ISSN 0719-5419 REVISTA BÚSQUEDAS POLÍTICAS · Volumen 4 Nº2 (2015) · Universidad Alberto Hurtado El voto electrónico en América Latina y la Trinidad. Orlando Cádiz Brombley Pp. 149-183

EL VOTO ELECTRÓNICO EN AMÉRICA LATINA Y LA TRINIDAD. Orlando Cádiz Brombley * Resumen: El presente trabajo es un intento por determinar cuáles son las variables que permiten que el voto electrónico en forma de urna electrónica se instaure como un procedimiento vinculante en base a las observaciones de las experiencias de Brasil, Venezuela, Perú y México. Las variables son tres, de carácter sociopolítico, en menor medida técnico y además están compuestas por sus respectivas categorías e indicadores que permiten operacionalizarlas. Palabras Claves: voto electrónico, procedimiento, organismo electoral, participación y mecanismos de seguridad. Abstract: The present work is an attempt to identify the variables that allow electronic voting as an electronic ballot box is put in place as a binding procedure based on observations of the experiences of Brazil, Venezuela, Peru and Mexico. Variables are three socio-political, technical lesser extents and are also composed of their respective categories and indicators to operacionalizarlas. Keywords: electronic voting procedure, electoral body, participation and security mechanisms.

*

Estudiante de pregrado de [email protected]].

Ciencia

Política

y

RRII

Universidad

Alberto

Hurtado

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Introducción El voto electrónico (VE) interviene y modifica la lógica de uno de los procedimientos centrales de la democracia, el sufragio. Ello es de suma relevancia para el contexto latinoamericano donde una de las principales fuentes de legitimidad de los gobiernos reside en lo electoral. Si bien la mayoría de las experiencias vinculantes con VE en el continente son reducidas y recientes, su relativo éxito hace pensar sobre cuáles son las razones que lo hicieron posible y lo llevaron en algunos casos a convertirse en un procedimiento permanente que hoy goza de admiración internacional. Una primera impresión haría pensar que en América Latina por el carácter reciente de las democracias, el pasado autoritario y por los antecedentes de fraude electoral no es un contexto propicio para implementar este tipo de mecanismos. Sin embargo es justo por estos motivos que el VE se implementa en el continente, otorgando limpieza, velocidad y certeza en el resultado. En la actualidad además de certeza en el resultado electoral, se demanda instantaneidad, que al no cumplirse puede generar proclamaciones anticipadas, acusaciones reciprocas de fraude y resultar perjudicial para la credibilidad de los organismos electorales y el resultado mismo de las elecciones (Gutiérrez, 2011). El foco del VE está en la emisión del voto y el escrutinio, con ello facilita la participación y genera un efecto agregado para la democracia. Considerando ello en base a la investigación realizada se tiene como objetivo determinar cuáles son los factores o variables sociopolíticas y en menor medida técnica que incidirían en la instauración efectiva del VE 1 en América Latina para los casos de Brasil, Venezuela, Perú y México. Se entenderá como instauración efectiva la puesta en marcha del VE como un procedimiento con efecto vinculante a lo menos por un periodo electoral ya sea a nivel nacional, regional o local. En tanto no se considerará otras modalidades de VE tales como el voto por internet también conocido como voto remoto dado a que no La modalidad de VE incluida en el análisis es básicamente la urna electrónica en entornos controlados. La urna electrónica cambien es conocida por el acrónimo RED (Registro Electrónico Directo), que puede o no implementarse con comprobante impreso (VVPAT según siglas en inglés) (IDEA, 2011). La urna electrónica es una unidad autónoma donde a través de una pantalla el elector visualiza las opciones y por medio de un teclado numérico o pantalla touch screen el elector emite su voto. Los modelos de urnas electrónicas varían pero en su mayoría comparten elementos mínimos: una memoria interna, otra extraíble, imprimen un acta al terminar la elección, están desconectadas de la red/internet mientras el elector emite su voto, funcionan en paralelo con mecanismos de identificación/autenticación que habilitan la urna para votar, en algunos casos imprimen un comprobante/testigo que lo hacen auditable, tienen autonomía energética o bien están conectadas a la electricidad. 1

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garantizan de un modo fiable las exigencias mínimas del sufragio 2. Trabajos como el presente todavía son escasos y se encuentran en una fase embrionaria. Autores como Gálvez (2011) en base a la observación de la experiencia española detalla cinco variables y asevera que una de ellas, ligada la confianza, es la que puede anular todos los esfuerzos realizados para adoptar el VE electrónico3. En tanto IDEA (2011) colaborando con la difusión de la temática del VE en un trabajo semejante desarrolla “la pirámide de la confianza para el voto electrónico”, donde elabora lo que podemos considerar tres niveles que se subdividen cada uno en distintas variables. Aquí también se pone acento en la confianza y en un entorno sociopolítico positivo que favorezca la adopción del VE. Sin embargo en ambos trabajos no se realizó la tarea paralela por un lado de definir y categorizar las variables y por el otro de operacionalizarlas, o dicho de otro modo de aplicarlas todas a un caso concreto 4. Por otro lado autores como Barrientos (2011) en su trabajo en base al análisis de casos de Europa explica aquellos motivos por los que fracasa la implementación del VE en contraste con los casos de Brasil y Venezuela donde se tuvo éxito 5. Lo interesante es que los motivos que explicita son en su mayoría problemas derivados de la relación con las firmas proveedoras de tecnología electoral. Teniendo en cuenta los trabajos mencionados la ventaja del actual trabajo reside en que además de definir las variables, se les categoriza, y se entregan indicadores que facilita la operacionalización de los casos analizados.

Es también conocido como voto remoto y de entre sus principales críticas se destaca la dificultad de garantizar el secreto, la unicidad, la influencia de terceros. A pesar de ello goza de éxito en países como Noruega donde su uso es extendido en parte importante de la población y subsiste con otros mecanismos tales como el voto por adelantado, el voto por internet, el voto postal y el clásico voto en papel. 3 El autor se refiere en específico a España aludiendo a los motivos del por qué a pesar de que han realizado variados ejercicios de prueba todavía no se adopta el VE. Las variables que el autor determina son: Seguridad o fiabilidad técnica, Garantía de los principios básicos del sufragio, Integración armónica al régimen electoral, Consenso o aceptación por parte de los implicados y Limitación de los costos. La cuarta variable, Consenso o aceptación por parte de los implicados es la que puede anular los esfuerzos realizados, aunque puede ser controlada si se atiende a tres factores; Presenciabilidad, Verificabilidad y Accesibilidad. 4 Una de las principales limitantes al momento de desarrollar trabajos como estos es la disponibilidad de información y por el otro el desarrollo de indicadores que compongan las categorías o variables que faciliten la observación de los casos. 5 En su trabajo el autor en base al estudio de la experiencia fallida de implementación de VE en los casos de Irlanda, Holanda e Inglaterra determinó que los principales motivos se debían a que las firmas se negaban a permitir el acceso al software, no incorporaban la opción del comprobante físico del voto emitido y que en el caso de Inglaterra se le trató de implementar con la intención de incentivar la participación (cosa que obviamente no hace el VE dado a que está determinado por otros factores). Además los intentos de implementación coincidieron con crisis económicas y elecciones que repercusiones políticas y terminó por revertir la implementación del VE. 2

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Por ultimo en lo que compete al presente trabajo, las variables están concebidas específicamente para los casos analizados. Es más, se plantea que estas variables también pueden ser consideradas en conjunto un modelo que contempla aspectos esenciales que se deben tomar en cuenta si se desea analizar otra experiencia de VE en Latinoamérica, donde ya se hayan realizado elecciones vinculantes o que esté tránsito a instaurarlo como un procedimiento permanente.

Marco Teórico El desarrollo teórico de la literatura sobre el VE es bastante limitado y rara vez se le estudia desde alguna perspectiva teórica, lo que complica al investigador al momento de buscar alguna referencia teórica y es algo que se debe tener presente al momento de emprender una investigación sobre el tema. Pueden ser varias las causas, en su mayoría se debe a que son trabajos de carácter descriptivo que cuentan experiencias especificas en donde se han realizado pruebas o se ha adoptado el VE, también a que se enfocan en aspectos puntuales del VE, etc. Sin embargo no se le debe restar merito a las variadas publicaciones ya que lo que plantean si se les mira con detención, el estudio sobre el VE se puede realizar desde distintas perspectivas y no solo desde el ámbito técnico descriptivo, sino que también desde el sociopolítico. En la literatura se encuentran variadas referencias a distintas perspectivas teóricas o enfoque tales como la Democracia Procedimental, la Administración Electoral, las TIC´s, algunas posturas más pesimistas respecto a la desnaturalización sufragio y los efectos negativos tanto como los peligros del VE, otras con una mirada más optimista resaltando en demasía las virtudes del VE aunque ignorando los riesgos. Considerando las limitantes mencionadas y reiterando que el presente trabajo es de carácter exploratorio, para el análisis se utilizará la perspectiva de la Democracia Procedimental “que centra su atención en las condiciones y procedimientos para decidir quién gobierna, así como en la forma en que las asociaciones e individuos pueden operar para influir en las decisiones políticas y exigir responsabilidad a los gobernantes” (Levine y Molina, 2007). Teniendo en cuenta ello lo que interesa para efectos del análisis en concordancia con el VE es el procedimiento para decidir quién gobierna y la forma en que se exige responsabilidad a los gobernantes. ¿De qué modo? Primero el VE altera la lógica de la forma de votar; facilitando, mejorando y garantizando limpieza en el proceso. Segundo, se exige responsabilidad y controla a los gobernante vía 152 | Universidad Alberto Hurtado

