ESTABILIZACIÓN Y CONTRAINSURGENCIA COMO LA LUCHA POR LA LEGITIMIDAD: UN MODELO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE ESTADOS. EL CASO AFGANO

1

1.

Introducción ................................................................................................3

2.

El conflicto en el mundo actual ................................................................5

3. Afganistán e Iraq: laboratorios para el estudio de la lucha contra la insurgencia .......................................................................................................14 4.

Falta de fe en el Enfoque Integral...........................................................18

5.

El enfoque de corazones y mentes ........................................................19

6. Un nuevo enfoque: insurgencia y contrainsurgencia como lucha por la legitimidad ....................................................................................................22 7. Propuestas para una nueva aproximación a la reconstrucción de estados: un nuevo enfoque para el caso afgano ........................................29 7.1. 8.

La legitimidad y su percepción, una cuestión cultural .......................29

Integración de capacidades dentro del enfoque integrado................35 8.1. Problemas de colaboración en el marco de la ayuda humanitaria e integración de actores humanitarios ..............................................................38 8.2. Problemas de colaboración en el marco de la ayuda al desarrollo e integración de actores de desarrollo..............................................................42

9. 10.

Conclusiones. ...........................................................................................61 Bibliografía y notas...............................................................................65

2

1. Introducción A finales del 2005 fui enviado a Afganistán como responsable de la Agencia Española de Cooperacion Internacional para el Desarrollo. La misión consistía en establecer las bases de la misión civil en la región de Badghis, en el marco de los recién creados Provincial Reconstruction Teams o Equipos de Reconstrucción Provincial más conocidos como PRT. Anteriormente, y dentro de la misión que sostuvo España en Iraq, también había sido responsable del despliegue de capacidades civiles en una zona de conflicto. El reto durante los siguientes 3 años de trabajo en Afganistán fue compaginar las necesidades operativas (políticas, militares y de desarrollo) con los principios humanitarios básicos. Iraq fue un contexto en el que de modo constante se puso en duda la politizacion de la ayuda humanitaria, y no se preveía en ese sentido menos críticas en la misión afgana. Las presiones se produjeron en todos los sentidos. Por un lado los responsables militares consideraban que la cooperación debía ser un instrumento al servicio de la seguridad de la misión en general. Al mismo tiempo las culturas civil y militar chocaban constantemente ante el entendimiento de que cualquier vulneración de la “unidad de mando” propia de la estructura militar suponía un paso hacia el fracaso de la misión. Otro aspecto que complicaba en gran modo el trabajo fue la nueva tendencia de lo militar que consisten en denominar a cualquier actividad CIMIC (o de cooperación cívico-militar) como humanitaria. Las presiones políticas también eran importantes. El seguimiento constante que los medios de comunicación hacían de la misión, junto con la politización de cualquier “error” que pudiera producirse, hacían de la actuación

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extraordinariamente delicada. En el ámbito afgano no faltaban tampoco presiones para desviar la ayuda hacia intereses más políticos que humanitarios o de desarrollo. La política local también suponía un elemento a tener en cuenta. Un enfoque puro de vulnerabilidad permitió que el trabajo desarrollado no despertara susceptibilidades entre etnias, tribus y clanes. Por poner un ejemplo si ayudar a una tribu tayica podía ser un problema, se diseñaba un programa para las viudas. Al tratarse de una población reconocida como la más vulnerable y coincidir con los principios del Islam, se conseguía seguir los principios humanitarios y los principios propios de la cultura afgana. En un contexto en el que la toma de decisiones se complicaba especialmente se hacía necesario establecer unas pautas claras de trabajo y fue así como fue surgiendo la idea del modelo teórico que ahora se presenta. El proceso de generación del modelo no fue repentino, sino que fue creándose a base de limar múltiples asperezas con el resto de los actores. Es de ley agradecer al Coronel Francisco Gan Pampols su aproximación abierta al modelo y sus aportaciones. Su trabajo permitió la primera planificación conjunta civil y militar que se ha producido en España dentro del enfoque integrado. Su libertad de miras y su comprensión del modelo a primera vista fueron de inmensa ayuda. Su comprensión parte sin duda de un profundo entendimiento de cómo ha cambiado el conflicto tal y como se explica en el apartado sobre el conflicto en el mundo actual y de la necesidad de la integración de actores para la estabilización de estados. En el trabajo se ha intentado aunar la doctrina y la práctica de la contrainsurgencia, una disciplina propia del ámbito militar, con los conocimientos y principios del mundo del desarrollo. Resulta curioso observar como dos mundos que trabajan en un mismo espacio y en momentos coincidentes hablan tan poco entre ellos. Incluso cuando en el terreno existe un diálogo constante, este diálogo no se ha producido en el ámbito teórico.

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Sirva este documento para crear los primeros puentes en estos dos mundos condenados a entenderse. Esta falta de comunicación es incluso más llamativa cuando se observa que ambas disciplinas (contrainsurgencia y ayuda al desarrollo) giran en torno al concepto de legitimidad. Es también sorprendente como la teoría de la contrainsurgencia gira constantemente alrededor del concepto de legitimidad, pero sin aterrizar en él. El documento propone la superación del enfoque “corazones y mentes” a favor de un enfoque basado en la legitimidad. Esto permitirá la suma de los esfuerzos de todos los actores (civiles y militares). Pero aún más importante, permitirá a todos los actores compartir una misma visión del estado final deseado. Algo que múltiples autores han señalado como una de las lacras de la actuación en Afganistán. Tal y como se explicará a lo largo del documento, la falta de un enfoque basado en la legitimidad ha hecho que los distintos actores se resten legitimidad unos a otros alejando y dificultando el estado final deseado. Esto justifica suficientemente la necesidad de un cambio en el enfoque. Sirva este trabajo cuanto menos para reflexionar sobre ello. Por último se propone un reparto de tareas basado en lo recogido durante la primera parte del documento. La distinción entre tareas humanitarias, tareas de construcción de paz y tareas militares implican enfoques distintos pero todas tienen su momento y espacio. Eso sí, han de ser aplicadas bajo principios distintos como instrumentos distintos que son, eso sí, en cumplimiento de una única misión.

2. El conflicto en el mundo actual Desde la antigüedad clásica, y en la mayoría de sus manifestaciones en el mundo occidental, la guerra se había caracterizado por el enfrentamiento

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entre dos o más contendientes que luchaban por su total aniquilación; o al menos por lograr una destrucción suficiente que forzara la rendición del adversario. En estos conflictos, aunque la población civil era considerada en varios casos como un objetivo militar, cobraba especial relevancia una vez era derrotado el Ejército enemigo, cuando ésta quedaba a merced de unos vencedores que podían continuar con sus planes sin que prácticamente nadie les hiciera frente 1 . Esta situación derivaba muy probablemente de la especialización de los guerreros. Durante mucho tiempo, éstos eran simples campesinos que dedicaban parte de su tiempo y esfuerzo a formarse en el oficio de las armas. Sin embargo, con el paso de los años, debido al aumento de la riqueza de las sociedades primitivas y el posterior surgimiento de los primeros Estados modernos, el soldado se convirtió en un técnico experto en el combate que disponía de un caro equipamiento y requería un complejo adiestramiento para realizar sus cometidos. Y a medida que se producía dicha especialización, también se fueron configurando los primeros Ejércitos permanentes y afloraron las tradicionales virtudes marciales como el honor, el coraje, la lealtad o la obediencia 2 . En este sentido, parece lógico que si una parte de la sociedad era eximida de las servidumbres del campo, por lo menos ésta debía convertirse en la garante de su seguridad. Por lo tanto, si esta élite de 1

Aunque una visión reduccionista de la Historia establecería que la población civil se convirtió en un objetivo militar con el advenimiento, en Occidente, de la Guerra Total – y más específicamente a partir de la Primera Guerra Mundial – un repaso histórico permite constatar como desde la antigüedad clásica se han producido muchos conflictos (la conquista de las Galias, las Guerras Púnicas, las Cruzadas, las invasiones tártaras y mongolas, la Guerra de los Treinta Años o las guerras de religión que asolaron Europa, por poner algunos ejemplos) en los que la población civil era uno de los centros de gravedad de la contienda. Un completo análisis puede hallarse en la interesante obra de Hanson (2000).

2 Un análisis mucho más detallado y extenso del proceso de creación del Estado y los Ejércitos modernos puede hallarse en las obras de los historiadores militares Clifford Rogers (1995) o Jeremy Black (1991).

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luchadores era la encargada de defender la integridad del grupo, el resto de la sociedad fue perdiendo progresivamente sus habilidades bélicas, quedando indefensa una vez éstos eran vencidos. No obstante, había ocasiones en las que una vez terminados los combates entre los Ejércitos, era la población la que continuaba la lucha. En España tenemos un claro ejemplo con la Guerra de la Independencia, donde los súbditos se levantaron contra las tropas invasoras con ánimo de devolver la corona al Rey Fernando VII al grito de “Vivan las cadenas”. Este tipo de lucha, que mezcla política, insurgencia 3 , sabotaje, hostigamiento y agitación se denominó guerrilla. No obstante, aunque habitualmente se cita a España como uno de los principales referentes históricos en lo que se refiere a la insurgencia, su origen se remonta a la antigüedad clásica 4 . En este sentido, es muy probable que personajes como el cura Merino se inspiraran en la propia Biblia, en particular en el Libro de Daniel o los dos Libros de los Macabeos, que narran la revuelta del pueblo judío contra los Seléucidas, para animar a nuestros antepasados a alzarse frente al invasor francés.

3 El término insurgente e insurgencia se plantea a lo largo del texto sin hacer una valoración sobre la legitimidad de los contendientes. Se adopta la definición del Manual de Campo de Contrainsurgencia de los Marines Norteamericanos que define la insurgencia como una lucha organizada y continuada de carácter político-militar para debilitar el control y la legitimidad de un gobierno establecido, poder ocupante u otra autoridad política mientras aumenta el poder insurgente. 4 En efecto, aunque la literatura anglosajona es parca en ejemplos históricos, y si éstos existen no van más allá de Malasia, Filipinas, Vietnam o España, la guerra irregular sido una constante a lo largo de la Historia desde la antigüedad clásica. No hace falta que nos movamos de nuestro país para contemplar un claro ejemplo de guerra irregular librada hace más de dos mil años: la larga y dura campaña romana contra las tribus celtíberas y lusitanas para hacerse con el control de la Península Ibérica. Más ejemplos históricos pueden hallarse en las obras de Jacques Braud (2003) o de Pedro Fatjó y Guillem Colom (2008, pp. 65-73).

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Aunque la insurgencia ha sido una parte integrante y persistente de la Historia de la Guerra desde la antigüedad 5 , muy pocos estrategas sospechaban que una forma de lucha a priori tan arcaica y simple como esta se convertiría en el mayor problema que hoy en día tienen que afrontar las fuerzas armadas de las naciones avanzadas 6 . Y es que la globalización nos ha traído un modelo de conflicto que no sólo precisa de capacidades militares muy distintas de las que se necesitaron durante la Guerra Fría para hacer frente al gigante soviético, sino también la adaptación de las estructuras del Estado para afrontarlo al ser, nos guste o no, una amenaza real para nuestra seguridad presente y futura. En efecto, la estructura de los ejércitos deriva de una perspectiva westfaliana del Estado. Durante muchos siglos el enemigo era el Estado como titular de derechos en la esfera internacional, y ganar una guerra de estas características era tan fácil o tan difícil como destruir sus ejércitos, tomar su capital o acabar con su líder natural. A fecha de hoy, otras formas de poder distintas del Estado como corporaciones multinacionales, organizaciones nogubernamentales o redes criminales transnacionales, por poner unos ejemplos, también se han convertido en elementos de política exterior, tanto más que muchos Gobiernos o Jefes de Estado. Este fenómeno ha sido impulsado por la globalización, un proceso que ha permitido que medios que 5 Tal y como rezan Fatjó y Colom (2008, p. 68): “…la guerra irregular ha sido muchas veces no ya una alternativa a la guerra regular sino un complemento de la misma. En realidad, cabría hablar de la guerra como un continuo en el que las operaciones regulares e irregulares, aunque diferenciables a efectos analíticos, forman parte integrantes de un mismo proceso, dependiendo la intensidad de una o de otra o de su combinación, de otras variables no siempre de naturaleza estrictamente militar: culturales, políticas, de organización social, geográficas, económicas y demográficas.” 6 Exacto, mientras los analistas de defensa de todo el mundo estaban interesados en los efectos que podría tener la anhelada Revolución en los Asuntos Militares en el arte de la guerra, algunos heterodoxos como Martin Van Creveld (1991 o 2000) o Ralph Peters (1995) alertaban de los nuevos peligros que estaban acechando al mundo.

