El gobierno urbano y los retos que plantea la cultura ciudadana1

Paul Bromberg Instituto de Estudios Urbanos Universidad Nacional de Colombia, Bogotá [email protected]

El término “cultura ciudadana” nació como referencia a la ciudad. Ciudadano, en su primera definición, era un habitante de ciudad, no el citoyen de la revolución francesa. Así lo tomé yo luego de mis primeras charlas con Antanas Mockus sobre el tema, a finales de 1994 y comienzos de 1995. Criaturitas que viven en una ciudad, urbanitas. Así se lo define en el Plan de Desarrollo Formar Ciudad: “conjunto de costumbres, acciones y reglas mínimas compartidas que generan sentimiento de pertenencia, facilitan la convivencia urbana y conducen al respeto del patrimonio común y al reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos”. Hoy en día me parece equivocado ese giro de la política que dejó de lado la palabra “deberes” en la definición del ciudadano. Continúa el texto en el Plan de Desarrollo: “consiste en coordinar y desencadenar acciones que inciden sobre la manera como los ciudadanos perciben, reconocen y usan, - no dice explícitamente “juzgan” – los entornos urbanos y cómo se relacionan entre ellos en tal entorno”. Una frase final: “pertenecer a una ciudad es reconocer contextos y en cada contexto respetar las reglas correspondientes”. Después supe que eso era tomado de Basil Bernstein en sus trabajos sobre sociolingüística.

Cultura ciudadana aparece indisolublemente vinculado al medio urbano en esta primera definición y esa fue la versión que se trabajó en el Instituto Distrital de Cultura y

1

Basado en una conferencia pronunciada en el evento I Seminario Internacional de Cultura Ciudadana. Cultura ciudadana y gobierno urbano, organizado por la Alcaldía Mayor de Bogotá, programa “Amor por Bogotá”, en diciembre de 2009.

Turismo, que en esa primera administración quedó a cargo del programa. ¿Tiene eso alguna trascendencia? Veamos la siguiente afirmación de Carlos Alberto Montaner2: “Las ciudades hacen a los hombres, y los hacen para bien o para mal. Un joven criado en Viena o en Berna aprende desde su infancia a respetar las reglas, a cuidar los bienes públicos como propios. Sus coetáneos en Asunción o en La Paz (o en Bogotá o en Quito, agrego yo) tendrán un comportamiento diferente. Sus ciudades no le invitan a cuidar el ornato colectivo. La lección que aprende es la contraria: el bien común no existe”. Aquí aparece una idea interesante que vincula ambas formas de ser ciudadano. El alcalde tiene la obligación de cumplir y hacer cumplir la constitución, la ley y los acuerdos, que se refieren estos últimos al orden urbano. Eso sería suficiente para que estemos aquí: no es optativo hacer que los ciudadanos cumplan las normas urbanas.

El cumplimiento cuasi universal de una buena cantidad de reglas formales y urbanas mejoraría la vida colectiva e individual de sus habitantes. Es decir, es un buen proyecto de gobierno. Eso fue lo que caracterizó la candidatura de Antanas Mockus en el 94 y su gobierno. “Vamos a acercar ley, moral y cultura”… se repitió en la campaña, se incorporó al programa de gobierno, se hizo el Plan de Desarrollo con esa idea. No era un “ya que…”, ni un “antes de que se me olvide”. En todos los espacios en los que era posible él actuaba como docente en el aula sobre este tema. Sí, es cierto como decía el exalcalde Moncayo hace

unos minutos, los gobernantes van a aprender de los

ciudadanos, pero también se va a enseñar a los ciudadanos, a ayudarles en la deliberación sobre por qué existen las reglas, cuáles son sus fuentes racionales y éticas, qué significa el bien común.

La pregunta es saber si además eso produce el efecto colateral de que habla Montaner. ¿Cuál es el sustento empírico de la afirmación de Montaner? Acaso el ciudadano austriaco podemos pensar que se formó a través de un orden urbano bien llevado? De pronto no, de pronto la ciudad es ordenada porque el Estado existe, y no al revés. El exalcalde de Quito, Paco Moncayo, nos acaba de decir que se aprende a ser ciudadano en los espacios de participación. También es cierto lo siguiente: se aprende a cumplir las reglas urbanas del hecho de vivir inmerso en un universo de cumplimiento de reglas. Y se aprende a incumplirlo en lo mismo. Es decir, cuando se es niño es posible que 2

Carlos Alberto Montaner. Los latinoamericanos y la cultura occidental. Editorial Norma, 2003

cumplir las reglas se aprenda por inmersión en el cumplimiento de reglas, así como el lenguaje se aprende por inmersión en una comunidad de hablantes. Si los gobiernos se hacen los de la vista gorda frente a las reglas, los ciudadanos las incumplirán.

