EL CONGRESO NACIONAL Y EL SISTEMA POLITICO ARGENTINO

INTRODUCCION ú

Las siguientes conclusiones surgen del Diagnóstico Institucional realizado sobre el Congreso Nacional de la República Argentina. Con esa finalidad, se condujeron entrevistas a 168 legisladores, se realizó un relevamiento de información secundaria procedente del registro administrativo del Congreso, se realizó una clasificación de la actividad legislativa para el período 1995-2000 y se realizaron entrevistas en profundidad a un conjunto de informantes clave (legisladores, autoridades administrativas y parlamentarias, colaboradores de las comisiones, etc.). Lo que sigue es un síntesis de los principales hallazgos y emergentes que conciernen al desempeño del Congreso Nacional.

ú

Existe hoy una opinión y un temperamento públicos fuertemente escépticos en torno al modo en que juzga el desempeño del Congreso Nacional y la manera en que el mismo lleva adelante sus funciones entendidas en un sentido amplio. ¿Qué confianza tiene usted en el Congreso Nacional? Mucha Bastante Poca Ninguna 0.4 9.0 51.5 34.1

ú

Sin embargo, esa percepción debe ser localizada en un contexto de creciente desafección política de los ciudadanos con el funcionamiento del conjunto de las instituciones políticas (gobierno, burocracia pública, administración de justicia, partidos políticos y organización electoral) afectadas por los efectos de una crisis que reconoce, al mismo tiempo, causas exógenas (globalización económica y pérdida de autonomía de los estados nacionales, declinación de las ideologías entendidas como “relatos fuertes”) y endógenas (declinación de la eficacia del estado, caída de la confianza en las instituciones, erosión de la imagen de los dirigentes políticos, generalización de un sentimiento de “crisis de orientaciones” y de una declinación tanto en las capacidades de la política para proponer un proyecto de futuro, como de la autonomía de los gobiernos para definir políticas públicas, especialmente en el campo de la economía).

1

ú

En ese contexto, el Congreso Nacional aparece como la “punta del iceberg” de la crisis, como resumen y signo de todo aquello que la experiencia cotidiana vive como decadencia y retroceso. Por eso la declinación de la legitimidad social del Congreso y de sus miembros es, apenas, la manera exacerbada del reconocimiento colectivo de los signos de la crisis de la política.

ú

Que esa crisis se manifieste de manera tan vigorosa en el caso de la institución legislativa, transformándolo en un verdadero “leading case”, señala la evidencia de un ámbito de las relaciones sociales donde mayor es la distancia entre el conjunto de funciones socialmente esperadas, por un lado, y efectivamente cumplidas, por el otro.

ú

Esas funciones incluyen el papel desempeñado por el Congreso en tanto expresión y agregación de las opiniones políticas de los ciudadanos –es, decir, su aspecto representativo–, su actividad como órgano fundamental del proceso de creación de normas –su función legislativa– y, finalmente, su posición dentro del sistema de frenos y contrapesos propio del sistema republicano de gobierno –su función de control de la actividad de los otros poderes del estado y, de modo especial, de la administración del gobierno.

ú

Es importante tener en cuenta, sin embargo, que los vínculos ente la ciudadanía y los órganos de representación parlamentaria son extremadamente difusos. La ciudadanía tiene escaso conocimiento sobre las funciones específicas que cumple el Congreso en el marco del sistema representativo y republicano de gobierno, así como del conjunto de derechos y obligaciones que emanan del vínculo institucional que los determina.

ú

Los argumentos detrás de ese temperamento son de dos órdenes. Por un lado, la falta de tradición y experiencia democrática, habida cuenta de las singularidades de la historia política e institucional de Argentina desde los inicios del siglo pasado. Por el otro, la declinación del grado de representatividad de los miembros del Congreso, ligada a la percepción pública de un bajo nivel en la tarea de creación legislativa, a la falta de transparencia que se le atribuye (tanto en la gestión de los recursos públicos bajo su control como en el modo en que organiza sus dotaciones de personal para cumplir tareas administrativas y de asistencia profesional), a la inexistencia de mecanismos de responsabilización individual, a un poco

2

comprendido y comprensible sistema de comisiones y a un conjunto de temas menos visibles pero no menos importantes que los antes mencionados. EL CONGRESO COMO REPRESENTANTE ú

En este apartado se examinan los distintos emergentes de falencias en el modo en que el Congreso lleva adelante su tarea de agregación y expresión de las demandas y exigencias sociales y políticas de los ciudadanos.

