VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

Equidad: un desafío para la gestión social en América Latina Klaus Heynig1 I.

Introducción

La ampliación de las desigualdades ha sido una característica persistente de la economía mundial durante los dos últimos siglos y ha tenido a América Latina como un privilegiado representante. Como señala la CEPAL en la “ Brecha de la Equidad”, lo más notable en la región, son los deterioros de la equidad social, que se expresan en el empleo, la pobreza y la exclusión que afectaría a masas crecientes de la población.2 Esto viene acompañado de una percepción, cada vez más compartida, de que el modelo de desarrollo latinoamericano es incapaz de generar certezas de bienestar en las personas y hogares de menores recursos. A pesar de un aumento considerable del gasto social en la mayoría de los países de la región, los pobres resultados obtenidos han llevado a plantearse la gravitación de los problemas de gestión vis a vis la falta de recursos. Se puede afirmar que las debilidades en materia de calidad de la gestión social son inseparables de los problemas de equidad. El diagnóstico es que el sistema público se ha deteriorado y el PNUD considera que “entre las iniciativas para combatir la pobreza y la reducción efectiva de la pobreza hay un eslabón perdido: la gestión pública”.3 La CEPAL sostiene que “se requiere una reorientación de los patrones de desarrollo de la región, en torno a un eje principal, la equidad, es decir, la reducción de la desigualdad social en sus múltiples manifestaciones”.4 Aunque la política social y la búsqueda de una nueva gestión social no puede asumir por sí sola la responsabilidad por la equidad, si juega un papel insustituible para lograr avances en esta crucial temática. A continuación señalaremos los principales desafíos que enfrenta le gestión social para lograr esta meta y que constituyen áreas prioritarias del trabajo de la CEPAL. II.

Justicia y Equidad en América Latina: Desafíos para la Gestión Social

En un estudio de la CEPAL, se afirma que “casi todo el fruto del crecimiento económico de esta región ha ido a parar a manos de aquellos que ya tenían un ingreso elevado, y muy poco se ha derramado hacia quienes más lo necesitan”. 5 El BID precisa que “gran parte de la desigualdad de América Latina se relaciona con las diferencias entre el 10% superior y el resto de la población”.6 Pero no se trata solamente de la distribución de los ingresos. Las dimensiones patrimoniales, demográficas, étnicas y de genero profundizan la desigualdad. La distribución del patrimonio en América Latina es aún más concentrada que la del ingreso total ( 85% de la población latinoamericana tiene un acceso patrimonial inferior al promedio). Partimos de la base que la equidad no se confundiría con la justicia y la igualdad, aunque está emparentada con ellas. Mientras la justicia es un valor, inalcanzable, la equidad es aquella parte de la 1

Oficial de Asuntos Sociales, División de Desarrollo Social, CEPAL CEPAL, “ La Brecha de la Equidad. América Latina, el Caribe y la Cumbre Social”, Santiago de Chile, 1997 3 PNUD, Informe del PNUD sobre la pobreza 2000, “ Superar la Pobreza”, New York, 2000, p. 56 4 CEPAL “ Equidad, Desarrollo y Ciudadanía”, Santiago, 2000 5 Samuel MORLEY. “La Distribución del Ingreso en América Latina y el Caribe”,Fondo de Cultura Económica/CEPAL, Santiago, 2000, p.15 6 BID, Informe Progreso Económico y Social en América Latina. América Latina frente a la desigualdad, Washington, 1998 2

