ENFOQUES DE POLITICAS PUBLICAS y GOBERNABILIDAD

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ENFOQUES DE POLITICAS PUBLICAS y GOBERNABILIDAD

JUAN DE DIOS PINEDA COORDINADOR

COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLITICAS y ADMINISTRACION PUBLICA INSTITUTO TECNOLOGICO AUTONOMO DE MEXICO UNIVERSIDAD ANAHUAC

MEXICO 1999

Primera edición, 1999

Coordinación v edición: Juan de Dios Pineda Guadarrama

Auxiliares de edición: Hosanna Alvarez, Osear Huerta, José Enrique Rodríguez

Portada: Francisco Javier Abad

D. R. © 1999 Colegio Nacional de CIencias Políticas yi\dmmistración Pública, A, e .'\,gustin Gutiérrez, N o, 33, Col. General Anaya, e P. 03340, México, D F Instituto Tecnológico Autónomo de México Río Hondo No, 1 Col. Progreso Tizapán, San Angel.

Universidad Anáhuac ,-\v. Lomas Anáhuac sin. Huixquilucan,

e p 01000, México, D

e P 52760. Estado de México.

ISBN 968-6926-21-6 Impreso en México I Pnntedin Mexico

Esta publicación se imprimió en los talleres de Aleph Comercializadora, Gabriel Mancera No, 838-A. Col del Valle, CP 03100, México, n F.

F

ÍNDICE

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PRESENT4CIÓN

José Patricio Patiño, Norma Sabido, Félix Vélez 13

L"\TRODlJCOÓN

Juan de Dios Pineda 1.

ENFOQUES PARA UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN CAMBIO

1.

2. 3. 4.

5.

Il.

N ata introductoria José de Jesús Sosa Dos filosofías administrativas: lo moderno y lo antiguo Christopher Hood y Michael Jackson La adopción de un enfoque estratégico en la política ambiental Hugo Contreras Nuevo institucionalismo y reforma administrativa Rodolfo Vergara Límite de las políticas públicas: formalidad tecnocrática, modelos importados y proyecto nacional Arturo Arcos Transfiguraciones y modas de la administración pública Manuel Quijano

ENFOQUES SOBRE FEDERALISMO Y GOBERNABlLlDAD

Nota introductoria José Patricio Patiño 1. El impacto local de las políticas sociales federales Alberto Díaz 2. Relación ejecutivo-legislativo en México y las políticas públicas Ignacio Marván 3. La gobernabilidad mexicana en una transición federalista Guadalupe Enríquez yJuan Miguel Ramírez 4. División de competencias entre el gobierno federal y las entidades federativas Luis Capín

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lII.

ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS

1. 2.

3.

4. 5.

IV

N ota introductoria Rafael del Castillo Argumentos de la factibilidad Giandomenico Majone La implementación: "talón de Aquiles" en la elaboración de políticas sociales Pedro H. Moreno El cambio de estilo de políticas públicas en México FelixVélez Comunicación, medios y políticas públicas Paul Slomianski Las políticas públicas en las transfonnaciones del Estado mexicano modemo Lenin Bustamente

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ENFOQUES SOBRE REFORMA ADMINISTRATIVA Y PROFESIONALlZACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO

Nota introductoria 1.

2.

3.

4.

Mireia Vilar Reformas administrativas y crisis de paradigmas en México José Luis Méndez Profesionalización del servicio público: antecedentes y perspectivasen México José Juan Sánchez La profesionalización del servicio público y el servicio civil de carrera Norma Sabido Reflexiones sobre profesionalización: ¿se puede elevar la calidad de los servidores públicos? Rodolfo Jiménez

CONSIDERAQONES FINALES

Juan de Dios Pineda; Juan Miguel Ramírez

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PRESENTACIÓN

SIN LUGAR A DUDAS, el análisisde las democracias contemporáneas alude

el estudio de una amplia diversidad de temas sobre las ciencias políticas yel derecho, entre otras disciplinas, pero singularmente sugiere repensar elpapel del Estado y los procesos de gobemabilidad desde un enfoque de políticas públicas. De ahí que la agenda académica en las universidades del país y en el extranjero, incluya el estudio de esos temas en las disciplinas de las ciencias sociales y económicas; pues, desde la lógica de la investigación académica, el principal propósito que debe atender un bllengobierno es la estabilidad social, a partir de pautas transparentes de gobernación y de opciones de política que atiendan el bienestar social y el desarrollo económico. Con ello, lo que se pretende superar son los viejos esquemas que mantienen las políticas ligadas a los problemas coyunturales de gobierno, que impiden, en la mayoría de los casos, que la toma de decisiones gubernamentales atienda la planeación del mediano y largo plazos. Por ello la importancia de presentar esta publicación sobre Poli/icas públicasy gobernabilidad que atiende los contenidos temáticos referidos, y que con mucho augurio se ha impulsado por parte del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, el Instituto Tecnológico Autónomo de México y la Universidad Anáhuac, instituciones que se han interesado permanentemente por ampliar la oferta educativa de excelencia en el país.

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En consecuencia, lo que el lector podrá encontrar en las páginas de este ejemplar es una serie de ensayos elaborados desde diferentes metodologías y vertientes de estudio, pero todos éstos con un denominador común: la seriedad académica y el compromiso profesional de prestigiados profesores e investigadores, con credenciales académicas de estudios de posgrado en prestigiadas universidades del país y del extranjero. Con todo, se señala que este libro divulga en parte el debate enriquecedor que se manifestó en el seminario sobre Políticas públicas y gobernabilidad -convocado en abril de 1998- a propósito de las líneas de discusión, argumentación y evidencia académica en los terrenos del análisis de las opciones de política y gobernabilidad; en los nuevos enfoques y paradigmas sobre la reforma del Estado y la modernización a~str3:tiyai en las relacionesIDiergubemame~tales yel feder-alismo; ífsicomo en el se~y'ici() profesional de carrera y el estudio del nuevo institucionalisrno, En ese foro participaron la mayor parte de los autores que aquí se reúnen. No obstante, en este volumen se han recogido de manera complementaria trabajos de otros autores nacionales y extranjeros, que han enriquecido el contenido. Por ello, entregamos nuestro reconocimiento a la colaboración especializada de los conferenciantes del seminario que decidieron convertir sus ponencias de entonces en artículos para publicación; así como a los profesores que prepararon sus escritos especialmente para este libro. Con amplia gratitud reconocemos la generosidad del Fondo de Cultura Económica que autorizó para esta edición la reproducción de dos ensayos: el primero de Christopher Hood y MichaelJackson; y el segundo de Giandomenico Majone. De ahí que esta edición reúna escritos de 20 expertos y de un coordinador, así como la participación de cuatro profesores que redactaron las notas introductorias a cada uno de los capítulos que integran el documento. A todos ellos nuestra gratitud. Asimismo, sumamos nuestro agradecimiento a quienes brindaron su tiempo y dedicación para la elaboración de este ejemplar. Entre

PRESENTACIÓN

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otros, a los trabajos de edición de Hosanna Alvarez, Oscar Huerta y José Enrique Rodríguez. De manera especial nuestro reconocimiento a Juan de Dios Pineda por el diseño y dirección académica del seminario, así como por la coordinación de esta obra. Finalmente, reiteramos el compromiso para seguir impulsando desde los espacios mismos de nuestras instituciones este tipo de foros y publicaciones, que tiene como propósito divulgar contenidos académicos de utilidad para la vida universitaria y la sociedad: preludio de ofertas para la búsqueda de soluciones a los problemas que aquejan el desarrollo de nuestro país.

Lic. Patricio Patiño, Presidente del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública. Mtro. Félix Vé1ez, Director de la Maestría en Políticas Públicas del Instituto Tecnológico Autónomo de México. Dr. José Antonio Núñez, Director de la Facultad de Derecho de la Universidad Anáhuac.

Enero de 1999.

INTRODUCCIÓN

JUAN DE DIOS PINEDA

EL ORIGEN DEL LIBRO: SÓLO UN PUNTO DE PARTIDA

ESTE LIBRO TIENE SU ORIGEN en el seminario que, con el nombre de

Políticas públicas y gobernabilidad, se realizó en el mes de abril de 1998, bajo los auspicios del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, el Instituto Tecnológico Autónomo de México, y la Universidad Anáhuac. El objetivo del foro consistió en ofrecer una serie de propuestas metodológicas novedosas, para enfentar puntos críticos de obsolescencia gubernamental en nuestro país, bajo dos pilares temáticos: el estudio de las políticas públicas, y el análisis de gobernabilidad. En otras palabras: el trabajo investigativo de los procesos y balances dinámicos entre demandas públicas y capacidad de respuesta gubernamental. El diseño del seminario permitió convocar a especialistas de institutos y centros académicos, así como de diversas universidades del país. Asimismo, se buscó que los participantes se distinguieran en la producción de trabajos de investigación. El propósito consistió en conftgurar un grupo de expertos que conocieran tanto los orígenes y desarrollo, como el estado actual y las tendencias, del estudio de las políticas públicas y los procesos de gobernabilidad en México. Se buscó la combinación del enfoque novedoso y la experiencia calificada, para responder al análisis de la implantación de políticas y aproximamos al estudio teórico y empírico de la gobernabilidad, como elementos sustantivos de la gestión pública. Todo ello a la luz de la agenda académica y el debate universitario, y como fondo el rigor de las ciencias socia-

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les y económicas: desde las perspectivas de la ciencia política y el derecho; de la economía y la administración pública. El resultado fue halagador: los profesores convocados resultaron reunir cualidades espléndidas, con estudios de posgrado en prestigiadas universidades nacionales y del extranjero, en las áreas de las políticas públicas, la administración gubernamental y las ciencias políticas; algunos más con credenciales en formación económica y cuantitativa. A los trabajos del seminario asistieron profesores e investigadores de las siguientes instituciones: Centro de Investigación y Docencia Económicas (C!DE), El Colegio de México (COLMEX), Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Universidad Autónoma Metropolitana, plantel Xochimilco (UAM-X), Universidad Iberoamericana (UIA), así como de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, y de la Escuela Nacional de Estudios Profesionales Acatlán, ambas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). También se contó con la participación de especialistas de centros de estudios y de un instituto: del Centro de Investigación para el Desarrollo (C!DAC), del Centro de Estrategia y Desarrollo (CED); y del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). Considerando, además, la participación de profesores de las instituciones anfitrionas: investigadores del Instituto Tecnológico Autónomo de México, de la Universidad Anáhuac y del Colegio Nacional de CienciasPolíticasy Administración Pública. De ahí que el punto de partida de esta entrega se nutra del diseño temático del seminario que atendió cuatro vertientes de estudio: 1) los nuevos paradigmas de la administración pública; 2) la gobernabilidad y las políticas federales; 3) la implantación de políticas locales y la gerencia pública; y 4) el debate sobre las tendencias del servicio profesional de carrera. Un punto de origen más de esta publicación se centra en el "ambiente memorable" de las discusiones del seminario, así como en las profundas reflexiones que confrontaron, en algunos casos, vertientes de trabajo. Todo ello bajo el mirador institucional y la agenda académica, y con el propósito de repensar el papel del Estado y los procesos de gobernabilidad desde un enfoque de políticas. Las modalidades: el rigor científico yel análisis de la acción gubernamental. El destino manifiesto: la búsqueda de planteamientos útiles parad desempeño gubernamental, a partir de la discusión y la argumentación académicas.

INTRODUCCIÓN

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LA

INTEGRACIÓN DEL LIBRO

Pata esta publicación, las ponencias que se presentaron en el seminario tuvieron una trabajo adicional de revisión por sus autores. El propósito fue tanto madurar el contenido de las mismas, como reparar en su forma: convertir las notas de exposición en ensayos especializados y preparados para su edición. El fin último con sitió, en todo caso, en enriquecer aquellas gratas memorias que se fortalecieron con el intercambio productivo de los trabajos de investigación. Dos intenciones adicionales han motivado esta edición: por un lado, atender las necesidades de información de un auditorio cada vez más exigente y numeroso; y por el otro, difundir con mayor amplitud los contenidos mejorados de las ponencias que, gracias a la participación de los expertos, han trascendido tempranamente en las aulas universitarias y en los institutos de educación superior. De ahí que el diseño inicial, sin pretenderlo, reclamó de una etapa complementaria: creada la demanda de información por el trabajo intelectual de los ensayistas, fue un camino natural producir la presente publicación: ésta no debía desatenderse bajo las condiciones señaladas, y menos aún suponer que los escritos perdieran la utilidad que significa una difusión más incluyente. Con todo, lo que se presenta ahora no se restringe a las "obligadas memorias" que devienen de los seminarios preparados para un reducido grupo, y que previamente se ha acordado su difusión -aunque ello es importante. El alcance es diferente: los trabajos que emanan del encuentro han sido revisados y corregidos, una y otra vez por los autores, así como analizados en varias etapas y complementados con fuentes bibliográficas adicionales. Así, los ensayos del seminario experimentaron el destino virtuoso de los escritosgriegos: el reposo y la reflexión. De ahí el privilegio de entregar en este espacio una gratitud infinita a esos 14 profesores que han participado también en esta publicación, y que, con los ánimos de la persuasión y vocación académicas, han producido sus valiosos materiales para este ejemplar. También se aprecia la participación, en el seminario, de los profesores Ignacio Arbesú, Jonathan Molinet, Roberto Moreno, Roberto Rives, Andrés Roerner, y Anibal Uribe.

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En la construcción de este ejemplar se han incorporado tres artículos de autores nacionales, redactados especialmente para este libro; así como dos extractos de ensayos de reconocidos escritores extranjeros, con los que se pretende incorporar elementos adicionales para el debate. Las dos últimas participaciones recogen, respectivamente, los trabajos de Christopher Hood y Michael Jackson, así como de Giandomenico Majone. A esos investigadores se entrega constancia de gratitud; asimismo, se aprecia la generosidad del Fondo de Cultura Económica por la reproducción autorizada de los materiales de los autores extranjeros. Esta publicación incluye, asimismo, la redacción 'de cuatro "notas introductorias" -de igual número de profesores- a cada uno de los capítulos que conforman este trabajo. Los propósitos son presentar los alcances de los ensayos, esbozar una ficha temática preliminar bajo la visión de conjunto, y plasmar una serie de juicios que sirvan de complemento a la lectura. A los profesores José Sosa, Patricio Patiño, Rafael del Castillo y Mireia Vilar se entrega constancia por su participación especializada. En total, lo que se entrega ahora son 18 ensayos, 16 de escritores nacionales especializados en materias como el federalismo y la división de competencias, la profesionalización del servicio público y la reforma administrativa, el nuevo institucionalismo y la relación ejecutivolegistlativo, entre otros, en el marco de los enfoques de políticas y los procesos de gobernabilidad. Así como dos trabajos de autores extranjeros sobre los argumentos de factibilidad en el diseño de las opciones de política, y una disertación sobre los conceptos de lo "moderno y lo antiguo" en el estudio de dos ftlosofias administrativas. Contando las autorías de las cuatro notas introductorias, se reporta que para esta publicación participan más de 20 profesores que, desde diferentes posiciones académicas, trayectorias de investigación y formaciones metodológicas, debaten teóricamente casos reales del estudio de las políticas públicas y la gobernabilidad en México.

INTRODUCCIÓN

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DEL CONTENIDO

Los contenidos temáticos que se tratan en la publicación giran en tomo a cuatro enfoques, en igual número de capítulos: el primero, se refiere a la administración pública en cambio; el segundo, trata aspectos sobre el federalismo y los procesos de gobernabilidad; el tercero, aborda la factibilidad e implantación de las políticas públicas; y el cuarto, alude al enfoque de la reforma administrativa y la profesionalización del servicio público. El principio vocacional del arreglo editorial consistió en detectar aquellas vertientes del servicio público y del ejercicio del poder -desde la lógica del Estado: ahí donde se agendan, diseñan, formulan e implantan las políticas públicas-, que se vinculan más directamente con la función institucional. Por ello, y después de charlas e intercambio de opiniones con académicos e investigadores, se logró armar y facultar a esos cuatro capítulos como los enfoques más útiles y dinámicos para estudiar las opciones de política y los procesos de gobernación en nuestro país -trinomio de legitimidad, eficacia y estabilidad-, sin desconocer que existen otros contenidos que forman parte de este acervo. No obstante, en la lectura del contenido más que encontrar un manual de teoría pura sobre las políticas públicas y la gobernabilidad, lo que se presenta es una atractiva mixtura de colaboraciones que oscilan entre el marco teórico y la práctica cotidiana, entre las propuestas investigativas y el análisis especializado de los problemas en el ejercicio de la administración pública mexicana y los poderes de gobierno. Así, lo que se ofrece también en esta publicación es un balance entre el marco teórico y el estudio práctico de los enfoques. en el tratamiento de los problemas de la agenda administrativa y política de nuestro país. En el primer capítulo se presentan las colaboraciones de los profesores Christopher Hood y Michael Jackson, Hugo Contreras, Rodolfo Vergara, Arturo Arcos y Manuel Quijano. El arreglo temático incorpora dos trabajos de orden conceptual: el primero. sobre la argumentación administrativa; y el segundo. sobre el nuevo institucionalismo. Asimismo. se incluye un documento persuasivo sobre la importancia de que las agencias públicas incorporen el enfoque estratégico en el diseño de políticas. Finalmente, se presentan dos colaboraciones

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que invitan a una discusión muy amplia y debatida: la factibilidad de la implantación del enfoque de políticas en la administración pública mexicana, no tanto por la validez académica de esa corriente ni por su concepción -señalan los autores-, sino por la ausencia de formación profesional de los administradores públicos en el ejercicio de la gestión gubernamental. El segundo apartado recoge los trabajos de los investigadores Alberto Díaz, Ignacio Marván, Guadalupe Enríquez y Juan Miguel Ramírez, y de Luis Capín. El eje de argumentación de los ensayos gira en torno al debate actual sobre el federalismo mexicano, la relación ejecutivo-legislativo, y los aspectos territoriales de las políticas públicas. Se trata con una amplia riqueza de datos estadísticos -y un mejor análisis político-, el impacto de las políticas sociales en materia del federalismo fiscal; se plantea el estado del arte de las políticas públicas federales y la dificultad de su diseño e instrumentación en nuestro país. También, se asume que con la apertura de las democracias liberales avanzadas, el concepto de gobernabilidad empieza a mostrar una forma ideal para sustentar el análisis político, así como para repensar el papel del Estado. En la parte complementaria se presenta una discusión sobre la división de competencias entre los gobiernos locales y federal, a la luz de una interpretación del derecho constitucional. Son los trabajos de los profesores Giandomenico Majone, Pedro Moreno, Félix Vélez, Paul Slomianski y Lenin Bustamante, los que integran el capítulo tercero. Inicialmente, desde diferentes miradores teóricos se aborda, en dos ensayos, un punto central del enfoque de políticas: la importancia de determinar la factibilidad de las opciones, previas a su implantación. Pues cabe recordar que una política impecable desde la vertiente del análisis racional (tecnico-económico), no sugiere siempre su factibilidad política ni su elegibilidad, aún en términos de optimización máxima. Se presentan, asimismo, dos estudios complementarios: en el primero se demuestra persuasivamente el cambio de estilo de políticas en nuestro país, a partir de las transformaciones del sistema político mexicano. El segundo, destaca la importancia de los medios en la comunicación política, para influir en la agen-

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da gubernamental, pues en muchos casos los medios impactan la generación de políticas. El apartado cierra con un análisis del papel de las políticas en la promoción de los cambios del Estado mexicano, bajo la directriz de que sólo las políticas de gobierno que aminoran la brecha de la desigualdad y que tienen un soporte social, pueden considerarse como públicas. En el capítulo final se presentan las colaboraciones de los investigadores José Luis Méndez, José Juan Sánchez, Norma Sabido y Rodolfo Jiménez. Se parte de la tesis de que los procesos de modernización administrativa que vive México, no sólo tiene que ver con cuestiones estrictamente de esa naturaleza, sino también con asuntos políticos, económicos y jurídicos, para ello se evidencian procesos de transición que argumentan la hipótesis central del primer ensayo. En dos trabajos posteriores se presentan lineas de investigación sustentadas en estudios normativos e históricos, para ofrecer luces sobre la evolución y marco regulatorio de la profesionalización del servicio público, tanto en algunos países extranjeros como para el caso mexicano. Asimismo, se destacan las perspectivas más importantes sobre los estudios de profesionalización en nuestro país, a partir de las experiencias de las instituciones nacionales. Se cierra el apartado con una reflexión sobre la importancia de elevar la calidad profesional de los servidores públicos, bajo los principios rectores de transparencia, eficiencia, capacidad y eficacia. Al término de los cuatro capítulos, por otro lado, se incluye una serie concatenada de consideraciones finales que pretenden cerrar, en la medida de las posibilidades, el desahogo de los contenidos abordados en el volumen. La idea es plantear de manera sintética los aspectos más relevantes y los ejes conductores de argumentación de los ensayos que aquí se reúnen. Finalmente, además de reiterar mi gratitud a los profesores e investigadores que entregaron sus destacados trabajos para esta publicación, debo señalar que, como toda obra colectiva, cada uno de los autores es responsable y merecedor de los elogios respectivos.

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LíNEAS DE GRATITUD

Este trabajo colectivo no hubiera sido posible sin los apoyos, y mejores augurios, de las tres instituciones que auspiciaron el desarrollo del seminario y la salida a la luz de este ejemplar. Gracias al Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, al Instituto Tecnológico Autónomo de México, y a la Universidad Anáhuac. En ese orden agradezco a las personas que forman parte de esas instituciones, y que respaldaron sin condiciones este proyecto. En el Colegio se aprecia la generosidad del licenciado José Patricio Patiño, presidente del Consejo Directivo 1998-2000, por sus espléndidas orientaciones académicas y profesionales que nunca tienen fin; además de que impulsó con extraordinario interés vocacional este producto editorial. Se reconocen, asimismo, los consejos siempre útiles de Manuel Quijano en el diseño del seminario. En los trabajos de formato tipográfico mi gratitud a Guido Peña y a José Maldonado; así como a la labor de Gabriel Adame y de Huga Gómez. En el ITAM es muy grato reconocer el permanente interés del doctor Arturo Fernández, para impulsar el seminario académico y la publicación de este trabajo. Es un privilegio dejar plasmado mi reconocimiento al profesor Federico Estévez por sus calificados comentarios en el diseño temático del foro: sin lugar a dudas sus observaciones contundentes en la concepción del encuentro fueron la piedra de toque para el éxito de entonces. Para el profesor Félix Vélez, por otro lado, mi reiterada gratitud y mi reconocimiento mayor por el estímulo académico que representa. Su compañía significó, en todo momento, la calidad y el puerto seguro para este proyecto. Se aprecia infinitamente, también, el entusiasmo y la labor de Yolanda Guilliem. En la Universidad Anáhuac he de apreciar el grato apoyo del Rector Raymund Cosgrave. Así como las orientaciones académicas del doctorJosé Antonio Nuñez que dieron sustancia a este proyecto, y que garantizaron su realización. Se deja constancia, asimismo, del extraordinario impulso académico de la profesora Norma Sabido, sus espléndidas recomendaciones aseguraron la calidad del seminario y la producción de este ejemplar. Mi gratitud infinita, por otro lado, a los pro-

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fesores José Aguilar, Luis Capín, Rafael del Castillo, María del Pilar Hemández, Clemente Hemández, David Pastrana, Alma de los Angeles Ríos, y Liliana Rivera. Todos ellos han sido, sin lugar a dudas, respuestas fundamentales en mis estudios de maestría. También mi gratitud por los apoyos recibidos de María Elena Rojas. Este trabajo conjunto, por otro lado, se vio asistido en diferentes etapas por Ofelia Alvarado, Gabriela Anguiano, Ernesto Bejarano, Mario Cortés, Alejandra Cuesta, Gabriela Jiménez, Jorge Martínez, Verónica Pérez, Teresa Pineda, Tania Pineda, Gabriela Ramírez, Carlos Spíndola, Martha Vázquez, y Wendolyne Veana. Especialmente mi gratitud por el valioso apoyo de Roberto Beristáin. Asimismo, dejo constancia de la riqueza de las charlas con mis amigos de la maestría en políticas públicas del ITAM; así como de los juicios expertos de mis compañeros de la maestría en administración pública de la Universidad Anáhuac. La labor de edición, por otro lado, estuvo asistida por tres espléndidos colaboradores. Osear Huerta, alumno de entonces e investigador de ahora, le aprecio su destacada participación. A Hosanna Alvarez, como siempre, mi agradecimiento por su dedicación y por las aportaciones que entregó a este volumen. A José Enrique Rodríguez, compañero de estudio, le agradezco su espléndida participación y los comentarios en la organización del seminario. Finalmente, en lo que a la colaboración del que escribe esto corresponde, entrego estas líneas con el mayor de mis aprecios a Raúl Pineda y a José Patricio Patiño,

ENFOQUES PARA UNAADMINISTRACION PUBLICA EN CAMBIO

N OTA

INTRODUCTORIA

J oSÉ DE JESÚS SOSA*

definir lo público constituyen, hoy en día, temas de la mayor relevancia. Después de varios lustros de sucesivas reformas administrativas, políticas de ajuste y esquemas de privatización, el papel de las administraciones públicas ha quedado en entredicho, pues su concepción original como instrumento del Estado para promover la igualdad y el desarrollo ha sido cuestionado hasta sus más profundas raíces. Pese a este cuestionamiento, y a las políticas de cambio comúnmente denominadas como "políticas neo-liberales", el papel del Estado y de su administración en las sociedades contemporáneas sigue siendo relevante y necesario. De ello dan cuenta la supervivencia de los sistemas de seguridad social a cargo de organizaciones y empleados gubernamentales, y la continua presencia de instancias de gobierno en la regulación y control de mercados y sectores económicos fundamentales como la energía, las telecomunicaciones y la banca. Cabe entonces preguntarse qué fue lo que realmente sucedió después de que la "obesidad del Estado" fue denunciada y públicamente combatida. La respuesta a esta interrogante constituye el centro de la atención de los trabajos que integran este capítulo. Desde las diversas perspectivas de los autores que aquí se reúnen, el punto esencial en el debate contemporáneo sobre el papel de la administración pública se encuentra en entender cuál es la verdadera función del gobierno, de sus políticas y sus programas. Si bien es necesario revisar LAS FORMAS DE ENTENDER Y

* Candidato a doctor

en Gobierno y Administración Pública por el Instituto Universitario Ortega y Gasset de España; y profesor-investigador de tiempo completo en El Colegio de México.