ú

En primer lugar, existe una evidencia consistente (tanto en las entrevistas a legisladores como en los sondeos de opinión pública) que señala la creciente erosión del prestigio y la legitimidad social del Congreso Nacional.

ú

La percepción generalizada –y comprobada en este estudio– es la del asentamiento de una clase política parlamentaria poco permeable a la renovación política, corroborada en parte por el perfil de edades de los miembros del Congreso Nacional: sobre una media de edades entre los legisladores entrevistados de 52 años, los senadores exhiben una sobrerepresentación de personas de mayor edad. Media de edad de los legisladores Diputados Senadores Total 51 54 52

ú

La representación de las mujeres en el Congreso ha mejorado de modo continuado, alentada por la sanción de la Ley de Cupos. Sin embargo, existe una visible heterogeneidad de las delegaciones regionales: en un extremo, las delegaciones de la Capital Federal y la Provincia de Buenos Aires constituyen son las que ostentan la mayor proporción de mujeres legisladores (30%) y, en el otro, las representaciones de las provincias del Cuyo son las que exhiben la menor proporción (9,6%).

NEA 18.2

ú

NOA 13.7

Porcentaje de mujeres legisladoras MET CUY 29.9 9.6

PAM 20

PAT 18.2

Esta heterogeneidad regional de las delegaciones femeninas se relacionan con varias características del sistema político actual: el tamaño de los distritos electorales, la organización

3

electoral vigente y los márgenes de maniobra de que disponen los partidos políticos para eludir las previsiones de la Ley de Cupos. ú

Desde el punto de vista de la estratificación social, el perfil de los miembros del Congreso parece apartarse de aquel que caracteriza a la estratificación social de la sociedad: un 23% de los legisladores se autodefine de clase media alta o alta y un 69% de clase media típica (un 8% se considera de clase media baja). En todo caso, más destacable que esta evidencia (un rasgo común en el conjunto de las democracias representativas), es el hecho de que el Senado es relativamente menos representativo que la Cámara de Diputados desde este punto

Clase Media alta Media alta Media baja

Segmentación social subjetiv a DIP SEN 20 35 72 55 8 10

TOT 23 69 8

de vista. ú

Más aun, los miembros de ambas cámaras se consideran protagonistas de un proceso de movilidad social ascendente una vez que se comparan las estratificaciones de los legisladores y las que ellos realizan con las posiciones sociales de sus propios padres. Este proceso de movilidad social ascendente es especialmente vigoroso entre los miembros del Senado: mientras que el 35% de los Senadores se autodefine de clase media alta o alta, solo el 15% asigna a sus padres esa condición social.

ú

Desde el punto de vista del nivel educativo logrado, en la Cámara de Diputados un 29% no ha completado estudios universitarios, proporción que se reduce al 22% en el caso del Mov ilidad social (segmentación social de los padres) Clase DIP SEN TOT Media alta 17 15 17 Media alta 58 55 58 Media baja 25 30 26

Senado. Sin embargo, es mayor la proporción de diputados que han realizado estudios de posgrado comparados con los senadores (20 y 8%, respectivamente). ú

La presunción de que la actividad política se ha ido cerrando con el paso del tiempo y con la consolidación de ciertos estilos y hábitos dentro de los partidos políticos es corroborada 4

por algunos datos que impresionan por su dimensión: el 50% de los diputados y el 65% de los senadores admite que hay miembros de su grupo familiar dedicados a la política.

ú

En algunos casos, este carácter “endogámico” de la actividad política se relaciona con la existencia de un “vínculo vertical” entre padres e hijos donde las posiciones políticas parecieran “heredarse” a través de las generaciones (44%). En otros casos, la presencia de cónyuges y/o hermanos de los legisladores en la actividad política pareciera señalar en dirección de una “vinculación horizontal”, donde la política se “comparte” constituyendo un auténtico “asunto de familia” (29%).

