El precio real del agua en Navarra

D. José Ignacio Elorrieta Pérez de Diego Dirección General de Medio Ambiente Gobierno de Navarra D. Esteban Castellano Jiménez Dª. Concepción Rey TRAGSATEC. Madrid

Quinto Congreso de Economía de Navarra

El precio real del agua en Navarra

RESUMEN La Directiva Marco sobre el Agua de la Unión Europea exige la valoración de todos los costes asociados al agua y la recuperación vía tarifaria de los mismos. El trabajo que se presenta calcula para Navarra los costes ambientales y de oportunidad asociados al agua en la Comunidad Foral y estudia los impactos que tendría en el PIB y en el empleo navarro la interiorización de dichos costes en la tarifa del agua. El trabajo construye Tablas Input/Output, una matriz SAM de Contabilidad Social y determina cuál sería el precio sombra del agua, dando finalmente unas recomendaciones de cómo deberían ser las subidas de tarifas y cuál serían sus repercusiones en el ahorro del recurso, objetivo perseguido por la Directiva. I. INTRODUCCIÓN La utilización del agua en unos usos conlleva unos beneficios pero también representa un coste oportunidad para otros (reducción de la disponibilidad). Lo que es importante es encontrar un equilibrio entre los diferentes usos para maximizar los beneficios conjuntos del recurso, desde la perspectiva de que es posible encontrar soluciones en las “que todos ganen”. Desde este punto de vista es fundamental considerar la eficiencia del agua en los usos actuales (de manera que se puedan mantener los beneficios derivados del uso sin restringir las oportunidades para otros) y las oportunidades de mejorarla, así como considerar los criterios de asignación del agua y las necesidades de agua de los ecosistemas. El deterioro de la calidad del agua debida a algunos usos tiene un coste de oportunidad para otros usos (aguas abajo o que compartan un acuífero) y puede reducir las disponibilidades de agua de calidad para cada uno de los diferentes usos (mantenimiento de los ecosistemas, doméstico, industrial, agrícola). La reducción de la calidad tiene un impacto económico directo: – Al aumentar los costes de provisión de los servicios, si resulta necesario construir nuevas infraestructuras para acceder a otras fuentes de agua más limpias. – Al significar mayores costes de depuración aguas abajo. – Al reducir las posibilidades de regar con un agua de calidad adecuada para los gustos del mercado. – Al reducir la riqueza de los ecosistemas y los servicios que éstos prestan. Desde esta perspectiva es fundamental considerar los costes económicos que impone el deterioro de la calidad de las aguas para el disfrute de los beneficios actuales y potenciales de este activo natural. De todos modos, y con independencia de que en la actual legislación española el óptimo económico esté más en la conciliación de intereses que en la competencia por el recurso, sí que 93

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es importante conocer cuáles son los auténticos precios del agua y considerarlos como un factor más a la hora de decidir sobre la asignación de recursos, sobre todo si se tiene en cuenta que los precios a pagar por metro cúbico de agua puesto a disposición, pueden suponer costes importantes a la hora de determinar la competitividad e incluso la viabilidad económica de muchas actividades productivas. Pueden encontrarse diversos trabajos que tratan el valor económico del agua, pero éstos se refieren, principalmente, a aspectos parciales del valor del recurso tratando principalmente temas referidos a la calidad o a la gestión del agua, BERBEL VECINO, J. C.; JIMÉNEZ BOLÍVAR, J. F.; SALAS MÉNDEZ, A. y RODRÍGUEZ OCAÑA, A. (1999); CABALLER (1998). Otros trabajos hacen una aproximación a una valoración económica a través de técnicas de programación multicriterio, AZQUETA, D. y FERREIRO, A. (1994); VAN LEEUWEN, et al. (2001), ERTUNGA y DUCKSTEIN (1996), LAKSHMINARAYAN et al. (1996), LEE y WEN (1996). En cualquier caso las decisiones de utilización del recurso, cuando hay escasez, requieren conocer el valor del agua en los diferentes usos. Esto requiere comparar el valor que el agua reporta a la agricultura, a los usos industriales y los domésticos con el valor de los servicios que dependen de la calidad ambiental del recurso. Este es un proceso de valoración social. En este escenario las decisiones sobre uso y asignación de los recursos implican la participación de numerosos agentes sociales, públicos y privados con intereses legítimos diversos, que se han de conciliar en un acuerdo social, para el que se requiere un debate amplio y constructivo como forma de definir los objetivos y actuaciones. Para que este debate sea fructífero es necesario proporcionar la información y los medios que permitan un discurrir organizado del mismo. II. LOS COSTES DEL AGUA EN NAVARRA La nueva Directiva Marco de la Unión Europea exige la valoración de todos los costes asociados al agua y la recuperación vía tarifaria, al menos parcial, de los mismos. Los costes asociados al agua (de acuerdo con la Directiva Marco del Agua) son de tres tipos: – Costes de los servicios relacionados con el agua, son los costes económico-financieros (amortizaciones-reposición, mantenimiento), ya analizados en el apartado anterior. – Costes ambientales. – Costes del recurso de oportunidad. Estos 2 últimos tipos, hasta ahora considerados como externalidades, deben tenerse en cuenta para internalizarlos en el precio del agua porque generan un coste de oportunidad y están de acuerdo con el Principio de Quien Contamina Paga. Estos costes ambientales y sociales asociados al agua son de tres tipos: – Costes relacionados con la escasez del agua. (Volumen). – Costes relacionados con la Calidad el agua. (Calidad). – Costes relacionados con el Riesgo biológico del agua. (Riesgo Biológico). 94

