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Políticas Mediterráneas | Turquía-Balcanes
Turquía es un país en negociaciones por decisión unánime del Consejo de Ministros de la UE, pronunciada el 3 de octubre de 2005. El marco de negociación para Turquía1, adoptado en la misma fecha, afirmaba que «el objetivo común de las negociaciones es la adhesión», pero también destacaba la «naturaleza abierta» inherente al proceso. Sin duda, se trataba de un documento rotundo y estricto, que permitía a la UE determinar criterios de referencia de apertura para cada capítulo de negociación, además de criterios de referencia de cierre. Anunciaba que vendrían tiempos difíciles, retos y dificultades, como largos períodos de transición, excepciones y hasta medidas de salvaguarda permanentes, además de contener zonas grises, como la «capacidad de absorción» de la UE; el cuarto criterio de adhesión redescubierto. Al no poderse dividir en criterios objetivos mesurables aplicables a todos los estados candidatos, el proceso de negociación resultaba ambiguo. La «dureza» del marco de negociación se evaluó como el probable resultado de los factores siguientes: las denominadas diferencias de Turquía
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Consejo de la Unión Europea, 12823/1/05, REV 1, LIMITE, ELARG 64. Turquía se considera un país cuyo sistema político está aún lejos de cumplir los estándares europeos, con una economía relativamente atrasada, y hay para quien Turquía no es del todo europea. 3 European Voice, p. 9, 13-19 de octubre de 2005. 2
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Atila Eralp Director Centro de Estudios Europeos Universidad Técnica de Oriente Medio, Ankara
en cuanto a tamaño, población, ubicación geográfica, etc.; las experiencias negativas de la ampliación anterior; la fatiga de ampliación o la indigestión temporal provocada por la quinta ampliación, y cierto nivel de desconfianza con respecto a Turquía2. Sin embargo, independientemente del resultado final, las negociaciones constituían sin duda una nueva realidad. Así lo han expresado varios europeos de distintos segmentos de la sociedad. La declaración más llamativa es la de Wilfried Martens, presidente y cofundador del Partido Popular Europeo, que albergaba serias dudas con respecto a la adhesión de Turquía en 1997. Casi una semana después de que arrancaran las negociaciones, escribía: «Apoyo las negociaciones porque creo que nos hallamos ante una oportunidad única, tan grande como lograr la paz entre Francia y Alemania tras la guerra, o reunificar Europa tras la caída del Muro de Berlín en noviembre de 1989. Estas conversaciones inauguran un diálogo entre cristianos y musulmanes que podría indicar incluso un nuevo comienzo para el mundo entero»3. En principio, el arranque de las negociaciones para la adhesión constituye el inicio de un proceso irreversible en que la incorporación del país candidato va volviéndose más clara. No ha sido éste el caso de Turquía. El proceso de negociación no ha sido puramente técnico con ninguno de los anteriores países candidatos. Ahora bien, ninguno de los anteriores procesos de negociación se ha visto influenciado por factores políticos en la misma medida que el de Turquía. El factor político principal que ha afectado el proceso de negociación para la adhesión de Turquía es el
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Nilgün Arisan Directora EU Institute Economic Policy Research Foundation of Turkey, Ankara
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El estado de las negociaciones Turquía-UE
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«problema de Chipre». En las negociaciones iniciadas en 2005, este problema se calificó de «aspecto técnico», como «la aplicación del Protocolo Adicional», que exige a Turquía ampliar la unión aduanera que ha tenido con la UE desde 1996 a todos los países que se han incorporado a la UE desde entonces. En la práctica, cuando habla de la «aplicación del Protocolo Adicional», la UE quiere decir que Turquía debe abrir todos sus puertos y aeropuertos a la República de Chipre. Turquía dejó su postura clara en un plan de acción anunciado en enero de 2006, en el que requería «la abolición mutua de todas las limitaciones sobre la libre circulación de bienes, personas y servicios, incluidos los relacionados con el transporte, en el marco de un calendario a acordar». En síntesis, Turquía deseaba que la Unión Europea implementara la decisión del Consejo de Ministros que se tomó el 26 de abril de 2004 para acabar con el aislamiento de los turcochipriotas. Sin embargo, la regulación necesaria se ha visto bloqueada por la República de Chipre. Los políticos turcos afirman que, hasta que la UE cumpla su compromiso, el país no se sentirá obligado por la firma del Protocolo Adicional.