¿Qué familiares dedicados a la política? DIPUTADOS SENADORES Padres/abuelos 46 36 Hijo s 12 27 Cónyuge/Herm a n o s 28 32 Tío s/prim o s 13 5 Otros 1

ú

Total 44% 15% 29% 11% 1%

Formalmente apegado a la religión (especialmente a la religión católica), el Congreso Nacional no es uno especialmente religioso. Efectivamente, solo tres de cada diez legisladores puede ser caracterizado como “muy religioso” de acuerdo a la habitualidad de las prácticas confesionales.

ú

Ese carácter ambiguo que desempeñan los compromisos religiosos hacen que exista entre los legisladores una actitud ecléctica respecto de algunas cuestiones que se sitúan en las vecindades de los compromisos religiosos y éticos. Por caso, mientras que la mayoría se opone a la despenalización del aborto (59%) y a la admisión de la eutanasia (49%), un grupo más numeroso aún (67%) se opone a la idea de admitir al educación religiosa en el sistema de educación pública –a este respecto, incluso, el Congreso se manifiesta más laico que la propia opinión pública.

ú

Mientras que la mayoría de los diputados no cree en las bondades de la economía de libre mercado (56% desaprueba ese punto de vista) y considera que la Convertibilidad es “un corset sobre las posibilidades de reactivación” (57%), los senadores se hallan divididos al

5

respecto. Por otra parte, mientras existe la mayoría de los senadores cree que “el equilibrio fiscal es importante para generar confianza y reanudar el crecimiento” (47%), los diputados se dividen al respecto en mitades iguales. ú

¿En que medida son conscientes los legisladores, de acuerdo a lo que surge de las entrevistas en profundidad, de ser parte de un agudo proceso de crisis política?

ú

En la medida en que señalan las distorsiones introducidas por la lista sábana en la organización electoral, admiten el desprestigio de la institución legislativa y pregonan las bondades de la “reforma política”, los legisladores parecen hacerse eco del humor de la opinión pública a este respecto.

ú

Pero, por otra parte, en tanto colocan en un exterior –“una minoría que no nos puede manchar a todos”, “la manera de ser de los argentinos” o, por caso, la idea de que “somos (los legisladores) el reflejo de la sociedad actual”– más o menos impreciso la última palabra al respecto, asumen una postura evasiva –o, al menos, equívoca– que contrasta con la agudeza de los diagnósticos resumidos en el párrafo anterior.

ú

Resumiendo: la crisis política existe y tiene fundamentos indiscutibles (aun cuando tal vez, creen, esté aguijoneada en exceso por los medios de comunicación), pero su resolución positiva es algo que “escapa” a las posibilidades y competencias de los propios legisladores.

ú

Esta idea se conecta con la importancia que los legisladores le asignan a un conjunto de factores “exógenos” a la propia dinámica legislativa, tales como el sistema de partidos y la organización electoral. Un Congreso más representativo, en esta perspectiva, no es una tarea del propio Congreso. EL CONGRESO COMO LEGISLADOR

ú

Al Congreso Nacional le cabe, por disposición constitucional, ser el órgano primario del proceso de sanción de leyes.

ú

Efectivamente, en el período analizado (1995-2000), el Congreso Nacional fue el responsable de casi las tres cuartas partes de los proyectos ingresados para su trámite legislativo –el 27,4% correspondió al Poder Ejecutivo. Esto no debería opacar el hecho de

6

que buena parte de la actividad legislativa del Poder Ejecutivo corre por cuenta de los representantes del partido del gobierno, tanto en el recinto como en las comisiones. ú

Sin embargo, desde el punto de vista de la eficacia legislativa las cosas son bastante diferentes. Mientras que el PEN logró aprobar el 85% de sus proyectos que contaban con media sanción, solo el 41% de los proyectos iniciados por el Congreso lograron transformarse en ley.

ú

Aquí es donde reside la característica saliente de la producción legislativa considerada desde el punto de vista institucional del régimen político argentino: el Congreso es más activo que el PEN, pero el carácter disperso de su iniciativa comparada con la concentración temática de la agenda legislativa presidencial, lo vuelve menos eficaz en términos de su incidencia en la creación de normas.

ú

Otra característica saliente del proceso político legislativo es la existencia de lo que podría denominarse un “ciclo de aprobación legislativa” según el cual solo una fracción de los proyectos con media sanción logra ser aprobado en el mismo período en el que fue ingresado para su tratamiento legislativo.