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El cálculo de estos costes se aproxima a través de una Teoría de Valor que permite estimarlos del siguiente modo (para un mayor detalle ver anexo): – Costes relacionados con el Volumen. Se valoran a través de los costes de oportunidad que genera el recurso para la agricultura. La cantidad de agua que no se consume en un territorio genera un coste de oportunidad para el mismo (reducción de la disponibilidad de agua para sus regadíos) y un beneficio económico para el territorio que la recibe (podrá regar más). Este coste se estima en 0,0327 €/m3 servido. – Costes relacionados con la Calidad el agua. Se valoran a través de los Costes evitados/inducidos, esto es, los vertidos realizados por un territorio sobre un río producen un deterioro de la calidad del recurso que podría ser evitado si estos vertidos volvieran al río, al menos, a la misma calidad que hubiera tenido el río si los vertidos no se hubieran producido (calidad en régimen natural). Este coste que será el de llevar los vertidos a la calidad en régimen natural del río, se estima en 0,023 € para cada m3 servido para la agricultura y en 0,2681 € para cada m3 servido a la industria y los hogares. – Costes relacionados con el Riesgo biológico del agua. (Riesgo Biológico). La estimación de los costes relacionados con el riesgo biológico (posibilidad de afectar a los ecosistemas acuáticos y de ribera) puede llevarse a cabo a través de tres vías: -

Valoración Contingente de los Ecosistemas de Ribera. Se estima un valor a la salida de Navarra por el Ebro (punto más desfavorable) de 321.605.701 €.

-

Costes de reposición de los Ecosistemas de Ribera. Se han estimado unos costes a la salida de Navarra por el Ebro (punto más desfavorable) de 110.689.378 €.

-

Costes de oportunidad de dejar de regar ante la producción de Riesgo Biológico. Se estima que para todos los regadíos de Navarra este coste sería de 103.440.404 €.

Se considera para el cálculo del valor del Riesgo Biológico el coste de oportunidad de dejar de regar, esto es, para evitar perder el ecosistema siempre se podrá antes dejar de regar, entonces se perderían los regadíos pero se evitaría perder el ecosistema. Este valor se multiplicará por la probabilidad de afectar a los ecosistemas acuáticos y de ribera. En promedio en el territorio navarro se obtiene un valor de 0,0014 € por cada m3 servido a la agricultura y 0,0026 € por cada m3 servido a la industria y los hogares. La agregación de los resultados obtenidos mediante la cuantificación y monetización de las externalidades que confieren valor económico al agua según la Teoría de Valor decidida permite identificar el Coste ambiental del recurso para que éste internalice el valor de todas las externalidades que genera su consumo. Este valor es de promedio: 0,0571 €/m3 servido a la agricultura y 0,3034 €/m3 servido a la red urbana. Estos son los costes que habría que añadir a los económico-financieros para determinar el precio del Agua: 95

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TABLA 1 COSTES DEL AGUA AGRICULTURA

URBANO

Coste Volumen (€/m3 servido) Coste Calidad (€/m3 servido) Coste Riesgo Biológico (€/m3 servido)

0,0327 0,0230 0,0014

0,0327 0,2681 0,0026

Total Costes SocioAmbientales (€/m3 servido) Total costes financieros(€/m3 servido) Coste total del agua

0,0571 0,180 0,237

0,3034 1,184 1,487

Recuperación actual de costes

5,06%

69%

Fuente: Elaboración Propia.