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implementación del VE en mecanismos tales como referéndums y revocatorias, aunque su uso no es extendido. Sumado al párrafo anterior y también en línea con la perspectiva procedimental, autores como Diamond y Morlino (2004) 6 en su trabajo presentan ocho variables, las cinco primeras aluden a la perspectiva procedimental: 1) estado de derecho, 2) participación, 3) competencia, 4) accountability vertical y 5) accountability horizontal. La variable participación agrupa varias formas de participación tales como el voto, la participación en organizaciones de la sociedad civil, en partidos políticos, vigilancia de la conducta oficial, etc. Tal como se explicó más arriba el VE se presenta como un mecanismo que facilita y potencia uno de los elementos centrarles en democracia, el voto, que es además una de las principales formas de participación, aunque no la única. También en línea con la democracia procedimental pero además en el ámbito de la calidad de la democracia Levine y Molina (2007) determinan cinco dimensiones: 1) decisión electoral, 2) participación, 3) representatividad, 4) responsabilidad, 5) respuesta a la voluntad popular y 6) soberanía. Respecto de la primera dimensión, decisión electoral, uno de los elementos que la componen, “elecciones imparciales” hace referencia a si las elecciones son limpias o fraudulentas, aquí el VE otorga limpieza al proceso y combate el fraude. La segunda dimensión versa a que “es mediante la participación que los ciudadanos eligen gobierno, le exigen responsabilidad e influyen en las decisiones sobre políticas públicas directamente o indirectamente mediante representantes”. En tanto la quinta dimensión, respuesta a la voluntad popular, la “disponibilidad de revocatorias de mandato” y “referéndums” son aspectos que considera, donde el VE también tiene presencia facilitando este tipo de mecanismos de democracia directa que es una de las formas en que se exige responsabilidad a los gobernantes. Considerando lo anterior queda claro que el VE no altera y actúa únicamente sobre el voto, sino que a un nivel mayor, sobre las elecciones. Para instaurar efectivamente el VE se requiere alterar y modificar una variedad de procesos relativos a lo que podemos denominar administración electoral. La administración electoral7 a menudo se divide en dos acepciones; la primera acepción es institucional y se refiere a los organismos encargados de conducir Diamond y Morlino (2004) van más allá de la perspectiva procedimental agregando dos variables sustantivas (Libertad e Igualdad) y una última de resultados (Responsiveness). 7 Según IDEA (2006) la administración electoral es el proceso de ejecución de todas las actividades, tareas y funciones relacionadas con la gestión electoral. 6

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las elecciones y la segunda acepción se refiere a la gestión y los procesos electorales (convocatoria a las elecciones, elaboración del padrón electoral, inscripción de candidaturas, el escrutinio, etc.) (Pérez, 2013). En resumen la perspectiva procedimental de calidad de la democracia centra su atención en el “proceso político mediante el cual los ciudadanos deciden quién los gobierna y toman responsabilidad a los gobernantes” (Levine, 2007). Dicho ello, el nexo con el VE y que será de referencia para la confección de las variables es; primero, el VE altera el modo en que elegimos (el voto) y controlamos a los gobernantes (referéndum y revocatorias). Segundo, el VE no actúa únicamente sobre el voto, sino sobre las elecciones, ya que requiere modificar una serie de tareas que involucra distintas instituciones y procedimientos (administración electoral).

Metodología La selección de casos se hace atendiendo a la metodología entregada por Landman (2011); el autor describe tres métodos, el primero es la comparación de muchos países, el segundo es la comparación de pocos países y el tercero es el estudio de un solo país como método de comparación. En el presente trabajo se utilizará la comparación de pocos países, donde se trabaja con un menor nivel de abstracción y sacrificando generalizaciones amplias. Aquí la fortaleza del método reside en operacionalizamos los conceptos e ideas reforzando la validez de estos dado a que se ajustan mejor a las peculiaridades de los países objeto de comparación (Landman, 2011). La comparación de pocos países se subdivide además en dos tipos, en el Diseño de Sistemas de Máxima Similitud (DSMS) y el Diseño de Sistemas de Máxima Diferencia (DSMD). Básicamente en el DSMS se comparan países semejantes pero que muestran una variación en su resultado y en el DSMD, que será el utilizado para el análisis de los casos, se realiza una selección de países diferentes que no tienen mucho en común pero que tienen algunos factores y producen un resultado semejante. Aunque el método DSMD no es infalible ya que posee limitantes, pero que a la vez pueden reforzar la validez empírica de la información entregada, dado a que sus inferencias confirman la importancia de la presencia de ciertos factores explicativos y en algunos casos identificar condiciones necesarias para que se produzca un resultado concreto. De igual forma la necesidad de tener un conocimiento especializado de cada uno de los casos seleccionados también refuerza la validez empírica al trabajar con un menor nivel de abstracción. 154 | Universidad Alberto Hurtado

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Teniendo en cuenta ello la selección de los casos se hace en base al resultado igual en la implementación del VE (instauración efectiva del VE), elementos comunes (experiencias vinculantes, urna electrónica, razones y efectos de la adopción del VE). En los casos seleccionados las principales razones de la adopción del VE está determinada por la necesidad de combatir el fraude y los errores generados en el escrutinio, por consiguiente los efectos que se desea buscar son la limpieza de las elecciones, generar validez en el resultado, la búsqueda de legitimidad, principalmente donde el resultado de las elecciones es estrecho y existe polarización. El énfasis del análisis está en la primera experiencia vinculante sin embargo también se consideraron cambios importantes tales como modificaciones en la legislación, reformas institucionales, etc., que tengan algún impacto sobre el VE. En relación a la razón del número de casos seleccionados la mayoría de las experiencias vinculantes de VE electrónico en el continente son recientes, por ende los casos con los que puede trabajar son pocos. Brasil y Venezuela son los únicos casos en los que el VE se ha implementado a nivel nacional y llevan más de una década instaurado de manera efectiva y como un procedimiento permanente. Ambos casos están a la vanguardia, poseen admiración internacional y son fruto de análisis obligado si se desea analizar el VE en forma de urna electrónica. Los casos de Perú y México en tanto son reciente, si bien poseen ambos experiencias vinculantes todavía no se han ampliado a nivel nacional y de manera permanente. México al ser un Estado Federal cada unidad estadual posee autonomía para determinar el método elegido para sufragar y no hay evidencia de interés en ampliar su uso en los comicios a nivel nacional, Perú en tanto si bien es un estado unitario todavía está en una fase de sus primeras experiencias vinculantes8. Si el número de casos seleccionados fuese menor la validez empírica de las variables en conjunto, que son consideras también un modelo, sería menor 9. Pero tal como se dijo más arriba las experiencias de VE en forma de urna electrónica y además vinculante en América Latina son reducidas. Respecto de los niveles de análisis, en que se compara Brasil y Venezuela donde el VE se ha

Para instaurar el VE en un país se requiere de gradualidad, de varios años, quizás hasta más de una década. Es necesario siempre en las etapas previas a la instauración del VE empezar a nivel local, con un número de electores reducido en la forma de pruebas pilotos y si es posible vinculante. Conforme las experiencias resultan exitosas se van replicando también a nivel local dentro del mismo país. Luego si la autoridad lo considera oportuno y las condiciones son favorables se pasa a nivel nacional y se instaura como un procedimiento permanente 9 A medida que aumenta el número casos el número de variables debe ser menor y a la inversa (Mackie, 1998). El número de variables nunca debe ser mayor al número de casos (Landman, 2011). 8

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implementado a nivel nacional, con Perú y México donde se ha implementado a nivel local, hay que considerar que el segundo grupo está en una fase primaria todavía no permanente que obedece a la gradualidad mencionada más arriba. Es cierto que a nivel local el VE puede tener un uso distinto y acoplarse por ejemplo con mecanismos de democracia directa, pero la meta y el camino siempre es llevar al VE a nivel nacional y como un procedimiento permanente 10. Respecto de las fuentes de información fueron básicamente fuentes primarias y fuentes secundarias. En las primarias los informes elaborados por organismos electorales, e informes elaborados por las misiones de observación de la OEA, la Unión Europea, COPA (Confederación Parlamentaria de las Américas), entre otros. Cuando la información no estaba disponible se consideraron los informes elaborados en otros años donde también se realizaron elecciones vinculantes con VE. Sumado a lo anterior se realizaron entrevistas semiestructuradas a profesionales formados en la informática, lo que dotó al análisis de mayor riqueza argumental11. Las fuentes secundarias en tanto fueron distintos artículos académicos publicados en diversas revistas electrónicas. Por ultimo en la estructura de análisis se divide de la siguiente forma: primero se definen las variables, luego se detallan las categorías que la componen. Inmediatamente se realiza un análisis por variable con los cuatro casos en simultáneo operacionalizando en las tablas cada una de las categorías que componen las variables, con ello se realizará un breve análisis con las principales conclusiones y relaciones que hallaron.