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justicia que es realizable, es posible, es viable, en un momento histórico determinado.7 Una sociedad equitativa no busca la igualdad de resultados, pero pretende ir más allá de la igualdad ante la ley, para superar barreras económicas y sociales, y compensar desigualdades que dificultan la realización de su potencial a determinados individuos. Una sociedad puede ser a la vez equitativa y desigual o, en otras palabras, es posible que aumente la equidad sin que disminuyan las desigualdades, y a la inversa. Hay un creciente consenso que la pobreza y la desigualdad en sus múltiples expresiones, acompañada por la falta de participación y deficiencias institucionales, son los obstáculos principales para lograr una mayor competitividad y sustentabilidad del crecimiento económico.8 El desarrollo es más que el crecimiento económico, y sus frutos tienen que distribuirse en toda la población, no sólo por razones éticas, sino también para permitir el entrelazamiento que tiene la equidad con la competitividad. Se puede hablar de un condicionamiento recíproco entre crecimiento y equidad del que se desprende la necesidad de avanzar hacia ambos objetivos en forma simultánea antes que secuencial. En 1998 Stieglitz argumenta que “la experiencia latinoamericana sugiere que deberíamos reexaminar, rehacer y ampliar los conocimientos acerca de la economía de desarrollo que se toman como verdad, mientras planificamos la próxima serie de reformas”. Y, el presidente del Banco Mundial, James Wolfensohn, en declaraciones previas a la asamblea anual del Banco en 1999 indica que “el objetivo central de nuestro trabajo es conseguir una mejor distribución de la riqueza”. Sin embargo, y a pesar de los avances en los enfoques y políticas propuestas por los organismos financieros, todavía prevalece una tendencia hacia un enfoque tecnocrático y preocupa el hecho que “nuevamente ronda en Washington la idea que el desarrollo es equivalente al crecimiento por habitante y que desviarse de las acciones que maximicen el incremento de la productividad media es un error”. 9 La evolución económica reciente. No puede haber desarrollo social en el mediano y largo plazo si no existe un crecimiento económico sostenido, generador de empleo. Por otro lado, cuanto más desigual es un país menos efectivo es el crecimiento para reducir la pobreza”.10 Pero al revisar la trayectoria del crecimiento económico en la región aparecen importantes insuficiencias. Los años ochenta, con un crecimiento promedio de 1% anual, fueron designados como la "década perdida". En la primera mitad de la década de los noventa se registra una recuperación del crecimiento que llega al 4,1% anual entre 1990-1994. Sin embargo, las crisis (del peso en México 1995, la asiática en 1998; la de Brasil en1999 y la actual en Argentina), bajaron el crecimiento a 2,6% entre 1995-2000. La reactivación que se inició en el 2000, se truncó antes de los esperado. En 2001 el crecimiento del PIB se situó alrededor del 0,5%, para el 2002 se espera un crecimiento cercano a 1,1% y, en la mayoría de los países se espera una recuperación modesta en el 2003. Por consiguiente, “en el presente año se completará media década perdida en la región, lo que se refleja en la disminución de cerca de un 2% del producto por habitante en relación con el nivel registrado en

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Se ha dicho que hoy la equidad sería el máximo de distribución que es compatible con la acumulación, que se requiere para que haya desarrollo económico (Grondona, 1999). 8 Vea CEPAL, Transformación productiva con equidad. La tarea prioritaria de América Latina y el Caribe en los años noventa, Santiago, 1990 9 Nota de Nora Lustig presentada en seminario CEPAL en agosto 2001 10 Nora Lustig, Omar Arias, Jamele Rigolini, Reducción de la pobreza y crecimiento económico: La doble casualidad, Documento de Seminario, CEPAL, Santiago, Agosto 2001 2

