El Presupuesto de Gastos Fiscales y los regímenes de excepción Alejandro Castillo Morales

En la reciente discusión sobre la Ley de Ingresos, se hicieron muchas referencias al Presupuesto de Gastos Fiscales (PGF) que prepara la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Si bien ese reporte proporciona estimaciones del costo que representan los diferentes regímenes tributarios, en el debate legislativo de les otorgó un peso excesivo, asumiendo que con esa información sería posible diseñar la reforma fiscal que requiere el país, y dejando de lado la necesidad de contar con información más precisa acercadle costo-beneficio que tienen para la hacienda pública y para la sociedad las diferentes disposiciones fiscales.

Lo más preocupante es la pretensión de usar el PGF como un instrumento que permite eludir la discusión de fondo, acerca de la urgencia de establecer un diseño fiscal que propicie la generación de riqueza, no inhiba la formalidad, contemple el cumplimiento estricto de las obligaciones de seguridad social y garantice una recaudación acorde con las necesidades del país. Ese es el gran pendiente.

En esta nota se resumen los conceptos y características de los Presupuestos de Gastos Fiscales y sus limitaciones para el análisis del esquema fiscal del país.

Hacienda señala alcance y limitaciones del PGF El Presupuesto de Gastos Fiscales es un documento que presenta la estimación de los montos que deja de recaudar el erario por concepto de tasas diferenciadas en

los

distintos

impuestos,

exenciones,

subsidios

y

créditos

fiscales,

condonaciones, facilidades, estímulos, deducciones autorizadas, tratamientos y regímenes especiales establecidos en las leyes tributarias federales. No considera el costo o la posibilidad que puede tener el contribuyente de cumplir con esa obligación.

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En sentido amplio, son un estimado del costo que significa la transferencia de recursos del gobierno hacia diversos sectores de la economía o de los contribuyentes, a través de tratamientos fiscales diferenciados o preferenciales.

En línea con lo anterior, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) aclara que la evolución de los Gastos Fiscales no debe ser considerada como una medida del comportamiento probable de la recaudación, ya que un cambio en cualquier gravamen que incremente la recaudación esperada, paradójicamente también podría repercutir en un aumento de los gastos fiscales, derivado de una nueva definición de lo que forma parte de la estructura normal del impuesto.

La dependencia aclara que debido a que sólo pretenden mostrar la pérdida recaudatoria por la política fiscal que se aplica en un año, no considera los efectos que tal política puede tener en ejercicios posteriores, como sería, por ejemplo, en el caso de los tratamientos fiscales que implican diferimientos. En este caso las estimaciones de GF no deben considerarse como posibles ingresos permanentes que se podrían obtener por la eliminación de tal o cual tratamiento fiscal.

La SHCP señala que la estimación del PGF no es del todo precisa, por la falta de información adecuada para realizar las estimaciones, de modo que considera que sólo proporciona un marco de referencia de la magnitud que alcanza la pérdida recaudatoria de los tratamientos preferenciales. Y también advierte que la suma de los GF no deben considerarse como un potencial recaudatorio, porque no se estima la interrelación entre los diferentes tratamientos especiales.

Pero tampoco es precisa porque pone énfasis en temas que son de su interés, como son los regímenes especiales del campo, del transporte y del consumo y deja de lado otros esquemas o acuerdos que también representan un trato especial para algunas empresas.

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Este es el caso de los recintos fiscales especializados, los puertos interiores, el trato de inversión extranjera, los acuerdos para evitar la doble tributación o el régimen de maquiladoras o de tratos especiales para atraer inversión. Es necesario saber cuánto aportan al erario y cuánto cuestan en términos fiscales las inversiones desarrolladas bajo este tipo de tratamiento. No se trata de rechazar esas inversiones, o esas facilidades, al contrario. Pero es necesario avaluar qué es lo que representan para la economía y por qué esa información no se considera un gasto fiscal.

Por esa razón, debemos considerar que el PGF contiene información útil pero no suficiente para medir las repercusiones de posibles cambios fiscales y menos para diseñar un nuevo esquema fiscal.

