Texto. "Introducción a la Teoría General de la Administración" - Cap.11 Autor. Chiavenato, I.

PARTE 6 ENFOQUE ESTRUCTURALISTA DE LA ADMINISTRACIÓN A comienzos del siglo XX, el sociólogo alemán Max Weber publicó una bibliografía acerca de las grandes organizaciones de su época, a las que denominó burocracias, y consideró el siglo XX como el siglo de las burocracias, pues creía que éstas eran las organizaciones características de una nueva época, plena de nuevos valores y nuevas exigencias. La aparición de las burocracias coincidió con el nacimiento del capitalismo, gracias a innumerables factores, entre los que se cuentan la economía monetaria, el mercado de fuerza laboral, la aparición del Estado-nación centralista y la divulgación de la ética prote stante (que enfati zaba en el traba jo como un don de Dios, y el ahorr o como forma de evitar la vanidad y la ostentación). Las burocracias surgieron después de la era victoriana debido a la necesidad de orden y precisión sentida por las organizaciones y las exigencias de los trabajadores de un trato justo e imparcial. El modelo burocrático de organizac ión surgió como reacción en contra de la crueldad, el nepotismo y los juicios tendenciosos y parcializados, típicos de las prácticas administrativas inhumanas e injustas de comienzos de la Revolución Industrial'. Aunque tenga sus raíces en la Antigüedad histórica, la burocracia fue una invención social perfeccionada durante la Revolución Industrial, con la finalidad de organizar en detalle las actividades de las empresas y dirigirlas con la mayor eficiencia posible. La forma burocrática de administración se difundió rápidamente en todos los tipos de organizaciones humanas, como empresas fabriles, empresas de prestación de servicios, oficinas públicas y entidades gubernamentales, organizaciones educativas, militares, religiosas, filantrópicas, etc. Indudablemente, caminamos hacia una creciente burocratización de la sociedad. La organización burocrática es nítidamente monocrática y se apoya, exclusivamente, en el derecho a la propiedad privada. Los dirigentes de las organizaciones burocráticas —sean propietarios o no de éstas—, que poseen un poder muy grande y un elevado estatus socioeconómico, constituyen una poderosa clase social. Burnham2 publicó un libro sobre esa nueva clase, que parte del principio de que ni el capitalismo ni el socialismo tendrán larga duración. Según él, el sistema del futuro sería el gerencialismo (managerialism), y la nueva clase dirigente del mundo serían los administradores. El capitalismo, en el sentido de propiedad, está pasando de moda y tiende a desaparecer; su existencia constituye apenas una pequeña fracción de tiempo en la historia humana. La clase de los gerentes nos llevará a una revolución gerencial y, con ello, a una sociedad dirigida por gerentes, es decir, por administradores profesionales. El capitalismo tiene sus días contados debido a su incapacidad para resolver los grandes problemas de la humanidad, como el endeudamiento público y privado, el desempleo masivo, la depresión económica, la precaria distribución de la riqueza, etc. Los propios fundamentos básicos del

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capitalismo, como la propiedad privada, la iniciativa privada y el individualismo, no tendrán cabida en la sociedad del futuro. El socialismo también fracasará y pronto desaparecerá. La clase obrera desaparecerá poco a poco, convirtiéndose en clase media. Los propios países socialistas estarán sujetos a una nueva clase dominante, divorciada de los intereses del pueblo: los burócratas. En el fondo, el libro de Burnham retrata el comienzo de una nueva preocupa ción de la teoría administrativa: la visión de una nueva sociedad de organizaciones. Sin duda, el primer teórico de las organizaciones fue Max Weber, quien estudió las organizaciones desde un punto de vista estructuralista, y se preocupó por su racionalidad, es decir, por la relación entre los medios, los recursos utilizados y los objetivos que debían ser alcanzados por las organizaciones burocráticas. En opinión de Weber, la organización por excelencia es la burocracia. Ante la aparición de las burocracias, su crecimiento y proliferación, la teoría administrativa —hasta entonces eminentemente introspectiva y orientada sólo hacia los fenómenos internos de la organización— obtuvo una nueva dimensión a través del enfoque estructuralista: además del enfoque intraorganizacional, surgió el enfoque interorganizacional. La visión estrecha y limitada de los aspectos internos de la organización se amplió y fue sustituida por una visión más general que involucró la organización y sus relaciones con otras organizaciones dentro de una sociedad más extensa. A partir de allí, el enfoque estructuralista se impone en definitiva sobre el enfoque clásico y el enfoque de las relaciones humanas. Aunque predomine el énfasis en la estructura, la visión teórica abarca nuevas dimensiones y nuevas variables. En los dos siguientes capítulos se estudia el enfoque estructuralista a través de la teoría de la burocracia y de la teoría estructuralista, que le dio continuidad.

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CITAS 1. W. C. Bennis y P. E. Slater, The Temporary Society, Nueva York, Harper Brothers, Publishers, 1968, Cap. 3. 2. James Burnham, The Managerial Revolution, Nueva York, Day Company, 1941.

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CAPÍTULO 11 ADMINISTRACIÓN POR OBJETIVOS (APO) OBJETIVOS  Señalar los antecedentes que propiciaron la inclusión de la teoría de la burocracia en la teoría administrativa.  Identificar las características del modelo burocrático propuesto por Weber. Def ini r la rac ion ali dad bur ocr áti ca y los dil ema s de la bur ocr aci a. Identificar y definir las disfunciones de la burocracia.  Verificar cómo interactúa la burocracia con el ambiente externo, y mostrar que se aplica en diversos grados en la realidad.  Proporcionar una valoración crítica de la teoría de la burocracia. A partir de la década de 1940, las críticas hechas tanto a la teoría clásica —por su mecanicismo— como a la teoría de las relaciones humanas —por su romanticismo ingenuo— revelaron la falta de una teoría de la organización sólida y — ampl ia que orie ntar a el traba jo del admi nist rador . Algu nos estu dios os busc a ron la inspiración para esa nueva teoría de la organización en los escritos del economista y sociólogo, ya entonces fallecido, Max Weber. Así surgió la teoría de la burocracia en la administración. ORÍGENES DE LA TEORÍA DE LA BUROCRACIA La teoría de la burocracia se puso en práctica en la administración hacia la década de 1940 debido a las circunstancias siguientes: 

Fragilidad y parcialidad de la teoría clásica y de la teoría de las relaciones humanas —opuestas y contradictorias entre sí— para presentar un enfoque global, integrado y totalizador de los problemas organizacionales. Ambas revelaban dos puntos de vista extremistas e incompletos sobre la organización, lo cual hacía necesario formular un enfoque más amplio y completo, tanto de la estructura como de los participantes de la organización.



Era necesario encontrar un modelo de organización racional capaz de caracterizar todas las variables involucradas, así como el comportamiento de sus integrantes, aplicable no sólo a la fábrica, sino a todas las formas de organización humana.

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El crecient e tama ño y la complej idad de las empresa s exigía modelos organi zacionales mejor definidos. Tanto la teoría clásica como la teoría de las relaciones humanas se mostraron insuficientes para responder a la nueva situación, que se hacía cada vez más compleja.



El resurgimiento de la sociología de la burocracia, a partir del descubrimiento de los trabajos de su creador Max Weber. La sociología de la burocracia propuso un modelo de organización, y los administradores no tardaron en intentar aplicarlo a sus empresas. A partir de allí surge la teoría de la burocracia en la administración.

ORÍGENES DE LA BUROCRACIA La burocracia es una forma de organización humana que se basa en la racionalidad, es decir, la adecuación de los medios a los objetivos (fines) pretendidos, con el fin de garantizar la máxima eficiencia posible en la consecución de esos objetivos. Los orígenes de la burocracia, como forma de organización humana, se remontan a la Antigüedad. Weber señala que el sistema moderno de producción, eminentemente racional y capita lista, no se originó en los cambios tecnológicos ni en las relaciones de propiedad, como afirmaba Karl Marx, sino a partir de un nuevo conjunto de normas sociales y morales a las que denominó "ética protestante"1: el trabajo duro y arduo como don de Dios, el ahorro y el ascetismo que proporcionan la reinversión de las rentas excedentes, en vez de gastarlas y consumirlas en símbolos materiales e improductivos, en nombre de la vanidad y el prestigio. Verificó que el capitalismo, la burocracia (como forma de organización) y la ciencia moderna constituyen tres formas de racionalidad que surgieron de los cambios religiosos ocurridos, inicialmente, en los países protestantes —como Inglaterra y Holanda— y no en países católicos. Las semejanzas entre el protestante (y principalm ente el calvinist a) y el comportam iento capitalista son impresion antes. Estas tres formas de racionalidad se apoyaron en cambios religiosos. Tipos de sociedad Weber distingue tres tipos de sociedad: 1.

Sociedad tradicional, en la que predominan características patriarcales y hereditarias: la familia, el clan, la sociedad medieval, etc.

2.

Sociedad carismática, en la cual priman características místicas, arbitrarias y personalistas: los grupos revolucionarios, los partidos políticos, las naciones en revolución, etc.

3.