Variables que inciden en la instauración efectiva La selección de variables se hace en conformidad con la perspectiva procedimental (la forma en que seleccionamos y controlamos a los gobernantes) la administración electoral (las instituciones y procesos), la relevancia de variados aspectos en la literatura sobre el VE y las particularidades de las

En Venezuela la primer experiencia vinculante fue en el referéndum revocatorio (mecanismo de democracia directa) en 2004 y fue a nivel nacional. 11 La selección de los entrevistados se realizó con la intención de que sus argumentos aportaran en la construcción de las variables y considerando la dimensión técnica del VE. Uno de los entrevistados, Tomas Barros Ingeniero en Software de INRIA Chile, sede chilena de la empresa francesa INRIA dedicada a la investigación e innovación. Fue el desarrollador del sistema de voto remoto implementado el año 2013 en la comuna de La Reina donde los ciudadanos de la comuna tuvieron la oportunidad de votar por el PLADECO (Plan de desarrollo comunal). La elección fue con efecto vinculante. Aunque no fue con urna electrónica aportó interesantes argumentos desde el punto de vista de una empresa proveedora. 10

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elecciones en los casos analizados. Cabe recordar que están concebidas para los casos analizados, sin embargo ello no impide que puedan ser utilizadas como referencia si se desea emprender un análisis a otros casos de Latinoamérica. Las variables seleccionadas son tres: la primera es Organismo electoral, la segunda Participación, y la tercera Mecanismos de Seguridad. Las variables están compuestas por categorías y sus respectivos indicadores que permiten operacionalizarlas y realizar el análisis de los casos12. Y por último hay recordar que no son una receta para el éxito, sino aquellas variables que contemplan algunos de los aspectos esenciales que permiten adoptar al VE como un procedimiento vinculante que en el presente trabajo es entendido como instauración efectiva.

Organismo Electoral (OE) Los organismos electorales en América Latina se distinguen por ser especializados y tener dedicación exclusiva, lo que se conoce como solución o modelo latinoamericano13. Este carácter particular de los organismos electorales ayuda a otorgar estabilidad democrática donde los niveles de desconfianza hacia las instituciones distintas de los organismos electorales es alta (Pérez, 2013). Se debe caracterizar por ser autónomo, independiente y profesional. Debe mantenerse en teoría al margen de los tres poderes del Estado y de la actividad política (Jaramillo, 2008). Además es el actor encargado de relacionarse con la firma proveedora de la tecnología electoral. Lo ideal es que el OE no dependa en demasía de la firma proveedora sino que esta última se limite a solo a proporcionar el software y/o el hardware ya que la dependencia de la firma proveedora (nacional o internacional) se traduce a su vez en control14. Una forma de evitar la dependencia y aumentar el control de mano del OE, es que el propio OE desarrolle el software y el hardware (urna electrónica) en colaboración con distintos actores nacionales ya que los intereses de las empresas no siempre coinciden con los intereses del Estado y por ello se requiere una acción del mismo, en este caso de mano del OE, para regular los procesos de incorporación de tecnología generada en el ámbito privado (Rial, 2004). En el anexo está disponible una tabla resumen de las variables, con sus categorías e índices. Este es uno de los posibles motivos que los autores atribuyen al éxito de la instauración del VE en América Latina a diferencia de otros países como en Europa donde la temática electoral es manejada por una dependencia del Ejecutivo, por lo general el Ministerio de Interior (Thompson, 2009) (Barrientos, 2011). 14 Sobre la dependencia se habla en términos ideales. Es normal que los OE recurran a distinta a empresas de informática que les proporciones software para diversas tareas, aunque dada la centralidad del proceso electoral en una democracia es sumamente relevante que el OE controle el proceso por la desconfianza que se pudiese generar de ello. 12 13

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Otro aspecto a considerar es que el código fuente sea propiedad del OE, no de una firma y debe estar disponible para la verificación de los interesados acreditados, sin posibilidad de modificarlo (Rial, 2004) 15. Se debe proporcionar el acceso (manteniendo los resguardos necesarios) a los partidos y todos los interesados acreditados para otorgar transparencia dentro de lo posible y generar confianza ante lo que sucede dentro de la urna electrónica. a. Independencia16: se refiere básicamente al ejercicio de las funciones e implica que los OE no estén influenciados por el gobierno de turno y exista ausencia de vínculos de los partidos con los miembros del OE. Los aspectos que se deben mirar son el nombramiento de sus miembros, la composición y la remoción (Barrientos, 2014)17. b. Propiedad del software: determinará la dependencia o independencia de la firma proveedora y está a su vez se traduce en control o no control del proceso electoral. Esta categoría se puede medir determinado si el OE es o no propietario del software. Si es propietario controla el proceso electoral, en caso contrario no lo controla. Por otro lado en casos de que el proceso electoral esté parcializado en distintas firmas proveedoras el OE tendría un control y dependencia parcial. Por último el acceso o no acceso de los interesados al En el fondo el permitir el acceso al código fuente en términos simples es para cerciorase de que el software haga aquello para lo que fue concebido y no otra cosa distinta (Boettcher, 2014). Una de las razones por las que puede negarse la firma proveedora es a que sea copiado y luego explotado comercialmente (Barros, 2014). Aquí la transparencia se transforma en seguridad, dado a que entre más ojos estén mirando se pueden detectar posibles errores o vulnerabilidades, para con ello introducir correcciones ya que la seguridad está determinada más por el software y no tanto por el hardware. 16 Sobre la independencia no hay consenso en la literatura. Su medición es sumamente complicada y el hecho que se establezcan determinados criterios formales no necesariamente garantiza su cumplimiento en la práctica (Pérez, 2013). Hay OE que aparecen como independientes en teoría pero en la realidad no funcionan como tal. Pérez utiliza como indicador de independencia: la no pertenencia funcional, administrativa ni presupuestal al gobierno de turno. Aunque también considera valida la composición desde el punto de vista de cuáles profesionales o qué institución o instituciones eligen a sus miembros, entre otras opciones. En tanto Méndez (2014) señala que el grado de independencia está determinado por la naturaleza del proceso de designación y duración en el cargo tanto de los consejeros como de los que designa. Entre más órganos estén involucrados en el proceso de designación, más independiente tendrá el OE. 17 En la nominación pueden participar diversos actores: el parlamento, el presidente, el poder judicial, organismos civiles, universidades, colegios de profesionales, etc. A mayor combinación de entidades involucradas en la nominación mayor es la independencia y a la inversa. La composición se refiere al origen y la calidad de los miembros que integran el OE, que por lo general son expertos en la materia, ya sea ciudadanos con cierto grado de experiencia electoral y/o funcionarios de carrera provenientes de organismos de justicia electoral. En tanto respecto de la remoción se refiere a quién o quiénes pueden removerlos, si la permanencia depende de la decisión del poder ejecutivo o de negociaciones de los partidos en el parlamento se reduce la independencia y a la inversa, entre menos injerencia del ejecutivo y parlamento, y solo por casusas graves del judicial, el OE es más independiente. Para mayor claridad del cómo se midió se recomienda recurrir al anexo, donde se detalla en un cuadro lo recién mencionado. 15

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código fuente también es importante.

Participación Para conseguir implementar el VE se requiere de consenso, de la sociedad en general y principalmente del cuerpo político. Es necesario convencerlos de su necesidad y anular la sensación de que el procedimiento se implementa para beneficiar a algún partido, al gobierno de turno o que es una herramienta para manipular la preferencia de los electores (Gutiérrez, 2011). Tiene que ser un proceso participativo, desde sus etapas iniciales, desde la investigación, el proceso legislativo, etc., ya que las soluciones impositivas en democracia no siempre funcionan. Más aún donde se está implementando un procedimiento de carácter electrónico que altera el modo de votar, una lógica ya instalada de hace décadas, solo ausente durante los gobierno autoritarios. Esto otorga legitimidad y genera confianza, ya que parte importante de la desconfianza puede deberse al desconocimiento, impericia, ideas herradas, etc. Por otro lado la observación electoral también es importante, ya que otorgan credibilidad a los procesos electorales, agregando legitimidad cuando existen cuestionamientos nacionales o foráneos (Thompson, 2009). De igual manera los observadores son claves ya que se cercioran de que el procedimiento se realice conforme a lo establecido, crean confianza cuando los OE son cuestionados y contribuyen a detectar o evitar el fraude (Boneo, 2008). a. Incluir una amplia gama de actores en las etapas previas a la adopción del VE: el OE es el encargado de reunirse con todos los interesados/involucrados en forma de comisiones, facilitando el uso del VE en las elecciones internas de los partidos, disponiendo de urnas electrónicas en distintas instancias de acceso al público son para acercar el VE a los ciudadanos. La actividad legislativa también es importante ya que expresa el consenso del espectro político partidario. b. Presencia de observadores (nacionales e internacionales): Si bien el papel de los observadores se ha visto replanteado en el sentido de que requieren de una mayor pericia considerando el carácter tecnológico del VE, la esencia sigue siendo la misma. Entonces es importante la presencia de los observadores nacionales ya sea en representación de algún partido, del mismo OE, de alguna organización de la sociedad civil, e incluso ciudadanos comunes. En tanto la presencia de observadores internacionales genera legitimidad a nivel nacional y ante el concierto internacional, sobre todo donde la polarización es alta, Revista Búsquedas Políticas Vol. 4 Nº2-2015 | 159

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limitando con ello posibilidades de violencia.