Las cifras del Presupuesto de Gastos Fiscales Adicionalmente, es un error suponer que al eliminar los regímenes especiales, la Hacienda pública va a obtener un monto semejante al total del Presupuesto de Gastos Fiscales. Desafortunadamente, muchos legisladores han hecho ese tipo de afirmaciones, sin tomar en cuenta que debido a la forma en que se calculan los gastos fiscales, la suma total duplica cifras y sobrevalúa el impacto.

Cabe mencionar que, de acuerdo con la SHCP, para 2010 el Presupuesto de Gastos Fiscales suma 502 mil 533.4 millones de pesos, cifra que representa 38.4% del total de los ingresos por impuestos para ese mismo año. Sin embargo, en esa suma se están incluyendo estimaciones del ISR y del IETU que podrían estar duplicando gastos.

Descripción de los Gastos Fiscales 2010 El mayor costo se registra en los Impuestos Sobre la Renta para Personas Morales y Personas Físicas. En el caso de las Personas Morales representan 30.9% del total de Gastos Fiscales. En ese impuesto, entre los renglones que más llamaron la atención de los legisladores, destacan el Régimen de Consolidación

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Fiscal, que según Hacienda en 2010 representará 13,134 millones de pesos, 2.6% del PGF. La deducción inmediata de activos con un total de 26,335.3 millones de pesos, 5.2% del PGF y Subsidio al empleo, con 34,190 millones de pesos y 6.8% del PGF.

Por lo que respecta al Gasto Fiscal en el IETU, sobresale el caso de la Consolidación Fiscal, con 24,199.8 millones de pesos y 4.8% del PGF total y el Crédito Fiscal por las Aportaciones a la Seguridad Social, con 18,850.7 mil millones de pesos y 3.7% del Presupuesto.

Por su parte, el gasto fiscal en el IVA, que en conjunto significó 33.2% del Presupuesto de Gastos Fiscales, el régimen de tasa cero, fundamentalmente en alimentos y medicinas, aportó 22.7 puntos porcentuales y el régimen de exentos, que incluye servicios médicos, enseñanza, transporte y vivienda, contribuyó con 7.2 puntos porcentuales.

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El debate que falta A pesar de que en el debate que se llevó a cabo a finales de 2009 se consideró que los regímenes especiales son el factor que impide aumentar la recaudación en el país, se debe señalar que un alto porcentaje del Presupuesto de Gastos Fiscales corresponde a medidas de política económica que tienen una fuerte justificación, ya sea para evitar que los impuestos al consumo impacten en el consumo de las familias o para promover la inversión y el empleo, para apoyar el salario o de plano para mantener una actividad que emplea a muchos mexicanos. En muchos casos, como en el transporte, corresponde a facilidades para el cumplimiento de la obligación fiscal que, casualmente, sólo las empresas muy grandes están en posibilidades de subsanar.

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Por otra parte, si de evaluar costos se trata, sería importante para el país saber cuál es el costo total del régimen de maquiladoras, de inversión extranjera, o cuánto le ha significado la reducción de aranceles, sin considerar el impacto de las importaciones sobre la industria nacional. No para eliminarlos, sino para tener la posibilidad de hacer evaluaciones costos-benficios.

Específicamente, en torno al PGF, el ex subsecretario de Ingresos, Fernando Sánchez Ugarte, en el debate para la Ley de Ingresos 2007, reconoció que los Gastos Fiscales susceptibles de ser eliminados apenas representaban 8.4% del PGF para 2007 y giraba básicamente en torno a facilidades administrativas y apoyo para adquirir autos, para el pago de peajes, entre otros.

De ahí que la posición del PRD no debería girar en torno al PGF, sino en función del diseño de una estrategia que además de promover el crecimiento, facilite y garantice el pago de la seguridad social y de los impuestos, con equidad y progresividad.

Definición de los impuestos evaluados en el PGF •

Impuesto Sobre la Renta Empresarial. Se considera que la estructura normal del ISR empresarial es aquella que se aplica bajo el principio de renta mundial, es decir, obliga a acumular los ingresos sin importar el país donde se generen, evita la doble tributación internacional, grava a las actividades empresariales sobre una base neta con una tasa uniforme, permite la deducción de las erogaciones estrictamente indispensables para realizar dichas actividades y autoriza la deducción de las inversiones en línea recta.