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1997”.11 La recesión deterioró también la generación de empleo a nivel regional pero el desempleo no aumentó, debido a una merma de la tasa de participación laboral. Estos hechos se dan en un marco en el que “es posible que las tasas de crecimiento en América Latina no pueden ser más del 3 o 4% a distancia de las necesarias, en tanto no se cuenta con la participación y el aporte de la mitad de la población que está comprendida en los porcentajes más bajos de ingresos”.12 Pobreza y redistribución del ingreso El bajo dinamismo y la inestabilidad del crecimiento económico no sólo se ha traducido en un deterioro de la situación social y un aumento de la pobreza durante el último bienio.13 También compromete las posibilidades de mejorar sustancialmente los niveles de vida de la población. Hay “dos décadas perdidas en materia de pobreza y desigualdad social”. La desaceleración económica reciente y la expectativa de un crecimiento negativo del producto por habitante de la región redunda en un crecimiento de la pobreza proyectada al año 2002. El porcentaje de personas viviendo en situación de pobreza probablemente ascienda a 43.9%, 0.9 puntos porcentuales más que en 2001, mientras que la indigencia llegaría a 19.6%, con un aumento del 1.0 %. Eso significa que en términos absolutos alrededor de 15 millones de personas se habrían sumado a la población pobre de América Latina entre el 2000 y el 2002 con 11 millones adicionales de indigentes. El aumento de la pobreza fue desigual en la región, el 70% de los nuevos indigentes provienen de Argentina, Brasil y México. Frente a este panorama no sorprende, que la tendencia hacia un deterioro distributivo y mayor desigualdad que caracterizaron los noventa se viene acentuando en la región. Gasto Social. Dentro de “ un panorama social preocupante” el gasto social es un área inequívoca de avance. Este ha alcanzado los niveles más altos de la historia, ya sea considerando su participación en el PIB o como la cantidad de dólares per cápita . Esto ha venido acompañado de reformas orientadas a mejorar las políticas sociales, pero conviene recordar que aumentar el gasto no necesariamente significa gastar bien, ni en beneficio de los pobres. El avance en cuánto a la eficiencia, efecto distributivo y eficacia de dicho gasto es todavía una incógnita. No se han institucionalizado las prácticas de gestión de políticas que estén orientadas a optimizar el uso de los recursos y a beneficiar efectivamente a los estratos de menores ingresos para lograr un impacto observable en sus condiciones de vida. Las metas de desarrollo del Milenio En la Cumbre del Milenio (2000) se adoptó la Declaración del Milenio en la cual se establecen metas específicas, plazos para alcanzarlas identificando indicadores para verificar su cumplimiento. Una meta central es reducir, al año 2015, la extrema pobreza a la mitad respecto de los niveles registrados en 1990. Un análisis sobre su factibilidad, indica que bajar la indigencia a la mitad requiere un aumento del 1.9% por habitante de la región. Para reducir la pobreza a la mitad en el mismo período supone un crecimiento del producto por habitante del 3.3% anual. Estos datos indican la magnitud de los desafíos en el combate a la pobreza en el contexto económico actual. A las tasas de crecimiento mencionadas se suma la necesidad de mejorar la distribución del 11

CEPAL, “Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2001-2002”, Santiago, 2002 Nancy Birdsall, Comentarios incluido en L. Emmergí y J. Núñez del Arco (comp.). El desarrollo económico y social en los umbrales del siglo XXI, BID, Washington, 1998 13 CEPAL, “Panorama Social 2002”, Santiago, 2002 12

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ingreso y dotar de mayor eficiencia al gasto social. Pequeñas mejoras en la distribución del ingreso requerirían menores tasas de crecimiento para reducir la pobreza. En este contexto las políticas sociales son un importante complemento clave del crecimiento económico para elevar el nivel de vida de la población más carenciada. Implementar estas políticas requiere en sobre todo una voluntad política para romper con la percepción de que la preocupación por la equidad es mayor en el discurso que en el contenido de las políticas públicas. III.Nuevos Escenarios y Desafíos para la Gestión de las Políticas Sociales La década de los noventa ha sido testigo de fuertes transformaciones en la estructura productiva de los países de América Latina que produjeron cambios equivalentes en la inserción que estos tienen en los mercados mundiales. Se enfrentan un contexto diferente, una “nueva economía”, cuyos atributos más sobresalientes son la globalización la información, el conocimiento y la interconexión de redes. Estos cambios, han tenido un desarrollo desigual y contradictorio, han alterado el mapa de los actores sociales y políticos relevantes, produciendo modificaciones en la estructura social. La persistencia de altos niveles de pobreza, el aumento de la indigencia que se mantiene indiferente a las políticas sociales, una distribución del ingreso que profundiza aún más las brechas existentes junto con los efectos de la globalización en sus múltiples dimensiones, legitima realizar una relectura crítica de los conceptos y teorías que sustentan las políticas que aplican los gobiernos de la región. La Globalización La globalización alude a la creciente importancia que tienen los procesos económicos, sociales y culturales de carácter mundial sobre aquellos equivalentes en el ámbito de los países y regiones. Una implicación concreta de la globalización es, que plantea con toda claridad la disyuntiva de ser competitivo o morir, siendo muy difícil estimar la magnitud relativa de la población que va a quedar en cada lado del camino. Así las metas del milenio se encuentran ante una nueva restricción impuesta por la incógnita que la globalización plantea en términos de cuantos serán los ganadores y cuantos y quienes los perdedores de este proceso. En este escenario surge la inquietud si la política social será “política pobre para pobres”, (Albert Hirschman) o, “la asistencia pública que recoge los muertos y heridos que deja la política económica” (Kliksberg). 14 Existen muchas preguntas e interrogantes que ponen de relieve una tensión propia de las democracias actuales y que confirman que los procesos de globalización se dan con conflictos y asimetrías. 15 Por un lado la globalización tiene elementos que facilitarían la inclusión de los excluidos a través de mayores oportunidades, acceso a información, universalización de los derechos económicos, sociales y culturales. Por el otro lado los nuevos patrones productivos no sólo no mitigan sino que incluso amenazan con exacerbar la exclusión y las desigualdades existentes. Para muchos, la aparente falta de alternativas contribuyó a la legitimación del proceso y hay quienes sostienen que ya no hay espacios de soluciones alternativas. La globalización y el sometimiento a ella es entonces percibida y presentada como realismo.