Sociedad legal, racional o burocrática, en la que predominan las normas impersonales y la racionalidad en la selección de los medios y los fines: las grandes

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empresas, los Estados modernos, los ejércitos, etc. Tipos de autoridad Según Weber, a cada tipo de sociedad corresponde un tipo de autoridad. "Autoridad significa la probabilidad de que una orden específica sea obedecida"2. La autoridad representa el poder institucionalizado y oficializado. Poder implica potencial para ejercer influencia sobre otras personas. Poder significa, según Weber, la probabilidad de imponer la propia voluntad dentro de una relación social, aun en contra de cualquier forma de resistencia , y cualquier a que sea el fundamen to de esa probabilidad 3 . Por tanto, el poder es la posibilidad de la imposición de la voluntad de una persona en la conducta de otras. La autoridad proporciona poder: tener autoridad es tener poder. Lo recíproco, sin embargo, no siempre es verdadero, pues tener poder no siempre significa tener autoridad. La autoridad —y el poder que proviene de ella— depende de la legitimidad, que es la capacidad de justificar su ejercicio. La legitimidad es el motivo que explica por qué determinado número de personas obedece las órdenes de alguien, confiriéndole poder. Esa aceptación, esa justificación del poder, se llama legitimación. La autoridad es legítima cuando es aceptada. Si la autoridad proporciona poder, el poder conduce a la dominación. La dominación significa que la voluntad manifiesta (orden) del dominador influye en la conducta de otros (dominados), de modo que el contenido de la orden, por sí mismo, se transforma en norma de conducta (obediencia) para los subordinados. La dominación es una relación de poder en que el gobernante (o dominador) —la persona que impone su voluntad sobre otras— cree tener derecho a ejercer poder, y el gobernado (dominado) considera que su obligación es obedecer las órdenes. Las creencias que legitiman el ejercicio del poder existen tanto en la mente del líder como en la de los subordinados; tales creencias determinan la relativa estabilidad de la dominación y reflejan las diferencias básicas entre los diversos sistemas de dominación. Para establecer su tipología de autoridad, Weber no se basa en los tipos de poder empleados, sino en las fuentes y tipos de legitimidad aplicados4. Cuando la dominación se ejerce sobre un gran número de personas y un vasto territorio, necesita un aparato administrativo5 —personal administrativo— para ejecutar las órdenes y servir como punto de unión entre el gobernante y los gobernados. Según Mouzelis6, la legitimación y el aparato administrativo son los dos principales criterios de la tipología weberiana, que analizaremos a continuación. Weber describe tres tipo s de autoridad legítima 7: autoridad tradicion al; autoridad carismáti ca; autoridad racional, legal o burocrática. Autoridad tradicional Cuando los subordinados consideran que las órdenes de los superiores son justificadas porque ésa fue siempre la manera de hacer las cosas. El dominio patriarcal del padre de familia, del jefe de clan y el despotismo real representan el

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tipo más puro de autoridad eI poder tradicional no es racional; puede transmitirse por herencia, y es conservador en extremos8. En la dominación tradicional, la legitimación del poder viene de la creencia en el pasado eterno, en la justicia y en la validez de la manera tradicional de actuar. El líder tradicional es el señor que manda, en virtud de su condición de heredero o sucesor. Aunque sus órdenes sean personales y arbitrarias, sus límites los fijan las costumbres y los hábitos, y sus súbditos obedecen por respeto a su estatus tradicional. Cuando la dominación tradicional —típica de la sociedad patriarcal— se extiende sobre un gran número de personas y un vasto territorio, puede asumir dos formas de aparato administrativo para garantizar su supervivencias9: 1. Forma heredi taria: los funcio narios que preserv an la dominac ión tradici onal son los servidores del señor —parientes, favoritos, empleados, etc. —, y casi siempre dependen económicamente de él. 2. For ma feu dal : el apa rato adm inis tra tivo pre sen ta may or gra do de aut onom ía con relació n al señor, puest o que los funcio narios , en su calida d de vasall os o señores feudales, son sus aliados y le juran fidelidad. En virtud de este tipo de contrato, los vasallos ejercen una jurisdicción independiente, disponen de sus propios dominios administrativos y no dependen del señor, en lo que atañe a remuneración y subsistencia. Autoridad carismática Los subordinados aceptan que las órdenes del superior son justificadas por la influencia de la personalidad y el liderazgo del superior con el cual se identifican. Carisma es un término que antes se usó en sentido religioso para señalar un don dado por Dios, un estado de gracia, etc. Weber y otros lo usaron con el sentido de una cualidad extraordinaria e indefinible en una persona. Es aplicable a grandes líderes políticos como Hitler, Kennedy, etc. El poder carismático es un poder sin base racional, es inestable y adquiere fácilmente características revolucionarias. A diferencia del tradicional, no puede ser delegado ni heredado. El líder se impone por ser alguien fuera de lo común, que posee habilidades mágicas, da muestras de heroísmo o tiene poder de persuasión que no proviene de su posición o jerarquía. Es una autoridad basada en la devoción afectiva y emocional de los seguidores por el líder. La legitimac ión de la autor idad carism ática provie ne de las caract erísti cas per sonales carismáticas del líder y de la devoción y las emociones que despierte en sus seguidores. La dominación carismática incluye un gran número de seguidores, los discípulos y subord inados más leales, quienes desempeñ an el papel de interme diarios entre

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el líder carismá tico y la masa de seguido res. El persona l adminis trativo se escoge con base en la confianza que el líder deposite en los subordinados. De allí la inconstancia e inestabilidad del aparato administrativo en la dominación carismática.

Autoridad racional, legal o burocrática Cuando los subordinados aceptan que las órdenes de los superiores son justificadas porque concuerdan con un conjunto de preceptos o normas que consideran legítimos, y de los cuales se deriva el poder de mando. Es el tipo de autoridad técnica, meritocrática y administrativa. Se basa en la promulgación. El grupo gobernante elegido ejerce autoridad sobre los subordinados, de acuerdo con ciertas normas y leyes. La obediencia no se debe a una persona en sí, por sus cualidades excepcionales o por su tradición, sino a un conjunto de normas y reglamentos legales, previamente establecidos10. La legitimidad del poder racional y legal se basa en normas legales racionalmente definidas. En la dominación legal, la creencia en la justicia de la ley es el fundamento de la legitimación. El pueblo obedece las leyes porque cree que son promulgadas por un procedimiento escogido por gobernados y gobernantes.

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El aparato administrativo que corresponde a la dominación legal es la burocracia, y su fundamento son las leyes y el orden legal. La posición de los funcionarios (burócratas) y sus relaciones con el gobernante, los gobernados y sus propios colegas burócratas son estrictamente definidas por reglas impersonales y escritas que delinean, de manera raciona l, la jerarquía del aparato admini strativ o, los derecho s y deberes inheren tes a cada posición. La burocracia es la organizaci ón típica de la sociedad democráti ca moderna y de las grandes empresas. Weber identific a tres factores principale s que favorecen el desarr ollo de la burocracia moderna: 1.

Desarrollo de una economía monetarista: la moneda no sólo facilita, sino que racion aliza las transa ccione s económ icas. En la burocr acia, la moneda toma el lugar de la remuneración en especie para los funcionarios, lo cual permite la descentralización de la autoridad y el fortalecimiento de la administración burocrática.

2.

Crecimiento cuantitativo y cualitativo de las tareas administrativas del Estado moderno: sólo un tipo burocrático de organización podría sustentar la enorme complejidad y el tamaño de tales tareas.

3.

Superioridad técnica —en términos de eficiencia— del tipo burocrático de administración: esto sirvió como fuerza autónoma interna para imponer su predominio.

El modelo concebido con gran anticipación por Max Weber tiene mucha semejanza con las grand es organ izaci ones mode rnas, como Gener al Motor s, Phili ps, Sears Roebuck, Ford, etc. CA RA CT ER ÍS TI CA S DE LA BU RO CR AC IA , SE GÚ N WE BE R Según la concepción popular, en la empresa u organización donde se desarrolla la burocracia, el papeleo crece y se multiplica, e impide dar soluciones rápidas y eficientes. El término burocracia también se emplea para designar el apego de los funcionarios a los reglamentos y rutinas, lo cual produce ineficiencia en la organización. Los legos denominan burocracia a los defectos del sistema (disfunciones) y no al sistema en sí mismo. El concepto de burocracia para Max Weber es exactamente lo contrario: la organización eficiente por excelencia. Para lograr esa eficiencia, la burocracia necesita describir con anticipación, y en los más mínimos detalles, la manera como deben ejecutarse las actividades. Según Weber, la burocracia tiene las siguientes características principales11:

1. Carácter legal de las normas y reglamentos La burocracia es una organización unida por normas y reglamentos previamente

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establecidos por escrito. En otras palabras, se basa en una especie de legislación propia (como la Constitución del Estado, los estatutos de la empresa privada, etc.) que define con anticipación cómo deberá funcionar la organización burocrática. Estas normas y reglamentos se ponen por escrito y son bastante detalladas porque buscan cubrir todas las áreas de la organización, prever todas las situaciones posibles y encuadrarlas dentro de un esquema previamente definido, capaz de regular todo lo que ocurra dentro de la organización. Las normas y reglamentos son racionales porque son coherentes con los objetivos previstos. En este sentido, la burocracia es una estructura social racionalmente organizada. Las normas y reglamentos son legales porque confieren a las personas investidas de autoridad un poder de coacción sobre los subordinados, y les proporcionan los medios coercitivos para imponer la disciplina. Las normas y reglament os se pone n por escr i to para aseg urar una inte rpre taci ón sist emá tica y uní voca. De esta manera, se economizan esfuerzos y se posibilita la estandarización en la organización.

