TALLER SOBRE POLÍTICAS DE REDUCCIÓN DE LA POBREZA RURAL -ENFOCANDO EL DIÁLOGO SOBRE EXPERIENCIAS DE NICARAGUA Y HONDURAS-

Desarrollo Rural y Pobreza en Honduras y Nicaragua: ¿Qué sigue?

Estudio de caso: Políticas estrategias y acciones en desarrollo rural y reducción de pobreza en Honduras

Ian Walker y Hugo Noé Pino1

1

Ian Walker es el Director de ESA Consultores, Honduras y Hugo Noé Pino es Profesor Titular en el Postgrado Centroamericano de Economía en la Universidad Nacional Autónoma de Honduras. Este informe fue comisionado por el proyecto Ruta Agrícola con el apoyo financiero de DFID, agencia británica de desarrollo internacional. Los autores agradecen los comentarios y sugerencias recibidos de Jonathan Wadsworth y Daniel Mesa de Ruta Social; de Simon Maxwell y Michael Richards del Overseas Development Institute, Londres; y de los participantes en el Taller “Desarrollo Rural y Pobreza en Honduras y Nicaragua: ¿Qué sigue?”, que tomó lugar en Tegucigalpa, Honduras el 29 y 30 de mayo, 2002. Las opiniones aquí expresadas son la responsabilidad exclusiva de los autores y no comprometen a Ruta Agrícola o a DFID. ESA Consultores Mayo 2002

i

INDICE 1.

Introducción ............................................................................................. 1

2.

La reforma del sector agrícola en los noventa ............................................... 1 2.1.

El ajuste estructural............................................................................. 1

2.2.

El ajuste sectorial ................................................................................ 2

2.3.

Diez años después .............................................................................. 4

3.

Producción e ingresos en el sector agropecuario ........................................... 4 3.1.

Tendencias de la producción agropecuaria ............................................. 4

3.2.

Áreas cosechadas y la productividad física ............................................ 5

3.3.

Estructura del valor agregado del sector ................................................ 6

3.4. 3.5.

Exportaciones no tradicionales.............................................................. 7 Los términos de intercambio del sector agropecuario............................... 8

3.6. 3.7.

Ingresos rurales ................................................................................ 10 Impacto de la baja del precio de café................................................... 11 Las tendencias de pobreza ....................................................................... 12

4.1. 4.2. 4.3.

Pobreza de ingresos .......................................................................... 12 Nutrición .......................................................................................... 13 Necesidades básicas insatisfechas ...................................................... 13 Temas claves para el desarrollo rural ......................................................... 15

4.

5.

5.1. Financiamiento del sector................................................................... 17 5.1.1. Financiamiento bancario ................................................................. 17 5.1.2. Cajas rurales de ahorro y crédito...................................................... 19 5.2. Mercado de tierras ............................................................................ 20 5.2.1. Programas de titulación .................................................................. 20 5.2.2. Reformas a la Ley de Reforma Agraria post Mitch.............................. 21 5.2.3. Mejoramiento de los registros de propiedad rural ............................... 21 5.3. Agricultura comercial......................................................................... 21 5.4. Sector Forestal ................................................................................. 23 5.5. Agricultura de laderas ........................................................................ 24 5.5.1. Asistencia técnica y el manejo de cuencas........................................ 24 5.5.2. Uso sostenible de tierras y el enfoque “agricultor primero” ................. 25 5.6. Infraestructura y servicios públicos en áreas rurales .............................. 25 6.

Visiones y políticas actuales de las principales agencias .............................. 26 6.1. Gobierno .......................................................................................... 26 6.1.1. Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP) ............................... 26 6.1.2. 6.1.3.

ESA Consultores Mayo 2002

Programa Nacional De Desarrollo Rural Sostenible (PRONADERS) ........ 28 La Visión del nuevo Gobierno .......................................................... 29 ii

6.2. 7.

La Visión de los Organismos Internacionales ........................................ 31 Conclusión ............................................................................................. 32

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Políticas estrategias y acciones en desarrollo rural y reducción de pobreza en Honduras

Informe Final

Walker, I and Hugo Noé Pino

1. Introducción Este estudio de caso es una reseña de la problemática del desarrollo rural y pobreza rural en Honduras. Sección Dos provee el trasfondo para el estudio, con una breve reseña de los lineamientos principales del programa de ajuste estructural introducido de 1990 en adelante. Después, detalla los intentos de reformar y modernizar el sector agrícola bajo la tutela de la Ley de Modernización Agrícola de 1992 y otras medidas afines, orientadas a liberalizar el sector y promover la inversión y crecimiento. Sección Tres esboza los resultados a la fecha en el sector agropecuario, revisando las tendencias de la producción, las exportaciones, los precios y los términos de intercambio. Las estadísticas revelan un cuadro de resultados decepcionantes, vinculado sobre todo con una tendencia a ampliar la producción precisamente en los productos que experimentan movimientos desfavorables en sus términos de intercambio. En Sección Cuatro se presentan los datos sobre pobreza rural y sus tendencias recientes, los cuales confirman que a diez años de haber instituido la reforma y modernización de su sector agropecuario, Honduras enfrenta actualmente una situación de deterioro en las condiciones económicas de su población rural. La Sección Cinco discute en mayor detalle la problemática del desarrollo rural y el avance a la fecha en varios frentes considerados relevantes a la reducción de la pobreza rural. Entre ellos: el financiamiento del sector; el mercado de tierras (titulación y mejoras en los registros de propiedad); la promoción de la agricultura comercial y exportaciones no tradicionales; los programas de apoyo a la agricultura en laderas el manejo de cuencas altas y gestión ambiental rural; la gestión del sector forestal; los programas para apoyar el desarrollo de la infraestructura rural y el acceso a los servicios básicos de educación y salud. La Sección Seis resume el actitud actual de los principales actores involucrados en el tema de desarrollo rural en Honduras ante la problemática antes planteada. Se versa primero sobre la estrategia del Estado de Honduras plasmando en la PRSP y el programa del gobierno actual. Des pues se comenta sobre la visión de los principales entes multilaterales y bilaterales (Banco Mundial, BID, USAID, otros.) En la Sección Siete se presenta un resumen de las principales conclusiones del estudio.

2. La reforma del sector agrícola en los noventa 2.1. El ajuste estructural Honduras comienza, a principios de la década de los noventa, un proceso de ajuste estructural de su economía con profundas implicaciones no sólo en el ámbito económico, sino también en el político y social. Este proceso se caracterizó por la liberalización de mercados y la subsecuente reducción de la participación del estado en la actividad económica. En este campo, la liberalización comercial, cambiaria, financiera y de precios en general se constituyó en las bases de la nueva política económica.

ESA Consultores Julio 2002

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Políticas estrategias y acciones en desarrollo rural y reducción de pobreza en Honduras