Sí, es obligatorio para un alcalde hacer cumplir las leyes que se establecen para hacer vivible un espacio de tantas interacciones diarias como es la ciudad. Pero, repito, ¿produce eso un corrimiento hacia la actitud acerca de la ley y la conformación de nuestra sociedad como estado? Podríamos responder “sí”, desde el argumento de que históricamente primero fue la ciudad, y luego el estado moderno, esa construcción artificial de hace 300 años, se crea “a imagen y semejanza” de la forma natural de vivir las sociedades, ciudad rodeada por un espacio rural que llaman municipio. Como decía Tocqueville, las sociedades se agrupan naturalmente en municipios, naturalmente, mientras el estado es una invención de los seres humanos. No es una locura pensar que el ordenamiento de la vida urbana se convierta en una escuela de conformación de Estado. Fernando Guzmán acaba de mencionar la sugestiva idea, que en parte comparto, según la cual “cultura ciudadana” puede ser una técnica para que, dada la voluntad política de hacer cumplir las normas, conseguirlo de la manera más eficaz y eficiente.

En otras palabras: hacer cumplir las normas urbanas es una obligación; agregarle a esa función una deliberación pública permanente sobre el valor de las normas es un estilo de gobierno, pero al mismo tiempo puede ser una técnica para hacerlas cumplir. Primero el cumplimiento y luego los patrones evocados de justificación. Para averiguar las justificaciones se hace una encuesta y la encuesta nos informa sobre patrones de justificación evocados. El encuestador pregunta: “frente a esta situación, usted qué haría”, y la persona se pone a pensar, lo que muchas veces no hace en la vida cotidiana real. Ese patrón evocado no necesariamente es el patrón de justificación que él usaría una vez pillado en el incumplimiento de una regla. En mi concepto, y creo que en esto me darán la razón ustedes, la mayoría de los comportamientos en la ciudad son resultado de actos automáticos. Se evocan justificaciones cuando de pronto, por alguna razón, el comportamiento consuetudinario entra en crisis y la opinión pública es alertada sobre ello. La pregunta “por la técnica” es la siguiente: ¿para hacer cumplir las normas, que es una obligación, las hacemos cumplir y de ahí resulta el cambio en los patrones

evocados de justificación o actuamos sobre los patrones de justificación y afincamos en esa labor pedagógica la esperanza del cambio de comportamientos? ¿Cuál de las dos es más eficiente? ¿Es una eficiente sin la otra? Posiblemente sí, y alguien podría decir “yo no hago discursos”. En realidad el gobierno de Peñalosa no hizo discursos sobre ley, moral y cultura. Su talantes era de los andenes, del espacio público. Hizo gestión y la gestión, en todo caso, siguió disminuyendo el número de homicidios en Bogotá, con un estilo de gobierno totalmente distinto.

Un ejemplo que puede aclarar la cuestión en la que estamos, producir el cambio esperado hacia el cumplimiento de reglas a través de la educación formal. Partamos de este párrafo de nuestro escritor Gabriel García Márquez, en el prefacio del Informe de la comisión de 10 sabios sobre educación que el presidente César Gaviria creó para darle un norte a nuestra educación formal. Dice García Márquez que los colombianos “somos incrédulos, abstencionistas, ingobernables y de un individualismo solitario por el que cada uno de nosotros piensa que sólo depende de sí mismo”.