El proceso de negociación no ha sido puramente técnico con ninguno de los anteriores países candidatos. Ahora bien, ninguno de los anteriores procesos de negociación se ha visto influenciado por factores políticos en la misma medida que el de Turquía A finales de 2006, la UE, aludiendo a su Declaración del 21 de septiembre de 2005, en la que afirmaba que «la reticencia de Turquía a aplicar el Protocolo Adicional influiría en el conjunto del proceso de ne-
gociación», suspendió las negociaciones en ocho capítulos que consideraba vinculados a la unión aduanera4. Asimismo, decidió que ninguno de los capítulos podía cerrarse, ni siquiera provisionalmente, antes de la aplicación del Protocolo Adicional (ej.: apertura de puertos y aeropuertos a la República de Chipre). La aplicación del Protocolo Adicional sería, pues, un criterio de referencia más para los ocho capítulos mencionados. En esta declaración, la UE también añadía que revisaría la situación en 2007, 2008 y finalmente en 2009. En el período posterior a esta decisión, el proceso de negociación ha seguido viéndose afectado por acontecimientos adversos, además de las repercusiones del problema de Chipre. Después de que Nicolas Sarkozy saliera elegido presidente de Francia en la primavera de 2007, Francia empezó a bloquear la apertura de cinco capítulos de la negociación5 que tendrían una «influencia directa en la adhesión». Esta postura se contradecía claramente con el marco de negociación adoptado el 3 de octubre de 2005, con el voto unánime del Consejo de Ministros de la UE. La violación por parte de Francia del principio pacta sund servanda ha perjudicado gravemente la credibilidad de la UE en Turquía. La aceptación silenciosa de esta situación por el resto de estados miembros no ha hecho sino agravar la situación. Además, por motivos políticos, un par de países más impidió la apertura de otros capítulos, en que Turquía había logrado técnicamente grandes progresos. Algunos de estos vetos nacionales coinciden, pero en total 18 capítulos están actualmente obstruidos, según el responsable turco de las negociaciones, Egemen Bagis6. En gran parte a raíz de estos acontecimientos7, la política de conformidad de Turquía prácticamente se paralizó y las negociaciones acabaron en un punto muerto. En los más de cuatro años transcurridos desde el inicio de las negociaciones, Turquía tan sólo ha podido abrir doce capítulos y cerrar provisionalmente uno8. El capítulo de Ciencia e investigación se abrió y cerró provisionalmente el 12 de junio de 2006; el de Empresa e industria se abrió el 29 de marzo
4 Libre circulación de productos; Derecho de establecimiento y libre prestación de servicios; Servicios financieros; Agricultura y desarrollo rural; Pesca; Política de transportes; Unión aduanera, y Relaciones exteriores. 5 Agricultura y desarrollo rural, Política económica y monetaria, Regional Política regional y coordinación de instrumentos estructurales, Disposiciones financieras y presupuestarias e Instituciones. 6 Barysch, Katinka. «Can Turkey combine EU accession and regional leadership?», Center for European Reform Policy Brief , 25 de enero de 2010, p. 3. 7 Kramer, Heinz. «Turkey’s Accession Process to the EU: the agenda behind the agenda», German Institute for International and Security Affairs, octubre de 2009. 8 Véase tabla 15: Situación actual de las negociaciones de adhesión de Turquía (21 de diciembre de 2009).
Hasta ahora Turquía ha recibido los informes de evaluación oficiales correspondientes a 23 capítulos. Hay 28 criterios de referencia de apertura técnicos10 en nueve capítulos y 41 criterios de referencia de cierre en doce capítulos. Los informes de evaluación de nueve capítulos parecen atascarse en el Consejo, y uno en la Comisión. Entre los capítulos que llevan en la agenda del Consejo más de tres años, hay tres para los que la Comisión no ha planteado ningún criterio de referencia de apertura (Libre circulación de trabajadores, Energía y Disposiciones financieras y presupuestarias), los bloquean
9 Ninguno de los capítulos se cerrará —ni siquiera provisionalmente— si Turquía no aplica el protocolo adicional que amplía la unión aduanera a todos los nuevos estados miembros, conforme a la Decisión del Consejo del 11 de diciembre de 2006. 10 Además de la aplicación no discriminatoria del protocolo adicional, que se convirtió en criterio de referencia de apertura para todos los capítulos en virtud de la Decisión del Consejo del 11 de diciembre de 2006. 11 Libre circulación de trabajadores; Energía; Aparato judicial y derechos fundamentales; Justicia, libertad y seguridad; Educación y cultura, y Política exterior, de seguridad y de defensa.