Informe Final

Walker, I and Hugo Noé Pino

Se planteó, como una hipótesis central del proceso de reforma, que el problema del sector agrícola se radicó en primer lugar en el nivel macroeconómico, debido al impacto de las políticas de protección al sector manufacturero. Se planteó que el sistema histórico de aranceles a favor del sector manufacturero, implementado para promover la industrialización del país, había resultado en un sesgo anti-agrícola. Ello resultó en movimientos desfavora bles en los términos de cambio inter-sectoriales, asociado con un proceso de apreciación cambiaria en términos reales, perjudicial para todo productor de bienes y servicios internacionalmente comerciables, que no cuente con protección arancelaria de sus mercados. Siendo estos últimos, principalmente, los agricultores. El diagnóstico destacaba que – en consecuencia de la baja rentabilidad - la producción del sector agrícola se había estancado a partir de 1978, después de crecer rápidamente durante la mayor parte de las décadas de los 60s y lo 70s. 2 Frente a esta tendencia, se planteo que la desgravación arancelaria permitiría una depreciación cambiaria real, un aumento general en la competitividad de la económica y un aumento especialmente marcado en la rentabilidad relativa de las actividades agrícolas. 3 2.2. El ajuste sectorial Pero la reforma económica no se limitó al ámbito macroeconómico, sino también comprendió el ámbito sectorial. Se identificaron una serie de defectos microeconómicas o sectoriales que también deben ser corregidos. Entre ellos: medidas intervensionistas en los mercados agrícolas nacionales, orientadas a beneficiar los consumidores urbanos; distorsiones en los mercados de exportación debido a monopolios estatales (caso de madera) o impuestos (casos de café, banano) sobre la exportación de algunos productos. Por otra parte; las políticas estatales de Reforma Agraria basado en la ley de 1974, dificultaron la titulación de tierras nacionales a privados y aumentaron el riesgo de afectación de tierras, desmotivando las inversiones. En este contexto, otras políticas que supuestamente favorecieron los agricultores – por ejemplo, la provisión de líneas de crédito subsidiadas basado en redescuentos del Banco Central de Honduras (BCH) no fueron suficientes para contrarrestar lo negativo del entorno general del sector. Más bien, la regulación de las tasas de interés resultó en represión financiera. Los programas estatales de extensión agrícola, por otra parte, fueron prestados en forma ineficiente por funcionarios públicos, sin rendir resultados muy positivos para sus supuestos beneficiarios. Ante esta situación, en el programa de ajuste sectorial se planteó racionalizar las intervenciones estatales para que el sector tuviera libertad para responder ante la mejora en ganancia potencial que debe ser auspiciada por las reformas macroeconómicas. Con esta finalidad, se impulsaron importantes reformas en el sector agropecuario, las cuales se plasmaron, en parte, en la Ley de Modernización Agrícola (LMA) aprobada en 1992, instrumento que buscó liberalizar los mercados de productos e insumos agrícolas y forestales (incluyendo los mercados domésticos y de 2

The World Bank. Honduras. Country Economic Memorandum/Poverty Assessment. 1994

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El “autor intelectual” de este planteamiento en Honduras fue el Dr. Roger Norton, asesor principal al diseño de la reforma sectorial en el agro. ESA Consultores Julio 2002

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Políticas estrategias y acciones en desarrollo rural y reducción de pobreza en Honduras

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Walker, I and Hugo Noé Pino

exportación para los productos agropecuarios; los mercados de tierra; y el mercado de financiamiento y créditos.) Cabe poco duda que en la estrategia agrícola adoptada hubo un énfasis en potenciar la agricultura comercial que se resume en la siguiente expresión: “La fuente potencial de mayor crecimiento en la agricultura es la oportunidad de cambiar grandes áreas de cultivos de bajo valor, tales como maíz bajo las tecnologías tradicionales y la ganadería extensiva en pastos naturales, a cultivos de alto valor, un fenómeno que ya está ocurriendo por el importante número de exportaciones agrícolas no tradicionales.” 4 En lo referente a tenencia de la tierra se reformó la Ley de Reforma Agraria de 1974 para facilitar la titulación a privados de precios nacionales y dificultar la afectación por terceros de predios privados. Se hicieron cambios a las causales de afectación planteadas en la ley de 1974 y se redujo el tiempo necesario para poder titular un predio público a favor de un agricultor que lo cultivara, desde 10 hasta dos años. En este contexto se impulsó un proceso acelerado de titulación de tierras, con el doble propósito de reducir la inseguridad en el campo y abrir las puertas al financiamiento, al poder contar el productor con las garantías necesarias. Con la finalidad de racionalizar la explotación de los bosques se planteó un nuevo esquema de regulación del manejo forestal, basado en programas de manejo a ser supervisados por la agencia estatal AFE-COHDEFOR y la implementación de subastas de madera en pie en bosques nacionales. Se formalizó la eliminación del monopolio estatal en la exportación de madera. De forma similar, se planteó eliminar distorsiones en la comercialización de productos agrícolas causados por intervenciones estatales. Se acordó la desaparición del Instituto Hondureño de Mercadeo Agrícola y la eliminación de los precios de garantía, pero se contempló la creación de bandas de precios para los granos básicos cómo el maíz, arroz, y trigo, para amortiguar las fluctuaciones causadas por movimientos en los precios internaciones de dichos granos en un ambiente liberalizado. Para fomentar el crédito rural se recomendó la eliminación de la los créditos subsidiados. El BCH liberalizó las tasas de interés activas (cuyo control, se argumentó, había resultado en represión financiera y actividades de “búsqueda de rentas” (rent seeking activities). Se planeó también terminar con la actividad de la banca estatal que históricamente había canalizado recursos hacia el sector agrícola financiado por una parte del encaje bancario, con tasas de interés subsidiadas. Se visionó la desincorporación del Banco de Desarrollo Agrícola (BANADESA) y la consolidación de las actividades de apoyo financiero del Estado al sector en FONAPROVI, ente que debe operar comercialmente sin subsidios, como banco de segundo nivel. Para los productores pequeños, el financiamiento rural iba a tener como principal soporte el desarrollo de las cajas rurales de crédito cuya formación es anunciada en la LMA. Se quiso también implantar un sistema más efectivo de asistencia técnica (investigación y extensión.) Con esta finalidad se impulsó el cierre de las oficinas gubernamentales que prestaban dichos servicios, con miras a su futura prestación por ONGs y empresas privadas, bajo contrato al Estado.

4

op. cit. pag.36

ESA Consultores Julio 2002

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Políticas estrategias y acciones en desarrollo rural y reducción de pobreza en Honduras

Informe Final

Walker, I and Hugo Noé Pino

Finalmente, para fortalecer la institucionalidad del sector, adicional a la abolición de varios entes estatales cuyas funciones se consideraron redundantes, la LMA planteó que el entonces Ministerio de Recursos Naturales (ahora la Secretaría de Agricultura y Ganadería, SAG) sea el líder del sector, con autoridad sobre las demás entidades estatales involucrados en el sector (por ejemplo: la agencia forestal AFE COHDEFOR). 2.3.

Diez años después

Diez años después, es valido preguntar: ¿hasta que punto se ha podido implementar la estrategia anunciada?; y ¿cuáles han sido los resultados en el desarrollo rural y reducción de pobreza rural? Se avanzó rápidamente en el área macroeconómica, al producirse una fuerte devaluación y en el área comercial al disminuirse los aranceles. En el campo agrícola se dieron pasos importantes en la desregulación del sector con medidas tales como: la supresión de los precios de garantía, la eliminación de controles de precios agrícolas, la privatización de los silos del Instituto de Mercadeo Agrícola (IHMA), la privatización de los servicios de mecanización agrícola y la privatización de la asistencia técnica. En otros campos la implementación fue lenta e incompleta – sobre todo en los que se refiere a las reformas al sistema de financiamiento. En los siguientes incisos, re-visitamos algunos de las principales tesis de la reforma, para ver que ha pasado. Cabe anticipar la conclusión general que – no obstante avances reales e importantes - la realidad se ha comprobado algo resistente ante la lógica de la propuesta de reforma que fue implementada hace una década. Como es de esperarse, algunos creen que ello se debe a la falta de implementación de todos los aspectos necesarios de la reforma; mientras que otros aluden a que el modelo no cuadra totalmente con la realidad de la economía local y la naturaleza de su inserción en los mercados regionales y globales.

