Coordinación y armonización de las normas ambientales en la República Argentina Sabsay, Daniel A. y Di Paola, María E.

En Revista de derecho de daños 2008-3. Mosset Iturraspe y Ricardo L. Lorenzetti, 1ª ed. Santa Fe. Rubinzal Culzoni, 2009, Págs. 137-162

I.

Introducción

La República Argentina, un país federal con un desarrollo legislativo provincial disímil en materia ambiental, requiere de un piso o base de protección común en todo el territorio, que evite situaciones de inequidad para los habitantes de aquellas jurisdicciones que cuentan con una protección ambiental legal e institucional más débil a la mínima necesaria. Por esta causa, tanto la elaboración como la implementación de las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental son temas fundamentales que no ofrecen lugar a dudas acerca de su importancia, en aras de la concreción del derecho a un ambiente sano para todos los habitantes y el deber de su preservación establecido en el art. 41 de nuestra Ley Fundamental.

Ocho años después de la reforma constitucional de 1994, el Congreso Nacional comenzó a sancionar una serie de leyes de presupuestos mínimos, entre las cuales merece destacarse la denominada Ley General del Ambiente (LGA), norma de esencial envergadura para el régimen jurídico ambiental argentino. En suma a la LGA, durante el año 2002 fueron establecidas diversas leyes sectoriales de presupuestos mínimos de protección ambiental: Ley de Gestión Integral de Residuos Industriales y de Actividades de Servicios (LRI), Ley para la Gestión y Eliminación de PCB`s (LPCBs) y Ley de Gestión Ambiental de Aguas (LGAA). En suma a esto, en el año 2003 se dio a luz la Ley sobre Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental (LAIPA), en el 2004 la Ley de Gestión Integral de Residuos Domiciliarios (LRD) y en el 2007 la Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental de los Bosques Nativos (LBN). Dada la amplitud y riqueza de cada uno de los temas comprendidos en la LGA y en las leyes sectoriales de presupuestos mínimos, es de nuestro interés destacar que el presente artículo hará hincapié en el eje de análisis de la relación de competencias ambientales Nación-Provincias. Consideramos que esta materia es fundamental al momento de aplicar y cumplir las normas ambientales, ya que justamente comprende la

distribución de los roles y responsabilidades entre las autoridades de un país federal, con diversos niveles gubernamentales. Asimismo se hará alusión a los mecanismos de coordinación del Sistema Federal Argentino, instituido por la LGA, para luego señalar los desafíos vinculados al anhelo de una implementación integral de las leyes de presupuestos mínimos en la República Argentina. II. La distribución de competencias en la Constitución Nacional y la Ley General del Ambiente De conformidad con los principios reconocidos por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Ambiente Humano que tuvo lugar en Estocolmo en 1972, y por la Cumbre de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo en 1992, y siguiendo la línea adoptada en todas las constituciones sancionadas a partir de la primera, el constituyente reformador introdujo en nuestra Ley Fundamental la cuestión ambiental. Así, el art. 41 de la Constitución consagra el derecho de toda persona a un ambiente sano y equilibrado en aras al logro de un desarrollo sustentable, junto al deber correlativo de preservarlo. Asimismo, determina claros mandatos en relación a las autoridades y fija criterios para la distribución de las competencias en el interior del estado federal. En este contexto, y luego de más de ocho años de la sanción de la reforma constitucional, la Ley General del Ambiente (LGA) dio comienzo a un nuevo ciclo en el tratamiento de esta cuestión, con el objetivo de conseguir para nuestro país la sustentabilidad de su modelo de desarrollo, aspirando hacer realidad la letra constitucional en cuanto a que el ambiente debe ser “apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras...” La LGA, una ley marco en materia de presupuestos mínimos de protección ambiental, que el Congreso ha sancionado en virtud del mandato del tercer párrafo del artículo 41, reúne en su texto aspectos básicos de la política ambiental nacional, en consonancia con diversas contribuciones de la comunidad jurídica y de la sociedad en general.1 La norma 1

Ver Nolon, John.“Fusing Economic and Environmental Policy: The need for framework laws in the United States and Argentina”. Pace Environmental Law Review, Volume 13, Number 2, Spring, 1996; Sabsay, Daniel A.“El Nuevo Artículo 41 de la Constitución Nacioanal y la Distribución de Competencias Nación-Provincias”. Doctrina Judicial. 1997 – 2 p. 783; “Agenda de discusión sobre la reglamentación del artículo 41 de la

abreva en nuestra organización federal, considerando el concepto de presupuesto mínimo y su determinación en virtud de la distribución de competencias Nación- Provincias, proveyendo por ende el andamiaje institucional básico sobre el cual deben sancionarse e interpretarse las leyes sectoriales de presupuestos mínimos. Asimismo, plantea los objetivos, principios e instrumentos de la política ambiental nacional, que se constituyen como criterios y herramientas fundamentales para que las autoridades legislativas provinciales, y administrativas de los diversos niveles de gobierno puedan ejercer el poder de policía ambiental,

y la comunidad regulada y la sociedad civil participen en los

procesos de toma de decisión. La norma también dedica un capítulo al daño ambiental per se, una temática considerada en otro párrafo del artículo 41 (1º in fine), incorporando elementos que podrán ser sumamente útiles para los jueces y magistrados y la comunidad en general. No obstante ello, como ya lo hemos señalado al momento de su sanción, cabe a nuestro entender calificar a la presente Ley General del Ambiente como una Ley “mixta”, ya que regula aspectos relativos a los presupuestos mínimos sobre protección ambiental, como así también vinculados al daño ambiental.2 Esto significa que el Congreso Nacional ha sancionado normas de diversa índole en función de las categorías que el artículo 41 establece en sus distintos párrafos, y que en consecuencia, en un caso constituyen normas de presupuestos mínimos, pasibles de complementación por parte de las provincias, y en el otro, normativa en materia de responsabilidad por daño ambiental, de competencia nacional. II. Concepto de presupuesto mínimo El quantum de la delegación de facultades desde las provincias a la Nación, no ha resultado de fácil determinación, ya que como veremos luego, se entronca en forma directa con el esquema de distribución de competencias. En este sentido, la LGA presenta el esquema de ley marco, dado que el concepto de presupuesto mínimo no necesariamente debía concretarse en una única norma. No ha sido el deseo del

Constitución Nacional”. Debates 1998-2000. Consejo Empresario Argentino Desarrollo Sostenible (CEADS) 2000 y la Distribución de Competencias Nación-Provincias en el Marco del Federalismo y el Desarrollo Sustentable. Taller de distribución de competencias. 2° Coloquio FARN. Recomendaciones a las Autoridades. p. 22. Villa Carlos Paz, Junio de 1999. 2