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EN FOQL'F's DF pOLíTIC\S I'L'BLlCt\S y GOBERN!\BILIDAD

con sentido crítico las formas en que se ha gestionado "lo público", para hacer adecuaciones ahí donde el sentido común las hace convenientes, esto se refiere más al análisis de las técnicas y procedimientos utilizados por el gobierno que a la naturaleza misma de su función administrativa. Por decirlo en una frase: "sí al gobierno, pero bien gestionado". Cinco ensayos integran este capítulo. En el primero de ellos, Christopher Hood y :Michael Jackson hacen una revisión de las filosofías administrativas y de su carácter doctrinario y prescriptivo, antes que explicativo, para las administraciones públicas. Empleando dos ejemplos, el de la nueva administración pública (NAP) y el cameralismo del siglo XVIII, Hood y Jackson analizan cómo las filosofías administrativas suelen tener postulados, principios y axiomas comunes. Esto hace que ninguna de estas filosofías sea, en sentido estricto, una propuesta innovadora que pueda replantear totalmente la forma en que se conducen los asuntos gubernamentales. Además las dos filosofías citadas suelen partir de ideas generales sobre lo que debe ser y lo que debe hacer la administración pública para adaptarlas al momento histórico en que sus promotores viven y justificar, mediante esas ideas generales, un proyecto de cambio yapropiación de las decisiones sobre cómo debe administrarse el gobierno. La evidencia que ambos autores ofrecen para justificar su crítica es amplia y sólida: tanto la NAP como el cameralismo son neologismos inevitablemente vagos y, en el mejor de los casos, se les puede considerar a cada uno un "rótulo literalmente descriptivo, como un término profundamente teñido de ironía"; ambas consideran que la ejecución puede y debe separarse de la esfera de la política; y la noción de austeridad es central en la conformación de su modelo de administración ideal; entre otras semejanzas igualmente relevantes y graves. El trabajo de Hugo Contreras se ocupa del establecimiento de prioridades en la política ambiental de México. Si se acepta que las funciones de un gobierno cualquiera son redistribuir la riqueza y hacer que las leyes se cumplan, entonces cabe plantearse como elementos necesarios para esta labor, la existencia de por lo menos cuatro elementos: información, autoridad, recursos y organización; y de algunas preguntas elementales, como a qué tipo de problemas debe dirigir su atención el gobierno y qué medios debe utilizar para resolverlos.

ENFOQUES PARA UNA AI;JMINIS1RACIÓN PÚBLICA EN CAMBIO

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Para el caso de la politica ambiental, Hugo Contreras establece la premisa de que los problemas que atiende esta política son de elevada complejidad, pues involucran descripciones y elementos un tanto contradictorios entre sí. De ahí que se puede pensar que en la resolución de problemas medioambientales existen la dimensión económica, la social y la propiamente ambiental y que cada 'una plantea retos y necesidades disímbolas. Surge, entonces, la duda sobre qué política establecer para el medio ambiente y sus problemas. La respuesta ha de provenir de un planteamiento riguroso, si es que se desean superar algunos de los problemas que afectan hoy en día a las políticas públicas de México y, en particular, a la medioambiental. Una forma de llevar a cabo esta tarea es adoptar un enfoque estratégico. Como toda técnica especializada, el enfoque estratégico establece como punto de partida fundamental la definición de un objetivo global o general hacia el cual la política pública debe dirigir su atención y a partir del cual determinar los criterios que deben ser tenidos en cuenta. Los beneficios que ofrece este enfoque, comparado con instrumentos semejantes, son que permite seguir lineamientos claros para asignar recursos entre alternativas de política, dar coherencia a los objetivos y acciones institucionales, transparencia al proceso de adopción de decisiones, calidad a la elaboración de las políticas y producir indicadores de impacto y gestión que faciliten la evaluación. . En su ensayo, Rodolfo Vergara analiza los vínculos entre las nuevas teorías institucionales, o neo-institucionalismo, y los procesos de reforma administrativa que han aplicado diferentes gobiernos nacionales. El nuevo institucionalismo puede entenderse, afirma el autor, como una teoría o grupo de teorías que explican la estabilidad de los procesos sociales a partir del ajuste individual que cada miembro de una organización hace de su comportamiento a la "lógica de lo apropiado". Esta lógica no es sino entender lo que cada institución establece como el papel que corresponde a cada actor y lo que se espera que haga en cada circunstancia. Vergara centra sus reflexiones en las elaboraciones teóricas de March & Olsen para señalar .que toda reforma administrativa es un fenómeno que discurre en tres dimensiones: la tradicional, referida a las prescripciones de las disciplinas administrativas; la del desman-

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ENFOQUES DE POLÍ"I1CASPl'BLICAS y GOBERNABILIDAD

telamiento de las rutinas, los simbolos y las tracliciones burocráticas; y la de la incertidumbre que genera el proceso de cambio impulsado por toda reforma. Lo que resulta de ello es, como afirma Vergara,un panorama que llama a un moderado pesimismo respecto a los resultados que puede tener un proyecto de reforma administrativa. Una visión crítica de los modelos de actuación gubernamental en México es ofrecida por Arturo Arcos en su trabajo sobre los limites de las políticas públicas. En el centro de las reflexiones de Arcos Ávila se encuentra la necesidad, compartida por los otros autores de este capítulo, de incursionar por nuevas líneas de reflexión que lleven a la superación de los esquemas que actualmente dominan el quehacer gubernamental de México. Se considera que así como la irrupción de la democracia ha dejado atrás formas tradicionales y autoritarias de hacer política, ahora es tiempo de que la acción administrativa considere otros medios y formas más acordes a la nueva realidad nacional. Los cambios son especialmente necesarios y urgentes en el campo de las políticas públicas. Para este autor, tales políticas no son siquiera públicas, pues su concepción, diseño e implantación obedece en más de un sentido a esquemas particulares, de intereses y beneficios por igual. De ahí que haya que dotarles de consenso, "principio fundamental de gobierno". Por último, el ensayo de Manuel Quijano se centra en el análisis de las transfiguraciones y modas de la administración pública en México. Desde la perspectiva de Quijano, el desarrollo de la administración pública mexicana a lo largo de la vida independiente del país ha estado impregnada por la búsqueda permanente de una identidad propia, definida a partir de la idea de modernidad. El siglo XIX marca el inicio de esta búsqueda. Las continuas luchas entre facciones y cambios en el gobierno, producto de una vida política violenta yagresiva, hacen que la administración pública diletante sea igualmente violenta, agresiva y corrupta. Las reflexiones que sobre administración pública y, en general sobre el gobierno en México tienen lugar en las primeras décadas del siglo, muestran la continua preocupación por superar la profunda desmotivación y penuria que sufren las instancias de gobierno y administración.

MlIl~JI~ nMda

ENFOQUES PARA UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN CAMBIO

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La irrupción de la generación liberal -como denomina Quijano al grupo de políticos encabezados por Juárez- en la escena política nacional marca un hito, pues su llegada al poder permite establecer, por vez primera, bases para que la administración pública inicie un desarrollo relativamente estable. Dicho desarrollo se configurará a partir de una integración de temas, enfoques y problemáticas de muy diversa índole y no necesariamente integrados bajo una perspectiva coherente. Es lo que Manuel Quijano denomina "mixtura generativa" en la que la permanente búsqueda de la modernidad administrativa, por parte de los gobernantes y las burocracias, les lleva a entremezclar política, economía y sociología. Es a partir de este momento histórico y de sus importantes secuelas que comienza a tomar forma estable la aparición de las modas técnico-administrativas, MfA en palabras del propio autor. Las MTA se han encontrado presentes en todos los esfuerzos de modernización que burocracias y gobiernos han tratado de llevar a cabo. Sin embargo, las MfA suelen ser efímeras. En su breve, pero sin duda influyente presencia, las MfA han sido el hilo conductor de la burocracia pesada y de sus pautas de cambio y ajuste para adaptarse a los problemas que deben resolver. Sustituyen al análisis cuidadoso de tales problemas y son incursiones rápidas en el meollo de las situaciones complejas que permiten derivar en acciones inmediatas, aunque no siempre efectivas. Más esta dinámica perversa no es atribuible sólo a las MTA como fenómenos político-administrativos. Muy al contrario, su existencia misma se justifica en la medida en que sirven para que las burocracias puedan asemejarse al "Tlatoani" y establecer el soporte institucional de sus deseos de permanencia, de estar ahí aunque sólo sea para demostrar la preocupación por el cambio, pero sin cambiar del todo.

1. Dosfilosoflas administrativas: lo moderno y lo antiguo

CHRISTOPHER HOOD y MICHAEL]ACKSON*

Los profetas del culto, que no dejan de surgir, están buscando constantemente nuevosmedios para triunfarallí donde fallaron los antiguos líderes (.) casi nopasa un mes sin que [..] surja otro profeta f...] quepredique elculto a la carga.

Lawrence, 1964, vi

EN ESTE CAPÍTULO PASAREMOS Al. nivel de las .fi¡os~fías administrativas, el pico del triángulo isósceles que utilizamos en el capítulo II" para describir el mundo de la argumentación administrativa. Después de haber explorado un conjunto de doctrinas y justificaciones en la Segunda Parte?", y examinado el "factor de aceptación" en la Tercera.... , ahora analizaremos las filosofías administrativas, comparando dos ejemplos especialmente importantes, a saber: el auge de la "nueva administración

• HOOD, Christopher and Michael JACKSON. La argumentación administratira. Estudio introductorio de Ricardo Uvalle. © 1997 Fondo de Cultura Económica, México, pp. 287· 296 D. Estas páginas se reproducen con el permiso del Fondo de Cultura Económica. [Las referencias bibliográficas que aparecen numeradas se han tomado directamente de la edición original] . .. lbid., pp. 53-82. ... Ibid, pp. 85-224.

....¡bid., pp. 227-284.

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pública" (NAP) en los años ochenta y el movimiento cameralista del siglo xv IlI. LA NUEVA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (NAP) Y EL CAMERALISMO TARDÍO

La NAP es "la doctrina que ahora es sensata", y el cameralismo fue, en un sentido real, el primer movimiento de la "nueva administración pública" en la Europa moderna. Este último basaba sus ideas en pretensiones de autoridad científica, y fue tan influyente en la Europa del siglo XVIII como lo es ahora la NAP. Por lo tanto, una comparación de ésta con el cameralismo puede enseñarnos por lo menos tres cosas acerca de la argumentación administrativa. Primero, podemos valorar la "novedad" de la NAP si comparamos sus doctrinas con los preceptos de una filosofía de la administración pública bastante lejana. Segundo, podemos aprender algo acerca del "factor de aceptación", si exploramos los elementos comunes que hayan llevado a la aceptación de estas dos filosofías. Y el destino del cameralismo (el olvido) nos recuerda que las dos filosofías de la administración pública pueden pasar o ponerse de moda. Tercero, podemos determinar si la argumentación administrativa ha "progresado" en la dirección deseada por Simon. En suma, tal comparación puede poner al descubierto algunas de sus características importantes y relativamente inmutables.

La nueva administración pública La NAP es un neologismo, una abreviatura conveniente, pero imprecisa, para denotar una filosofía de la administración que vino a dominar la agenda de la administración pública en los años ochenta en el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia. Hay también variantes canadienses y estadounidenses que tienen cierta semejanza.'

I

Véase Overman, 1984.

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Al igual que en el caso del cameralismo, el término NAP es inevitablemente vago. Puede recibir más de una interpretación: como un rótulo literalmente descriptivo, como un término profundamente teñido de ironía (como las "nuevas ropas del emperador" que creen ver algunos observadores), incluso como un paránimo (para1[Ym por cuanto los escépticos sostienen que su contenido está esencialmente desgastado y reciclado). Además, resulta discutible que exista realmente una sola "nueva administración pública", o que la NAP sea más bien algo como "un virus de la gripe", que continuamente se trasmuta y tiene manifestaciones diferentes al mismo tiempo. Aquí supondremos tentativamente que la NAP puede considerarse, en cierto sentido, como el cameralismo, como un movimiento genérico que cruza diferentes sectores de las políticas y fronteras nacionales. Algunos comentaristas como Aucoin (1990) creen que la NAP se caracteriza, en términos generales, por la defensa de: t) un cambio de las políticas a la administración (en el sentido de incrementar el énfasis en dirección al costo consciente de la organización del servicio público, y de hacer menos hincapié en el desarrollo de políticas); ii) un cambio de la agregación a la desagregación en la organización del servicio-público (de los sistemas monopólicos "en forma de U" a los presupuestos detallados, los mercados internos y las rivalidades); iti) un cambio deplaneadán y el bienestar que brinda elservicio público al énfasis en la reducción de costos y la disciplina Iaboral,·2 iv) un cambio del proceso a la producción en los mecanismos de controles y responsabilidades (sobre todo mediante el desarrollo de métodos cuantitativos de medición del desempeño y la eficiencia), y v) un divorcio de la provisión y la producción (o la "entrega") en la política pública. Esta división se asocia a un cambio de la producción permanente de la oficina pública a los contratos a plazo y la entrega al sector privado (firmas consultoras, en lugar de asesoría, y resolución de problemas por mecanismos internos; arreglos contractuales o de franquicias, en lugar de "oficinas monopólicas"), Tales doctrinas se aplicaron en varios contextos diferentes, sobre todo en la administración general del servicio público, la de la educación a todos los niveles y la de la atención médica.

'Véase Nethercote, 1989,14; Aucoin, 1990, 115.

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Al igual que el cameralismo, la NAP era una escuela que integraba a practicantes y retóricos. Muchas de sus innovaciones provenían de la práctica y del sector privado, no de las viñas del mundo académico. No hay ningún texto clásico que fije definitivamente sus ideas. Significativamente, lo que constituye quizá el texto señero proviene de un documento oficial: el tratado de la Tesorería de Nueva Zelanda, GouernmentManagement, elaborado en 1987 (NZ Treasury, 1987). Al igual que el cameralismo, la NAP tiene un aspecto conservador y uno radical. El conservador reside en que el movimiento era una reacción explícita contra la preocupación general por los "estudios de políticas", que predominaban en la administración pública académica de los años setenta, y en efecto representaba un retomo al enfoque tradicional (anterior al análisis de las políticas), a las raíces históricas del cameralismo. El aspecto radical de la NAP se advierte en su reto a las profesiones de la clase media, que tiene ciertos paralelos con el planteado por el cameralismo tardío a las ciudades y los gremios alemanes en el Siglo XVIII,3 un a vez que se había desarrollado la "ciencia de las políticas" como su impulso central." También como el cameralismo, la NAP tiene una base intelectual eléctrica. Hasta cierto punto utilizó el "nuevo" institucionalismo económico que había florecido en los años cuarenta. Es discutible hasta qué punto tales ideas hayan ejercido una mfluencia directa sobre la práctica del gobierno,' aunque sin duda formaban parte de un clima amplio de actitudes hacia el Estado y el sector público dentro del cual se desarrollaba la NAP. Así, ésta obtuvo algo de su esplendor de las doctrinas de la "cultura corporativa", que estaban de moda en los años ochenta (en particular Peters y Waterman, 1982; véase Aucoin, 1990, 118). Pero en muchos sentidos podemos ver a la NAP como un desarrollo del movimiento internacional de la administración científica, con su preocupación por eliminar el desperdicio y medir los pro-

: Véase WaIker, 1971;Justi, 1760,1, 439-440 Y444-446; también 111, 406-409. •Véasejusti, 1782 Véase una posición escéptica en Bobrow y Dryzek, 1987,58.

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duetos del trabajo como una condición del control efectivo. Esta preocupación data de las ideas de Taylor, y aun de Bentham, acerca de la administración pública (véase Taylor, 1916; Merkle, 1980; Hume, 1981).

El cameralismo tardío El cameralismo es un conjunto de doctrinas administrativas, del que han oído hablar pocos de los actuales estudiantes, e incluso maestros de administración. Pertenece a la categoría de las "causas perdidas" del pensamiento administrativo, y sus partidarios pueden verse ahora como los equivalentes, en esta disciplina, de los entusiastas de automóviles de colección o del tren de vapor. Sin embargo, su carácter es instructivo en tanto pretende ayudar a explorar el factor de aceptación. El cameralismo es una filosofía administrativa que floreció en el siglo XVIII, aunque la semilla se sembró dos siglos antes (parry, 1963, 180; Raeff, 1975, 1232; Maier, 1986). El término "cameralismo" surgió de la palabra utilizada para designar al cofre o la cámara en que se recolectaban los impuestos, la que luego denotó la ciencia de la administración fiscal eficaz y, por una nueva extensión, las ciencias administrativas de manera más general (Small, 1909, 18). Muy influyente en la Europa de su época, el cameralismo se discute poco en la actualidad, excepto como un apéndice de la versión alemana del mercantilismo. Sólo subsiste en el "cuarto de los triques" del pensamiento administrativo (ibid., vii). Al igual que la NAP, el cameralismo es.un término impreciso. Muchos autores y administradores pueden ser descritos vagamente como cameralistas. 'Y, como otra similitud, el cameralismo tardío era a la vez conservador y radical. Era conservador en tanto tomaba al absolutismo cristiano como el orden natural de la sociedad, a la que concebía como una estructura social estática con un nivel de vida apropiado para cada clase social (ibid., 590), y aprovechaba los conocimientos de la administración de propiedades inmuebles que había establecido el régimen antiguo. Era radical porque trataba de ser una ciencia del desarrollo económico conducido por el Estado, diseñada pata llevar a los

alemanes alnivel del mundomoderno por medio de la industri·tizaQón.

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Comentaristas tales como Small (1909), Somrner (1930), Tauscher (1956a), Kasnacich-Schmid (1958), Parry (1963) y Walker (1971) creen que el cameralismo se caracteriza en general por la defensa de: i) un cambio del nacimiento noble y las conexiones políticas a la meritocraaa, como base del reclutamiento de administradores públicos (Small, 1909, 335 Y429), reflejada a partir de 1770 en los exámenes de ingreso; ii) un cambio del conocimiento del derecho feudal (para dirimir reclamaciones opuestas) al conocimiento de la ciencia administrativa (que comprende el estudio de la administración fiscal, la administración de los recursos naturales y la regulación económica) como base de las habilidades de los administradores públicos (parry, 1963, 180); iii) un cambio de la particularidad local a los principios estandarizados de la administración económica, aplicados por todo el territorio, con el fin de barrer el pasado con el lema de "la ciencia de las políticas para ~1 bien común" (Walker, 1971, 170-171), Y iv) un cambio del tradicionalismo ad hoc a un sistema de administración más formalizadoy profesionalizado, basado en la preparación universitaria (Armstrong, 1973, 163); procedimientos explícitos para asegurar el debido cumplimiento de los deberes de los administradores, la continuidad en el servicio sobre la base de sueldos fijos y una relativa separación de los niveles operativos de la burocracia (organizada en forma colegiada en los niveles de la toma de decisiones) frente al nivel gubernamental de las altas políticas, representado por el monarca y los más altos ministros de Estado. Esta es una filosofía de la administración protoburocrática, que anticipa la esencia de muchas ideas posteriores acerca del gobierno burocrático, desde Bentham hasta Weber. La filosofía descansaba en cinco supuestos principales: 1. Que los cimientos de un Estado fuerte se encuentran en su grado de desarrollo económico. 2. Que el desarrollo económico y el orden social no son espontáneos, sino que requieren de la administración activa del gobierno. 3. Que, con el propósito de estar capacitado para promover el desarrollo, el gobierno debe basarse en un servicio público profesional que sea leal al Estado y no a alguna casta, clase o gremio particu-

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lares, y cuyos funcionarios estén sólidamente preparados en las ciencias de la administración y el desarrollo económico. 4. Que las organizaciones intermediarias del Estado (gremios, unidades locales autónomas) son generalmente nocivas para el desarrollo económico (Wa1ker, 1971, 167). 5. Que el desarrollo económico, el bienestar social y los intereses de un líder nacional fuerte e ilustrado tenderán a ser sinónimos. En su forma más general, estos supuestos distan mucho de haber desaparecido en la actualidad en ideas como: la teoría realista de las relaciones internacionales; el "nuevo Estado industrial" como clave del progreso económico; la tendencia que propugna que la organización intermediaria conduce a la esclerosis económica; y la fe en un liderazgo fuerte. En efecto, estos supuestos formaban una ortodoxia de principios de desarrollo en el Tercer Mundo, desde los años setenta hasta los ochenta. Pero suele olvidarse su origen europeo. Al igual que la NAP, el cameralismo implica a practicantes y teóricos (los "cameralistas de los libros", que elaboraban los textos para la publicación y el adiestramiento). Muchos cameralistas tenían una experiencia directa en el gobierno, lo que les daba una "agenda práctica" (que también los llevaba a veces a hacerse de enemigos poderosos, como le ocurrió al propio Justi, quien terminó sus días en prisión)," Al igual que la NAP, no hay un solo texto definitivo que englobe las ideas de esta escuela, aunque muchos comentaristas (como Small, 1909) han tomado el trabajo de Justi como la exposición más sistemática de sus ideas." LA NAP Y EL CAMERALISMO TARDÍO COMO CONJUNTOS DE DOCTRINAS.

Hay siete semejanzas interesantes entre la NAP y el cameralismo tardío como conjuntos de doctrinas administrativas. Las semejanzas ilustran

• Véase Walker, 1981, 205. 7 En lo referente a Justi, véase Tauscher, 1956 b, YKleín, 1961.

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lo que dijimos en el capítulo u, en el sentido de que diferentes filosofías administrativas pueden tener doctrinas en común, y muestran la recurrencia de algunos de sus postulados básicos. Estas semejanzas son: z) el uso del término "administración pública" (Staatswirtschaft, Haushaltungskunst); ii) el acento en la tecnología administrativa como clave de una administración estatal eficaz; iii) la idea de que la ~jecución puede y debe separarse de las altas políticas; iv) la noción de que la austeridad es la reina de las virtudes administrativas, y la importancia central otorgada al sistema financiero del Estado; v) la preferencia por evitar la administración estatal directa de transacciones o procesos complejos; vi) la naturaleza esencialmente jerárquicay centralista de ambas escuelas en la práctica, y vii) la ausencia de cuestionamiento de los parámetros del orden social y político dentro del cual opera la administración pública. Estas siete características comunes podrían usarse en una interpretación de la NAP como un "nuevo cameralismo". Sin embargo, hay también algunas diferencias importantes en las doctrinas sustantivas utilizadas por cada escuela. Por ejemplo, la NAP tendía a destacar el principio de un solo jefe, mientras que el cameralismo se asociaba con la toma colegiada de las decisiones en los niveles más altos de la burocracia; la NAP tendía a favorecer el "otorgamiento de facultades a los administradores", con el fin de que tuvieran "libertad para administrar", mientras que el cameralismo favorecía la decisión por regla automática; la NAP tendía a favorecer la limitación de la duración del servicio público y la conexión de la remuneración con el desempeño, mientras que el cameralismo favorecía la permanencia y los sueldos fijos, Las semejanzas y diferencias se resumen con mayor facilidad representando a la NAP y al carneralismo como subconjuntos de las 99 doctrinas más comunes de la administración, que discutimos en la Segunda Parte, y comparando las dos filosofías en términos de su composición doctrinal. En estos términos, la NAP podría expresarse como un conjunto de doctrinas como A3.l,A3.2, H2.l, H2.1B,Jl.2, K2, Ll, M2, N2, 01, P2.2B, R2.2B, R2.C, T2.l, T2.2A,V2, X2.3, X3.1. En cambio, el cameralismo podría expresarse como Al, A3.l, Bl, C2, G7, H2.2A, J1.2, Kl, N2, Ql, R2.1, TI, X2. En el cuadro que sigue se resumen estos elementos.

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CUADRO

La NAPY el cameralismo tardío: algunos contrastes NAP

Cameralismo

Doct17nas "tipo quién" Selección

¿Q1 para los administradores? ¿Q2 para otros?

Ql G 7 (seleccionar mediante pruebas objetivas)

Ascenso Antigüedad Habilidades

P2.2B (sujeto a mérito) R2.2C (desempeño ligado a la paga) T2.2A (limitada) N2 (habilidades administrativas)

Experiencia Disposición

R2.1 (paga fija) T1 (de carrera) N2 (habilidades Administrativas) E2 (reclutar novatos) D1 (continuidad)

Doctrinas "tipo qué" Condiciones Tipo de agencia

U2 (variable) Al (burocracia clásica) A2 (agencia pública Independiente)

Rivalidad

A3 (subsidiariedad) 01.1 (competencia por el campo) M2.1 (fuentes múltiples) M2.2 (rivalidad de forma M)

Bl (gran escala) C2.t'(semejante con semejante)

Tamaño Configuración

Doctrinas "tipo cómo" Autoridad Procedimiento

Hacer!comprar Especialización

A3 (subsidiariedad)

H2.1B (un jefe, poder deIeg:J:do) K2 (discreción gerencial) X2.3 (control por métodos empresariales) X3.1 (orientación hacia los resultados) 01 (orientación hacia la contratación) J1. 2 (separar políticas y ejecución)

H2.2aA (dirección Coleg!ada) K 1 (decidir por regla Automática) X2 (salvaguardas especiales)

)1. 2 (separar políticas y ejecución)

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LA

NAP Y EL CAMERALISMO TARDÍO

COMO ESTILOS DE ARGUMENTACIÓN

Sin embargo, podría argüirse que las verdaderas semejanzas entre la NAP Yel cameralisrno no residen tanto en el contenido como en la presentación, es decir, en cómo se justificanlas doctrinas, antes que en la sustancia de los postulados mismos. Esto se relaciona con nuestra discusión anterior sobre cómo se vuelven persuasivas las doctrinas administrativas. Walker (1971, 145) ha descrito el cameralismo como "una ciencia barroca" en más de un sentido. Invocaba constantemente a la "ciencia", pero su estilo de argumentación consistía, en esencia, en una larga serie de historias narradas con enciclopédico detalle yen presunciones filosóficas acerca de la armonía fundamental del universo,relacionadascon Iametafísica de Leibnitz (ibid, 146). Su "ciencia" era la declaración de reglas prácticas.Su argumentación se desenvolvía en un estilo florido, repleto de perogrulladas y generalizaciones." Como una filosofía de la administración de la "edad espacial", podríamos suponer ingenuamente que el estilo de la NAP sería muy diferente. Podríamos esperar que la adopción de sus doctrinas siguiera a un conjunto de experimentos, cuidadosamente controlados, que compararan grupos de "prueba" y "control", y periodos de "antes" y "después", con el fin de demostrar de forma simoniana los beneficios asociados al diseño administrativo, de acuerdo con los nuevos principios. De hecho hubo pocas de tales pruebas. No hubo experimentos. Los estudios piloto fueron raros y ambiguos. Una estrategia de experimentos minuciosos y controlados, y el tiempo y el dinero necesarios para evaluarlos adecuadamente; eran en general rechazados por los reformadores de la NAP, como un freno innecesario del proceso (o una administración injusta entre los consumidores de áreas diferentes). La NAP no se basaba, en mayor medida que el cameralismo, en una demostración sistemática y sólida de los efectos de diversos principios

• Véase Sma1I, 1909,298 ss; Raeff, 1975.

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de reforma administrativa, la NAP involucra típicamente lo que Spann (1981) llamó "seguir la onda" y la "tabla rasa administrativa" (es decir, si una organización tiene una característica que se considera exitosa o deseable, insistirá en que todas las organizaciones la tengan).