3. Producción e ingresos en el sector agropecuario El análisis del impacto del ajuste estructural en la agricultura hondureña se dificulta por dos razones principales; la primera por la serie de fenómenos climáticos y desastres naturales que han afectado el país en la última década 5, y la segunda por la caída de los precios reales de la mayor parte de los principales productos agropecuarios de exportación. 3.1. Tendencias de la producción agropecuaria El crecimiento real del sector agropecuario está detallado en el cuadro 1. El sector entero creció en su promedio en 2.4% anual durante 1978-2000, con mayor crecimiento de 1985 a 1995. Empero, el intervalo 1995-2000 es el peor de todo este periodo, con crecimiento de apenas 0.3% anual para agricultura y 0.6% anual para el sector agropecuario en su totalidad. Hay diferencias importantes en el desempeño de los distintos cultivos. Mientras que el café crece 4.0% en todo el periodo y sostiene una tasa de 6% de 1985 a 1995, el banano reveló una fuerte contracción en los noventas - producto de problemas en el

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Entres estos se pueden destacar las sequías de 1993 y el 2001, y los efectos devastadores del huracán Mitch en 1998. ESA Consultores Julio 2002

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Políticas estrategias y acciones en desarrollo rural y reducción de pobreza en Honduras

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mercado europeo, conflictos sindicales, la sigatoka negra y el impacto del huracán Mitch. Después de una contracción fuerte en 1978-80, el maíz se expandió en forma estable de 1980 a 1995, para luego decaer fuertemente en 1995-2000. La caña de azúcar impulsada por programas estatales en los sesenta - deja de expandirse entre 1980-95 para luego crecer rápidamente en los últimos cinco años. El fríjol - fuente fundamental de proteína para la dieta nacional - muestra señales preocupantes de estancamiento en todo el período. Otros cambios notables son la virtual desaparición del algodón y arroz después de 1990 y el fuerte aumento en palma africana, con un crecimiento anual promedio de 11.5% sobre el periodo 1978-2000. 3.2.

Áreas cosechadas y la productividad física

Los datos de los Censos Nacionales Agropecuarios permiten analizar los cambios en áreas sembradas entre 1952 y 1993 (ver gráfica y cuadro 2.) Las tendencias más marcadas entre 1974-93 son: el auge en áreas cosechadas de café (aumentando 2.1% anualmente), caña de azúcar (1.2%), y en melón (16%). El área cosechada de granos básicos creció 0.9% por año. Cuadro 1 – Producción agropecuaria real, 1978-2000 Valor agregado, Lps de 1978

Tasas de crecimiento anualizadas 1978- 1978- 1980- 1985- 1990- 19951978 1980 1985 1990 1995 2000 1980 1985 1990 1995 2000

Agricultura

590 654 698 840 984

2.4

5.3

1.3

3.8

3.2

0.3

Café

231 252 261 346 463

4.0

4.4

0.7

5.8

6.0

3.2

Banano

134 161 158 144 108

-3.3

9.6

-0.4

-1.8

-5.6

-9.9

Maíz

68

61

78 103 124

1.5

-5.3

5.0

5.7

3.8

-5.4

Caña de Azúcar

28

38

39

38

40

2.5

16.5

0.5

-0.5

1.0

3.7

Frijol

20

21

23

28

30

2.2

Algodón en Rama

15

11

3

2

Plátano

11

14

17

20

23

Tabaco en Rama

12

13

10

9

Sorgo

11

11

8

15

Arroz Granza

2.5

1.8

4.0

1.4

1.3

-14.4

-22.9

-7.8

n/a

n/a

-3.5

12.8

4.0

3.3

2.8

-26.3

12

-1.3

4.1

-5.1

-2.1

5.9

-5.6

14

0.8

0.0

-6.2

13.4

-1.4

-1.5

0 -11.6

10

12

14

17

15

-5.3

9.5

3.1

4.0

-2.5

-27.5

Palma Africana

5

6

23

25

35

11.5

9.5

30.8

1.7

7.0

9.5

Gasto Plantac. Perm.

7

6

8

10

5

0.0

-7.4

5.9

4.6

-12.9

7.0

Otros Productos

38

48

56

83 115

5.6

12.4

3.1

8.2

6.7

1.7

Serv.agropecuarios

25

22

32

43

54

4.2

-6.2

7.8

6.1

4.7

2.8

Silvicultura

110 114 113 118 129

0.8

1.8

-0.2

0.9

1.8

0.2

Ganaderia

151 131 156 167 196

0.8

-6.9

3.6

1.4

3.3

-1.8

Avicultura

29

33

42

56

91

7.0

6.7

4.9

5.9

10.2

7.2

Pesca

26

28

37

58

84

5.7

3.8

5.7

9.4

7.7

0.9

933 985 1080 1285 1540

2.4

2.7

1.9

3.5

3.7

0.6

Total

Fuente: BCH y nuestros cálculos

ESA Consultores Julio 2002

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Políticas estrategias y acciones en desarrollo rural y reducción de pobreza en Honduras

Informe Final

Walker, I and Hugo Noé Pino

El cultivo que más ha expandido es el café, cuyo crecimiento ha sido realmente extraordinario durante todo el período. De un total de 68 mil Ha en 1952, llegó a 102 mil Ha en 1974 y 151 mil en1993 (cuadro 2). En contraste, el banano, otrora rey de la economía hondureña, se ha estancado, con alrededor de 23 mil ha. El otro cultivo que más impacto registra es la caña de azúcar, que fuese impulsada por el Gobierno en los setentas, y que tuvo para 1993 un área casi 50% arriba

Cuadro 2 - Áreas cosechadas de los cultivos principales Hectáreas 1974 1993

1952 Granos básicos 342,592 386,828 455,640 Maíz 219,476 258,339 291,683 Frijol 50,089 62,077 85,465 Otros 73,027 66,413 78,492 Permanentes 98,951 158,078 225,507 Café 68,118 101,593 150,605 Banano 23,890 18,925 23,327 Caña 0 25,983 32,887 Otros 6,943 11,577 18,687 Temporales 0 1035 7,360 Melón 365 6,035 Sorgo 670 1,326 Total 441,543 545,941 688,507

3.3.

0.6 0.7 1.0 -0.4

0.9 0.6 1.7 0.9

2.2 1.8 -1.1

1.9 2.1 1.1 1.2 2.6 10.9

2.4

1.0

15.9 3.7 1.2

Fuente: Derivado de los Censos Agropecuarios de cada año

del banano (33 mil ha). En los datos de productividad se nota una mejora muy importante para todos los cultivos permanentes, contrastando con un aumento muy modesto para los granos básicos (cuadro 3.) Por ejemplo, el café aumenta su productividad en 2505 entre 1952-93, mientras que los granos básicos aumentaron su productividad en solamente 50%.

% aumento (anual) 1952-74 1974-93

Areas cosechadas, 1952-93 700,000

Ha

600,000

Sorgo Melón

500,000

Otros perm. Caña

400,000

Banano 300,000

Cafe Otros g. basicos

200,000

Frijol Maiz

100,000 0 1952

1974

1993

Estructura del valor agregado del sector Han habido algunos cambios importantes en Cuadro 3 - Productividad de los cultivos la estructura del valor agregado en el sector, principales. Toneladas Métricas /Ha debido a los de aumentos o decrementos en 1952 1974 1993 la producción en términos reales arriba 0.81 1.05 1.23 mencionados, y los movimientos en los Granos básicos Café 0.2 0.4 0.7 precios de los productos. Banano 15.3 43.3 43.4 La agricultura ha perdido peso relativo dentro Caña de Azúcar n.d 33.7 67.6 Naranja n.d 2.6 10.5 del sector agropecuario, bajando desde 63% Piña n.d 9.7 36.3 del total en 1978, hasta 59% en 2000 Plátano 5.0 6.8 11.8 (cuadro 4). La baja más fuerte viene en los Fuente: Nuestros cálculos basado en Censos últimos cinco años (1995-2000) y refleja los Agropecuarios precios muy desfavorables para café. Entre 1978-90, la ganadería creció, desde 16% hasta 23% - pero en los noventas, bajó sensible-mente, hasta 19%. ESA Consultores Julio 2002

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Políticas estrategias y acciones en desarrollo rural y reducción de pobreza en Honduras

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Walker, I and Hugo Noé Pino

El otro cambio llamativo es la baja en la participación de la silvicultura, desde 11% hasta apenas 7% del total entre 1985 y 1995 con un pequeño repunte entre 1995-2000.