Mecanismos de seguridad Los principales cuestionamientos y aprensiones que se presentan respecto del VE siempre se refieren al peligro que representa la alteración de los resultados. Si bien una de las virtudes es que reduce el número de involucrados físicamente en el proceso, una posible manipulación produciría un daño de gran magnitud. Son menos los involucrados pero el daño que se puede generar es mayor. Los mecanismos de seguridad son imprescindibles y van de la mano con garantizar los principios del sufragio tales como el secreto, la unicidad, etc., dado a que una de las principales razones para la adopción del VE tal como se explicitó es combatir el fraude y generar limpieza en el proceso. No basta con tener confianza18 en el proceso sino que deben ir a la par del establecimiento de mecanismos de seguridad. Suplantación, venta de votos, errores voluntarios e involuntarios en el escrutinio son aspectos a los que el VE entró a dar solución. De ahí la pertinencia en establecer mecanismos para acreditar la identidad del votante, acreditar que su voto se haya contabilizado de manera adecuada, tomar las precauciones necesarias para no alterar o dañar las urnas electrónicas. a. Autenticación del votante: Es imprescindible cerciorase de la identidad del votante para garantizar la unicidad del voto y evitar la suplantación. Para ello se puede utilizar algún mecanismo como la identificación biométrica 19o el documento de identidad según la legislación que habilita al elector para realizar su voto. 18

A menudo aparecen menciones en la literatura a la confianza como un elemento central que en déficit o ausencia puede echar por la borda todos los esfuerzos realizados por adoptar el VE, independiente de que existan todas las garantías ya sean legales e institucionales. La desconfianza generada por algún problema puede desacreditar el procedimiento y terminar deslegitimándolo. No solo el procedimiento, sino que también el resultado mismo de las elecciones. Puede ser usado en el juego político de manera instrumental para desacreditar a algún partido, al gobierno de turno, o al organismo electoral, etc. La confianza misma no es suficiente, esta puede ser espuria, ya que pueden existir graves fallas que repercutirán de manera negativa en el resultado de las elecciones y que por creer ciegamente en el VE no se hayan detectado. Entonces la confianza es un aspecto a tener en cuenta, pero no es suficiente y solo cobra verdadero sentido con la fijación de variados controles y mecanismos de seguridad que garanticen la fidelidad del proceso. 19 Son variados los mecanismos de identificación biométrica, desde reconocimiento de iris, retina, etc., pero el más extendido es la huella dactilar. Una preocupación recurrente respecto de los mecanismos de autenticación es que se pueda vincular al elector con su voto, lo que violaría el secreto. Esta acción se conoce como voto en cadena. La lógica apunta a que se utilice un solo documento que se integre con la tecnología existente y el mecanismo utilizado para acreditar la identidad del votante no esté conectado a la urna electrónica para con ello no vincular el voto con el votante.

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b. Comprobante en papel de la emisión del voto (VVPAT): El comprobante convierte al VE en un procedimiento auditable y en casos de que en alguna de las mesas los resultados de la elección sea impugnado se recurrirá a este medio para contrastar con la información almacenada en digital. Hay que tener presente que es solo un testigo de la selección del elector, en tanto la información almacenada digitalmente y luego enviada durante el escrutinio al centro de cómputo es el resultado a tener en cuenta. Si se implementa en conjunto con otros procedimientos de auditoria y recuentos obligados de muestras aleatorias, se transforma en un instrumento que genera confianza en los interesados (IDEA, 2011). En caso de no existir comprobante debe haber mecanismos suplementarios. c. Controles logísticos y de fabricación: Hacer un seguimiento de la urna electrónica desde su fabricación, almacenaje y transporte, controlando y aminorando la gama de involucrados tanto como potenciales fallas que repercutan de manera negativa. Se realizan funcionamientos de prueba, en algunos casos los OE recurren a una certificación voluntaria de estándares de calidad y auditorias de todo tipo.

Reseña histórica de los casos Las razones de la implementación del VE en Brasil versan principalmente sobre la eliminación del fraude, la reducción del tiempo de votación, otorgar facilidades a los analfabetos, por razones demográficas (cantidad de electores y su distribución geográfica) (Elizondo, 2005). 20 Se comenzó el año 1986 elaborando un registro único de electores. En 1996 57 municipios con más de 200 mil electores (33 millones de personas aproximado) se efectuó la primera votación electrónica en las elecciones municipales. Luego en 1998 se amplió la aplicación del VE a 537 municipios con lo que votó aproximadamente 75 millones de electores. Inmediatamente en el año 2000 se utilizó el VE en todo el país en las elecciones municipales donde se eligió los prefectos (alcaldes) y los veedores (concejales) donde votaron más de 100 millones de personas. El otro paso importante en el marco de la autenticación del votante fue la implementación de la identificación biométrica (huella dactilar) en 2008. En Venezuela en tanto la instauración del VE está determinada por Cuando el voto se realizaba en papel el elector tenía la posibilidad escribir el número de su candidato o el nombre de este. Dado a que la caligrafía no siempre era perfecta o escribían el número del candidato fuera del espacio asignado el voto se anulaba. Hay que sumar la población analfabeta que sencillamente no votaba que anulaba su voto. 20

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antecedentes históricos, asociados a las transformaciones estructurales acaecidas en 1999 con el cambio de Constitución producto del Proceso Constituyente que produjo un nivel de conflictividad política y social sin precedentes (Martínez, 2009). Sumado a ello por el antecesor de la urna electrónica, el sistema de lectura óptica de voto (LOV)21 y el golpe de estado sin éxito sucedido en 2002 atribuido en parte a los cambios realizados por la Asamblea Nacional (Brewer, 2006). Considerando ello el VE fue introducido por del Consejo Nacional Electoral para legitimar el resultado de las elecciones otorgando confianza y precisión ante un clima electoral e interelectoral a menudo polarizado, elecciones con resultados demasiados estrechos que ha generado acusaciones de fraude generalmente del bloque que pierde las elecciones y la necesidad de mostrar la limpieza de las elecciones ante el concierto internacional. A menudo se distinguen dos etapas, una primera en la que se implementó el sistema LOV que va desde 1995 a 2003 y una segunda donde se implementó el VE en la primera elección vinculante a nivel nacional en casi la totalidad de las mesas en 2004 para el referéndum revocatorio que decidiría la continuidad de Chávez en el poder. Sin embargo antes del 2004 ya se había usado el VE en diciembre de 1998 y en 1999, en las elecciones para elegir los miembros de la Asamblea Constituyente en una porción del electorado. Por otro lado, en Perú desde el 2005 de mano del ONPE (Oficina Nacional de Procesos Electorales) se viene realizando un importante trabajo para adoptar el VE. Si bien las experiencias vinculantes son pocas y recientes, la gradualidad y progresividad han sido la tónica. Basta con revisar la experiencia de Brasil donde tomó más de una década la instalación del VE como un procedimiento permanente. Aunque en Perú no se detectó una necesidad imperiosa en instalar el procedimiento hay un particular interés desde la ONPE en promocionarlo y acercarlo a los partidos, la sociedad civil y a los ciudadanos22. En el país se destacan dos etapas, una primera que va desde el 2005-2007 en que se empleó un primer modelo de urna electrónica de desarrollo nacional que recibió una serie de recomendaciones principalmente relativas al hardware. Una segunda etapa de 2008-2013 donde se elaboró la nueva urna que consideró las recomendaciones realizadas en la etapa anterior. La primera experiencia vinculante se realizó el 5 de julio de 2011 en la segunda El sistema LOV también era denominado mata votos, dado a que las tarjetas no eran marcadas del modo correcto con lo que el voto se anulaba. Además después de pasar la tarjeta por el lector el personero que realizaba esa acción podía ver por quién el elector había votado. En ocasiones por la cantidad de cargos a elegir sumado al número de asuntos a vota las tarjetas eran demasiado grandes llegando en unos casos a medir más de un metro de largo por veinte centímetros de ancho. 22 El Observatorio del Voto Electrónico es sinónimo de ello, que cumple la labor de difusión de las distintas experiencias del VE en Latinoamérica. El Observatorio es parte del ONPE y cuenta con el apoyo de PNUD y el Fondo Fiduciario Pérez Guerrero. 21

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vuelta de elección presidencial donde se disputan el cargo Ollanta Humala y Keiko Fujimori. Fue en el distrito de Pacarán ubicado en la provincia de Cañete en la región de Lima en que de un padrón electoral de 1.354 electores sufragó el 87.15% correspondiente a 1.180 electores. Luego la experiencia se replicó en los dos años siguientes. También se implementó el año 2012 para una consulta popular de revocatoria de mandato con efecto vinculante. Luego la experiencia se replicó en 2013 en el distrito de Santa María del Mar en Lima Metropolitana. Por ultimo para el caso de México al ser un Estado Federal, cada estado tiene autonomía para determinar el método a utilizar para elegir a sus representantes en las elecciones. Si bien hay evidencia de algunos esfuerzos el año 2004 a nivel nacional por implementar una solución de VE de mano del aquel entonces Instituto Federal Electoral (IFE), actualmente Instituto Nacional Electoral (INE) dado las reformas del presidente Enrique Peña Nieto, con un primer prototipo de urna llamado boleta electrónica, la experiencia no se ha vuelto a replicar. El uso del VE en México no se ha extendido mayormente, todavía se encuentra en etapa piloto, aunque hay algunas experiencias significativas que han llamado la atención a nivel internacional. Ahora en lo que compete al análisis y en vista de la información disponible se analizará solo la experiencia del estado de Jalisco que actualmente es una de las más relevantes en México. En 2006 en Jalisco realizaron pruebas pilotos en que se utilizaron 42 urnas en 20 distritos electorales, donde participaron 11.246 electores (Figueroa, 2013). Con los resultados de esta primera prueba fue que en 2009 se realizó la primera experiencia vinculante, para ello el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Jalisco (IEPC) utilizó una solución elaborada por el propio organismo electoral. La razón que llevaron a Jalisco a desarrollar una solución propia versa sobre la necesidad de hacer frente al significativo nivel de impugnaciones motivadas por errores en el escrutinio y en el cómputo, sumado a los 13 formatos de actas que se debían completar lo que extendía y complicaba en demasía el proceso electoral. De igual manera Jalisco es el cuarto estado más poblado del país con más de 7.350.000 habitantes. La experiencia de México es reconocida a nivel internacional, incluso ha firmados convenio con el extranjero23.