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El principal factor determinante de esta actitud por parte de los ministros de Exteriores y líderes comunitarios fue, de hecho, la plena conciencia de que el problema del «Protocolo Adicional/los puertos» constituye el reflejo del problema de Chipre en el proceso de negociación
algunos estados miembros. Aunque hay capítulos que cuentan con algunos criterios de referencia de apertura técnicos previstos por la Comisión, tampoco son inmunes a los bloqueos políticos. En diciembre de 2009, la República de Chipre declaró que formalizaría su bloqueo en seis capítulos más11, que ya ha estado obstaculizando. Así pues, al parecer hay cuatro capítulos que pueden abrirse próximamente: Contratos públicos; Política de competencia; Seguridad alimentaria, política veterinaria y fitosanitaria, y Política social y empleo. Principalmente debido a los efectos de la crisis mundial en la economía, no parece posible empezar a trabajar en la apertura de más capítulos, aparte del de Seguridad alimentaria, política veterinaria y fitosanitaria. Con ello, el número de capítulos que pueden abrirse durante la presidencia española se ve reducido a sólo uno. En estas condiciones, la reunión del Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores de la UE, que se celebró con tranquilidad el 7 y el 8 de diciembre de 2009, y que se esperaba que supusiera un desagradable momento crucial en las relaciones de Turquía con la UE y en particular en el proceso de negociación desde 2006, no tuvo eco ni en la Unión ni en Turquía. Sabiendo que un resultado negativo de la reunión del Consejo comunitario del 7 y 8 de diciembre de 2009 no podría deteriorar mucho más el proceso de negociación, el interés de Turquía y la UE por este encuentro se vio reducido. Los ministros de Exteriores comunitarios, a pesar de referirse a la situación adversa generada por la no aplicación por parte de Turquía del Protocolo Adicional y, por ende, la no apertura de puertos y aeropuertos a la República de Chipre, pospusieron la decisión en este sentido a 2010, al tiempo que subrayaban la importancia de la contribución de Turquía a las conversaciones de paz en curso en Chipre. Uno tras otro, los líderes de la UE consideraron adecuado refrendar esta decisión en la cumbre del 10 y 11 de diciembre. El principal factor determinante de esta actitud por parte de los ministros de Exteriores y líderes comu nitarios fue, de hecho, la plena conciencia de que el problema del «Protocolo Adicional/los puertos» constituye el reflejo del problema de Chipre en el proceso de negociación, y que no puede darse nin-
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de 20079, los de Control financiero y Estadísticas se abrieron el 26 de junio de 2007; los capítulos Redes transeuropeas y Protección de la salud y de los consumidores, el 19 de diciembre de 2007; Propiedad intelectual y Derecho de sociedades, el 12 de junio de 2008; Libre circulación de capitales y Sociedad de la información y medios, el 18 de diciembre de 2008; el capítulo de Fiscalidad, el 30 de junio de 2009; el de Medio ambiente, el 21 de diciembre de 2009; el Consejo de Ministros de la UE no logró enunciar una postura común sobre Educación y cultura (en más de tres años y medio) y Política económica y monetaria (durante apro ximadamente tres años). Estos capítulos fueron bloqueados por la República de Chipre y Francia, respectivamente, por motivos políticos, aunque la actuación de Turquía en estos capítulos se consideraba suficiente para abrir negociaciones.
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gún paso a este respecto a menos que den fruto los esfuerzos de reconciliación invertidos en Chipre. Además, saben que la decisión de suspender oficialmente las negociaciones entre Turquía y la Unión, que ya se hallan en punto muerto, tendría un efecto muy perjudicial en la resolución del problema de Chipre. En este contexto negativo, la relación Turquía-UE se ha adentrado en otro año importante; la revisión postergada de la relación, basada en la aplicación del Protocolo Adicional y la normalización de las relaciones con la República de Chipre, tendrá lugar a finales de 2010 en la cumbre comunitaria.