Cuadro 4 - Estructura el valor agregado bruto del sector agropecuario Agricultura Servs. Agropecuarios Silvicultura

1978

1980

1985

1990

1995

2000

63

65

66

60

66

59

3

2

2

3

2

4

12 13 11 8 7 9 Dentro de la agricultura, se han observado cambios importantes Ganadería 16 13 13 23 19 19 (cuadro 5.) Lo más llamativo es Avicultura 3 3 3 3 3 5 la creciente importancia del café Pesca 3 3 4 4 4 5 de 39% en1978 hasta 46% en TOTAL 100 100 100 100 100 100 1995 y posteriormente su Fuente: BCH reducción a 36% para 2000 Cuadro 5 - Estructura del valor agregado bruto de la debido al colapso en el precio.

agricultura

Un gran perdedor es el sector de banano, que bajó desde 23% Agricultura hasta 14% en el mismo Café intervalo. Entre los granos Banano básicos, tanto el maíz como el Maíz frijol registraron saltos Caña de Azúcar importantes en 1990, pero para Frijol 2000 habían regresado a niveles Algodón en Rama de importancia relativa similares Plátano a años anteriores. Otro cultivo Tabaco en Rama que registra un cambio Sorgo interesante es la palma africana, Arroz Granza que aumentó desde 1% hasta Palma Africana 7% del total sectorial entre Gasto Plantac. Perm. 1978 y 2000; y caña de azúcar Otros Productos que aumenta desde 5% a 10% del total. 3.4. Exportaciones no tradicionales Las exportaciones agrícolas no tradicionales agropecuarias han 1000 mostrado un fuerte crecimiento en los últimos diez años (1990900 2000), período en el cual el valor 800 de las agro-exportaciones no 700 tradicionales registradas por el 600 Banco Central de Honduras se 500 incrementó en un 185% al pasar 400 de US $87mn a US$ 248 mn. 300 Los principales productos 200 involucrados son: melón ($38 mn 100 en 2000), piña ($20 mn), 0 camarón ($148 mn) y langosta ESA Consultores

2000 100 36 14 11 10 3 0 2 2 1 0 7 2 12

Exportaciones agropecuarias US$ mn / año

1980

Julio 2002

1978 1980 1985 1990 1995 100 100 100 100 100 39 30 32 18 46 23 29 25 33 14 12 9 11 16 14 5 8 8 5 5 3 4 4 6 2 3 2 0 0 0 2 3 4 4 4 2 2 2 1 1 2 2 1 2 1 2 2 2 3 1 1 1 3 2 4 1 2 2 3 1 6 7 7 8 7

No tradicional Tradicional

1985

1990

1995

2000

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Políticas estrategias y acciones en desarrollo rural y reducción de pobreza en Honduras

Informe Final

Walker, I and Hugo Noé Pino

($42 mn); contribuciones menores provienen de otras frutas, vegetales, plantas ornamentales, tabaco procesado y otros Se ha estimado que más de 100,000 puestos de trabajo se concentran en el agro no-tradicional. 6 Junto con el auge del sector de maquila, esta transformación fue un punto crítico para el fortalecimiento del la balanza de pagos de Honduras en los noventas. Sin embargo, ello no pudo contra-restar el colapso en las exportaciones tradicionales en 1999-2000 debido a la perdida casi total del sector bananero por dos años post-Mitch, más el colapso en los precios del café (ver gráfica). 3.5.

Los términos de intercambio del sector agropecuario

El impacto de la desgravación arancelaria y depreciación cambiaria, iniciadas en 1990, no ha sido muy positivo para la rentabilidad global de la economía agrícola. La gráfica reporta los términos de intercambio globales del sector agrícola para 19782000. Es aparente, el deterioro registrado a principios los ochenta y se puede observar, un pequeño repunte logrado en 1994. Sin embargo, para la segunda parte de los noventas, la situación es netamente negativa. Ello se debe a dos factores: (1) la apreciación cambiaria global de la segunda parte de los noventas, hecho posible por el auge de la maquila, transferencias crecientes de emigrantes hacia sus familias, y flujos de capital en apoyo a la reconstrucción; y (2) movimientos muy desfavorables en los precios de productos claves, sobre todo, el café En cuanto intercambio, pecuario en movimientos proceso que estructural.

a

Terminos de Intercambio del Sector Agrícola 1978-2001

1.00

0.90

0.80

0.70

0.60

los términos de el sector agrosu totalidad enfrentó desfavorables en sus precios relativos en 1978-2000 (cuadro 6), no se había invertido por la primera década de políticas de ajuste 0.50

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000p/

Lo mismo resulta cierto para la agricultura como tal, que pierde la mitad de su poder de compra en este intervalo. De hecho, dentro del sector entero, solamente el plátano mostró una mejora significativa en sus términos de intercambio. El banano ganó hasta 1990 pero bajó después. El café perdió, al bajar desde 100 en 1978 (año de un precio alto en el mercado mundial) hasta 30 en 1990, se recuperó marcadamente en el quinquenio a 1995 y volvió a colapsar en 1995-2000.

6

Federación de Agroexportadores de Honduras (FPX) y Secretaria de Agricultura y Ganadería del Gobierno de Honduras (SAG). Unidad Regional de Asistencia Técnica RUTA. “Estrategia para el desarrollo del sector agro -exportador no tradicional al año 2020”.Octubre, 1998. ESA Consultores Julio 2002

8

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Informe Final

Walker, I and Hugo Noé Pino

Entre los granos básicos, el maíz, fríjol sorgo y arroz todos perdieron drásticamente sobre el periodo entero. El fríjol y el arroz muestran cambios violentos en sus precios reales. Sin embargo, aún cuando estos movimientos negativos de los precios reales de los granos básicos, son desfavorables para los agricultores quienes venden en dichos productos, también hay una capa importante de la población rural más pobre, quienes son compradores netos de granos – o sea, cuya producción propia no alcanza sus propias necesidades de consumo. Este grupo, es favorecido por la baja en precios reales de los granos.

Cuadro 6 - Términos de intercambio, cultivos principales. 1978=100

Agricultura, silvicultura y pesca Agricultura

1980

1985

1990

1995

2000

84

75

76

72

54 50

83

77

70

75

Café

64

65

30

73

34

Banano

98

84

135

93

109

Maíz

81

75

90

85

57

Caña de Azúcar

114

106

73

83

102

Frijol

91

82

134

48

47

Algodón en Rama

90

38

98

n/d

53

Plátano

98

115

104

125

176

100

86

61

72

94

90

72

60

51

39

Tabaco en Rama Sorgo Arroz Granza

89

78

106

31

18

Palma Africana

102

70

55

92

62

Gasto Plant. Perm.

153

151

153

177

174

79

68

54

46

48

Otros Productos

Nota: Los términos de Intercambio reflejan el movimiento relativo entre el deflactor implícito de cada producto agrícola y el deflactor del PIB no agropecuario. Son una medida de la cuantía de productos no-agropecuarios que se pueden adquirir con una cuantía fija de cada producto agropecuario. Fuente: Nuestro cálculo basado en datos del BCH.