2. La adopción de un enfoque estratégico en la política ambiental HUGO CONTRERAS*

EN UN MARCO DE RESTRICCIÓN presupuestal como en el que actualmente se encuentra inmerso el gobierno, lo que se espera es que las instituciones públicas operen bajo un enfoque estratégico, de tal modo que los recursos escasos se empleen de la mejor manera posible. Es decir, que las ideas de eficiencia y eficacia guíen las acciones del sector público. La complejidad y el número de problemas que enfrenta cualquier secretaría de Estado es con frecuencia inimaginable. Esto ha llevado a las instituciones públicas a identificar los problemas que requieren una atención prioritaria por parte de las mismas a fin de concentrar sus esfuerzos para lograr resultados tangibles. Idealmente, la selección de dichos temas debería reflejar no solamente los asuntos coyunturales o emergentes, sino que debería ponderar aquellas acciones que tienen más valor para la sociedad en el largo plazo. No obstante, la selección de políticas o de problemas prioritarios hacia los cuales están enfocadas un gran número de instituciones públicas responde en muchas ocasiones a criterios poco claros. En consecuencia, los resultados o productos que las instituciones entregan a la

* Coordinador de Asesores en la Subsecretaría de Planeación de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca. Maestro en Economía y profesor de tiempo parcial en diferentes programas de posgrado en el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM). El autor agradece las aportaciones y los comentarios de María Zorrilla.

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ciudadania en muchas ocasiones no son los que mayor valor tienen para ésta. En algunos casos inclusive, las acciones del gobierno más que repercutir en un beneficio, resultan en un costo adicional para la sociedad. En este sentido, para aumentar la eficacia de las acciones del gobierno, es necesario que el diseño y la aplicación de programas respondan a las demandas de la ciudadanía. En otras palabras, cuando el gobierno dedica recursos a llevar a cabo acciones que no necesariamente benefician a la sociedad, podemos pensar que éste no está cumpliendo con sus funciones básicas. Estas se pueden caracterizar de la siguiente manera: redistribución de la riqueza del país y asegurar que las leyes se apliquen por igual a todos los ciudadanos. Para llevar a cabo dichas funciones básicas, el gobierno diseña e instrumenta las políticas públicas. Estas se pueden definir como cursos de acción diseñados e instrumentados por instituciones y orientados a la solución de los diferentes problemas que enfrenta la sociedad. Las políticas públicas representan en este esquema el brazo operativo para que el gobierno cumpla su cometido. Son, por lo tanto, planes de acción sugeridos para que el gobierno modifique las condiciones de vida de la ciudadanía y cumpla con sus responsabilidades. En este sentido, el análisis de por qué el gobierno es obsoleto o no cumple con su cometido, debería partir de cuestionamos cuáles son los problemas que se buscan resolver y cómo esto se cristaliza en el diseño de las políticas y su instrumentación. El objetivo de este articulo es hacer un análisis sobre el espacio de interacción entre la burocracia gubernamental y los pasos que sigue el proceso de las políticas públicas. Principalmente nos referiremos al caso de la política ambiental en México, caso que resulta de particular interés dado que: La política ambiental en México se realiza en una institución relativamente nueva, la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), creada en diciembre de 1994. Dadas las características de "lo ambiental" las políticas públicas dentro de la SEMARNAP van dirigidas hacia una problemática

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variada y compleja que requiere fundamentalmente de un esfuerzo de integración horizontal de políticas. Los problemas relacionados con el medio ambiente y los recursos naturales cada vez están tomando mayor relevancia y la sociedad aumenta su interés y por lo tanto sus expectativas sobre lo que debe hacer el gobierno al respecto. EL OBJETIVO DEL GOBIERNO

Qué es lo que se debe hacer en un nivel amplio como gobierno y en un nivel más específico como Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; cuáles son las herramientas con las que contamos; qué estrategias debemos seguir en el diseño, la instrumentación y la evaluación de las políticas públicas; a qué obstáculos nos enfrentamos para traducir los programas en acciones. Estos son algunos de los principales cuestionamientos que resulta pertinente responder para entender el marco de acción de cada una de las instituciones del gobierno. La pregunta sobre lo que debe hacer el gobierno puede ser respondida a partir de la noción de que el gobierno tiene dos funciones principales. La primera es la de distribuir la riqueza, mientras que la segunda es asegurar que la normatividad y las leyes se cumplan. La primera de estas funciones se refiere no únicamente a distribuir la riqueza sino a mitigar los problemas de la desigualdad, siendo este el principal ámbito de operación de las políticas públicas. La segunda de estas funciones tiene que ver con el espacio de las relaciones entre los ciudadanos, es en estricto sentido la función que regula la convivencia al interior de la sociedad. En la esfera de la política ambiental, algunas de las implicaciones derivadas de la primera de estas funciones tienen que ver directamente con el uso y aprovechamiento de los recursos naturales y con los incentivos para que éstos sean aprovechados de manera sustentable. Entendida desde esta óptica, la SEMARNAP siendo el órgano responsable por el cuidado del medio ambiente y los recursos naturales,

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tendría como obligación promover una adecuada distribución de los beneficios que estos recursos le brindan a los mexicanos.' Un ejemplo es el caso del agua. Si bien el agua potable es un recurso natural abundante en algunos lugares, en otros es un recurso relativamente escaso si consideramos que el 40% del territorio tiene una precipitación menor a 600 mm., al año. Por lo mismo, una de las tareas más importantes de la política ambiental es la de garantizar que este recurso llegue a la mayor parte de la población y a la vez establecer los lineamientos para conservar los ríos, las presas y los mantos acuíferos. Otro ejemplo es el caso del aire. Este recurso esencial para la supervivencia humana, tradicionalmente ha sido asignado a los contaminadores, quienes sin prácticamente ninguna restricción lo utilizan transformándolo en aire contaminado. La labor de la SEMARNAP se orienta a tratar de asegurar que la población tenga acceso al aire limpio. La SEMARNAP también tiene a su cargo la elaboración y revisión de la norrnatividad pertinente para conservar los recursos naturales y mantener en los niveles deseables la contaminación ambiental. De aquí se desprenden las normas oficiales mexicanas relativas a medio ambiente y recursos naturales, así como el ordenamiento ecológico territorial. Es también la encargada de vigilar que las leyes aprobadas por el Congreso de la Unión relativas al medio ambiente y los recursos naturales se cumplan.! En este sentido, la función de vigilar que las leyes se cumplan y que se aminoren los conflictos sociales queda encarnada en la SEMARNAP, a través de sus labores de creación y promulgación de leyes. Dicha función se complementa con los esfuerzos por vigilarque el marco normativo en materia de medio ambiente y recursos naturales se observe en los hechos.

Existen varias perspectivas desde las cuáles se puede abordar el problema de la distribución de beneficios. Desde una perspectiva utilitarista, una distribución adecuada implica que los beneficios de los recursos o los recursos mismos le serán asignados a aquellos ciudadanos que más los valoren. Es importante aclarar que la valoración no solamente se da bajo criterios monetarios, sino que deben incluirse variables sociales. 2 Estas son 1u leyes sectoriales relativu a medio ambiente y recursos natunles; Ley Genenl de Equilibrio Ec:oI6aico y Protección 11 Ambiente, Ley de Aguas Nacionales, Ley Forestal, Ley de Pesca, Ley Fedeta1 de COl, Ley Fedeta1 del Mar y Ley de Sanidad Vegetal. 1

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LAS HERRAMIENTAS IilEL GOBIERNO

Como se ha visto, las funciones del gobierno se pueden sintetizar en dos apartados: redistribución de la riqueza y el cumplimiento de las leyes. Por lo mismo, podríamos pensar que la tarea del gobierno es relativamente simple y que la posibilidad de fracaso es reducida. Sin embargo, por más simple que esto parezca las sociedades en este siglo se han vuelto lo suficientemente complejas yen consecuencia, el cumplimiento de la misión del Estado se ha dificultado. Christopher Hood explica que para hacer frente a sus tareas el gobierno cuenta con una caja de herramientas compuesta por cuatro elementos principales: información, autoridad, recursos y organización.' Explicando de manera breve cada una de estas herramientas se puede entender mejor la importancia de conocerlas y manejarlas. En 'cuanto a la información, se puede decir que el gobierno es el principal recaudador de información que existe en un país. Esto se debe a que cuenta con instrumentos tanto formales como informales que le permiten obtener información y generarla y, que su ámbito de acción es por definición más amplio que el de cualquier otro agente. En virtud de lo anterior, posee información relativa a todos los aspectos que conforman la vida de una nación, sean éstos referentes a la educación, la economía, la salud, la población, los recursos naturales, etc. Por lo que se refiere a la autoridad, ésta se legitima en el mejor de los casos por la elección de los votantes. La autoridad del gobierno tiene identificadas sus competencias -federal, estatal y municipal- y se vincula a la manera en la que el gobierno ejerce su poder. La autoridad es en pocas palabras, la capacidad de tomar decisiones sobre asuntos en los cuales no necesariamente existe consenso. A esto se suma la capacidad inherente del Estado para hacer que sus decisiones se cumplan. En cuanto a los recursos con los que cuenta el gobierno, estos se derivan principalmente de la recaudación de impuestos, de derechos y de aprovechamientos, así como de fondos generados a través de algunas actividades productivas que todavía lleva al cabo. El conjunto de estos , Hood Christopher, Tbr Too/¡ (GtJfJI"'''''IIJ, WilJsbirl, MacMiIIan, 1983. En este texto las cuatro herramienta .on identificadu como nodalidsd, te.oro, lutOridad y orpniIlci6n.

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ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABILlDAD

fondos constituye lo que se conoce como recursos fiscales que forman parte de los activos del Estado y le permiten operar en una economía cuyo mecanismo de intercambio está sustentado en el dinero. Por último, la organización está constituida por la estructura que conforman las instituciones, la comunicación intra e interinstitucional y las reglas establecidas al respecto. Se refleja también en la capacidad del gobierno para hacer uso de una serie de recursos institucionales y actuar de manera coordinada para la solución de diferentes problemas. La importancia de contar con una organización adecuada para el cumplimiento de las metas del gobierno ha repercutido en el desarrollo de modelos como lo son la planeación estratégica y la integración de políticas. Claramente, el punto nada! de este instrumento radica en la comunicación intra y entre agencias,y su potencial es muchas veces subestimado. Las anteriores son las herramientas básicas con las que cuentan los gobiernos y que en un sentido amplio representan sus recursos. El uso de estas herramientas varía de acuerdo a las necesidades de las instituciones ya la capacidad de sus dirigentes. Lo anterior, se vuelve particularmente crítico en el momento en que dichas herramientas son limitadas. En efecto, no sólamente los recursos fiscales, sino la capacidad de organización, la información y la autoridad misma pueden ser insuficientes para solucionar de manera óptima todos los problemas y responsabilidades que enfrenta el gobierno en un momento determinado. En otras palabras, si una agencia determina que hay que dedicarle más recursos a un programa, en la mayor parte de los casos esto sólo será posible retirando dichos recursos de otro programa. El proceso de reajuste se vuelve tangible una vez que los recursos financieros, materiales o humanos son transferidos de un sector a otro. Para que esto suceda, las otras tres herramientas tuvieron que haber sido utilizadas por los dirigentes de la agencia y volverán a ser utilizadas cada vez que las prioridades cambien. Este proceso dinámico de ajuste refuerza la necesidad de que los directivos de cualquier gobierno sean capaces de administrar sus recursos y reorientarlos hacia los nuevos objetivos de una manera rápida y efectiva. Dicho de otra manera, parecería que el gobierno antes de ser gobierno es una institución y por 10 mismo, requiere de una administración eficiente como condición necesaria más no suficiente, para

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lograr su éxito como gobierno. En este sentido, una parte del éxito que puedan tener las instituciones públicas, depende de la capacidad gerencial de los mandos superiores que las conforman." EL ENFOQUE ESTRATÉGICO EN LA FUNCIÓN DEL GOBIERNO

Una primera implicación de las ideas vertidas en los párrafos anteriores, señalaría que el éxito o fracaso que pueden tener las políticas públicas estará determinado en función de la capacidad gerencial de la institución que pretende operarlas. En efecto, las políticas públicas son los lineamientos a través de los cuales el gobierno determina el rumbo que deberá tomar la institución, pero ésta sólo será capaz de mantener el rumbo fijado en la medida en que sus acciones y los recursos destinados a ellas sean consistentes con los lineamientos de política establecidos. La discusión sobre la consistencia entre los objetivos fijados por los mandos superiores y la operación de una agencia gubernamental, ha sido abordada desde hace ya algún tiempo por los gobiernos de países desarrollados. En el caso de los gobiernos de países en desarrollo, el análisis es relativamente novedoso, al respecto William Ascher propone tres principios básicos para esta discusión: 5 a.

b.

Analizar la congruencia entre los intereses de la nación y los de las agencias para ver si los costos o consecuencias de las acciones de éstas son internalizados por los funcionarios de la misma o por la nación en su conjunto. Esto es importante en dos sentidos: el primero se refiere a la relación que existe entre el plan de acción del gobierno federal y los planes de las agencias, el segundo tiene que ver qué pasa si una agencia no realiza las acciones que debe. Identificar si los mandatos de las agencias son elaros, exclusivos, altamente diferenciados y transparentes. Por mandato, entende-

• Es importante resaltar que el éxito de una institución pública está en función del desempeño que cumple con los dos objetivos fundamentales del gobierno. s William Ascher, SIrfII,¡jc Ph"IIÍII/, of 111SJ/I1IJío114J &40I"III: lff1/Jf'Ot'Ü1& PoIiry OttktJtMs thn»tgh AccolI"table Strt«ttmS, artículo preparado para la Conferencia del Grupo ECLAC, Naciones Unidas, denominada: Tb« Caribbea" QIIISt: DincJ/(JIfs lor the Rl/_ Proass, Puerto España, Trinidad y Tobago, junio 1997.

N,.,

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c.

ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABILIDAD

mos las razones de ser de las instituciones y las responsabilidades que deben atender. Este punto es extensivo a las competencias y los ámbitos en los que éstas intervienen. Examinar el grado de flexibilidad que tienen las agencias para alcanzar sus mandatos o si existen los incentivos adecuados para asegurar que el proceso de diseño e instrumentación de politicas sea responsable. Un ejemplo claro de esto es el de la asignación presupuestal, dado que ésta se realiza una vez al año y bajo criterios fijos, las instituciones muchas veces carecen de flexibilidad para trasladar recursos de un proyecto a otro.

Los tres niveles de análisis propuestos por Ascher pueden ser aplicados a cualquier instancia de gobierno, sin embargo, por ahora solamente se pretende utilizar este enfoque para el caso de la SEMARNAP. Es importante mencionar que este análisis más que ser estudio formal, pretende ser un primer esfuerzo para ubicar cuáles son los principales retos a los que se enfrenta la SEMARNAP para alcanzar sus metas. Como se mencionó anteriormente, la situación de la SEMARNAP tiene tres características que la diferencian de otras instituciones del gobierno federal: a) el hecho de ser una Secretaría de reciente creación; b) la complejidad de su campo de acción, ya que tiene por atribución atender temas que van desde la conservación y manejo de bosques, pesquerías y biodiversidad, hasta la gestión de los residuos peligrosos y de la Zona Federal Marítimo Terrestre; y c) el creciente interés de la opinión pública para que se tomen medidas para prevenir daños ambientales. Ante la amplitud de los temas que conforman el ámbito de acción de la SEMARNAP, se ha llevado al cabo un esfuerzo para establecer prioridades, mismas que se han ido modificando con el transcurso del tiempo. Inicialmente, las prioridades se seleccionaron con base en la opinión de expertos, aunque posteriormente se han agregado temas dependiendo de los compromisos contraídos por la Institución a lo largo de sus tres años de operación, así como problemas que se pueden considerar emergencias. En este último rubro caben los incendios y los huracanes, mientras que en el primero se ubica la protección a la diversidad biológica y en el segundo programas de desarrollo forestal y

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comunitario. Con el transcurso del tiempo, la lista se ha ido incrementando, de tal forma que ya no queda muy claro qué es relativamente más importante. La extensa lista de temas "prioritarios" tiene implicaciones que es relevante discutir. A continuación se presenta una serie de consideraciones a este respecto: a.

Los recursos humanos y materiales de la Secretaría se atomizan en un gran número de acciones, orillando en muchos casos a que estos sean insuficientes. b. Es difícil distinguir qué tema o tarea hay que realizar primero y cuál puede esperar. e. En algunas ocasiones, la visión de la Secretaría no se refleja cabalmente en las prioridades. d. Se ha dificultado la coordinación efectiva de acciones y programas. e. El seguimiento y evaluación de los logros de la Secretaría es dificil y complejo, restando transparencia a la operación de la SEMARNAP, por lo que el rendimiento de cuentas por parte la Institución y sus funcionarios es igualmente dificil. f. La Secretaría ha tenido problemas comunicando a la sociedad sus avances. g. La asignación de recursos financieros o humanos en la Secretaría, en ocasiones no es consistente con los objetivos de la propia Secretaría. Lo anterior se traduce en el incumplimiento de metas sustantivas, o alternativamente en la falta de operación efectiva de la Secretaría. Es importante mencionar que para la sociedad el que la SEMARNAP opere, sólo se cumple si atiende metas sustantivas, por lo que la confianza en la institución depende en gran medida del cumplimiento de dichas metas. Se pueden llevar al cabo un gran número de acciones que si la ciudadanía no las valora o no se cumple lo que se ofrece, entonces es sinónimo de que la institución no trabaja. Un e r¡', ema de priorización como el adoptado por la SEMARNAP no necesariamente ha ayudado a la institución a cumplir sus objetivos de una manera eficaz y eficiente. Por el contrario, es posible que se constituya en un obstáculo. Si el rendimiento de cuentas no es clarn, la

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ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABILIDAD

responsabilidad de las fallas se disipa entre un número amplio de funcionarios y quien asume los costos de esto es por un lado, la institución en su conjunto, y por otro la sociedad. En consecuencia, parecería que no existen suficientes incentivos para que los funcionarios de la Secretaría asuman una actitud enteramente responsable en el proceso de diseño e instrumentación de políticas públicas ambientales. Es importante señalar que el marco institucional prevaleciente en México no ha sido el más adecuado para orientar a las instituciones públicas a un cumplimiento cabal de sus obligaciones. Ello se debe entre otras cosas, a que no existen mecanismos claros de medición de resultados en un número importante de ámbitos, lo cual redunda en un mínimo de flexibilidad en términos del uso de recursos, lo que a su vez se constituye en un obstáculo adicional a la eficiencia. LA ADOPCIÓN DE UN ENFOQUE ESTRATÉGICO EN LA SEMARNAP

Desde nuestra perspectiva, aumentar el nivel de cumplimiento por parte de la SEMARNAP requiere de algunos elementos que se derivan de los principios propuestos por Ascher: 6 a) definir objetivos; b) identificar los problemas o programas más importantes de la Secretaría; c) asignar los recursos de acuerdo a dichos programas; d) definir claramente los responsables de cada tema; e) definir las acciones necesarias para alcanzar la meta; f) identificar explícitamente las áreas que participan en el programa, cuáles son sus responsabilidades y sus compromisos; g) determinar mecanismos e indicadores claros para medir el desempeño; y h) generar incentivos para el cumplimiento adecuado de las acciones. Si bien varios de estos puntos no requieren una explicación más detallada, a continuación se ofrecen algunas reflexiones sobre cada uno de ellos, con el objetivo de unificar el entendimiento.

"Id

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Definir objetivos De acuerdo con las dos funciones básicas que se han planteado para el gobierno, qué es lo que debería hacer SEMARNAP y qué no. Un primer elemento a considerar en esta discusión, son las divisiones de trabajo establecidas por la propia estructura del gobierno en México. Este arreglo institucional delimita cuáles son las atribuciones de la Secretaría y cuáles son las de otras instancias. Aún cuando no es tema de este ensayo, baste decir que en muchas ocasiones parecería que las líneas divisorias entre algunos órganos del gobierno mexicano no están claramente definidas, lo que ciertamente disminuye la eficiencia de la acción pública. A partir de las atribuciones señaladas por La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,' existe un amplio margen de operación ya que ésta señala los principios generales y los temas que son responsabilidad de la SEMARNAP. Es precisamente en este contexto donde es relevante contrastar las dos funciones básicas de los gobiernos con el tema medio ambiente y recursos naturales. En este sentido, las responsabilidades de la Secretaría del Medio Ambiente estarían acotadas en primer lugar, por su obligación de hacer que las leyes en materia ambiental y de recursos naturales se cumplan. En segunda instancia, por distribuir la riqueza ambiental del país de manera tal que se maximice el bienestar de los mexicanos. En este caso, se podrían mencionar desde los recursos forestales, el suelo, el agua, hasta la diversidad biológica, el aire y la riqueza marina de la nación." ¿Qué tan consistentes son estos dos principios con las tareas que realiza SEMARNAP? Parecería que la mayor parte de las tareas realizadas por la Secretaría se concentran fundamentalmente en distribuir los recursos de la nación así como en construir, adecuar y tratar de hacer cumplir un marco legal acorde con dicho manejo. Sin embargo

Art. 32 bis en el Diario • El tema de por ahora y 1

de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, reformas publicadas Oficial de la Federación, 28 de diciembre de 1994. Distrito Federal, México. la distribución de la riqueza conforma en sí mismo toda una discusión, la cual a riesgo de ofrecer sólo una discusión superflua evitaré.

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habría que llevar al cabo un análisis más detallado para asegurar que todos los procesos pertenecen al ámbito de acción de un gobierno. En suma, la determinación de los objetivos tanto de los programas como de los proyectos que diseña e instrumenta el sector ambiental de nuestro país, deberán estar acotados por los dos principios que se han mencionado en varias ocasiones. Es quizá también pertinente, que las autoridades de la institución se pregunten cuál es el mejor diseño institucional para llevar al cabo las tareas de la forma más eficiente y efectiva. Esta última es una cuestión estratégica de instrumentación; más que si se debe o no, realizar o atender talo cual problema.

Identificar losproblemas másimportantes Aún cuando la intención de este documento no es debatir profundamente qué debe y no considerarse como problema o asunto prioritario, es necesario discutir qué asuntos son a los que debe abocarse la Institución. El Banco Mundial sugiere una serie de reglas muy prácticas para seleccionar problemas prioritarios:" 1) utilizar criterios transparentes como impactos en salud, productividad y mantenimiento de ecosistemas; 2) recopilar la opinión de expertos y; 3) incorporar las demandas de la sociedad. Una combinación adecuada de los tres criterios permitirá encontrar una lista de temas que sea política, social y económicamente factible. A decir de lo anterior, lo que se está buscando es una serie de principios ambientales identificados de manera transparente y que dada su importancia para el medio ambiente y la sociedad sean avalados por ésta. 10 En otras palabras, que la sociedad los acepte como parte de su bienestar presente y futuro y que cuya preeminencia no dependa de cambios institucionales, sino que permanezcan en la agenda de acción de cualquier secretaría de medio ambiente en México,'! En este senti-

'Banco Moodial, NaJifJlllJi EII"f'OII11I411ta/ SlrakgilS: uamillg ¡rolll experiell&l, Environment Deputment, Wuhíngton, 1995. le Lo que deberfa estar lUjeto a debate no son los temas o principios, sino los instrumentos mú adecuadolI pam teIOlverlos. 11 Por ambiOI inslitucionales nos referimos a cam~os en el rumbo de la política económica, lOCial O de la misma institución.

ENFOQUES PARA UNA ADMINIS1RACIÓN PÚBLICA EN CAMBIO

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do, el número de programas o temas que deben calificar como prioritarios o esenciales debería ser reducido. De lo contrario, se corre el riesgo de regresar a la situación que se pretende modificar. As~nar

recursos

Un elemento esencial para poder cumplir satisfactoriamente con los temas propuestos como prioritarios es la asignación de recursos sean estos humanos, financieros o materiales. Dicha asignación debe ser consistente con las tareas verdaderamente importantes que debe realizar la Secretaría, lo que necesariamente implica concentrar una buena parte de los recursos, en un número reducido de programas. En este sentido, el Programa Operativo Anual de la Secretaria y eventualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación deberán reflejar el peso específico de las acciones propuestas en el inciso anterior. Vigilando al mismo tiempo, que dichos programas no sean sujetos de recortes posteriores a la aprobación del presupuesto." Hasta ahora, la asignación de recursos no ha reflejado la importancia relativa de los temas que atiende la Secretaria, tanto a nivel central como a nivel regional. Esto se debe entre otros factores, a que tradicionalmente la presupuestación de los programas y actividades ha respondido a criterios inerciales. No es poco común que el presupuesto de una instancia de gobierno para el año siguiente sea el presupuesto del año en curso, más una suma que compense la inflación. Por lo mismo, es necesario modificar la tendencia de distribución presupuestal, de tal manera que los programas realmente prioritarios cuenten por un lado con recursos suficientes, mientras que por otro se premie a las unidades responsables por su buen desempeño. En este sentido, la asignación de recursos debe responder a criterios de efec-

u Es importante considerar que las nuevas condiciones del Congreso de la Unión demandarán cada día más de las Secretarías de Estado, una asignación de recursos hacia programas verdaderamente importantes para la sociedad. Con ello el espacio para poder proponer programas con beneficios inciertos se reducirá.

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tividad y eficiencia. El primer criterio se refiere a la capacidad para alcanzar las metas trazadas. El segundo criterio, tiene que ver con los recursos necesarios para alcanzar las metas propuestas y la definición misma de los problemas que se deben resolver desde una perspectiva de bienestar social. La efectividad en el cumplimiento de metas y la eficiencia con la que éstas se ejecutan, tienen una relación directa con la definición elara de objetivos, la identificación de responsables únicos por proyecto, la integración de las políticas y acciones de las diferentes áreas y el acceso a información sobre el desarrollo de los programas. Están también asociadas a criterios transparentes para el seguimiento y la evaluación de las tareas realizadas. Asimismo, el presupuesto tiene que ser un mecanismo para orientar a todas las áreas de la Secretaría a preocuparse más por resolver lo que es importante para la institución, y no lo que es importante para el área. Visto desde otra perspectiva, que lo importante para la Secretaría sea lo importante para el área y viceversa. Un elemento adicional que debe enfatizarse es el papel de la descentralización y la desconcentración en el proceso de Planeación y Programación, Presupuestación, Seguimiento y Evaluación (pPPSyE).13 Actualmente en la Secretaria, las oficinas regionales juegan un papel muy limitado en dicho proceso ya que en muchos casos éste se reduce a efectuar las transferencias de dinero del centro a los prestadores de servicios encargados de realizar los proyectos en cada región. Su participación en la planeación, en decidir qué proyectos y cómo deben realizarse V en el compromiso de metas ha sido hasta ahora limitada.

Determinar responsables Si bien parecería relativamente claro dentro de la Secretaria quién es responsable por el diseño y ejecución de cada programa en particular, no queda muy claro quien es responsable por el impacto institucional

" El PPPSyE comúnmente se le denomina a aquel proceso mediante el cual las instancias de gobierno en nuestro país estiman los recursos necesarios y evalúan su ejercicio.