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hasta hace poco solamente estaban al alcance de los Estados (a veces únicamente

de

los

más

poderosos)

puedan

ser

ahora

adquiridos

prácticamente por cualquiera. El libre acceso a tecnologías avanzadas, tanto civiles, duales como de uso militar, ha permitido que a fecha de hoy un ciudadano medio de cualquier país avanzado cuente con más capacidad de comunicación que todo el Imperio Británico de finales del siglo XIX; que cualquier actor con acceso a Internet o comprando imágenes de satélites comerciales disponga de unas fuentes de inteligencia hasta ahora reservadas a pocas naciones; que cualquier país pueda obtener sofisticados sistemas de guiado para sus armas usando tecnologías disponibles en el mercado civil; o que un líder tribal somalí con unos pocos hombres cuente, probablemente, con más potencia de fuego que una división napoleónica 7 . Además, constituir una fuerza de estas características cuesta una pequeña fracción de lo vale adiestrar y equipar a un solo soldado de cualquier ejército occidental: con un fusil de asalto o un lanzagranadas (una copia china del archiconocido AK-47 Kalashnikov vale entre 30 y 50 dólares en cualquier mercado local africano, mientras que un lanzacohetes RPG no cuesta más de 300) 8 y una instrucción básica, cualquier adolescente sin recursos puede convertirse en un combatiente de una fuerza irregular en Somalia, Afganistán o Iraq. Igualmente, su bajo coste de producción hace que tampoco sea una pieza de gran valor para sus superiores, por lo que su eliminación no tiene prácticamente ningún efecto. Los conflictos actuales se caracterizan por una enorme desproporción en los medios de los combatientes: la supremacía tecnológica, doctrinal y 7 Son muchos los trabajos que analizan las posibilidades que brinda la globalización para incrementar las capacidades militares de los distintos actores. Mientras una visión general puede hallarse en la trilogía del sociólogo español Manuel Castells (1997); estudios más detallados pueden encontrarse en las obras colectivas de Arquilla y Ronfeldt (1997) o Lesser (1999). 8

Datos

extraídos

del

centro

de

investigación

suizo

Small

Arms

Survey

(www.smallarmssurvey.org)

9

organizativa de los ejércitos de las naciones avanzadas es tal que pocos países se atreven – solamente lo ha hecho el Iraq de Saddam Hussein en dos ocasiones, ambas con fatales efectos para sus fuerzas regulares – a entablar un enfrentamiento convencional o simétrico contra ellos. Las modernas plataformas, los sofisticados sensores y las avanzadas armas de precisión e inteligentes producto de la llamada Revolución en los Asuntos Militares proporcionan un elevado y permanente conocimiento del teatro de operaciones, un efectivo mando y control de las fuerzas que allí operan y precisos ataques sobre las concentraciones de fuerzas y objetivos aislados enemigos sin apenas daños colaterales 9 . Hoy en día vivimos en una época en la que jamás ha existido una superioridad tan aplastante de un contendiente sobre otro en el combate convencional. Y sin embargo, ¿cómo es posible que sea tan sumamente difícil traer la paz a las regiones en las que la comunidad internacional se ha involucrado? Quizás precisamente por esta misma razón. Ante esta situación, y como ha sucedido infinitas veces a lo largo de la Historia, el contendiente más débil se ha visto obligado a adaptarse e idear respuestas que anulen o limiten esta superioridad. Ante la imposibilidad de amasar fuerzas, se ha dispersado. Ante la dificultad de atacar en grupo, lo hace en solitario o en pequeños grupos. Ante la incapacidad para batir el enemigo en campo abierto, lo hace en pueblos y ciudades, bosques, junglas o montañas. Ante la dificultad de dominar el territorio, se confunde con la población buscando la seguridad, el alimento y la cobertura que ésta le proporciona. Y, ante la imposibilidad de concentrar potencia de fuego y precisión, actúa ajeno a los usos y costumbres de la guerra, intenta explotar las vulnerabilidades del adversario y aspirar que sus acciones tengan los mayores efectos posibles. En otras palabras, el advenimiento del conflicto llamado irregular (a muy grandes rasgos contrario a los usos y costumbres de la guerra) o híbrido (que 9 Para un análisis más detallado de esta nueva realidad, véase Colom (2008).

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combina la lucha irregular con acciones convencionales) 10 es una reacción lógica y necesaria al estilo de lucha de las sociedades avanzadas 11 . Sin embargo, en nuestra opinión el término más adecuado para definir esta forma de combatir – también llamada asimétrica, sin restricciones, de cuarta generación, complejo-irregular o compuesta, sólo por poner unos ejemplos – podría ser el de conflicto difuso, puesto que es difuso en sus límites (se llega a discutir si es conflicto o guerra), difuso en el concepto de enemigo (el adversario de hoy puede ser el aliado del mañana) y difuso en los medios a emplear (cualquiera que tenga a su disposición para infligir sobre el adversario el mayor daño posible pero además requiere como veremos medios civiles y militares, políticos y de desarrollo, diplomáticos y de defensa). El florecimiento de esta nueva forma de conflicto difuso, respuesta y complemento al estilo occidentalizado de lucha y característico del nuevo orden mundial 12 , ha sido posible gracias a la globalización. En efecto, la

10 Aunque en la doctrina militar española se emplea el concepto de guerra y adversario asimétrico, se han utilizado los conceptos estadounidenses irregular e híbrido por dos razones: por un lado, porque el término asimétrico – forjado originariamente en Estados Unidos – ha sido formalmente sustituido por irregular (la Revisión Cuadrienal de la Defensa de 2006 adopta este concepto y la Directiva de Defensa 3000.07, del 1 de Diciembre de 2008, lo eleva políticamente); y por otro lado, porque la guerra híbrida – apadrinada por la élite política y militar del país y posiblemente uno de los ejes que articularán la nueva Revisión Cuadrienal de la Defensa que se presentará a finales de año – define con mayor detalle la complejidad del conflicto actual. Para conocer con más detalle ambos conceptos, es interesante la lectura de la obra del analista de defensa estadounidense Frank Hoffman (2007), creador del concepto de guerra híbrida. 11 La forma de combatir de las sociedades avanzadas se asimila en cierta forma al llamado New American Way of War, que se fundamenta en la tecnología, el conocimiento y la precisión para lograr victorias rápidas, limpias y contundentes. Una descripción más detallada de este modelo puede hallarse en Boot (2003, pp. 41-58). 12 El concepto de occidentalización (westernization) de la guerra fue forjado por el historiador militar Edward Gibbon y ha sido profusamente utilizado por Jeremy Black (2000) para definir la adopción, por parte del resto del planeta, de las tácticas, orgánicas y materiales

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nueva y floreciente economía mundial no sólo ha puesto en manos de estos grupos unas posibilidades de financiación ilícitas impensables años atrás – muchas organizaciones criminales se han diversificado y sus negocios abarcan desde actividades legales a todo tipo de operaciones ilegales, como tráfico de armas, personas, estupefacientes u órganos humanos sino también han proporcionado un catálogo de capacidades militares alcanzables antes sólo por los Estados. Alrededor del globo se extienden asociaciones ilícitas capaces de proporcionar todo tipo de bienes y servicios, por lo que no es extraño que muchos grupos insurgentes se hayan integrado en estas redes mafiosas y criminales transnacionales: la piratería en el Cuerno de África y el Sudeste asiático, el comercio de armas en Suramérica, Oriente Próximo o Asia, o el tráfico de drogas alrededor del planeta 13 . Con la financiación que obtienen, muchos de estos grupos insurgentes son capaces de mantener sus operaciones militares con un éxito que asombra por su eficacia. Al mismo tiempo, sus tratos con las organizaciones criminales transnacionales les permite acceder a asistencias técnicas en muchas de las cuestiones que les son necesarias, como pueden ser herramientas de ingeniería financiera, apoyo en el empleo de nuevos sistemas de armas, mecanismos de entrada en otros Estados usando las rutas del tráfico de personas o drogas, y un largo etcétera. Guste o no, éste es el escenario presente y futuro en lo que a conflictos se refiere. Hoy en día, son muchos los Estados que han perdido su categoría de tales – denominados por la doctrina “Estados fallidos” – y han caído en manos de movimientos insurgentes u organizaciones criminales transnacionales, siendo cada vez más difícil distinguir los límites entre unos y otros actores. La características del Estado Moderno. Hoy en día nos hallamos en una situación similar, pues prácticamente todos los países del planeta que pueden sufragar el mantenimiento de fuerzas regulares han adoptado el estilo de lucha occidental. 13 Ejemplos de la globalización de la criminalidad y la violencia puede hallarse en las obras de Moisés Naïm (2006), Manuel Castells (1997) o John P. Sullivan (2009)

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descomposición de estos Estados ha acarreado una serie de graves consecuencias para la seguridad internacional imposibles de ignorar, tanto por principios de estricto carácter humanitario como de seguridad nacional e internacional. En los denominados Estados fallidos, la absoluta falta de una autoridad nacional ha tenido fatales consecuencias humanitarias para su población 14 . Las hambrunas, la violencia, la inseguridad e incluso los genocidios son el día a día de estas zonas. Y sus consecuencias para la seguridad internacional no son menos importantes: Somalia se ha convertido en la base terrestre de una piratería que está comprometiendo el tráfico internacional de mercancías mientras su población es diezmada por la violencia, el hambre y la sed. Guinea Bissau se ha convertido en la principal base logística del tráfico de drogas hacia Europa de los cárteles colombianos. Afganistán fue durante años la base operativa de Al Qaeda y el lugar donde se prepararon los ataques del 11 de Septiembre de 2001. Y a fecha de hoy, la zona norte de Pakistán, cuyo territorio se halla fuera del control efectivo de Islamabad, no sólo constituye la base logística del comercio internacional de la droga que se produce en Afganistán sino que es la base operativa de varios grupos terroristas de corte islamista que amenazan incluso la estabilidad del país y de toda la región. Éstos son unos pocos ejemplos de las peligrosas consecuencias de tener zonas de nuestro planeta sin la autoridad de un Estado capaz de proveer los bienes y servicios básicos a sus ciudadanos, de permanecer pasivos a las repetidas crisis internacionales y de la importancia de vencer en los conflictos de hoy y del mañana…unas guerras difusas que no son luchas entre Estados sino contra una mezcla de ideologías radicales e intereses económicos y políticos perversos cuyos efectos para la seguridad humana e internacional pueden ser devastadores. En definitiva, no sólo tenemos que volver al realismo en nuestros análisis estratégicos con objeto

14 Ghani y Lockhard (2008, pp. 17-84) o Haims et alt. (2008)

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de conocer los retos a los que nos enfrentamos 15 , sino que debemos actuar en consecuencia y transformar nuestras estructuras para adecuarlas al nuevo entorno internacional.

3. Afganistán e Iraq: laboratorios para el estudio de la lucha contra la insurgencia Consciente de esta situación, Estados Unidos está realizando enormes esfuerzos para conocer la naturaleza y características de este estilo de enfrentamiento llamado a ser el tipo de conflicto que más se repetirá en el futuro. En este sentido, las campañas afgana e iraquí no sólo han permitido poner a prueba las sofisticadas capacidades militares fruto de la Revolución en los Asuntos Militares, comprobar las carencias de unos ejércitos todavía anclados en la Guerra Fría y redefinir el proceso de transformación militar; sino también experimentar con nuevos mecanismos de estabilización de Estados, reforzar la cooperación interagencias y revisar los pilares de la contrainsurgencia. Sin embargo, a juzgar por la situación actual parece evidente que los vastos esfuerzos realizados no han dado los frutos esperados y están provocando grandes cambios en el planeamiento y conducción de las labores de estabilización y reconstrucción. En efecto, cuando a finales de 2005 el Departamento de Defensa estadounidense

proclamó

que

las

labores

de

estabilización 16

–

15 En este mismo instituto, Enrique Fojón (2009) realiza un completo repaso de los retos que se ciernen sobre nuestras sociedades y reivindica el retorno al análisis estratégico como base para la acción del Estado. 16 La JP 3-0 Joint Operations (p. V-1), publicación doctrinal conjunta básica de las fuerzas armadas estadounidenses, define les operaciones de estabilización como: “These missions, tasks and activities seek to maintain or reestablish a safe and secure environment and provide essential governmental services, emergency infrastructure reconstruction or humanitarian relief. Many of these missions and tasks are the essence of CMO […] Stability

14

intrínsecamente interagencias – deberían tener a todos los efectos la misma consideración que las operaciones de combate si Estados Unidos quería triunfar en los conflictos futuros, la élite militar del país se volcó para elaborar un nuevo cuerpo de pensamiento que pudiera satisfacer las arduas labores de estabilización, reconstrucción, seguridad o contrainsurgencia 17 . A fecha de hoy, no sólo se han publicado nuevas doctrinas que incorporan las lecciones aprendidas de Afganistán e Iraq y establecen los principios que deben guiar la actuación de sus fuerzas armadas en estas operaciones (desde la publicación conjunta básica JP 3-0 Joint Operations, a las específicas de los tres ejércitos FM 3-0 Operations, FM 3-07 Stability Operations, FM 3-24 Counterinsurgency, MCWP 3-33.5 Counterinsurgency o AFDD 2-3 Irregular Warfare, por poner algunos ejemplos); sino también están adaptando sus modelos de adiestramiento y medios materiales a los nuevos requerimientos. En la actualidad, los esfuerzos de la Comunidad Internacional en lo relativo a la estabilización de estados se están articulando en torno a la figura de los Equipos de Reconstrucción Provinciales (Provincial Reconstruction Teams – PRT). A grandes rasgos, un PRT es una unidad civil-militar capaz de actuar en entornos de gran inseguridad por sus capacidades militares y puede contribuir a la estabilización y reconstrucción de una zona gracias a las capacidades políticas y de desarrollo que proporciona su elemento civil. El PRT se compone de un Jefe Militar encargado de la seguridad, un Asesor de Desarrollo que asume la competencia de refuerzo institucional y mejora de las operations support USG plans for stability, security, transition, and reconstruction (SSTR) operations and likely will be conducted in coordination with and in support of HN authorities, OGAs, IGOs and/or NGOs, and the private sector.” 17 Department of Defense Directive 3000.05: Military Support for Stability, Security, Transition and Reconstruction (SSTR) Operations, 28 de Noviembre de 2005. por otro lado, una interesante exposición sobre la articulación de las operaciones de estabilización en el pensamiento militar estadounidense puede hallarse en el trabajo de David Rubio (2009); y sobre los conceptos que guiarán el desarrollo de nuevas capacidades militares puede consultarse el artículo de Guillem Colom (2009).