En términos generales, desgraciadamente, son los productos cuya tendencia de poder de compra es más desfavorable, que más han ampliado su producción. Por ejemplo, el café ha crecido en un promedio anual de 4% en los últimos tres décadas – logrando un aumento total en su volumen de 135%. Sin embargo, su poder de compra ha bajado en 66%, resultando en un deterioro total de 20% del poder de compra de los caficultores. Otros productos que combinan aumentos importantes en la producción pero reducciones importantes en su poder de compra, son: maíz (crece 38% y sus TiC bajan 43%); frijol (crece 60% y sus TiC baja 53%; y Palma Africana (crece 1000% y sus TiC bajan 38%). Por otra parte, los productos con tendencias más favorables en sus precios relativos, son los que menos crecen. Por ejemplo, banano y plátano aumentan su TiC pero en ambos casos, la producción bajó en forma importante en el periodo considerado. Entre todos los productos principales aquí registrados, solamente caña de azúcar revela simultáneamente un auge en la producción y un auge en su poder de compra. ESA Consultores Julio 2002

180

Tasa de cambio real efectivo (1990 = 100) 160

140

120

100

80

60 1988

1989

1990

1991

1994

1995

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

9

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Walker, I and Hugo Noé Pino

Sin dudas, en los últimos 5 años, el proceso de apreciación de los TiC de los productos internacionalmente transables del sector agropecuario, refleja, en parte, la apreciación cambiaria general en este periodo (ver gráfica.) La tasa de cambio realefectivo de Honduras aumentó desde 80 en 1996 hasta 120 en 2001. Este aumento de 50% en términos reales, es muy similar al deterioro de 50% observado en los Términos de Intercambio del sector agrícola. Sin embargo, cabe destacar que se cambiario real más grande de 50% reducción en precios internacionales muchos de los demás productos de también son transables.

habría requerido un movimiento (depreciación) para contra-restar el impacto en los TiC de la de los productos agrícolas principales, ya que la economía (por ejemplo, los manufactureros)

Vale preguntar hasta que punto habría sido factible mover la tasa de cambio real suficientemente para mantener los Términos de Intercambio del sector agropecuario estables, frente a los movimientos de precios experimentados, ya que no se puede dirigir la política cambiaria con miras a un solo sector de la economía. 3.6. Ingresos rurales Los resultados de estos procesos para los ingresos per-capita de la población rural y del sector agrícola, han sido negativos. La gráfica en la página subsiguiente reporta series temporales para el poder adquisitivo per-capita de la población rural y para el sector agrícola. 7 Se denotan tendencias muy claras en estas series: un colapso espectacular entre 1977 y 1985; una recuperación parcial e inestable entre 1985 y 1997; y un colapso a finales de los noventa. Poder adquisitivo de la población rural y el sector agrícola 500

Lps de 1978/persona/año

Poder adquisiton población rural 450

Poder adquisiton sector agrícola 400

350

300

250

200

1971 1 9 7 3 1975 1 9 7 7 1979 1 9 8 1 1983 1 9 8 5 1 9 8 7 1 9 8 9 1 9 9 1 1 9 9 3 1 9 9 5 1997 1 9 9 9

7

Poder adquisitivo de la población rural se define como el PIB Agrícola per capita deflactado por el IPC y mide la capacidad del sector agrícola a comprar la canasta de bienes y servicios en que se basa el IPC. Poder adquisitivo del sector agrícola es el PIB Agrícola per capita deflactado por el deflactor del PIB no agrícola y mide la capacidad del sector agrícola a comprar productos no agrícolas. Fuente: Indicadores Básicos sobre el desempeño del sector agropecuario 1971-2000. D. Cotty et al. Escuela Agrícola Panamericano El Zamorano / INE. 2001. ESA Consultores Julio 2002

10

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3.7.

Impacto de la baja del precio de café

En contraste con los países vecinos, prevalecen dentro del sector caficultor en Honduras una proporción alta de agricultores con explotaciones pequeñas y medianas quienes reciben una proporción importante de los ingresos del cultivo. El cuadro 7 resume los datos relevantes, tomados del Censo Agropecuario de 1993. En total, 58% de las explotaciones de café tienen en total menos de 5 Ha; y 86% están debajo de 20 Ha. Las fincas debajo de 5 ha tienen 27% de la superficie en producción; las debajo de 20 Ha tienen 60%. Aunque la productividad crece con el tamaño de explotación, el aumento no es muy marcado: sube apenas de 0.69 toneladas por ha para fincas debajo de 1 Ha hasta 0.73 para los entre 20 y 50 Ha. Lo mismo sugiere que no habrá una presión económica muy fuerte para la futura concentración de fincas de café en plantaciones más grandes. Estos datos sugieren que la distribución del ingreso del café es bastante equitativa. Si es razonable suponer que el ingreso se distribuye de groso modo en proporción con el volumen de la producción, existirían en total 54 mil pequeños caficultores con explotaciones debajo de 5 Ha quienes participarían en alrededor de 25% del ingreso generado por este cultivo; y otros 26 mil con explotaciones entre 5 y 20 Ha quienes recibirían otro 30% del ingreso. Hasta 1997, la combinación de expansión de cobertura del café con precios favorables del grano, sin dudas actuó positivamente para amortizar a pobreza rural en Honduras. Sin embargo, ante la reducción reciente en el precio del café, se puede esperar un impacto negativo importante en los ingresos de hogares pobres, reforzando la pobreza rural. Es especialmente preocupante que – a diferencia de experiencias anteriores - la baja reciente en el precio, no se perfila como un fenómeno cíclico, sino, como un ajuste permanente en el mercado internacional ante el auge en la producción en Vietnam 8. Cuadro 7. Honduras: Distribución de fincas de café según tamaño, 1993 Distribución del Distribución de Participación número de la superficie en en la explotaciones producción producción Ha T.M./ Ha Porcentajes 2500 3 1.40 0% 0% 0% Total 92,528 0.73 100% 100% 100% Fuente: Nuestros cálculos basado en el Censo Nacional Agropecuario, 1993 Tamaño de explotación

Número de explotaciones

Productividad

8

El Economist Intelligence Unit proyecta (abril 2002) que el precio del café se mantendrá sin aumentos importantes para el periodo 2001-2005. ESA Consultores Julio 2002

11

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4. Las tendencias de pobreza 4.1.

Pobreza de ingresos

Ante los datos arriba presentados, no es sorprendente encontrar que, en años recientes, la reducción de pobreza rural en Honduras ha sido insatisfactorio.

Tendencia de pobreza e ingresos, 1991-99 (En porcentajes) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

A escala nacional, tal como se puede observar en la gráfica, ha habido una mejora gradual en la proporción de hogares debajo la línea de pobreza. Para 1999, aproximadamente el 66% de los hogares se encontraban bajo la línea de pobreza, y casi 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 un 49% en la categoría de extrema pobreza. Indigencia Pobres línea de Pobreza Ello representa una mejora comparado con los datos de 75% pobres y 54% indigentes, reportados en 1991. 9 Sin embargo, dicha mejora se concentra en las áreas urbanas. La tendencia reciente de la pobreza en los ámbitos urbano y rural se reporta en el cuadro 8. Es llamativo, que las reducciones recientemente observadas en la incidencia de indigencia y de pobreza, se deben principalmente a mejorías experimentadas dentro de la capa urbana de la población. El sector urbano habría visto reducir su población bajo la LP en 11 puntos porcentuales absolutos entre 1991-99, frente a solo 5 puntos del sector rural. Cuadro 8 – Tendencia reciente de la pobreza en áreas urbanos y rurales 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Indigentes

46.7

39.2

31.6

39.8

40.6

38.7

35.2

35.7

36.5

Pobres

21.7

22.4

23.9

22.8

22.2

22.3

23.8

21.3

20.8

Bajo la Línea de Pobreza

68.4

61.6

55.5

62.6

40.6

61.0

59.0

57.0

57.3

31.6

38.4

Urbanos

No Pobres Total

100.0 100.0

44.5

37.4

37.3

39.0

41.0

43.0

42.7

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Rurales Indigentes

59.9

53.9

55.8

52.9

53.1

66.4

60.0

55.4

60.9

Pobres

19.7

22.6

21.3

18.2

18.8

8.9

11.7

13.8

13.7

Bajo la Línea de Pobreza

79.6

76.5

77.1

71.1

71.9

75.3

71.7

69.2

74.6

20.4

23.5

No Pobres Total

100.0 100.0

22.9

28.9

28.1

24.7

28.3

30.8

25.4

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Fuente: 90-94 SECPLAN; 95-99 PRODEPAH. Basado en la primera encuesta de cada año.