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global. Un ejemplo de esto son los programas que requieren para su ejecución, la intervención de más de un área y que debido a la falta de coordinación entre éstas pueden fallar. Ello se puede explicar por la naturaleza intersectorial que tienen los temas a los que se ha denominado como prioritarios y que en la práctica operan no como un programa conjunto, sino más bien como una serie de acciones o proyectos de distintas áreas encaminadas supuestamente hacia un mismo fin. En otras palabras, cada área es responsable por una parte del tema, pero nadie se responsabiliza por la solución integral de los problemas asociados a una tema específico o peor aún, hay duplicidad de funciones. Lo anterior reduce el impacto de la gestión de la Secretaría en la solución de problemas como la deforestación, la contaminación del aire o el saneamiento de cuencas hidrológicas, entre otros. Por ejemplo, la SEMARNAP es responsable por cuidar que los bosques se conserven, para ello existen programas en áreas que van desde la Subsecretaría de Recursos Naturales (SRN), la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (pRüFEPA) y el Instituto Nacional de Ecología (INE). Es posible que cada una de éstas áreas tenga poco conocimiento del trabajo que se realice en las otras, de tal forma que es posible que exista duplicidad en las acciones. En síntesis, es recomendable que la responsabilidad de que se logren las metas asociadas a las tareas fundamentales que debe realizar la Secretaría como parte del gobierno y las consecuencias de no hacerlo, recaigan en una sola oficina. Esto a su vez, facilita el rendimiento de cuentas, asegura consistencia en el proceso y mejora la comunicación tanto al interior como al exterior de la institución.

Definir lasacciones necesarias paraa/caniflr la meta Durante más de un año se ha llevado al cabo un esfuerzo importante dentro de la Secretaria para identificar y ordenar sistemáticamente las acciones necesarias para lograr las metas en los temas que hasta la fecha hemos denominado como prioritarios. Una evaluación inicial indicaría que el avance ha sido significativo y que un gran número de áreas cuentan con una metodología uniforme como instrumento cotidiano

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de planeación." Sin embargo, en muchas ocasiones las acciones determinadas en la planificación de proyectos, no son las que se llevan al cabo en las áreas. Adicionalmente, ha resultado difícil traducir los esfuerzos que planifica los POA's y mucho menos al PEF. En consecuencia, el diseño e instrumentación de las politicas todavía parece no responder a criterios de planeación claros, más bien, sigue respondiendo a criterios inerciales o coyunturales. Esto se ve reforzado por el hecho de que el POA inicial presentado por las áreas, dista significativamente del PEF que reciben una vez iniciado el año.

Identificar explícitamente las áreas que participan en elprograma y cuáles son susresponsabilidades La integración de las distintas áreas de la Secretaría ha resultado ser una tarea substancialmente difícil. Prevalece dentro de los servidores públicos de la institución, un desconocimiento de las tareas que realizan otras áreas. El resultado más claro de ésta falta de integración es que hay duplicación de funciones, lo que a su vez genera falta de coordinación entre politicas de diferentes áreas, lo que resta operatividad a la Institución. En virtud de lo anterior, la identificación clara de qué instancias de la Secretaria intervienen en cada uno de los eslabones de la generación del servicio público, cuál es su responsabilidad y su compromiso, resulta fundamental para aumentar la capacidad de respuesta y operación de la SEMARNAP. En este punto, el Programa de Modernización de la Administración Pública (PROMAP) 15 puede resultar una herramienta muy poderosa. Ello en virtud de que obliga a las secretarias de Estado a proponer programas de mejora en la calidad de sus servicios, que parten, necesariamente, en muchas ocasiones, de un análisis detallado de los procesos internos para proveerlos.

,. La metodología de planificación de proyectos utilizada por la Secretaría es conocida como zOPP por sus siglas en alemán. rs El Programa de Modernización de la Administración Pública (PROMAP) es un programa instrumentado por la Secretaría de. la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), para mejorar los procesos internos de las instituciones y orientarlos hacia el logro de objetivos.

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Determinar mecanismos e indicadores claros paramedir eldesempeño Los resultados de los servicios que presta la SEMARNAP generalmente se manifiestan en el largo plazo y es difícil medirlos. No obstante, es importante mencionar que la medición es un elemento clave de cualquier esfuerzo de control de calidad y un incentivo importante para lograr resultados. En el libro "Reinventing Government", Gaebler y Osborne caracterizan la práctica de medir, como el medio más eficaz para lograr la excelencia en la actividad gubernamental. 16 En este sentido, destacan siete elementos que vinculan la medición al objetivo de la calidad: 1) lo que se mide, se hace; 2) si no se miden los resultados, no se puede distinguir entre el éxito y el fracaso; 3) si no se puede observar el éxito, no se puede recompensar; 4) si no se puede recompensar el éxito, entonces probablemente se esté recompensando el fracaso; 5) si no se puede medir el éxito, no se puede aprender de él; 6) si no se pueden identificar los fracasos, no se podrán corregir; 7) si se pueden demostrar resultados, se puede ganar el apoyo del público. En concordancia con lo anterior, existen dos líneas complementarias para medir el desempeño de una institución. La primera se refiere a la gestión misma, y de lo que se trata es de monitorear qué tan bien se cumplen los programas o se realizan las acciones comprometidas. La segunda, se concentra en los impactos de las acciones, es decir qué tanto éstas modifican las condiciones iniciales del problema y cómo esto a su vez afecta la situación de la población objetivo. Hasta ahora la Secretaria carece de un mecanismo claro, metodológico y permanente de medición de resultados. Si bien se ha avanzado algo en el seguimiento de las acciones, es decir en vigilar la gestión, en materia de impactos el avance es ciertamente insignificante. Ante esta situación, quizá la estrategia más adecuada sea adoptar un enfoque incremental donde los esfuerzos de medición se concentren en los

16 Gaebler,

Ted y Osbome, Reilllll"j¡"l. Gove"""""1, Reading, MA, Addison-Wesley Publish-

ing Company, 1992.

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ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABILIDAD

temas prioritarios y en la medida de las posibilidades este esfuerzo se extienda hacia los demás temas. 17

Generar incentivospara el cumplimiento adecuado de las acciones El hecho de medir claramente la gestión de un área y el impacto que sus acciones están teniendo en la sociedad, es un incentivo muy poderoso para lograr buenos resultados en la función pública. No obstante, parecería que la medición debería estar asociada con mecanismos claros para recompensar o castigar a quienes no cumplan cabalmente con sus obligaciones. Al menos ésta ha sido la experiencia en el sector privado. En el gobierno prevalecen sistemas de incentivos poco claros, en particular uno de gran importancia es el esquema de sueldos. En muchos casos si un funcionario realiza bien su tarea, es muy probable que su recompensa sea más trabajo por la misma remuneración económica. Aún cuando los bonos hayan sido diseñados como una herramienta para premiar, rara vez estos cumplen con su función ya que no se acostumbra diferenciar porcentajes de bono de acuerdo a los resultados obtenidos. Ciertamente en una situación en donde no suele medirse claramente el desempeño de las personas, la recompensa con base en el cumplimiento resulta un ejercicio por demás arbitrario. Adicionalmente, los tabuladores de sueldos son excesivamente rígidos hacia dentro de cada Secretaría. Es prácticamente imposible recibir un aumento diferenciado de sueldo dentro de un mismo rango de tabulador, al menos que haya una promoción de puesto. Por lo mismo, un servidor público estará más preocupado por perseguir sus intereses que los objetivos del área en su conjunto. Finalmente, tampoco existen incentivos claros por área u oficina. Por lo general, no es sensato que un área lleve al cabo acciones de mejora administrativa o de ahorro de recursos, ya que los recursos que

17 Vale acotar que el gobierno mexicano tradicionalmente no ha sido exitoso en la medición de la gestión pública y mucho menos en los impactos que ésta tiene en variables de bienestar social. Ciertamente las nuevas condiciones democráticas en las que se encuentra inmerso el país cada día demandarán más y mejores procesos de evaluación.

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no se ejercen en los programas presupuestados al principio del año, tienen que devolverse a las tesorerías de las instituciones. En este mismo sentido, el no usar recursos en el año en turno muy probablemente implique que el área reciba un presupuesto menor en el siguiente periodo. Si bien los obstáculos anotados en este apartado no podrán ser corregidos cabalmente por una Secretaría en particular y mucho menos en el corto plazo, lo cierto es que existen alternativas que pueden ser negociadas en el mediano plazo. Una de las opciones que se abre en este sentido es lograr acuerdos de desempeño con las Secretarías globalizadoras, SECODAM y SHCP, en donde a cambio de poder operar bajo esquemas más flexibles, se comprometan metas precisas fácilmente medibles. COMENTARIOS FINALES

Por último, es conveniente revisar los pasos más comunes que debe seguir un análisis de política pública y que a su vez permiten prever los posibles resultados del proceso de diseño e instrumentación de cualquier política pública. En términos generales, son cinco los criterios que se utilizan para este análisis. Estos son factibilidad tecnológica, legal, política, económica y administrativa. El primero se refiere a la existencia o no de alternativas tecnológicas que pudieran emplearse para solucionar el problema o corregir la situación. En cuanto a la factibilidad legal, es importante antes de instrumentar una política revisar el marco legal existente, y por un lado asegurarse que hay espacio para la política dentro de dicho marco. Por otro, percatarse de los cambios necesarios para poder llevar al cabo la acción pública. La realización de una política puede en muchos caso implicar cambios en el poder o las expectativas de diferentes grupos, quienes en algunos casos no están dispuestos a sufrir esos cambios o las compensaciones que se les ofrecen no son suficientes para que acepten la nueva situación. Estos cambios en el balance de fuerzas pueden convertirse en obstáculos serios a la puesta en operación de cualquier programa. Es importante recordar que uno de los objetivos de la acción pública es maximizar el bienestar de la sociedad, lo cual implica aplicar medi-

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ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABILIDAD

das cuyos beneficios sean superiores a los costos en términos sociales. En este sentido, los instrumentos, programas o proyectos que el gobierno elija para solucionar los diferentes problemas que enfrenta, debe tomar en cuenta no solamente los beneficios esperados, también los costos asociados con la política propuesta. Esto implica que la elección del gobierno deberá ser consistente con políticas de bajo costo y altos beneficios. El último de los criterios propuestos, es la factibilidad administrativa. Esta se refiere al análisis de la capacidad de las instituciones para instrumentar exitosamente una determinada política. Es relativamente común que los gobiernos o sus órganos, propongan líneas de acción para las cuales no existe capacidad de respuesta. Viendo esto a la luz de la caja de herramientas mencionada en los párrafos iniciales, se podría decir que la factibilidad administrativa está estrechamente relacionada con la organización, la autoridad, los recursos y la información con los que cuenta determinada institución, y qué tanto realmente puede hacer uso de ellas. Una política pública será exitosa sólo si los cinco criterios de factibilidad mencionados se cumplen. Es muy difícil imaginar que un determinado rumbo de acción propuesto por el gobierno cumplirá satisfactoriamente con sus objetivos, si enfrenta una fuerte oposición política o si no existe la tecnología, o si ésta es muy costosa. Si bien es importante considerar los cinco criterios de factibilidad, en muchas ocasiones la parte administrativa queda relegada o se le da poca importancia. Es necesario destacar que la parte administrativa o institucional es tan importante como los otros cuatro criterios, y que inclusive ha cobrado mayor relevancia a partir de que al gobierno se le ha considerado cada vez más como una institución de servicio. En este sentido, no solamente se cuestiona si los servicios que ofrece el gobierno son necesariamente parte de la función esencial del mismo, sino que también la sociedad comienza a preguntarse si el gobierno es eficiente y efectivo cumpliendo con sus funciones. A tres años de la creación de la SEMARNAP, algunas de las políticas propuestas enfrentan obstáculos importantes en su instrumentación. Muchos de estos obstáculos han sido salvados a través de cambios en el marco regulatorio, en el uso de tecnologías sofisticadas, a través de

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un trabajo importante de consenso con los diferentes actores politicos. Sin embargo, la parte institucional o administrativa ha sido relativamente menos analizada que los otros cuatro factores. Un primer análisis en torno a la factibilidad administrativa señalaría que algunos de los criterios fundamentales del manejo gerencial no son claros. Entre ellos destacan la identificación de responsables y su nivel de responsabilidad en la consecución de una determinada meta, la presencia de objetivos múltiples y la falta de criterios de medición y recompensa claros. En consecuencia, aún con las restricciones presupuestales actuales es muy posible que la Secretaría pudiera mejorar el manejo de los recursos con los que cuenta, para lograr mejores resultados a partir de una reflexión más sistemática de la forma en la que opera. La adopción de un enfoque estratégico como el descrito en este ensayo, puede contribuir a lograr que las politicas y programas propuestos por las áreas puedan de una manera eficiente y efectiva aumentar su contribución a la misión de la institución y en consecuencia al bienestar de la sociedad.

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ENFOQUES DE pOLinCAS PÚBLICAS y GOBERNABILIDAD

BIBLIOGRAFÍA

Ascher William, Strategic Planning of Institutional Riform: Improving Poliry Outcomes through more Accountable Structures, artículo preparado para la Conferencia del grupo ECLAC Naciones Unidas denominada: The Caribbean Quest: New Directions for the Reform Process, Puerto España, Trinidad y Tobago, junio 1997. Banco Mundial, NationalEnvironmental Strategies: Learningfrom expenence, Environment Department, Washington, 1995. Gaebler, Ted y Osborne, Reinventing Government, Reading, MA, Addison- Wesley Publishing Company, 1992. Hogwood Brian, Lewis A. Gunn, Poliry Anafysis for tbe Real World, Oxford University Press, 1984. Hood Chris topher, The Tools of Government, Wiltshire, MacMillan 1983. Ley Orgánica de laAdministración Pública Federal, reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación, 28 de diciembre de 1994. Distrito Federal, México. Moe Terry M, The Politics of Structural Choice: Toward a Theory of Public Bureaucrary, en Organization Theory, Editado por Oliver E. Williamson, Oxford University Press, 1995.

3. Nuevo institucionalismo y reforma administrativa RODOLFO VERGARA*

cincuenta a los setenta, la ciencia política se preocupó relativamente poco por estudiar las instituciones dentro de las cuales tiene lugar el comportamiento político de los individuos. Las muy diferentes perspectivas teóricas que dominaron la disciplina durante esos años -marxismo, pluralismo, etc.,- asumían. que las instituciones políticas eran consecuencias secundarias de las acciones e intereses de actores poderosos: grupos de interés, clases sociales, élites, etc. El grupo o la clase triunfante en la arena política era capaz de construir las instituciones de acuerdo a como mejor conviniera al ejer-

DURANTE LAS DÉCADAS DE LOS

cicio de su dominación. Alternativamente, las instituciones políticas eran vistas sólo como las arenas donde los actores se enfrentaban y dirimían sus diferencias. En este sentido, los productos del gobierno -por ejemplo, las políticas públicas- se consideraban resultado del poder, la influencia o la capacidad de organización de individuos, grupos o clases en competencia, sin que las características peculiares de las instituciones que procesaban estas políticas tuviera mucha importancia.

* Profesor-investigador en

la Universidad Autónoma Metropolitana. unidad 'Xochimilco.

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ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNi\BILIDAD

Durante la década de los ochenta esta situación comienza a modificarse. En diferentes disciplinas surge la idea de que las características de las instituciones dentro de las cuales los actores se relacionan -y no sólo sus intereses- son importantes para explicar el resultado de los procesos sociales. Dicho de otra manera, el comportamiento de los actores se explica mejor con base en las reglas y particularidades de las instituciones dentro de las cuales interactúan, que con base en el cálculo racional que intenta maximizar preferencias. Los estudios en política comparada, por ejemplo, hacen evidente que la diversidad que existe entre un país y otro no puede explicarse únicamente por las características de los intereses de los actores políticos de cada país, es necesario tomar en cuenta las diferencias institucionales para construir una explicación satisfactoria. Así pues, el nuevo institucionalismo puede definirse como un movimiento en diversas disciplinas de las ciencias sociales que busca recuperar la importancia del contexto institucional para explicar el comportamiento de los individuos. De esta manera surgen nombres que hoy nos son familiares: Douglas North en historia económica, Hall en política comparada, Meyer y Scott en sociología de las organizaciones, por mencionar sólo a unos cuantos. El nuevo institucionalismo puede interpretarse como una teoría para explicar la estabilidad de los procesos sociales. Mientras que teorías como el marxismo en sus distintas versiones y elección racional constituyen explicaciones del cambio social a partir de actores que buscan transformar la realidad de manera deliberada de acuerdo con sus intereses, el nuevo institucionalismo se concentra en estudiar por qué los patrones de conducta permanecen estables aún en situaciones en las cuales sería en el interés de ciertos individuos modificar sus comportamientos. Debido a la diversidad de disciplinas que han recogido la inspiración del nuevo institucionalismo y, más específicamente, debido a diferentes concepciones de la relación entre institución y racionalidad, tenemos varios "nuevos institucionalismos" de muy diversos tipos. En su versión extrema el nuevo institucionalismo rechaza totalmente la utilidad de cualquier teoría racionalpara explicar el comportamiento. Existen, sin embargo, versiones menos radicales que exploran los límites y las confluencias de ambos paradigmas explicativos. Anteriormente he intentado ofrecer una revisión de la corriente y establecer diferencias y

ENFOQUES PARA UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN CAMBIO

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similitudes entre algunas de las versiones del nuevo institucionalismo (perf1les Latinoamericanos 3:119-144, 1993). En esta ocasión me concentraré en analizar las aportaciones de March y Olsen al estudio de las estructuras de gobierno y, en particular, al problema que representa la reforma administrativa. COMPORTAMIENTO ORGANIZAClONAL

Para comprender la naturaleza de las aportaciones de March y Olsen al nuevo ins tirucionalisrno son necesarias algunas palabras sobre su trabajo anterior en teoría de las organizaciones. Este trabajo ciertamente descansa sobre intuiciones desarrolladas por Sirnon y March desde la década de los cincuenta. A riesgo de ser esquemático permítanme describirles unas cuantas ideas básicas. Primero, el comportamiento de los individuos dentro de una organización se rige por las rutinas organizacionales. Una rutina es un proceso organizacional que se dispara frente a un estímulo específico del medio ambiente. Las rutinas pueden interpretarse como procesos automatizados de respuesta al ambiente que ofrecen resultados "satisfactorios" en el sentido de Simon. Una rutina se vuelve obsoleta cuando ya no proporciona una respuesta "satisfactoria" frente a nuevas exigencias del medio ambiente, en ese momento es necesario modificarla. Segundo, la "atención organizacional" es un recurso escaso. Su distribución entre las distintas subunidades de la organización se norma de acuerdo al criterio de éxito y fracaso en el desempeño de la subunidad organizacional. En este sentido, las rutinas organizacionales también pueden entenderse como estrategias para simplificar la toma de decisiones al interior de la organización y liberar tanta "atención organizacional" como sea posible. Tercero, el origen de todo cambio al interior de la organización se encuentra en la relación entre organización y medio ambiente. Aislada del medio ambiente la organización tiende a la permanencia de sus rutinas. Son las nuevas exigencias del medio ambiente las que vuelven las rutinas obsoletas y obligan a la organización a transformarse. Cuarto, los procesos de toma de decisiones de las organizaCiones pueden ocurrir en lo que se denomina un modelo de "boles de basu-

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ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABILIDAD

ra". El criterio de decisión no es un cálculo de una situación futura con respecto a la función de utilidad del decisor, sino la coincidencia temporal de problemas y soluciones en las instancias decisoras de la organización. EL NUEVO INSTITUCIONALISMO EN CIENCIA POLÍTICA

La versión del nuevo institucionalismo en ciencia política fue propuesto inicialmente por March y Olsen en su muy citado artículo de 1984 (The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Lije, American PoliticalScience Review, 78:734-749) y posteriormente refinado en su libro de 1989 (El redescubrimiento de las instituciones: la base organizativa de la política, Fondo de Cultura Económica, 1997). En ambos trabajos los autores argumentan en que las características organizacionales de las instituciones que conforman el gobierno son de primordial importancia para entender tanto el comportamiento de políticos y burócratas, como las políticas públicas que resultan del proceso de gobierno. En mi opinión, el nuevo institucionalismo en ciencia política tal y como lo proponen March y Olsen consiste en una adaptación de los conceptos desarrollados en teoría de organizaciones por estos autores durante las décadas de los sesenta y setenta, así como por Sirnon y March durante los cincuenta. Las ideas básicas del nuevo institucionalismo a la March y Olsen son las que se muestran a continuación.

Estabilidad institucionaly comportamiento individual El comportamiento individual dentro de una institución se explica con base en la "lógica de lo apropiado", esto es: la institución establece el papel que corresponde a cada actor y prescribe su comportamiento en circunstancias específicas. Al enfrentar una decisión el sujeto en cuestión debe identificar quién es él, es decir, qué personaje representa en esa situación y actuar de acuerdo a lo prescrito en los cánones institucionales. La personalidad institucional no sólo se establece con base en el nombramiento, la descripción del puesto, el organigrama, manuales de operación y demás elementos de la estructura formal de la organización. También es necesario tener en cuenta las tradiciones,

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los ritos, costumbres, etc. Por ello, en situaciones complejas este cálculo no es trivial, pero sí es más sencillo de realizar que el cálculo racional. El comportamiento de acuerdo a la identidad institucional ofrece un resultado equivalente a la rutina organizacional: se asegura, al menos, un resultado satisfactorio. La "lógica de lo apropiado" propone una concepción particular del comportamiento en instituciones públicas: el objetivo de los miembros de la organización no es maximizar su satisfacción personal, ni tampoco el uso eficiente de recursos públicos, sino comportarse de acuerdo a una concepción particular de lo que se considera correcto en la institución. El resultado no son burócratas eficientes, sino, más bien, funcionarios públicos preocupados por cumplir con sus responsabilidades de acuerdo con las estructuras formales e informales de la institución. De esta manera, la estabilidad institucional se explica a partir de las "personalidades" que se forman en la institución a lo largo del tiempo. Detrás de estas "personalidades" están los valores, normas, tradiciones y ritos; y éstos, a su vez, tienen su originen en las rutinas organizacionales que estructuran los procesos de la institución. Bajo esta luz deben verse por ejemplo, los problemas de la "legitimidad" de una decisión sobre un asunto público. El punto a discusión no son los resultados que se obtienen con la decisión, sino si ésta fue tomada adecuadamente, es decir, de acuerdo con las convenciones institucionales correspondientes.

Cambio institucional Los procesos de cambio institucional tienen su origen en los procesos adaptativos de la organización frente a nuevas exigencias del medio ambiente. El ritmo del cambio en el entorno siempre será más veloz que al interior de las organizaciones, ésto crea una constante tensión entre organización y medio ambiente y obliga a un continuo proceso de adaptación. La transformación de las rutinas implica más que la simple adecuación de los recursos organizacionales frente a las nuevas circunstancias; También implica transformar la manera "aceptada de hacer las cosas" a nivel de la institución, es decir transformar el conjunto de normas, valores y tradiciones a las que nos referíamos al ex-

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ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABlLIDAD

plicar la estabilidad institucional. Un proceso de transformación de grandes dimensiones implicará, obviamente, la transformación de la cultura de la institución. Lo anterior tiene implicaciones importantes para la vida política. Sugiere que toda institución política es resultado de un proceso histórico y, por lo tanto, que transformar sus valores y prácticas de acuerdo a necesidades recientes es muy complicado. No es fácil olvidar el pasado. Debido a ello, un proceso de cambio puede fácilmente concebirse como una situación parecida a un modelo de latas de basura: la institución busca adaptarse paulatinamente a nuevas circunstancias echando mano de todo su repertorio de "soluciones" disponibles. El resultado de este proceso es incierto pero no deja de ser susceptible de cierto grado de control por parte de los dirigentes, por medio del uso adecuado de algunos de los mecanismos organizacionales descritos anteriormente: primero, puede manipularse la distribución de la atención organizacional modificando la definición de éxito y fracaso; segundo, las "soluciones" deseadas deben mantenerse el mayor tiempo posible en la agenda de los decisores; tercero, pueden promoverse nuevos símbolos y valores que se incorporen paulatinamente a la cultura institucional. REFORMA ADMINISTRATIVA

¿Cómo pensar desde la perspectiva descrita un proceso de reforma administrativa? Tradicionalmente se entiende por reforma administrativa un proceso de reorganización integral de los mecanismos administrativos de una institución. Normalmente todo proceso de reforma administrativa tiene como meta mejorar la eficiencia y el control de los procesos organizacionales. Sus instrumentos son actualizaciones del viejo catecismo racionalista: objetivos claros y específicos, lineas de mando bien definidas, delimitación de responsabilidades, introducción de nuevas técnicas administrativas, etc. Sin embargo, paralelamente a este ejercicio de racionalidad administrativa se abren al menos otras dos realidades. La primera es la dimensión institucional descrita anteriormente. Desde esta perspectiva transformar las rutinas delos procesos administrativos establecidos es

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mucho más complicado que el simple diseño de nuevos procesos más eficientes y eficaces. Implica, como hemos visto, transformar los mecanismos de percepción de la realidad de los individuos involucrados en esas rutinas, es decir, implica modificar sus estrategias de interpretación de la información y de respuesta al ambiente. Más complicado aún, una reforma administrativa a gran escala dispara una transformación de las identidades y los símbolos, mitos y tradiciones que constituyen la inercia institucional de la organización. La segunda es la dimensión de lo que March y Olsen llaman la real politik. Las normas institucionales reducen el peso de los intereses individuales de los miembros de la organización y,por lo tanto, facilitan la cooperación y la acción colectiva. Una vez debilitado el contexto institucional (rutinas e identidades) se abren espacios para la aparición de actores que, libres de las ataduras institucionales, se lanzan a la búsqueda de sus intereses. Así pues, un proceso de reforma administrativa es un fenómeno que corre simultáneamente en tres dimensiones. En la primera, encontramos las prescripciones tradicionales de las disciplinas administrativas y su esfuerzo por claridad, precisión y racionalidad. En la segunda, tenemos el desmantelamiento de rutinas, símbolos y tradiciones con la consiguiente confusión en identidades, criterios para procesar información y responsabilidades institucionales. La construcción de los sustitutos -las nuevas identidades y las nuevas rutinas- será resultado de un lento proceso de adaptación que normalmente escapa a los tiempos y a la capacidad de control de los promotores de la reforma. Finalmente, la etapa de incertidumbre creada por el proceso de reforma abre espacios al rejuego de intereses políticos de grupos e individuos anteriormente constreñidos por las normas institucionales. Así pues, desde la perspectiva del nuevo institucionalismo tenemos que aceptar un moderado pesimismo con respecto a los resultados de un proyecto de reforma administrativa. La realidad organizacional ciertamente cambiará, pero muy probablemente no en la forma precisa en que lo intentaron los promotores de la reforma: el proceso toma mucho tiempo y las variables que intervienen son muy numerosas. Frente a esta realidad conviene atemperar nuestras ambiciones de control. La solución no es declarar imposibles los intentos de reforma,

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sino modificar nuestra actitud frente a ellos: no debemos considerarlos problemas técnicos susceptibles de ser solucionados con conocimiento experto, sino, más bien, problemas de naturaleza híbrida que exigen, además del esfuerzo de racionalidad administrativa, la formación de nuevos consensos políticos al interior de las organizaciones públicas, y una profunda reflexión sobre los objetivos de la organización y sobre el papel que a ésta le toca desempeñar en la relación entre el gobierno y sociedad.