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Factores que afectan la negociación Como indican los análisis de las páginas precedentes, las negociaciones entre Turquía y la Unión Europea han sido lentas y reñidas. En los más de cuatro años transcurridos desde que Turquía inició las negociaciones, tan sólo se han abierto doce capítulos y se ha cerrado uno provisionalmente. En el mismo período, Croacia, que empezó las negociaciones al mismo tiempo, abrió 28 y cerró provisionalmente 17. Además del conflicto prolongado de Chipre, la naturaleza específica del marco de negociación también afectó la relación entre Turquía y la Unión, y desembocó en un descenso del entusiasmo por parte de Turquía. El énfasis en el «carácter abierto» y la derogación, potencialmente permanente, de la movilidad de personas, ayudas a la agricultura y fondos estructurales alimentó un notable resentimiento y condujo a un amplio debate sobre si la UE discriminaba a Turquía. Empezó a ser habitual comentar que Turquía no había recibido el mismo trato que otros países en vías de adhesión en cuanto a los criterios de Copenhague. Las negociaciones Turquía-UE también se vieron perjudicadas por la calificación especial con respecto a los criterios de Copenhague. La calificación utilizada fue «suficiente», lo que significa que Turquía cumplía los criterios políticos suficientemente, pero no totalmente. Como resultado, las negociaciones empezaron de un modo bastante distinto de las de otros países candidatos. En aquel momento, constituía probablemente la única solución políticamente viable, una solución de compromiso para abrir las negociaciones con Turquía. Además, se consideraba una calificación a corto plazo. No obstante, esta 12 Comisión
calificación sigue ahí, tal como lo subraya el informe de situación más reciente sobre Turquía12. Dicha calificación ha influido considerablemente en la «politización» de hasta los capítulos más técnicos y ha ralentizado aún más el proceso. Al no cumplirse enteramente, los criterios políticos han afectado todos los aspectos de la negociación. Con esta «politización», se hacía difícil mantener el carácter «técnico» del proceso a partir de criterios objetivos.
El giro negativo en la relación Turquía-UE a partir de 2005 afectó la correlación nacional de fuerzas en Turquía: desembocó en la desintegración de la coalición pro reforma y en el ascenso de una coalición de fuerzas más escéptica Además, cuando Turquía inició las negociaciones, tras un largo período de espera, se produjo un trance desafortunado en el proceso de integración europea. La UE se hallaba inmersa en problemas institucionales prolongados, incrementados por la no ratificación del Tratado Constitucional en el referéndum celebrado en Francia y en los Países Bajos. La paralización prolongada de los problemas institucionales afectó profundamente el proceso de ampliación y arrojó dudas sobre una de las políticas más exitosas de la institución. En estas circunstancias, la política de ampliación se convirtió en chivo expiatorio y víctima de los problemas institucionales de la UE. Con la ampliación en el punto de mira, Turquía se convertía en un blanco fácil, al ser uno de los dos países que quedaban en la mesa de negociación, además del más problemático. Estos episodios reforzaron el escepticismo con respecto al acceso de Turquía en Europa, que hasta entonces había permanecido latente, lo que desembocó en una interacción negativa entre la UE y Turquía. Con la Unión inmersa en los problemas de esa etapa difícil, costaba centrarse en el proceso de adhesión de Turquía, lo que influyó en la ralentización de las negociaciones. El giro negativo en la relación Turquía-UE a partir de 2005 afectó la correlación nacional de fuerzas en Turquía: desembocó en la desintegración de la coa-
Europea. Informe periódico de la Comisión sobre los progresos de Turquía en el camino de la adhesión. Bruselas, 2009.