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Bernardo Kliksberg, Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina, Revista Venezolana de Gerencia, Año 5 No. 12 , Maracaibo, 2000 15 Véase Martín Hopenhayn, Viejas y nuevas formas de la ciudadanía, Revista de la CEPAL No. 73, 2001, Santiago 4

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La globalización está demostrando ser altamente desintegradora. La atracción del "centro" con frecuencia resulta demasiado poderosa para permitir que la "periferia" explote sus posibilidades efectivas de integración. Al nivel nacional, la capacidad social integradora del Estado se reduce. Los que logran integrarse al mundo global, convergen, el resto diverge, tanto al nivel de países como a su interior. En este contexto, las desigualdades preexistentes pueden ser decisivas. El rol de las políticas sociales. La transformación productiva y la equidad se expresan en la política económica y social. Se dice que la política social es un prerequisito del crecimiento económico, dado que el capital humano es el principal factor productivo. Esto lleva a sostener que un país no puede crecer en forma sostenida si no invierte en lo social para dotar a su población de las destrezas requeridas para utilizar tecnologías modernas y adaptarse a los cambios que deberá enfrentar a lo largo de su vida. La falta de comprensión que la pobreza es multidimensional, la deficiente coordinación entre las instituciones que operan en lo social o, simplemente una gestión inadecuada, explican los insuficientes avances a pesar del aumento que experimentó el gasto público en servicios sociales básicos en la política social latinoamericano. Las políticas públicas no deben entenderse necesariamente como estatales como es el caso en el paradigma dominante. “Lo público” debe ser visualizado en un sentido amplio como el espacio de los intereses colectivos más que como “lo estatal.” e involucra múltiples instancias de la sociedad civil.16 Es necesario trascender los esquemas tradicionales entre lo estatal y lo privado (incluyendo tanto los sectores comunitarios, filantrópicos, académicos y empresariales). Dichos actores tienen un importante potencial en términos de flexibilidad, agilidad, compromiso y cercanía a la comunidad. Finalmente, tiene la ventaja de hacer más democrática la prestación y la gestión de los servicios públicos. Un desafío que trasciende las políticas nacionales son precisamente los impactos de los procesos de globalización que influyen en la institucionalidad de la política social y en su gestión. Al margen de las preferencias individuales ningún país puede salirse unilateralmente de las “reglas del juego” que impone el sistema capitalista de mercados globalizados sin pagar un costo social y políticamente insostenible. Sin embargo, esto no quiere decir que, respetando las reglas del juego, no pueden existir diferencias de un país a otro en lo que se refiere a la aplicación de políticas que conduzcan a una mayor equidad social que lo que se produciría sin una acción dirigida por el Estado. Autoridad Social. No existen instituciones para diseñar e implementar políticas que integren lo social con lo económico. “En vez de compensar los efectos de la lógica económica, la política social debe concebirse como condición indispensable del desarrollo económico”.17 Para ello, es necesario crear un marco institucional, una autoridad social que permita la coordinación de la política económica y social destinada a compatibilizar sus respectivas prioridades. 18 Si bien en muchos países se han establecido organismos coordinadores, da la impresión que los avances son todavía insuficientes. El abordaje sistemático de los temas antedichos contribuiría a una mejor 16

Vea CEPAL “Equidad, Desar. Y Ciud.” P.15. Alan Touraine, Por una nueva política social, El País, Madrid, 4.8.1997 18 La División de Desarrollo Social de la CEPAL ejecuta actualmente un proyecto titulado “Mejoramiento de la Institucionalidad de la Política Social y Constitución de una Autoridad Social” con apoyo del Gobierno de los Países Bajos. Este proyecto tiene como objetivo proveer a los gobiernos de la región de conceptos, metodología y herramientas que mejoren la coordinación de las instituciones públicas, como también de los sectores público, privado y filantrópico; sugerir acciones para lograr mayores niveles de eficiencia, equidad y participación ciudadana. 17