ú

Este proceso de desgranamiento de la iniciativa legislativa de los miembros del Congreso no parece evidenciar, empero, una comportamiento homogéneo en todos los episodios legislativos. Del análisis de las bases de datos legislativas compiladas durante el transcurso de esta investigación, puede apreciarse que el conjunto de la legislación de mayor alcance (aquella que crea instituciones nuevas o modifica profundamente las existentes) recibe un trato privilegiado en cuanto a la premura con la que consigue ser sancionada.

ú

Por contraste, la manera en que se va desgranando el tratamiento de los proyectos de alcance medio o menor (aquellos que modifican aspectos accesorios o reglamentan en un sentido operativo disposiciones existentes) señala una evidencia inequívoca: el tiempo que insumen, en promedio, las leyes para ser aprobada tiene menos que ver con la importancia de las cuestiones en consideración y de las exigencias del debate asociados a esa mayor importancia, y tiene más que ver con la falta de visibilidad de los proyectos y, presumiblemente, con la atención desigual que le prestan los legisladores.

7

ú

Esta dinámica de aprobación legislativa centrada en la visibilidad de –y, en buena medida, en la “exposición” asociada a– las cuestiones bajo consideración se conecta con otra “anomalía” en el funcionamiento del Congreso: el papel ambiguo del sistema de comisiones permanentes.

ú

Las dos cámaras del Congreso están equipadas con una extensa y, a juzgar por los nombres, sofisticada arquitectura de comisiones legislativas. De hecho, los legisladores –con excepción de las autoridades de las cámaras– deben participar obligatoriamente en alguna de ellas –en algunos casos extremos, ciertos legisladores han llegado a “participar” en más de 24 comisiones permanentes.

ú

Sin embargo, en el Senado no existen reuniones de comisión –al menos, si por ello se entiende la práctica habitual de una reunión con un cronograma de trabajo conocido con antelación, con ciertas exigencias de quórum y que cumpla con ciertos estándares de publicidad de sus actuaciones. En cambio cada senador lidera unas cuantas comisiones y, cuando existe consenso entre las autoridad de los bloques, la “autoridad” de comisión hacer “circular” el proyecto para que sea firmado por los otros “miembros” de la comisión (de conformidad con sus respectivos jefes de bloque).

ú

En la Cámara de Diputados, en cambio, las reuniones de trabajo en comisión parecen seguir una más pauta convencional. El problema, en cambio, parece proceder de la múltiple pertenencia de los legisladores a varias comisiones, tanto como de la superposición temática entre las competencias de las mismas que obliga a un complicado sistema de consultas (o pases) entre las distintas comisiones.

ú

En ambos casos, empero, la extensión de la nómina de legisladores designados en cada comisión parece seguir una pauta más centrada en el control partidario de las mismas y, por lo tanto, termina por duplicar la lógica del sistema de mayorías y minorías propio del recinto, dejando poco margen de éxito para la iniciativa de los legisladores individualmente considerados.

ú

Finalmente, aun cuando los legisladores admiten estar preocupados por lo que consideran “un dispar nivel en las calificaciones profesionales de los legisladores”, no parecen estar dispuestos a avanzar demasiado sobre esa cuestión. La presunción de que un Congreso

8

“más calificado” sea tal vez un Congreso “menos representativo” –una idea bastante difundida entre los legisladores– se apoya en la percepción de que este Congreso, tal como es, “refleja a la sociedad argentina”. ú

Este punto permite inferir el tipo de opción que los legisladores “creen” tener por delante. Enfrentados al conflicto entre, por un lado, “profesionalidad” de los miembros del Congreso y, por el otro, “expresividad social” (más que representatividad) de sus miembros, los legisladores parecen preferir sacrificar la primera a expensas de la segunda.

ú

El desajuste entre la perspectiva de los legisladores y la de la opinión pública no puede ser mayor a este respecto: en la medida en que los considera poco representativos (o mejor dicho, poco confiables) e incapaces de resolver exitosamente el encargo que surge del mandato representativo, la sociedad se aparta de la “lectura” que los miembros del Congreso realizan a propósito de las opciones que enfrentan exigiendo, a la vez, un Congreso más profesional y más representativo. EL CONGRESO Y SU PAPEL EN EL SISTEMA DE CONTROL DE PODERES: EL ASPECTO REPUBLICANO

ú

El papel del Congreso Nacional, en principio, debería haberse favorecido por los cambios introducidos por la Reforma Constitucional de 1994. La creación de la figura institucional del Jefe de Gabinete de Ministros y la institución del Consejo de la Magistratura parecían, en los papeles, iniciativas encaminadas a establecer el contexto de posibilidades para un nuevo protagonismo de la institución parlamentaria.