En 2012 el IEPC firmó un convenio con la Universidad de Salento (Italia) para facilitar las urnas electrónicas. Las urnas se utilizaron en Italia en la provincia de Lecce para un referéndum en que se decidía sobre la posibilidad de fusionarse de dos los municipios: Martiniano y Melipgnano (Figueroa, 2013). 23

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Análisis casos Organismo electoral

Brasil

Venezuela

Perú

Independencia

Propiedad del software

Los miembros del TSE son siete en total y la nominación está a cargo del Presidente de la República (2), el Tribunal Federal Supremo (3) y el Tribunal de Justicia Superior (2). La composición es no partidista, principalmente expertos y funcionarios de carrera. La remoción en tanto se realiza por los mismos miembros (Barrientos, 2014).

-El TSE es propietario del software tanto como del hardware. Ambos son elaborados en conjunto con actores nacionales. -Se pone a disposición de los interesados y además consta de una firma digital.24

La nominación de los miembros (Rectores) del CNE consta de dos etapas. Primero la presentación de listas de candidatos con las postulaciones: 3 postulados por la Sociedad Civil, 1 por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de universidades nacionales, y 1 por el Poder Ciudadano. En segundo lugar las postulaciones son sometidas a votación en la Asamblea Nacional resultando electos con el voto de 2/3. La remoción queda a cargo de la Asamblea Nacional previo pronunciamiento del Tribunal Superior de Justicia. Además existe inhabilitación política, prohibición de recibir donaciones que comprometan la independencia y adscribir a organización con fines políticos. Aquí el cargo preponderante es la Jefatura que se compone de 1 integrante nominado por el Consejo Nacional de la Magistratura por un periodo renovable de cuatro años. Se destaca que debe poseer conocimientos en administración y en informática. La remoción queda a cargo de la Consejo Nacional de la Magistratura, por incapacidad física grave, impedimento sobreviviente, etc.

-EL CNE recurre a firmas extranjera que le proveen tanto el software como el hardware (Smartmatic es una de ellas).

-El software utilizado es una solución desarrollada íntegramente en territorio peruano lo que permite mantener a la ONPE el control. -Según la Ley orgánica de elecciones la ONPE debe contratar a empresas de auditoria con estándares internacionales para que controle el VE en Perú (ONPE, 2012). -El software está a disposición de los partidos, organismos del Estado, observadores electorales y actores de la sociedad civil que lo soliciten.

El software está a disposición de las universidades, partidos, etc., noventa días antes de las elecciones. En tanto tres días antes de las elecciones los programas son firmados digitalmente por los partidos o alguna entidad elegida por estos, que permite comprobar que no se han realizado modificaciones, pudiendo ser verificada el día de las elecciones. 24

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Propiedad del software

La nominación queda a cargo de dos -El software tanto como el hardware es de tercios del Congreso del Estado de propiedad del IEPC y utilizó como matriz de Jalisco, a propuesta de los referencia la urna electrónica implementada parlamentarios previa consulta a la en el estado de Coahuila que en 2003 que sociedad según lo que dice la ley25. realizó algunas pruebas piloto. Está compuesto por el poder -Es auditable. México legislativo, los partidos políticos y los -Para el desarrollo se convocó a diversas ciudadanos: por un Consejero empresas y a la Cámara Nacional de la Presidente y seis Consejeros Electorales Industria y de la Tecnología de México con derecho a voz y voto. La remoción queda a cargo del Congreso del Estado de Jalisco por dos tercios según las normas que establece la Constitución Política del Estado26. *Fuente: de elaboración propia en base a la información recolectada.

Uno de los principales rasgos del TSE en Brasil es su independencia y autonomía de los otros poderes del estado. El TSE es un OE concentrado que cumple las funciones de administración y justicia electoral, gestionando además los procesos electorales nacionales tanto como locales. En Venezuela en tanto, el CNE si bien en teoría es independiente, el hecho de que los candidatos a Rectores (miembros del CNE) sean votados por la Asamblea Nacional que por lo general posee una composición favorable al Gobierno termina por comprometer su independencia27. Aunque en la constitución de 1999 quedó establecido que el CNE no sería un OE de carácter partidista, la afinidad de estos al gobierno sesga su actuar produciendo pugnas incluso al interior del OE 28. Respecto de Perú la ONPE es un OE independiente, donde no hay evidencia de un actuar sesgado en favor del gobierno o algún partido en particular. Es más, a través de la legislación se le otorgó autonomía para establecer los procedimientos

Código Electoral y de Participación Ciudadana de Jalisco. Constitución Política del Estado de Jalisco. Titulo Segundo. Capítulo II. De la Función Electoral. Art. 12. 27 La independencia también se ve reducida por el carácter mismo del régimen que resulta difícil clasificarlo como democrático. Álvarez (2009) al hablar del CNE cita las categorías de sistemas hibrido o semidemocráticos de Diamond (2002) y la de autoritarismos electorales de Schedler (2006). En este tipo de regímenes a diferencia de los regímenes autoritarios clásicos la dimensión electoral no ha sido suprimida, más bien forman parte de la dinámica sociopolítica y de las fórmulas de legitimación de los gobiernos (Korniblith, 2007). 28 La composición para el 2004 en el Referéndum era: Ezequiel Zamora (abogado de carrera en la administración electoral, miembro del antecesor del CNE, el CSE), S. Mejías (secretaria en el CSE), F. Carrasquero (abogado), O. Battaglini (profesor universitario), J. Rodríguez (siquiatra, activista de la Izquierda Radical e hijo de un ex - guerrillero muerto hace más de dos décadas. Los dos primeros, Zamora y Mejías (de oposición) en una rueda de prensa declararon haber sido marginados de las reuniones donde se discutía el informe sobre la ratificación de Chávez en el cargo además ver impedido el acceso a la información electoral por la mayoría de cuerpo del CNE (Álvarez, 2009). 25 26

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necesarios para implementar el VE29, tal como sucedió en México para el IEPC. Hay que recordar que las experiencias vinculantes de Perú son relativamente recientes y el VE todavía no se ha implementado a nivel nacional. La ONPE goza de gran legitimidad, ejemplo de ello es el Observatorios del Voto Electrónico que cuenta con el apoyo del PNUD. En último lugar el IEPC en México es medianamente independiente y no hay evidencia de que se haya beneficiado a alguna candidatura en particular o que la gestión del IEPC haya sido sesgada. Para el caso del IEPC siguiendo a Méndez (2014), semejante a la que sucede en el CNE de Venezuela es complejo asegurar una total independencia, por ello lo que se busca entonces asegurar la imparcialidad en las decisiones 30. En lo que compete a la propiedad del software el panorama es más parejo, ya para los casos de Brasil,31Perú y México son propietarios del software tanto como del hardware, por lo que controlan el proceso electoral y no dependen de una firma proveedora. Los principales motivos que aducen y que justifican tal decisión se refiere al costo, dado al alto número de electores. Sumado a ello en las sociedades latinoamericanas todavía existen otras necesidades prioritarias en otros ámbitos que requieren de mayor atención, por lo que una mayor inversión si se recurriese a firmas extranjeras debiese estar justificada. De no estar puede generar sensibilidad incluso rechazo no solo en el electorado sino en el cuerpo político si los resultados o beneficios netos no son palpables. Dicho de otro modo la mejora por la introducción del VE tiene que ser clara, dado a que se introduce para mejora algo que no se venía realizando de un modo fiable. En el caso de Brasil donde el número de electores está por sobre los 100 millones el recurrir a un proveedor internacional encarecería en demasía el proceso. En Jalisco sucede algo semejante dado a que el número de electores está por sobre los 7 millones, lo que también significaría un Según (Barrientos, 2014) para que la independencia de un OE esté completa se le otorga autonomía estructural. 30 Dos modelos de independencia de los OE: el primero es el Modelo Ombudsman donde se busca la independencia de facto a partir de la constitución de un OE compuesto por expertos. El segundo es el Modelo Checks-and-Balances o Party Watchdog que parte del principio de que el multipartidismo en el nombramiento de los miembros de los OE busca asegurar la imparcialidad. 31 En Brasil a menudo se destaca su éxito en la instauración del VE y que además se ha transformado en un referente, aunque el carácter concentrado del TSE que contempla no solo las funciones de administración electoral sino que también de justicia le otorga demasiado control sobre el proceso, lo que ha producido una suerte de contaminación dogmática. Por ejemplo la negativa a permitir pruebas homologatorias independientes con estándares técnico-científicos dado a que el reglamento del sistema electoral (elaborado por el TSE) no lo contempla. De semejante manera en 2003 se vetó a la Dr. Mercury (en su tesis doctoral de la Universidad de Pensilvania en EEUU demostró que el secreto del voto y la garantía del correcto escrutinio son propiedades mutuamente excluyentes) a participar en un evento científico sobre VE realizado en la Universidad Federal de Santa Catarina (UFSC) (Dourado. 2008). 29