4. Limite de las politicas públicas: formalidad tecnocrática, modelos importadosy proyecto nacional ARTURO ARCOS·

Los

LÍrvUTES

gran expectativa en los ámbitos académicos y públicos. Son sin duda, el tema más recurrente en los foros de ciencia política contemporánea. Hablar de políticas públicas y debatir, posiciona a los participantes en la "esfera"de la intelectualidad y los coloca a la vanguardia de los grandes temas nacionales. Tengo una preocupación, que desde hace tiempo distrae mi atención: los resultados, las concreciones, las propuestas, las soluciones. Una y otra vez en el debate académico caemos en la cuenta interminable de la retórica intelectual y tecnocrática: los problemas son complejos, las soluciones deben ser integrales, todo es un proceso que requiere de tiempo. Discursos repetitivos carentes de innovación; denuncian la imperiosa necesidad de transformación sin cambios. Algo semejante a 10 que Carlos Pereira denominó los Límites del Reformismo.' Los LAS POLÍTICAS PÚBLICAS HAN PROVOCADO

• Tiene estudios de maestría en Administración Pública, Relaciones México-Estados Unidos; y de doctorado en Estudios Latinoamericanos; consultor del Banco Mundial; Presidente del Centro de Profesionalización del Servicio Público y Privado; y miembro del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública. I Puede consultarse el artículo de Carlos Pereirs, Lss U",ills tkJ HI/_u-. publicado por la UNAM, en el que da cuenta de las posibilidades de tranSformación dentro de los límites de nuestro sistema político.

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ENFOQUES DE POLÍTICAS PL:BLlC:\S y GOBERNl\BILlDl\D

modelos se han convertido en panaceas, se presentan como productos de oportunidad novedosos, innovadores. Son una especie de cascarones vacíos, carentes de contenido. No descalifico su utilidad, únicamente en ocasiones me incomoda la demagogia intelectual que no encara los problemas de frente con soluciones; sólo los expone, los exhibe, los analiza. Los intelectuales nos jactamos de comprender la globalidad -nos resulta cómodo manejarnos en ese ambiente de abstracción, mas nos damos cuenta de que no contamos con los instrumentos de navegación necesarios para llegar hasta las últimas consecuencias. Con frecuencia, nos detenemos en la frontera de los problemas, una posición cómoda donde nuestro nivel de compromiso no va más allá de los análisis y las denuncias' A mi entender existe una segunda frontera, esta se ubica en el aparato gubernamental en el quehacer de las políticas públicas. Para quienes integran el gobierno resulta muy atractivo debatir sobre el tema. Es una forma de aproximarse a un buen ejercicio intelectual. Por lo general las propuestas tienen un sentido formal, nunca se pierde la oportunidad de referir los avances sobre puntos concretos (presentación de casos), como colofón, concluyen a la manera de los intelectuales, con manifestaciones de profunda preocupación por los problemas de nuestra sociedad a los que no se ha podido encontrar una solución; pero se trabaja y se avanza por el camino correcto. Es justamente ese avance gubernamental; esa forma de evaluación, la que ha edificado la frontera que deseo comentar. La versión institucional invariablemente alude logros y caminos correctos; pero es necesario, reconocer que, desde hace tiempo, el quehacer gubernamental en materia de políticas públicas, se ha convertido en ¿qué hacer?, en interrogantes sin respuestas eficaces. En los diferentes ámbitos de gobierno existe conciencia de que los problemas sociales, económicos y políticos se han agravado, hecho no

Para los politólogos y científicos sociales, las políticas públicas es un tema que está pasando de moda, por demás debatido y estudiado. En esto no cabe duda, porque la discusión se ha desarrollado dentro de un cerco, en el que ya se ha explorado palmo a palmo el terreno, sin atreverse a traspasar los límites y reconocer otras posibilidades donde sus aportaciones pudieran contribuir de manera más directa a resolver los pequeños y grandes problemas sociales. 2

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sujeto a discusión. Son evidentes los grandes problemas nacionales que a lo largo del tiempo han tomado proporciones inmanejables: crisis económicas cíclicas, pobreza, perdida del poder adquisitivo, degradación ecológica, inseguridad pública -entre otros-, todos ellos asociados con la corrupción y descomposición del aparato gubernamental, ineficiencia, centralismo, unilateralismo en las decisiones, entre otros. Características que han contribuido a minimizar resultados y a generar animadversión y desconfianza hacia los servidores públicos e instituciones, pero también, ha mellado la credibilidad en las propuestas de gobierno. Los antecedentes y referentes actuales son contundentes, se duda que los nuevos proyectos sean la solución a los problemas. Existe desconfianza respecto de su razón de ser (qué los origina) y sus fines (qué se quiere lograr). Punto importante, porque devela la distancia entre gobernantes y gobernados, y muestra un eslabón falso en el esquema de gobernabilidad. Dudar que las acciones de gobierno persigan fines sociales, nobles y transparentes pone en jaque al sistema de gobierno por no cumplir con los fines del Estado. El problema no es una simple incapacidad de gestión, sino que se sospecha de abuso del poder público, de la existencia de trasfondos económicos e intereses ocultos.' El recrudecimiento de los problemas acumulados, da cuenta de los efectos reales de las políticas gubernamentales y de su capacidad para dar soluciones. La gestión se ha mediatizado para resolver de fondo las causas, dando a paliativos coyunturales. Por ello, los informes de ava.nce y las estrategias, se presentan como exitosas, aún cuando no resistan la prueba del tiempo. En el diseño y ejecución de las políticas públicas ocurre esto. Las propuestas, por innovadoras que sean, bajo este esquema, han llegado a la frontera de sus posibilidades, donde sólo son capaces de resolver y avanzar en ese nivel inmediato, heredando a la posteridad una masa de problemas críticos. , Este es asunto de fondo porque estamos hablando de que las políticas públicas en última instancia persiguen otros fines distintos a los planteados, de ahí sus contradicciones y escasos resultados, presentando en algún punto desviaciones que modifican los impactos originalmente esperados.

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Intelectuales y gobernantes critican y alaban. Ambos son conscientes de su entorno, pero tal vez no sensibles de la magnitud de los problemas. Los dos se encuentran en los ámbitos de abstracción y el inmediatismo de las acciones; entre críticas analíticas y discursos. Sin embargo, en medio de ambas fronteras está la sociedad mexicana y su realidad ("real"), no virtual. Hoyes imperiosa la necesidad de traspasar los autolimites impuestos para llegar al corazón de las cosas. La capacidad de reacción y cambio en los dos actores .apremia porque la sociedad se hace compleja y conflictiva, ¿hasta cuando podemos permanecer conscientes observando una avalancha? DISEÑO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y PROYECTO NACIONAL

Esos aspectos los he querido tratar en esta parte introductoria porque encuentro en la concepción, diseño y ejecución de las políticas públicas todas estas características. Ahora no se trata sólo de meros problemas estructurales del sistema, la situación es delicada porque involucra al factor humano ya las instituciones. Lamentablemente presenciamos una dramática descomposición de valores, de roles y de responsabilidades con graves implicaciones sociales. Esa descomposición que abarca dirigentes, burocracia e instituciones han generado confusión al interior del gobierno y ha alentado el desorden social. En este sentido, las políticas públicas son presas de esa lógica de funcionamiento. Se gestan con los vicios y limitaciones que impone esa sin razón del sistema; van a la superficialidad de las cosas yen algún punto desvían su cause provocando situaciones y circunstancias no controladas. Esto no permite articular buena ideas y proyectos visionarios que concatenen acciones hacia la construcción de un país con sana convivencia social, comprometido con los valores e interés nacionales," Las manifestaciones de este proceso de descomposición en el aparato gubernamental se ubican en la capacidad de liderazgo de los dirigentes nacionales; en la forma de operar las políticas públicas y en la anarquía y falta de aplicación de las disposiciones jurídicas. "No es un mero proceso de corrupción gubernamental sino que es un grave problema de conciencia gubernamental.

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Antaño en la conciencia colectiva de los mexicanos merodeaba la opinión de que los políticos (entiéndase figura presidencial, gobernadores, titulares de dependencias y representantes), poseían buenas intenciones, más que de buenas ideas, eran lideres con convicciones. Era el grupo de colaboradores y burocracia los incapaces de interpretar su voluntad y materializar sus proyectos. Ellider, el dirigente era una figura preciada, respetable y rescatable. Poseía visión y sus proyectos se identificaban con los ideales ciudadanos. Los malos resultados eran imputables a su equipo. Hoy sabemos, que la realidad es distinta. Tenemos evidencias y muestras claras que nuestro problema de gobierno en todos los niveles, radica en la falta de sensibilidad y visión política. Los ideales y las convicciones, motor de la lucha para lograr transformaciones sociales profundas, ha dado paso a meras ideas y a la toma de buenas decisiones, que permiten cumplir con una eficiente gestión. Por lo que hace a las políticas públicas tienen una contradicción fundamental: no son públicas, ni por su concepción, ni por su diseño, ni por los "beneficios" que logran. La tecnocracia hace derroche de imaginación y aún cuando sus propuestas tienen impactos sociales, adolecen de consenso, principio fundamental de gobierno.' En muy pocas ocasiones los grupos gobernantes optan por tomar opinión respecto de la manera de abordar un asunto de interés nacional o local-ejercicio mínimo de democracia- hoy día, se gobierna sin la colaboración de uno de los actores protagónicos. Los planes, programas y acciones guardan distancia respecto de la sociedad, situación altamente peligrosa porque la sociedad ha comenzado a guardar dis-

'Al respecto existen gran cantidad de casos, en este momento sólo enunciaremos algunos tales como: los procesos de desincorporación de la banca e industrias estratégicas, los programas de rescate de la.banca, las concesiones del transporte público y carretero, los programas de construcción y asignación de viviendas populares, Jos aumentos de precios en los productos básicos, las políticas de crédito y fomento agropecuario, las políticas de desarrollo de la pesca, los avances en las investigaciones de los magnicidios, la aplicación de sanciones a malos servidores públicos, entre otros.

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ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABILIDAD

rancia para con el gobierno. 6 La política, por su esencia debe ser pública, debe poseer la fuerza del dominio público. El régimen normativo es otro aspecto nodal que atañe a las políticas públicas, ya que es la base y fundamento de la convivencia social. Antaño nos caracterizaba una Constitución Política y leyes de vanguardia, éramos un país de buenas leyes, el problema era de aplicación. Hoy sabemos que nuestro marco institucional se ha convertido en un aglomerado de disposiciones nuevas y viejas, provocando confusión. Cada vez más la legislación (no excesiva sino falta de objetividad) ha hecho compleja la relación entre instituciones y ciudadanía,' situación que impacta la gobernabilidad, porque las reglas y normas de convivencia social se han relajado. Las instituciones en ocasiones observan y aplican la ley y la ciudadanía hace lo propio, lo que ha provocado que el sistema de derecho se relaje al grado de tener complicidad en ilícitos de grave repercusión social. No sólo se trata de una buena ley y de su deficiente aplicación. Hemos desencadenado una reacción en la que todos contribuyen: legisladores, instituciones, partidos, servidores públicos, autoridades, agentes de tránsito, grupos subversivos, tianguistas, secuestradores, banqueros. Cada cual diseña su propio código normativo; su propia interpretación a la norma; más aún, cada cual tiene recursos para hacer valer su ley, lo que ha dado lugar a una serie de distorsiones ejemplares, que desdibujan la imagen de la autoridad y el proyecto de convivencia social. El diseño de las políticas públicas es congruente con ese "orden", impera la lógica del sistema. No es extraño apreciar como nuestras políticas públicas toman a la legislación y al Plan Nacional de Desarrollo (proyecto que debe dar unidad a las propuestas de gobierno) • Es igualmente tortuoso intentar asesorar a un político tradicional, que a un tecnócrata con ínfulas de político. Sus estereotipos y prejuicios no les permiten reconocer la gama de posibilidades que ofrece la realidad, por eso siempre tienen una sola alternativa. Es común escuchar en sus discursos: "no había de otra". 7 Sin ser especialista en derecho pienso que la finalídad de las leyes es normar el conjunto social para que SI; desarrolle en armonía, fijando derechos y obligaciones. Sin embargo, la ley debe ser congruente con la realidad y diseñarse con espíritu profundamente práctico. Su vigencia obliga su observancia o a la sanción. Si la ciudadanía no las respeta, si las instituciones no las cumplen y tampoco se cuenta con la capacidad institucional de hacerlas valer, entonces estamos frente a un caos institucional donde no se respeta el ser ni el deber ser.

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como base formal y discursiva. Las lineas de congruencia comienzan a diluirse cuando surgen proyectos emergentes que valen en función del momento coyuntural y no por una visión integral de gobierno. Si deseáramos poner en aprietos a un alto funcionario público, basta preguntarle: ¿cuál es la política y la estrategia de gobierno de su sector o en cualesquiera de los temas de trascendencia de la vida nacional?, nos percatamos que la política se improvisa al momento en que se responde. No es falta de comunicación gubernamental-que se da-, es de compromiso con el proyecto de gobierno, de visión política; de falta de oficio de gobierno. PROBLEMAS y DILEl\1AS

El gran debate de las políticas públicas debe reconocer y encarar este tipo de realidades, que representan el núcleo duro de los problemas. Desconocerlos, es ensanchar la brecha entre soluciones y problemas, brecha que hace distancia entre gobierno y ciudadanía. Antaño era posible ver con claridad los problemas sociales más sentidos. Conocíamos de la contaminación, del vandalismo, la delincuencia y de la marginación en Chiapas, así como, de las condiciones deplorables de otros muchos grupos sociales no indígenas repartidos por el territorio nacional. Las fall-as en el sistema de gobernabilidad y la gravedad los problemas han dado origen a verdaderos dilemas (no saber qué hacer). Ni el político, ni el tecnócrata, ni los intelectuales, tienen alternativas para resolverlos. Los dilemas exhiben con toda transparencia el caos institucional. El problema de nuestras políticas públicas y las propuestas de gobierno oscila entre el dilema (no saber que hacer) y el "caos", (desorden). Atributos fundamentales de toda sociedad para la convivencia humana y para la construcción de un proyecto nacional. Los dilemas nos empujan al borde de las fronteras y nos hacen ver que la realidad de nuestros problemas es cruda y no tolera más la abstracción y la formalidad. Tal como lo dice Michael Crozier "En la medida en que seamos conscientes de que la obsolescencia de nuestras ideas nos impide comprender una realidad profundamente dife-

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rente"," es como seremos capaces de comenzar a construir y formar conscientemente un horizonte de claridad como país. Si no poseemos esa conciencia y claridad, las políticas públicas continuarán diseñándose dentro de esa nebulosa de impopularidad, corrupción, ineficiencia y anarquía; evidentemente, por mejores intenciones que se tengan estarán condenadas al fracaso. El problema central de las políticas públicas no son ellas sino el ambiente en el que se generan. Soy de la opinión de que hemos avanzado porque también poseo ese grado de formalidad en mi inconsciente. No puedo negar avances en el sistema de gobierno y cambios importantes en la sociedad mexicana. Se han realizado grandes transformaciones en el sistema democrático con la ciudanización de los procesos electorales -aún cuando la institución responsable sea un mar de conflictos internos-, la pluralidad partidista en los gobiernos ha sido relevante -pese a que los cambios impresos no los hacen tan diferentes. Los avances en el proceso de modernización administrativa con la nueva corriente de calidad en el servicio y clientelización ciudadana ha dado un giro a la administración -aunque los avances sean más formales que reales. México participa en los procesos de integración con otras naciones y muestra dinamismo en su macroeconotnÍa -aunque se ha recrudecido la concentración del ingreso y la pobreza. Con esto quiero decir que los avances logrados por las políticas públicas, tienen problemas de raíz; en tanto no los superemos y demos unidad al proyecto nacional, seguirán fincados en terrenos fangosos. Es pertinente analizar el conjunto de políticas públicas a la luz no de los informes más recientes de organismos internacionales que reportan un empobrecimiento de casi diez veces más en los últimos 16 años? (léase poder adquisitivo, desempleo y marginación), sino cotejémoslas con nuestra realidad inmediata, con nuestra calidad de vida en sociedad.

• Crozier, Michael, La posición delEstado frente a otros actores, gestión y análisis depolíticas plÍb/icas, No. 2 INAP, Madrid, España, enero-abril 1995. 9 Consultar los informes del Banco Mundial 1995,1996 Y1997, así como las estadisticas comparativas del Fondo Monetario Internacional y de la Organización de las Naciones Unidas.

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CAMBIO INSTITUCIONAL Y POLÍTICAS PÚBLICAS

La reforma del Estado en México puesta en práctica desde los años ochenta tenía por finalidad responder a la crisis del sistema políticoeconómico. La propuesta se presentó como un intento serio y global por construir una nueva economía política para México. Comprendía cinco dimensiones: 10 reformas al proceso de gobierno, al régimen político, a la Constitución Política, al modelo de desarrollo, y a la cultura política. Bajo este esquema no se podría pedir más; sin embargo, volvemos a los resultados, las políticas se ejecutaron al pie de la letra: privatización, integración, democracia, PRONASOL, etc., sin embargo, los impactos hasta hoy producidos poco benefician el proyecto social base fundamental del proyecto nacional. ¿A qué se debe?, es probable que el proyecto nacional sea distinto al que conocemos, o que las políticas públicas no marchen al ritmo de los problemas, o que las soluciones y recursos destinados sean menores a la dimensión y magnitud de éstos. Tal vez ocurre que se están atendiendo otras prioridades que no tienen nada que ver con lo que sentimos y vivimos los mexicanos. Cualquiera que sea la razón, no justificaque exista confusión respecto del bienestar que merece este pueblo. En adelante México no puede mostrar dudas respecto de su rumbo y de los problemas urgentes a atender para tener viabilidad como nación. Los problemas de fondo se encuentran y se expresan en la vida diaria, las soluciones no deben ser más gestados por la nebulosa a la que hemos hecho referencia. Si no somos capaces de gestar soluciones con otro modelo de pensamiento los esfuerzos serán infructuosos. Pongamos por caso uno de los programas más prioritarios de la actual administración que involucra a todo el aparato administrativo público: El Programa de Modernización de la Administración Pública

Pueden consultarse los textos de Luis Aguilar ViIlanueva en materia de políticas públicas, colección Porrúa Hermanos, en los que el autor desarrolla el caso de México.

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Federal (pRo.MAP),11 ejemplo típico de programa ambicioso cuyo propósito es modernizar el aparato administrativo público tanto en sus procesos como en la conciencia de los servidores públicos. La intención es buena; sin embargo, desde su misma concepción y la forma de llevarlo a la práctica, encuentra limitaciones que lo hacen estar muy lejos de promover desarrollo institucional, sus problemas son metodológicos, conceptuales, de asimilación y por ende de impacto. Si bien es cierto que en las economías desarrolladas el modelo de mejorar las relaciones gobierno ciudadano es una obligación. Los paises de la OCDE aceptan que las relaciones descompensadas entre administración y administrados debe dejar paso a una nueva concepción de carácter igualitario en la que la administración no es más que un servicio y el público su clientela," lo cierto es que este modelo de eficiencia, calidad y cliente en el que finca el PROMAp' enfrenta severas dificultades: 1. Hemos comprado un modelo importado de tecnología de punta para el que no tenemos "refacciones". No contamos con el equipo de técnicos capaces para desarrollar las aplicaciones cuando el modelo se requiere ajustar. Se trata de imponer un prototipo que genera resistencias y que en esencia pondera más los indicadores (realidad virtual), que los resultados reales. 2. El programa funciona con inflexibilidad, no ve a sus clientes como clientes, no escucha sus necesidades. 3. No se logra descifrar que aspectos fundamentales tiene que resolver para mejorar la calidad de los servicios públicos. 4. El diseño del programa no tomó en cuenta la participación institucional y mucho menos la opinión ciudadana, de ahí las resistencias generadas en el ámbito interno y el desconocimiento de la población de sus contenidos y avances. 5. El programa se impulsa empleando los esquemas más tradicionales de la administración; es decir, por decreto y no por conciencia y convicción. Los apoyos presupuestales asignados por cada insti-

Consultar el Programa de Modernización de la Administración Pública Federal, las guías técnicas y los informes de avance institucional. 12 Ver informe de la OeDE 1991. 11

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tución, aunque cuantiosos, son en proporción marginalporque el programa no logra ofrecer resultados tangiblesen la mejora institucional. 6. El formalismo institucional ha comprado el modelo, los avances descollan sobre los resultados "reales". Los informes de avance dan cuenta de ello. La propia institución que liderea el proyecto predica sin el ejemplo, a la fecha no cuenta con su propio programa de modernización administrativa. 7. El proceso de cambio, entendido como un aspecto de alta prioridad estratégica para cualquier organización, ha sido deficientemente manejado. El modelo modernizador -que es necesario-, no ha podido descifrar cómo transformar no sólo de forma sino el fondo del aparato administrativo público. Como este ejemplo tendríamos muchos más, que ponen de manifiesto los problemas funcionales de nuestras políticas públicas. Debemos reconocer que éstas presentan graves deficienciasporque se gestan y son producto de un sistema que ha llegado a sus límites para dar soluciones convenientes en tanto no se modifiquen aspectos fundamentales. Ahora es compromiso de los intelectuales y gobernantes romper con las fronteras para incursionar en este ámbito de realidad, de no fácil acceso, pero que se tiene que afrontar so pena de seguir limitando las posibilidades de desarrollo de una sociedad histórica y profundamente valiosa.

J. Transfiguraciones y modas de

la administración pública MANUEL QUIJANO*

EL SIGLO DIECINUEVE REPRESENTA EL despuntar y, en cierto modo, la legitimidad de los comienzos y la plenitud de nuestro tiempo en búsqueda de una modernidad que no acaba de ser ni cabal, ni realizada. Por lo que respecta a la administración pública decimonónica estaba inscrita en la tradición del romanticismo, la forma expresiva y la forma de la sensibilidad liberal de aquella época. Con el inconveniente de que nuestra clase gobernante mexicana era, en muchos casos, poco tolerante y r.'1uy aguerrida. La administración pública mexicana del siglo XIX, entonces, era violenta y poco atractiva; lo que quiere decir que abundaban los cuartelazos, las escenas de excesiva carga sangrienta y un aparato público corrupto y desmotivado. En pocas palabras fue un siglo de búsqueda y consolidación con la singularidad de que, no obstante la situación, sobresalieron políticos, pensadores y servidores públicos ejemplares. Los trabajos de reflexión y práctica de la administración pública mexicana decimonónica tuvieron el rigor de la discusión sobre la impresionante tradición política mexicana, tan cercada por la animadversión y paradójicamente segura de tener un lugar importante en el espacio del futuro.

* Profesor de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México; y expresidente del Colegio Nacional de CienciaS PóIític:as YAdministración Pública.

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La administración pública mexicana de esa época como en la actualidad ciertamente se transforma, se transfigura, esto es, cambia de formas, fórmulas y formatos y también de figuras. La historia de lo que podría denominarse los sistemas políticos mexicanos del siglo XIX arrastraron muchas de las desventajas de un país pobre con muchos tipos de deficiencias: una comunidad nacional ansiosa por definir en lo cultural su independencia política, ganada con tanta sangre y tanto dolor; una nación que aún no se desprendía del todo de España y,por si fuera poco, tampoco había establecido lazos firmes con el resto del mundo. De ahí las limitaciones evidentes de la administración pública mexicana en el siglo XIX; de ahí, también, los méritos enormes de la generación liberal unida en torno a la figura del presidente Benito Juárez, acaso la generación de escritores, pensadores, políticos, organizadores sociales, más brillante y honesta que ha habido en México. Tal vez a partir de esa generación se define el arco de expansión y de independencia de nuestro pensamiento político administrativo en su devenir, del siglo pasado a este final de siglo y de milenio. Pareciera dificil explicarque una época tan violenta, tan convulsiva en la vida de México, tuviera tan robustas expresiones del pensamiento político-administrativo. Resulta curioso, también, comprobar cómo las diferencias político administrativas se manifestaban vertiendo la sangre de los adversarios, pero, por ejemplo, en lo literario, en una curiosa relación asimétrica, es decir, los liberales eran más bien conservadores en literatura, mientras que los conservadores se atrevían a romper con las normas y a jugarcon las perspectivas. De hecho, esos conflictos -como ahora se sabe- no han acabado y vivimos con nombres diferentes en esa

lucha. La administración pública mexicana de siglo XIX es un testimonio de la fragilidad ante los arrebatos e intereses de grupos. La administración pública reflejaba y documentaba los intentos por encontrar vías de expresión que dificilmente podemos, hoy en día, interpretar en total plenitud debido a la situación de guerra fratricida en 10 interno y con serios conflictos en el ámbito internacional; pues puso de manifiesto una serie de inquietudes valiosas, pero, en general, mal aprovechadas. Acostumbrados a examinar las transiciones en el ámbito del cuartela-

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zo se cree que la administración pública decimonónica era una forma breve por definición. . En cuanto a sus relaciones con el deseo de cambio o con la transición la administración pública del siglo XIX al siglo XX, podría afir'marse que se caracterizaron más por su oportunismo y por una concentración del poder semejante a la que se suele encontrar en la monarquía déspota e ilustrada. La administración pública está ligada a la transición, entonces, por múltiples factores tales como el político, e! económico, el ideológico, el lenguaje y por el tratamiento la forma: su intencionalidad, su espesor significativo, su voluntad de utilizar métodos y técnicas precisas y su vocación por la eficacia. A todo ello, bien podría denominarse "mixtura generativa" que es una de las formas características de la permanente 'búsqueda de la modernidad administrativa. Es decir, la evolución de la administración pública mediante la introducción de Modas Técnico Administrativas (MTA). Dicho género podría sintetizarse como "la credibilidad de los hechos, la inmediatez del resultado, la profundidad de la acción política, la libertad de la población y la sensibilidad gubernamental por lo social". Lo cierto, hay que apuntarlo cuanto antes, desde e! siglo XIX hasta nuestros días, no hay transiciones puras: la definitividad de la pertenencia de una corriente de pensamiento cualquiera a otro método o técnica es un invento del academicismo y, de alguna manera, de pereza clasificatoria: "esto es reingeniería -se dice- esto es reforma, esto es modernización," nada más falso. Todos los géneros se contaminan, se comunican, se interpenetran, se contagian, se toman prestado uno de otro, se roban y se reflejan unos a otros. Este movimiento continuo tiene sus orígenes en los textos clásicos de la lógica organizacional y de! proceso administrativo. No hay una sóla corriente de las modas administrativas que no ofrezcan resultados óptimos. No hay una idea administrativa que no refleje en sus palabras la posibilidad exitosa de la eficiencia y la eficacia y, en fin, no hay un solo texto administrativo que no sea tiempo detenido y luego desplegado en la serie de los enunciados. Entonces, del siglo XIX hasta nuestros días encontramos como un hilo conductor -que no el único- a la MTA, y es precisamente en este