Ver Sabsay D.A. y Di Paola M.E. El Federalismo y la nueva Ley General del Ambiente. Anales de Legislación Argentina, Boletín Informativo. Año 2002 – No. 32. pp.47-54. Buenos Aires: La ley.

constituyente codificar este tema, de lo contrario, hubiese incluido la materia ambiental entre los códigos de fondo a que hace alusión el art. 75, en su inc. 12 de la C.N. Pero, además, desde el punto de vista práctico, la cuestión ambiental requiere de modalidades que con suficiente elasticidad puedan, con una base de coherencia, considerar las peculiaridades de cada temática en particular. Convergen entonces los aspectos jurídicos y pragmáticos en la fundamentación de una ley marco, y de posteriores normas que sobre su base establezcan presupuestos mínimos de protección ambiental relativos a cada recurso natural o materia de gestión ambiental específica. La definición presentada por la ley considera que es presupuesto mínimo "...toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental...""... debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable" (Art. 3 Ley 25.675) De esta forma, el Poder Legislativo ha adoptado una interpretación amplia de la noción de presupuesto mínimo, frente a las antiguas disquisiciones acerca de si el mismo debía ser sólo un estándar o una política, o ambos. Surge entonces la necesidad de interpretar este concepto junto con los otros elementos de la misma ley general y de nuestra Constitución Nacional. III. Las relaciones interjurisdiccionales en nuestra Constitución Nacional En nuestro sistema, el deslinde de competencias entre la Nación y las provincias surge de nuestra Constitución Nacional independientemente de la materia de que se trate. Claro, que en relación a lo ambiental es necesario tener en cuenta que siendo nuestra ley fundamental un producto del siglo pasado, esta temática no aparecía ni por asomo en su articulado con anterioridad a la reforma. Hoy a la cuestión se refiere la cláusula contenida en el 3º párrafo del nuevo artículo 41. La misma expresa que "corresponde a la Nación dictar normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales". Recurriendo a los principios generales, la división de competencias entre la Nación y las provincias surge de la aplicación del art. 121, conforme al cual las provincias conservan

todo el poder no delegado a la Nación. Es decir que la Nación posee una competencia de excepción, ya que ella debe resultar de una delegación expresa, hecha a su favor por parte de las provincias. Las provincias tienen una competencia general, conformada por todas las atribuciones remanentes, o sea todas aquellas que no le han sido expresamente reconocidas a la Nación. La Constitución también establece que la competencia nacional tiene una jerarquía superior a la provincial y que en consecuencia es suprema. El análisis debe continuar con la observación de otras disposiciones agregadas por la reforma al texto constitucional. En el capítulo dedicado a los gobiernos de provincia, el constituyente ha considerado conveniente expresar que "corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio"(art. 124). Esta disposición debe ser considerada con cuidado en la medida que al titular del dominio de algún bien como regla general le corresponde el ejercicio de la jurisdicción sobre el mismo. Es decir que al titular del dominio de una cosa, en nuestro caso de recursos naturales, le compete el ejercicio de las jurisdicciones susceptibles de ser ejercitadas sobre los mismos. Cada una de dichas jurisdicciones se corresponderá con alguna función de gobierno que hace a la utilización del recurso sobre el cual ella se ejerce. En nuestra materia, como hemos visto, se ha producido una delegación a favor de la Nación en lo que hace a la determinación de "presupuestos mínimos" para la protección ambiental, los que deberán aplicarse necesariamente en relación con el uso de los recursos naturales. Ahora bien, la combinación de ambas disposiciones -arts. 41 y 124nos induce a pensar que la delegación se efectuó bajo la condición de que su ejercicio no importara un vaciamiento del dominio que tienen las provincias sobre esos mismos recursos. De otro modo no se entiende cuál habría sido la intención del constituyente al establecer la cláusula de resguardo de la competencia provincial que importa el art. 124, in fine. También deben considerarse otros artículos que hacen a la cuestión federal y que han sido introducidos por la reforma. Todos ellos establecen de manera invariable el fortalecimiento del ámbito local. Así ocurre, en materia de establecimientos de utilidad nacional (art. 75, inc. 30), de intervención federal (art. 75, inc. 31), de régimen financiero (art. 75, inc. 2), de autonomía municipal (art. 123), de nuevas potestades provinciales (art. 124, 1º parte), etc. Todas estas cuestiones junto a las consideraciones particulares en materia de desarrollo territorial del inc. 19 del art. 75 ("nueva cláusula del progreso") nos

están señalando un claro rumbo deseado por el constituyente de reforma, el que se situa en el camino de la recuperación del federalismo. En virtud de ello la determinación del alcance de las potestades nacionales derivadas de la expresión "presupuestos mínimos" debe hacerse con alcance restrictivo. De este modo se respetarán las "jurisdicciones locales", las que el mismo constituyente ordena que no deben ser alteradas. De lo expuesto hasta acá se desprenden las dificultades que se presentan al momento de legislar desde el ámbito nacional para dar cumplimiento al mandato constitucional derivado del mencionado párrafo del art. 41. Parece fácil llegar a un planteo teórico de la cuestión, la que luego se verá entorpecida cuando de lo que se trata es de transformar en normas concretas los objetivos del constituyente. ¿Cuál será la línea divisoria entre las potestades nacionales y las provinciales?, este interrogante constituye de alguna manera la pregunta clave en este campo. Nos parece difícil el logro de una respuesta válida a ella si con anterioridad no se construye un mínimo consenso entre niveles de gobierno. Esta necesidad nos parece auspiciosa en la medida que nos ubica en el marco de un federalismo de "concertación" a favor del cual nos pronunciamos, no sólo por un problema de fidelidad con determinadas convicciones, sino fundamentalmente porque creemos que este es el modelo que asegura mayor eficacia en la aplicación y la observancia de las normas ambientales. Por otra parte, éste es el marco que han adoptado países federales con experiencia en la temática ambiental.3 IV. El Sistema Federal Ambiental de la Ley General del Ambiente Así las cosas, subsisten diversos interrogantes ligados a este tema, a saber ¿Cómo conviven los presupuestos mínimos con la potestad provincial local en torno al dominio originario de los recursos naturales reconocido por el art. 124 CN? ¿Cómo lograr que las normas nacionales de presupuestos mínimos garanticen la básica protección necesaria y no desnuden ni reemplacen las competencias provinciales existentes? Asimismo, ¿Cómo podría llevarse a cabo la construcción de consensos entre las jurisdicciones para la ejecución de las normas de forma tal que no se paralice la implementación de las mismas? Es justamente en este sentido que debemos analizar el Sistema Federal Ambiental instituido por la Ley General del Ambiente. El objetivo del mismo es la coordinación de la