9

Cabe señalar, que estos datos – generados por la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, EPHPM, no son consistentes con los datos de PIB per capita para el mismo período, los cuales sugieren que no hubo una tendencia tan positiva de reducción de pobreza. Sin embargo, existen dudas relacionados con las estimaciones del PIB durante los noventas debido a algunos ajustes negativos que se hicieron en 1990 para que Honduras opte a estatus IDA con el Banco Mundial. Ver Wodon (2000) para una discusión de este punto. ESA Consultores Julio 2002

12

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En consecuencia de estas tendencias, la pobreza de ingresos en Honduras es un fenómeno cada vez más rural. En 1999, el 57% de los hogares urbanos se encontraban bajo la línea de pobreza, mientras que en las áreas rurales éstos llegaban a casi 75%. Asimismo, la condición de extrema pobreza (indigencia) afectaba a cerca de un 37% de los hogares urbanos y aun 61% delos hogares rurales. Lo anterior significa que el 59% de los hogares pobres y el 65% de los indigentes son rurales. Por otra parte, para 1999, un 59% de los hogares en condición de pobreza se ubican en el sector rural. Más específicamente, 65% de los hogares en condición de extrema pobreza (unos 361 mil hogares, o casi 2 millones de personas) y 41% de los hogares en condición de pobreza moderada (aproximadamente 81 mil hogares o unas 422 mil personas) se ubican en dicho sector. 4.2.

Nutrición

Las Líneas de Pobreza e Cuadro 9 – Deficiencia en talla-por-edad – 1991-1997 Indigencia, no son la única 1991 1993 1994 1995 1996 1997 manera de cuantificar la Total 34.1 35.5 38.1 38.6 38 40.6 población pobre. Sin embargo, Urbano - 24.4 26 27.2 27.6 26.1 28.5 los datos sobre la condición Rural - 40.8 40.6 44.1 44.7 44.7 47.6 nutricional de la población, Fte.: PRAF. Los Censos De Talla En Honduras. Una Revisión de la confirmen la impresión que los Experiencia 1998 ingresos reales del sector rural, probablemente no estaban mejorando en años recientes. La falta de una nutrición mínima adecuada está generalmente asociada a la pobreza y que ésta, afecta principalmente a la población infantil de los países en desarrollo. El Censo Escolar de Talla revela el estado nutricional de los escolares de Primer Grado 10. Según los resultados de los censos de talla (cuadro 9), la incidencia del retardo en talla-por-edad aumentó desde 34.1% en 1991 hasta 40.6% en 1997. En el ámbito rural, aumentó desde 40.8% en 1991 hasta 47.6% en 1997. (26% desnutrición moderada, y 14% desnutrición severa) 11. 4.3. Necesidades básicas insatisfechas Otra metodología para medir la pobreza es el análisis de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Los datos de la Encuesta Permanente de Hogares de Propósitos Múltiples (EPHPM), organizada semestralmente por la Dirección General de Estadísticas y Censos (DGEC), permiten trazar el avance contra la pobreza, vía la cambiante proporción de hogares con diferentes valores de NBI. 12

10

Ver explicaciones más detalladas en PRAF, Los Censos de Talla en Honduras. Una Revisión de la Experiencia, 1998 y SEP-PRAF, Informe 1997.VII Censo Nacional de Talla. 11

Para definir categorías de estado nutricional, se consideran normales (no desnutrición) los casos encontrados entre la mediana y (+ -) 2 desviaciones estándar; se clasifica con retardo moderado entre – 2 y –3 desviaciones estándar, y con retardo severo los niños y niñas con puntaje debajo de –3 desviaciones estándar. Ver, SEP/PRAF, Informe 97, ya citado, pág.15. 12

La metodología de análisis de NBI para Honduras está definida en: Honduras Libro Q - Pobreza, Potencialidad y Focalización Municipal, publicada por SECPLAN en enero 1994 (Segunda edición revisada), páginas 12 y 13. Sin embargo, dicho estudio se basó en los datos del Censo de 1988. Los registros de la EPHPM para algunas variables son diferentes de los utilizados en el Censo. En los datos ESA Consultores Julio 2002

13

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Honduras experimentó una reducción Cuadro 10 - Incidencia global de NBIs importante en la proporción de su 1990 1997 1993/97 población con necesidades básicas % de hogares % cambio insatisfechas durante los noventa. En Total Nacional 33 53 20 1990, apenas 33% de la población tuvo Sin NBI 25 26 1 todas sus necesidades básicas satisfechas 1 NBI (NBS); ésta fue la condición de 50% de la 2 NBI's 20 13 -7 población urbana y 20% de la población > 2 NBI's 22 8 -14 rural. Para 1997, la proporción de la Urbana/1 población sin NBI había aumentado hasta Sin NBI 50 65 15 53%; fueron 65% de la población urbana 1 NBI 24 22 -2 y 42% de la rural (cuadro 10). 2 NBI's

13

8

-5

Paralelamente, hubo una reducción > 2 NBI's 13 5 -8 importante en la proporción de la Rural/1 población con más de dos NBI. En 1990 Sin NBI 20 42 22 un 22% de la población nacional tuvieron 1 NBI 26 29 3 más de dos NBI. Para 1997 apenas 8% de 2 NBI's 26 18 -8 la población tuvieron más de dos NBI. 28 11 -17 Cabe destacar, que en este caso el sector > 2 NBI's rural participa en forma importante en la Fuente: Base de Datos, EPHPM, DGEC. reducción de pobreza. En este periodo, se aumentó la proporción de hogares rurales sin NBI desde 20% a 42% y se bajó la proporción con más de dos NBI, desde 28% hasta 11%. Es especialmente llamativo, la Aumento en cobertura 1990-99 por decil ampliación de la cobertura del agua y saneamiento rural logrado en los 35 % de aumento en cobertura noventa; y en menor grado la 30 mejoría en el acceso a la educación, la reducción de 25 hacinamiento y la mejora en la 20 capacidad de subsistencia (cuadro 15 11.) Estas mejoras son el producto 10 de una variedad de intervenciones – tanto del Gobierno, los entes 5 multilaterales y bilaterales y ONGs 0 Agua Saneamiento Electricidad – para focalizar recursos en los 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total servicios básicos en áreas rurales citados en el texto se han adoptado definiciones lo más cercano posible a las utilizadas en el Libro Q, dada esta limitación. Agua: Tener acceso a agua potable dentro de la propiedad (viviendas urbanas); Tener acceso a agua de un sistema de tubería o pozo (viviendas rurales). Saneamiento: Tener un servicio sanitario, que no sea letrina de fosa simple (vivienda urbana); Tener por lo menos una letrina de fosa simple (vivienda rural). Educación primaria: Que los niños de edad primaria estén matriculados en la escuela (hogares urbanos y rurales). Capacidad de subsistencia: Que el jefe tenga más de tres años de educación primaria y este empleado; y si esto no es el caso, que haya por lo menos una persona ocupada para cada tres miembros del hogar (hogares urbanos y rurales). Hacinamiento: Que no haya más de tres personas por cuarto excluyendo baños (hogares urbanos y rurales). Estado de vivienda: Que la vivienda no sea improvisada ni hecho con desechos y que no tenga piso de tierra (vivienda urbana). Que la vivienda no sea improvisada ni hecho con desechos (vivienda rural). ESA Consultores Julio 2002

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utilizando instrumentos de focalización sistemática. Entre los programas que aplicaron este tipo de estrategia se podrían mencionar: FHIS, PRAF, PROHECO, el proyecto de Salud y Nutrición, el programa PRASSAR de agua rural; y muchos otros. La gráfica en la página anterior subraya el hecho que los aumentos en cobertura de agua y saneamiento, favorecieron sobre todo, los hogares pobres (los en los deciles más bajos, predominantemente rural.) A diferencia, el aumento en cobertura de electricidad durante la década, ha beneficiado principalmente los hogares en el centro de la distribución de ingresos; o sea, hogares urbanos, en su gran mayoría. Podemos concluir que los resultados de los esfuerzos para reducir la pobreza rural en los noventas, fueron decepcionantes. La pobreza de ingresos empeoró, asimismo, aparentemente, la malnutrición se profundizó13. Sin embargo, hay elementos más positivos en materia de acceso a servicios básicos, los cuales podrían conducir en el mediano termino a una mejora en la calidad del capital humano en el sector rural, sembrando las bases para la generación de mayores ingresos.