El análisis de las externalidades existentes, en cualquier caso, muestra como especialmente en el regadío navarro, el precio medio del agua en la actualidad –mayoritariamente un canon de 0,0066 €/m3 servido para riego–, está muy alejado del valor integral del recurso (0,237€/m3 servido). III. ¿QUÉ PODRÍA OCURRIR SI COBRÁRAMOS EL PRECIO REAL DEL AGUA A LOS REGANTES? Aparte de que no sería totalmente justo, pues como ya hemos dicho antes, parte de las infraestructuras necesarias para el regadío y la propia actividad agraria desempeñan una importante labor social y ambiental (laminación de avenidas, mantenimiento de caudales …), el impacto sería tremendo en la renta agraria, en el PIB navarro y en el nivel de empleo. La función de demanda del agua se ha estimado mediante técnicas de programación multiobjetivo, utilizando una cuenta de resultados de explotación por hectárea para diferentes cultivos aplicada a la superficie real de cada uno de ellos, corregida cada partida con un coeficiente para ajustarla al montante recogido en las TIO de 1996 de la Comunidad Foral, incluida la partida de mano de obra (ITGA, 2001). En el Gráfico 1, que muestra la relación entre el Incremento del Precio del Agua con la Pérdida de Margen Neto para los agricultores, y con la Recaudación debida a la tarificación del agua, la pérdida de margen de los agricultores aumenta gradualmente conforme aumenta el precio del agua, pasando a ser de 28.600 miles de € al incrementarse el precio en 0,0375 €/m3 servido. Nótese también que a medida que aumenta la pérdida de Margen Neto lo hace también la recaudación por el Precio del Agua (estos dos efectos se compensan hasta un incremento del Precio del Agua de 0,0150 €/m3 consumido. Es interesante señalar que a partir de un incremento de Precio del Agua de 0,0375 €/m3 servido, es cuando el incremento de recaudación se aleja cada vez más del deterioro del Margen Neto de los agricultores). 96

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GRÁFICO 1 RELACIÓN ENTRE EL INCREMENTO DEL PRECIO DEL AGUA Y LA PÉRDIDA DE MARGEN NETO DE LA AGRICULTURA Y LA RECAUDACIÓN

IV. EL PRECIO SOMBRA DEL AGUA EN NAVARRA Sin embargo tampoco resulta justo el que la sociedad navarra en su conjunto mantenga un nivel de subvención tan alto a una actividad privada, que por otra parte está propiciando sistemas muy ineficientes en los regadíos, que se traducen en un consumo excesivo del recurso agua, que además lleva implícito un deterioro de la calidad de los ecosistemas acuáticos. ¿Hasta donde sería justo cobrar? ¿Hasta que cantidad deberían internalizar las tarifas los costes que propugna la Directiva Marco? Para ello es imprescindible determinar el precio sombra del agua, que permita maximizar el PIB. La determinación del precio sombra debe realizarse teniendo en cuenta las interrelaciones entre los distintos sectores productivos. Los precios de mercado no se establecen de forma autónoma en cada sector sino que dependen de los precios de todos los inputs necesarios en el proceso productivo, los cuales serán al mismo tiempo outputs del resto de sectores, e incluso de sí mismos; la cuantificación de este impacto es abordada de forma teórica y práctica desde técnicas de análisis de Tablas Input-Output (TIO) y los multiplicadores derivados de éstas en LEONTIEF (1966), MILLER y BLAIR (1985), BERGSTROM et al. (1990), HENG y LOW (1990) y LOOMIS (1995) entre otros muchos. Sin embargo, la información contenida en una TIO convencional es, en general, incompleta para ser utilizada directamente en el cálculo del precio sombra, ya que no incorpora información sobre los efectos externos a los procesos productivos de la economía, es decir, sobre la 97