15

condiciones vitales de la población, y un Asesor Político – generalmente un diplomático – que se ocupa de dar coherencia a todo el paquete y orienta sobre las mejores medidas para construir el Estado 18 . En el caso concreto de Afganistán, que es el lugar donde este modelo se ha hecho más extensivo, cada uno de los PRT que operan en cada provincia está liderado por una nación, que proporciona también los recursos necesarios para, en teoría, extender las capacidades del Estado Afgano. Se podría argumentar que los PRT no sólo constituyen un valioso modelo táctico para la estabilización de Estados, sino que también son el más reciente heredero de toda una doctrina histórica de contrainsurgencia 19 . Después de unos oscuros inicios, a finales del siglo XIX Estados Unidos sustituyó el exterminio indiscriminado – una práctica bastante común cuando un poder subyugaba a otro – por el Enfoque Civil (Civil Action), o la extensión de los beneficios de la “civilización” a la población que se pretendía atraer a las reservas, como base de su lucha contra los indios americanos. Décadas después, las autoridades británicas destacadas en Irlanda del Norte para controlar los movimientos independentistas formularon unas directrices para el empleo del poder militar en apoyo a las autoridades civiles basada en cuatro principios que se han mantenido más o menos estables hasta fecha de hoy 20 : ƒ

Primacía del poder civil

18 Un completo análisis al concepto PRT puede hallarse en el trabajo de Enrique Silvela (2005) 19 Para conocer la evolución de insurgencia y la contrainsurgencia a lo largo de la Historia es esencial la lectura de los trabajos de Robert Taber (2002), Robert Asprey (2002) o John Nagl (2002). 20 Vid. Notes on Imperial Policing, Londres: H.M. Stationery Office, 1934 o Duties in Aid of the Civil Power, H.M. Stationery Office, 1949. Por otro lado, un detallado análisis de la evolución de la doctrina contrainsurgente británica puede hallarse en el trabajo de Townsend (1986).

16

ƒ

Empleo mínimo de la fuerza

ƒ

Necesidad de una acción firme en el momento oportuno

ƒ

Necesidad de cooperación entre los elementos civiles y militares Estos cuatro planteamientos, refinados con las inestimables lecciones

aprendidas de la experiencia francesa en Argelia y las olvidadas enseñanzas de la intervención americana en Vietnam, han sido aplicados con pequeñas modificaciones en las campañas afgana e iraquí, y probablemente se aplicarán en el futuro a los próximos escenarios que requieran un proceso de estabilización de Estados. Sin embargo, aunque estos principios parecen estar universalmente aceptados por la comunidad estratégica internacional, algo no acaba de funcionar correctamente en este modelo. Esperamos que estas mínimas aportaciones puedan arrojar algo de luz sobre el estado de la cuestión. Las conclusiones que aquí se proponen provienen de un esfuerzo de teorización realizado a partir de la experiencia de España sobre el terreno. Durante el año 2006 se realizó por primera vez en el Afganistán, en el marco del PRT español, una planificación integral de una estrategia de estabilización de Estados. Esta planificación, realizada conjuntamente entre integrantes civiles y militares representados por las tres pilares“patas” del PRT marcó un hito en lo que se refiere a la unidad de acción del Estado y dio pié a un modelo muy elemental español de Enfoque Integral (Comprehensive Approach).enfoque integrado. El modelo propuesto fue alabado por los más altos representantes civiles y militares de la coalición en aquel momento. Esperamos que este modelo sirva como punto de partida para la revisión y generación de un modelo de Enfoque Integral netamente español al más alto nivel y abra una vía de discusión y debate para que nuestro país pueda prepararse para escenarios futuros tanto en lo civil, como en lo militar.

17

4. La falta de fe en el Enfoque Integral El PRT no es más que un modelo de coordinación a escala táctica del esfuerzo civil y militar en línea de lo que genéricamente se ha venido llamando Enfoque Integral, o la armonización de las acciones militares, diplomáticas, económicas, políticas o informativas de los distintos actores con objeto de lograr una respuesta coherente a la crisis 21 . Sin embargo, pese a que la primacía del elemento civil es algo ya reconocido desde inicios del siglo XX

y hoy en día se está demostrando vital en las operaciones de

estabilización y reconstrucción, ha existido una constante falta de fe de la clase política y las élites militares en la idea de integrar, desde el primer momento y a todos los niveles, a los actores civiles y militares. Esta falta de fe se ve representada en la misma denominación de los integrantes del PRT, pues el Grupo de Mando Integrado está compuesto por un Jefe (commander) militar apoyado por sus asesores político (political advisor) y en desarrollo (development advisor). En otras palabras, los integrantes civiles de la misión son considerados como simples adjuntos al mando militar que lidera la operación. Y es que la integración de civiles en este nuevo contexto no goza de predicamento ni en la clase militar, que a veces considera a los civiles como un lastre innecesario para sus operaciones; ni en la política, que teme el impacto que puede tener entre la opinión pública doméstica la existencia de bajas civiles en zonas de operaciones. Igualmente, la presencia civil en el área de operaciones también suscita problemas en la mentalidad militar: las fuerzas armadas basan su funcionamiento en el principio de Unidad de 21 Una exposición del concepto y de todas sus vertientes – desde el genérico Whole-ofGovernment Approach al Civil-Military Coordination (CMCO) de la Unión Europea – puede hallarse en los trabajos de Pareja y Colom (2008) o de Rinatokski y Tutti (2008).

18

Mando, por lo que la presencia de civiles que puedan opinar sobre las decisiones rompe con uno de los fundamentos militares más básicos y hace necesario

un

profundo

cambio

de

las

doctrinas

y

procedimientos.

Posiblemente, en un futuro no muy lejano el militar deberá negociar las decisiones con los actores civiles en área de operaciones…algo impensable años atrás. Sin embargo, cualquier avance estará condicionado a un cambio mental y cultural de todos los actores presentes en la gestión de la crisis, tanto los militares como muy especialmente los civiles. 5. El enfoque de corazones y mentes Cada vez con más probabilidad, las operaciones de gestión de crisis, estabilización y reconstrucción se llevarán a cabo en contextos de insurgencia, entendida ésta como “…un movimiento organizado orientado a la deposición de un gobierno constituido mediante el empleo de la subversión y el

conflicto

armado” 22 .

contrainsurgencia

(COIN),

Aunque

doctrinalmente

definidas

como

“…las

las

operaciones

acciones

de

militares,

paramilitares, políticas, económicas, psicológicas o civiles llevadas a cabo por un gobierno para acabar con la insurgencia” 23 se enmarcan dentro de las labores de estabilización, la frontera entre ambas actividades es cada vez más difusa; tanto que podríamos afirmar que hoy en día cualquier acción de

22 Definición procedente del JP 1-02. Por su parte, el Ejército de Tierra estadounidense, en su FM 100-20 Military Operations in Low Intensity Conflict (p. 4-2), amplia esta definición al afirmar que: “…an Insurgency is an organized, armed political struggle whose goal may be the seizure of power through revolutionary takeover and replacement of the existing government. In some cases, however, an insurgency's goals may be more limited. For example, the insurgency may intend to break away from government control and establish an autonomous state within traditional ethnic or religious territorial bounds. The insurgency may also only intend to extract limited political concessions unattainable through less violent means.” 23 Definición procedente del JP 1-02

19

estabilización y reconstrucción es, ante todo, una gran operación de contrainsurgencia 24 . Aunque este trabajo no pretende analizar las aportaciones existentes a la doctrina COIN – existen numerosos estudios que recogen la teoría y práctica del pensamiento en esta materia – sí que tomará como base sus principios esenciales, fundamentados en el enfoque denominado “corazones y mentes” (hearts and minds) 25 . A grandes rasgos, esta visión iniciada por los británicos en Malasia – que aislaron a la población malaya para protegerla de las guerrillas chinas – y adoptada por los estadounidenses en Vietnam, que intentaron aplicar sin éxito el modelo británico, pretende que las fuerzas ocupantes involucradas en la campaña contrainsurgente se ganen las simpatías de la población autóctona mediante la propaganda adecuada y la conducción de labores de desarrollo para mejorar su nivel de vida. Para ello, esta doctrina se articula en torno a la obtención de legitimidad como pilar de la estabilidad. No obstante, esta doctrina adolece de dos puntos débiles insalvables: ni la simpatía produce la legitimidad de un poder ni tampoco todas las culturas se rigen por el análisis economicista que sugiere este enfoque. Exacto, las experiencias recientes demuestran que la actividad de la coalición internacional se ha centrado en una fuerte propaganda a favor 24 Véase, por ejemplo, el interesante trabajo de Bunker (2005) o la controvertida obra de Hammes (2004). 25 En un interesante artículo Cohen, Crane, Horvath y Nagl (2006, pp. 59-65) sostienen que la doctrina contrainsurgente clásica tiene los siguientes objetivos: (1) la legitimidad como objetivo principal; (2) la unidad de esfuerzos; (3) la superioridad política; (4) la comprensión del entorno; (5) la inteligencia como eje de la operación; (6) el aislamiento de los insurgentes; (7) la seguridad bajo el Imperio de la Ley y, finalmente, (8) el compromiso a largo plazo. A estos principios tradicionales se le añaden otros nuevos imperativos como pueden ser la gestión de la información y de las expectativas; el empleo restringido de la fuerza; la comprensión de la situación y la adaptación a los cambios; la descentralización y la ejecución de las labores al más bajo nivel, y el apoyo a la nación anfitriona. Otra visión distinta puede hallarse en el trabajo de Sebestyén Gorka (2008).

20

de las tropas con el fin de justificar su presencia mientras se intentan mejorar los servicios básicos de una población que no se identifica en absoluto con las fuerzas invasoras. Y es que del mismo modo que la población española – que se habría visto beneficiada en el plano socioeconómico por la nueva Administración napoleónica – no hizo ningún cálculo económico cuando se alzó contra el francés en la Guerra de la Independencia, no tenemos porque esperar que el pueblo afgano o el iraquí reduzca sus sentimientos “nacionalistas” simplemente por los beneficios pecuniarios que puedan obtener o por la mejora de su nivel de vida. La doctrina de “corazones y mentes” arrastra otro elemento distorsionador adicional: las fuerzas internacionales – un ejército ocupante y percibido por la población como tal – centran sus esfuerzos de propaganda en legitimar su presencia en la zona. Mientras tanto, la única estrategia de salida viable es legitimar a los poderes locales y regionales. En efecto, será su gobierno central, sus autoridades locales, sus fuerzas armadas, su policía y sus jueces los que a largo plazo deberán mantener y sostener el nuevo Estado. Cualquier esfuerzo por transferir simpatía a las fuerzas extranjeras es un esfuerzo en balde…y año tras año las fuerzas norteamericanas en Iraq y las internacionales en Afganistán destinan vastos recursos en tiempo y capital para conseguir la simpatía de la población local hacia el comandante de la fuerza. Sin embargo, cuando éste regresa a su país, en el caso hipotético de que haya obtenido algún tipo de simpatía por parte de la población local, también se la ha llevado con él a su nuevo destino. En último lugar, los esfuerzos para ganar los “corazones y mentes” también adolecen de un profundo etnocentrismo. En la mayoría de las ocasiones, los responsables de aplicar esta doctrina y diseñar los mensajes no han sabido ponerse en el lugar de la población receptora, pues lo que transmite legitimidad en nuestra cultura, puede no hacerlo en otras. En nuestra opinión,

21

esta realidad que continúa obviándose hoy en día en todos los escenarios de conflicto, es esencial para logar el éxito de la operación.