2. Carácter formal de las comunicaciones La burocracia es una organización unida por comunicaciones escritas. Las reglas, decisiones y acciones administrativas se formulan y registran por escrito. De ahí el carácter formal de la burocracia: todas las acciones y procedimientos se encaminan a garantizar la comprobación y la documentación adecuadas. Además, también se asegura la interpretación unívoca de las comunicaciones. Como muchas veces ciertos tipos de comunicaciones se reiteran constantemente, la burocracia utiliza rutinas y formatos para facilitar las comunicaciones y asegurar su cumplimiento.

3. Carácter racional y división del trabajo La burocracia se caracteriza por la división sistemática del trabajo, en aras de la racionalidad, es decir, se adapta a los objetivos por alcanzar: la eficiencia de la organización. De allí el aspecto racional de la burocracia. Existe una división sistemática del trabajo, del derecho y del poder, que establece las atribuciones de cada participante, los medios para implementar las normas y las condiciones necesarias. Cada participante desempeña un cargo específico, cumple funciones específicas y tiene su campo específico de competencia y responsabilidad.

4. Impersonalidad en las relaciones La distribución de actividades es impersonal, es decir, se desarrolla en términos de cargos y funciones, y no de las personas involucradas. De ahí el carácter impersonal de la burocracia, cuya administración no considera las personas

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como tales, sino como individuos que desempeñan cargos y cumplen funciones. El poder de cada funcionario es impersonal y se deriva del cargo que ocupa. Así mismo, la obediencia del subordinado hacia el superior es impersonal: no se obedece a la persona, sino al cargo que ocupa. La burocracia necesita garantizar su continuidad: las personas llegan y se van, los cargos y las funciones permanecen. Cada cargo abarca una área de actuación y de responsabilidad.

5. Jerarquía de la autoridad La burocracia establece los cargos según el principio de jerarquía. Cada cargo inferior debe estar bajo el contro l y la superv isión de uno superio r. Ningún cargo queda sin control o supervisión. De ahí la necesidad de la jerarquía de la autoridad para fijar las jefaturas en los diversos niveles de autoridad, los cuales constituyen la estructura jerárquica de la organización. Todos los cargos están dispuestos en niveles jerárquicos que encier ran determ inados privile gios y obliga ciones, estrech amente definid os por normas limitadas y específicas. La autoridad —poder de control resultante de una posición reconocida— es inherente al cargo y no al individuo específico que lo desempeña de modo oficial. La distribución de la autoridad dentro del sistema sirve para reducir al mínimo los roces, por vía del contacto oficial, según los procedimientos previamente definidos por las normas de la organización. De este modo, el subordinado está protegido de la acción arbitraria de su superior, ya que las acciones de ambos tienen lugar dentro de un conjunto de normas mutuamente reconocido12.

6. Rutinas y procedimientos estandarizados La burocracia fija reglas y normas técnicas para el desempeño de cada cargo. Quien desempe ña un cargo —el func ionar io— no puede hacer lo que quier a, sino lo que la burocracia le impone. Las reglas y normas técnicas regulan la conducta de quien ocupa cada cargo, cuyas activi dades deben ejecutarse de acuerd o con las rutina s y proced imientos fijados por aquéllas. Todas las activid ades de cada cargo se desempe ñan según estánda res definid os. Estos estándares facilitan la evaluación rápida del desempeño de cada participante. 7.

Competencia técnica y meritocracia

La burocracia basa la selección de las personas en el mérito y la competencia técnica, y no en preferencias personales. La admisión, transferencia y promoción de funcionarios se fundamentan en criterios de evaluación y clasificación válidos para toda la organización, y no en méritos particulares y arbitrarios. Estos

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criterios universales son racionales y tienen en cuenta la competencia, el mérito y la capacidad del funcionario respecto del cargo o función considerados. De allí la necesidad de exámenes, concursos, pruebas y títulos para la admisión y el ascenso de funcionarios. 8.

Especialización de la administración

La burocracia se basa en la separación de la propiedad y la administrac ión. Los miembros del cuerpo administra tivo deben estar completam ente separados de la propiedad de los medios de producción. En otros términos, los administrado res de la burocracia no son los dueños o propietarios de la empresa. El dirigente no es necesariamente el 'dueño del negocio ni un gran accionista de la organización, sino un profesional especializado en administr ación. Con la burocracia surge el profesio nal que se especiali za en dirigir la organizació n, y se produce el retiro gradual del capitalista de la gestión de los negocios, diversificando a cambio sus inversiones financieras. Los medios de producción, es decir, los recursos necesarios para desempeñar las tareas de la organización no son propiedad de los burócratas, sino que los administran. El funcionario no puede vender, comprar ni heredar su posición o su cargo, y éstos no pueden ser de su propiedad ni formar parte de su patrimonio privado. Esta separación estricta entre la propiedad del funcionario y de la organización, ya sean privados o públicos, es la característica específica de la burocracia y lo que la distingue de los tipos de administración hereditaria y feudal13. "Existe un principio de total separación entre la propiedad que pertenece a la organización y la propiedad personal del funcionario..." 14. 9.

Profesionalización de los participantes

La burocracia se caracteriza por la profesionalización de sus participantes. Cada funcionario de la burocracia es un profesional, por las siguientes razones: 

Es un especialista: cada funcionario está especializado en las actividades de su cargo. Su especialización varía según el nivel donde está situado. Quienes ocupan posiciones en la alta dirección son generalistas, en tanto que —a medida que se desciende en los niveles jerárquicos— quienes ocupan posiciones inferiores se vuelven, gradualmente, más especialistas.



Es asalariado : los funcionari os de la burocracia participa n en la organizaci ón y, por ello, reciben salarios correspondientes al cargo que ocupan. Cuanto más ele vado es el carg o en la esc ala jerá rqu ica , may ore s son el sala rio y, obvi a mente, el poder. Su trabajo en la burocracia representa su principal y única fuente de ingresos.



Ocupa un cargo: el funcionario de la burocracia ocupa un cargo. Esta actividad es su principal función en la organización y le absorbe todo su tiempo.

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

Es nominado por un superior jerárquico: el funcionario es un profesional seleccionado y escogido por su competencia y capacidad, nombrado (contratado), evaluado, ascendido o despedido de la organización por su superior jerárquico. El superior jerárquico tiene plena autoridad (autoridad de línea) sobre sus subordinados. En otros términos, es el superior jerárquico quien toma decisiones acerca de sus subordinados.



Su mandato es por tiempo indeterminado: cuando un funcionario ocupa un cargo dentro de la burocracia, su tiempo de permanencia en ese cargo es indefinido e indeterminado, no porque el cargo sea vitalicio, sino porque no existe una norma o regla que determine previamente su tiempo de permanencia, ya sea en el cargo, ya sea en la organización.



Hace carrera dentro de la organización: si un funcionario demuestra méritos, capacidad y competencia, puede ser promovido a otros cargos superiores. En otras palabras, el funcionario también es recompensado a través de un ascenso o promoción sistemática en su carrera dentro de la organización. El funcionario es un profesional que trabaja para hacer carrera a lo largo de su vida.



No tiene la propiedad de los medios de producción y administración: el administrador maneja la organización en nombre de los propietarios, mientras que el empleado, para trabajar, necesita las máquinas y los equipos provistos por la organización. Como esas máquinas y esos equipos se van sofisticando gracias a la tecnología, y, por tanto, se vuelven costosos, sólo las grandes organizaciones tienen condiciones financieras para adquirirlos. De allí que, gradualmente, las organizaciones tengan el monopolio de los medios de producción. El administrador conduce la organización, pero no es propietario de los medios de producción. El empleado utiliza las máquinas y equipos, pero no es dueño de ellos.

Es fiel al cargo y se identifica con los objetivos de la empresa: el funcionario defie nde los intere ses del cargo y la organ izació n, y hace a un lado los demás intereses involucrados. • Las organizaciones burocráticas son dirigidas cada vez más por administradores profesiona les: los administr adores profesion ales tienden a controlar las burocracias por las siguientes razones: —

Aumento del número de accionistas de las grandes organizaciones, lo cual ocasiona dispersión y fragmentación de la propiedad del capital.

—

Los propietarios que, en función de su riqueza, controlaban una única organización y concentraban en ella toda su fortuna, distribuyeron en muchas organizacion es los riesgos asociados a su inversión. Como consecuencia, en la actualidad el control accionario está subdividido y

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disminuido con el crecimiento del número de accionistas. —

Durante su carrera en la organización, los administradores profesionales llegan a posiciones de mando y control, sin ser propietarios del objeto sobre el que mandan o controlan. De esta manera el administrador puede tener más poder en la organización que un accionista.

10. Completa previsión del funcionamiento El objetivo de la burocracia es prever el comportamiento de sus miembros. El modelo burocrático parte de la suposición de que el comportamiento de los miembros de la organización es perfectament e previsible: todos los funcionarios deberán comportarse de acuerdo con las normas y reglamentos de la organización para que ésta alcance la máxima eficiencia posible. En la burocracia, todo se establece con el fin de prever con anticipaci ón todas las situacione s y rutinizar su ejecución para que el sistema alcance la máxima eficiencia.

En apariencia, Weber no previó ninguna diferenciación del comportamiento humano dentro de la organización. Por el contrario, la burocracia parece sustentarse en una visión estandarizada del comportamiento humano. Weber no considera la organización informal; parece ignorarla. La organización informal aparece como un factor de imprevisió n de las burocracia s, pues el sistema social racional puro de Weber presupone que las reacciones y el comportamiento humano son perfectamente previsibles, ya que todo está bajo el control de normas racionales y legales, escritas y detalladas al máximo. La organización informal surge como consecuencia de la imposibilidad práctica de normalizar y estandarizar por completo el comportamiento humano en las organizaciones15. Ventajas de la burocracia Weber vio innumerables razones para explicar el avance de la burocracia frente a las demás formas de asociación. Según Weber, las ventajas de la burocracia son:

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

Racionalidad en relación con el logro de los objetivos de la organización.