política ambiental a escala regional y nacional en aras del logro del desarrollo sustentable, considerando como ámbito sine qua non al COFEMA (Consejo Federal de Medio Ambiente). En este sentido la norma no sólo señala al mismo como el contexto básico de coordinación de políticas, sino que también instruye al Poder Ejecutivo Nacional a que proponga a la Asamblea del COFEMA, el dictado de recomendaciones o resoluciones, según corresponda, “...para la adecuada vigencia y aplicación efectiva de las leyes de presupuestos mínimos, las complementarias provinciales, y sus reglamentaciones en distintas jurisdicciones...” (Art. 24) El Poder Ejecutivo debe, a todas luces, interactuar con el COFEMA en lo que se refiere a normas de presupuestos mínimos, su implementación y la coordinación de políticas interjurisdiccionales. Ahora bien, ¿cuál es el status jurídico del COFEMA? La Ley que analizamos ratifica su acta constitutiva, suscripta el 31 de agosto de 1990. Se trata de un acuerdo gestado por la necesidad de las distintas jurisdicciones de generar espacios de intercambio y concertación en temas ambientales. El acta que origina a este organismo expresamente señala que es una persona jurídica de derecho público y que para comenzar a funcionar debe contar con la ratificación de siete jurisdicciones. El Consejo Federal de Medio Ambiente puede expedirse a través de:


Recomendaciones: determinaciones que no poseen efecto vinculante para los estados miembros




Resoluciones: decisiones con efecto vinculante para los estados miembros.

El COFEMA ha comenzado a reunirse en en 19904 y realiza sus asambleas en forma periódica. Asimismo, de acuerdo a la información relevada en la Secretaria Ejecutiva de dicho organismo se ha confirmado que la mayoría de las jurisdicciones han ratificado mediante ley propia el tratado interjurisdiccional, restando que lleve a cabo esta tarea la Provincia de Tucumán. 3

Ver experiencias de Australia y Estados Unidos en Sabsay y Di Paola. Op cit. En el año 1990 se comienzan a realizar una serie de reuniones de representantes ambientales de las provincias. Sin embargo el Consejo Federal de Medio Ambiente, como tal, recién se constituye en la tercera de esas reuniones, el 31 de agosto de 1990, siendo el instrumento formal un Acta Constitutiva suscripta en la Ciudad de La Rioja por representantes de doce provincias. http://www.medioambiente.gov.ar/cofema/antecedentes.htm. 4

Por otra parte, la Ley General del Ambiente ratifica el Pacto Federal Ambiental, firmado el 5

de junio de 1993. Dicho acuerdo interjurisdiccional enfatiza la importancia del

COFEMA, reconociendo al mismo como un instrumento válido para la coordinación de la política ambiental en la República Argentina. El Pacto Federal Ambiental establece como objetivos la coordinación interjurisdiccional e intrajurisdiccional, tomando como referencia los principios de la Agenda 21. También plantea, entre otros, el compromiso de los estados signatarios de compatibilizar su normativa ambiental. En este marco, y dadas las funciones atribuidas al COFEMA en el ámbito de la presente ley, nos encontramos ante la necesidad de considerar no sólo los aspectos inherentes al alcance y la fuerza legal de sus decisiones, sino también aquéllos relacionados con su funcionamiento tales como la dotación de personal y presupuesto suficiente para poder funcionar. Este último tema no es menor y entendemos que debe merecer atención en la determinación de asignación de partidas del presupuesto nacional. V. El COFEMA y sus funciones a la luz de los criterios y elementos de la política ambiental Como hemos señalado con antelación, el COFEMA asume, en el marco de la Ley General del Ambiente, un rol relevante en cuanto a la coordinación interjurisdiccional de políticas ambientales. Por otra parte, dicha ley establece seis instrumentos básicos que deben ser tenidos en cuenta en la generación de la política y la gestión ambiental . Dichas herramientas son: el ordenamiento ambiental del territorio, la evaluación de impacto ambiental , el sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas, la educación ambiental, el sistema de diagnóstico e información ambiental, y el régimen de promoción del desarrollo sustentable.(Art. 8) En relación a algunos de los instrumentos mencionados, existen aspectos específicos en los cuales la misma norma establece facultades determinadas del Consejo Federal de Medio Ambiente. En cuanto al ordenamiento territorial por ejemplo, la coordinación entre las provincias, la Ciudad de Buenos Aires y la Nación debe realizarse a través del COFEMA, complementando la necesaria entre los municipios y las provincias. En este caso el rol del organismo trasciende su función interjurisdiccional para considerar también la imprescindible

concertación de intereses entre los diversos sectores de la sociedad y de los mismos con los de la administración publica.( Art. 9 )5 Otro caso de intervención explícita del COFEMA es el relativo a la educación ambiental. En este sentido es claro el mandato a las autoridades competentes, que “...deberán coordinar la implementación de planes y programas en los sistemas de educación , formal y no formal” con el COFEMA y el Consejo Federal de Cultura y Educación (Art.15). Corresponde también al COFEMA la instrumentación efectiva de un “...sistema nacional integrado de información que administre los datos significativos y relevantes del ambiente y evalúe la información ambiental disponible...”, como así también de”... un sistema de toma de datos sobre los parámetros ambientales básicos...”, cuyo desarrollo corresponde a la autoridad de aplicación de la norma (Art. 17) Si bien es de aplicación en todo el territorio de la Nación, y en este sentido deben obrar las autoridades de los diversos niveles de gobierno, entendemos que en el articulo aludido la misma hace referencia a la autoridad de aplicación nacional en virtud de la materia que se trata: el sistema nacional de información. La norma no menciona funciones especificas del COFEMA en relación a otros instrumentos básicos, cuales son la evaluación de impacto ambiental , el sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas , y el régimen de promoción del desarrollo sustentable Entendemos que el COFEMA se constituye también como el ámbito adecuado para que las autoridades ambientales analicen e intercambien conceptos técnicos y experiencias relacionadas con estos instrumentos, no obstante la sanción de leyes sectoriales de presupuestos mínimos que los regulen en particular , las cuales aportarán criterios que a servirán para el desarrollo de las actividades de este organismo y de las autoridades.

5

Ver Nolon, John.“Fusing Economic and Environmental Policy: The need for framework laws in the United States and Argentina”. Pace Environmental Law Review, Volume 13, Number 2, Spring, 1996. Desde su punto de vista el ordenamiento del suelo es un aspecto fundamental que trata las causas por sobre los efectos de la contaminación ambiental. En relación a las bondades de plantear esta temática en forma básica a nivel nacional considera diversas características que deberán tenerse en cuenta para la consideración de la misma en la relación Nación-Provincias. En primer lugar, se trata de un principio de organización territorial básico, abierto, con la clara consideración de que debe existir participación pública en su determinación.