•

Impuesto sobre la renta de personas físicas. Se considera que la estructura normal consiste en un esquema global de ingresos, mediante el cual se obliga a la acumulación de todos los ingresos

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independientemente de la naturaleza de los mismos, de base amplia, sin excepciones, con una tarifa progresiva y que no grava un ingreso equivalente a un salario mínimo. •

Impuesto empresarial a tasa única. Es un impuesto directo de base amplia y tasa uniforme, por lo cual su estructura normal consiste en un esquema que grava la diferencia que resulta de disminuir al total de los ingresos,

las

erogaciones

debidamente

comprobadas

que

sean

estrictamente indispensables para realizar las actividades empresariales, siempre que quien reciba las contraprestaciones sea sujeto de este impuesto. Además, por ser un vehículo que fomenta la inversión, se permite la deducción del 100% de las inversiones en activos nuevos conforme las mismas son pagadas. •

Impuesto al valor agregado. El esquema normal es aquél que grava el valor agregado en todas las etapas del proceso productivo, la comercialización

y la venta al

consumidor

final

(plurifásico no

acumulativo), que se aplica sobre una base amplia y con una tasa uniforme, sin excepciones, que otorga la tasa cero sólo a las exportaciones y con un número reducido de exenciones a sectores que por dificultades técnicas no pueden ser gravados o que por tratarse de conceptos de ahorro, al ser un IVA base consumo, deben ser excluidos de este impuesto. •

Impuestos especiales. En los impuestos especiales o selectivos al consumo, se considera que la estructura normal es la que se aplica con una tasa ad-valorem positiva, sobre una base amplia sin excepciones, y cuyo efecto debe ser equivalente al de gravar todas las etapas de la cadena de producción y comercialización, aun cuando sólo se aplique en una etapa.

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Métodos de estimación de los gastos fiscales i)

Método de pérdida de ingresos. Estima el ingreso que se deja de percibir debido a un tratamiento fiscal preferencial. Aun cuando con este método sólo se obtienen aproximaciones, debido a que no consideran las variaciones en la conducta de los contribuyentes por la eliminación de los tratos diferenciales, es el más sencillo y por lo tanto el más utilizado.

ii) Método de gasto equivalente. Calcula cuál sería el gasto equivalente de intercambiar el tratamiento fiscal preferencial por un programa de gasto directo, es decir, el gasto necesario para que un programa de apoyos directos produjera el mismo resultado que el tratamiento fiscal preferencial, independientemente

del

costo

recaudatorio

“real”

del

tratamiento

preferencial. iii) Método de ganancia de ingresos. Se estima el incremento en ingresos que se podría esperar si un tratamiento preferencial fuera eliminado. Una de sus características importantes es que considera los posibles cambios en la conducta de los contribuyentes, así como los efectos secundarios ocasionados por la medida. Dado que estos cambios son difíciles de estimar, la utilidad práctica de este método es limitada. Para efectos de la estimación del Presupuesto de Gastos Fiscales en el caso de México, el método utilizado es el de pérdida de ingresos, sobre una base de devengado.

Fuentes de Información para la estimación del PGF La información a partir de la cual se realizan las estimaciones del valor de los gastos fiscales, proviene principalmente de las declaraciones de impuestos y dictámenes que para efectos fiscales presentan los contribuyentes. También recurre a fuentes externas, como las que publica el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), o bien a información

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proporcionada por algunas instancias de Gobierno, entre otras. Para estimar los gastos fiscales correspondientes al impuesto empresarial a tasa única adoptado en 2008, se utilizó información observada al mes de marzo proporcionada por los contribuyentes en la declaración informativa de este impuesto. Cabe aclarar que la información proveniente de las diversas declaraciones fiscales que presentan los contribuyentes, en ocasiones es limitada, debido a que en aras de lograr economías administrativas se han simplificado tales instrumentos.

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