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fin de milenio en donde detectamos la naturaleza de las modas técnico administrativas que entre sus rasgos diferenciales destaca e! de la brevedad. Es más: la naturaleza misma de la MTA, su atmósfera, su ámbito, su condición de posibilidad es e! ser breve. La captura y entendimiento de una corriente administrativa se parece más a la caza de una liebre que a la pausada aniquilación de un tapir: la presa veloz tiene que capturarse con una agilidad correspondiente a la que la caracteriza. El tapir se captura con paciencia y método, cuidadosamente. El símil no puede ir muy lejos, si se quiere, pero conviene señalar esa cualidad de velocidad que, junto a su ser breve, define a las modas técnico administrativas. La moda técnico administrativa tiene, además, otras características. La moda técnico administrativa puede ser el hilo conductor de! aparato público, o mejor dicho, de la burocracia pesada que desde e! siglo XIX hasta nuestros días ha sido y es e! órgano de gobierno que se transfigura y cambia muy lentamente, pero cambia. Así pues, la moda técnico administrativa debe ser analizada -desde mi punto de vista- con mayor detenimiento, pues aunque no lo parezca se concentra en la urgente respuesta a las situaciones y en la textura de las circunstancias que rodean el problema a resolver. A diferencia de las denominadas ciencias duras que pueden permitirse una parsimoniosa exploración detenida de la situación, la MI'A tiene que entrar en rápidas incursiones en el meollo de la situación y desplegar desde ahí la acción, los movimientos y desenvolver la traba. Entonces el servidor público de mando superior se preocupa sensiblemente por los escenarios y los ritmos de acción; e! perfil profundo y futurista de los escenarios le interesa en la medida en que le representa poder. ¿Cómo no habría de ser así, si seguimos viviendo una administración pública no profesionalizada desde hace dos siglos? Y en esa medida la moda técnico administrativa no puede demorarse en el trazado fino de la psicología, del temperamento de! burócrata de mantenerse en el puesto o, en su caso, ascender. Por ello, la transición político administrativa en México desde 1821 hasta nuestros días, ha tenido como característica el cuidado de que los burócratas se dibujen miméticamente con el fin de parecerse al tlatoan; que cuidan los rasgos de los personajes que los rodean, trazan milimétricamente las ra-

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zones y las sinrazones de su conducta y de estar en su mundo. Así la moda técnico administrativa está acotada visiblemente: principio y fin casi se tocan. El mundo de la administración pública se acerca al mundo real, como un fresco a los grandes pedazos de historia que representa. La moda administrativa, en suma, procede del deseo de mejorar, cambiar, progresar, pero a pasos lentos, graduales, matizados yexcesivamente reflexionados. En otras palabras pudiera decirse que la moda técnico administrativa se parece más a la fábula que a la novela. La moda netamente administrativa en ese sentido no se aparta de la tradición humanista que recoge y transfigura con los elementos a su disposición, pero la toca tangencialmente porque las transfiguraciones en los cambios bruscos de carácter político administrativos tienen otra calidad, otra altura, otras intenciones. Por eso, el cambio basado en causas político administrativas con sentido ideológico y social, tiene un grado mayor de pormenor analítico. Lo anterior no nos conduce al antagonismo de que al introducir novedades político administrativas de manera gradual se ambicione el cambio histórico y a la huella profunda. Pero por lo general la moda técnica se inclina hacia los resultados y la optimización de éstos. Esos, claro, son transposiciones provisionales, destinados únicamente a ilustrar el carácter de rapidez de la moda técnico administrativa y a mostrar la preocupación por la acción de quienes ejecutan ese tipo de acciones y su olvido parcial en la densidad caracterológica de la administración pública en su conjunto. O dicho de otra manera: la moda técnica tiene como personajes los actos y, en este sentido, lo reconozco es un paso adelante y -por ningún motivo- debe dejar de lado la tradición humanista que la política gubernamental recoge y transfigura. La moda técnico administrativa es la depositaria de las pulsaciones, los deseos y las proyecciones de la eficacia; un modo más inmediato, ilustrativo y, por ello, en ocasiones, más eficaz, pero sin las adecuaciones más profundas. La moda técnico administrativa no borra el rostro de los hombres y de las mujeres que vernos en la transparencia de la administración pública, deudora de la humanista tradición mexicana; pero en ese tipo de moda vemos esos ros tras detrás de la veladura de la acción y de la movible pantalla de las situaciones. de la fría ve-

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locidad de lograr resultados cuyas prioridades son de carácter eficientista, de contención de costos y del imperturbable saneamiento financiero. Por eso la moda técnico administrativa es una forma de organización que se aparta, en ocasiones, de la tradición humanista del país; se aparta, sí, pero no se disocia, por lo que -paradójicamente-la enriquece en un movimiento de distanciamiento y, por lo tanto, de crítica activa. La moda técnico administrativa en verdad sitúa a los burócratas en las circunstancias inmediatas y así los presenta, enredados en el flujo de las acciones. La moda administrativa en México es, en muchas ocasiones, una forma tardía de la expresión de cambio profundo. Al mismo tiempo, el sustento estructural que le da sentido y forma es tan antiguo como el pensamiento lógico organizacional. Las transfiguraciones de la administración pública mexicana son las mutaciones del deseo eficientista, eficaz y -¿por qué no decirlo?- de procuración de honradez y honestidad de una comunidad en busca de su voz y de su identidad. Desde el siglo XIX hasta las postrimerías del XX podemos decir que en buena parte, gracias a nuestros diseñadores de modas técnico administrativas, pertenecemos al mundo de las burocracias en vías de transición permanente. La moda puede parecer un asunto vana! pero es en realidad una cuestión vital que le permite evolucionar al aparato burocrático y, a la vez, le otorga presencia legitimadora a los gobiernos.

ENFOQUES SOBRE FEDERALISMO Y GOBERNABILIDAD

N OTA INTRODUCTORIA JOSÉ PATRICIO PATIÑO*

EN ESTE CAPÍTULO SE CUENTA con los trabajos de Alberto Díaz, Ignacio Marván, Miguel Ramírez y Guadalupe Enríquez, así como de Luis Capín. Desde su perspectiva exponen temas como el del federalismo, los aspectos territoriales de las políticas públicas, asuntos de gobernabilidad, y las relaciones entre el poder ejecutivo yellegislativo. Alberto Díaz aborda los aspectos territoriales de las políticas públicas y sus aspectos conceptuales del Ramo 33 del presupuesto federal, en relación con el fondo para construir infraestructura, y sobre la recién publicada Ley Hacendaria de Puebla. Al respecto, Díaz Cayeras explica que en el presupuesto federal es natural que siempre exista una limitación de recursos hacia los estados. Por lo que hablar ahora de una "federalización de los recursos" es incorrecto, lo que se hace, en todo caso, es una descentralización de los mismos. En nuestro país, señala el autor, se trata de transferencias condicionadas (por ejemplo: el programa Solidaridad), porque no son iguales a las partidas federales, pues tienen la finalidad de resarcir atrasos, en virtud de que los estados y sus municipios no pueden recolectar sus impuestos. Con todo, señala que esta situación es distinta ahora, porque a cambio de que haya varios impuestos sobre una misma base, el gobierno federal ha acordado con los estados para que reciban una participación de lo recaudado, misma que pueden asignar a los rubros de interés local.

• Presidente del Colegio Nacional de Ciencia. Políticas y Administración Pública, Consejo Directivo 1998-~.

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Alberto Díaz señala que el ramo 33, al transferirse a los estados como recursos para la salud o la infraestructura, su uso ya está determinado. La disyuntiva es el hecho de distribuir los recursos hacia los estados más pobres, con mayores transferencias, o promoverlos a las regiones ricas. Usar recursos en una dirección, dice Cayeras, implica dejar de hacerlo en otra. En consecuencia: ¿cómo diseñar los mecanismos de transferencia? De ahí que explique que esto necesariamente tiene que ver con el concepto de justicia, pues suc;ede que no podemos imaginar detrás de un velo de ignorancia los criterios de justicia, porque se saben las características de cada estado y de los municipios respectivos. ¿Qué sería lo justo en un pacto federal?, cuestiona Díaz Cayeras, e indica que una política pública para ser justa y exitosa, requiere de, por lo menos, las siguientes caracterisitcas: primero, un fondo paracada objetivo, pues no es posible que un fondo cumpla con varios objetivos; segundo, de transparencia, es decir, saber cuántos recursos le tocan a cada quién y por qué; tercero, uti/i~rfórmulas de distribución asequibles, pues cada una de éstas debe incluir elementos de cada fondo en función del objetivo -como ejemplo expone que en una localidad en donde se busque una mayor educación, no necesariamente se contemplará en la fórmula al número de maestros que hay en la nómina, sino a la demografia de la población; y cuarto, la vigilancia, pues señala que no hemos generado mecanismos e instrumentos confiables para ello. Considerando estas características para la distribución de los recursos, Alberto Díaz expone un esquema óptimo, en el cual se dan tres objetivos y tres fondos para asignación. Un fondo compensatorio, hay que darle más a los estados pobres; otro fondo equitativo, donde todos los estados reciben la cantidad per cápita correspondiente; y el tercero es que debe serprogresivo, quien más tiene recibirá más de ese fondo, y el que tenga mayor capacidad de generación de recursos, devuelva al Estado 10 que tiene como capacidad de recaudación. El autor señala que ése seria el esquema óptimo, pero que desafortunadamente está el esquema real en el que la asignación del fondo de desarrollo no tiene concordancia. Con la creación del ramo 33, señala Díaz Cayeras, existe no obstante una mayor coherencia, porque contempla recursos totales recaudados por la federación en función de cada estado. Sin embargo, en la realidad las asignaciones per eápita

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tienen el mismo comportamiento del pasado, pues no hay un análisis de fondo sobre los lineamientos de cómo asignar recursos entre los estados y los municipios. Por ejemplo, en infraestructura, educación y salud, se manifiesta una gran inercia, ya que el criterio de asignación de salud y educación, no tiene fórmula; con todo, el fondo general de participaciones sí tiene una fórmula de distribución. Por otra parte, el autor señala que hay fondos nacionales que también se asignan sin fórmulas, y que se refieren a recursos descentralizados que tienen que ver con los salarios. Se descentraliza la función de pagar sueldos, pero no es una descentralización del manejo de los recursos. Respecto al fondo de infraestructura social municipal, el autor explica que hay estados que aumentaron 40 por ciento y otros disminuyeron hasta un 15 por ciento sus participaciones. Explicó que en los años de 97 y 98 no hubo cambios en la fórmula de asignación de recursos. Díaz Cayeras señala que eso es un error porque esa asignación de recursos no cumple con el requisito de la transparencia de fondos, debido a que únicamente modifican los ponderadores de la fórmula: drenaje, alfabetización, entre otros. Por otro lado, Ignacio Marván explica la actual relación entre el poder ejecutivo y el legislativo en México y las políticas públicas. Afirma que estamos en un momento de ruptura en las políticas públicas federales, a consecuencia de dos situaciones especificas: primero, pasar de una economía cerrada a una globalizada; y segundo, porque no es lo mismo diseñar políticas públicas en situaciones de competencia electoral abierta, que en condiciones de un partido hegemónico, dominante. Para Marván plantear la relación entre la estructura institucional y las políticas públicas en condiciones de competencia tiene problemas consustanciales. En este punto, comenta el caso del presidencialismo en Estados Unidos, en el que a través de un consenso se fragmenta el poder para evitar la tiranía, con la finalidad de que el gobierno intervenga lo menos posible en la sociedad; sin embargo, refiere el autor que en México no es así. El autor menciona que históricamente en Latinoamérica, el sistema presidencialista ha desembocado en dictaduras o en tiranías. Los problemas adicionales que se tienen en el sistema presidencialista mexicano, señala Marván, es que las fuerzas públicas están determinadas por la

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estructura institucional, aún en condiciones de competencia económica y de gobierno representativo. Como ejemplos, primero cita que tenemos un Congreso débil desde su integración y funcionamiento, no obstante sus facultades, lo que explica la complicidad entre el ejecutivo y el legislativo; segundo, señala que no contamos con una Suprema Corte que dé equilibrio a los Poderes. Refiere, en consecuencia, que el juicio de amparo es a medias, y que la leyes menguada porque la Corte no puede darle seguimiento a casos electorales. Otro caso, comenta el autor, es la ambigüedad entre la responsabilidad presidencial y la magisterial. Pues el Presidente no puede ser juzgado, entonces, el Presidente es "constitucionalmente irresponsable". El autor señala, por otra parte, que existe una contradicción entre sistema electoral y sistema de gobierno, pues para mantener la gobernabilidad en un marco de no competencia, se han elaborado leyes que garantizan el control del Congreso. Refiere que en México al no haber mayoría absoluta en el Congreso, a nadie le interesa votar por una ley que dificulta el proceso legal, así como el proceso de cooperaciónparlamentaria. De ahí que señale que los acuerdos con los partidos refuerza la pérdida de autonomía del Congreso, pues el sistema electoral no es de mayorías, ni proporcional. Así, la mayoría es relativa porque fragmenta a la oposición al no haber coaliciones que puedan disputar el poder. La dificultad, concluye Ignacio Marván, para diseñar las políticas públicas e instrumentarlas en México, radica precisamente en superar las insuficiencias de los esquemas señalados. Guadalupe Enríquez y Miguel Ramírez, por otro lado, tratan el concepto de la gobernabilidad mexicana en una transición federal, dividiendo su estudio en tres temas: 1) gobernabilidad, gobierno y políticas públicas; 2) cambios constitucionales; y 3) reseña de los cambios políticos en materia electoral. Para esos autores, en las democracias liberales la cualidad más importante es la valorativa, porque el fin último de las políticas públicas es el ser humano como tal. Las políticas públicas son el instrumento para lograr la gobemabilidad, donde ésta significalegitimidad y eficacia. Señalan que los ciudadanos al elegir a sus gobernantes, aceptan el cumplimiento de sus funciones.

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En una redefinición de lo público, el gobierno ha tenido menos recursos para resolver las necesidades sociales, entonces, dicen los autores, la legitimidad se vuelve cada vez más una tarea compleja de realizar. Señalan que en nuestro país la pluralidad y la modernidad política son recientes. Refieren que cuando en 1997 el PRI perdió la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, y también algunas gubernaturas, se generó un mosaico político competitivo. Con ello, la participación ciudadana se ha consolidado. Un ejemplo de ello es el IFE Yla participación activa del electorado en los últimos procesos de elección. Luis Capín analiza, finalmente, el concepto de federación y la división de competencias entre el gobierno federal y los gobiernos locales. Cuestiona a la mayoría de los funcionarios públicos, diputados, jueces, académicos, entre otros, el hecho de que hablen del "nuevo federalismo"; cuando él señala que en México tenemos un país federal desde 1824, ratificando esa forma de gobierno en 1847, 1857 y, posteriormente, en 1917. Expuso que hay con Estados Unidos de Norteamérica y con Francia dos tipos de Estados: el federal con el primero; y el central con el segundo; y que contemporáneamente se habla de un tercer Estado: el democrático y constitucional. Señala que las características de esos tipos de Estados es que tienen un sólo pueblo, una soberanía, con división de poderes, derechos del hombre con garantías políticas, un territorio y una constitución. Luis Capín precisa que en el Estado federal el ejercicio del poder se divide en dos esferas -una federal y otra de los gobiernos locales- y de ahí que para cada una se desprenden tres poderes: el ejecutivo, el legislativo y el judicial; siendo los órganos federales y locales poderes autónomos, mas no soberanos, porque actúan conforme a la constitución federal. El poder federal tiene tres ámbitos: la constitución como pacto federal, la constitución del Estado y las leyes propias de cada entidad. Aunque señala que la única soberana es la constitución federal, se precisa que todas las demás leyes deben estar conforme a ésta; de ahí que ejercitar las facultades que da ese marco legal es ejercer el poder, pero el autor comenta que en el ejercicio del poder esa concepción se ha perdido.

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En el Estado, afirma Luis Capín, tenemos un sólo pueblo, es decir habitantes gobernados. El pueblo se forma por todos los habitantes que están dentro del territorio y todos son iguales, sin distinción alguna. El poder está en manos del pueblo que se representa por sus gobernantes, y de ahí que la Cámara de Senadores representa al Estado y los intereses de los estados federados, pues se encarga del servicio exterior, de fumar o aprobar tratados, de la aparición o desaparición de los poderes, entre otros asuntos. Capín señala, por último, que el pacto federal siempre es formal, pues para ello es necesario la presencia de un estatuto de gobierno: de ahí que no hay, ni puede haber, en términos constitucionales, escisión de los estados: en el pacto federal éstos no pueden separarse.

1. El impacto local de las políticas sociales federales" ALBERTO DíAZ**

PRESENTARÉ ALGUNOS ASPECTOS TERRITORIALES DE las políticas públicas, dando seguimiento al tema del federalismo en el ámbito de los fondos de recursos federales que se utilizan para financiar proyectos en las regiones, los estados y municipios. Centraré mi presentación, primero, en algunos aspectos conceptuales, señalando posteriormente la manera en que se conforma el ramo 33, este famoso y controvertido fondo en el presupuesto federal, de aportaciones a estados y municipios. De ahí hablaré específicamente del fondo dentro del ramo 33 que tiene que ver con la construcción de infraestructura, que es un fondo eminentemente municipal aunque tiene una parte estatal. Por último, haré un breve comentario sobre lo que se conoce comúnmente como la Ley Bartlett, o más correctamente, la Ley para el Federalismo Hacendario del Estado de Puebla, y la situación en Puebla sobre esta controversia de asignación de recursos entre municipios.

* El análisis del ramo 33 ha sido posible por una investigación conjunta realizada con C1audio Jones, Jaqueline Martínez y Olivia Mogollón. El análisis del caso de Puebla fue realizado junto con Olivia Mogollón, con la asistencia de Diego Szteinhendler, Expreso mi agradecimiento a todos ellos. Por supuesto que las opiniones vertidas y cualquier error son responsabilidad exclusivamente mía, [Nota del Autor]. ** Maestro y doctor en Ciencia Política por Duke University; y Profesional Asociado del Centro de Investigación para el Desarrollo, A. C. (CIDAC).

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Dentro de un sistema federal el punto de partida para cualquier análisis, cualquier discusión de la asignación de recursos, y sobre todo específicamente de la transferencia de recursos del ámbito federal hacia los ámbitos estatal y municipal, tiene que aceptar que el presupuesto federal siempre se compone por recursos escasos. Este es un fundamento de toda la ciencia económica, y sin embargo, a veces no tomamos en cuenta que los recursos federales son limitados y que lo que se pueda transferir hacia los estados va tener que tomar en cuenta una limitación presupuestal. En México, en los últimos años, se ha hablado mucho de federalización de recursos. Yo diría que ahí es importante señalar que realmente el uso del término federalización es incorrecto, porque lo que se ha hecho en México es descentralizar recursos federales hacia los ámbitos estatal y municipal. De hecho, en la mayor parte de los países del mundo, cuando se habla de federalización, ésta casi siempre implica qué atributos o competencias que están en el ámbito local, estatal o municipal, son tomadas por el gobierno federal y pasan a ser atribuciones federales. Esa es la acepción general común de federalización en el resto del mundo. Cuando aquí hablamos del "nuevo federalismo", de "federalización educativa", de "federalización de salud", es el proceso inverso. Lo que hemos venido discutiendo en México sobre el ramo 33, el ramo 26, y lo que antes era el programa de solidaridad, han sido todos temas relacionados con las transferencias condicionadas que deben ser claramente distinguidas de las participaciones federales, que son transferencias no condicionadas. Las participaciones federales tienen una finalidad básicamente resarcitoria. La Constitución no prohibe a los estados y a los municipios ejercer su autoridad para recabar impuestos. Hay toda una gama de impuestos, incluyendo el impuesto sobre la renta, el impuesto al valor agregado, los impuestos sobre productos -excepto en ciertas bases contempladas en el artículo 73- donde los estados y los municipios tienen autoridad fiscal. En principio, los estados o los municipios podrían poner su propio ISR, por ejemplo. Lo que históricamente ha sucedido en México es que hemos venido generando el sistema de coordinación fiscal en donde la federación, o más bien el gobierno

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federal -porque la federación en realidad son los estados conjuntados en este pacto federal- ha acordado con los estados que, a cambio de que éstos, dejen de imponer doble o incluso a veces triple tributación por los municipios, en lugar de que haya varios impuestos sobre una misma base, se tenga un solo impuesto y estados y municipios recibían participaciones, que son un resarcimiento, por negarse, por abstenerse, de ejercer una facultad que los estados y municipios todavía tienen. Las participaciones no son condicionadas, son básicamente recursos que pasan a formar parte en la Hacienda Municipal, la Hacienda Estatal; y el estado o municipio pueden asignarestos ingresos al gasto que ellosquieran. Los recursos del ramo 33, que son los recursos que más se han discutido en los últimos meses, son transferencias condicionadas, pues específicamente deben ser utilizadas para educación, para salud, para construir infraestructura en el medio urbano o en el medio rural. No puede ser cualquier tipo de infraestructura, sino que existen ciertos lineamientos establecidos por el manual de operación, por ejemplo. Es decir, es un recurso que está siendo transferido a estados y municipios pero debe ser utilizado sólo en aquello para lo cual tiene una finalidad Este tipo de transferencias de recursos existen en todo el mundo, incluso en los sistemas centrales. Por lo tanto, la creación del ramo 33 en sí misma no implica en realidad nada sobre el posible fortalecimiento del federalismo mexicano. En un sistema federal, siempre va haber una tensión -y es una tensión muy interesante-, que se genera por distribuir recursos hacia las regiones más pobres, hacia los estados más pobres, fundamentalmente apoyando la noción de que un pacto federal tiene que ser compensatorio, que tiene que haber cierta solidaridad de las regiones ricas hacia las regiones pobres. Entregar mayores recursos, mayores transferencias hacia las regiones pobres implica que, por el otro lado, se deje de promover a regiones ricas o con crecimiento dinámico. Esta es una tensión que se tiene que resolver en el diseño de la política pública de . transferencias federales. Porque, insisto, como punto de partida inicial hay un presupuesto federal1irnitado. Usar recursos en una dirección implica dejar de hacerlo en otra, y no es evidente qué debe tener prioridad. Alguien podría argumentar que es evidente que hay que apoyar más a las regiones

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pobres. Pero si esto es a costa de que se genere empleo, de que se genere crecimiento, el cálculo no es tan obvio. Si se necesita construir un puerto, o una carretera, dentro de una región relativamente rica, y los efectos multiplicadores de ese crecimiento sobre el resto del país son fuertes, no es evidente que los recursos deban de irse hacia las regiones más pobres. Finalmente, mucho de lo que está detrás de la pregunta de cómo diseñar los mecanismos de transferencia, tienen que ver con un concepto subyacente de justicia. Esto es, con un concepto de cuáles son las asignaciones justas entre regiones, en este caso estados, que son heterogéneos y que tienen una serie de características diferenciadas incluyendo la pobreza. Los intereses de regiones y de estados van a estar contrapuestos. Al ponerlo en términos de un problema de justicia, lo que sucede es que, si pensamos en la teoría de justicia de Rawls -probablemente una de las grandes aportaciones de la filosofía política contemporánea- el problema radica en establecer niveles mínimos aceptables de transferencias para cada estado. La teoría de Rawls explica que para encontrar un concepto de justicia relativamente aceptable, uno de los ejercicios mentales que tenemos que hacer es imaginamos detrás de un velo de ignorancia; y a partir de ese velo de ignorancia, donde no sabemos qué posición vamos a tener en la sociedad, imaginar cuáles serían los criterios de justicia aceptables. El velo de ignorancia es el punto de partida de la teoría de justicia de Rawls. En el caso de la transferencia de recursos, en el sistema federal mexicano uno de los grandes problemas es que no tenemos un velo de ignorancia. Sabemos perfectamente si, por ejemplo, soy de Nuevo León, cuáles son las características de mi estado, cuánto se produce, qué tan potencialmente productivo puedo ser, si puedo atraer más recursos de inversión pública federal, etc. Y de la misma manera, si soy de un estado pobre, sé perfectamente dónde están localizadas las regiones más pobres. El criterio de justicia que cada quien va a proponer esto es, 10 que se percibe como justo en la transferencia de la federación a los estados, no va a estar detrás de un velo de ignorancia. Si soy Oaxaca, voy a querer básicamente que las transferencias sean compensatorias en favor de las regiones pobres; y si soy Nuevo León, vaya

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querer que las transferencias sean básicamente para promover el crecimiento de las regiones de por sí dinámicas. Entonces, ¿cómo sería un concepto justo de transferencias de recursos hacia las regiones en un pacto federal? Yo creo que en política pública tenemos que pensar en cuatro elementos que debe tener un sistema de transferencias. Estoy pensando específicamente en el ramo 33, pero de alguna forma esto es cierto también para otras transferencias regionales. Primero que nada, hay una noción muy clara en políticas públicas que dice que si uno quiere tener éxito, necesita contar con un instrumento para· cada objetivo. La noción es que si yo quiero cumplir dos objetivos, por ejemplo, quiero combatir la pobreza y descentralizar recursos hacia estados y municipios, y lo hago con un solo instrumento, probablemente alguno de los dos objetivos va a ser sacrificado -si no es que ambos. Es decir, tengo que cotejar que tenga suficientes instrumentos para cada uno de los objetivos que estoy tratando de lograr. Lo mismo es cierto respecto a los fondos. Si tengo una serie de fondos de recursos financieros, necesito de alguna forma un fondo para cada objetivo, y no puedo tratar de que un fondo cumpla todos los objetivos simultáneamente. Esto significa que un fondo que promueva el esfuerzo recaudatorio -que es una consideración fundamental para el caso de las participaciones- pero que al mismo tiempo sea redistributivo, probablemente no logrará ni uno ni el otro objetivo. Un segundo criterio básico del diseño de cualquier política pública, es la transparencia. Que podamos saber cuántos recursos le van a tocar a cada quién, por qué razones y con qué criterios. En el caso de México, hasta hace poco tiempo, no teníamos realmente asignaciones transparentes. Uno de los instrumentos más claros de política pública para generar asignaciones transparentes es el uso de fórmulas, yeso es presumiblemente uno de los avances que tenemos en el ramo 33. La idea entonces es utilizar alguna fórmula que más o menos establezca cuánto va a recibir cada quién. Esto sin embargo abre un asunto muy importante, que es que cada fórmula debe incluir elementos que tengan que ver con el objetivo de cada fondo. Es decir, si decimos un instrumento para cada objetivo, un fondo para cada objetivo, entonces los elementos que conforman