En pos del logro de sus objetivos de coordinación interjurisdiccional, el Sistema Federal Ambiental debe verse nutrido de los objetivos y principios receptados por la LGA para funcionar en forma adecuada. Al respecto, es dable resaltar que, no obstante la incorporación de algunos principios del derecho ambiental mediante la aprobación de convenios internacionales en diversas materias, el reconocimiento de los mismos en la Ley General del Ambiente constituye un aporte sumamente positivo, contribuyendo en forma concreta a dotar a las autoridades de elementos de interpretación para la aplicación de la norma y el tratamiento de los temas interjurisdiccionales. Si bien cada uno de los principios plasmados en la ley revisten importancia en sí mismos y su tratamiento particularizado excedería el alcance del presente artículo,6 es de nuestro sumo interés destacar que en el ámbito de las relaciones entre jurisdicciones dos conceptos se yerguen como fundamentales, cuales son los principios de cooperación y solidaridad. En el primer caso se alude a la cooperación en el uso equitativo y racional de los recursos naturales compartidos como así también en la mitigación y el tratamiento de las emergencias ambientales transfronterizas. En el segundo, a la solidaridad entre la Nación y los estados provinciales respecto de la responsabilidad ex ante y ex post del propio accionar que genere efectos adversos transfronterizos, y a la minimización de los riesgos ambientales sobre los sistemas ecológicos compartidos. El accionar ex ante se ve enfatizado asimismo por la adopción de dos principios ya presentes en el derecho internacional, cuales son el principio de prevención y el principio precautorio. El concepto de prevención ahonda en la atención a las causas y fuentes de los problemas ambientales considerando fundamental la integración en el tratamiento de los mismos para prevenir efectos que puedan producirse en el ambiente. Por su parte, el principio precautorio plantea que la falta de certeza o información científica cuando haya peligro de daño grave o irreversible no debe utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos.7 Otros dos principios revisten importancia para las autoridades jurisdiccionales y sus decisiones conjuntas, tales son el de progresividad y el de subsidiariedad. En el primer caso, la noción de progresividad plantea acciones graduales con metas intermedias para 6

Los principios receptados por la norma son: principio de congruencia, principio de prevención, principio precautorio, principio de equidad intergeneracional, principio de progresividad, principio de responsabilidad, principio de subsidiariedad, principio de sustentabilidad, principio de solidaridad, principio de cooperación (art. 4).

el logro de objetivos ambientales. Consideramos que este aspecto, de la mano de una adecuada utilización de las autoridades ambientales, contribuirá a la determinación de políticas ambientales que puedan ser aplicadas y cumplidas. En cuanto al concepto de subsidiariedad, observamos que la acepción presentada por la norma define al mismo como la obligación del Estado Nacional “...de colaborar y de ser necesario, participar en forma complementaria en el accionar de los particulares en la preservación y protección ambientales...” El principio de subsidiariedad, utilizado por la Unión Europea plantea que se tomarán acciones a nivel comunitario sólo cuando los objetivos ambientales puedan ser alcanzados de mejor forma a ese nivel que al de los estados miembros.8 En este sentido, observamos como en el ámbito de la Unión Europea este principio se refiere a la distribución de funciones entre niveles gubernamentales, otorgando preeminencia al nivel gubernamental inferior. En el caso de la Ley General del Ambiente, el principio es utilizado para considerar la relación de colaboración y posible complementación entre el Estado Nacional y los particulares. No obstante ello, y como lo señaláramos en forma previa, en nuestro sistema de distribución de competencias ambientales, la Ley Fundamental y la jurisprudencia en la materia otorgan singular importancia al concepto de fortalecimiento del ámbito local. VI. Las funciones del Cofema, las autoridades administrativas y el desarrollo normativo ambiental de la República Argentina

Frente a la existencia de funciones otorgadas por la Ley General del Ambiente y las leyes sectoriales de presupuestos mínimos al COFEMA, en el marco del Sistema Federal Ambiental, y la existencia de asignaturas pendientes en el contexto de este organismo, consideramos importante analizar el desarrollo normativo ambiental en nuestro país, a la luz de la distribución de competencias entre la Nación y las provincias.

Entre las diferentes aristas que confluyen en este análisis podemos mencionar que inicialmente la cuestión ambiental no era tratada en la Constitución de 1853/1860. En este contexto, la temática del ambiente fue abordada por los distintos sectores como un tema 7

Esta formulacion se ha fundado en lo que establece el Principio 15 de la Declaración de Rio 92. Ver Sands, Philippe, Principles of International Environmental Law, V. I Frameworks, Standards and implementation. Manchester University Press. Manchester and New York. p. 546 El autor analiza el articulo 130 r (4) del Tratado de la Comunidad Europea. 8

de carácter colateral o accesorio al uso de ciertos recursos naturales. Asimismo la Nación adoptó un rol preponderante en temas ligados a los recursos naturales, tales como los hidrocarburos, la energía hidroeléctrica y nuclear9, fundamentando su competencia en diversas normas constitucionales tales como la cláusula de comercio (actual art. 75 inc. 13 CN), de bienestar (art. 75 inc. 18 CN), o en las facultades para dictar los códigos de fondo (art. 75 inc. 12 CN).

Por otra parte, el Congreso Nacional adoptó, en forma previa a la reforma constitucional la técnica de las llamadas “leyes convenio” en relación a temas ambientales o vinculados a los recursos naturales. En tal sentido, y apoyándose en las cláusulas de bienestar y de comercio sancionó leyes de esta índole, las cuales eran aplicables en la Capital Federal, debido a la competencia del Congreso Nacional para legislar en dicho ámbito, que se hacía extensivo a los territorios nacionales que existían en ese momento, y luego las provincias podían adherir. Este sistema fue sumamente criticado debido a sus limitaciones relativas a las situaciones particulares de las diferentes regiones del país y también a que no presentaba un mecanismo coherente de coordinación entre las jurisdicciones nacional y las provinciales.10

No obstante ello, el desarrollo provincial en materia ambiental ha sido sumamente enriquecedor, incluyendo las constituciones provinciales cláusulas ambientales en diversas etapas históricas.11 En primer lugar, cabe destacar que el derecho público provincial se ha anticipado al nacional al incorporar a partir del año 1986 en las constituciones de más de quince provincias de la República Argentina, los contenidos básicos que con mayor o menor detalle, hacen a la protección del ambiente desde el 9

Ver al respecto: Ley Nacional de Hidrocarburos Nº 17.319 (B.O. 30/06/67), Ley de Energía Eléctrica Nº 15.336 (B.O.22/09/60) y, el régimen para la actividad nuclear establecido por el decreto ley Nº 22.477/56 ratificado por la ley 14.467 (B.O. 29/09/58) y modificado por el decreto ley 1647/63 y por la ley 22.246.