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coordinación de las instituciones sociales, para así incrementar su contribución al logro de la equidad. Asimismo, se requiere que dicha autoridad social tenga las condiciones adecuadas para convertirse en un interlocutor serio de la autoridad económica. Gobernabilidad Si consideramos como las características de un “buen gobierno”, la justicia y legitimidad de un determinado orden político, el respeto a los derechos humanos y la obligación gubernamental de proveer el bienestar general, podemos percibir las amenazas a la gobernabilidad provenientes de la exclusión, los rezagos sociales y la imposibilidad de acceder a condiciones de vida dignas. El tema de la corrupción, un excesivo centralismo en la toma de decisiones y la falta de canales de participación explican la desafección ciudadana y la fuerte critica al gobierno, a los políticos y a la política sobre todo por parte de la juventud que no se sienten identificados por los políticos. En “Equidad, desarrollo y ciudadanía” la CEPAL resalta que “el fortalecimiento de la ciudadanía como participación efectiva de los actores sociales en los asuntos públicos es esencial para enfrentar el deterioro de la cohesión social”. Desde una perspectiva integral, la ciudadanía implica un compromiso recíproco entre el poder público y las personas y resultaría en una ampliación del espacio público frente a la fuerza centrífuga que hoy tiene el espacio privado, de manera de crear más sociedad, una conciencia más difundida sobre las responsabilidades de los individuos y los grupos respecto del conjunto de la organización social. En tal sentido, la ciudadanía sería un concepto adecuado para relacionar los tres grandes desafíos que enfrentan los países de la región: democracia, inclusión social y superación de la pobreza. La primera tiene que ver, claramente, con la dimensión política; la superación de la pobreza, con la social y, finalmente, la inclusión es multidimensional. La capacidad del sistema democrático vigente para impulsar y procesar los cambios requeridos es vital porque las democracias de pobres con bajos niveles de educación no son tales democracias y abren con mucha facilidad el camino al clientelismo y al populismo. En este contexto cabe la pregunta si puede haber redistribución del crecimiento sin participación y empoderamiento de los pobres y excluidos? IV.

Una nota final

Se ha argumentado que un crecimiento con equidad, ambientalmente sustentable y en democracia no sólo es deseable, sino también posible.19 Esto nos recuerda a la celebre frase de Dahrendorf quien dijo que "alcanzar al mismo tiempo, crecimiento, cohesión y libertad puede ser difícil; puede incluso implicar la cuadratura del círculo, lo que por supuesto no puede hacerse de manera perfecta; pero podemos acercarnos a ello".20 Ambas posiciones ilustran la complejidad del desafío que enfrentan los gobiernos actualmente para el diseño de políticas publicas y en su gestión que, por lo menos, se acercan al cumplimiento de los objetivos. Para que eso sea factible, los patrones de desarrollo de América Latina u otra región del mundo, deben reorientarse “en torno a un eje principal, la equidad, es decir la reducción de la desigualdad en sus múltiples manifestaciones” como “la vara fundamental para medir la calidad del desarrollo” como señala la CEPAL en su documento “Equidad, Desarrollo y Ciudadanía.” 21 Porqué 19

Véase, por ejemplo, Transformación Productiva con Equidad, Santiago, 1990 y El desarrollo sustentable: transformación productiva, equidad y medio ambiente, Santiago, 1991 20 Dahrendorf,R. et al. Report of the Commission on Wealth Creation & Social Cohesion, Londres, 1995 21 CEPAL “Equidad, Desarrollo y Ciudadanía”, Agosto 2000 6

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una posición diferente daría razón a los que piensan que “parece que se dejan de realizar esfuerzos para reducir estas desigualdades y se reconocen su permanencia y hasta su funcionalidad para el desarrollo de la economía global”.22

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Alejandro Portes, El neoliberalismo y la sociología del desarrollo: Tendencias emergentes y efectos inesperados, 1997, en: Sociología del desarrollo, políticas sociales y democracia, Rolando Franco (coord.), México, 2001 7