Cuadro 11 - Incidencia de cada NBI Nacional Agua

1990 1997 % de hogares 27 8

Cambio -19

Saneamiento

34

17

-17

Educación

12

7

-5

Cap. subsist.

27

17

-10

Hacinamiento

34

26

-8

Vivienda

9

5

-4

Agua

18

7

-11

Saneamiento

13

6

-7

Educación

6

3

-3

Cap. subsist.

17

9

-8

Hacinamiento

24

19

-5

Vivienda

19

11

-8

Agua

33

9

-24

Saneamiento

50

26

-24

Urbana

Rural

Educación

16

10

-6

Cap. subsist.

35

25

-10

Hacinamiento

41

32

-9

Vivienda

1

0

-1

5. Temas claves para el desarrollo rural Los decepcionantes resultados del esfuerzo de reforma macroeconómico y sectorial, arriba catalogados, han dado lugar a mucha reflexión por parte de las agencias publicas y privadas involucradas en el sector. Algunos de los comentaristas tienden a enfatizar como causa de estos resultados, la implementación incompleta del programa de liberalización y ajuste. Para ellos 14, el problema yace en que: • La tasa de cambio real se dejo volver a apreciar en forma importante de 1995 en adelante; • La presión macroeconómica del déficit fiscal sobre el sistema monetario todavía produce tasas de interés muy altas; • La regulación del sector bancario todavía no ha podido transformar su capacidad para movilizar ahorros y ofrecer financiamiento en términos favorables; •

El Estado sigue interviniendo en los mercados crediticios rurales;

13

Cabe mencionar que el uso de indicadores del censo de talla para determinar acceso a los bonos de PRAF, pudo haber causado distorsiones en los datos registrados, aumentando la desnutrición aparente. 14

Hay varios analices consistentes con este punto de vista. Por ejemplo: PIAF (2000); FIDE (2001).

ESA Consultores Julio 2002

15

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•

Los registros de propiedad rurales todavía no fueron modernizados;

•

El Artículo 107 de la Constitución (que prohíbe la compra de terrenos en sectores limítrofes por extranjeros) sigue en pie; y

•

El sector forestal sigue sujeto a regulaciones estatales que restringen la inversión privada en el sector.

Para otros, aún cuando siguen apoyando el avance del programa de reformas en el sector, el colapso en precios de productos claves en los años recientes ha generado dudas sobre la factibilidad de transformar el sector solamente con medidas macroeconómicas y de liberalización. Uno de las síntesis más interesantes al respecto, preparado recientemente por el proyecto PEP de USAID, señala los siguientes factores como decisivos para la falta de avance del sector agropecuario 15. •

La caída en la rentabilidad de la mayor parte de los productos (reflejado en los movimientos adversos de sus términos de intercambio, arriba documentados.)

•

El sobre endeudamiento del sector (producto en parte de catástrofes como Mitch)

•

El impacto de condiciones climáticas y desastres naturales (como Mitch y el Niño); y

•

La débil capacidad de previsión y ajuste de los actores en el sector – verbigracia, los productores – frente a los cambios en condiciones climáticos y de mercados. Es significativo que este planteamiento surge de un proyecto de USAID, otrora líder en la promoción de soluciones macro para el sector agrícola. El resultado de este tipo de reflexiones ha sido una tendencia hacia la diversificación de los esfuerzos de apoyo al sector rural. Aún cuando varios actores siguen empujando las reformas estructurales, otros se encuentran, cada vez más, privilegiando intervenciones específicas orientadas a tratar problemas particulares, en vez de medidas globales que pretenden lograr una transformación general. Algunas de las medidas pla nteadas en este contexto, son similares a las estrategias que pre-dataron la implantación de los programas de ajuste. Los promotores del camino de comercialización del agro han promovido asistencia técnica para fortalecer las capacidades empresariales de los agricultores, como elemento esencial para que prosperen en mercados liberalizados (USAID); pero también han retomado la promoción de la agro-industria para aumentar el valor agregado en el sector y reducir la inestabilidad de sus ingresos (JICA.) Por otra parte, se ha planteado la necesidad de rescatar la situación financiera del sector a través del refinanciamiento y/o condonación de la deuda agrícola, medida adoptada recientemente por le nueva administración del Presidente Maduro. Otros han concentrado en medidas orientadas a fortalecer la gestión ambiental en áreas rurales, con un énfasis en el manejo de cuencas (BID.) Otros actores son escépticos sobre la capacidad del sector comercial para absorber la población rural y generar mayores ingresos. Para mejorar las condiciones de vida de

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V. Reyes. Estrategia para el Desarrollo Empresarial Agropecuario a corto y mediano plazo. PEP, Julio 2001 ESA Consultores Julio 2002

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los agricultores de laderas en el sector de subsistencia, han intentado diversas intervenciones, entre ellos: •

La implantación de tecnologías mejoradas de uso de suelo para aumentar la productividad de los granos básicos (FIDA – Proyecto Lempira Sur y diversas ONGs);

•

Programas de asistencia técnica para agricultores de laderas más eficaces utilizando contratos a ONGs o empresas privadas y generalmente planteando tecnologías sostenibles de agricultura en laderas con énfasis en la generación de mayores ingresos (BID, Banco Mundial, UE, varios bilaterales y ONGs.)

•

Programas de micro-finanzas (FIDA, UE, USAID, Banco Mundial);

•

Fortalecimiento del manejo post-cosecha para maximizar los ingresos del agricultor (Diversos programas bilaterales y ONGs)

•

La diversificación de cultivos y la integración de miembros de los hogares pobres en la economía rural no-agrícola, para generar más ingresos en efectivo (Diversos programas bilaterales y ONGs)

• •

Transferencias de ingresos a hogares pobres (PRAF – BID) Desarrollo de los servicios públicos e infraestructura rural (FHIS – Banco Mundial, BID, KfW; USAID) y servicios de educación (PROHECO – Banco Mundial; Educación a distancia – USAID) Salud básica (USAID, BID).

•

Promoción de la formación de capital social y fortalecimiento de la “gobernabilidad” de las comunidades rurales para mejorar su capacidad de reclamar recursos (varias agencias bilaterales y ONGs, incluyendo DFID). Más allá de esto, otros han empezado a preguntarse si realmente existe una solución netamente rural a la pobreza rural. Ello hace cuestionar el consenso histórico sobre la necesidad de alentar los procesos de urbanización y plantean un proceso de urbanización controladas y sostenibles como camino viable para reducir la densidad de la población en sectores cuya agricultura jamás tendrá la capacidad de sostener la vida en una forma económicamente aceptable (Ver por ejemplo: Del Cid et al.) En los siguientes incisos, presentamos una discusión de estos diversos “frentes” en la guerra contra la pobreza rural, señalando su problemática, su estado de avance y los principales involucrados en cada área. 5.1.

Financiamiento del sector

5.1.1. Financiamiento bancario El suministro de recursos financieros para el sector agropecuario sigue siendo una seria limitante para el desarrollo del sector. Con la implementación de las medidas de reforma sectorial, se cumplió con el objetivo de consolidar las actividades del Estado de financiamiento al sector en FONAPROVI, como banco de segundo nivel – cerrando la división del BCH que actuaba en este sentido. Aunque no fue cerrado, se han reducido las actividades de BANADESA, convirtiéndolo en un banco para el pequeño productor, pero su situación financiera es precaria y su alcance muy limitado. Sin embargo, estos cambios pusieron alto al deterioro en la provisión de financiamiento hacia el sector.