Precisión en la definición del cargo y de la operación, por el conocimiento exacto de los deberes.



Rapidez en las decisiones, pues cada uno conoce lo que debe hacerse y quién debe hacerlo. Las órdenes y documentos se tramitan a través de canales preestablecidos.



Interpretación unívoca garantizada por la reglamentación específica y escrita. Por otro lado, la información es discreta, pues se suministra sólo a quien debe recibirla.



Uniformidad de rutinas y procedimientos, que favorece la estandarización y la reducción de costos y errores, pues los procedimientos se definen por escrito.



Continuidad de la organización mediante la sustitución del personal que se retira. Además, los criterios de selección y contratación de personal se basan en la capacidad y en la competencia técnica.



Reducción de la fricción entre las personas, pues cada funcionario conoce aquello que se exige de él y cuáles son los límites entre sus responsabilidades y las de los demás.



Coherencia, pues los mismos tipos de decisión deben tomarse en las mismas circunstancias.



Confiabilidad, pues al conducir el negocio de acuerdo con reglas conocidas, un gran número de casos similar es se tratan metódi camente de la misma manera. Las decisiones son previsibles, y el proceso decisorio, al ser impersonal —ya que excluye sentimientos irracionales como amor, ira y preferencias personales—, elimina la discriminación personal.



Existen benefic ios desde el punto de vista de las persona s en la organi zación, pues se formaliza la jerarquía, se divide el trabajo entre las personas de manera ordenada, y éstas se entrenan para volverse especialistas en sus campos particulares, pudiendo hacer carrera en la organización, de acuerdo con sus méritos personales y su competencia técnica.

Se profesionaliza el trabajo, se evita el nepotismo, y las condiciones de trabajo favorecen la moralidad económica, lo cual dificulta la corrupción. La burocracia tiene la virtud de asegurar la cooperación entre gran número de personas, sin que éstas se sientan necesariamente cooperadoras. Las personas cumplen las reglas organizacionales porque los fines alcanzados por la estructura total son altamente valorados, y cada cual debe hacer lo que le corresponde para lograr el objetivo.

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Racionalidad burocrática El concepto de racionalidad se halla muy ligado al de burocracia. En el sentido weberiano, racionalidad implica adecuación de los medios a los fines; en el contexto burocrático, esto signifi ca eficien cia 16. Una organi zación es raciona l si escoge los medios más eficiente s para la consecu ción de las metas. Sin embargo , sólo se tienen en cuenta las metas colecti vas de la organi zación y no las de sus miembro s individ uales. De este modo, el hecho de que una organización sea racional no implica, necesariamente, que sus miembros actúen con racionalidad en lo que concierne a sus propias metas y aspiraciones. Por el contrario, cuanto más racional y burocrática se vuelve una organización, los miembros individuales se convierten más en simples engranajes de una máquina, que ignoran el propósito y el significado de su comportamiento 17. Éste es el tipo de racionalidad que Mannheim18 denomina racionalidad funcional, que —según Weber— se alcanza mediante la elaboración de reglas basadas en el conocimiento científico, que sirven para dirigir —partiendo desde arriba— todo el comportamiento en función de la eficiencia. Esta concepción de racionalidad es la base de la teoría de la administración científica, que busca el descubrimiento y aplicación de la mejor manera de realizar un trabajo industrial19. Aunque Weber consideraba que la burocracia es la más eficiente forma de organización creada por el hombre, temía que esta eficiencia se convirtiera en una gran amenaza para la libertad individual y las instituciones democráticas de las sociedades occidentales20. Di le ma s de la bu ro cr ac ia El propio Weber notó la fragilidad de la estructura burocrática, que enfrenta un dilema típico: por un lado, existen presiones constantes de fuerzas externas para obligar al burócrata a seguir normas diferente s de las de la organizació n; y por otro, el compromiso de los subordinados con las reglas burocráticas tiende a debilitarse gradualmente. Para ser eficien te, la organi zación requiere un tipo especia l de legitim idad, raciona lidad, disciplina y limitación en sus alcances. Según Weber, los burócratas conforman el cuerpo administrativo de la jerarquía y estructura de la organización —debidamente definidas—, siguen las normas establecidas y sirven a los objetivos de la organización. No obstante, señala también la existencia de jefes no burocráticos que seleccionan y nombran a los subordinados, establecen las reglas, determinan los objetivos que deberán alcanzarse y, generalmente, son elegidos o heredan su posición; por ejemplo, los presidentes, los directores y los reyes. Esos jefes (no burocráticos) de la organización desempeñan el importante papel de estimular la unión emocional, y aun irracional, de los participantes con la racionalidad, pues la identificación con una persona, un líder o un jefe de la organización influye psicológicamente, refuerza el compromiso abstracto con las normas de la organización y permite formarse una imagen más concreta y "afectuosa" de ella.

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En la organi zación burocrá tica, la identif icación se refiere a la posició n, y no a quien la ocupa. Si los individuos se ausentan, mueren o se jubilan, son sustituidos por otros con el criterio de calificación técnica; así, no se perjudica la eficiencia de la organización. Sin embargo, la ausencia o muerte de un jefe no burocrátic o de la organización —único individ uo que despi erta ident ificac ión no burocr ática, sino person al—provoca una crisis, llamada crisis de sucesión, que generalmen te va seguida de un periodo de inestabilidad. Weber sostiene que tal crisis es más evidente en los Estados totali tarios , aunqu e tambi én las empre sas, iglesi as, ejérci tos u otras organi zacion es pueden experimentarla21 . DISFUNCIONES DE LA BUROCRACIA En opinión de Weber, la burocracia es una organización cuyas consecuencias deseadas se resumen en la previsión de su funcionamiento para obtener la mayor eficiencia de la empresa. Sin embargo, al estudiar las consecuencias previstas (o deseadas) de la burocracia, que la conducen a la máxima eficiencia, Merton" se percató también de las consecuencias imprevistas (o indeseadas) que la llevan a la ineficiencia y a las imperfecciones. A estas consecuencias imprevistas, Merton las denominó disfunciones de la burocracia, para designar las anomalías del funciona miento, causantes del sentido peyorativo que el término burocracia adquirió frente a los legos en el asunto. Merton señala que los científicos han hecho mucho énfasis en los resultados positivos y en las funciones de la organización burocrática, y han descuidado las tensiones internas de tales estructuras, mientras que el lego, por el contrario, ha exagerado las imperfeccione s de la burocracia. Según Merton, el hombre (excluido de los estudios de Max Weber, que describió un sistem a social inhuma no y mecanicista ), cuando partic ipa de la burocracia, hace que toda la previsión del comportamiento humano, que debería ser el mayor resultado de la organización, escape del modelo preestablecido. Se verifica lo que Merton llamó disfun ciones de la burocr acia" , es decir, anoma lías e imperf eccion es en el funcio namiento de ésta. Cada disfunción es el resultado de algún desvío o exageración de una de las características del modelo burocrático explicado por Weber. Cada disfunción es una consecuencia no prevista por el modelo weberiano. Las disfunciones de la burocracia están contenidas en la siguiente figura:

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A continuación estudiaremos cada una de las disfunciones de la burocracia.

1.

Int eri ori zac ión de las nor mas y apego extremo a los réglamentos

Las dir ect ric es de la bur ocr aci a, ema nad as de las nor mas y reg lam ent os par a alcanzar los objetivos de la organización, tienden a adquirir un valor positivo, propio e importante —independiente de esos objetivos— que los sustituye de modo gradual. De medios, las normas y reglamentos se transforman en objetivos, se vuelven absolutos y prioritarios: el funcionario asume un rol rígido y olvida que la flexibilidad es una de las principales características de cualquier actividad racional. De esta manera, el burócrata se vuelve un especialista, no por conocer sus tareas, sino por conocer perfectamente las normas y los reglamentos propios de su cargo o función. Los reglamentos dejan de ser medios y pasan a ser los principales objetivos del burócrata.

2.

Formalismo y papeleo excesivos

La necesidad de documentar y formalizar las comunicaciones dentro de la burocracia, a fin de que todo pueda ser debidamente certificado por escrito, puede conducir al exceso de formalismo, de documentación y, en consecuencia, de papeleo. Éste constituye una de las mayore s disfu ncione s de la burocr acia, que mucha s veces lleva al lego a imaginar que toda la burocracia tiene un volumen inmenso de papeleo, de copias y de comunicaciones.

3.

Resistencia al cambio

Como en este tipo de organización todo es rutinizado, estandarizado y previsto

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con anticipación, el funcionario se acostumbra a una repetición absoluta de su tarea, lo que le brinda total seguridad acerca de su futuro en la burocracia. Al seguir las normas y reglamentos impuestos por la burocracia, el funcionario se vuelve un ejecutor de rutinas y proced imien tos, que llega a domina r con el correr del tiemp o. Cuand o surge alguna posibilidad de cambio dentro de la organización, el funcionario tiende a interpretarlo como algo que él desconoce y, por tanto, representa peligro para su seguridad y tranquilidad. Así, el cambio es indeseable y el funcionario, en la medida de lo posible, se resistirá a aceptar cualquier tipo de cambio que quiera implantarse en la burocracia. Tal resistencia puede mostrarse pasiva y calmada, o activa y agresiva, a través de reclamos, manifestaciones y huelgas. 4.