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cada fórmula deben ser acordes con el objetivo de cada fondo. Por ejemplo, si se tiene un fondo para promover la educación con el objetivo de que la escolaridad de una región aumente, se necesita una fórmula con indicadores educativos. Si la fórmula establece, por ejemplo, cuántos educandos se necesitan educar en cada región, necesito además saber algo respecto al desempeño educativo de estas personas. Este es el tipo de cosas que en teoría deberían estar en una fórmula educativa y no lo que ahora tenemos, por ejemplo en el ramo 33: número de maestros y escuelas federalizadas. El número de maestros no necesariamente es el objetivo del fondo para educación, a menos que el objetivo del fondo sea aumentar el número de maestros. La cuarta consideración tiene que ver con la vigilancia y la evaluación de las asignaciones que se hacen en las regiones. Ahí vamos a tener problemas muy serios en los próximos años en México, porque no hemos generado mecanismos e instrumentos particularmente claros o bien establecidos para la vigilancia, el control y la evaluación. Después de señalar esto, la primera gráfica del anexo ilustra un diseño óptimo: una noción en el mundo de las ideas, de cómo podríamos diseñar nuestro federalismo fiscal. Imaginemos que tenemos tres objetivos, tenemos tres fondos y tenemos que asignarlos entre varios estados. Los estados.están ordenados conforme al índice de pobreza Foster-Greer-Thorbecke, en donde el estado más pobre es Chiapas, en el extremo izquierdo; luego sigue Oaxaca, Zacatecas, Guerrero, etc. Del lado derecho del gráfico tenemos a Baja California, Sonora, Baja California Sur, Colima, que son los estados menos pobres. En este ordenamiento el diseño óptimo indica que se pueden tener tres fondos con tres objetivos diferentes. Uno de ellos seria un fondo fundamentalmente compensatorio para combatir la pobreza. Las asignaciones per cápita del fondo compensatorio tienen que darle más a los estados más pobres y muchos menos a los estados más ricos. Imagínense que tenemos también un fondo para un objetivo fundamentalmente equitativo: un fondo educativo para cada niño. Las estructuras de edad de la población de México no cambian demasiado por estado, aunque probablemente existan diferencias educativas muy fuertes en desempeño, en términos de número de niños que terminan la escuela. El porcentaje de niños en edad escolar de cada es-

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tado no será, sin embargo, muy diferente. Entonces, per cápita, los recursos para educación pudieran asignarse dentro de un fondo equitativo, en donde todos los estados recíben la misma cantidad per cápitao Obviamente un estado con muchos más niños va a tener muchos más recursos. El último tipo de fondo es un fondo progresivo. No hay que olvidar la posibilidad de fondos progresivos, porque a veces pensamos que todo tiene que ser necesariamente compensatorio en un pacto federal, pero si todo fuera compensatorio ¿por qué razón va a querer Baja California o Nuevo León estar dentro del pacto federal? Hay fondos que van a tener que ser progresivos en el sentido de que reciba más recursos quien más rico sea. Es decir, que en última instancia, a pesar de que un estado rico no sea el estado que más necesita recursos federales para combatir la pobreza, sí puede ser el de más alta capacidad potencial de crecimiento, de generación, por ejemplo, de recursos públicos, es decir recaudación, y por ello se le tendrían que entregar recursos en forma progresiva. En un diseño óptimo, esto implicaría que si por ejemplo, tiene uno fondos de pobreza por asignar, estos tienen que ordenarse de manera descendiente; las participaciones, que son resarcitorias al estar devolviéndole al estado lo que éste tendría capacidad potencial de recaudar, tendrían que estar ordenadas de forma creciente, y otros fondos pudieran ser más o menos equitativos. La gráfica 2 del anexo muestra, bajo esta óptica, la realidad. Esto es, el esquema real de asignación de fondos. Las participaciones federales, cuyos montos per cápita son bastantes grandes, se muestran en el eje de la izquierda, y el Fondo de Desarrollo Social Municipal de 1996, también medido per cápita, en el eje de la derecha. Ei Fondo de Desarrollo Social Municipal debería mostrar un patrón descendiente, y las participaciones deberían mostrar una tendencia hacia arriba. No tenemos una concordancia respecto al diseño óptimo. El ramo 33 se suponía que iba a darle mucha mayor coherencia a los fondos que se asignaban hacia estados y municipios. Este ramo constituye una porción nada despreciable del presupuesto federal: 13% de los recursos. Con la creación de este fondo la Cámara de Diputados en términos presupuestales se queda sólo con el control del 26% de los fondos del presupuesto, pues realmente no controla el gasto de los

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organismos y empresas, ni las participaciones o la deuda que son gasto no programable. El ramo 33 se suponía que iba a resolver muchos problemas al establecer lineamientos y criterios claros respecto a cómo asignar los recursos entre estados y municipios. Los tres fondos más importantes dentro del ramo 33 son los de educación, salud e infraestructura. La infraestructura se supone que tiene un criterio de tipo compensatorio, al pretender mitigar la pobreza; el fondo de educación podría discutirse si debe ser compensatorio o más bien equitativo. La gráfica 3 del anexo muestra que las asignaciones per cápita del ramo 33 básicamente tienen el mismo comportamiento de las asignaciones del pasado. Todos los fondos tienen un comportamiento más o menos análogo. Si se supone que cada uno de estos fondos tiene objetivos diferentes, ¿por qué razón las asignaciones por estado son similaresentre los fondos? Lo que esto nos está diciendo es que no ha habido un cuestionamiento real de cuál debe ser el diseño fundamental de estos fondos. Lo que tenemos en realidad es una gran inercia del pasado. El fondo para educación está fundamentalmente determinado por cuántos maestros hay en cada estado; el fondo de salud por cuántos hospitales y cuántas enfermeras y doctores fueron descentralizados en el proceso de descentralización; y el de infraestructura por cuánto se haya gastado el año anterior. El ramo 33 está conformado por los tres fondos anteriores, educación, salud e infraestructura social municipal, un fondo estatal para infraestructura, otro fondo que se llama de fortalecimiento de municipios y Distrito Federal, el Fondo de Aportaciones Múltiples. Si existe una fórmula para el uso de cada fondo y, por ejemplo, para el caso de las aportaciones para la educación básica, la fórmula o el criterio de asignación tuvieron que ver con el número de educandos, no se deberían de tener asignaciones tan caóticas. Una de las cosas que sucede con la educación y la salud en el ramo 33 es que si nos vemos muy estrictos, en realidad no existen fórmulas de asignación. El capítulo quinto de la Ley de Coordinación Fiscal establece una serie de criterios vagos de asignación, incluyendo, por ejemplo el registro de escuelas, o los recursos ejercidos del año anterior. En el caso de salud hay una fórmula muy complicada, pero sólo se aplica al 1%

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del fondo. Existe una fórmula para el fondo de infraestructura, no hay fórmula para el fondo de infraestructura estatal; existe una fórmula per cápita, para el fondo de fortalecimiento. Fuera del ramo 33, existen fórmulas para las transferencias no condicionadas a los estados y a los municipios es decir, las participaciones que forman parte del ramo 28. Otra serie de fondos federales, que están siendo asignados a los niveles subnacionales de gobierno a nivel estatal o a nivel municipal, no tienen fórmulas. Estos se encuentran dentro de los ramos 26, 25, 12, 11, 9 Y 4. La mayoría de ellos tienen que ver con previsiones salariales, excepto el Sistema Nacional de Seguridad Pública y PROGRESA. La conclusión general a la que se llega de ese análisis es que en México se está descentralizando la función de pagar sueldos, no necesariamente se están descentralizando las decisiones respecto a las políticas públicas en el ámbito local. Dicho todo esto, quiero referirme al Fondo de Infraestructura Social Municipal, (FISM). Este es el fondo que tiene una mayor continuidad con el pasado: es lo que constituía el grueso de los recursos de PRONASOL. Después, cuando entró el Lic. Ernesto Zedilla, se convirtieron en las dos terceras partes del ramo 26 que iban a ser descentralizados a los estados; luego se transformó en el Fondo de Desarrollo Social Municipal (FDSM); y después se convirtió en esto que se llama el Fondo de Infraestructura Social Municipal. Una de las cosas curiosas que sucede con el Fondo de Infraestructura Social Municipal, es que si se compara la asignación del ramo 33 por estado en 1998, respecto a la de 1997, se presentan cambios muy fuertes (ver gráfica 4 del anexo). Hay estados que aumentaron en más de 40% sus recursos en el FISM y otros que disminuyeron sus recursos hasta en un 15%, casi 20%. Entre el FDSM de 97 y el FISM de 98 no hubo ningún cambio en la fórmula de asignación de recursos. Repito: no hubo cambios en la fórmula de asignación de recursos. ¿Cómo puede haber un cambio de asignaciones sin haber cambiado la fórmula? La fórmula de estas asignaciones es complicadísima. Si tenemos que la transparencia es una preocupación primordial de política pública, estos recursos no cumplen este requisito. Me comentaba, por ejemplo, José Luis Romero Hicks,que es el Secretario de Finanzas de Guanajuato,

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ENFOQUES DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBERNABILIDAD

que ellos quisieron aplicar la fórmula, pero no pudieron. Tuvieron que contratar una asesoría del Colegio de México, del Departamento de Economía, para que aplicaran la fórmula a sus municipios. Guanajuato estuvo dentro de los pocos estados que hicieron una asignación conforme a la fórmula federal. Los demás estados básicamente asignaron con lo que se conoce como la "fórmula dos", una fórmula simplificada que contempla condiciones censales por municipio de varios indicadores de marginación, ponderadas por igual. La diferencia que estamos viendo en las asignaciones es atribuible a dos motivos. El primero es que se modificaron ligeramente los ponderadores en la fórmula. La fórmula del FISM pondera cuatro indicadores que son: drenaje, viviendas con agua potable, alfabetismo, niveles de ingreso. Se modificaron ligeramente los ponderadores de cada uno de esos elementos. La otra cosa que se hizo fue actualizar la información con los datos del conteo 95. Desgraciadamente yo no puedo reproducir los elementos para calcular esta fórmula y saber si esto es cierto. Mucho del debate que estamos teniendo en este momento, tiene que ver con saber si con tan pequeños detalles (el conteo 95 no fue muy diferente al censo del 90, los indicadores de alfabetismo del 95 no son muy diferentes de los del 90 Ylos ponderadores se modificaron apenas) de pronto vemos cambios fuertes en las asignaciones, como los que se aprecian en la gráfica 4. En este contexto es que uno empieza a explicarse por qué hay protestas respecto a la manera de cómo se están asignando los recursos respecto al año pasado. A nivel municipal sucedió algo similar, a pesar de que se trata del mismo fondo, y a pesar de que los estados tenían fórmulas que se suponía eran similares a la fórmula federal. Realmente las fórmulas estatales no eran tan similares como se decía. Cuando se aprobó el Presupuesto de Egresos de la Federación el año pasado, el PAN exigió que la ley estableciera que las fórmulas estatales no serían similares, sino que los estados tendrían que asignar a sus municipios con fórmulas idénticas a la fórmula federal. Los estados no pudieron aplicar la fórmula federal por lo que asignaron sus recursos con una fórmula alternativa, mucho más simple. Esto ocasionó que los estados cambia-

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ran radicalmente las asignaciones de recursos entre sus municipios respecto a las del año anterior. El equipo de Santiago Levy ha estimado que las asignaciones con la fórmula nueva, simplemente por este cambio de "idéntico" en lugar de fórmula "similar", ha implicado una mejoría en 19 estados. Mejoría en el sentido de que la asignación se parece más a la óptima, a la compensatoria, que discutimos anteriormente. Hubo seis estados que prácticamente se quedaron sin cambio, lo cual significa que en ellos se estaba aplicando una fórmula prácticamente idéntica a la federal. Pero hubo seis estados en los cuales, de hecho, la nueva fórmula es menos acorde con la pobreza que la fórmula anterior; es decir, estados que empeoraron en términos de la fórmula anterior: a saber, Baja California, Durango, Guerrero, Nayarit, Oaxaca y Tlaxcala. Estos estados pueden estar muy enojados con lo que ellos ven como una intromisión del Gobierno Federal en su decisiones autónomas para un fondo que se supone que es para pobreza y que ellos estaban asignando mucho más acorde con criterios de pobreza que el propio Gobierno Federal. Para terminar, presentaré brevemente algunos aspectos del caso de Puebla. En Puebla la asignación del FISM en 1998 resultó más acorde con la pobreza que la de 1997. Es decir, la asignación que hacía el gobierno de Manuel Bartlett no era tan acorde con la distribución de la pobreza en el estado, como la asignación que actualmente existe. Sin embargo, una de las cosas que hizo la nueva fórmula es quitarle muchos recursos a municipios rurales. Con la nueva asignación del ramo 33, la ciudad de Puebla aumentó en más de 200% sus recursos, mientras que los municipios más pobres y más rurales disminuyeron sus recursos. Esto se debió a que la fórmula que usaba el estado de Puebla para asignar recursos antes de 1998, era una fórmula que castigaba particularmente a la ciudad de Puebla. Más del 20% de la población del estado vive en la ciudad de Puebla, y este municipio solo recibía como el 3% de los recursos de este fondo. Por supuesto que, la ciudad de Puebla era la más rica del estado; pero aunque fuera un municipio rico, como tiene una población grande, también tiene más pobres. Si se quieren asignar recursos acordes con el número de pobres que hay en cada localidad, se tiene

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que asignar a la ciudad de Puebla más que 3%. De hecho, Puebla pasó de tener como 3% de los recursos con 26% de la población, a recibir el 10% de los recursos. • Bartlett argumentó que la ley federal estaba castigando a los municipios más pobres, que de hecho eran los municipios gobernados por el PR!. Si se contempla la filiación partidista de cada municipio en el estado de Puebla, dividiendo los municipios panistas, perredistas y priistas, se puede apreciar cuál fue el efecto político de la asignación de recursos del FISM. 44% de la población de Puebla la gobiernan municipios panistas 26% dentro de la propia ciudad capital. 1.3% de la población es gobernada por el PRD, y 54% por el PRI. La fórmula federal de 1998 asignó 23% de los recursos a municipios gobernados por el PAN, Y73% para los del PR!. La fórmula que Bartlett había utilizado el año pasado, en cambio, claramente entregaba menos recursos a los municipios panistas. De hecho, de todas las fórmulas razonables, la que utilizaba Puebla en el pasado era la que menos recursos le daba a los municipios panistas, castigando a la ciudad de Puebla en particular. Hay que reconocer que en términos de transparencia, la fórmula de Bartlett es más transparente que la federal, pues es una fórmula fácil de aplicar y reproducir. La pregunta que tenemos que discutir es, sin embargo, si con esa fórmula el fondo estaba cumpliendo con sus objetivos. Lo último que les voy a comentar es una anécdota. Parece que lo que sucedió en Puebla tuvo que ver con una confusión surgida en el momento en que Bartlett entregó la incitativa de Ley de Federalismo Hacendario al Congreso Local. En la iniciativa presentada parece ser que se establecía que los recursos no se asignarían conforme a la ley federal, sino con la fórmula utilizada por el estado en 1997. Es decir, inicialmente lo que entró a dictamen a la Comisión del Presupuesto del Congreso de Puebla, era una ley que contravenía la Ley de Coordinación Fiscal, con el argumento de que la federación no tenía por qué repartir los recursos municipales. Parece ser que en la Comisión deciden apegarse a la ley federal, modificando la iniciativa, pero los panistas no se enteran. Los panistas inician su movilización, insisten en que la ley de Bartlett contraviene la asignación de recursos federal, pero el día en que se

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aprueba, se dan cuenta que de hecho la ley del estado no contraviene la Ley de Coordinación Fiscal. Entonces los panistas tienen que encontrar otro tipo de argumento, que se vuelve un argumento más de tipo jurídico, sobre las Juntas Auxiliares, sobre los comités de planeación, etc.; pero ya no un argumento sobre la asignación de recursos propiamente dicha, y tampoco un debate sobre las participaciones federales. En ese equívoco, perdimos la oportunidad de discutir el verdadero fondo del asunto, que tiene que ver con los criterios que se usan para las asignaciones territoriales de los recursos federales.

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2. Relación ejecutivo-legislativo en México y las políticas públicas

IGNACIO

MARvÁN*

LíNEAS PRELIMINARES

argumentos de investigación académica: primero, trataré de exponer los momentos de las políticas públicas federales que vivimos actualmente en México; y segundo, trataré de plantear, que de ninguna manera resolver, algunas de las dificultades presentes en el diseño e instrumentación de políticas públicas federales, también para el caso de nuestro país. Para entender la coyuntura actual, creo que hay que entender, de entrada, dos aspectos que no necesariamente han sido explicados de manera suficiente en otros diagnósticos académicos: primero, la noción de ruptura que significa pasar de una economía cerrada a una economía abierta y globalizada. Se ha escrito muchísimo al respecto, se ha hablado muchísimo en esa materia; sin embargo, aunque tenemos una cierta idea de 10 que signifique en términos de política económica esa transición, realmente poco es 10 sistematizado en térmiEN ESTA PRESENTACIÓN PROPONDRÉ DOS

* Profesor-investigador de

tiempo completo en el Centro de Investigación y Docencia

Económicas (CIDE).

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nos de formulación de políticas públicas. Como segundo elemento, en consecuencia, es indicativo que no tengamos muy claro 10 que significa o da significado a un gobierno federal, al regionalismo de los diversos gobiernos estatales, ni a la formulación e instrumentación de políticas públicas. El modelo anterior, digamos, los que crecimos en ese modelo y empezarnos a trabajar profesionalmente en ese formato económico -de las décadas de los cincuenta a los setenta, y aún todavía a mediados de los ochenta-, teníamos una idea muy clara de una política salarial, por mencionar un ejemplo. Así, antes de que la Comisión Nacional de Salarios Mínimos se sentara y tomara un acuerdo y a partir de ahí se formularan los convenios regionales respectivos en cadena, previo consenso con el sector empresarial, a partir de ello se lograba una política salarial nacional. Lo anterior era reflejo de una clásica negociación bilateral: esa era la forma de diseñar el modelo económico. Otros ejemplos en el mismo sentido serían las negociaciones puntuales y básicamente bilaterales empresa por empresa, sobre todo en las políticas de empleo y en la política del fomento industrial. Los anteriores elementos hacían al Estado el principal decisor de una economía cerrada. Ahora, al parecer, muchas de esas decisiones recaen en los gobiernos locales como promotoras del desarrollo y la inversión. Por ejemplo, en el gobierno de la ciudad de México en el sexenio pasado, para poder tener los ingresos necesarios para que los habitantes tuvieran los servicios que la ciudad necesitaba, el gobierno de la ciudad tenía que aplicar una política de empleo que simple y sencillamente el gobierno federal ya no plantea en el nuevo esquema. Entonces hay que diseñar otras políticas novedosas: por ejemplo, hay que entrarle a una serie de incentivos a la inversión, porque si no hay inversión en la ciudad no hay ingresos, en consecuencia, no hay empleo y no hay servicios que la gente demanda. Eso pasa en la ciudad de México, pero también pasa en otras ciudades e incluso en algunos municipios más pequeños. Otto aspecto es que en la ciudad de México, también en Guadalajara y Monterrey, así como en otras ciudades industrializadas del país, no son partes de un esquema de economía nacional, sino que tiene que empezar a competir entre ellas para conseguir inversiones y hacer más

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factibles la forma de gobierno y las políticas de empleo. Estos regionalismos superan las fronteras, pues estas entidades también tienen que competir con otras del mundo, con el mismo propósito de conseguir inversión. En consecuencia se manifiesta un proceso de fragmentación de las políticas que tienen mucho que ver con un rediseño de forma de gobierno que no hemos efectuado cabalmente. No ahondaré sobre ese asunto, simplemente lo quería señalar: pues creo que hasta ahora es lo que más se ha trabajado al respecto sobre esta vertiente. En cambio, a continuación profundizaré en el segundo problema: aquél que nos marca una ruptura sustancial que se refiere a la implementación de las políticas. No es lo mismo diseñar políticas públicas que experimentar políticas públicas en situaciones de partido hegemónico o predominante, de no competencia por el poder, que diseñar éstas y sobre todo instrumentales en un contexto de competencia electoral abierta. En la situación actual no me atrevería a llamar, para el caso de nuestro país, sistema de tres partidos, porque no estamos en una situación de tres partidos con fuerzas prácticamente equivalentes -o cambiantes cuando menos-, y en donde también los votos cuenten y se cuentan, como base de la estructuración del gobierno en las instituciones electorales, a partir de fechas muy recientes, diríamos con las elecciones de 1997. Estamos teniendo, quizá por primera vez en la historia, lo que podríamos denominar gobiernos representativos, en donde la gente puede llamar a cuentas por medio del voto a sus gobernantes a nivel federal, estatal y municipal. Esos gobiernos tienen que responder de alguna manera, tienen que ser representativos, cosa que de ninguna manera contemplaba el sistema de no competencia y el sistema de partidos era prácticamente único, en el pasado. Pues sencillamente en el pasado todo mundo sabía a quién se le debía el puesto, a quién las lealtades, --estoysimplificando, desde luego-, deahí que las líneas de mando eran muy claras y el diseño de políticas públicas correctas o incorrectas era fácilmente explicable. Antes, la instrumentación de las políticas era muy especifica, muy nítida por su verticalidad, afortunadamente con el cambio institucional y en situaciones de competencia electoral abierta y de gobiernos representativos, se modifica en grandes dimensiones el escenario. Esto

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tiene explicaciones muy importantes como ya lo vimos, en las etapas previas, pero ahora el funcionamiento de los estados con la federación a partir de lo que se denomina relaciones intergubernamentales, empieza a ser modificado y en consecuencia empiezan a dar tensiones que no veíamos antes: empezábamos a ver si esas relaciones tienen lógica en nuestro territorio o no la tienen, empezamos a replanteamos una serie de problemas que creíamos históricamente resueltos. Y llegamos al resultado de que en verdad ese funcionamiento de la federación con los estados no está atendido, no está resuelto. De ahí que se manifiesten implicaciones muy importantes en el funcionamiento de las relaciones ejecutivo federal con respecto a los ejecutivos estatales; y aún más: ejecutivo federal con el poder legislativo. Este es, precisamente, el asunto al que básicamente me vaya referir a continuación. RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN MÉXICO Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Lo que pretendo plantear en esta sección, fundamentalmente, es la relación entre la estructura institucional y la política de las políticas públicas en condiciones de competencia, para entender el momento en nuestra perspectiva actual. Lo primero que tenemos que dejar en claro son los problemas consustanciales, que el sistema de división de poderes tiene para la federación, no incorporando por el momento el sistema presidencial mexicano. El sistema presidencial por naturaleza, por el esquema de división de poderes que plantea, tiene problemas inherentes y muy importantes, para la generación e instrumentación de políticas públicas. No obstante, en el sistema presidencial que funcionó de manera más notable, como es el caso del modelo norteamericano, el objetivo fundamental era que no hubiera tiranía y se partía de un consenso básico en la sociedad norteamericana, en el sentido de que el gobierno interviniera lo menos posible en la vida de los habitantes. En cambio, en el caso mexicano la tradición es a la inversa: básicamente es ver cómo el gobierno interviene, genera políticas públicas para resolver una serie de problemas de desigualdad y de injusticia social. En Estados Unidos de Norteamérica el régimen presidencial fue

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un buen sistema para evitar la tiranía, fragmentar el poder para que no hubiera tiranía; mientras que en América Latina el sistema presidencial con sus adecuaciones particulares -que incluso a nivel constitucional nunca fue la copia de las constituciones- se busca unir no para alejar la tiranía, sino para conservar los estados en una federación, de ahí el gobierno federal fuerte y con poderes concentrados. Pues todos sabemos que la experiencia latinoamericana del sistema presidencial ha desembocado, lamentablemente, en dictaduras, en caudillismos y, en consecuencia, en altos niveles de ineficiencia gubernamental en cuanto a la generación de políticas públicas democráticas. En particular en el sistema presidencial latinoamericano, y México no es la excepción, en la actualidad se presenta la disputa permanente de conocer quién tiene la responsabilidad en la generación e instrumentación de políticas. Dicho en términos muy sencillos: el Presidente siempre podrá argumentar que el diseño de política que él mandó al poder legislativo, el Congreso la modificó de manera importante. Y viceversa: los congresistas siempre podrán argumentar al Presidente que ellos no están formulando ni instrumentando esa política, que la política no funciona porque ellos no la están instrumentando. De antemano, en ese contexto se percibe la irresponsabilidad de los diseñadores e implementadores de las políticas en el sistema presidencial. Lo anterior, para el caso de nuestro país, es lo que ahora estamos viviendo en parte: la parálisis legislativa.Por ejemplo: a todos nos urge una ley de seguridad y ésta no puede concretarse: ni el ejecutivo modifica su propuesta, ni en el poder legislativogenera una nueva. Asimismo, hay consensos sobre la importancia de que nos urge que se arregle el conflicto en Chiapas, y el Congreso no se puede poner de acuerdo, ni a nivel intracameral, ni a nivel de las relaciones Ejecutivo-Congreso. Otro ejemplo seria que a todos nos interesa que salga adelante con el mayor consenso posible, las bases institucionales para una política económica de Estado, y ésta ni siquiera está en las prioridades de la agenda legislativa. Los anteriores ejemplos nos hablan de la parálisis legislativa y de la diferencia de agendas gubernamentales entre los poderes ejecutivo y legislativo. No obstante, los problemas señalados' son normales, prácticamente inherente~, a todo sistema presidencial de división de poderes. Por ello,

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lo que hay que enfatizar serían los problemas adicionales que tiene el sistema presidencial mexicano, para vivir en una situación de competencia abierta y de gobierno representativo. Si bien he insistido en remarcar la situación en que las políticas se paralizan, en la que los entes políticos no cooperan entre sí, esto no se trata de situaciones de "egoísmo". El problema es muy complejo, es de diseño institucional y por tanto la salida es una nueva estructura institucional que provoque la cooperación. Lo determinante será no tanto evitar la parálisis y la ausencia de cooperación -que sería lo más deseable-, sino más bien en aminorar los niveles de confrontación y de nulidad de incentivos para la negociación en la generación de políticas. PROBLEMAS DE DISEÑO INSTITUCIONAL EN CONDICIONES DE COMPETENCIA ABIERTA Y DE GOBIERNO REPRESENTATNO

Lo que quiero resaltar en este apartado son los problemas de diseño institucional y constitucional que tenemos en México, que hacen muy dificil la generación de políticas públicas en condiciones de competencia abierta y en condiciones de gobierno representativo. Pues si bien la condición mexicana tiene problemas de concepción, de arreglos anacrónicos y de añadidos que se le han venido dando reiteradamente al modelo constitucional, y por ello al funcionamiento del régimen presidencial en México como he señalado con antelación, cabe señalar que en esta llamada transición que estamos viviendo, existen otros problemas no menos graves que a continuación señalaré. En primer lugar vamos a ver la relación, por ejemplo, EjecutivoCongreso. Si se hiciera una encuesta pública sobre la debilidad o fortaleza de las propuestas de los partidos políticos en el Congreso, seguramente se obtendría la afirmación de que el Congreso que tenemos .es muy débil, y que sería lógico fortalecer a ese poder legislativo. No obstante, esa sería una percepción bastante errónea, pues si hacemos un repaso minucioso a la Constitución Política de nuestro país, observaremos que la presunta debilidad no deviene de esa fuente. En cambio, si el Congreso mexicano ha sido débil es por su integración, por la supresión de la no reelección de los legisladores, por la desinctonía

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del periodo de los Senadores con respecto a la administración presidencial y por el sistema electoral, que más adelante retomaremos. Esos elementos de funcionamiento y de integración sobre todo del legislativo con respecto al ejecutivo, son los que explican la posibilidad de una situación de de sincronía entre esos poderes, incluso paradójicamente para su complicidad en el asunto de no sacar adelante las políticas públicas. Con todo, y regresando al inicio de discusión de este punto, las facultades del Congreso mexicano son fuertes e inclusive bastante fuertes, aún más en algunos casos que en el propio Congreso de los Estados Unidos de Norteamérica. Para fortalecer el punto anterior, dos asuntos elementales que quisiera referir: primero, no se debe olvidar o dejar de lado para fines didácticos, qu~ el presidencialismo mexicano nace de una fusión entre la Constitución Norteamericana y la Constitución de Cádiz. La constitución de Cádiz era una monarquía parlamentaria, en donde el parlamento expresaba la soberanía del pueblo. No se plasmaba la soberanía en la Constitución, sino que ésta más bien residía en el parlamento, y a ese parlamento le sumamos un sistema presidencial. La concepción de nuestro Congreso -dicho en términos gruesos- es casi inclusive la de formar gobiernos, no digamos la de combatir el poder, sino a formar gobiernos, asunto absolutamente erróneo. El Presidente de la República cada primero de septiembre llega y dice: "que comparece ante esta soberanía", refiriéndose al Congreso, lo cual es un absoluto error. Pues el Congreso no es una soberanía, es un órgano de poder, un órgano de gobierno establecido por la Constitución y la Constitución es la única soberana. Sin embargo, esa frase tan repetida por el Presidente o por algún secretario de Estado que vaya a comparecer ante los Diputados es una gran mentira, pero una gran mentira que se deriva, lamentablemente, de los vicios y efectos de origen en nuestra estructura constitucional e institucional.