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distribución y circulación de la renta entre los agentes económicos (THORBECKE 1985). Para superar esta situación autores como PYATT y ROUND (1985) o ATKINSON (1996) comenzaron a desarrollar una aproximación más completa basada en las Matrices de Contabilidad Social (MCS) o Social Accounting Matriz (SAM), a partir de ella KHAN et al. (1990) o MARTÍNEZ DE ANGUITA (1999) emplearon multiplicadores MCS, que amplían el impacto de un cambio de uso en el recurso recogiendo todos los efectos económicos que provoca el proceso circular de la economía (FIELD, 1997, PEARCE y TURNER 1989) y permitiendo, por lo tanto, estimar de una forma más precisa los efectos directos e indirectos de las medidas adoptadas –impulsos y arrastres que se generan en la economía regional–. El objetivo de la construcción de la Matriz de Contabilidad de Navarra (SAM) es el de analizar de la forma más completa posible los efectos directos e indirectos que una política de incremento de precio del agua de riego de la Agricultura provoca en la economía navarra. En el Gráfico 2 se recoge el esquema de la Matriz de Contabilidad Social y en la Tabla 2 los Multiplicadores Forward (de impulso) y Backward (de arrastre) que sirven para capturar los efectos que el incremento del agua tendría sobre el Excedente Bruto de Explotación sin impuestos y subvención a la explotación (EBE) y consecuentemente en el PIB regional. La base para el cálculo de las SAM ha sido las Tablas Input Output elaboradas en Navarra por el Servicio de Estadística (GOBIERNO DE NAVARRA 1997). El incremento del precio del m3 de agua, reduce el EBE de la agricultura y provoca a su vez una reducción en el PIB de la región. GRÁFICO 2 MATRIZ DE CONTABILIDAD SOCIAL DE NAVARRA Producción

Producción

Factores o Valor Añadido

Instituciones

Resto del mundo TOTAL

S11 0 Matriz de transacciones intraindustriales S21 0 Matriz de Valor Añadido

S13 S14 Matriz de Matriz de Demanda Final Exportacion industrial 0 S24 Matriz de Exportación de factores

Instituciones

S31 S32 Matriz Ventas e Matriz de Impuestos Distribución

S33 Matriz de transferencias

S34 Matriz de exportación institucional

Resto del mundo

S41 Matriz de Importaciones

S43 Matriz de importaciones institucionales T3 Vector de gasto/ recaudación institucional

S44 Matriz de intercambios internacionales T4 Vector de total exportaciones

Factores o Valor Añadido

TOTAL

Fuente: Elaboración Propia.

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S42 Matriz de importación de factores T1 T2 Vector de output/ Vector de recursos de la recursos totales industria en factores

T1 Vector de output/empleos de la industria T2 Vector de recaudación de output de factores T3 Vector de gasto/ recaudación institucional T4 Vector de total importaciones

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TABLA 2 MULTIPLICADORES DE LOS DIFERENTES SECTORES PRODUCTIVOS Sectores

Agricultura Ganadería Selvicultura I. Agroalimentaria Químico-Textil Minero

Multiplicador Forward

Multiplicador Backward

1,64075 1,30264 1,03712 1,18518 1,09248 1,57040

1,20403 1,44131 1,00888 1,46005 1,20137 1,38256

Sectores

Multiplicador Forward

Multiplicador Backward

Metalúrgico Elem. Transporte Otros Admón. Pública Servicios

1,30506 1,03196 1,37001 1,55066 1,82746

1,29002 1,26466 1,33972 1,85286 1,50697

Fuente: Elaboración Propia.

El análisis se divide en dos partes. En una primera fase se analiza la pérdida de margen de los regadíos causada por el incremento de precio, y los efectos que dicha pérdida (efectos impulso) produce en el resto de los sectores productivos y por ende en el PIB regional. En la segunda fase se analizan los efectos que la reinversión, de manera proporcional al peso de cada sector, del dinero recaudado por el incremento de precio (efectos arrastre) tiene en la economía regional, y si éstos son capaces de compensar los efectos negativos anteriores. Ver Gráfico 3. GRÁFICO 3 VARIACIÓN DEL PIB REGIONAL ANTE INCREMENTOS EN EL PRECIO DEL AGUA DE RIEGO Y LOS EFECTOS DE LA REINVERSIÓN DEL DINERO RECAUDADO