Despersonalización de las relaciones

Una de las caracte rística s de la burocra cia es la desper sonaliza ción de las relacio nes entre los funcionarios, pues hace énfasis en los cargos y no en las personas que los ocupan. Esta situación menoscaba las relaciones personales entre los miembros de la organización: el burócrata no considera a los demás funcionarios como personas más o menos individuales, sino como ocupantes de cargos, con derechos y deberes previamente especificados. Así, surge la despersonalización gradual de las relaciones entre los funcionarios de la burocracia, que conocen a sus colegas no por sus nombres de pila, sino por los rótulos de los cargos que ocupan. Algunas veces sólo se conoce el número de registro del colega o cualquier otra forma de identificación impuesta por la organización. 5. Jerarquización como base del proceso decisorio La burocracia se sustenta en una rígida jerarquización de la autoridad. Por tanto, quien toma decisiones en cualquier situación será aquel que posea la más elevada categoría jerárquica, independi entement e de su conocimien to sobre el asunto. Siempre decide quien ocupa el cargo jerárquico más elevado, aunque nada sepa del tema que va a resolverse. Además, jerarquizar es una manera de clasificar las cosas, de estereotiparlas, con el fin de manejarlas con mayor facilidad. 6.

Conformidad extrema con rutinas y procedimientos

La burocra cia se basa en rutinas y procedi miento s para garanti zar que las persona s hagan con exactitud lo que se espera de ellas. En la búsqueda de eficacia, exige devoción estricta a las normas y reglamentos que, por esa vía, se transforman en cosas absolutas: las normas y rutina s ya no son relati vas respec to de un conjun to de objet ivos sino absolutas y, con el tiempo, se vuelven sagradas para el funcionario. El efecto de la estructura burocrática sobre la personalidad de los individuos, provoca "incapacidad entrenada" (Veblen"),

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"deformación profesional" (Warnotte) o, incluso, "psicosis ocupacional" (Dewey), es decir, el burócrata trabaja en función de los reglamentos y de las rutinas, y no en función de los objetivos organizacionales previstos25. Esta conformidad extrema con las normas y los reglament os, con las rutinas y los procedimi entos conduce a una rigide z en el compo rtamie nto del burócr at a, pues el funcio nario pasa a ejecutar sólo lo establecido en las normas, en los reglamentos, en las rutinas y procedimientos impuestos por la organización. Así, ésta pierde toda su flexibilidad, puesto que el funcio nario se limita al desempe ño mínimo; así mismo, pierde la iniciat iva, la crea tividad y la innovación. 7. Exhibición de símbolos de autoridad Como la burocracia destaca la jerarquía de la autoridad , es necesario crear un sistema que muestre a todos quiénes tienen el poder. De allí surge la tendencia a utilizar símbolos o señales de estatus que indican la posició n jerárqu ica de los funcion arios: uniformes, localización de la oficina, del baño, del estacionamiento, de la cafetería, el tipo de escrit orio, etc. Así se señal a quiéne s son los princi pales jefes de la organi zación . En alguna s organ izacio nes — como el ejérci to, la Igles ia, etc. —, el unifo rme const ituye uno de los principales símbolos de autoridad. 8. Di fi cu lt ad en la at en ci ón a lo s di en te s y conflictos con el público El funcionario se orienta de modo exclusivo hacia el interior de la organización: a sus normas y reglamentos internos, a sus rutinas y procedimientos, al superior jerárquico que evalú a su desem peño. En gener al, esa actua ción orien tada hacia la organ izaci ón lo lle va a cre ar co nfl icto s con la cli ente la. Tod os los cli ente s son ate ndid os de man era esta ndari zada, de acuer do con los regla mento s y rutin as internos, lo cual hace que los client es se enoje n ante la poca atenci ón que se les presta y la descor tesía con que se les trata cuando expon en sus prob lemas particula res y perso nales . La presi ón de los clien tes, que exige n solu cion es pers onal izad as que la buro crac ia esta ndar iza, es perc ibid a por el func iona rio como amena zas a su prop ia segu rida d. De allí la tend enci a a defe nderse contra las presi ones exte rnas a la buro craci a. Con esta s disfu ncion es, la buroc racia se torna rígida , le conce de poca impor tancia al client e —que es su propio objet ivo —y pierde la capacidad de innovación y creatividad. Las causas de las disfunc iones de la burocra cia residen básicam ente en el hecho de que ést a no tie ne en cue nta la lla mad a org ani zac ión inf orm al ni se pre ocu pa por la vari abili dad human a (dif erenc ias indiv idua les entre las perso nas), que neces ariam ente introd uce variac iones en el desemp eño de las activi dades organi zacion ales. Debido a la exi gen cia de cont rol que ori ent a

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tod a la act ivid ad org ani zac iona l, sur gen las con secuencias imprevistas de la burocracia.

LAS DIMENSIONES DE LA BUROCRACIA No existe una sola clase de burocra cia, sino que existen grados de burocra cia que varían en un continuum que va desde el exceso hasta la escasez. La burocracia es un continuum y no algo abso luto que está pres ente o ause nte 26. Las dime nsio nes de la buro cracia, es dec ir, el con cep to de bu roc rac ia com o una ser ie de dim en sio ne s sit uad as en un cont inuum , dete rmina n el grad o varia ble de buro crat izac ión. Hall sele ccion ó seis dimensiones continuas de la estructura organizacional27 .

1. División del trabajo basada en la especialización funciona]. 2. Jerarquía de autoridad. 3. Sistema de reglas y reglamentos. 4. Formalización de las comunicaciones.

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5. Impersonalidad de las relaciones interpersonales. 6. Selección y promoción basadas en la competencia técnica. Hall util izó cues tion ario s y verif icó que esta s dime nsio nes e xisten en alto grado en el ti po id ea l de bu ro cr ac ia y, en gr ad os me no re s, en or ga ni za ci on es me no s buro crát icas . Dado que el conc epto gene ral es una vari able cont inua , los atri buto s de be n tr at ar se co mo un co nj un to de di me ns io ne s, es de ci r, co mo un a va ri ab l e mul tid imen sio nal . Las org ani zac ione s por tan car acte ríst ica s del mod elo bur ocr áti co, en dive rsos grad os, en las dife rent es dime nsio nes de la buro crac ia. Esto s atri buto s va rían inde pend ient emen te, lo cual sign ific a que una orga niza ción pued e estar alta mente buro crat izad a en cuan to al conj unto de espe cifi caci ones oper ativ as, pero esca same nte burocratizada en cuanto a su división del trabajo28.

EVALUACIÓN CRÍTICA DE LA TEORÍA DE LA BUROCRACIA La burocracia proporciona una manera racional de organizar a las personas y las actividades para alcanzar objetivos específic os. La burocracia tiene defensore s y enemigos. Por ejemplo, Perrow, que se halla entre los primeros, afirma: Después de quince años de estudio de las organizaciones complejas llegué a dos conclusiones que chocan con muchos puntos de la literatura organizaci onal. La primera, que los errores atribuidos a la burocracia no son propiamente errores o son consecuencia de no burocra tizar suficie ntement e. Defiend o la burocra cia como princip io domi nante de organización en nuestras grandes y complejas organizaciones. La segunda conclusión, que la creciente preocupación por la reforma, "humanización" y descentraliza ción de las

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burocracias, aunque conveniente, sólo ha servido para ocultar a los teóricos organizaci onales la verdadera naturaleza de la burocracia y nos ha alejado de estudiar su impacto sobre la sociedad, el cual es mucho más importante que el impacto sobre los miembros de una organización particular29 . Más adela nte, Perrow agrega que "la burocr acia es una forma de organi zación supe rior a todas las demá s que conoc emos o que esper amos alcan zar en un futu ro próximo o mediano; las probabilidades de continuar con ella, o de cambiarla, seguramente no existen en Occidente en el presente siglo30. Perrow afirma que No estamos de acuerdo con la afirmación de que el origen de la burocracia sean funcionarios nerviosos , inseguros, mezquinos, ocupados sólo en mantener el statu quo a toda costa, o en aumentar su fuerza e influencia personal. Tampoco encontramos situaciones en que las organi zacione s menos burocrá ticas (no burocrá ticas, como las llamamo s) puedan encarnar el espíritu democrático, la autonomía individual, las buenas relaciones humanas y la coexistencia sin temores. Al contrario, insistimos en que la forma burocrática es el resultado de un intento exitoso por alcanzar lo que todas las organizaci ones buscan: disminuir el impacto de influencias externas sobre sus miembros; propiciar un alto grado de especia lización , para garant izar eficien cia y compete ncia, y contro lar, tanto como sea posible, la incertidumbre y la variabilidad del ambiente'. La dificultad radica en que no todos piensan así. Racionalismo excesivo de la burocracia Katz y Kahn señalan que la organización burocrática está superracionalizada y no tiene en cuenta la naturaleza organizacional ni las condiciones del ambiente que la rodea. Además, sus ventajas han sido exageradas. El sistema burocrático consigue sobrevivir y es eficiente sólo cuando: 1.

Las tareas individuales exigen un mínimo de creatividad, de modo que basta el sometimiento a la autoridad legítima, sin necesidad de identificarse con las metas organizacionales.

2.

Las exigencias del ambiente sobre la organización son claras, de modo que la organización no necesita utilizar todos los receptores y procesadores potenciales de información que hay entre sus miembros.