ú

Sin embargo, esa mudanza constitucional no fue acompañada por una mudanza equivalente en las preferencias institucionales de los legisladores nacionales, los responsables –en última instancia– de hacer valer los nuevos títulos y prerrogativas constitucionalmente asignadas.

ú

Efectivamente, aun cuando un mayoritario 46% establece su conformidad con este sistema institucional, un 40% sigue prefiriendo un régimen presidencial fuerte centrado en la autoridad del presidente –una proporción menor, el 13%, manifiesta su preferencia por un régimen parlamentario.

9

ú

Esto arroja buena parte de la luz a la hora de explicar el bajo nivel de expectativas que los legisladores mantienen en torno a su rol como control de los otros poderes del estado.

ú

De modo general, a la hora de elegir una posición para el Congreso Nacional en el continuo que tiene en un extremo el valor de la representatividad política y en el otro su carácter de garante de la gobernabilidad democrática, los legisladores tienden a situarlo más cerca de este último polo.

ú

Las preferencias institucionales de los legisladores (comentadas anteriormente), junto con esa autopercepción del rol del poder legislativo, tanto como la dinámica de las grandes organizaciones partidarias convergen en un proceso (no siempre deliberado o voluntario) de erosión del papel y la autonomía del Congreso Nacional.

ú

Por el contrario, parece estar en la “naturaleza de las cosas” desde la perspectiva de la gran mayoría de los miembros del Congreso que el grueso de la agenda política y legislativa –y, podría presumirse, mucho más que eso– es potestad de la autoridad presidencial más que una responsabilidad compartida.

ú

Sin embargo, no existe en el diagnóstico que surge de este proyecto de investigación elementos que permitan inferir o bien la posibilidad de un sinceramiento institucional (es decir, de mantenerse las preferencias institucionales de los legisladores, un intento por reducir la brecha entre lo deseado y los legalmente dispuesto) o un proceso de revisión política que abra las puertas a una ampliación y profundización de las reformas incorporadas en 1994. SINTESIS DE CONCLUSIONES

ú

A continuación se examinan aquellos emergentes del Diagnóstico Institucional sobre el Congreso Nacional que atraviesan transversalmente las tres funciones del órgano legislativo, es decir, su rol de representación de la ciudadanía, su tarea de creación legislativa y su posición en el sistema de balance de poder republicano.

ú

En primer lugar, los datos para Argentina evidencian un la existencia de un conjunto de “sesgos representativos” (edad promedio de los legisladores, heterogeneidad regional de la representación de las mujeres, mecánicas cerradas de circulación de elencos o “endogamia

10

política”), son al mismo tiempo manifestación de un sistema política con dificultades o falta de voluntad (según se mire) para procesar la renovación política de la vida argentina. ú

A este respecto, el papel de los procesos de nominación en los partidos políticos y de la propia organización electoral parecen tener un peso determinante del estilo político dominante en la Argentina. La enorme mayoría de los legisladores, por caso, coincide en que una buena relación con los jefes políticos regionales (es decir, con los soberanos dentro de los partidos) es el factor determinante de una carrera política (parlamentaria exitosa). En ese sentido, cobrar mayor importancia expresar el punto de vista de los jefes regionales que actuar con un ojo puesto en la evaluación de los electorados regionales harán de la conducta legislativa.

ú

La contrapartida de esta dinámica política es la falta de incentivos explícitos que orienten los mayores esfuerzos de los legisladores hacia una “inversión” en una carrera legislativa “profesional”. De hecho, muy pocos legisladores creen que un destacada labor en el sistema de comisiones parlamentaria o un comportamiento destacado en el recinto constituyen credenciales interesantes para alcanzar un nuevo mandato.

ú

Uno y otro factor, de modo más o menos evidente, estrechan los márgenes de acción de los legisladores individualmente considerados, hecho que exhibe toda su pesada inercia en el caso de los legisladores de los partidos menores, obligados a ingresar a una variedad de mecanismos de cooptación diseñados por los partidos mayoritarios para poder ingresar sus iniciativas regionales en la agenda de debate parlamentario.