6. Un nuevo enfoque: insurgencia y contrainsurgencia como lucha por la legitimidad Como ya se ha indicado en las páginas anteriores, la insurgencia se define como un movimiento organizado que, mediante una lucha prolongada y continuada por lograr la legitimidad de la población, tiene por objeto derrocar un gobierno constituido mediante el empleo de la subversión y el conflicto armado 26 . Desde una perspectiva política, un gobierno es percibido como legítimo si aquel que ostenta el poder ha accedido a él por medios considerados como lícitos por aquellos sobre los que ejerce la autoridad, y si lo ostenta cumpliendo con los requisitos aceptados por los que lo obedecen. En consecuencia, si la nueva autoridad no ha logrado el poder de forma lícita ni tampoco lo ejerce de manera virtuosa, ésta difícilmente podrá ser percibida como legítima. La insurgencia es un movimiento que se nutre de la población. Vive entre ella, se alimenta de ella, es apoyada por ella y recibe información de la misma. En otras palabras, tal y como expresó Mao hace más de medio siglo, “…no se puede sostener un movimiento insurgente si no se tiene el apoyo de la población”. De ahí que la única manera de acabar con un movimiento insurgente sea aislarlo de ésta.

26 Así lo asume el manual conjunto del Ejército de Tierra estadounidense (FM 3-24 Counterinsurgency)

y

del

Cuerpo

de

Marines

(Warfigthing

Publication

3-33.5

Counterinsurgency), ambos publicados en el año 2006.

22

Pues bien, si la insurgencia es la lucha por la legitimidad de la población, parece lógico pensar que la mejor estrategia para combatir la insurgencia sea precisamente obtener la legitimidad de la población. De hecho, el enfoque de “corazones y mentes” se centra precisamente en esto…pero falla en un aspecto vital: supone que se puede dotar de legitimidad a unas fuerzas que son vistas por la población como ocupantes por su modo de acceder al poder. Son muchas las culturas – incluida la nuestra – en las que un ejército invasor carecerá de legitimidad de origen, por lo que difícilmente, y por muchas labores de seguridad, estabilización o de reconstrucción que lleve a cabo en la zona en cuestión, gozará de legitimidad entre la población. Pasemos ahora a analizar el caso concreto de Afganistán. En este país tenemos a tres actores – el gobierno afgano, la Fuerza de Asistencia Internacional a Afganistán (ISAF) y los talibanes – luchando por la legitimidad, cada uno con sus puntos positivos y negativos (Tabla 1) 27 .

27 Aunque son los talibanes el mayor y más activo grupo insurgente por sus vínculos con el movimiento yihadista internacional y por su determinación por erosionar la cohesión de la coalición, forzar su eventual retirada de Afganistán y recuperar el control del país, es importante tener en cuenta que la insurgencia afgana se caracteriza por una enorme heterogeneidad. No sólo se compone de los talibanes sino que comprende todos los grupos sociales que antes de la intervención ostentaban algún tipo de poder y autoridad – bien fuera tribal, religiosa, simbólica y física – y que se resisten a perderlo a favor de las nuevas autoridades afines a la comunidad internacional, los pequeños cultivadores y traficantes de droga que luchan por mantener su fuente de ingresos o los señores de la guerra que apoyaron la intervención internacional.

23

TABLA 1: La lucha por la legitimidad en Afganistán TALIBANES

GOBIERNO AFGANO

ISAF

Son afganos Son religiosos Respetan las costumbres y pactan con los poderes locales Fueron capaces de dotar de seguridad al país Son capaces de

POSITIVO

proporcionar medios de vida a la población (crédito agrícola para el cultivo del opio)

Es afgano

Proporcionan servicios básicos

Conoce el país y sus costumbres

Pueden traer progreso

Éxito (aunque limitado) a la

Atraen a la población

hora de proporcionar

más educada

determinados servicios. Fuerte apoyo de su propaganda

Gozan de legitimidad histórica Mantienen una presencia permanente en la zona Sistema de propaganda tradicional Colabora con extranjeros

NEGATIVO

El trato a las minorías

Sufre elevados índices de

étnicas

corrupción

No pueden realizar obras

Es incapaz de

públicas ni proporcionar los

proporcionar los servicios

servicios básicos (agua,

básicos

salud y comunicaciones) Es incapaz de mantener la

Son extranjeros Provocan daños que son percibidos como innecesarios Son incapaces de mantener la seguridad

seguridad

Fuente: elaboración propia

24

Si partimos de la base de que la legitimidad es un juego de suma cero, nos hallamos frente a un problema de origen: mientras los talibanes no tienen que compartir sus éxitos con nadie, el gobierno afgano y las fuerzas de ISAF compiten por la legitimidad restante. Además, los talibanes tienen una ventaja estratégica frente a ISAF: los distintos estudios realizados sobre movimientos insurgentes en el pasado coinciden en que el tiempo juega siempre a su favor. La labor de la insurgencia es fácil en cierto modo, pues no tiene que demostrar lo que puede hacer sino simplemente le basta con hacer patente que el oponente – en este caso ISAF y el gobierno de Karzai – no puede garantizar la seguridad de la población (incluso aunque esto sea sólo una percepción)…el bien por excelencia de cualquier contrato social. Una vez aparece esta sensación de falta de seguridad, la insurgencia intenta ahogar cualquier intento del gobierno para ejercer su autoridad mediante ataques a cualquiera de sus representantes. Así, los niveles más bajos de la administración local se convierten en objetivos blandos (blancos fáciles de batir en argot militar) cuya eliminación altera el normal funcionamiento del Estado, paraliza la actividad del gobierno y provoca en la población un efecto esencial para el sostenimiento de la insurgencia. Las ideas que se extienden entre la población son del tipo: -

La insurgencia actúa impunemente y de manera más organizada que el propio gobierno.

-

El gobierno es incapaz de satisfacer las necesidades básicas de los ciudadanos.

-

Si el gobierno no puede ni proteger a sus propios miembros y servidores públicos, tampoco podrá proporcionar ningún tipo de seguridad al resto de la población.

25

-

Las fuerzas internacionales intensifican el conflicto con su mera presencia. Si éstas se retiraran, los actuales insurgentes seguramente podrían mantener la seguridad. En consecuencia, los responsables de la inseguridad y de la espiral de violencia son las fuerzas internacionales, que al fin y al cabo, son también los invasores extranjeros.

-

Las fuerzas internacionales son incapaces de mantener una presencia estable y de garantizar la seguridad de la población. Tarde o temprano, éstas se replegarán y la población dependerá de la clemencia de los insurgentes.

Centrémonos ahora en la legitimidad que resta tras la campaña insurgente para minar la actividad del gobierno. Ésta es muy escasa, puesto que las instituciones afganas parten de una situación de desventaja porque su acceso al poder ha sido ilegítimo y con el apoyo de fuerzas extranjeras (algo aún importante desde el punto de vista de la mentalidad afgana de lo que lo sería incluso en nuestra mentalidad occidental). Aunque la obtención del poder por la vía de la fuerza no es un factor de ilegitimidad como lo sería en nuestra cultura democrática, la existencia de un gobierno encumbrado sobre la acción de fuerzas extranjeras no musulmanas es suficiente para marcar un punto de partida difícil, por no decir insalvable. La legitimidad residual del gobierno ha de compartirse con las propias fuerzas ocupantes, incapaces de atesorar ninguna legitimidad por su carácter de extranjeras. Además, éstas intentan buscar la seguridad por medio de la atracción de las simpatías de la población pero parecen olvidar el estado final de la campaña: que Afganistán se convierta en un Estado sostenible que pueda, por sus propios medios, proporcionar seguridad a su población, medios de vida lícitos, servicios sociales básicos y con un gobierno legítimamente constituido, de manera que no suponga una amenaza para la seguridad internacional.

26

Sin embargo, con el enfoque de “corazones y mentes”, estas dos partes – el gobierno afgano e ISAF – que deberían cooperar para lograr un mismo fin, un estado final común y compartido, están compitiendo por los restos de la legitimidad abandonados por los insurgentes. En las misiones integradas existe una parte de la fuerza encargada de generar legitimidad de cara a la población: las unidades de cooperación civilmilitar (CIMIC), junto con las unidades de operaciones psicológicas (PSYOPS) de operaciones psicológicas y los responsables de prensa y comunicación. Estas unidades de apoyo a la fuerza son, en definitiva, las máximas responsables de obtener los corazones y las mentes de los ciudadanos del territorio de intervención para generar seguridad a las tropas. Sin embargo, a menudo el enfoque de “corazones y mentes” entra en pugna directa con las actividades de desarrollo realizadas en el marco de los PRTs por los integrantes civiles de la misión tal y como muestra la siguiente tabla (Tabla 2):

Tabla 2: actividades de desarrollo vs. cooperación civilmilitar DESARROLLO COMETIDO LEGITIMITAD CONTRAPARTES PLAZO

CIMIC

Creación capacidades locales

Cumplimiento de la misión

Gobierno local y nacional

Fuerza

Población vulnerable

Power-brokers locales

Medio-largo

Corto

Fuente: elaboración propia

27

Esta tabla resume el conflicto que surge entre las actividades de “corazones y mentes” y las labores de desarrollo necesarias para constituir un Estado operativo en zonas sin gobierno en el marco de misiones de estabilización y reconstrucción. Mientras la parte de la fuerza encargada de acometer las labores de “corazones y mentes” intenta conseguir la simpatía de la población con objeto de obtener la seguridad de las tropas a corto plazo, las actividades de desarrollo se centran en generar una administración del Estado que legitime y apoye el nuevo gobierno establecido. Las actividades CIMIC, al perseguir la seguridad de la fuerza, se centran en gran medida en apoyar aquellos elementos sociales que pueden representar una amenaza para las tropas desplegadas. Por otro lado, las actividades de desarrollo buscan favorecer a la población más vulnerable porque es la mayoritaria, es la que menos susceptibilidades y despertará entre los distintos grupos rivales, y porque el apoyo al más débil es una virtud aceptada en prácticamente todas las sociedades, también en las de tradición islámica. En este sentido, y por paradójico que pueda parecer, una de las cuestiones que más ha contribuido a generar la espiral de inestabilidad que está sufriendo Afganistán ha sido el ánimo de intervenir en proyectos de desarrollo en las áreas más inseguras. ¿Por qué? Porque involuntariamente han premiado la violencia (a mayor nivel de violencia, más recursos se destinaban a la zona) y han hecho patente la incapacidad del gobierno afgano para realizar proyectos de desarrollo. Y a partir de aquí, el quebranto de la legitimidad ya estaba en bandeja…

28

7. Propuestas para una nueva aproximación a la reconstrucción de estados: un nuevo enfoque para el caso afgano

7.1. La legitimidad y su percepción, una cuestión cultural Hemos definido brevemente la legitimidad, y en su propia definición hemos podido observar que su elemento clave es la percepción de la población. Evidentemente, la legitimidad no es estática, pues cambia a lo largo del tiempo y varía de unas culturas a otras. En muchos casos, cuando decimos que la Democracia no es una idea trasladable a otras culturas, lo que queremos decir es que el concepto de legitimidad no es el mismo en nuestra cultura que en otras sociedades. Efectivamente, en Occidente hemos llegado a confundir la legitimidad de origen con la Democracia al sobreentender que ésta es el único mecanismo legítimo de ascenso al poder. Esta idea nos ha llevado en el pasado – y nos llevará en el futuro – a imponer sistemas democráticos análogos, o incluso peor, calcados a los nuestros. Una aproximación realizada desde la óptica de la legitimidad a la construcción de Estados exigirá un estudio antropológico que nos permita analizar las percepciones de la población, y a partir de ahí, derivar las consecuencias para la reconstrucción política. En ningún caso, esto deberá emplearse para justificar la presencia de fuerzas extranjeras. Deberá existir una clara intención de construir un Estado legítimo vinculada a la estrategia de salida, por lo que cualquier labor de búsqueda, destrucción y captura del enemigo deberá presentarse como secundaria frente a la creación de las instituciones locales, regionales o nacionales, ya que solamente así podrá contribuirse al logro del estado final deseado: la constitución de un Estado legítimo y sostenible.