Situación actual de las negociaciones de adhesión de Turquía (actualizado el 21 de diciembre de 2009)
25. Ciencia e investigación (12 de junio de 2006) Abiertos 4. Libre circulación de capitales / CRC:4 (18 de diciembre de 2008) 6. Derecho de sociedades / CRC:5 (12 de junio de 2008) 7. Derechos de propiedad intelectual / CRC : 4 (12 de junio de 2008)
17. Política económica y monetaria (Documento de posición frente a la negociación) entregado el 9 de marzo de 2007) / Bloqueado por Francia 26. Educación y cultura (Documento de posición frente a la negociación entregado el 25 de mayo de 2006) / Bloqueado por Chipre
10. Sociedad de la información y medios (18 de diciembre de 2008) / CRC:5 16. Fiscalidad/CRC:3 (30 de junio de 2009) 18. Estadísticas CRC: 2 (26 de junio de 2007) 20. Política de empresa e industrial / CRC:1 (28 de febrero de 2007) 21. Redes transeuropeas / CRC:1 (19 de diciembre de 2007)
Capítulos cuyos informes de evaluación fueron aprobados por el Consejo de la Unión Europea (con criterios de referencia de apertura)
El Consejo de la Unión Europea debe aprobar los borradores de los informes de evaluación En la agenda del Consejo
En la agenda de la Comisión
1. Libre circulación de bienes / (CRA 4) / suspendido a finales de 2006
2. Libre circulación de trabajadores / Bloqueado por: Alemania/Austria/Chipre
31. Política exterior, de seguridad y de defensa / bloqueado por Chipre
3. Derecho de establecimiento y libre prestación de servicios/ (CRA:1) (suspendido a finales de 2006)
13. Pesca (suspendido a finales de 2006)
5. Contratos públicos / (CRA:3) 8. Política de competencia / (CRA:6) 9. Servicios financieros (sus pendido a finales de 2006) 11. Agricultura y desarrollo rural / (CRA:5) / (suspendido a finales de 2006 / bloqueado por Francia)
14. Política de transportes (suspendido a finales de 2006) 15. Energía / bloqueado por Chipre 22. Política regional y coordinación de instrumentos estructurales / bloqueado por Francia 23. Aparato judicial y derechos fundamentales / bloqueado por Chipre
12. Seguridad alimentaria, política veterinaria y fitosanitaria/ (CRA: 6)
24. Justicia, libertad y seguridad / bloqueado por Chipre
19. Política social y empleo / (CRA:2)
30. Relaciones exteriores / suspendido a finales de 2006
29. Unión aduanera / (CRA:1) / (suspendido a finales de 2006)
33. Disposiciones financieras y presupuestarias / Bloqueado por Francia
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28. Protección de la salud y de los consumidores / RC:5 (19 de diciembre de 2007) 32.Control financiero / CRC:6 (26 de junio de 2007) 27. Medio ambiente / CRC:5 (21 de diciembre de 2009) 12 Capítulos 41 criterios de referencia de cierre CRC: criterio de referencia de cierre, CRA: criterio de referencia de apertura.
lición pro reforma y en el ascenso de una coalición de fuerzas más escéptica. Por desgracia, cuando Turquía inició las negociaciones, la UE empezó a perder su imagen de potencia transformadora, y el entusiasmo por el proceso de reforma descendió tremendamente; aumentaron los costes políticos del apoyo al proceso, lo que redujo enormemente la asunción doméstica del proyecto. El partido gobernante empezó a hacerse cargo del precio político de asumir el proceso, al empezar a prevalecer las actitudes escépticas entre el público. Los partidos opositores adoptaron un punto de vista más nacionalista en cuanto a temas políticos fundamentales, como Chipre, y menos sensible en lo referente al aspecto democrático del proceso de adhesión. En estas circunstancias, resurgió la pauta política tradicional
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Capítulos abiertos y cerrados provisionalmente
Capítulos en los que se invitó a Turquía a entregar su «documento de síntesis sobre la adhesión»
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que determina la política turca, con los partidos opositores adoptando posturas más escépticas, y la integración europea convertida en un tema únicamente gubernamental, con desgana, en vez de seguir siendo una cuestión de dos partidos. En este contexto bastante negativo, todos los actores políticos, sobre todo el gobierno, perdieron un tiempo precioso, y el proceso de reforma se ralentizó aún más. El gobierno presentó el 2008 como un «año de reformas», pero el balance arroja pocos éxitos. Lo mismo pasó con 2006, 2007 y también con el año pasado. Como ya había ocurrido anteriormente, al aumentar la polarización en el país, la agenda nacional ha ganado ventaja y Turquía ha perdido su impulso reformador. Turquía está perdiendo un tiempo valioso que debería invertirse en el proceso de reforma.