ú

No es ajeno a esta dinámica el papel subordinado que una gran proporción de legisladores le asignan a los roles parlamentarios por comparación con los roles ejecutivos en el poder ejecutivo (provincial o nacional) y la concomitante asimilación de la designación legislativa como un “lugar de paso” (es decir, un lugar “para hacer política”) hacia posiciones ejecutivas.

ú

Esto no quiere decir que el Congreso asuma un rol pasivo en el sistema republicano de frenos y contrapesos. Por el contrario, el Congreso Nacional ha sido una de las áreas privilegiadas de la transición democrática. Solo que esa arena de negociación política democrática es menos el fruto de la deliberación autónoma de sus miembros y es más el

11

resultado del cambiante equilibrio entre los distintos liderazgos y maquinarias partidarias regionales.

¿Qué es más importante para que lo elijan de nuev o? DIPUTADOS SENADORES Desempeño en las sesiones 8.8 10.0 Po sición en el bloque 1.5 0.0 Respaldo del jefe regional 25.9 32.6 Prestigio ganado en com isiones 7.6 7.5 Presencia en los m edios 19.3 12.6 Apoyo de los grupos de interés 1.5 0.0 Trabajo bases partidarias 33.1 32.4

ú

Total 9.0 1.3 27.1 7.6 18.1 1.2 33.0

Al mismo tiempo, el carácter secundario de las arenas de negociación parlamentaria respecto de los acuerdos entre los jefes partidarios regionales, ha profundizado la brecha que se establece entre la confianza ciudadana y el poder legislativo. Es cierto que la expectativa social en torno del papel del Congreso pareciera seguir un comportamiento cíclico, donde el margen de maniobra y el protagonismo que le son reconocidos se angosta frente a la emergencia de situaciones de crisis.

ú

Por otro lado, el carácter secundario de la arena parlamentaria respecto de los liderazgos y las maquinarias partidarias ha dado lugar al surgimiento de un conjunto variable de “carteles temáticos” o “acuerdos colusivos”. En virtud de los mismos, un rango sorprendentemente importante de la agenda social de problemas –que incluye temas como el financiamiento de la educación superior, la negociación salarial o la legislación sobre derechos reproductivos– es sistemática excluida de la agenda de debate parlamentario.

ú

En esos acuerdos, distintos sistemas de “solidaridad” entre ciertas coaliciones parlamentarias y ciertos grupos sociales o “stake-holders” (lobbies) logran mantener fuera de la agenda parlamentaria aquellos temas que, ex ante, son considerados “delicados”. Lo curioso aquí es que el criterio de exclusión no parece seguir líneas partidarias, es decir, no parece ser parte de la “política representativa” que, por definición, incluye/excluye ciertos registros de la agenda social de problemas en la vida parlamentaria. En cambio, parecer ser una de las consecuencias con efectos políticos más marcados del carácter secundario de la arena política parlamentaria.

12

ú

Todos los elementos señalados convergen en la definición de una profunda crisis en torno a los criterios de legitimación de la institución legislativa. Los representantes del pueblo son electos a fin de “recrear” una opinión política que, una vez ocupados los asientos del Senado y la Cámara de Diputados, ha de ser reinterpretada una y otra vez.

ú

Es cierto que la política representativa lleva incorporada un componente “interpretativo”. A fin de cuentas, son los miembros de un partido –y justamente en su carácter de tales– los responsables de gobernar –en el caso del oficialismo– o de garantizar la rendición de cuentas mientras se preparan para postularse como recambio político –en el caso de la oposición.

ú

El problema reside menos en la “distancia representativa” que esa interpretación del mandato popular establece entre ciudadanos y legisladores y más en el carácter ambiguo de las identidades desde las cuales ese proceso es llevado a cabo, es decir, las orientaciones centrales de las organizaciones partidarias.

ú

Por esa razón, la crisis de la institución legislativa es a la vez un aspecto singular y una expresión de la crisis global de representación política que tiene lugar en la Argentina.

13

Recomendaciones

ú

A los efectos de poner en el contexto apropiado las presentes recomendaciones, es importante considerar dos factores que inciden sobre la conducta de los legisladores y, en última instancia, sobre el desempeño del Congreso: (a) el deseo de legislar y (b) la capacidad para legislar.