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PROBLEMAS DEL DESEQUILIBRIO DE PODERES Y DE LA AMBIGÜEDAD QUE SE DERIVA DE NUESTRA CONSTITUCIÓN ENTRE RESPONSABILIDAD PRESIDENCIAL Y RESPONSABILIDAD MINISTERIAL

Tenemos un ejecutivo fuerte que ha ido incrementando sus facultades constitucionales a lo largo de la historia, también tenemos un Congreso fuerte plasmado en la Carta Magna; sin embargo, tenemos un problema adicional, pues no contamos con una Suprema Corte. de Justicia (poder Judicial) que realmente sea el equilibrio entre los tres poderes clásicos. En Estados Unidos existe una Suprema Corte, desde 1803, que es capaz de decretar la inconstitucionalidad de una ley y de no aplicarla, porque el juez la considera inconstitucional. En nuestro país tenemos que el juicio de amparo es a medias, es nada más para las leyes que afectan garantías individuales y con beneficio únicamente para el depósito general, la ley sigue vigente y el que no se quejó se le sigue aplicando y se le podrá seguir aplicando. Lo anterior es tan sólo una evidencia de la debilidad de la Suprema Corte de Justicia, entre muchas más. Una Suprema Corte que hasta recientemente va a poder intervenir en asuntos politicos electorales en nuestro país es muy menguada de entrada. Antes se decía que no podía intervenir la Corte en asuntos político-electorales porque sería darle demasiado poder. Qué mejor confesión, sin lugar a dudas, de parte de los que no quieren dividir el poder. Recordemos, no obstante, que el éxito del sistema presidencial estadounidense se fundamenta en una Suprema Corte equilibradora de los otros poderes, particularmente de las tiranías o arbitrariedades que pueden hacer el Congreso. Si el Congreso no puede emitir o generar leyes por encima de la Constitución, eso se atribuiría a un claro equilibrio y funcionamiento de la Corte: esa es la fórmula para un sistema presidencialista sano. N o obstante, en nuestro país apenas incipientemente esa capacidad de la Corte se ha venido adquiriendo de manera muy limitada. Entonces tenemos un problema muy grave de dos poderes muy fuertes, sin un tercero que funcione como equilibrio entre las partes. Lo anterior nos encamina, más bien, a situaciones en donde se vive de dos maneras: primero, si hay hegemonía se vive completamente en el predominio

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de un poder, en la responsabilidad a partir de un solo mando, de manera vertical, como era en el pasado reciente en la historia de nuestro país. Segundo, en cambio, si no hay hegemonía ni equilibrio se vive una parálisis a ultranza, aún mayor, sin lugar a dudas, de las que se experimentan normalmente en los sistemas presidenciales de división de poderes bien estructurados y representativos. Otro problema, por ejemplo, es la ambigüedad que se deriva de nuestra Constitución entre responsabilidad presidencial y responsabilidad ministerial. Para darle mayor autonomía al ejecutivo, para hacerlo digamos fuerte, el Congreso Constituyente de 1917 prácticamente le dio poderes para que no fuera objeto de asonadas militares, y menos de menoscabo ante los diputados. De ahí que el Presidente no puede ser juzgado por no cumplir con la Constitución sino hasta un año después, durante el año siguiente al que terminó su encargo yeso si un partido tiene una mayoría suficiente en el Congreso. De no ser así, ningún Presidente será juzgado, tal y como lo vimos recientemente en 1995. Desde esa perspectiva, tenemos un Presidente constitucionalmente intocable, pues aunque jura cumplir con la Constitución, ello dependerá de los principios morales y de su voluntad si la cumple o no, porque solo podrá ser juzgado por delitos graves del orden común y de traición a la patria. Segundo, por exclusión y también por tradición desde la constitución de Cádiz, los ministros refrendan algunas leyes y decretos, asunto que no sucede de ninguna manera en los Estados Unidos. En México, también los ministros pueden ser citados a comparecer al pleno de cualquiera de las Cámaras. En cambio, en Estados Unidos primeramente para que funcione este equilibrio de división de poderes, de pesos y contrapesos, los jefes de departamento de ninguna manera comparecen ante el pleno. En Estados Unidos se han presentado algunos intentos de reforma, para que los ministros comparezcan, tengan voz y puedan incluso impulsar un proyecto en el pleno. Los razonamientos me parecen impecables, del por qué no se permitió. No ha prosperado esa propuesta de enmienda, pues el rechazo del pleno dentro de una de las Cámaras a una propuesta, ley o política pública presentada por un

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ministro, significaría prácticamente su renuncia. Y esto, simplemente es ajeno al sistema presidencial. Pero ese no es el problema mayor, el problema mayor es que para que precisamente los jefes de departamento tengan clara idea de a quién le deben guardar lealtad, se parte del precedente constitucional de que el Presidente puede nombrar y remover más o menos libremente a los funcionarios de la administración pública. Tiene que ser así, porque sólo son sus colaboradores y sólo eso. Un secretario de Estado con aspiraciones presidenciales fácilmente traicionaría, bajo ese supuesto, la lealtad con el Presidente en turno, y se convertiría, en todo caso, en un agente más, supongamos, del Congreso. Lo que resultaría, entonces, sería algo muy grave: el rompimiento de una de las bases esenciales del funcionamiento del sistema presidencial. Nosotros vivímos esa ambigüedad que, en condiciones de hegemonía, no representa ningún problema: el señor sabe perfectamente de quién es subordinado. El funcionario público, como la mayoría de la burocracia, digamos, está subordinado al mismo señor y todo camina dentro de la complicidad y responsabilidad en condiciones de competencia con un Presidente que además no puede reelegirse. Es por ello la ímportancia de cómo se desenvolverán las comparecencias en estos últimos dos años del sexenio de los secretarios de Estado, pues pueden empezar a formarse las diferentes acciones dentro del propio Congreso que ímpulsen a talo cual candidatura a la Presidencia de la República: de ser así se rompería el funcionamiento normal del diseño del presidencialismo. A USENCIA DE INTEGRACIÓN EN LA ESTRUCTURA GUBERNAMENTAL

Creo también, por ejemplo, que hay problemas que se derivan de la falta de integración en la estructuración del diseño del gobierno, pues no hay una integración nítida. Es decir, hay contradicciones ímportantes entre el sistema electoral y el sistema del gobierno. Me gustaría resaltar, por ejemplo, aquélla en la que para construir el sistema hegemónico en México, para mantener la gobernabilidad dentro de la no competencia, se fueron construyendo reglas electorales que garantiza-

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ran la disciplina de los congresistas, de los miembros del legislativo, con respecto a sus partidos o con respecto al propio presidente. Así, las reglas garantizan la disciplina partidaria de los legisladores por parte de un control externo al Congreso, sin hacer conflictivas las relaciones Ejecutivo-Congreso en el sistema presidencial. En cambio, en una coyuntura de competencia perfecta, como es el caso de Estados Unidos, existe independencia entre los legisladores y su partido, y aún con el propio Presidente de ese país: eso a todas luces es muy sano para el funcionamiento del sistema presidencialista, para la división y equilibrio de poderes, así como para el federalismo. No obstante, cuando el presidente en los Estados Unidos decide impulsar o aprobar una determinada propuesta de ley -simple y sencillamente digamos que requiere conseguir votos- primero tiene que conseguirlos en su partido porque no los tiene asegurados; y luego tiene que conseguir otros votos más, digamos, con fuerzas políticas externas, a partir de diferentes mecanismos -algunos no muy legítimos pero legales- y otros francamente a partir de transacciones de poder. Con todo, la política pública original finalmente sale adelante. En el Congreso mexicano de hoy, ni el PRI ni cualquier otro partido político puede formar mayoría absoluta. Ante la expectativa de llegar al poder en los próximos tres años por cualesquiera de las fuerzas, a nadie le interesa votar con la mayoría tan fácilmente. O tiene incluso un costo de opinión pública tan importante como el que vimos en el caso de la ley del presupuesto a [males del año pasado, entonces esa disciplina férrea de los partidos dificulta el proceso normal de relaciones Ejecutivo-Congreso, y los vuelve una relación ejecutivo-burocracia de los partidos. Lo anterior, sin lugar a dudas, es una característica más propia de un régimen parlamentario que de un régimen presidencial. Vaya dejar de lado la reelección, por el hecho de que el sistema electoral mexicano no es ni un sistema de mayoría que genera gobernabilidad por medio de la posibilidad de alternancia, ni tampoco es un sistema proporcional por incentivos institucionales para la cooperación y el consenso de las fuerzas políticas. El sistema mixto electoral mexicano, en primer lugar, es básicamente mayoritario por diversos elementos. Para que funcione el sistema mayoritario tiene que haber una regla básica que hace que las formas tácitas de entendimiento

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faciliten la formación de una mayoría alternativa, que esté en condiciones de posibilidad de alternancia. Sin embargo, si revisamos la legislación electoral mexicana, ésta sistemáticamente impide o dificulta en un alto grado, la posibilidad de que se forme una mayoría alternativa. Si desde la década de los sesenta Reyes Heroles buscó mecanismos para otorgar espacios políticos a la oposición sin que se perdiera el verdadero control político, y posteriormente lo planteara José López Portillo y Miguel de la Madrid, lo que en realidad buscaban era segmentar o lograr la dispersión del voto opositor. Lo anterior lograba desplazar la conformación de una nueva mayoría política alternativa. Después, a partir de 1988-89, con el Frente Nacional Democrático, se fueron imprimiendo cada vez más trabas a la posibilidad de coaliciones, por la amenaza de erigirse, aunque incipientemente, una fuerza alternativa. En todo caso, la regla básica para que halla gobernabilidad en un sistema mayoritario no se cumple por los factores que impiden la posibilidad de formación de una mayoría alternativa, o de una coalición mayoritaria que pueda disputar el poder. Por fortuna, con los resultados electorales federales de 1997, se ha logrado superar, al parecer, ese gran obstáculo para la conformación de una fuerza partidista emergente. En consecuencia, si el electorado decidió que la definición de políticas debe compartirse como resultado de los sufragios de 1997, esto debe hacerse así. Sin embargo, el sistema de límites en la proporcionalidad que rige electoralmente, impide crear los incentivos para formar las funciones institucionales y operativas para que se compartan las decisiones. Considero, para terminar, que si observamos y superamos estos problemas de diseño institucional, vamos a lograr muchas soluciones, no sólo en lo que respecta a la transparencia y a la claridad que deben tener las políticas públicas, sino a la posibilidad de diseñarlas y desde luego instrumentarlas para hacerlas factibles.

3. La gobernabilidad mexicana en una transición federalista GUADALUPE ENlÚQUEZ·

JUAN MIGUEL 1tAMtREZ"

EL CONCEPTO DE GOBERNABILIDAD COMO muchos otros conceptos en la ciencia política tienen un alto contenido de imprecisión. Sus referentes empíricos no son del todo claros. Por esto, una primera consideración que se debe tomar cuando llevamos esta categoría al análisis en nuestras realidades es que el tipo de gobernabilidad propuesto en las democracias liberales avanzadas es distinto al que se ejercita en México. Mientras que la gobernabilidad en los primeros países ha evolucionado hacia la reestructuración de la democracia como modelo de organización social con miras a satisfacer las necesidades de una sociedad en constante cambio, en México -como en la mayoría de los países latinoamericanos-la gobemabilidad ha ingresado en un periodo de crisis, producto de las transformaciones estructurales que ha sufrido el sistema político. Estamos transitando de una gobemabilidad sustentada en el corporativismo hacia una gobemabilidad basada en el acuerdo y el consenso. Sin embargo, este tránsito refleja también síntomas traumáticos de resistencia al.cambio por parte de actores tradicionales -estrategas de ese viejo corporativismo-, 10que lesiona gravemente la supervivencia de la sociedad como conjunto.

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Tiene estudios de maestria en Administración Pública por la Universidad Nacional

Autónoma de México. *. Profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México; de ls UnivedidadPedt&68ica Nacional-Hidalgo; miembro del Colegio Nacional de Ciencias Políticas 'f AdminiJ· trae:i6n Pública; asi como candidato a doctor en Administración Pública parla UNAM.

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En este tenor, pareciera qué' los procesos que vive México de apertura democrática, reforma institucional y pluralidad política contrastan con los reclamos y exigencias de una sociedad más crítica y participativa. Estas cualidades del sistema político mexicano hacen que la gobernabilidad no adquiera una connotación de una reestructuración al estilo de las democracias occidentales modernas, sino más bien como una construcción de las instituciones sobre las cuales se asienta el modelo liberal democrático? ' Uno de los procesos institucionales que mejor proyecta lo anterior es el federalismo, cuya práctica real ha dado lugar a una estela de problemas tanto a nivel estatal, como a nivel municipal, que auguran una virtual anomia institucional para encauzar el conflicto social. Muchos de estos problemas que se han agudizado en la última década son el epílogo de' años y años de autoritarismo político y crisis económica. En este contexto, el gobierno federal ha tenido que intervenir -con escaso éxito, según se puede apreciar- en los problemas colectivos que brotan en diversas entidades estatales. Precisamente, sobre estos nuevos problemas que vive la federación mexicanareflexionaremos en estas notas. El tópico de la gobernabilidad en México no es una novedad. Existe ya una vasta literatura que aborda las complicaciones que el régimen mexicano ha enfrentado a partir de los últimos años producto de los cambios en el sistema político y económico, aunque, a decir verdad, su tratamiento a la realidad mexicana es hoy mera especulación. El propósito de estas líneas es evaluar el estado de la gobernabilidad en nuestro país a raíz del nuevo espectro que está generando el federalismo. Con este propósito en mente, haremos una exposición en cuatro partes, una sección teórica en la que se explicarán los conceptos de gobierno, gobernabilidad y políticas públicas. En segundo término, se ofrecen algunos indicadores que suponen hablar de un promi-

I Aunque hay que reconocer que el concepto de federación es demasiado confuso. Al respecto, Aguilar Camín sostiene que "(México)... es una República federal, pero el mando republicano se ha ejercido con aires monárquicos y la palabra federación ha sido sinónimo de centralismo". Aguilar, Héctor, Mlxiro alfin MI",ilenio: a ",ifaddel «lJ1Iino, en: Revista deO«idenfe, noviembre de t 997, Madrid, no. t 98, p. 8.

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sorio hábitat federalista. En el tercer apartado trataremos de identificar las principales tendencias de cambio político institucional en los años recientes y, finalmente, se esbozarán los fenómenos sociales en una perspectiva federalista que han puesto en la encrucijada las aspiraciones de gobernabilidad del Estado mexicano. EL GOBIERNO, LA GOBERNABILIDAD Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

La preocupación por el tema de la gobernabilidad abre un nuevo episodio en los intereses de la ciencia política: la atención en el desempeño del gobierno más que en el Estado. Este aparente desplazamiento no resulta extraño pues en nuestros tiempos el Estado está sufriendo una serie de críticas desde diversas trincheras.! Sin embargo, lo importante en este cambio de protagonistas es que, en su afán de crítica, los grupos sociales se lanzan contra la figura del gobierno pues este último muestra un cuerpo más concreto y visible, de esta manera, la visión que los ciudadanos tienen del gobierno es más nítida ya que lo identifican con funcionarios, recursos1 programas YIeyes.l En eso consiste la materialidad del gobierno. El gobierno es una entidad más real y concreta, a la cual se le puede reclamar el cumplimiento o no de determinadas promesas, lo que no puede hacerse con el Estado que es una categoría más deificada. Para Touraine, la crisis del Estado está asociada al poder que han adquirido los movimientos sociales que nan cuestionado el papel del Estado en la regulación de la sociedad. sobre todo con la penetración que el Estado ha planteado en el ámbito de la cultura y en otros ámbitos de la acción y el desarrollo humano " ...se puede incluso ver en la mayor parte de Europa un rechazo cada vez más neto del Estado nacional y de sus responsabilidades. Frente a la tensión entre los dos grandes que se manifiesta por la presencia en Europa de armas nucleares, de la que una parte notable amenaza a las ciudades europeas...", Touraine, Alain, LA crisis delEstado nacional, en: Hombre y política, Perspulivas sociopolíticas actuales. Universidad de Deusto, Madrid, 1998, p. 21. 'Para Richard Rose el concepto de gobierno debe reunir dos propiedades necesarias y complementarias: lo que el gobierno es (instituciones) y lo que el gobierno hace (las actividades que producen políticas desde los recursos) (160). Así, un modelo de gobierno puede ser comprendido como IIn modelo simple de entrad4-salid4; a su vez. éste debe contener por lo menos tres elementos: 1) entradas: los principales recursos del gobierno hoy son leyes. ingresos y empleados públicos; 2) procesadores: una pluralidad de organisaciones moviliza y procesa los recursos del gobierno..Las organizaciones juegan un papel activo en el proceso de gobierno; ellas no son instrumentos pasivos que responden .a demandas; 3) sali· 2

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En este hipotético desplazamiento de actores ha tenido mucho que ver una corriente que recientemente ha adquirido bastante fuerza: el neoinstitucionalismo. Entre los postulados centrales de este movimiento sobresale el reconocimiento de la autononúa de las instituciones políticas", y la opción de que el gobierno obedezca un comportamiento racional propio. Los mismos marxistas contemporáneos han aceptado una posible autonomía funcional del Estado que le colocaría como una entidad mediadora entre, por un lado el dinero y el poder, y por otro entre, la solidaridad y la cooperación ciudadana. En apariencia este inclinamiento de la ciencia política hacia un pragmatismo institucional que privilegia la figura del gobierno estaría dándole la razón a Foucault, cuando afirma que ha sido la gubernamentalidad, más que la estatalidad lo que ha movido a las sociedades capitalistas hacia niveles de complejidad social más avanzados. Por otro lado, la función central del Gobierno es dar dirección a la sociedad, para ello se apoya en instrumentos de acción político-administrativa. En este sentido, la gobernabilidad es una categoría analítica que nos permite medir el desempeño de esta función vital del gobierno. La gobemabilidad es una categoría que denota mensurabilidad, misma que puede ser cuantificable a través de dos indicadores principales: la legitimidad y la eficacia. La legitimidad significa "que la inmensa mayoría de los ciudadanos cree o acepta que el gobierno tiene el derecho y el deber de mandar según las facultades que la Constitución le otorgue y que las gentes tienen que obedecerla. La eficacia entraña que esa misma mayoría exija del gobierno y de sus órganos un cumplimiento de sus funciones. La eficacia significa un cumplimiento estricto de las promesas políticas"."

das: los prognunas comprenden poderes estatutarios, personal y dinero como los productos primarios de las organizaciones de gobierno. Véase Rose, Ri.hard, Disaggreg,ali"g, tbe Ú11I«plof Gotmmunt, en: Charles Lewis Taylor (comp.), W~ Govrmme,,1 GrolJl Meanm"g, PllblK St(lorSi~, Sage Publications, London, 1983, pp. 160-167. 'Un tratamiento más extenso de este tema puede revisarse en Claudia Clavin y Jesús Velasc:o, Ltu iJIIas.1 elJ-tSO di 'fJIIjflf'1lll1dóll di !tupoIitittu plibli&as: lIIfII misión di la Lilmllwa, Po/lJúa .1 Gobitrno, no. 1, primer semestre de 1997. sAtból, Xabier y Colomer, Salvador, LJ ~ cilllltMJalÚil.J ek.otrrI&ia ell la IfImIcijIItitI ,."".¡, Siglo XXI, Madrid, 1993, pp. 4-8.

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Así, la legitimidad y la eficacia se han convertido en tareas primordiales de los modernos regímenes políticos democráticos, sin embargo, la legitimidad resulta dañada debido a las ambigüedades, confusiones e irracionalidades del Estado capitalista." La única institución que puede resolver este problema es el Estado, y la institución en que se apoya para suministrar ese prerrequisito funcional es la administración pública.' En las democracias liberales, la administración pública es la encargada de la conducción de las políticas públicas. Para que esas políticas sean consistentes con la sociedad a las que van dirigidas, éstas deben atender a ciertos requisitos. Primero, deben ser pragmáticas, lo que significa que deben estar orientadas a problemas; segundo, deben ser valorativas, lo que quiere decir que el fin último de la política debe ser el ser humano; tercero, deben ser interdisciplinarias, para lo cual deben reunir a diferentes técnicas, disciplinas y enfoques científicos; cuarto, deben ser contextuales, lo que implica considerar integralmente factores políticos, económicos, culturalesy sociales en la búsqueda de las soluciones. Este cuadro de indicadores y requisitos al que debe enmarcarse el gobierno y sus acciones pueden auxiliamos como puntos de referencia para valorar si en México se desarrollan políticas públicas en un estado de gobernabilidad. DATOS PARA I~NTIFICAR UNA HIPOTÉTICA TRANSICIÓN FEDERALISTA

Una hipótesis eventual sería considerar que México vive fuertes convulsiones en un plano federalista. Esta hipótesis está sustentada en el La eficacia y la legitimidad del Estado de bienestar se ven restringidas sistemáticamente, una fuente es el problema fiscal crónico. La probabilidad de déficit fiscal crece debido a la existencia de una contradicción entre los costos siempre crecientes asociados a la "socialización de la producción" y el continuo control privado sobre la inversión y la apropiación de sus beneficios. De ahí que -como diría Giddens- la contradicción primaria del Estado capitalista se discierne en el modo en que una esfera privada de l. sociedad civil es engendrada por la esfera pública del Estado, pero separada de ésta y en tensión con ella. Giddens, Antbony, La Cf1fUtiIIIá6n dllIJ soeiIdtvJ. &Ns p;w IIJ JlI1fÚI t1e IIJ ufnlml1rJii6tl, .Alianza, 1994, Madrid, p. 23. 7Wo\fe, AIan. ThI UIIIiIs ti Ibt ü¡¡1iIJIrJ&.J, Stge, Publiutions,Ca.. 1987, p.TI9. 6

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hecho de que existen severos problemas de gobierno en distintos estados de la República, que si bien no han puesto en crisis al sistema político como conjunto, si han delatado problemas de gobierno que obligan a revisar los efectos de esta coyuntura sobre el conjunto de la estructura social. Podríamos decir que los problemas que vive la federación mexicana se han debido, en parte, al carácter accidentado de los cambios políticos que desde hace por lo menos veinte años han situado al país en un cuadro de pluralidad y competitividad política cada vez más abierta. Sin embargo, esta nueva condición de pluralidad no ha sido del todo armónica. Los procesos de cambio político han planteado nuevos retos a los gobiernos. Entre estos retos se hallan los siguientes: enfrentamientos entre los gobiernos de los estados con el Congreso de la Unión; disputas entre los gobiernos municipales y la Suprema Corte de Justicia; conflictos entre los gobiernos municipales y los gobiernos estatales; problemas entre los congresos locales y los gobiernos estatales; problemas entre la sociedad con sus gobiernos estatales; problemas entre gobiernos de los estados con el poder federal, por mencionar sólo algunas de las muchas relaciones conflictivas. Esta gama de problemas relativamente nuevos, son el producto de un sistema político que ha sufrido fuertes trastornos en su organización. En consecuencia, el resultado ha sido una baja capacidad de respuesta gubernamental ante estos nuevosacontecirnientos, es decir que, contamos aún con estructuras institucionales muy endebles. Esto último está asociado a otro fenómeno también reciente: la competencia política. La competencia política en México es un hábito al que no hemos estado acostumbrados. Mientras que la política de partido hegemónico tiene por lo menos sesenta años, los primeros antecedentes de competencia rea1-aunque aíslada- datan de apenas treinta años cuando la oposición, a través de la Unión Cívica Potosina, dirigida por Salvador Nava ganó elAyuntamiento de la capital de San Luis Potosí en diciembre de 1958.8

• Carlos Martínez y Alicia Zicc:udi, PoIIIim.J G6Sti61l MllfIÍ&ÍjJtIl '" Mixiro, Clllllkrtl()J '" II1"slip;¡" Sodt1i, no. 18, I1S-UNAM, México, 1988, p. 6.

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Hasta hace escasamente diez años en 1989 registramos la primera experiencia en la que un gobernador no tuviera el control en un Congreso local, esto fue en Baja California con la XII Legislatura (1989-1992). Ha sido hasta hace poco más de un año, en julio de 1997, en la elección intermedia federal para integrar la LVII Legislatura del Congreso de la Unión cuando el PRI, con el 47.6 de los miembros, perdió la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados. Por otro lado, con la escisión del PRI de 1989 a enero de 1998 se registraron 13 casos de gobiernos divididos, de los cuales sólo 8 están vigentes," Por 10 que respecta al plano político municipal, a nivel nacional, el PRI tiene ahora el 66 por ciento de regidores de mayoría relativa y el 62 por ciento de los síndicos procuradores. Si bien es cierto, estos datos son todavía una prueba insuficiente para hablar en términos de una efectiva pluralidad política en el orden federal, en la práctica este nuevo escenario ha dado lugar a nuevos conflictos institucionales entre autoridades cuyo origen ya no procede de un sólo partido como antaño. A esto hay que considerar que a partir de la segunda mitad de la década de los ochenta, con sus bemoles, se ha promovido un proceso de reforma de diversos programas que han tenido como objetivo delegar en la figura del municipio nuevas responsabilidades y facultades -que a veces no ha sido acompañada de los correspondientes recursos económicos-lo que ha complicado con frecuencia que además de problemas institucionales, jurídicos, económicos, también haya problemas de orden administrativo. El denominado "nuevo federalismo" parece sintetizar lo antes expuesto. CAMBIOS EN LA ARQUITEcnJRA INSTITUCIONAL POLíTICA

Por otro lado, son notorios también los avances que en materia de cambió institucional se han presentado en México como producto de la participación ciudadana. Durante la última década, los reclamos de la sociedad organizada y no organizada, han hecho posible la creación

•Javiet HUI12do, Lot ¡.tIIJimw tJiWJitItts ", MIxitP,,/tu IItttiIIuS di 1998'" Mbciro, Esll hú, no. 85, México, abri1 de 1998, p.