Seguramente tiene razón. Los escritores con éxito no son investigadores sociales, pero son más: precisamente tienen éxito porque captan la forma de ser de la sociedad. ¿Qué solución se propone a este mal colombiano mediante el sistema educativo formal? En realidad, se está proponiendo que mediante una fórmula definitiva y paradojal, (León de Greiff), una educación formal, dirigida y brindada por padres, profesores y directivos que son “incrédulos, abstencionistas, ingobernables, de un individualismo solitario por el que cada uno de (ellos) piensa que sólo depende de sí mismo”, vamos a formar a niños distintos de nosotros. Nosotros que tenemos todos esos defectos le vamos a enseñar a los niños “mira, no seas como yo. Tú vas a ser más feliz si eres distinto de mí porque yo soy una tragedia. Tú debes ser una criaturita nueva, no abstencionista, gobernable y de un colectivismo solidario, en lugar de un individualismo solitario, de tal manera que pienses que sólo dependes de los demás, no de ti mismo”. Más allá de si expresado así es un buen objetivo de formación, ¿tiene siquiera sentido proponérselo? Me parece que no. He llevado el argumento hasta el ridículo, es cierto, pero porque pretenderlo es tan extraño que la exageración ayuda a entender el sinsentido. Pensar que a través de un currículo brindado por personas malas como nosotros vamos a formar niños buenos, que salen a la calle no a imitar lo que todos hacen sino a insistir en lo que le han enseñado maestros malos que quieren que los niños no sean como ellos, es

extraño, por decir lo menos. Más extraño es conseguirlo encontrando en grandes foros nacionales la fórmula mágica con lo cual lo lograremos a través de una escuela precaria, en la que invertimos 600 dólares años por niño. Solamente estamos dispuestos a invertir 600 dólares por niño/año, pero somos tan inteligentes que aplicaremos el remedio que nadie ha encontrado o a nadie se le había ocurrido, de lograr maravillas sin inversión. Con la fórmula mágica. La piedra filosofal de la educación. Vamos a ver un intento de corroboración sobre el eventual “corrimiento” del que estamos hablando. Lo hicimos en el Instituto de Estudios Urbanos cuando analizamos en convenio con la Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte del Distrito la encuesta de culturas de 2007. El resultado, lamentablemente, apoya la hipótesis contraria: los patrones de justificación coherentes con una personalidad cívica, con una personalidad democrática o con una personalidad participante en un sistema político democrático, no se corren.

Aplicamos la siguiente aproximación: Clasificamos las preguntas según si apuntaban a los patrones de justificación deseados de una buena cultura cívica, en el sentido de “ser cívico con la ciudad, preocuparse por ella, por su espacio público, de motivar el buen comportamiento de los demás para con la ciudad”. A esas preguntas las pusimos a un lado. Luego miramos las preguntas que podían hacer referencia a lo que sería una “buena cultura democrática”: si usted simpatiza o no simpatiza con la dictadura, si le parece que su vecino por tener una religión distinta no merece estar al lado suyo”, usted no tiene una buena cultura democrática. En la parte de participación en política se tomaron las preguntas sobre si votaba o no votaba y sobre si algo conocía de lo que estaba pasando en el tema político y de gobierno en Bogotá. Ignorancia sobre hechos de bulto de la política eran síntomas de una escasa voluntad de participación política.

Repito, cogimos las preguntas, las separamos en esas y tratamos de encontrar una especie de tipo ideal. Quiénes de todos los 5000 encuestados tenían una buena cultura cívica, de acuerdo con esa definición. Quiénes tendrían una buena cultura democrática y quiénes tendrían una buena cultura política. Y luego nos preguntábamos si coincidían3.

3

Los detalles pueden consultarse en las páginas web de la Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte y del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia, análisis de la encuesta de culturas 2007.

Hay algunos problemas con el método aplicado, porque la encuesta no fue diseñada para medir esto. Son “cultos cívicos” aquellas personas que declaran (recordemos que son declaraciones) acogerse a los comportamientos adecuados en las interacciones urbanas y manifiestan una actitud de no indiferencia frente a los comportamientos de los demás, o sea, están dispuestos a la autorregulación social. Se es “culto democrático” si es tolerante frente a diferencias culturales, étnicas y religiosas, sebdeclara una disposición aceptable a llegar a acuerdos, se tiene disposición para asociarse y dice no simpatizar con la dictadura. Y una persona que tenga interés por las decisiones colectivas que se toman mediante la combinación de elecciones y actos de gobierno, lo que se manifiesta votando regularmente en elecciones y conociendo hechos prominentes de la política local (como saber de qué partido es el alcalde luego de tres años de gobierno) tiene un buena “cultura de participación política”. Seleccionamos las personas encuestadas que cabían en cada uno de los grupos. Y nos preguntamos si una personalidad predice la otra. La respuesta es: NO. Veamos la gráfica, no hecha a escala:

2.514 46%

1.371

135

25%

2%

205 464

85

4%

2%

8%

118 2%

597 11%

Leámosla. El 46% de las casi 5500 personas encuestadas mayores de 18 años no tiene respuestas evocadas coherentes con ninguna de las tres “buenas culturas”. Es una

persona a educar, supongo que por sus hijos si ellos y sus maestros tienen éxito aplicando la fórmula de la que hablamos atrás. 1371 de los ciudadanos tendrían una buena personalidad cívica como la hemos definido. Solamente algo más de un 2%, 135 de 5500, tienen al mismo tiempo una personalidad democrática y una personalidad cívica. Es decir: alguien puede interesarse mucho por los bienes de la ciudad y porque la gente no tire papeles a la calle y decirle “por favor no tire papeles a la calle” pero esa persona puede perfectamente simpatizar con una dictadura. Lo uno no conduce a lo otro, como por demás era de esperar pero lo olvidamos cuando pensamos en la cultura ciudadana como el camino de producir un “ser humano bueno” a secas. Parece grave que algo menos de un 2% de toda la población tiene las 3 personalidades al mismo tiempo. Este porcentaje es bajo porque, desde el punto de vista de la técnica de evocar respuestas, solamente un 10% ¡¡muy bajo!! tiene personalidad democrática. Conclusión: no se da el corrimiento, no desde los patrones de justificación. Cada patrón de justificaciones va por su cuenta. No se produce uno produciendo el otro.

Ahora que tenemos el resultado, podemos leerlo: como era de esperarse, llamando “chévere” a “lo bueno”, lo “políticamente correcto”, patrones de justificación chéveres, que nos gustan, los que buscamos producir según esta versión de la cultura ciudadana de actuar sobre los patrones de justificación, no se corren entre los tres aspectos de las culturas públicas, como los llamé al hacer al análisis de la encuesta de culturas del año 2007. O sea, quien cuida los bienes y el ornato de la ciudad, no necesariamente es una personalidad democrática. Tengámoslo en cuenta respecto de las frases que queremos utilizar para hacer cumplir la ley. Hacer cumplir las normas urbanas es que los paraderos se cumplan, la gente pase las vías por las cebras, se mantenga “el orden público” (éste es el verdadero sentido de orden público al que aluden nuestros códigos de policía) de la ciudad: no molesten a los vecinos, no infrinja las normas urbanas. Es una obligación y además es muy fácil demostrar que es la única solución posible, digamos, para el bienestar colectivo. La mayoría de las leyes, en eso tiene razón Mockus, son sumamente racionales y cuando usted la discute con gente que quiere incumplirla ellos terminan rendidos ante la evidencia. Uno diría “bueno, podéis estar tranquilos”, porque lo contrario también ocurre: patrones de justificación no chéveres tampoco predicen incumplimiento de la ley. Tampoco, una persona puede cumplir la ley y al mismo tiempo decir cosas feas al momento de

responder una pregunta de una encuesta de este tipo. Es decir, los patrones de justificación evocados en una encuesta no necesariamente predicen comportamientos. ¿Por qué razón en particular? Porque la mayoría de los comportamientos son comportamientos estables, y se originan en la mera imitación. En una ciudad en la que todos los buses paran en los paraderos, los pasajeros esperarán en los paraderos. Ahí se ve muy claramente cómo se hace la ingeniería de autoridad, tema hacia el cual vamos. Entonces, no es necesario que una persona produzca en una evocación justificaciones chéveres para conseguir que esa persona cumpla la ley. Pongámoslo en términos dramáticos: los criminales más horribles pueden cruzar siempre las vías por las zonas demarcadas para hacerlo, sobre todo si en su ciudad casi todo el mundo pasa la vía así. Giuliani en Nueva York descubrió que al detener personas que infringían repetidamente las normas pequeñas, como colarse en el metro, estaban deteniendo los delincuentes responsables de los “delitos de alto impacto”. Los grandes delincuentes, en cambio, se cuidan de no meterse en problemas infringiendo las reglas pequeñas. Para terminar veamos un enfoque prosaico de “cultura ciudadana” como política pública. Uno podría decir que cultura ciudadana como política pública, pensando en el medio urbano, es el conjunto de acciones sistemáticamente concebidas para acercar entre sí lo legalmente válido, lo moralmente válido y lo culturalmente válido (con las definiciones de Mockus), con el fin de aumentar el cumplimiento de las normas formales urbanas.