ú

En el primer caso, lo que puede aumentar el deseo de legislar de los miembros del Congreso Nacional es la posibilidad de hacerlos más responsables frente a las demandas de sus electorados. En el segundo caso, se trata de realizar reformas que refuercen la capacidad técnica de la institución para legislar.

ú

Así, el conjunto de recomendaciones formuladas en este informe asumen como condición de base la necesidad de actuar sobre el deseo o disposición a legislar. Ninguna modificación sobre las capacidades para legislar (por importantes y sustantivas que puedan ser) puede alcanzar un efecto equivalente sobre los incentivos que enfrentan los legisladores que aquellas procedentes de la “conexión electoral”.

ú

Debe realizarse una recomendación a los partidos políticos orientada a mejorar los procesos de selección y promoción de cuadros y candidatos a cargos legislativos de manera de garantizar la renovación generacional de los mismos, mejorar el perfil profesional y cumplir las previsiones de la Ley de Cupo Femenino.

ú

La posibilidad de destrabar el funcionamiento de “acuerdos colusivos” está fuertemente asociada con las posibilidades de avanzar en la reglamentación de los mecanismos de democracia semi directa que coloquen en las manos de los electores las decisiones relativas a aquellas cuestiones “bloqueadas” por la actividad de ciertos grupos de presión o “stakeholders”.

ú

Los cambios en el balance entre la dimensión horizontal de la legitimidad (asociada al reconocimiento que el Congreso obtiene de otros actores estatales) y la dimensión vertical de la misma (asociada a la evaluación popular de la conducta de los legisladores) solo puede ser alterado cambiando el conjunto de incentivos que gobiernan la disposición o compromiso legislativo de los legisladores. Todas las reformas electorales (o de otro tipo) que procuren

14

mejorar la comunicación entre representantes y representados, profundizando los mecanismos de rendición de cuentas y mejorando la “sintonía” entre la agenda legislativa y la agenda social, van en esa dirección. ú

El sistema de partidos, que cumple una dimensión central en el proceso de mediación entre ambas dimensiones o aspectos de la legitimitad política del Congreso deberá, en el mismo proceso de elegir que tipo de partidos habrán de caracterizar al sistema de agregación e intermediación de intereses, que clase de democracia habrán ayudado a consolidar en la Argentina. La responsabilidad que les cabe, a este respecto, debe ser especialmente resaltada.

ú

La creación de mecanismos de consulta a la ciudadanía que permitan generar insumos para la toma de decisiones en torno a las iniciativas legislativas puede mejorar la comunicación con el público y los niveles de visibilidad del proceso de formación de “cuestiones” en la agenda legislativa. Por caso, debería considerarse la posibilidad de rediseñar la página web de ambas cámaras del Congreso de modo que permitan una comunicación bidireccional --desde y hacia los legisladores-- y no solo un sistema de consulta y divulgación a disposición del público.

ú

En tal sentido debería aprovecharse las posibilidades que crea la cada vez mayor conectividad existente en el sistema de educación pública (escuelas y universidades), para establecer distintos canales de comunicación entre el mismo y el Congreso Nacional a través de su página web. Aun cuando limitado en su alcance, el mismo puede establecer las bases para los rudimentos del ejercicio de la democracia electrónica, a través de la cual los legisladores puedan formarse una opinión y dinamizar mecanismos de recepción de demandas --por ejemplo-- de los aportes que la comunidad educativa pueda realizar. Asimismo, sería un fuerte estímulo al aprendizaje social de la democracia en el sistema educativo.

ú

Debe considerarse el diseño de una estrategia de comunicación agresiva que permita que la actividad legislativa sea conocida en sus modalidad y contenidos. Esto debería tomar la forma no solo de transmisión de las sesiones plenarias de las cámaras (hecho que debería generalizarse), sino la posibilidad de que los miembros de las comisiones (o, al menos, los

15

portavoces de los partidos en las mismas) puedan exponer a la consideración pública el producto de su trabajo en la medida en que ello constituya materia de interés público. ú

Se recomienda, asimismo, estudiar mecanismos que faciliten la rendición de cuentas política de los legisladores a sus electores a partir de los cuales la conducta legislativa pueda ser evaluada y premiada o sancionada según corresponda. A este respecto debe considerarse la posibilidad de reformular el actual cronograma de trabajo de tres días a la semana reemplazándolo, por ejemplo, por un esquema de tres semanas completas (de lunes a viernes) de trabajo en el Congreso y una semana destinada al trabajo en los distritos de los legisladores. Adicionalmente, esto traería aparejadas economías en los gastos de viáticos de los miembros del Congreso.