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Como ejemplos pueden mencionarse las siguientes leyes de adhesión sancionadas por el Congreso Nacional: Nº 13.273 sobre riqueza forestal, Nº 20.284 sobre contaminación atmosférica, Nº 22.428 sobre suelos, Nº 24.051 de residuos peligrosos y Nº 22.421 en materia de fauna. Cabe destacar, que las últimas dos leyes mencionadas son leyes mixtas .y son susceptibles de adhesión en relación a las normas que no revisten carácter de legislación de fondo.

11

Sabsay, Daniel Alberto (1995). Capítulo “Aspectos Constitucionales en materia Minero Ambiental” del libro “Consideraciones de un Régimen Jurídico Ambiental para la Minería en la Argentina”. Estudio analítico Nº 5, 1995, Buenos Aires, FARN.

paradigma del desarrollo sustentable. Con respecto a la estructura general de tratamiento de esta cuestión en las constituciones, cabe señalar que la misma responde a un esquema similar, dividiéndose en una parte dogmática –la dedicada a los principios, derechos y garantías, en la que se reconoce el derecho a gozar de un ambiente sano– y la parte orgánica, vinculada a los poderes de gobierno y, en la que se determinan una serie de prestaciones a cargo del Estado a fin de posibilitar el disfrute de este derecho. Esta estructura presenta matices diferenciadores según de qué provincia se trate. Por ejemplo, en algunas constituciones, la mención de los actos a cargo del gobierno es muy exhaustiva (el caso de las provincias de Formosa o Tierra del Fuego) y en otras se establece una fórmula más general (Catamarca). En los casos de las provincias de Córdoba, Río Negro y Tierra del Fuego, los textos contienen un capítulo específico al respecto. San Juan, La Rioja y San Luis han ido aún más lejos y han estipulado una acción de amparo especial para garantizar la protección de este derecho y, Formosa menciona especialmente la posibilidad de celebrar tratados con otras jurisdicciones. Sin embargo, en casi todos los casos se trata de disposiciones que necesitan la sanción de leyes posteriores que las reglamenten para que se tornen operativas. Finalmente cabe destacar que la relación con los municipios es tratada en todas las constituciones en un capítulo especial dedicado a su régimen promoviéndose, de esta forma, el fortalecimiento municipal.

En suma a este análisis, no podemos dejar de mencionar el importantísimo hito que ha constituido la reforma de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos en materia de ambiente y desarrollo sustentable. En efecto nuestra temática aparece de manera transversal en gran parte de su articulado, de conformidad con una visión holística, preocupada por el logro de la mejor coordinación interjurisdiccional. Por ello, no sorprende que al respecto se formulen principios de acción en el territorio, desde una mirada sustentable. Como así también de otorgarles a los municipios un amplísimo poder de policía de bienestar y de protección ambiental. En lo que hace a instrumentos es notable la amplitud en materia de legitimación tanto para asociaciones (art. 28), como en el marco del amparo (art. 56) que cuando refiere a intereses colectivos se transforma en una verdadera acción popular, de conformidad con lo que ocurre en otras jurisdicciones como la Ciudad de Buenos Aires (art. 14).

El constituyente entrerriano apuesta de manera explícita al federalismo de concertación que es especialmente invocado en el art. 7512. Ello, de conformidad con una prolongación de los lineamientos contemplados en la Ley General del Ambiente a la que ya nos hemos referido. Por último, cabe destacar la profundidad de las herramientas para la construcción de una democracia participativa que se desarrollan, junto a interesantes acciones de concertación en materia de salud, educación, política hídrica, entre otras. La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de 1996 es otro ejemplo claro en lo que hace al tratamiento exhaustivo de nuestra materia y de la visión sustentable desde un desarrollo que no se limita sólo a ella, sino que se difunde de manera entrelazada con la mayor parte de las otras políticas y derechos que el texto aborda. Sin embargo, la experiencia ha quedado trunca, en tanto no se ha puesto en marcha el original modelo de descentralización territorial que el constituyente porteño ha creado. En efecto, las comunas especialmente previstas, no se han implementado aún. Se trata de entes descentralizados de conformidad con una avanzada concepción de la participación y con importantes competencias en el campo ambiental. En suma a la incorporación de la temática ambiental y del desarrollo sustentable a sus textos constitucionales, las distintas provincias sancionaron legislación general del ambiente y normas específicas sobre temas vinculados a los recursos naturales en forma previa y posterior a la reforma constitucional del año 1994. 13

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ARTÍCULO 75: “El Estado promoverá el federalismo de concertación con el estado nacional y con las restantes provincias para el desarrollo cultural, educativo, ambiental, económico y social. Podrá integrarse regionalmente celebrando acuerdos, con facultades de crear órganos administrativos de consulta y decisión, sujetos a la aprobación legislativa. Podrá realizar gestiones y celebrar acuerdos internacionales para satisfacer sus intereses, sin perjuicio de las facultades delegadas al gobierno federal. Fomentará la creación de regiones o microrregiones dentro de su territorio, atendiendo características de comunidad de intereses, afinidades poblacionales y geográficas, para posibilitar un desarrollo económico y social sustentable”. 13

En tal sentido, pueden señalarse como ejemplos que Buenos Aires cuenta con la ley 11.723 del año 1995, Chaco con la ley 3964 del año 1994, Chubut, con el Código Ambiental Provincial aprobado por ley N° 5439:, Córdoba con la ley 7343 del año 1995, Corrientes con la ley 4731 del año 1997, Formosa con la ley 1060 del año 1993, Jujuy con la ley 5063 del año 1998, La Pampa con la ley 1914 del año 2001, La Rioja, Ley N°7801: Ley Provincial del Medio Ambiente del 2005, Mendoza con la ley 5961 del año 1992, Misiones, Ley N°4184 de Información Ambiental del año 2005, Neuquén con la ley 1875 del año 1991y la ley 2267 de 1992, Río Negro con la ley 2631 del año 1993, Salta con la ley 7070 del año 2000, San Juan con la ley 6634 del año 1995, Santa Fe con la ley 11.717 del año 1999, Santiago del Estero con la ley 6321 del año 1997, Tierra del Fuego con la ley 55 del año 1992 y Tucumán con la ley 6253 del año 1991. Información relevada por Federico

Finalmente, hay que tener en cuenta que la República Argentina es parte de un gran número de convenios internacionales en materia ambiental y de recursos naturales los cuales a partir de la reforma constitucional de 1994 poseen una jerarquía superior a las leyes y obligan al conjunto de los niveles jurisdiccionales a cumplir con su letra y objetivos (art. 75 inc. 22 CN) .14

No obstante ello, y como se menciona previamente, las provincias ofrecieron históricamente un desarrollo heterogéneo en cuanto a exigencias ambientales se refiere, lo que fundamentó la necesidad de contar con un piso mínimo común en el territorio.