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El sistema financiero privado se mantiene escéptico ante el sector agropecuario debido a su baja capacidad de pago y los altos costos de transacción para cobrar y liquidar garantías rurales. Los procesos jurídicos son lentos e inciertos, los títulos de propiedad muchas veces son disputados y aún en el caso de poder cobrar una garantía, los terrenos o bienes adquiridos deben tratarse como activos contingentes y ser liquidados en forma expedita, de acuerdo con las normas prudenciales del sistema bancario. Empero, si un banco debe revender un terreno adquirido en garantía dentro de dos años, es probable que tendría que aceptar Participación del sector agropecuario en nuevos préstamos del menos que su valor sistema financiero, 1980-2000 potencial. Posiblemente, la 25 % existencia de una nueva ley 23 de garantías mobiliarias – 21 actualmente planteada – 19 ayudará para resolver la 17 situación. 15 Por mientras, ante este tipo 13 de dificultad, tal como se 11 puede observar en la 9 gráfica, la participación del 7 sector en los nuevos 5 préstamos del sistema 1980 1985 1990 1995 2000 bancario, ha sido cada vez menor, llegando a solamente 11% del total en 2000, versus 22% en 1985. Cabe señalar, que – de los 23 bancos comerciales funcionado en Honduras solamente cinco de ellos (Atlántida, Occidente, BGA, Bamer, y Ahorro) prestan montos importantes en este sector, concentrando entre ellos cerca de 70% de todos los préstamos vigentes. La situación se ha complicado debido a los cambios climáticos y desastres naturales. Sin dudas, el deterioro en provisión de financiamiento al sector fue reforzado por el impacto del huracán Mitch, evento que impactó en forma importante en la cartera de préstamos en el sector agropecuario, resultando en legislación para condonar una parte de la deuda resultante 16. Adicional a ello, la caída de los precios ha producido una fuerte mora del sector agrícola que no sólo limita las posibilidades de obtención de fondos frescos, sino que también la estabilidad de algunas instituciones financieras. El gobierno, tanto en el pasado reciente como ahora, busca mecanismos que permitan aliviar la situación sin

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De acuerdo con una evaluación hecha en enero 1999 para USAID, en la banca comercial, se estimó como consecuencia directa de Mitch, una pérdida de 2% de la cartera de préstamos, o L.400 millones. Monto que representaría 11% del capital y reservas del sistema bancario nacional. En las instituciones de micro finanzas – se reportó que entre 5% y 20% de sus préstamos fueron afectados, dependiendo en su ubicación geográfica y sectorial; y el porcentaje de pérdidas podría llegar hasta 10% de la cartera de algunas instituciones. En la banca estatal de desarrollo, FONAPROVI (institución de segundo piso) no enfrentó perdidas directas pero BANADESA reportó que hasta 70% de su cartera de préstamos a pequeños agricultores podría estar irrecuperable, pérdida que sobre - pasaría su total de capital y reservas. ESA Consultores Julio 2002

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un alto costo fiscal. El planteamiento más reciente al respecto, es el plan de la administración Maduro para rehabilitar L.2000 mn de deuda agraria, anunciado en febrero 2002. 5.1.2.

Cajas rurales de ahorro y crédito

Para promover la intermediación financiera para productores pequeños basado en mecanismos solidarios, posteriormente a la aprobación de la Ley de Modernización Agrícola en 1992, se aprobó la Ley de Cajas Rurales en 1993. Esta última tenía como objetivo establecer el marco institucional de apoyo crediticio al pequeño productor. La capitalización inicial de dichas cajas se haría con el 70% de los fondos de fideicomiso que en ese momento manejara BANADESA, pero en la práctica no se asignaron tales recursos. Pese a ello, en la década anterior se dio el desarrollo de algunos entes financieros que se protegieron bajo ese marco legal, impulsados por la cooperación externa. Este tipo de instituciones se ha establecido en muchas comunidades rurales con el apoyo de FHIS (Nuestras Raíces), la Unión Europea (Finsa); USAID (Finacoop) y el FIDA (PRONADEL.) Cajas rurales, bancos comunales, cooperativas y otros esquemas fueron desarrollados. De acuerdo con un estudio reciente de la Escuela Agrícola Panamericana El Zamorano, hay en Honduras 3,319 Sistemas de Financiamiento Alternativo Rural (SIFAR), las instituciones promotoras de los servicios financieros son 45 y se encontraron 9 diferentes tipos de formas Cuadro 12 – Tipología de los entes financieros organizativas. De acuerdo a los datos rurales informales en Honduras obtenidos referentes al capital inicial No. % de trabajo, el promedio es de L.4,196, 67 2 con un mínimo de L.65 y un máximo Asociación Comunal de Ahorro y Préstamo de L.30,962 (treinta mil novecientos Banco Comunal sesenta y dos Lempiras). La mayoría Caja Rural de las SIFAR (57.8%) fueron creadas Comités de Investigación Agrícola Local post Mitch. Cooperativa

963 29 2,092 63 21

1

5

0

En el Cuadro 12 detalla los tipos de 24 1 SIFAR encontrados. Cabe notar, 63% Empresa Asociativa 112 3 de los SIFAR encontradas son las Grupo Solidario Cajas Rurales que en su gran mayoría Sistema de Financiamiento Local 34 1 son promovidas por el FHIS bajo el Unidad Local 1 0 programa Nuestras Raíces con Total 3,319 100 comunidades indígenas con una fuerte Fuente: Carrera de Desarrollo Socioeconómico y Ambiente, concentración regional está en el Zamorano. Investigación SIFAR. Enero-Mayo 2000. Honduras. occidente del país. La capacidad de este tipo de entidades para transformar la situación financiera de los agricultores pequeños, no está comprobada todavía.17 Por otra parte, las graves dificultades en que ha entrado FINACOOP, agencia de financiamiento rural promovido por USAID, sirven para subrayar la vulnerabilidad de 17

Ver por ejemplo, Falck, Mayra. “Sistema de financiamiento rural”. SAG-DGDAI-PAGS. Zamorano, 1997. Actualmente (mayo 2002), ESA Consultores está llevando a cabo una evaluación del programa Nuestras Raíces para el Banco Mundial, que permitirá caracterizar en mayor detalle el desempeño de las cajas rurales. ESA Consultores Julio 2002

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las instituciones financieras que se exponen en este sector. Si todos los miembros del grupo enfrentan riesgos similares, los mecanismos solidarios no son una fuente de seguridad para fuentes financieras de segundo piso. Por ejemplo, si todos pierden sus cultivos debido a una sequía o inundación, no queda nadie con la capacidad para responder ante terceros por las obligaciones del grupo. Basado en estas experiencias, muchos comentaristas, enfatizan que los problemas de financiamiento del sector agropecuario – tanto en escala grande como en escala pequeña - proviene de la falta de rentabilidad y vulnerabilidad ante eventos climáticos y por ende, su solución debe buscarse en la corrección de estos problemas, más que en nuevos esquemas de financiamiento. 5.2.

Mercado de tierras

La falta de acceso a la tierra sigue siendo una causa fundamental de la pobreza rural. De acuerdo con datos del Censo Agropecuario de 1993, había 147,008 explotaciones debajo de dos hectáreas, representando 46% de todas las explotaciones en el país pero apenas un 4% del área cultivada (cuadro 13). Por otra parte, el problema de la inseguridad de la tenencia es generalizado. En 1993 apenas 40% de las explotaciones de todo tamaño eran propias, representando 57% del área cultivada. Las pequeñas explotaciones son las que tienen la mayor inseguridad de tenencia, ya que solamente 30% de las menores de dos hectáreas están debidamente tituladas, comparado con arriba de 50% en el caso de las explotaciones de cinco hectáreas o más. Cuadro 13 – Tenencia de la tierra por el tamaño de las explotaciones, 199318 Tamaño Ha.

Total No. exps

% del total Ha

Propia No. Exps

% propia

No. exps

Ha

No. Exps

Ha