29

Según este nuevo enfoque, los tres pilares de la estructura del PRT – el militar, el político y el de desarrollo – tienen claro su cometido particular y el objetivo común: el logro del estado final deseado.

7.2. Consecuencias en el modelo de trabajo de los principales implicados Los nuevos retos requieren nuevas e imaginativas respuestas, y para acometer la estabilización de territorios y reconstrucción de Estados necesitamos

otros

instrumentos

que

complementen

y

mejoren

los

actualmente existentes. En el caso del desarrollo, los mecanismos habituales de ayuda al desarrollo se ven bloqueados por la violencia imperante en las zonas de conflicto difuso. La expansión de los combates ha convertido a los cooperantes – es decir, los actores que habitualmente llevan a cabo las labores de desarrollo – en víctimas de uno u otro de los contendientes, o a menudo de ambos. Las ONGs se han visto utilizadas políticamente por ambas partes, atribuyéndoles una significación política dependiendo de su origen o nacionalidad. Además, con independencia de que mantengan una total neutralidad, las ONGs occidentales serán percibidas como colaboradoras de Occidente. De ahí el radical aumento de las víctimas entre el personal de estas organizaciones. Posiblemente, la participación de ONGs en zonas de conflicto difuso o bien está muy limitado o es directamente imposible de lograr. Cuando es limitada, las ONGs pueden ser un mecanismo coadyuvante al estado final deseado ya que su función principal es el apoyo a la población, y uno de sus principales cometidos es el fortalecimiento de las capacidades nacionales. Por otro lado, la construcción de Estados no es una tarea que pueda dejarse en manos del sector privado, ni a contratistas ni tampoco a ONGs; pero también es cierto que, a fecha de hoy, en el sector público no existen actores capaces de asumir estas tareas en entornos hostiles. Es por ello que

30

en un futuro no muy lejano probablemente veremos como se crean unidades administrativas y funcionarios ad hoc para realizar este tipo de labores que ni son estrictamente de desarrollo, ni de pura ayuda humanitaria, ni de mera asistencia técnica. Por lo pronto, y para hacer frente a esta nueva e imperante necesidad, muchos países (como el Reino Unido, Suecia, Australia, Noruega, Estados Unidos, Canadá, etc.) ya disponen de unidades de estabilización de Estados dentro de su administración central dentro de sus particulares modelos de Enfoque Gubernamental (Whole-of-Government Approach) y Enfoque Integral (Comprehensive Approach) 28 que integra, a grandes rasgos, las llamadas 3D: Desarrollo, Defensa y Diplomacia 29 . De la misma manera que los mecanismos de desarrollo se ven desbordados por la nueva situación, la herramienta militar también se ve obligada a transformarse. Las operaciones en Afganistán e Iraq se han articulado en torno a pequeñas unidades con enorme potencia de fuego y gran movilidad realizando, en función de las circunstancias, operaciones de “búsqueda y destrucción” intentando eliminar los elementos clave de la insurgencia o sus supuestos cabecillas. Ello parece ser una nueva versión de la clásica concepción del combate, donde la muerte del Rey comportaba el cese de la lucha de sus súbditos, pues parece asumirse que la eliminación de un líder tribal acabará con la lucha del grupo. El enemigo en este caso no está representado por un único individuo, lo que se enfrenta en un contexto de conflicto difuso es una colectividad de individuos e intereses. Sólo una modificación sustancial de las condiciones de esa colectividad puede acabar con la insurgencia. Esta modificación requiere, en primer lugar la estabilización y la seguridad, labores que corren a cargo de las fuerzas militares. Para ello, no es suficiente una operación de búsqueda y destrucción seguida por un repliegue a una 28 Un interesante análisis puede hallarse en Patrick y Brown (2007) y poner alguna cosa más 29 En este sentido, es muy interesante la lectura de las obras de Cerami y Boggs (2008).

31

zona segura…es necesaria la permanencia. Si lo que se espera es que la población se ponga del lado de las autoridades gubernamentales, es necesario que se logre su aceptación y se logre la permanencia. No perseverar hace que tras el repliegue la población quede de nuevo a merced de los insurgentes, que no dudan en tomar represalias sobre los individuos que han colaborado, haciendo patente la incapacidad del nuevo gobierno para proporcionar la seguridad e iniciando una espiral de miedo y de resistencia pasiva frente a las nuevas autoridades. Evidentemente, este nuevo esquema requeriría un volumen de fuerzas fuera del alcance de cualquier coalición internacional; por lo que la única solución factible es la generación de fuerzas locales. En consecuencia, los nuevos ejércitos deberán habituarse a entrar en zonas de conflicto, crear un clima de seguridad adecuado y transferir de modo inmediato el espacio creado a tropas locales formadas dentro de un espíritu de lealtad al Estado generado (tome éste la forma que tome). A partir de ahí deberán generar el espacio humanitario (un espacio en el que las actividades de desarrollo y/o humanitarias puedan llevarse libremente por los agentes encargados de ello de forma imparcial y neutral) y garantizar el proceso político adecuado. Ello deberá realizarse siguiendo el esquema de la “mancha de aceite”, es decir, a medida que se consoliden zonas estables se extenderá el Estado a otras nuevas sin dejar áreas sin cubrir. La extensión más adecuada sigue el esquema que se reproduce a continuación, que podría resumirse en dos conceptos, el “pase de rugby” en lo que a la legitimidad se refiere y la mancha de aceite en lo relativo al avance del gobierno: 1. Una operación militar con un nivel de fuerza suficiente proporciona seguridad en la zona como último recurso siempre que el acceso no pueda ser negociado por los componentes civiles del PRT (por medios de

32

negociación política o de mediación por parte de los responsables civiles de desarrollo). 2. Aprovechando la nueva seguridad ganada comenzarían los proyectos de impacto rápido que permitan responder a las primeras expectativas de la población. Estos proyectos son pequeños proyectos de alcance limitado, habitualmente

conducidos

por

el

elemento

militar

aunque

no

necesariamente, que demuestran a la población civil que la intervención trae cambios positivos a sus vidas. 3. Comienzan

los

trabajos

de

construcción

de

infraestructuras

de

comunicaciones. Las nuevas carreteras permiten la presencia de la Administración del Estado mediante funcionarios, que traen justicia y presencia institucional. Las infraestructuras se realizan con mano de obra local y con técnicas de uso intensivo de mano de obra no cualificada con el fin de generar puestos de trabajo y riqueza 4. Llegada de los servicios sociales básicos (agua y saneamiento, educación y salud) 5. Comienzan los proyectos de generación de ingresos 6. Nueva expansión siguiendo el mismo esquema En todo este proceso, es fundamental seguir una serie de principios básicos: -

Cualquier legitimidad será transferida al gobierno y a las instituciones locales de modo inmediato (pase de rugby). Se buscará que la visibilidad sea única y local. La presencia extranjera se mantendrá en un segundo plano llevando a cabo actividades de enseñanza (mentoring) y control, procurando que su presencia no sea visible.

33

-

Se buscará un enfoque de acción-participación activa. La apropiación es un elemento fundamental como fuente de Gobierno. Y es que, en palabras de Thomas E. Lawrence, “Es mejor algo medianamente bien ejecutado por ellos que algo perfectamente ejecutado por nosotros” 30

-

Se buscará potenciar la autonomía, no la dependencia

-

Se procurará por todos los medios no ceder el terreno ganado

34

8. Integración de capacidades dentro del enfoque integrado El enfoque integrado es un enfoque relativamente reciente que surge a partir de las operaciones de paz. Estas operaciones incluyen las operaciones de mantenimiento del la paz del Capítulo VI “Resolución pacifica de conflictos” pero también incluyen las operaciones de Capítulo VII relativo a las operaciones de “Establecimiento de la paz”. Las distintas operaciones de paz han sido clasificadas de múltiples maneras, acudiremos a la clasificación realizada por Jhon Mackinland y Jaret Chopra que establece 3 niveles de actuación: -

Nivel 1: misiones tradicionales de observación y mantenimiento de la paz conducidas en apoyo a la solución del conflicto una vez que este ha terminado: o Misiones de observación: se define como una operación donde oficiales militares y funcionarios civiles observan y reportan la evolución de una situación o sobre la ejecución de un acuerdo de paz entre dos partes anteriormente en conflicto, son desplegados con el consentimiento de los dos partes implicadas Ej: UNTSO Líbano o Mantenimiento de paz: se define como una misión militar o paramilitar llevada a cabo con el consentimiento de los principales beligerantes, diseñada para monitorizar y facilitar la implementación de un alto el fuego y apoyar los esfuerzos diplomáticos para alcanzar una solución política de largo plazo. UNFICYP Chipre

-

Nivel 2 describe cinco categorías de operación que courren durante un conflicto entre comunidades dentro de un estado, en vez de entre estados y consisten en las siguientes cinco categorías de intervención:

35

o Despliegue

preventivo:

definido

como

la

interposición

o

protección como interfaz en una zona de conflicto potencial entre las dos partes Ej: Somalia o Medidas de resolución de conflictos internos que se definen como operaciones para restablecer y mantener el orden y la estabilidad dentro de un estado o área donde las autoridades civiles

competentes

han

cesado

su

actividad.

Ej:

IFOR

ExYugoslavia o Asistencia a una autoridad civil provisional: operaciones para mantener un nivel operativo de paz y seguridad que permita trabajar de forma efectiva. a los elementos civiles, humanitarios y de derechos humanos trabajar pertenecientes a una fuerza de Naciones Unidas o Gobierno operativo. Ej: UNTAC Camboya o Protección

de

operaciones

de

asistencia

humanitaria:

operaciones de tropas de las Naciones Unidas o una fuerza militar multinacional que buscan asegurar la entrega de suministros en áreas determinadas allí donde un proceso normal de negociación de la agencia líder no resulta adecuado Ej: Provide confort Norte de Iraq. o Garantía o denegación de movimiento: operaciones de garantía o denegación de movimiento por tierra, mar o aire en determinadas áreas o rutas. El objetivo es prevenir la agresión o acoso a población desprotegida mediante el uso de aviones de combate o asegurar que determinados suministros pueden acceder a población sitiada. Ej: SHARP GUARD Adríatico -

Nivel 3: que describe operaciones en las que la fuerzas de las Naciones Unidas usan armamento pesado para contrarrestar un

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conflicto entre o intra estados que suponga una amenaza grave a los derechos humanos o a la paz y seguridad regional o internacional. o Sanciones: operaciones en apoyo de una resolución de Naciones Unidas que consisten en la denegación de suministros, privilegios diplomáticos o comerciales y libertad de movimientos al agresor Ej: SHARP GUARD Adríatico o Operaciones de alta intensidad: operaciones para ejecutarl la última sanción del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para luchar contra una amenaza grave contra la seguridad y estabilidad internacional. Dichas operaciones pueden incluir una gran operación militar contra el agresor identificado. Ej: Desert Storm Iraq. Como mencionan Mackinlay y Chapra no existen ya distinciones o líneas claras entre los tres niveles de intervención. Es incluso habitual que las operaciones de paz cambien su naturaleza a lo largo de la presencial multilateral. Lo que sí es claro es que cada día más las misiones de paz son en mayor medida misiones integradas en las que se suman capacidades militares y civiles. Diplomáticas, de defensa y de desarrollo. El gran reto de las misiones integradas es como se ha apuntado anteriormente cómo sacar partido de las capacidades de los distintos actores que interactúan en el terreno. Tal y como se mencionaba, existe una gran sensibilidad en el mundo militar a la hora de romper la unidad de mando que caracteriza las acciones en Zona de Operaciones. Por otra parte, el mundo humanitario y del desarrollo vive con enorme escepticismo la colaboración con los militares. Los Gobiernos actúan dentro del Enfoque Integrado por medio de 3 mecanismos fundamentalmente, diplomáticos, de defensa y de desarrollo (defensa, desarrollo y diplomacia o enfoque de las 3 des). La alusión al