Una vez realizado el análisis aparecen dos puntos singulares: – Incremento de precio de 0,0375 €/m3: Para este precio se obtiene una recaudación de 24,33 MM€, y una variación del PIB regional del 0,14% (10,26 MM€). 99

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– Incremento de precio de 0,0975 €/m3: Para este precio se obtiene una recaudación de 40,78 MM€, y una variación del PIB regional del -0,31% (16,88 MM€). El punto 0,0375 €/m3 es donde el PIB regional alcanza su máximo valor y por lo tanto el precio sombra del agua quedaría determinado por el precio que actualmente se paga por el agua (0,0066 €/m3) incrementado en 0,0375 €/m3, será entonces 0,0441 €/m3. Por otro lado, a partir de un incremento de 0,0375 €/m3 y hasta uno de 0,0975 €/m3 la variación del PIB permanece prácticamente constante y cercana a 0. Respecto al empleo, se obtiene que para un incremento del precio de 0,0375 €/m3 las pérdidas de empleo producidas en la agricultura han sido compensadas por el resto de los sectores, con lo que el efecto sobre el empleo es virtualmente nulo, pérdida de 29 empleos. Por otro lado, a partir de un incremento de 0,0375 €/m3 y hasta uno de 0,0975 €/m3 la pérdida de empleo permanece estable en el entorno de las 400 personas. GRÁFICO 4 VARIACIÓN DEL EMPLEO ANTE EL INCREMENTO EN EL AGUA DE RIEGO

V. RECOMENDACIONES V.1. De cara a la agricultura Sería necesario, por lo tanto, ir estudiando cuidadosamente una subida progresiva de las tarifas del agua en la agricultura, hasta alcanzar los 0,049 €/m3, cifra que coincide con la que ya están pagando los regantes navarros, que han modernizado sus regadíos (y han ganado tanto en eficiencia como en calidad de vida) y que confirma la acertada política de modernización de infraestructuras agrarias que el Departamento de Agricultura viene desarrollando a través de la empresa pública Riegos de Navarra.

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Esta subida no es en modo alguno una medida contra los agricultores, ya que con estas cantidades la sociedad navarra seguiría asumiendo como valor social de la agricultura el 72,8% de los costes financieros y el 79,3% de los costes totales del agua. ¿Que impacto tendría esta subida sobre la Agricultura? GRÁFICO 5 RELACIÓN DEL INCREMENTO DE PRECIO DEL AGUA DE RIEGO CON EL CONSUMO DE AGUA

El cálculo de la relación del Incremento de Precio del Agua de Riego con el Consumo de Agua, que se recoge en el Gráfico 5, ha sido elaborado a partir de los trabajos sobre obtención de curvas de demanda generadas por una hipotética política de tarifas de agua de CAÑAS et al. (2000) y GÓMEZ-LIMÓN y ARRAIZA (2000). Se observa como el consumo se va reduciendo de forma continua; pueden destacarse dos puntos singulares: 101

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–

–

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Punto A (Incremento de precio de 0,0375 €/m3). Punto en el cual los agricultores pagarían por el Agua el Precio Sombra (0,0441 €/m3), este punto se encuentra en un tramo caracterizado por la elasticidad de la curva, es decir, la alta influencia del precio del Agua sobre el consumo hídrico, los cultivos de regadío menos rentables se han sustituido por otros más rentables, desaparecen los cultivos de leguminosas y tubérculos, y aumentan los cultivos de forrajes, hortalizas, olivar y viñedos. En esta parte de la curva se ha producido también una disminución progresiva de la superficie de regadíos que se transforman en cultivos de secano. El consumo de agua para los agricultores desciende de 706 Hm3 hasta 496 Hm3. Punto B (Incremento de precio de 0,0975 €/m3). Este punto se encuentra en un tramo en el que ya no varía tanto el consumo al incrementar el precio del Agua, la curva se vuelve más inelástica. En este nivel de precios los regadíos de baja rentabilidad por unidad de agua consumida ya han desaparecido. Dejan de ser rentables los cereales y el olivar, y predominan los cultivos de frutas, hortalizas y viñedos. El consumo de agua para los agricultores desciende hasta 323 Hm3.