3.

La rapidez en la toma de decisiones es un requisito importante, de modo que cada persona involucrada en el proceso se suma de manera significativa a los costos y riesgos organizacionales.

4.

Las circunstancias organizacionales se aproximan a las del sistema cerrado, pues son mínimos los cambios que suceden en el medio32.

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Perrow33 denomina visión "instrumental" de las organizaciones a la teoría de la burocracia, la cual se percibe como arreglos conscientes y racionales de los medios para obtener fines particulares. Además, señala que la burocracia implica: 

Especialización.



Necesidad de controlar las influencias ejercidas por los factores externos sobre los componentes internos de la organización.



Necesidad de tratar con un ambiente externo inmutable y estable.

Mec ani cis mo y lim it aci one s de la "teoría de la máquina" La teoría tradicional —cuyos tres modelos son los de Taylor (administrac ión científica), Fayol (teoría clásica) y Weber (modelo burocrático)— prestó atención al carácter de las estructuras internas y enfocó los problemas organizacionales más en términos de sistema cerrado, que de sistema abierto. La expresión "teoría de la máquina" (propuesta por Worthy en 1950) puede aplicarse a los tres modelos, ya que la organización, aunque está conf orma da por pers onas , es cons ider ada una máqu ina cons tru ida para cump lir una tarea . Katz y Kahn expre san que algun os de los princ ipale s conce ptos explí citos o implícitos en la teoría de la máquina son34:  Especialización de las tareas para obtener eficiencia mediante la subdivisión

de la operación en sus elementos básicos.

 Estandari zación del desempeñ o de la función para seguir el fraccion amiento

de las operaciones y garantizar ausencia de errores.

 Unidad de mando y centralización de la toma de decisiones. Aunque la

organizació n sea conc ebi da como una máq uina , par a man tene r la coo rdin aci ón del conjunto , las decisi ones deben centra lizarse en un mando único y debe existir unida d de mando en la resp onsa bilid ad del subo rdin ado ante su jefe , en la cade na jerá rquic a. Adem ás, es impo rtan te una ampl itud de cont rol limi tada , como ref uerz o del buen funcionamiento de la unidad de mando.

 Unifor midad de práctic as institu cionali zadas, además de la estanda rizació n

de tareas. Las maneras de tratar con el personal son uniformes en cada nivel o estatus.

 No deben duplicarse las funciones, con el fin de garantizar la centralización.

Katz y Kahn" destacan las principales debilidades de la teoría de la máquina:

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

Da poca impo rtan cia al inte rcam bio del sis tema con su ambi ent e y a las infl uencias de un medio cambiante, que exige modificación constante de la organización.



Limita ción en la concep ción de muchos tipos de interc ambio con el ambiente. Así, las entra das se reduc en a las mater ias prima s y la fuer za labo ral, y se ignor an los valore s y neces idade s que las person as traen consig o a la organ izació n, y el apoyo social de la comunida d y del público. Las salidas se reducen al product o físico que la organización pone en el ambiente.



Pre sta poc a aten ció n a los subs iste mas de la org ani zaci ón, cuy as din ámi cas se diferencian en su propio intercambio dentro de la empresa.



Presta poca atención a la organización informal.



Concepción de la organización como arreglo rígido y estático de piezas y órganos.

Conservadurismo de la burocracia La buro crac ia ha demo stra do ser un proc eso esen cialm ente cons erva dor y cont rario a la innovación (Michels y Von Mises): el burócrata se comporta como un individuo ritua lista y apega do a las norma s, que expe rimen ta un proce so de "des viaci ón de objet ivos" (Mer ton) . Aunqu e la buro crac ia repr esen tó una resp uesta adec uada a las cond iciones del siglo XIX, se ha mostrad o tremen damente vulnera ble a las condici ones del mundo actua l. Así como la buro crac ia fue una solu ción crea tiva a las cond icio nes súbi tamen te nuevas y diferentes durante el siglo pasado, está desapareciendo en el mundo moderno indu stri ali zado por caus a de dive rsas cond icio nes nue vas. Ben nis sint eti za esas cond iciones en cuatro amenazas a la burocracia36: 1.

Transformaciones rápidas e inesperadas del ambiente.

2.

Aumen to de tamañ o, en que el simpl e incr ement o de las activ idade s tradicion ales de la organización no basta para sostener su crecimiento.

3.

Creciente compl ejida d de la tecno logía mode rna, que exige cada vez más una mayor inte grac ión entr e acti vida des y pers onas alta mente espe cial izad as y de comp etencias muy diferentes.

4.

Camb ios radi cale s en el comp orta mien to admi nist rati vo y en la filo sofí a de los negocios, que imponen la necesidad de dar mayor flexibilidad a la organización.

Kast y Rose nzwei g37 seña lan que el cami no mode rno debe part ir del mode lo

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burocrát ico de Webe r, pero reco noci endo sus limi taci ones y cons ecue ncia s disf unci onal es. Dich os auto res afir man , corr iend o el ries go de simp lifi car en exce so, que el punt o de vista prevaleciente indica que: 

La forma burocrática es la más apropiada para las actividades rutinarias y repetitivas de la organ izaci ón, activ idade s en que la efici encia y la produ ctivi dad const ituye n el máximo objetivo.



La form a buro crát ica no es ade cuad a en las orga niza cion es alta ment e flex ible s que des arr oll an muc has act ivid ade s no rut ina ria s, en don de la cre ati vid ad y la innovación son importantes.

Enfoque de sistema cerrado La teor ía de la buroc raci a conc ibe las orga niza cion es como si fuer an enti dade s abso lutas que exi ste n en el vací o com o sist ema s cer rad os. Esta teo ría no tien e en cue nta el conte xto exte rno de la orga nizac ión ni los camb ios ambi enta les y sus repe rcus ione s en el comportamiento de la organización. Enfoque descriptivo y explicativo Hasta ahora todas las teorías adminis trativa s estudia das —la adminis tración científ ica, la teorí a clási ca y la teorí a de las relac iones human as — han sido predo minan temente prescriptivas y normativas, es decir, orientadas y dirigidas por esquemas que deter minan la mane ra como el admin istra dor debe mane jar las organ izaci ones. En otras palab ras, estas teoría s son prescr iptiva s porqu e prete nden estab lecer prescr ipciones y recetarios, y son normativa s porque esas prescripci ones se considera n la mejor manera de manejar las organizaciones, y deben funcionar como normas para el administrador. La teoría de la burocracia no tiene esta tendencia. En vez de establecer cómo debe manejar el administrador las organizaciones, el modelo burocrático se preocupa por describir, analizar y explicar las organizacione s, con el fin de que el administrado r pueda escoger la manera más apropiada de manejarlas, teniendo en cuenta su naturaleza , las tareas, los participantes, los problemas involucrados, la situación, las restriccione s, etc., aspectos que varían enorme y poderosamente. Así, la teoría de la burocracia se caracteriza por un enfoque descriptivo y explicativo. A pesar de todas las críticas, la teoría de la burocracia trajo un nuevo aporte a la teoría administrativa , que comenzó a liberarse de los estándares previamente establecidos como dogmas de actuación del administrador.

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Críticas diversas a la burocracia Otras críticas a la perspectiva burocrática son: 1. Aunque Webe r recono ció la impor tancia de la estruc tura inform al, no la incluy ó en su tipo ideal de burocracia. Los miembros son percibidos como seguidores de normas y procedimientos, pero más en un sentido altamente mecanicista que como criaturas que establecen relaciones sociales 38. 2. Las distinciones de Weber entre tipos de autoridad son exageradas, aunque el maestro haya discutido la "combinación de diferentes tipos de autoridad". Como sugirió Et zio ni, ex ist en mu cho s tip os mi xto s, com o alg un as or gan iza cio ne s semit radici onale s y semibu rocrát icas que existi eron en el antigu o Egipto , en la China imperial y en el Bizancio medieval39. 3. En la orga niza ción , el confl icto inte rno se cons ider a alta ment e inde seab le. De hecho, se supone que el conflicto no debe existir en un conjunto de estructuras int egr ada s rac ion alm ent e, en que las per son as sig uen com por tam ien tos preestablecidos. Posición de la teoría de la burocracia dentro de la teoría organizacional En opinión de algunos autores40, el modelo burocrático constituye el tercer pilar de la teoría tradicion al de la organizaci ón, al lado del taylorismo (escuela de la administración científica) y de la obra de Fayol y Gulick (teoría clásica propiamente dicha). Ese modelo fue el punto de partida de los sociólogos y los politólogos en el estudio de las organizaciones. Se considera que Weber es el precursor del estructuralismo41 e, incluso, "el más influyente fundador del estructuralismo" en la teoría de la organización. "En los Estados Unidos, Max Weber es el sociólogo europeo más citado"42. Weber es identificado más con la organización formal que, propiamente, con la síntesis o fusión de la organización formal con la informal43-44, síntesis que es la base del estructuralismo45, como se estudiará en el próximo capítulo. Weber propone un modelo mecanicista bastante coherente dentro de las líneas generales de la teoría de la organizac ión formal desarrollada por Taylor y Mooney46. En este sentido, existe mayor semejanza entre Weber y Urwick, Fayol, Gulick y otros, que con aquellos que se consideran sus sucesores, como Selznick, Gouldner y Etzioni47. De maner a genera l, podem os conclu ir que la teoría weberi ana se aseme ja a la teoría clásica de la organización en cuanto al énfasis puesto en la eficiencia técnica y en la estructura jerárquica de la organización. Con todo, ambas teorías presentan ciertas diferencias entre sí48: 1. La teoría clásica se preocupó por detalles como amplitud óptima del control,

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asignación de autoridad y responsabilidad, número de niveles jerárquicos, agrupación de funciones, etc., mientras que la teoría de Weber se preocupó más por los grandes esquemas de la organización y su explicación. 2. En cuanto al método, los autores clásico s utiliza ron un enfoque predom inantemente deductivo, mientras que Weber es esencialmente inductivo. 3. La teoría clásica se refiere casi exclusivamente a la moderna organización empresarial, mientras que la teoría de Weber es parte integrante de una teoría general de la organización social y económica. 4. La teoría clásica presenta una orientación normativa y prescriptiva, mientras que la orientación de Weber es más descriptiva y explicativa. Al comparar la teoría de Weber con las de Taylor y Fayol, dentro de una simplificación didáctica, puede decirse que49: 1. Taylor buscaba medios y métodos científicos para realizar el trabajo rutinario de las organizaciones. Su mayor contribución fue para la gerencia. 2. Fayo l estu dió las func ione s de dire cció n. Su mayo r cont ribu ción fue para la dirección. 3. Weber se preocupó por las características, el crecimiento y las consecuencias de la burocracia. Su mayor contribución fue para la organización en general. Los tres se ocuparon de los componentes estructurales de la organización.