Estas circunstancias ofrecen entonces un marco legal con leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental que se encuentran vigentes y que presentan una situación diversa en cuanto a su aplicación, ya se trate de los ámbitos ejecutivos nacional, provincial y municipal, como así también del Poder Judicial. Es que conforme ya se adelantara, nuestro sistema jurídico surge de la misma Carta Magna que establece el

Sangalli, FARN.

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La República Argentina ha aprobado y ratificado los siguientes convenios y acuerdos internacionales: el Convenio sobre la Diversidad Biológica (Ley Nº 24.375, B.O. 06/10/94, Rat. 22/11/94), el Convenio Marco sobre Cambio Climático (Ley 24.295 B.O. 11/01/94, Rat. 11/03/94), el Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación (Ley Nº 23.922, B.O. 24/04/91, Rat. 27/06/91), el Convenio de Rótterdam sobre el Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo Aplicable a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto de Comercio Internacional (Ley Nº 25.278, B.O. 3/08/2000, Rat. 11/06/2004), el Convenio de Estocolmo sobre Reducción y Eliminación de Contaminantes Orgánicos Persistentes (COPs) (Ley Nº 26.011, B.O. 17/01/2005, Rat. 25/01/2005), el Convenio de Viena para la protección de la Capa de Ozono (Ley Nº 23.724, B.O. 23/10/89, Rat. 18/01/90) y el Protocolo de Montreal (Ley Nº 23.778 y enmiendas de Londres, Copenhague, y Montreal aprobadas por leyes 24.167, 24.418 y 25389, B.O. 1/06/90) , la Convención sobre lucha contra la desertificación en los países afectados por sequía grave o desertificación (Ley Nº 24.701, B.O. 22/10/96, Rat. 6/01/97), El acuerdo sobre la Conservación de Albatros y Petreles (ACAP), 2001, en vigor desde el 1° de febrero de 2004, ratificado por Argentina el 26/08/2006, La Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres (CMS), 1979, en vigor desde el 1° de noviembre de 1983. El acuerdo para Promover el Cumplimiento de las Medidas Internacionales de Conservación y Ordenación por los Buques Pesqueros que Pescan en Alta Mar (AC), 1993, en vigor desde el 24 de abril de 2003. - Convención para la Protección del Patrimonio Mundial Natural y Cultural (WCH, 1972) aprobada por Ley Nacional 21.836, aceptada por Argentina el 23/08/1978 y la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas (RAMSAR), aprobada por Ley Nacional Nº 23919 y ratificada por Argentina el 24 de abril de 1991. Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, aprobado por Ley Nacional Nº 24.071 y ratificado el 03/07/2000. Relevamiento realizado por Federico Sangalli, FARN.

deslinde de competencias entre la Nación y las provincias. Así junto con el art. 41 3er párrafo de la CN, se aplican los principios generales del art. 121 CN que estipula que las provincias conservan todo el poder no delegado a la Nación, producto del cual, la Nación sólo posee una competencia de excepción. Sin embargo esta competencia posee una jerarquía superior con respecto a la provincial conforme lo establece el propio texto constitucional. Asimismo, la CN dispone en su art. 124 que “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio” lo que implica el ejercicio de la jurisdicción sobre los recursos naturales por parte del gobierno local. Pero como se ha señalado, las provincias han efectuado una delegación a la Nación para que establezca los “presupuestos mínimos de protección ambiental”, los que sin lugar a dudas se aplicarán al uso de los recursos naturales. Es por ello que esta delegación deberá sólo ser ejercitada bajo la condición de que no signifique una quita respecto al dominio que poseen las provincias sobre los mismos.

En este contexto, tanto la Ley General del ambiente como las leyes de presupuestos mínimos en materia de acceso a la información pública ambiental, residuos industriales, domiciliarios, de PCBs y de bosques nativos, otorgan al COFEMA funciones fundamentales en cuanto a la coordinación de políticas ambientales en el país. Los cambios de funciones conferidos a este órgano coordinador por dichas leyes están requiriendo que el organismo se reorganice y supere los problemas de disenso entre jurisdicciones, por fórmulas de consenso y cooperación. En este sentido, el COFEMA se ha expedido a través de diversas resoluciones desde el año 2002 acerca de las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental y su aplicación. Si bien existió tensión entre las autoridades provinciales y la autoridad nacional por el alcance brindado al concepto “norma de presupuesto mínimo de protección ambiental” presente en el artículo 41 de la Constitución Nacional, podemos considerar que dicha situación, focalizada principalmente en el alcance de las facultades de la autoridad nacional en cuanto a la reglamentación de las leyes de presupuestos mínimos, comenzaría a orientarse en un esfuerzo mancomunado que se ha traducido en la reglamentación de la Ley de PCBs por parte del PEN con acuerdo previo del COFEMA.15

15

Ver Decreto PEN 853/2007. Reglamentación de la Ley 25.670. Las resoluciones del Cofema hasta el año 2006 están en la página web que se señala en esta nota. Lamentablemente no están disponibles las del año

No obstante ello, existen aún tareas pendientes en cuanto a funciones en las cuales el COFEMA y la Autoridad Nacional deben involucrarse para hacer realidad la implementación de un conjunto de mandatos incluidos en las leyes de presupuestos mínimos. Asimismo, y principalmente desde el año 2004, el COFEMA ha presentado al Congreso Nacional opiniones y comentarios respecto de proyectos legislativos.

En consecuencia, tal como surge del desarrollo del tema, en virtud de las resoluciones del COFEMA y el intercambio existente con el Congreso Nacional, podemos considerar que este organismo ha adquirido un rol de mayor importancia en relación a las leyes de presupuestos mínimos, y la comunicación con el Poder Legislativo Nacional se ha acrecentado en relación a los proyectos de leyes de esta índole y en algunos casos a su modificación (aguas, residuos industriales y de actividades de servicios y residuos domiciliarios). No obstante ello, el COFEMA se ha convertido en muchos casos en el ámbito propicio para la crítica de las leyes existentes en la materia, principalmente en lo atinente al tratamiento de las mismas de las funciones relativas a las provincias y a la nación, actuando esto en detrimento de la implementación de estas normas. 16 Cuando nos referimos a la implementación de las leyes de presupuestos mínimos que están vigentes, nos encontramos con dos tipos de normas. Por un lado, aquellas normas que por sus características son directamente aplicables y no requieren necesariamente de reglamentación posterior, tales como los principios de política ambiental de la LGA. Por otro lado, aquellas normas que, no obstante constituirse como claros requerimientos, necesitan de una reglamentación posterior de la autoridad de aplicación para poder ser ejecutadas adecuadamente, tal es el caso del Plan Nacional de Gestión y Eliminación de PCBs, el cual debe ser formulado e implementado por la autoridad de aplicación nacional