37

desarrollo propia del enfoque integrado contempla a su vez dos mecanismos de actuación, que podríamos resumir en humanitarios y de desarrollo. Son múltiples las razones por las cuales el mundo del desarrollo y humanitario rechazan la colaboración con elementos militares. En su mayoría son causas éticas y operativas las que provocan esta reacción. Proponemos en este capítulo analizar los motivos por los que se producen estas reticencias así como proponer un marco de colaboración del sector de desarrollo en las misiones integradas. De la misma manera que hemos analizado cómo las capacidades militares podrían integrarse en el marco del enfoque integrado, nos proponemos ahora hacer el mismo ejercicio para el ámbito de la ayuda humanitaria y la ayuda al desarrollo. Como distinción previa sería importante reseñar las diferencias entre actores humanitarios y de desarrollo en misiones de paz con el fin de delimitar los problemas que puedan surgir entre unos y otros actores. Los

gobiernos

utilizan

habitualmente

dos

mecanismos

civiles

de

intervención en países en misiones de paz desde sus agencias de desarrollo, los instrumentos de ayuda humanitaria y los instrumentos de ayuda al desarrollo bajo el formato de la Construcción de Paz. La problemática a la hora de colaborar es como veremos totalmente distinta en el caso de la ayuda humanitaria y en la construcción de paz. 8.1. Problemas de colaboración en el marco de la ayuda humanitaria e integración de actores humanitarios La ayuda humanitaria se define según el Sub-Grupo de Implementación de los Principios y Buenas Prácticas Humanitarias sobre la Definición de Ayuda Humanitaria (Junio 2003) como aquella destinada a salvar vidas, aliviar el sufrimiento y mantener la dignidad humana durante e inmediatamente después de un desastre natural o una crisis provocada por el hombre, así como a prevenir y fortalecer la preparación ante dichas eventualidades. La

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ayuda humanitaria deberá estar guiada por el principio de humanidad, que significa que su elemento central es salvar vidas humanas y aliviar el sufrimiento allí donde se encuentre; imparcialidad, que significa que la implementación de acciones se basará exclusivamente en las necesidades, sin discriminación entre la población afectada, neutralidad, que significa que la acción humanitaria no favorecerá ningún lado de la contienda armada o disputa alguna allí donde se lleve a cabo la acción, e independencia, que significa que la autonomía de los objetivos humanitarios de otros objetivos políticos, económicos, militares… que otros actores puedan mantener en lo relativo a áreas donde se realicen acciones humanitarias. La acción humanitaria incluye la protección de los civiles y de aquellos que ya no toman parte en las hostilidades, la provisión de alimento, agua y saneamiento, refugio, servicios sanitarios y otros elementos de asistencia llevados a cabo en beneficio de la población afectada y para facilitar su retorno a su vida normal. La crítica más habitual que se hace al enfoque integrado y a la colaboración con actores militares por parte de actores humanitarios es que bajo este enfoque no es posible mantener los principios humanitarios declarados (neutralidad, independencia, humanidad y imparcialidad). Resulta de todo punto evidente que bajo el enfoque integrado no se pueden mantener de modo estricto los principios humanitarios, desde el momento en el que cualquier actividad dentro del enfoque integrado supone un apoyo a una autoridad o gobierno establecido lo que supone romper el principio de neutralidad. Se cruzan aquí varios elementos. La lucha por la legitimidad, dentro del juego insurgencia-contrainsurgencia deja pocas posibilidades para la neutralidad.

39

No obstante, desde el enfoque de legitimidad, y dentro de la lucha por la misma es claro que el apoyo a la población vulnerable sea cual sea su origen dotará de legitimidad a las autoridades establecidas. Dentro del esquema de la legitimidad las autoridades que se disputan el poder con el grupo insurgente (en el ejemplo que estamos siguiendo las afganas) deben proporcionar acceso libre e imparcial a la ayuda humanitaria. Esto redundará en que la población vea a las autoridades como legítimas. Del mismo modo, en el momento en que las fuerzas presentes en la zona han comprendido que su trabajo es arrebatar legitimidad a la insurgencia, comprenderán su misión como garantes del acceso humanitario. A menudo las fuerzas insurgentes toman por objetivo la ayuda humanitaria con el fin de provocar el descontento de la población. El movimiento insurgente explota los agravios en su beneficio por lo que su estrategia va en la línea de cuanto peor, mejor. El trabajo humanitario ha entrado en crisis debido al juego insurgenciacontrainsurgencia. Ambos contendientes, a menudo buscan atribuirse las labores humanitarias con el fin de fortalecer su propia posición de cara a la población. Es inevitable que la ayuda humanitaria sea un factor de ganancia para aquel poder que domine el territorio. Ambos contrincantes procurarán que la ayuda humanitaria juegue a su favor incluso en aquellos lugares donde no tengan un dominio efectivo. Al mismo tiempo, a medida que el movimiento insurgente se va convirtiendo en un poder efectivo, se convierte en garante de la población y responsable de proporcionar una serie de servicios básicos. Esto hace que suela incluso intentar atraer a los actores humanitarios para que trabajen en sus zonas. En este sentido, Maloney

describe como los

talibanes en una primera fase luchaban contra la presencia de profesionales sanitarios en el territorio bajo su control. Sin embargo, en una fase posterior acceden a la prestación de servicios médicos, pero dejando claro a la población que deben el beneficio de estos servicios a su tolerancia. He podido

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observar en mismo comportamiento en otros escenarios de conflicto. Durante agosto de 2009 las milicias insurgentes somalíes de Al-Shebab, en pugna por el poder con el Gobierno de Transición de Somalia dirigido por Sharif, expulsan a todos los actores humanitarios de su zona de control (el sur y el centro de Somalia) acusando a las Agencias de Naciones Unidas de espiar para las potencias occidentales. Sin embargo, la responsabilidad sobre la población desplazada debido a los combates en Mogadiscio obliga al AlShebab a permitir la asistencia a las víctimas en las zonas críticas (Informe de acceso sobre Somalia de Agosto de 2009). Podríamos deducir que cuando una insurgencia va asumiendo el poder se enfrenta a los mismos problemas que el Gobierno al que pretende subvertir. De este modo, se ve obligada ya no a hacer “gobierno negativo” o “gobierno competitivo” sino que se ve en la obligación de establecer facultades de gobierno efectivo y se pone en la misma posición de desgaste a la que se enfrentaba su antecesor. De ahí el problema de la instrumentalización de la ayuda humanitaria, que se ha visto utilizada por todos los bandos independientemente de su cariz político. El reto actual es evitar esta instrumentalización por ambas partes y dejar a los actores humanitarios seguir su trabajo dentro de la absoluta neutralidad. Eso supone que puedan tomar decisiones en función de las necesidades de la población y de su vulnerabilidad y sin que haya distorsión de los principios humanitarios. La única manera de llevar a términos efectivos esta idea es hacer que los actores humanitarios trabajen en áreas donde no requieran negociar el acceso humanitario con la insurgencia. La obligación de los actores humanitarios es acceder a las víctimas allí donde se encuentren y por principios humanitarios no se puede limitar su acceso. Sólo el control efectivo del territorio hará que las labores humanitarias redunden en la construcción de la legitimidad del Estado que estamos buscando.

41

8.2. Problemas de colaboración en el marco de la ayuda al desarrollo e integración de actores de desarrollo La ayuda al desarrollo está involucrada en la estabilización de estados de forma relativamente reciente. El vínculo entre seguridad y desarrollo se presenta con toda claridad y oficialmente por primera vez, y como resultado de un largo proceso de discusión interno en el Informe del Secretario General de Naciones Unidas en marzo de 2005 denominado “Un concepto más amplio de libertad: desarrollo, seguridad, y Derechos Humanos para todos”. En ella el SG de las Naciones Unidas expresa la vinculación entre seguridad y desarrollo en los siguientes términos: “no tendremos desarrollo sin seguridad, no tendremos seguridad sin desarrollo y no tendremos ni seguridad ni desarrollo si no se respetan los Derechos Humanos; si no se promueven estas causas, ningunas de ellas podrá triunfar”. A partir de este declaración es cuando se comienza al más alto nivel, y de un modo más oficial y abierto los vínculos entre seguridad y desarrollo. El Comité de Ayuda al Desarrollo (Development Assistance Committee de la OCDE – Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) adopta un compromiso político con una lista de principios denominado Principios para el Compromiso Internacional en Estados Frágiles y en Situaciones de Fragilidad. Este texto fue presentado por primera vez en el Foro de Nivel Señor de Enero de 2005 y en el se establecen las pautas para el trabajo en estados fallidos. Los principios que se establecen en este documento se resumen en los siguientes puntos:

1. Tomar el contexto como punto de partida. Reconocer las diferentes limitaciones de la capacidad, de la voluntad política y de la legitimidad, y las diferencias entre: (i) las situaciones post-conflicto/crisis o de transición política;

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(ii) el deterioro de los medios de gobernanza; (iii) la mejora progresiva y; (iv) las crisis prolongadas o puntos muertos. Es necesario un análisis político sólido para adaptar las respuestas internacionales al contexto nacional y regional, más allá de los indicadores cuantitativos de los conflictos, de la gobernanza o al fortalecimiento institucional. Los actores internacionales deben preparar y ordenar sus instrumentos de ayuda de acuerdo con el contexto y evitar los enfoques normalizados. 2. No hacer daño. Las intervenciones internacionales pueden, sin querer, crear divisiones sociales y agravar la corrupción y los abusos si no se basan en un fuerte análisis de los conflictos y de la gobernanza, y si no están estructuradas con medidas apropiadas. En cada caso concreto, las decisiones internacionales de suspender o de continuar actividades financiadas con la ayuda siguiendo casos graves de corrupción o de violaciones de los derechos humanos, deben ser cuidadosamente evaluadas con respecto a su impacto en las reformas nacionales, los conflictos, la pobreza y la inseguridad. Respuestas armonizadas y escalonadas deben ser acordadas, teniendo en cuenta las tendencias generales de la gobernanza y las posibilidades para adaptar tanto las modalidades de la ayuda, así como sus niveles. Los recortes del presupuesto de la ayuda en el año deberían ser solamente contemplados como un último recurso en las situaciones más graves. Los países donantes también tienen responsabilidades específicas en el plano nacional en lo referido a hacer frente a la corrupción en ámbitos como la recuperación de activos, medidas contra el blanqueo de dinero y la transparencia de las actividades bancarias. La mejora de la transparencia de las transacciones entre los gobiernos socios y las empresas, a menudo con sede en los países de la OCDE, del sector de las industrias extractivas es prioritaria.

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3. Centrarse en la construcción del Estado como objetivo principal. Los Estados son frágiles cuando las estructuras estatales carecen de voluntad política y/o de la capacidad para proporcionar las funciones básicas necesarias para la reducción de la pobreza, el desarrollo y proteger la seguridad y los derechos humanos de sus habitantes. El compromiso internacional

deberá

ser

concertado,

sostenible

y

centrado

en

el

fortalecimiento de las relaciones entre el Estado y la sociedad a través del compromiso en dos ámbitos fundamentales. En primer lugar, apoyando la legitimidad y la responsabilidad de los Estados haciendo frente a cuestiones como la gobernanza democrática, los derechos humanos, el compromiso de la sociedad civil y la construcción de la paz. En segundo lugar, fortaleciendo la capacidad de los Estados para llevar a cabo sus principales funciones esenciales para reducir la pobreza. Las funciones prioritarias son las siguientes: asegurar la seguridad y la justicia; movilizar los ingresos; establecer un ambiente favorable para proporcionar servicios básicos, un fuerte rendimiento económico y la generación de empleo. El apoyo a estos ámbitos fortalecerá a su vez la confianza de los ciudadanos, la responsabilidad y el compromiso con las instituciones estatales. La sociedad civil tiene un papel clave tanto al exigir una buena gobernanza como en la proporción de servicios. 4. Priorizar la prevención. Las acciones en la actualidad pueden reducir la fragilidad, atenuar el riesgo de futuros conflictos y otros tipos de crisis, y contribuir así al desarrollo y a la seguridad global a largo plazo. Los actores internacionales deben estar preparados para tomar medidas con rapidez en los lugares donde el riesgo de conflicto o de inestabilidad es mayor. Un mayor énfasis en la prevención también incluirá compartir el análisis de los riesgos, no limitarse a soluciones rápidas para hacer frente a las causas fundamentales de la fragilidad del Estado; fortalecer las capacidades locales, especialmente las de las mujeres, para prevenir y resolver los conflictos, apoyar las capacidades de las organizaciones regionales en materia de

