Evaluación de los Subsidios en las Tarifas Eléctricas Residenciales en la República Dominicana* José Luis Actis Dpto. de Economía Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra República Dominicana

Mayo 2014

Resumen En la República Dominicana se otorgan subsidios al consumo de energía eléctrica a través de tarifas residenciales en bloques crecientes que resultan inferiores a los costos de la provisión de energía para los consumos por debajo del umbral de los 700kwh. Este esquema resulta controversial por la carga que supone para el Estado dominicano y porque no es evidente que los subsidios estén beneficiando a los hogares en peores condiciones de vida. Más aún porque también se aplica un mecanismo de subsidios basado en la selección administrativa de los beneficiarios que tiene como población objetivo a los hogares en pobreza y representa una alternativa al esquema basado en umbrales de consumo. En este trabajo, se explica cómo operan ambos mecanismos de subsidio. Luego, utilizando los datos disponibles sobre las condiciones socio-económicas de los hogares dominicanos, así como del gasto que declararon realizar en facturas eléctricas, provenientes de la última Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares realizada en el país, se estima el volumen y la distribución de los subsidios entre los hogares en condiciones de pobreza y los que no lo están, para determinar la magnitud relativa del error de inclusión y de exclusión. Asimismo, se aprovechan los microdatos de la encuesta para comprobar la validez de la relación directa entre condiciones de vida y consumo de energía, que es el fundamento de la aplicación de subsidios en base a umbrales de consumo. El principal resultado es que se produce un significativo error de inclusión en tanto el 94% de los subsidios contenidos en las tarifas los reciben hogares no pobres. Esto se debe a la reducida proporción de hogares pobres sujetos al esquema de tarifas en bloques crecientes; al reducido consumo de energía que realizan en comparación con el umbral de referencia para otorgar subsidios; y a la elevada proporción de hogares no pobres que realizan bajos consumos de energía, dada la débil relación que se encontró entre las condiciones de vida de los hogares y el consumo de energía eléctrica que realizan.

Palabras Clave: tarifas eléctricas; subsidios; umbrales de consumo; error de inclusión Clasificación JEL: L94; H22; I38

* Trabajo realizado con el apoyo del III Fondo Concursable para Investigaciones de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra.

1. Introducción. Las reformas introducidas en el sector eléctrico dominicano por la Ley General de Electricidad 125-01, en línea con procesos similares en la región y la época, significaron la desarticulación de la pública y verticalmente integrada Corporación Dominicana de Electricidad (CDE) y el surgimiento de tres segmentos en la industria que funcionan bajo la regulación de la Superintendencia de Electricidad (SIE). En el primero de ellos generadores privados, mixtos y uno público (la empresa hidroeléctrica) colocan energía en el mercado mayorista a través de contratos o el mercado spot. Una empresa pública monopoliza el segmento de la transmisión de energía y, aguas abajo, tres empresas distribuidoras surgidas de la repartición por áreas geográficas del mercado (Edenorte, Edesur y Edeeste), atienden a los clientes finales. Inicialmente las empresas distribuidoras fueron mixtas pero los socios privados abandonaron el negocio con lo que actualmente son enteramente estatales. La antigua CDE se reconvirtió en la Corporación Dominicana de Empresa Eléctricas Estatales (CDEEE) y tomó la responsabilidad de la coordinación y liderazgo de las empresas públicas del sector al tiempo que ejerce como comercializador de energía en el mercado mayorista. Finalmente, el diseño de la política sectorial quedó a cargo de la Comisión Nacional de Energía (CNE). Los resultados de la reforma no fueron los esperados. Según los datos publicados por la propia CDEEE, el déficit acumulado entre las empresas distribuidoras ha ido creciendo desde el mismo año 2001 y ha sido equivalente al 2% del PIB en cada uno de los últimos años. Esto se explica tanto porque no pueden trasladar a las tarifas finales (que están virtualmente congeladas por la SIE) los costos de la energía que compran a los generadores, como por las elevadas tasas de pérdidas de energía bajo las que operan (en el orden del 35% del total de la energía comprada).1 Ante este panorama, el complejo sistema de subsidios al consumo de energía eléctrica por parte de los hogares, es objeto de fuertes controversias. Se discute sobre la justificación de mantener un sistema que implica una pesada carga para el Estado por las transferencias necesarias para financiar el déficit de las empresas eléctricas estatales, así como sobre la efectividad de la medida en tanto no resulta evidente que se estén beneficiando los hogares a los que estaría dirigida.2 En realidad, sobre el consumo de electricidad en la República Dominicana operan diversos mecanismos de subsidio. Siguiendo el esquema propuesto por el Banco Mundial3, conviene separar los esquemas de focalización explícitos de los implícitos. Debe decirse que, a pesar de que los últimos representan uno de los problemas más graves que enfrenta el sistema eléctrico dominicano, en este trabajo la atención se centra en los subsidios explícitos. La focalización implícita surge de diferentes circunstancias o condiciones del mercado que derivan en que parte de los consumidores no enfrentan precios alineados con los correspondientes costos. En el caso dominicano esto ocurre ante la masividad de las conexiones ilegales y el incumplimiento con el pago de las facturas del servicio, que implican un consumo totalmente subsidiado. Pero también contiene un subsidio de focalización implícita la aplicación de tarifas fijas, sin medición del consumo de energía, fenómeno que está muy extendido en el país y gracias al que los hogares con consumos más altos son subsidiados en mayor proporción. Sobre los subsidios explícitamente focalizados, que surgen de una estrategia deliberada para beneficiar a la población objetivo, debe desagregarse entre aquellos que se derivan de 1 2 3