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RESUMEN 

El modelo burocrá tico de Max Weber fue profund amente estudia do y analiz ado en todas sus carac terís ticas , en busca de inspi ració n para formu lar una nueva teoría administrativa.



El modelo weberiano ofrecía varias ventajas, ya que el éxito de las burocracias en nuestra sociedad se debe a innumefables causas. Con todo, la racionalidad burocrática, el desconoc imiento de las personas que participa n de la organizaci ón y los propios dilemas de la burocracia, señalados por Weber, constituyen problemas que este tipo de organización no consiguió resolver de modo adecuado.



Mer ton dia gno sti có y car act eri zó las dis fun cio nes del mod elo bur ocr áti co weberiano y notó que, en vez de llevar a la máxima eficiencia, tales disfunciones llevaban a la ineficiencia de la organización.



En un estudio, Selznick verificó la interacción entre la burocracia y su ambiente, caracterizando a la burocracia como un sistema de transacciones ambientales.



Gouldne r también corrobo ró que existen diverso s grados de burocra tizació n en las organiz aciones . Así, el modelo propues to por Weber se convirt ió en un modelo ideal de burocracia y no en el modelo absoluto.



Una cuidado sa valorac ión crítica de la burocra cia lleva a la conclus ión de que, a pesar de todas sus limitac iones y restri cciones , la burocra cia es una de las mejores alternativas de organización, probablemente muy superior a otras que se intentaron durante el siglo XX.



La teor ía de la buro cracia surgi ó rulo la teorí a gene ral de la admin istr ació n haci a la década de 1940, cuando la teoría clásic a y la teoría de las relaci ones human as luchaban entre sí por la conquista de espacio en la teoría administrativa, pero ya presentaban señales de obsolescencia para su época.



Aunque los orígenes de la burocracia se remontan a la Antigüedad histórica, la burocracia, el capitalismo y la ciencia moderna constituyen tres formas de racionalidad que surgieron de cambios religiosos (protestantism o). Entre las tres formas de dominac ión —tradici onal, carismá tica y burocr ática —, esta última presenta un aparato administrativo que corresponde a la burocracia.

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PREGUNTAS Y TEMAS DE REPASO Y ANÁLISIS RESUMEN Exponga los orígenes de la teoría de la burocracia y los orígenes de la burocracia. 2. Explique los tipos de sociedad y los tipos de autoridad según Weber. 3. Defina las características principales de la burocracia según Weber. 4. ¿Cuáles son las ventajas de la burocracia? 5. Explique la racionalidad burocrática y los dilemas de la burocracia. 6. ¿Cuáles son las disfunciones de la burocracia? 7. ¿En qué consiste la conformidad extrema? 8. ¿Q ué si gn ifi ca n la s re si st en ci as cu an do se ha bl a de di sf un ci on es de la burocracia? 9. Explique brevemente el modelo burocrático de Merton. 10. ¿Cuáles son los dos modelos fundamentales que Gouldner verificó acerca de las organizaciones complejas? 11. ¿Qué significan modelo racional y sistema natural para Gouldner? Explique en qué consiste el excesivo recionalismo de la burocracia. 13. Cuando se habla de burocracia, ¿qué se entiende por limitaciones de la "teoría de la máquina"? 14. ¿Cuáles son las diferentes dimensiones o variables de la burocracia? 15. Explique la burocracia en términos de explotación. 16. Explique la burocracia como fenómeno cultural. 17. Comente acerca de los conceptos innovación y supervivencia, respecto de la burocracia. 18. ¿Dónde situaría usted la burocracia en la teoría organizacional? 1.

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EL CASO DE LA FÁBRICA DE MUEBLES S. A. Esta empresa fabrica muebles de oficina. Su gerente general, Jacinto Fujita, hacía gran énfasis en las ventas, sin preocuparse mucho por los aspectos administrativos. Su meta principal era vender, aunque fuera desorganizadamente, para obtener resultados rápidos e inmediatos. En realidad se lograban grandes resultados en las ventas, y el equipo de vendedores siempre alcanzaba las metas propuestas. Sin embargo, Fujita era ajeno a los problemas que afectaban a los demás departamentos de la empresa. La sección de facturación se quejaba de que el departamento de ventas cometía frecuentes y graves errores al tomar los pedidos, lo que provocaba grandes problemas en la emisión de los registros fiscales. El departamento de producción se veía presionado constantemente por órdenes contradictorias y contraórdenes de emergencia, pues para atender a ciertos clientes Fujita solicitaba a ese departamento una mayor productividad, sin tener en cuenta si el producto cumplía las especificaciones de calidad ni cuánto costaría a la empresa el apresurar ciertos pedidos. El director-presidente de la empresa, Emilio Caruso, deslumbrado por las cifras presentadas por Fujita, no escuchaba a los demás jefes de departamento de la empresa. En cierta ocasión, cuando todo transcurría dentro de las desaveniencias normales y las ventas presentaban un elevado índice, Fujita presentó su dimisión a la empresa porque pretendía dedicarse a otras actividades. Esto sorprendió a todos. Los jefes de departamento mantuvieron contacto directo con el director-presidente y consiguieron probarle que sería necesario, inicialmente, ocuparse de los aspectos organizacionales internos para, posteriormente, garantizar la estabilidad o el crecimiento de las ventas. Al partir de esa hipótesis, el director-presidente resolvió contratar un nuevo gerente general cuyas características le permitieran "poner la casa en orden". El nuevo gerente general, Jorge Ikeda, tenía formación en administración y profundos conocimientos en organización y métodos. De inmediato se dedicó a la tarea de organizar todos los departamentos de la empresa, dejando provisionalmente relegado a un segundo plano el departamento de ventas. Sin embargo, debido a su formalismo y a su tendencia a mandar y a no escuchar, sus subordinados tuvieron ciertas dificultades para adaptarse a los nuevos y rígidos métodos de trabajo. Como el director-presidente le ordenó organizar y estructurar la empresa, Ikeda pretendía hacerlo rápidamente y de la mejor forma, saltando las etapas que fueran posibles. Ikeda exigió a todos los departamentos que siguieran a rajatabla todas sus instrucciones, pidiendo resultados en periodos muy cortos, lo cual le valió algunos malentendidos con el personal. El descontento de los empleados no tardó en aparecer, en especial entre quienes admiraban el esfuerzo del gerente anterior por mantener la amistad del personal, a pesar de la desorganización reinante.

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El resultado fue desastroso para Ikeda: la producción comenzó a experimentar innumerables reveses. El departamento de ventas, totalmente desanimado y sin motivación, no conseguía alcanzar los objetivos de ventas impuestos. Mientras que el anterior gerente procuraba incentivar los resultados de ventas, el actual buscaba ahora los métodos correctos de facturar los pedidos y despachar las mercancías. En tanto que el primero buscaba conseguir del personal de facturación un número mayor de horas extras para facturar más pedidos, el segundo pretendía que el trabajo se ejecuta ra, tota lmen te, dent ro de la jorn ada norm al de trab ajo. El prim ero, a trav és de su relación y amistad con los obreros y vendedores, lograba una producción mayor —aunque de calidad discutible —; el segundo exigía la mejor calidad posible, a cambio de una producción ajustada a su esquema. Los jefes de departamento se reunieron y decidieron reclamar al director-presidente, mostrándole que el exceso de métodos y procedimientos de trabajo condujo a un recorte de la iniciativa y la libertad en el trabajo. El directorpresidente no escuchó, aduciendo que los jefes de departamento habían solicitado un organizador y no un vendedor.