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construcción de la paz y emprender misiones conjuntas para tener en cuenta las medidas que hay que tomar para prevenir las crisis. . 5. Reconocer los vínculos entre los objetivos políticos, de seguridad y de desarrollo. Los retos a los que los Estados frágiles hacen frente son multidimensionales. El ámbito político, económico y social y el de la seguridad son interdependientes. Lo más importante es que pueden existir tensiones y arbitrajes entre los objetivos, especialmente a corto plazo, a los que se debe hacer frente cuando se llegue a un consenso sobre la Estrategia y las prioridades. Por ejemplo, los objetivos internacionales en algunos de los Estados frágiles necesitan centrarse en la construcción de la paz a corto plazo para poder poner los cimientos para avanzar hacia los ODM en un plazo más largo. Esto pone de relieve la necesidad para los actores internacionales de definir medidas claras de avance en los Estados frágiles. Entre los gobiernos donantes es necesaria una perspectiva del gobierno en su conjunto, involucrando a aquellos responsables de la seguridad, de los asuntos económicos y políticos así como de aquellos responsables de la ayuda al desarrollo y de la ayuda humanitaria. Debería estar dirigido a la coherencia de políticas y a las estrategias conjuntas donde sea posible, siempre que se preserve al mismo tiempo la independencia, la neutralidad y la imparcialidad de la ayuda humanitaria. Los gobiernos socios también necesitan asegurar la coherencia entre los Ministerios dentro de las prioridades que anuncien a la comunidad internacional. 6. Promover la no discriminación como fundamento para las sociedades estables e inclusivas. La discriminación real o percibida está relacionada con la fragilidad y con los conflictos, y puede conducir a fallos en la proporción de servicios. Las intervenciones internacionales en los Estados frágiles deben promover consecuentemente la igualdad entre el hombre y la mujer, la integración social y los derechos humanos. Se trata de elementos importantes que sostienen las relaciones entre el Estado y el ciudadano, y forman parte de

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las estrategias a largo plazo de cara a prevenir la fragilidad. Las medidas para promover la voz y la participación de las mujeres, los jóvenes, las minorías y otros grupos excluidos deberían integrarse desde el principio dentro de las estrategias de construcción del Estado y del suministro de servicios. 7. Alinearse con las prioridades locales de forma diferente en contextos diferentes. Cuando los gobiernos manifiestan su voluntad política de promover el desarrollo, pero no tiene la capacidad para hacerlo, los actores internacionales deberán intentar alinear su ayuda respaldando las estrategias del Gobierno. Donde las capacidades sean limitadas, el uso de instrumentos de ayuda alternativos – como los acuerdos internacionales o los fondos fiduciarios multidonante – pueden facilitar las prioridades compartidas y la responsabilidad para su cumplimiento entre las instituciones nacionales e internacionales. Cuando el alineamiento con respecto a las estrategias del Gobierno no es posible debido, especialmente, a la gobernanza débil o a un conflicto violento, los actores internacionales deben consultar con las partes nacionales interesadas en el país socio, y buscar las oportunidades para un alineamiento parcial a nivel sectorial o regional. Donde sea posible, los actores internacionales deben intentar evitar aquellas actividades que debiliten la construcción de las instituciones nacionales, como el desarrollo de sistemas paralelos sin preocuparse de los mecanismos de transición y sin preocuparse del desarrollo de las capacidades a largo plazo. Es importante identificar los sistemas que funcionan en el seno de las instituciones locales existentes y trabajar para fortalecerlas. 8. Acuerdo sobre los mecanismos prácticos de coordinación entre los actores internacionales. Este procedimiento es posible incluso cuando no hay un fuerte liderazgo del Estado. En la medida de lo posible, es importante trabajar juntos en: el análisis, en las evaluaciones conjuntas, en las estrategias comunes y en la coordinación del compromiso político. Las iniciativas prácticas pueden tomar la forma de mediación de donantes

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conjunta, un acuerdo entre donantes de la división del trabajo, acuerdos de cooperación delegada, fondos fiduciarios multidonante y cobertura común y necesidades financieras. En la medida de lo posible, los actores internacionales deben trabajar de manera conjunta de forma concertada con los reformadores nacionales del gobierno y de la sociedad civil para desarrollar un análisis compartido de los retos y de las prioridades. En el caso de los países en transición que salen de un conflicto o con respecto a aquellos a los que la comunidad internacional les retira sus compromisos, el uso de simples herramientas de planificación integrada, como la matriz de resultados de transición, puede facilitar a establecer y a seguir las prioridades realistas. 9. Actuar rápido… pero permanecer comprometido lo suficiente para tener posibilidades de éxito. La ayuda a los Estados frágiles debe ser lo suficientemente flexible para aprovechar las oportunidades y reaccionar a las condiciones variables en el terreno. Al mismo tiempo, dada la escasa capacidad y a la cantidad de retos a los que hacen frente los Estados frágiles, el compromiso internacional puede necesitar de más tiempo que en otros países de renta baja. El desarrollo de las capacidades de las principales instituciones exigirá normalmente un compromiso de al menos 10 años. Puesto que la volatilidad del compromiso (no sólo el volumen de ayuda sino también el compromiso diplomático y la presencia en el terreno) es potencialmente desestabilizadora para los Estados frágiles, los actores internacionales deben mejorar la previsibilidad de su ayuda en estos países, y asegurar consultas comunes y la coordinación previa a cualquier cambio importante en la programación de la ayuda. 10. Evitar las bolsas de exclusión. Los actores internacionales necesitan hacer frente al problema de los “huérfanos de ayuda” (aid orphans), Estados dónde no hay obstáculos políticos importantes para el compromiso, pero donde pocos actores internacionales están comprometidos y donde los

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volúmenes de ayuda son bajos. Lo mismo ocurre con las regiones geográficas olvidadas dentro de un país, así como a los sectores y grupos abandonados dentro de las sociedades. Cuando los actores internacionales toman decisiones sobre la asignación de la ayuda en los países socios y centran las áreas para sus programas de ayuda, deben intentar evitar que tengan efectos de exclusión Como podemos ver, en todos estos puntos subyace un reconocimiento implícito de una autoridad de algún tipo al que los donantes reconocen el “derecho” a gobernar. Cabría aquí plantearse si existen en ocasiones (el caso concreto de Afganistán podría ser paradigmático) dos niveles de legitimidad: el internacional y el nacional y como ambos interactúan. Lo que queda explícitamente reconocido en el documento es que el Comité de Ayuda al Desarrollo, que representa a los principales donantes bilaterales del mundo, tomarán en su compromiso con estados frágiles la posición de apoyar abiertamente un gobierno establecido. Este principio, que es negado bajo los principios de la acción humanitaria que hemos considerado en el apartado anterior, es sin embargo aceptado abiertamente para la ayuda al desarrollo y en concreto para la construcción de la paz. Por tanto, una intervención basada en la legitimidad se basaría en el siguiente esquema:

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Esquema 1

LEGITIMIDAD

Acción humanitaria

Principios de carácter humanitario

Actores

•Neutralidad •Independencia •Humanidad •Imparcialidad

ONGs humanitarias: Cruz Roja, CICR, MSF…

Ejército como garante del Espacio Humanitario

Construcción de Paz

Principios de carácter político

Actores

•Tener en cuenta el contexto •No hacer daño •Construcción de Estado •Prevención •… •ONGDs de desarrollo •Funcionarios civiles de Estados donantes •Ejército

Fuente: elaboración propia

Estos dos elementos de la intervención de los Estados coexistirán posiblemente a lo largo de la misión. Sin embargo, su coexistencia no debe contaminar los ámbitos de actuación respectivos. Bajo la idea de no contaminar los principios de la ayuda humanitaria frente la injerencia de carácter político de los principios de la construcción de paz subyacen no sólo cuestiones éticas y morales. Subyace un principio operativo básico. Los actores humanitarios trabajan allí donde no tiene alcance el gobierno establecido. Si los principios humanitarios son socavados, el acceso ganado gracias a ellos se perderá en caso de que las tornas de un conflicto cambien y se pierda el control de un territorio en beneficio de la insurgencia.

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En caso de que esto se produzca podemos encontrarnos sin mecanismos de actuación de ningún tipo. Por otro lado, si bien los medios militares deben abstenerse totalmente de trabajar en actividades de ayuda humanitaria en virtud de los principios recogidos en las Directrices de Oslo 31 . Estas reglas tan estrictas no se aplican como podemos ver cuando la herramienta a utilizar es la de la ayuda al desarrollo. La ayuda al desarrollo parte de una decisión ideológica previa de apoyo a un gobierno, por lo que sus normas cumplen otros requisitos muchos de ellos de carácter directamente político como analizamos a continuación: Principio 1: Tomar el contexto como punto de partida Según el principio 1 los estados se comprometen a “adaptar las respuestas internacionales al contexto nacional y regional”. Esta idea contradice el principio de humanidad, según el cual las decisiones han de estar únicamente amparadas por un análisis de las necesidades en función de la vulnerabilidad de las víctimas. Principio 3. Centrarse en la construcción del Estado como objetivo principal. Legitimidad y fortalecimiento institucional. La construcción del Estado, según el objetivo 3, se obtiene al “apoyar la legitimidad”. Esto presupone que hay una legitimidad prexistente que se juzga lícita y por tanto asume una posición ideológica respecto al Estado que se pretende apoyar y respecto a los contendientes que se disputan el poder. Por otro lado el principio 3 hace mención al fortalecimiento institucional, que no puede llevarse a cabo de nuevo sin una opción política evidente. 31

Las Directrices de Oslo fueron originalmente preparadas durante un periodo de dos años desde 1992. Fueron el resultado de la cooperación entre múltiples actores humanitarios y concluyó con una Conferencia Internacional en Oslo en Enero 1994. Las Directrices de Oslo establecen el criterio de colaboración entre civiles y militares en la respuesta ante crisis producidas por desastres naturales.

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Principio 5. Reconocer los vínculos entre los objetivos políticos, de seguridad y de desarrollo. El reconocimiento de los vínculos políticos, de seguridad y desarrollo ha sido visto desde su origen con gran escepticismo desde el ámbito de la ayuda humanitaria. Cualquier enfoque que subordine las decisiones humanitarias a perspectivas de seguridad, políticas y de desarrollo contamina la acción humanitaria. En el ámbito de la construcción de paz no será del todo ajeno el hecho de que se adopten decisiones parciales con el fin de alcanzar objetivos políticos. Principio 7. Alinearse con las prioridades locales de forma diferente en contextos diferentes. El alineamiento con las prioridades locales supone de nuevo la selección de quién prioriza y quién no. La alineación con las políticas de desarrollo de un gobierno suponen el reconocimiento implícito de la legitimidad (por lo menos internacional) de dicho gobierno. División de trabajo entre actores humanitarios, de desarrollo y militares en la estabilización de estados fallidos. Siguiendo los principios enumerados hasta el momento, cabría plantear una división de trabajo en función de las áreas tradicionales de trabajo en el ámbito del post-conflicto y la estabilización de estados fallidos. Por un lado tendríamos una serie de funciones que podrían ser estrictamente militares: -

Seguridad

-

Desarme, desmovilización

-

Desminado humanitario

-

Contro de armas pequeñas y ligeras y reducción de la violencia armada

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-

Reforma del sector de seguridad

Las responsabilidades civiles podrían ser:

-

Reintegración de excombatientes en apoyo a las actividades de desarme y desmovilización

-

Atención social a las víctimas del conflicto

-

Atención a la infancia

-

Reconstrucción de infraestructuras civiles

-

Desarrollo social básico: sanidad y educación

-

Desarrollo del sector privado y medios de vida alternativos

-

Apoyo a las estructuras administrativas y estructuras políticas

-

Refuerzo de la administración de justicia

-

Gobernabilidad democrática

-

Negociación y mediación de conflictos

-

Reconciliación

No obstante quedaría por definir, dentro del reparto de trabajo de las tareas civiles, cuáles caerían en el ámbito de la ayuda al desarrollo y cuales en el ámbito de la acción humanitaria. Este reparto no sólo tendrá una implicación práctica sobre los actores que deberán llevar a cabo la tarea concreta, sino al mismo tiempo tendrá un impacto en los principios a tener en cuenta y respetar en cada actividad. Por tanto, los criterios han de ser estrictamente establecidos con el fin de darles una cierta objetividad para evitar su manipulación. Mucho se ha discutido en los últimos tiempos entre lo que es humanitario y lo que no, especialmente desde que se ha abierto el debate doctrinal y práctico sobre la necesidad de vincular la asistencia, la rehabilitación y la reconstrucción con el desarrollo

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(VARD). No obstante, en mi opinión el criterio más adecuado podemos encontrarlo en los criterios para la Inclusión de las contribuciones reportadas en la Base de Datos del Sistema de Rastreo de Financiero de la OCHA que establece que los siguientes sub-sectores podrán ser considerados humanitarios cuando se produzcan durante o en los 6 meses inmediatos a la crisis y aquellos que se considerarán siempre humanitarios: Tabla 3

Sector

Sub-sector

Agricultura

Durante o inmediatamente después de la crisis: • • • • • • • •

Reparto de semillas y herramientas Reposición de animales de granja Extensión agrícola y formación Servicios veterinarios Control de plagas Gestión medioambiental Piscicultura Coordinación/información/alerta temprana

Coordinación, y servicios Siempre humanitarios: de apoyo

•

Fondos de respuesta a emergencia

Durante o inmediatamente después de la crisis: • • • • •

Apoyo a las instituciones de coordinación Preparación/planeamiento/refuerzo de la capacidad Información humanitaria Telecomunicaciones Servios de cargo aéreo y transporte de