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desembolso importante de recurso. Lo ideal es que la independencia del OE se complemente con que sea propietario del software, en caso de que la independencia sea menor o derechamente no sea independiente (en teoría ni en la práctica) lo ideal es que no sea propietario dado a que de esa forma otorga cierta certeza de que el VE no se introducirá y/o utilizará para manipular las preferencias de los electores. Aunque es obvio que un OE poco o nada independiente no introduce el VE como un procedimiento para manipular las preferencias, sin embargo una reducida independencia puede generar cuestionamiento y dobles lecturas. Entonces es el carácter más o menos democrático del contexto en que se inserta el VE el que incide en la independencia del OE, como el caso de Venezuela.

Participación

Brasil

Venezuela

Incluir una gama amplia en las etapas previas a la adopción del VE -Un proceso en dos etapas: una primera de “sensibilización” (reuniones con los 27 presidentes de los Tribunales Regionales, con los Partidos, Poder Ejecutivo y el cuarto poder). Una segunda de “comisiones” (de informatización, técnica y licitación). -Ley n° 9.100 de 1995 que permitió el uso del VE. -Consenso del espectro político partidario se alcanzado a través de la actividad legislativa (La Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política de 1997 y Ley Orgánica de Procesos Electorales). -Luego con la ley Orgánica de Procesos Electorales (2009) se determinó al VE como un procedimiento permanente.

Observadores (nacionales o internacionales) -En 2006 COPA (Confederación Parlamentaria de las Américas) destacó la velocidad con que se realizó la totalización de los votos, dado a que en 1989 el proceso se extendió por 9 días, en tanto del 2000 en adelante se necesita mucho menos de 12 horas considerando el alto número de electores. -En 2004 se contó con la presencia del Centro Carter y la OEA (destacan la limpieza de proceso, errores menores y validez de los resultados). Entre ambos hubo menos de un 1% de discrepancias. -Súmate (observador nacional): denuncian irregularidades en el actuar del CNE entre otros aspectos32. -En 2010 se cambia la figura del Observador electoral por la de Acompañante.

32

Se removió en el CNE personal que ocupaba cargos claves; los 24 Directores Regionales del CNE, la destitución del Fiscal general de Cedulación. El detalle al 29 de Junio del 2004 era de 55 destituciones, 62 enviados a vacaciones y 63 jubilaciones. Las jubilaciones forzadas se hicieron incluso contraviniendo lo estipulado en la legislación y los convenios de la OIT. Igual hubo remociones en áreas de la informática. Además no se acreditó a los miembros de las Juntas Electorales y Miembros de Mesas dado que firmaron la petición de referéndum. Muchos de los cargos a disposición fueron ocupados por simpatizantes al gobierno y que no habían firmado la petición de referéndum. Sumado a lo anterior meses antes al referéndum se puso en marcha un proceso de cedulación express donde se otorgó el documento de identidad a 713.523 nuevos electores. Por otro lado respecto de las auditorias el día de las votaciones hubo reclamaciones ante las trabas desde el CNE que no cumplió lo estipulado: de los 192 centros de votación solo 76 fueron analizados y de estos 76 solo 27 fueron realizadas en presencia de todos los interesados acreditados, ya que el resto de las auditorias y controles fue realizado por las mismas autoridades del CNE (Súmate, 2006).

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Perú

México

Incluir una gama amplia en las etapas previas a la adopción del VE -Consenso del espectro político partidario alcanzado a través de la actividad legislativa (Ley 28.581 que establece implementación progresiva y gradual del VE) -Elecciones internas en los Partidos. -Elecciones con efecto vinculante en organizaciones de la sociedad civil. -Demostraciones abiertas al público. -Actividad legislativa -Comisiones. -Elecciones internas en los Partidos. -Demostraciones abiertas al público.

Observadores (nacionales o internacionales) -En 2010 la OEA menciona suspicacias que se pudieran generar por la sospecha del voto en cadena y que la experiencia exitosa en Pacarán no asegura que se replique en otro contexto. En tanto la Unión Europea destaca que esta experiencia servirá de base si se quiere ampliar el VE a nivel nacional. -La OEA en 2012 realizó una misión de “acompañamiento” con apoyo técnico y destacó la velocidad del proceso. -El Estado de Jalisco otorga prioridad en las observaciones a sus ciudadanos ofreciendo capacitación como una forma de aumentar la participación.

*Fuente: de elaboración propia en base a la información recolectada. En Brasil la necesidad del VE no era cuestionada, sin embargo el TSE debió recurrir a diversos actores para generar consenso en la primera etapa de sensibilización y una vez logrado se abocó por la realización de comisiones que se encargaron de distintos aspectos del proceso. Sobre la legislación en tanto hay que destacar que fue elaborada en el TSE y luego llevada al parlamento siendo aprobada en menos de 6 meses, lo que no estuvo ausente de críticas, ya que no se consideraron las contribuciones ofrecidas desde el ámbito académico que habría sido una buena manera de generar consenso en otros ámbitos 33. En Venezuela el consenso fue conseguido principalmente en la Asamblea Nacional a través de la actividad legislativa, sumado al fracaso de su antecesor el sistema LOV que hacían necesario adoptar algún mecanismo automatizado para la emisión del voto con un mayor nivel de fiabilidad y el carácter recurrente de las elecciones que son utilizadas como un modo de generar legitimidad. No hay evidencia de una participación más amplia de otros actores en parte atribuido al clima de polarización que se venía acentuando desde la realización de la Asamblea Constituyente, sin embargo el CNE al recurrir a proveedores extranjeros gran parte de las tareas de capacitación e inducción quedaron a cargo de las firmas proveedores que se encargaron de acercar el VE a diversos actores. Para el caso de Perú, la ONPE se ha encargado de generar consenso acercando el VE a uno de los principales interesados, los partidos, a través de la En respuesta a ellos se elaboró El Manifiesto de Profesores Universitarios, con más de 1.700 firmas sobre diversos riesgos del VE de entre ellos la imposibilidad auditar el escrutinio y falta de audiencias públicas durante el debate legislativo. Informes de la Sociedad Brasileña de Computación (SBC) y la Fundación COPPETEC de la U. de Rio de Janeiro recomendando la presencia de comprobante del voto y la pericia técnica de Santo Estevao que solicitaba la anulación del escrutinio en Bahía (Dourado, 2008). 33

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realización de diversas elecciones internas. Esto ha permitido realizar un primer acercamiento que en caso de implementarse a un nivel mayor ya contará con el aval de los principales interesados que además son los encargados de legislar en el parlamento. En México en tanto para lograr el consenso también se recurrió a la legislación y a la formación de comisiones semejante a Brasil. Respecto de la observación electoral en el casos de Brasil dado al contexto de calma en que se realizó la primera experiencia vinculante del país no hay evidencia de la presencia de observadores internacionales relevantes, aunque hay que considerar que depende de la autoridad nacional expender invitaciones a los observadores internacionales o aprobar las peticiones recibidas a estos para permitirles asistir. En Venezuela en tanto los observadores internacionales no encontraron evidencia creíble de fraude, aunque por las condiciones en que se realizó el referéndum, principalmente por el actuar del CNE tanto en los meses previos, durante y después hace pensar con la evidencia entregada por Súmate que el actuar del CNE fue sesgado en favor del gobierno. De manera reactiva en 2010 después de unas modificaciones realizadas a la legislación electoral se alteró la figura del observador cambiándola por la de “acompañante internacional” ya que se le considera una figura interventora, que limita el espacio de acción. Esto contraviene profundamente el sentido de las observaciones dado a que particularmente en Venezuela donde la polarización antes, durante y después de cada elección es un elemento recurrente y el resultado de las elecciones es por un margen estrecho, se requieren de la legitimidad otorgada por la observación internacional. Por tal motivo el año 2013 el Centro Carter y la OEA se eximieron de enviar misiones de observación, con lo que solo participaron con misiones de acompañantes internacionales la UNASUR, el MERCOSUR y el UNIORE (Unión interamericana de organismos electorales). Si bien pueden participar como acompañantes, las limitaciones impuestas reducen el margen de acción de los observadores y afectan la legitimidad de las elecciones y el reconocimiento internacional del país. En Perú dado que las experiencias vinculantes del VE son recientes y el VE todavía no se introduce como un procedimiento permanente la presencia de observadores internacionales relevantes según los hallazgos no ha sido recurrente, aunque es importante destacarlas recomendaciones esgrimidas la misión de observación de la OEA en 2010 que hace referencia a la necesidad de que los partidos cuenten con técnicos propios que participen como observadores, ya que no es suficiente con que los partidos y la sociedad confíe en el VE, sino que además los partidos deben cerciorarse de que no existan