V.2. De cara a la industria y los hogares En el caso de la industria y los hogares la recuperación de costes es mucho más elevada (1,02 €/m3 de 1,48 €/m3, es decir el 69%) que en la agricultura y hay que considerar que, a diferencia de la agricultura que consume el 75% del recurso, este sector sólo consume el 10% del agua servida y retorna un 90% al ecosistema. VI. CONCLUSIÓN En conclusión puede observarse que el agua tiene mucho más valor para la sociedad navarra que el precio que por ella pagan sus regantes, que en cualquier caso la sociedad está subvencionando con un porcentaje muy elevado. Como se hace obligatorio ir internalizando los costes, lo ideal sería internalizar todos los costes socioambientales (0,0571 €/m3 para la agricultura y 0,3033 €/m3 para la industria y hogares), pero al ser éstos mayores que el Precio Sombra (0,0441 €/m3), al menos debería cobrarse este último como el incremento al precio actual. El precio medio de 0,05 €/m3 servido en la agricultura sería el más rentable económica, social y ambientalmente. Ello redundaría en una clara mejora ambiental al ahorrarse una gran cantidad de agua (supera los 200 Hm3/año), que contribuiría al mantenimiento de los caudales ecológicos y posibilitaría el cumplimiento de la Directiva Marco para la consecución del Buen Estado Ecológico del Agua y la recuperación de costes que establece este nuevo marco legal. BIBLIOGRAFÍA ATKINSON, G. (1996): “Sustainable Development, Theory, Measurement and Policy”. Traducido en Recursos, Ambiente y Sociedad: Información Comercial Española.751. Madrid. A ZQUETA , D. y F ERREIRO , A. (1994): “Análisis Económico y Gestión de los recursos Naturales”, Alianza editorial, Madrid. 102

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ANEXO DETERMINACIÓN DE LOS COSTES SOCIOAMBIENTALES Determinación del valor del volumen La monetización del volumen de recurso consumido, se realiza a través del coste de oportunidad medio de los regadíos actuales en Navarra con el coste añadido del volumen de agua consumido valorado al precio sombra, incremento de 0,0375 €/m3 servido sobre el precio que actualmente se paga en concepto de canon. Si el uso genérico que puede hacerse del agua es el regadío, un m3 de ésta vale como máximo la rentabilidad que puede obtenerse con él regando, diferencia de rentabilidad media entre el regadío y el secano de la superficie que puede regarse con un m3, en la situación actual, es decir, sin tener en cuenta la hipótesis de máxima racionalidad. El valor así obtenido supone la rentabilidad diferencial que está obteniendo de promedio el regadío sobre el secano en Navarra por cada m3 consumido en riego. Puede observarse en la Tabla 1. TABLA 1 CUENTAS DE EXPLOTACIÓN DEL REGADÍO Y EL SECANO EN NAVARRA (1996) Cuenta de Resultados del Regadío

(miles EUROS)

Producción Final Consumos Intermedios Remuneración de los asalariados Subvenciones Coste del Agua Amortizaciones Bienes de Equipo

179.121 67.744 17.849 17.259 35.279 2.656 15.192

Margen Neto Superficie de Regadío (has) Demanda servida de Agua (m3) Renta de la Tierra en regadío Renta por hectárea (EUR/ha) Coste de oportunidad en EUR/ha Coste de oportunidad en m3/ha Coste de oportunidad en EUR/m3

57.661 91.913 940.775.29 57.661,00 627,34 334,44 10.235 0,0327

Cuenta de Resultados del Secano

Producción Final Consumos Intermedios Remuneración de los asalariados Subvenciones Coste del Agua Amortizaciones Bienes de Equipo Margen Neto Superficie de Secano (has) Renta de la Tierra en Secano Renta por hectárea (EUR/ha)

(miles EUROS)

153.007 76.006 2.225 54.028 0 4.061 31.398 93.344 318.683 93.344,00 292,90

Fuente: Elaboración propia y Gobierno de Navarra (1998a, 1998b).

Determinación del valor de la calidad La monetización del cambio de calidad que produce un vertido se realiza por el Método de los Costes Evitados/Inducidos, asignando como valor perdido el coste de llevar el volumen de vertido a la calidad en régimen natural desde la calidad del retorno, distinguiendo la procedencia de los vertidos. El método exige conocer los costes de depuración y potabilización del agua. En una depuradora pasar agua de categoría