ú

Del mismo modo, debe ponerse a disposición del público (por ejemplo, mediante su inclusión el la página web de ambas cámaras) el conjunto de los escritos presentados por los legisladores, tanto como la suerte corrida por cada uno de ellos en las respectivas comisiones.

ú

Se recomienda, por otra parte, constituir una comisión de estudios que, sobre la base de los resultados del presente informe, asuma la tarea de revisar las disposiciones reglamentarias o de otro tipo que regulan el funcionamiento de las comisiones y los procedimientos propios del debate en el recinto. Algunos de los temas a ser incorporados a la agenda de esa comisión deberían ser:

1.

La reconsideración del cronograma de trabajo y la asignación del tiempo entre las actividades en el Congreso y los distritos de los legisladores (ver más arriba).

2.

La reducción del número de las comisiones permanentes y la revisión de aquellos casos donde existan superposiciones en sus competencias temáticas, así como el establecimiento de límites a la cantidad de comisiones en las que un legisladores puede participar. Debe existir una registro administrativo sistemático de la asistencia de los legisladores.

3.

Los procedimientos (reglamentarios o regulados por la tradición y los hábitos) que gobiernan el propio funcionamiento de las comisiones permanentes, asegurando la

16

obligatoriedad de la asistencia a las reuniones de las mismas sobre la base de un calendario establecido con suficiente antelación. 4.

Asegurar el tratamiento y la toma de posición de las comisiones frente a cada escrito presentado ante las mismas en un período determinado de tiempo.

5.

Llevar un registro administrativo sistemático del tratamiento otorgado por las comisiones a la totalidad de los proyectos ingresados para su consideración.

6.

Constituir en el ámbito de cada comisión legislativa, consejos de asesoramiento que permitan la inclusión en el proceso de formación de opiniones y, consiguientemente, de los propios despachos, de los puntos de vistas y los intereses de los grupos afectados por la legislación. Esto permitirá transparentar y, en cierto sentido, democratizar la influencia de los intereses en el proceso de formación de políticas, institucionalizando y transformando el lobby corporativo.

7.

Reducir el tiempo dedicado a las exposiciones en el recinto, especialmente aquel tiempo no asignado al debate en torno a proyectos de ley. Idealmente, deben privilegiarse pocas exposiciones bien articuladas antes que un eslabonamiento de intervenciones repetitivas y fragmentarias. Debe, al mismo tiempo, garantizarse el derecho de la mayoría a sentar su posición y el de las minorías a hacer conocer su punto de vista.

ú

Crear una unidad de research capaz de poner a disposición de los legisladores información relativa a las cuestiones bajo consideración. Los legisladores deben disponer de resúmenes analíticos y sintéticos de la legislación pendiente, que incluyan las posiciones que los distintos grupos de la sociedad al respecto. Esa unidad de investigación puede constituirse aprovechando la existencia de redes académicas públicas y privadas, nacionales y provinciales, en la medida en que la producción de las mismas esté conectada con la temática del diseño de políticas públicas en general y de las cuestiones legislativas en particular.

ú

Adicionalmente, deben desarrollarse ámbitos y modalidad de investigación social aplicada que permitan mejorar el nivel de conectividad de los legisladores con las distintas

17

temáticas, intereses y puntos de vista de las organizaciones de la sociedad civil (aplicando, por ejemplo, la metodología Delhpi de estudios en profundidad). ú

Se recomienda, finalmente, la la creación de una unidad encargada de elaborar un código de conducta ética de los legisladores y monitorear su cumplimiento. Esa agencia debe integrarse con personalidad notables (de la cultura, las universidades, las organizaciones comunitarias, religiosas, etc.), cuya designación y composición debe ser realizada por los presidentes de ambas cámaras en consulta con la totalidad de los bloques parlamentarios. El código de conducta debe avanzar sobre la universalización de la declaración patrimonial de los legisladores (y de los familiares de los mismos), tanto como sobre la regulación de las actividades profesionales con anterioridad y luego del ejercicio de los mandatos.

18