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EL CASO DEL SUPERVISOR ENRIQUITO Enrique Suárez y Silva es un hombre muy orgulloso de su trayectoria profesional. Es el más joven supervisor de primera línea de una importante empresa automovilística, y tiene bajo su mando cerca de diez encargados y ciento diez obreros en una sección del departamento de manufactura, donde existen varias líneas de montaje de chasis de automóviles. Enriquito —tal como lo llaman los colegas y los subordinad os— quiere ser un "tipo amable" al que todos respeten. Siempre recuerda que fue admitido en la empresa hace tres años como obrero por horas, sin ninguna calificación. En otras palabras, entró como "peón " en aquella inmensa fábrica de automó viles que le parecía un mundo sin fin. Comenzó como supernumerario: remplazaba a los obreros de la línea de montaje cuando tenían que salir de la sección por cualquier motivo, aunque fuera para ir a la enfermería, hablar con el "jefe" o ir al baño. Cuando alguien salía a vacaciones, Enriquito se encargaba todo el mes de una única tarea, lo que le daba una sensación de importancia, pues podía decir a los amigos que ya tenía ocupación fija, e importante. A los seis meses de encontrarse en la empresa, fue convocado por la sección de entrena miento para hacer un curso interno , ya que había demost rado ciertas habilidades manuales y mecánicas. Estuvo durante una semana en una oficina donde recibía clases, explicaciones y demostraciones y donde ejecutaba ciertas tareas relativamente fáciles. Enriquito obtuvo buena calificación y fue a dar a la línea de montaje de chasis para automóviles. Ya tenía un buen salario, hacía muchas horas extras y realizaba un trabajo duro y esforzado. Su línea siempre, o casi siempre, ganaba los concursos de productividad del departamento. Nunca dejaba decaer el ánimo, esforzándose bastante. La recompensa no tardó en llegar. Con dos años y medio en la empresa, fue invitado a participar en unas pruebas para seleccionar trabajadores por meses, pues la compañía quería escoger algunos obreros de los que trabajaban por horas para ascenderlos a otras posiciones. A Enriquito le fue muy bien, y las evaluaciones de su desempeño siempre fueron muy buenas. Su hoja de servicios en el departamento de personal era limpia, intachable; nada podía quitarle la oportunidad. Enriquito fue escogido para ser entrenado como supervisor. Muchos de sus colegas habían estado más tiempo en la empresa y escribían con letra más bonita, sin embargo, después de dos meses de cursos y prácticas, Enriquito fue nombrado supervisor de sección en el mayor departamento de la empresa. Debía superar los resentimientos de sus amigos y ganarse su respeto, pues sabía que cuando un obrero era ascendido a supervisor, nadie le daba importancia ni lo valoraba. Sólo lo respetaban si se mostraba agresivo y firme. Había aprendido a ser firme, pero justo. Si un obrero bajaba el rendimiento en su trabajo, era necesario adoptar medidas disciplinarias, presionando progresivamente, según la situación. Primero, es necesario argumentar y convencer. Después, mantener la presión. Si esto no da resultado, sólo resta iniciar un proceso disciplinario: amonestación, advertencia verbal o remisión al departamento de personal. Muchas veces, el obrero no comprende que éste es el camino progresivo para su despido. En casos graves, como robo, riñas o mal comportamiento, se procede al retiro inmediato.

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Enriquito se ocupó de varias cosas. Sabía que antes de pasar a la supervisión —al otro lado de la barrera—, todos razonan como obreros y se preocupan exclusivamente por sus problemas personales. Cuando el individuo pasa a ser parte de los cuadros administrativos, tiene que cuidar los intereses de la empresa y presentar resultados a la dirección. El papel cambia y el empleado debe adoptar una actitud administrativa. No se trata de tener oficina, sino de seguir rígidamente algunos principios básicos. Así no se corre el peligro de equivocarse en las diversas situaciones: los obreros entran y salen de la empresa, las cosas cambian y el supervisor corre el riesgo de actuar equivocadamente ante tantas cosas cambiantes que ocurren a su alrededor. Existen normas de la empresa que deben seguirse por obligación; los supervisores están para eso. Cuanto más se ciña a ellas, mejor supervisor será. Cuando la empresa contrata un supervisor, la cuestión es mostrar que es firme y duro con el personal. Si los obreros lo respetan, harán lo que él ordene. Es una cuestión de saber hacer las cosas. Existen obreros con quienes se puede hacer amistad, pero no conviene aproximarse mucho a ellos, ya que cuanto más se conoce a una persona más difícil resulta distinguir entre jefe y amigo. Esa confusión no hace bien a la posición del supervisor. Pueden trabajar juntos, vivir juntos, hasta comer en la misma mesa del restaurante de la empresa, pero los obreros deben comprender que el supervisor es siempre el jefe. El jefe puede estar errado, pero es el jefe y recibe instrucciones y órdenes de la alta gerencia, que tiene condiciones y gente muy capaz para ver el panorama global de las cosas. En ocasiones, el supervisor quizá no esté de acuerdo con las órdenes e instrucciones, pero debe hacerlas cumplir sin titubeos. Se paga a los obreros para que ejecuten las órdenes transmitidas por el supervisor, y punto.

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CITAS 1. Max Weber, A Ética Protestante e o Espirito do capitalismo. 2. Max Weber, "Os Tres Aspectos da Autoridade Legítima", Organizaçoes Complexas, en Amitai Etzioni, Sao Paulo, Ed. Atlas, 1965, p. 17. 3. Gustavo F. Bayer, "Consideracoes sobre la conceituaçao de Autoridade", Revista de Administracao Pública, ler. sem., 1971. 4. lbid. 5. Nicos P. Mouzelis, "Weber's Political Sociology", en Organization and Bureaucracy, chicago, Aldine Publishing co., 1968, cap. 1. 6. Ibid. 7. Mas Weber, op. cit. 8. Ibid, pp. 20-23. 9. Nicos P. Mouzelis, op. cit., pp. 23-26. 10. Ibid., pp. 18-20. 11. Max Weber, "The Theory of Social and Economic Organization", Talcott Parsons, Org., Nueva York, Oxford University Press, 1947, pp. 320-329, citado en Amitai Etzioni, op. cit., pp. 85-87. 12. Robert Merton, en Amitai Etzioni, "Estrutura Burocrática y Personalidade", en Organizacoes Complexas, pp. 57-58. 13. H. Gerth y C. Wright Mills (Eds.), From Max Weber: Essays in Sociology, Nueva York, Oxford University Press, 1961, p. 214. 14. Amitai Etzioni, Organizaçoes Modernas, p. 86. 15. H. H. Gerth y c. Wright Milis, op. cit., p. 293 16. H. H. Certh y c. Wright Milis, op. cit., pp. 214-216. 17. Nicos P. Mouzelis, op. cit., cap. II. 18. Karl Mannheim, Homem e Sociedade na Idade da Reconslruçao, 1948, p. 51. 19. Nicos P. Mouzelis, op. cit., cap. II. 20. Reinhard Bendix, Maz Weber: An lntellectual Portrait, Carden City, Nueva York, Doubleday, 1962, p. 493. 21. Bernard Levenson, en Amitai Etzioni, "Sucessáo Burocrática', op. cit., pp. 352365. 22. Robert K. Merton, A. P. Gray, B. Hockey y H. Selvin, Readers in Bureaucracy, Glencoe, 111., The Free Press, 1952; Social Theory and Social Structure, Glencoe, 111., The Free Press, 1957. 23. Robert K. Merton, "Estrutura Burocrática e Personalidade" , en Organizaçoes Complexas, pp. 57-58. 24. Thorstein Veblen, The Instinct of Workmanship, The Macmillan co., Nueva York, 1914. 25. Daniel Katz y Robert L. Kahn, Psicologia Social das Organizaçoes, p. 227. 26. Beatriz Marques de S. Wahrlich, Urna Andlise das Teorias de Organizacab, p. 56. 27. Richard H. Hall, "The Concept of Bureaucracy: An Empirical Assesment", American Joumal of Sociology, julio de 1962, No. 60, pp. 32-40. 28. Richard H. Hall, Organizaciones: estructura y proceso, Madrid, Prentice-Hall Internacional. 1973. pp. 61-64.

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29. charles Perrow, Complex Organizations: A Critical Essay, Glenview, 111., Scott, Foresman and Company, 1972, p. 6. 30. Ibid., p. 7. 31. Ibid., p. 217. 32. Daniel Katz y Robert Kahn, Psicologia Social das Organizaçoes, p. 247. 33. Charles Perrow, op. cit., pp. 73-74. 34. Daniel Katz y Robert L Kahn, op. cit., pp. 90-91. 35. Ibid., pp. 92-93. 36. Warren G. Bennis, Desenvolvimento Organizacional: Sua Natureza, Origens e Perspectivas, Sáo Paulo, Editora Edgar Blücher, 1972, p. 23. 37. Fremont E. Kast y James E. Rosenzweig, Organization and Management. A Systems Approach, Nueva York, McGraw-Hill Book Co., 1970. 38. J. Eugene Haas y Thomas E. Drabek, Complex Organizations: A Sociological Perspective, Nueva York, The Macmillan Company, 1973, pp. 29-31. 39. Amitai Etzioni, op. cit., p. 91. 40. Fremont E. Kast y James E. Rosenzweig, op. cit. 41. Amitai Etzioni, op. cit., p. 81 42. Ralf Dahrendorf, Sociedad y sociología, Madrid, Ediciones Tecnos, 1966, p. 229. 43. James O. March y Herbert A. Simon, Teoria das Organizoçoes. 44. Fremont E. Kast y James E. Rosenzweig, op. cit., p. 73. 45. Amitai Etzioni, op. cit., p. 81. 46. Fremont E. Kast y James E. Rosenzweig, op. cit., p. 73. 47. J. G. March y H. A. Simon, op. cit., pp. 47-48. 48. George B. Strother, "The Social Science of Organization", en The Social Science of Organization. 49. Keith M. Henderson, "Introduçao ao Conceito Americano de Administraçao Pública", en Revista do Serviço Públi¬co, Vol. 97, abril-junio de 1965, pp.

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