La otra posible definición la trabajó Fernando Guzmán en su exposición hace unos minutos: es una política, o sea una acción de gobierno, dirigida a transformar comportamientos colectivos. El énfasis es en comportamientos. Todo esto, por supuesto, aplicando lo que es el sello de cultura ciudadana: intentando también “por las buenas”. Esa sería una opción. Esta es la definición que adoptan los alcaldes municipales que en Colombia quieren hacer “cultura ciudadana”. Cómo actuar desde el Estado para conseguir por las buenas, ya que por las malas no quiero, no puedo o no es considerado “políticamente correcto”. No vamos a actuar mediante la policía para hacer cumplir las normas, “solamente vamos a producir un nuevo ciudadano”. Permítanme decirle que solo parcialmente están acertados con este enfoque de cultura ciudadana. Se requiere, primero que todo, voluntad política para hacer cumplir las normas; se requiere

también ejemplo por parte de las autoridades públicas, y se requiere “policía bien administrada”, lo que en algunos de mis escritos he llamado “ingeniería de autoridad”.

La magia de la cultura ciudadana como se aplicó en Bogotá es haber descubierto la necesidad de actuar en todos las modalidades – ley, moral y cultura – sensatamente en cada situación. Sin autoridad no se logrará el cumplimiento de las normas de convivencia urbana, porque siempre habrá una porción de ciudadanos que no se mostrarán dispuestos. Hay comportamientos desviados en una sociedad liberal, y algunos de ellos serán palmariamente delitos, que requieren acción de autoridad. No todo es por las buenas. La “ingeniería de autoridad” requiere no considerar que la ciudadanía sea homogénea en su disposición o en su no–disposición a cumplir las normas. Para conseguir el cumplimiento generalizado de reglas, los dos extremos son viciosos: el “mal pensado” (“es que todos quieren incumplir la ley”, una frase muy común en el cuerpo policial), y el radicalmente ingenuo. Hay que acudir a ingeniería de autoridad”: emplear la autoridad con ingenio. Para mí cultura ciudadana es ingeniería de autoridad. Vamos a definirlo. Primero, no es autoridad a secas. Es decir, lo primero a prohibir es la técnica de los “operativos policiales”. Y lo segundo a prohibir es lo que podía ser su opuesto, que llamaré “operativos de comunicación”. “Ok, hagamos una campaña de quince días, vamos a gastarnos

unos

buenos

millones

del

presupuesto

invocando

los

buenos

comportamientos: „oye tú, no te pases los semáforos en rojo‟ y luego se acaba. Lo que hay que hacer es emplear la comunicación y la autoridad en una de las connotaciones de la ingeniería: con ingenio. En cada regla cuya vigilancia sea entregada a las autoridades públicas y que sea sensata (porque no todas son sensatas para trabajar con los métodos de cultura ciudadana) hay que hallar la manera más eficaz, eficiente, legítima y sostenible de hacerla cumplir. Eso es la cultura ciudadana. Y a mí me parece – pero requiere la corroboración del exalcalde Moncayo – que si bien los impresionantes logros en la recuperación del centro histórico de Quito se deben a la concertación, la concertación fue posible porque para los vendedores estacionarios que tenían invadido el centro de Quito era claro que el alcalde iba a hacer cumplir los pactos. Serían desalojados quienes no estuvieran dispuestos “Vamos a llegar a un acuerdo pero se va a cumplir”. No podían pasar por alto que se trataba de un general democrático, con

prestigio, lo que le da un enorme respaldo para hacer cumplir la ley. Se llegaron a acuerdo por las buenas, un buen acuerdo, que todos cumplirían en todos los detalles.

La lección que enseñan las políticas de cultura ciudadana exitosas, como ésta que se adelantó en Quito, es que la mejor manera de hacer que las ciudades sean gobernables es gobernándolas. Por supuesto, gobernándolas bien.