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problemas34, dado a que entre más ojos estén mirando es más posible detectar irregularidades. Por ultimo en Jalisco existe interés desde la autoridad en dar prioridad a los habitantes del estado de para que ejerzan tareas de observación electoral y proporcionar capacitación para ello. Independiente de la disposición de la autoridad para permitir que los ciudadanos realicen labores de observación siempre es necesaria la presencia de observadores internacionales dado al nivel de experiencia acumulada y el peso que posee el reconocimiento internacional. La presencia de observadores siempre es necesaria, más al introducir un mecanismo automatizado que altera la lógica de las elecciones, aunque son más necesarios, sobre todo los observadores internacionales, donde la polarización es alta y la independencia del OE es menor. A ello hay que agregar cuestionamientos desde el exterior que pudiesen existir ya sea en el país, región/estado o provincia en que se implemente podría hacer necesaria la presencia de observadores internacionales. En tanto respecto de los observadores nacionales siempre son necesarios, independiente de la coyuntura, observadores en representación de los partidos y de organizaciones de la sociedad civil. En lo que compete a incluir una gama amplia de actores, la actividad legislativa es lo más recurrente y lógico, aunque no se agota con ello, sino que también la realización de elecciones internas a los partidos es una buena alternativa pero por sobre todo acercarlo a los ciudadanos, dado a que son ellos los principales usuarios.

Mecanismos de seguridad

Brasil

Autenticación del votante

Comprobante en papel de la emisión del voto

Controles logísticos y de fabricación

-Se realiza un primer paso con la realización de un padrón único nacional en 1986 que es informatizado. -La identificación biométrica se introduce en 2008.

-Comprobante no disponible. En su ausencia se estableció un mecanismo suplementario, la votación paralela (votación de control).

-Seguimiento del proceso de fabricación de la urna electrónica. -Funcionamiento de control de la urna electrónica por varias horas.

Por ultimo hay que destacar la preocupación de Transparencia que se dedica a promover la participación y la observación electoral en el país. Transparencia ha elaborado un método de observación electoral con el apoyo del ONPE y Jurado Nacional de Elecciones en que jóvenes de 14, 15 y 16 que si bien no pueden votar, pueden participar como observadores considerando que serán los futuros electores (Távara, 2013). 34

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Venezuela

Perú

México

Autenticación del votante

Comprobante en papel de la emisión del voto

Controles logísticos y de fabricación

-La identificación biométrica se introduce en 2004 y funciona en conjunto con Libro de Votación.

-Comprobante disponible.

-Funcionamiento de control de la urna electrónica por varias horas denominado “Auditoria de pre-despacho de máquina de votación”. -Firma digital de los Partidos. -Auditorias del Software.

-Identificación biométrica no disponible. -DNI (Documento Nacional de Identificación) acredita identidad del votante, luego elector recibe tarjeta inteligente que habilita la urna electrónica para sufragar.

-Comprobante disponible.

-Certificación ISO (No hay normas ISO sobre VE, aunque por iniciativa de la ONPE se ha autoimpuesto cumplir con ciertos estándares).

-Identificación biométrica. Fue contemplado en un inicio pero luego se desechó la opción.

-Comprobante disponible. De impresión térmica que no entra en contacto con el electoral y se deposita automáticamente en el ánfora.

-La urnas electrónicas disponen de GPS que permite sabe su ubicación exacta en tiempo real.

*Fuente: de elaboración propia en base a la información recolectada. En los casos de Brasil y Venezuela se ha implementado la identificación biométrica como un complemento permanente. En Brasil fue esencial dado a que uno de los principales problemas antes de implementarse el VE el voto hormiga35. En Venezuela a pesar de que se han realizado auditorias que han comprobado que no hay vinculación entre el elector y su voto, por el ambiente de polarización y antecedentes de una actitud hostil con los electores 36 que votan Una forma de fraude era el voto hormiga. Aquí al elector antes de ingresar al local de votación se le proporcionaba una papeleta con un candidato elegido previamente, una vez adentro en el centro de votación cambiaba la papeleta que le facilitaban los delegados de mesa por la recibida antes de ingresar recibiendo dinero por ello. Por la extensión de las filas de personas que participaban de este tipo de fraude se le denominó voto hormiga. En otra forma de fraude los electores se registraban en las unidades correspondientes en cada uno de los Estados de la Federación y simultáneamente en otros Estados, de tal manera el elector podría tener dos o más credenciales válidas para sufragar (Vargas, 2011). 36 Durante el proceso de recolección de firmas de los ciudadanos entre octubre de 2003 y agosto 2004 para activar el referéndum revocatorio, el CNE entregó formularios con los datos personales los 3.4 millones de ciudadanos y diputados oficialistas que habían firmado la petición del referéndum al Diputado del MVR (Movimiento Quinta República) Luis Tascón, que luego subió a 35

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oposición, existe temor en el elector. Si bien acredita la identidad del votante, garantiza la unicidad del voto, es el contexto el que genera dudas sobre el mecanismo, siendo que en el fondo debiese ser un aspecto a destacar y no del cual desconfiar. Por otro lado para los casos de Perú37 y México no se ha implementado identificación biométrica, quizás si se llegase a ampliar a nivel de aplicación mayor su presencia sería necesaria. En México no se ha implementado principalmente por la sospecha generada ante que se viole el secreto del voto, aunque quizás también se deba a razones de costo. Respecto del comprobante o testigo del voto en Brasil no se contempla 38, con lo que la fortaleza del VE está en el software y es el resultado almacenado en digital el que cuenta (aunque en todos los casos el resultado digital es el resultado principal y el comprobante es solo un mecanismo que permite auditarlo), pero a la vez es un problema dado a que no hay manera de que el elector tenga la garantía de que su voto fue correctamente contabilizado. Esto puede crear desconfianza en el elector, si bien estaba contemplada la opción, en 2003 se eliminó oficialmente. En respuesta a la ausencia de comprobante es que se introdujo la votación paralela en 2002 aunque como procedimiento de control no cumple la misma función que un comprobante en papel y quizás como mecanismo de control posee validez dado a que el TSE es un OE independiente, entendiendo que no beneficiará a ninguna candidatura en particular. Para el caso de Venezuela el comprobante está disponible desde que su primera experiencia vinculante y se ha convertido en una virtud ya que además de permitir auditarlo a servido para despejar las dudas dado el margen estrecho por el cual resulta electos los candidatos en las elecciones, ejemplo de ello fueron las elecciones de 201339. Perú tanto como México también incorporan internet. Los firmantes recibieron toda clase de presiones; tales como destituciones de cargos públicos, contratistas con el sector público perdieron asignaciones, con lo que muchos se vieron obligados a retirar la petición de referéndum. Incluso se repartían en las calles DVD con la información mencionada. Luego para 2005 hubo una segunda lista, denominada Maisanta que contenía además información sobre aquellos ciudadanos que recibían prestaciones sociales del Estado (Kornblith, 2007). 37 En Pacarán el elector antes de votar se identifica con su DNI (Documento Nacional de Identidad), con lo que el miembro de la mesa acredita su identidad y luego le proporciona una tarjeta que se introduce en la urna para habilitar al elector para emitir su voto. 38 Según IDEA (2011) la ausencia de comprobante es producto del desarrollo de confianza y consenso después de varios comicios. 39 En las elecciones presidenciales de 2013 donde Maduro resultó electo por un 50.66% de los votos (7.505.338) y Capriles con 49.07% (7.270.403), en que la diferencia fue de 1.59%. En esta ocasión se auditó el 100% de los comprobantes. No conforme con ello Capriles solicitó una nueva auditoría, pero a los cuadernos de votación. Disponible en

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comprobante, en el segundo caso el hecho de que el comprobante no entre en contacto con el elector y que solo sea visualizado por unos segundos y luego depositado automáticamente en el ánfora permite minimizar la posibilidad de alteraciones. Los controles logísticos y de fabricación son necesarios ya que no solo garantiza un cierto nivel de calidad sino que reduce la posibilidad de alteraciones, aunque no se da parejo para todos los casos. En Brasil tanto como en Venezuela están disponibles las pruebas de control, que cobran mayor significado si son hechas en presencia de observadores y organizadas por un OE independiente. Perú en el marco de una iniciativa autónoma por asegurar un nivel de calidad autoimpuesto ha buscado certificación internacional, aunque en realidad no existen estándares internacionales de VE, ya que cada solución adoptada depende del contexto. El IEPC en tanto ha implementado el GPS también como una herramienta que se diferencia de los otros casos ya que otorga un nivel mayor de precisión para determinar la ubicación exacta de la urna electrónica. La ausencia de mecanismos de vigilancia en las etapas de producción produce dudas en el cuerpo político dado a que puede dar la sensación de que se están manipulando las urnas. La identificación biométrica como mecanismo de autenticación es imprescindible en cualquier caso, aunque cuando el contexto no se muestra favorable al electorado, el OE es poco o nada independiente puede generar dudas. La identificación biométrica es el método adecuado para garantizar la unicidad del voto, por ende con el tiempo se vuelve una regla. Por otro lado el comprobante también debiese ser una regla, incluso existiendo un OE independiente como sucede en Brasil dado a que es la única manera en que el elector tiene la certeza de que su voto fue correctamente contabilizado y en casos donde el OE no es independiente otorga una garantía no solo al elector, sino que a los partidos o candidaturas que objeten el resultado de las elecciones. En último lugar los controles logísticos y de fabricación deben ser una regla, independiente del contexto en que se inserte el VE.