2007 y 2008 No obstante ello, ya la Resolución COFEMA Nro: 95/2004 sobre proyecto de reglamentación de PCBs se manifestaba acerca de este tema. http://www.ambiente.gov.ar/?aplicacion=Normativa&tiponorma=4&idseccion=32&idpais=10&provincia=0&form ulario=grupo 16

Ver al respecto Res. 80/04 y Res. 92/04 del COFEMA http://www2.medioambiente.gov.ar/mlegal/cofema/res80_04.htm y http://www2.medioambiente.gov.ar/mlegal/cofema/res92_04.htm

en el ámbito del COFEMA, de conformidad a la LPCBs17. Otro ejemplo en este sentido es la determinación de los niveles de riesgo de residuos industriales y de actividades de servicios en la cual la autoridad nacional debe entender y concertar con el COFEMA, de conformidad a la LRI.18 Cabe destacar, sin embargo, que la doctrina constitucional al distinguir las normas operativas de las programáticas señala que esa diferenciación no significa que sólo las primeras posean efectos jurídicos.19 Al respecto se expresa que además de importar la nulidad de las normas que contradigan su espíritu, las cláusulas programáticas exigen su reglamentación normativa dentro de plazos razonables. Esto trae como consecuencia que en caso de no efectuarse la reglamentación correspondiente, esta omisión deberá ser suplida por los tribunales, al menos en situación de extrema necesidad.20 De esta forma, no sólo existen acciones positivas inconstitucionales, sino también omisiones de esta índole que legitiman la actividad judicial en forma supletoria.21 En este sentido, es importante destacar la labor que han desarrollado y llevan a cabo los magistrados en cuanto a la implementación de las leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental.22

En este marco, podemos entonces considerar que existen asignaturas pendientes en virtud tanto de la implementación y observancia de las cláusulas de las leyes de presupuestos mínimos que no requieren de reglamentación, como, asimismo, de la labor

17

Art. 11 inc. b) Ley 25.670.

18

Ver al respecto los arts. 7 y 57, inc. A) y C) de la LRI. Cabe destacar que en relación a este punto en particular, el COFEMA comunicó al Senado en una misiva en la cual propone modificaciones a la ley 25.612, que resulta técnicamente imposible concertar y unificar estos niveles y, que basar un presupuesto mínimo en niveles de riesgo y no en una propiedad intrínseca de un residuo, imposibilita la operatividad de la ley. Fuente: Misiva dirigida al Sr. Presidente del Senado de la Nación el 27/12/04, recibida el 10/02/05.

19

Conforme lo señala Morelli, Mariano G. en ”La justicia social y su protección jurisdiccional”. Consideraciones con ocasión de un caso Judicial. Revista Temática de Filosofía del Derecho Nº 7, 2003/2004.

20

Ver al respecto: Bidart Campos, Germán J (1987) “Las obligaciones en el derecho constitucional”. Año 1987. Ed. Ediar. 21 Ver fallos de la CSJN (7/07/92) “Ekmekdjian, Miguel Angel c/Sofovich, Gerardo s/Amparo” y SCBA (29/05/02) “Sociedad de Fomento Cariló c/ Municipalidad de Pinamar” 22

Un antecedente de envergadura en este sentido se presenta en el caso “Mendoza, Beatriz c/ Estado Nacional y otros/daño ambiental, Corte Suprema de Justicia de la Nación ”. Ver asimismo Duverges, Dolores “ La Justicia y los Presupuestos mínimos de protección ambiental” En Di Paola, María Eugenia (Ed) (2006) Presupuestos mínimos de protección ambiental II. Recomendaciones para su implementación y reglamentación. FARN-UICN.

de las autoridades en cuanto a la elaboración de los textos reglamentarios de las cláusulas que si lo requieren. En suma a los antecedentes ya señalados relativos a estas leyes, no podemos desconocer y quizás esto también se presenta como consecuencia de este prolegómeno, que la falta de consenso entre las autoridades nacional y provinciales y de la CABA que conforman el COFEMA, no debería afectar la ejecución de las normas sino actuar a favor de su implementación ya que es deber de las autoridades en ejercicio del poder de policía cumplir con este cometido23. Anhelamos que el paso que se ha dado con la reglamentación de la ley de PCBs sea continuado por la concreción de las tareas encomendadas en el resto de las leyes de presupuestos mínimos. Asimismo es menester señalar que el Cofema desde su creación no ha incorporado a su estructura mecanismos de participación ciudadana. La coordinación de políticas, sobre la base del diálogo, los acuerdos y la participación, son precisamente un fundamento de la constitución del COFEMA, cuando en su Acta Constitutiva se declara y reconoce que “la preservación y conservación del ambiente en el territorio del país requiere para el mejoramiento de la calidad de vida una política coordinada y participativa, en virtud de que el sistema ambiental es una complejidad que trasciende las fronteras políticas provinciales”. Inclusive, se hace mención en el mismo Pacto Federal Ambiental a este mandato cuando, en el quinto punto de acuerdos, se establece que “en materia de desarrollo de una conciencia ambiental, los Estados signatarios se comprometen a impulsar y adoptar políticas de educación, investigación científico-tecnológica, capacitación, formación y participación comunitaria que conduzcan a la protección y preservación del ambiente.” Por esta causa, en el mes de octubre del año 2007, un conjunto de organizaciones de la sociedad civil realizó una presentación ante el COFEMA solicitando se abriera una instancia de participación ciudadana en su seno. En el mes de septiembre de 2008 comenzó a reunirse una comisión creada a tal efecto y se encuentra en análisis una propuesta de reglamento elaborada por las organizaciones en dicho ámbito. VII. Tendencias en Latinoamérica Si tenemos en cuenta la realidad de otros países de América Latina, en relación a

aspectos tales como la existencia de leyes generales del ambiente, el rol de los diversos niveles jurisdiccionales y la conformación de los organismos especialmente creados para la coordinación institucional, podemos considerar las siguientes tendencias. 23 En cuanto a la normativa ambiental, tanto los sistemas federales como unitarios presentan una tendencia marcada de considerar la necesaria protección del ambiente y los recursos naturales que deben procurar las normas. Generalmente son los gobiernos centrales quienes fijan pautas básicas de cumplimiento obligatorio en todo el territorio, que luego los gobiernos locales deben complementar de acuerdo a las necesidades específicas. Esto se presenta en mayor o menor medida en cuanto se trate de una estructura unitaria, en la cual el peso del gobierno central es mayor (ej. Chile, Uruguay), o de una estructura federal (ej. Argentina, Brasil), en la cual el rol de los gobiernos provinciales o estaduales y municipales posee un rol de mayor preeminencia.