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Perspectivas en la relación Por suerte, el punto muerto institucional y la etapa crítica de la integración europea están llegando a su fin, gracias a la ratificación del Tratado de reforma de Lisboa. La ratificación del Tratado de reforma de Lisboa podría revitalizar la conexión crucial entre políticas de profundización y crecimiento comunitarias, y abre nuevos horizontes para la ampliación. El clima positivo de la relación transatlántica también genera un entorno más propicio para que EE UU y Europa colaboren en la resolución de los problemas del imprevisible sistema internacional. A ambos lados del Atlántico se ha generalizado la expectativa de que la nueva administración estadounidense se centre más en las políticas multilaterales y potencie una mejor relación con Europa. Con un cambio tan positivo en la relación entre ambos continentes, el apoyo de la Casa Blanca a la incorporación de Turquía a la UE podría resultar más productivo. La administración Obama también está formulando políticas distintas a la del gobierno de Bush, con respecto a cuestiones internacionales delicadas, como Afganistán, Irak y Oriente Medio en general. Estas políticas exigirán una mayor colaboración con Turquía y fomentarán la importancia geopolítica de este país. Cada vez más, Turquía se está convirtiendo en un «actor regional» en su entorno turbulento, con una orientación de política exterior más activa, confiando en medidas de política distendida. En el agitado sistema internacional, la UE y Turquía tienen la necesidad creciente de aunar energías en torno a temas fundamentales de vecindad. Los problemas que afectan a la inquieta zona que comparten los urgen a centrarse más en mecanismos concretos de colaboración. Podría ser útil para la relación entre Turquía y UE la incorporación de la primera a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y a la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), gradualmente, y si ambos establecen canales efectivos de diálogo en temas de vecindad. Un progreso así reduciría los problemas de confianza en la relación Turquía-UE y contribuiría a revitalizar el proceso de adhesión. Una colaboración de esta naturaleza no sólo suavizaría las fricciones de la relación, sino que también generaría orientaciones y políticas de multilateralismo eficaz en el turbulento espacio común.
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Un movimiento en las negociaciones que posibilite la resolución del problema de Chipre tendrá sin duda repercusiones positivas en la relación Turquía-UE Además de los contextos europeo e internacional cambiantes, las negociaciones en curso en Chipre brindan una nueva oportunidad de avanzar en la relación Turquía-UE, y resolver por añadidura el persistente problema de Chipre. Como hemos indicado anteriormente, los referéndums celebrados en Chipre en 2004, así como la adhesión de este país, sin haber resuelto el problema, fueron episodios destacados que afectaron la decadencia de la relación Turquía-UE a partir de 2004. Todos los actores implicados han perdido un tiempo valioso para resolver el conflicto chipriota. Las negociaciones actuales en la isla brindan una nueva oportunidad, probablemente la última, de ponerle remedio13. Si los dos líderes insulares, con una larga relación personal e importantes lecciones aprendidas de los fracasos del pasado, son incapaces de resolver el problema, costará volver a intentarlo. Un movimiento en las negociaciones que posibilite la resolución del problema de Chipre tendrá sin duda repercusiones positivas en la relación Turquía-UE, y puede crear un entorno propicio a un nuevo impulso reformador en Turquía. La larga relación entre Turquía y la Unión demuestra que las reformas han adquirido protagonismo, principalmente en las etapas en que había convergencia relativa en los plazos comunitario y turco, o cuando el contexto internacional era más favorable14. Esperamos estar adentrándonos en una etapa más positiva, tras el momento crítico sufrido por el proceso de integración europea. Los actores políticos turcos deberían extraer lecciones importantes del pasado, aprender cómo captar la dinámica de la integración europea y hacer un uso más eficiente del tiempo para progresar en el proceso de europeización en Turquía.
Crisis Group. «Reunifying Cyprus: The Best Chance Yet». Europe Report, 194, 2008. un análisis más exhaustivo del papel del «factor tiempo» en la relación Turquía-UE, véase Atila. «The Role of Temporality and Interaction in the Turkey-EU Relationship». New Perspectives on Turkey, 40, p. 149-170, 2009.
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