http://mexico.cnn.com/mundo/2013/04/14/venezuela-elecciones-maduro-capriles

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Conclusiones La razón de la adopción del VE en América Latina estuvo determinada principalmente por los antecedentes históricos de fraude, errores en el escrutinio y el tamaño del proceso electoral (número de electores y distribución espacial). En tanto los efectos buscados son la limpieza de las elecciones, velocidad y certeza en el resultado. Cabe recordar que el VE además de modificar la forma en la que elegimos y controlamos a los gobernantes que se enmarca dentro de la perspectiva procedimental, actúa también sobre todo el entramado de instituciones y procesos electorales, que también se conoce como administración electoral. Es dentro de estos aspectos que se enmarcan las variables que inciden en la instauración efectiva y se llegó a ellas después del estudio profundo de cada una de las experiencias. Si bien se planteó en la introducción que las variables en su conjunto también pueden ser consideradas un modelo, que contempla los aspectos esenciales si se desea analizar otra experiencia de VE en el continente, no representa una receta para el éxito. Hay que recordar que es un proceso gradual que lleva más de una década y una vez iniciado el camino no es seguro que se llegue a puerto. El VE en forma de urna electrónica es solo una alternativa más de entre otras y la viabilidad de la solución adoptada solo es posible atendiendo a los requerimientos del contexto en que se inserta. Vale recordar que el VE no posee atributos sanadores en problemas como el abstencionismo o el rechazo a la actividad política. Afirmar que la instauración efectiva del VE se traduce en una mejora neta en la democracia procedimental, es acertado, sin embargo se deben tener en cuenta ciertos elementos; la democracia no se agota con las elecciones, aunque considerando que una de las principales fuentes de legitimidad en las democracias latinoamericanas reside en lo electoral y que el sufragio es una de las formas de participación más extendida la afirmación cobra validez. Además el VE terminó con algunas formas de fraude y amplió su uso a otro tipo de elecciones tales como referéndums y revocatorias. De igual forma el VE por sus atributos puede facilitar y promover la participación en personas que por condición de discapacidad o enfermedad tienden a la abstención. Para llevar a cabo la instauración efectiva del VE se requirió del organismo electoral que como protagonista, es el encargado de conducir casi la totalidad del proceso, desde las etapas previas sobre los lineamientos básicos a considerar, en las etapas de investigación, en las pruebas, puesta en marcha y luego en la adopción como un procedimiento permanente. Cabe recordar que 174 | Universidad Alberto Hurtado

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la figura de los organismos electorales en Latinoamérica es exclusiva del continente y ha sido precisamente ese carácter permanente, de dedicación exclusiva que ha permitido encauzar el proceso de tal manera. Esta figura es una respuesta al pasado autoritario donde una de las principales tareas una vez retornada la democracia fue dar prioridad a los aspectos esenciales, de entre ellos las elecciones democráticas libres y competitivas. Una vez restablecida sus condiciones mínimas, en lo procedimental, donde era necesario, se buscaron mecanismos que otorgaran mayor precisión y limpieza al proceso electoral optando por la herramienta adecuada, en este caso el VE. Entonces el OE como institución, como conductor del proceso y como variable es central en la instauración efectiva del VE. La independencia de los OE se presenta como un atributo ideal que se complementa con la propiedad del software y a la inversa, al no ser independiente no es ideal que sea propietario por la desconfianza que generaría. Hay que agregar que un OE que se presenta como independiente en teoría es probable que no lo sea en la práctica, ya que su composición interna puede ser favorable al gobierno de turno, producto de que aquellos actores involucrados en la votación de los cargos son en su mayoría afines al gobierno. No obstante es poco probable que un gobierno instaure el VE con la intención de manipular las elecciones, dado a que sería paradójico que se adopte el procedimiento para algo distinto de aquello para lo que fue concebido. De todos modos no se debe tener una fe ciega en la naturaleza humana, ya que tal como se adoptan mecanismos sofisticados para combatir el fraude, lo mismo sucede con los métodos para cometerlo. Es algo que parece impensado, de lo que en la investigación no se encontró evidencia, pero que de materializarse se traduciría en una crisis de proporciones, que demuestra la importancia de los distintos controles y mecanismos de seguridad. En la variable Organismo electoral controles tales como permitir el acceso al código fuente a los interesados manteniendo los resguardos necesarios, para verificar que el software haga ello para lo que fue creado y no otra cosa distinta son sinónimo de ello. De igual manera en la variable Participación la importancia de la presencia de observadores electorales nacionales tanto como internacionales con un elevado grado de pericia, con acceso efectivo en las distintas etapas y sin mayores restricciones o trabas desde el OE. Por ultimo en la variable Mecanismos de seguridad, la identificación biométrica, el comprobante del voto y los controles logísticos y fabricación deben ser una regla y no una excepción ya que generan confianza en el elector de que las elecciones no están siendo manipuladas y anular los espacios para introducir alteraciones perniciosas, convirtiendo por lo cierto al VE en un procedimiento auditable. Revista Búsquedas Políticas Vol. 4 Nº2-2015 | 175

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Respecto de los casos, Venezuela puede ser considerado un caso anómalo ya que las variables operan de un modo distinto a los otros casos principalmente por las particularidades de su contexto. Aquí las elecciones poseen un sentido distinto a los de un régimen plenamente democrático, por su recurrencia y las temáticas sujetas a votación. Las elecciones son un mecanismo para generar legitimidad y no para un recambio ni alternancia en el poder. Hay que sumar a ello las circunstancias en las que se realizan las elecciones, por la alta polarización, los antecedentes de persecución a los electores opositores, nula independencia del CNE en la práctica, tienen su correlato en el voto. De ahí la necesidad de introducir un procedimiento de carácter automatizado y tecnológico que asegure precisión, limpieza en el resultado y que no genere cuestionamientos referidos a una posible alteración del resultado de las elecciones. Teniendo en cuenta esto, se puede afirmar con propiedad que el panorama hoy en Venezuela en lo electoral sin el VE sería muy distinto, aunque a pesar de ellos todavía surgen cuestionamientos en el resultado de las elecciones pero que tienen que ver más con el contexto. Por ultimo como recomendación para futuros trabajos sería útil utilizar de referencia las variables entregadas pero aplicándolas a un caso dentro y quizás hasta fuera del continente, donde ya ha sido instaurado efectivamente o donde después de instaurarse fue eliminado. Si bien fueron concebidas específicamente para los casos seleccionados, la urna electrónica se implementa por lo general con los mismos atributos. Se recomienda utilizar la misma metodología, el Diseño de Maxima Diferencia (DSMD).

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Anexo Independencia en los órganos electorales Grado de independencia

Menor

Mayor

Nombramiento

Gobierno

Mayor o igual que dos poderes del estado

Composición

Partidista

Funcionarios de carrera

Remoción

Discrecional

Acotada

*Fuente: Barrientos del Monte (2014). Independencia e imparcialidad en la gestión electoral en América Latina en la primera década del siglo XXI.

Para medir la independencia de los organismos electorales se ha optado por usar como referencia la matriz plateada por el autor. Si bien el autor mide independencia en términos de grado (Mayor o Menor) según los atributos planteados, para efectos del análisis se interpretará de una manera semejante pero aplicando un triple criterio: no independiente, medianamente independiente e independiente. Por ejemplo si se cumplen los atributos de la columna Menor se entenderá que el organismo electoral no es independiente, en tanto si se combinan atributos de ambas columnas el organismo electoral es medianamente independiente y si se cumplen todos los atributos de la columna Mayor es independiente. La lógica que hay detrás es que según la evidencia en la literatura tanto como en la práctica la independencia es difícil de medir, no hay consenso de cómo medirla y no puede platearse en términos dicotómicos, sino que en grados. Es más, incluso un organismo electoral que cumpliendo los atributos de independiente resulta no serlo en la práctica dado a que el contexto no lo permite, como el caso de Venezuela.

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Variables que inciden en la instauración efectiva Variables

Categorías

Indicadores Nombramiento

Independencia

Composición Remoción

Organismo electoral Propiedad software

Participación

Propietario (no depende de proveedora) No propietario (depende de proveedora)

la

firma

la

firma

Incluir una amplia gama de Comisiones, elecciones internas en los actores en las etapas previas a partidos, acceso al público, actividad la adopción del VE legislativa, etc. Internacionales

Observadores

Nacionales Identificación biométrica

Autenticación del votante Mecanismos de seguridad

Comprobante del voto Controles logísticos fabricación

y

Documento de identidad o aquel designado para sufragar Si Mecanismo suplementario de Pruebas de control, certificación, auditorias, etc.

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