Esta consideración básica de coherencia o protección mínima respecto de la normativa ambiental se vincula a un concepto fundamental, cual es la consistencia territorial de las políticas ambientales, promoviendo que no se favorezca ningún tipo de competencia desleal entre regiones que se base en las externalidades negativas de emprendimientos e industrias. A tal fin, mediante la consideración de aspectos y requerimientos básicos comunes, puede tender a evitarse que debido a políticas ambientales desiguales, el desarrollo de un área geográfica se fundamente en el desequilibrio ambiental de otras áreas. Por su parte, los mecanismos de coordinación formales constituyen herramientas de suma importancia tanto en la realidad de los países de estructura federal como unitaria. En este sentido, puede observarse que en diversos países debe existir representación de sectores no gubernamentales en los organismos de coordinación (ej. Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay), mientras que esta realidad

está comenzando a cambiar en

Argentina.

Junto a estos aspectos, se presenta en forma conjunta la necesidad de fortalecimiento del

23

Ver Di Paola M.E. y Sabsay D.A. Implicancias de la organización institucional y cumplimiento de las normas ambientales, Tomo III de la obra colectiva “Perspectivas sobre Derecho Ambiental y la Sustentabilidad.”, 2006, EUCASA (Editorial de la Universidad Católica de Salta), Pág.317 a 340.

rol de los gobiernos locales. Este concepto, basado en el principio de subsidiariedad y la proximidad del vecino al municipio y su mayor capacidad para participar en la cosa pública y por ende en las decisiones ambientales comunes, es fundamental a la hora de resolver los problemas más cercanos a la comunidad y a la realidad cotidiana del ciudadano. Ahora bien, los mecanismos de control y participación serán fundamentales para lograr que la gestión municipal y la transparencia vayan de la mano.

Entendemos que la organización institucional y los sistemas de coordinación no garantizan per se la ejecución de las normas ambientales, mas conforman un pivot fundamental para que diversos instrumentos que se vinculan directa o indirectamente a la ejecución de las normas puedan utilizarse de mejor forma.

La consideración de planificación de las actividades de aplicación y cumplimiento de las normas ambientales, y la construcción de programas en tal sentido, con indicadores de gestión para su evaluación y la transparencia de la gestión hacia la comunidad, constituye otro aspecto que debería conformar el abecé de las instituciones responsables de implementar las normas ambientales.

En este sentido, no puede dejar de mencionarse la importancia que ha cobrado en Chile la Evaluación de desempeño ambiental realizada por OCDE y CEPAL, y el impacto que ya ha comenzado a tener en la institucionalidad ambiental de ese país. Sería sumamente auspicioso que los distintos países de Latinoamérica tuvieran en cuenta la utilización de este tipo de herramientas en sus ámbitos para perfeccionar la implementación de la normativa ambiental. 24

24

Como consecuencia de la Evaluación de desempeño ambiental realizada por OCDE y CEPAL en Chile, recientemente el Poder Ejecutivo Nacional de Chile presentó un proyecto de ley que crea el cargo de presidente de la CONAMA, confiriéndole el rango de Ministro, con la finalidad de otorgar un lugar de mayor importancia a la institucionalidad ambiental del pais. Un aspecto de envergadura a tener en cuenta es que esto no alteraría la estructura orgánica de la comisión. En este sentido, ha podido constatarse que la Evaluación de desempeño ambiental mencionada, se ha constituido como un elemento de suma importancia para la gestión de la administración de Chile respecto de sus recomendaciones y apreciaciones, entre las cuales podemos mencionar, en relación a los aspectos institucionales, las relativas al desarrollo y fortalecimiento de las instituciones ambientales a nivel nacional y regional, de los marcos

VIII. Conclusiones Frente a la subsistencia de diversos interrogantes en materia de definición e implementación de las normas de presupuestos mínimos de protección ambiental, hemos abordado a vuelo de pájaro, los antecedentes que brinda nuestro marco jurídico institucional como así también, el desarrollo que en la materia ha llevado a cabo el COFEMA, el principal organismo de coordinación en el marco del Sistema Federal Ambiental, de conformidad a la Ley General del Ambiente. Asimismo hemos hecho una referencia a otros países latinoamericanos, los cuales ofrecen organismos con objetivos de coordinación que poseen en algunos casos, funciones similares a las del COFEMA. En tal sentido, entendemos que, el rol del COFEMA es fundamental, y que, dado que no posee representación de la sociedad civil ni de otros sectores en su seno, resulta de gran importancia el proceso de involucramiento que ha comenzado a llevarse a cabo por requerimiento de las organizaciones de la sociedad civil, el cual debería instrumentarse mediante mecanismos formales de participación. En cuanto a las leyes de presupuestos mínimos, su implementación y reglamentación, observamos dos aristas que surgen del análisis realizado. Por un lado, en las relaciones con el Congreso Nacional, el COFEMA ha acrecentado las comunicaciones relativas a los proyectos legislativos en la materia y ha propuesto modificaciones a leyes existentes. No obstante ello, en vinculación a las leyes vigentes de presupuestos mínimos de protección ambiental, existen aún tareas pendientes, ya que ha sido sumamente dificultoso que en su seno se propenda a consensos básicos entre la Nación, las provincias y la CABA en relación a la implementación y reglamentación concreta de dichas leyes. En tal sentido, entendemos que se trata de un tema que requiere de un accionar proactivo de cada una de las autoridades en ejercicio del poder de policía ambiental. En esta línea, otro rol que es de suma importancia y que se encuentra considerado en gran parte de las leyes de presupuestos mínimos, es el que le compete a la autoridad nacional. Más allá de las discusiones del alcance de la competencia en materia de reglamentación de presupuestos mínimos de protección ambiental, como observamos,

normativos, de la capacidad de cumplimiento y fiscalización, incluso a través del establecimiento de un órgano de inspección ambiental, y el desarrollo de indicadores para medir el desempeño ambiental con respecto a objetivos nacionales y a compromisos internacionales.

surge tanto de las resoluciones del COFEMA, como así también de las conclusiones de los diversos talleres, que dicha autoridad posee competencia para proceder a la reglamentación de las normas con el alcance brindado por la Constitución Nacional, art. 99 inc. 2. En tal sentido, allí también existe aún una asignatura pendiente, que no puede dejar de soslayarse. Estimamos de suma importancia se propenda a acciones concretas que tiendan a la implementación y reglamentación de las leyes de presupuestos mínimos, tal como ha ocurrido con la reglamentación de la ley de PCBs. Enfatizamos también que resulta imprescindible, con la finalidad de fortalecer las instituciones, su coordinación y la implementación de las normas ambientales, que exista un verdadero canal de diálogo con la comunidad, incorporando la participación ciudadana al proceso de toma de decisión, en este caso, destinado a la implementación y reglamentación de las leyes de presupuestos mínimos, en aras del logro del desarrollo sustentable.