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•

Recuperación económica

Durante o inmediatamente después de la crisis: e

infraestructuras

Educación

• • • • • • •

• • • • • •

y

alimentarios

Trabajo por comida Microcréditos y desarrollo de micronegocios Rehabilitación de infraestructuras Medios de vida Formación de capacidades productivas Gestión de recursos naturales Apoyo a la desmovilización de excombatientes

Durante o inmediatamente después de la crisis: •

Refugio

pasageros Centros logísticos conjuntos

bienes

Trabajo por comida (para reconstrucción de escuelas y a los maestros) Construcción de escuelas Entrega de material escolar Apoyo a profesores Formación de profesores Escuelas temporales Educación para la paz

no Siempre humanitario: •

Refugios temporales junto con su transporte y logística

Durante o inmediatamente después de la crisis: • •

Distribución de bienes no-alimentarios y material para el reasentamiento y logística asociada Refugio semi-permanente

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Comida

Durante o inmediatamente después de la crisis: • • • • • •

Salud

Distribución de alimentos Trabajo por comida Monitorización de la situación alimentaria Apoyo nutricional escolar Apoyo logístico a la distribución de comida Stocks de contingencia

Siempre humanitaria: •

Provisión temporal y directa de asistencia sanitaria

Durante o inmediatamente después de la crisis: • • • • • • • • • • • • • •

Lucha contra minas

Apoyo al restablecimiento de los servicios médicos primarios Prestación directa o indirecta de servicios de salud de atención secundaria Alimentación suplementaria o terapéutica Extensión y educación de la salud/medicina preventiva Salud medioambiental Formación Salud nutricional Salud reproductiva ETS y HIV prevención y tratamiento Apoyo médico y psicosocial a la violencia basada en género Intervenciones sobre la salud psico-social y mental Control de enfermedades vectoriales y respuesta a epidemias Apoyo a personas disminuidas Transfusiones de sangre

Durante o inmediatamente después de la crisis:

55

• • • • • • •

Multisectorial

Educación contra las minas, prevención Asistencia a víctimas Vigilancia Limpieza de minas Formación, capacitación y apoyo institucional Coordinación Fondos de respuesta

Siempre humanitaria: • •

Asistencia a refugiados y desplazados Preparación para la emergencia

Durante o inmediatamente después de la crisis: • • •

Protección/Derechos humanos/Gobernabilidad

Repatriación/reasentamiento/reintegración Apoyo a medios de vida Otros

Durante o inmediatamente después de la crisis: • • • •

• • • • • • •

Protección de civiles/ desplazados/ refugiados / repatriados Prevención y tratamiento de la violencia Protección de menores Denuncia y control sobre los abusos contra los derechos humanos / Derecho Internacional Humanitario… incluyendo formación y capacitación Asistencia legal Derechos de propiedad sobre la tierra e inmuebles Educación y formación en cultura de paz y prevención de conflictos Prevención y lucha contra la impunidad para la violencia de genero y sexual Medios de comunicación Registro de nacimientos Educación civil

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• • • •

Seguridad

Durante o inmediatamente después de la crisis: •

Agua y saneamiento

Apoyo a la aplicación de la ley, policía y justicia Rastreo de familiares y reunificación Reconciliación / construcción de paz / prevención de conflictos Control de las condiciones de detención

Seguridad del personal humanitario y sus operaciones

Siempre humanitario: • •

Suministro de emergencia / temporal de agua y saneamiento Tratamiento de agua

Durante o inmediatamente después de la crisis: • • • •

Suministro de servicios de agua y saneamiento para zonas de reasentamiento de larga duración Fortalecimiento de la capacidad y apoyo institucional Control y chequeo de la calidad del agua Preparación ante la sequía

Fondos sin marcar para No aplica para las razones de este documento actividades humanitarias

Como podemos observar existen una serie de sub-sectores (pocos) que serán siempre considerados humanitarios independientemente del contexto en el

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que se apliquen. Y sin embargo hay otros que sólo tendrán carácter humanitario en función de que se produzcan de forma inmediata al momento en el que se produzca la crisis. Según la propia normativa de seguimiento financiero mencionada deberán pasar 6 meses (desde el último informe del CICR, OCHA o ACNUR reconociendo necesidades humanitarias) para que un contexto pase de humanitario a de desarrollo. El inconveniente de este criterio propuesto es que no se puede aplicar en puridad al contexto seleccionado de un estado fallido o sin condiciones efectivas de trabajo. Por tanto, podría cumplir con más eficacia, aunque seguiría el espíritu de lo propuesto el determinar las siguientes reglas: 1.

Todas aquellas actividades de tipo indiscutiblemente humanitario independientemente del contexto en el que se produzcan se regirán por los principios humanitarios y se llevarán a cabo por actores humanitarios

2.

En aquellas actividades que sólo se consideran humanitarias en función del momento de su realización, se aplicarán las normas de la ayuda humanitaria en las ocasiones cuya finalidad sea estrictamente la asistencia a la población en zonas donde no existe control suficiente del territorio Se entiende que se tiene suficiente control sobre una zona cuando existe la posibilidad de actuar mediante los mecanismos del gobierno manteniendo una presencia efectiva por lo menos semanal.

3.

En las zonas de control estable del gobierno se actuará con los medios y principios de la construcción de paz que incluyen el apoyo directo a las autoridades gubernamentales, la asistencia directa de estado a estado mediante el despliegue de funcionarios civiles y militares en apoyo a las labores de reconstrucción, el uso de organizaciones no gubernamentales de desarrollo…

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En función de esos parámetro y volviendo al modelo teórico generado para la actuación del PRT español en Qala-i-nao esto implicaría un nivel de actividad (humanitario vs. Desarrollo) determinado por el control del territorio. Denominaremos, a los efectos de la comprensión del cuadro 3, ayuda humanitaria

I

como

aquella

que

siempre

es

ayuda

humanitaria

independientemente de cuando se realice y ayuda humanitaria II como aquella que depende de la fase en la que se aplique. De este modo, el concepto de ayuda humanitaria I se restringiría a: •

Respuesta a emergencias

•

Refugio temporal para población desplazada o refugiada

•

Asistencia sanitaria directa de emergencia

•

Asistencia a refugiados

•

Preparación para la emergencia

•

Seguridad del personal humanitario

•

Suministro y tratamiento de agua de emergencia

Tabla 4

Zona verde

Tipo de intervención

Tipo de actividad

Seguridad Nivel de presencia del Gobierno

Ayuda al desarrollo: Construcción de Paz

Las actividades se Alta centran en el refuerzo institucional y en la transferencia de la legitimidad a los actores estatales. Se aplican los principios de la Construcción de

Constante

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Paz Zona amarilla

Ayuda al desarrollo: construcción de paz

Las actividades se centran en el refuerzo institucional y en la transferencia de la legitimidad a los actores estatales. Se aplican los principios de la Construcción de Paz

Media

Regular pero no constante

Zona naranja

Ayuda al desarrollo y Ayuda Humanitaria II

Se fortalecen capacidades, sin embargo en el nivel inferior de la administración y con un carácter muy técnico de manera que no se comprometa la seguridad de los individuos que colaboren. Ej: apoyo al tratamiento de aguas a los líderes comunales. La asistencia no supone una ruptura del la imparcialidad por no basarse en instituciones nacionales sino en entes locales y comunales no adscritos al estado. Podrían realizarse QUIPs en estas zonas

Baja

Baja e irregular

Zona roja

Ayuda

Sólo se realizarían actividades de

Muy baja

Nula o prácticamente

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humanitaria I carácter humanitario puro

o nula

nula

Este cuadro refleja en definitiva las posibilidades de actuación. En aquellos lugares donde se lleven a cabo actividades de Construcción de Paz la opción política es clara. Sin embargo, en aquellos lugares mixtos habrá que decidir en función de la situación local su aplicar medios y principios humanitarios o utilizar medios y principios de Construcción de Paz. Favoreciendo estos últimos en caso de que las posibilidades de que estos lugares evolucionen en positivo sean más realistas y utilizando estrategias humanitarias allí donde se prevea una posibilidad de que no sea así. Esto tiene una ventaja operativa clara y es que si se han seguido los principios humanitarios, se podría seguir actuando en la zona por estos instrumentos aunque se pierda el control de la situación. 9. Conclusiones. Esperamos haber ofrecido con este documento un marco legal, operativo y teórico adecuado para proyectar las capacidades de un estado en ayuda de otro que está debilitado o en formación. El marco teórico pretende combinar el enfoque militar y operativo puro de la lucha contra la insurgencia con el enfoque normativo de los principios humanitarios y el marco teórico del mundo de la cooperación. Todo ello en aras de generar un modelo para la estabilización de estados, actividad que contribuye finalmente a la seguridad humana de las poblaciones, la seguridad internacional y la buena gobernanza democrática. El modelo de contrainsurgencia ha de ser superado a favor de un modelo de construcción de Estado como única solución sostenible para los retos que representan los Estados fallidos en el nuevo entorno de seguridad

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internacional fruto de la globalización y de un nuevo orden mundial más complejo que el anterior a la caída del mudo. España debe integrar y explotar su ventaja comparativa como puente entre culturas desarrollando también su propio enfoque en los procesos de estabilización de Estados. El papel de puente entre culturas ha sido jugado por nuestro país en la vertiente diplomática y puede ser ahora jugado en la nueva dimensión de la estabilización de Estados. En este sentido, el modelo de PRT español que es el más cercano al enfoque propuesto en este trabajo ha sido reconocido en varias ocasiones como el PRT más exitoso de Afganistán. La nueva política de Obama de acercamiento al mundo islámico puede favorecer que el resto de países aliados se interesen por el enfoque español. El enfoque basado en la legitimidad favorece las interacciones entre los elementos civiles y militares de las misiones de estabilización, rompiendo las dinámicas de pugna por el mando. Con una misión compartida y dentro de un estado final deseado compartido, la delimitación de funciones queda más clara a todos los componentes de la misión favoreciendo su operatividad. El enfoque basado en la legitimidad permitirá además sumar los esfuerzos de elementos ajenos a la misión. ONGs, partidos políticos locales, sociedad civil… convirtiendo con sus actividades en parte activa en línea con el estado final deseado. Las misiones de estabilización de estados son largas. En general no se mueven en los plazos, normalmente cortos, de la estrategia militar. Si no más bien en los largos plazos propios de la ayuda al desarrollo. No se pueden esperar desenlaces rápidos, por lo que cualquier decisión política al respecto ha de tomarse con esta perspectiva en mente o tendrá el riesgo de fracasar. En este sentido es esencial explicar a la población la pertinencia de este tipo de acciones y la necesidad de incurrir en sus costes.

62

En el futuro, y estás serían las líneas fundamentales de una futura tesis en la materia, podrían explorarse conceptos que se han perfilado en este trabajo pero que requerirían una análisis más profundo de los mismos: -

Se ha planteado la posibilidad de que exista una legitimidad interna y otra internacional. La globalización ha provocado ha aumentado en gran medida que se desvirtué en enfoque de legitimidad tradicional basado en la relación directa entre la autoridad local y sus ciudadanos. El hecho de que gobiernos ilegítimos, débiles o ambas cosas a la vez puedan

desencadenar

efectos

negativos

sobre

la

seguridad

internacional favorece la injerencia de otros estados en los asuntos internos de otros países. Por otro lado, el concepto de la responsabilidad de proteger, que determina la obligación de la sociedad internacional ante fragrantes vulneraciones contra los derechos humanos plantea una dimensión adicional a la legitimidad internacional frente a la interna. -

Tal y como se formula a lo largo del texto, el hecho de que los gobernantes sean percibidos como legítimos es un hecho clave para la estabilización de un estado bajo un gobierno aceptado o legitimado por la comunidad internacional. Sin embargo, el concepto de legitimidad como prácticamente cualquier concepto deriva de una mentalidad política previa basada en un puro aspecto cultural. El hecho de llenar urnas con una serie de reglas es lo que legitima a un gobierno occidental. Mientras, en muchas culturas la legitimidad la proporciona la edad, la fuerza… o cualquier otro aspecto relevante para dicha cultura en cuestión. El estudio de la percepción cultural de la legitimidad es un aspecto importante a tener en cuenta en el futuro.

-

La interacción entre medios civiles y militares es un punto de fricción constante en todos los gobiernos que han adoptado el enfoque integral. Existe ya una larga lista de países que han adoptado modelos

63

de relación subordinados o coordinados en mayor o menor medida cada uno con sus puntos fuertes y débiles. Continúa siendo un reto establecer un equilibrio en los modelos de trabajo que evite conflictos y permita que la suma del todo sea superior a la suma de las partes. Este modelo debería permitir la coherencia de políticas en la actuación exterior del Estado.

64

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