CDEEE (2014) Esta discusión puede seguirse en NRECA (2004); Mendez (2009); Cochón (2011) y Díaz (2013).

Komides et al (2005)

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un proceso de selección administrativa de los beneficiarios, de los que surgen de la autoselección por parte de los hogares. La autoselección consiste en un método por el cual la población beneficiaria queda determinada por las decisiones que los propios consumidores adoptan. El mecanismo más usual de autoselección consiste en los umbrales de consumo. La justificación de la aplicación de mecanismos de autoselección cuando la población objetivo es la menos favorecida en términos socioeconómicos, consiste en que existiría una relación directa entre el volumen de consumo del servicio por parte del hogar y sus condiciones de vida. En el caso dominicano, se aplica un esquema de tarifas en bloques crecientes que resulta inferior a los costos de la provisión de energía para los consumos por debajo del umbral de los 700kwh, como se mostrará en la siguiente sección de este trabajo. La selección administrativa consiste en verificar algunos indicadores de las condiciones de vida de los consumidores y establecer un criterio para determinar la población objetivo de los subsidio en base a ellos. El objetivo es identificar a los hogares con condiciones de vida más desfavorables y otorgarles un subsidio de manera de garantizar que su situación no sea un obstáculo para que alcancen un adecuado consumo de los servicios. En la República Dominicana desde el año 2009 opera un subsidio al consumo de electricidad de este tipo denominado Bonoluz. Se subsidia el cargo fijo y el consumo de 100KWh mensuales de energía a los hogares beneficiados, debiendo pagar éstos la factura del resto de su consumo. El proceso de selección de los hogares incluidos corresponde al Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN). Se trata de la plataforma creada por el Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales4 para la asignación de los subsidios y beneficios sociales comprendidos en el Programa Solidaridad.5 El SIUBEN ha creado una base de datos de hogares que permite identificar a los beneficiarios de los subsidios en base a su condición de pobreza establecida mediante el cálculo del Indice de Condiciones de Vida (ICV) que se explicará en detalle en este documento. Los subsidios se hacen operativos a través de la Tarjeta Solidaridad que se otorga a los hogares beneficiarios y constituye el medio de pago para de los bienes y servicios subsidiados. A diciembre de 2013, más de 520mil hogares ya estaban beneficiados por el programa Bonoluz.6 Todo mecanismo de aplicación de subsidios dirigidos a una población objetivo está sujeto a incurrir en alguno de dos posibles errores. El “error de inclusión” consiste en otorgarle subsidios a hogares que no forman parte de la población objetivo de la política. Mientras que el “error de exclusión” consiste en privar del subsidio a hogares que debieron recibirlos según el criterio fijado. La eficacia del mecanismo implementado puede entonces medirse en términos de la magnitud absoluta y relativa de estos errores. La razón subyacente es que el error de inclusión implica que se están dilapidando recursos al subsidiar hogares que no lo requieren, y por tanto, esos recursos deberían liberarse para otros usos. Asimismo, el error de exclusión tiene la potencial implicación de hacer imposible para algunos hogares el acceso a los servicios. En términos generales, los esquemas de subsidios más sofisticados reducen los errores de asignación de los subsidios pero resultan más costosos de implementar, ocurriendo lo contrario con los esquemas más simples. En este trabajo se describe la forma en que opera el subsidio en las tarifas eléctricas residenciales en la República Dominicana y, utilizando los datos disponibles sobre las condiciones socio-económicas de los hogares dominicanos, así como del gasto que 4

El Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales, instituido mediante el Decreto 1082-04, tiene a su cargo la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los programas incluidos en el Sistema de Protección Social de República Dominicana y está integrado por un conjunto de instituciones públicas bajo la coordinación del Vicepresidente de la República. 5 Solidaridad incluye, entre otros programas: Comer es Primero (transferencias condicionadas); Provee (transferencias no condicionadas, a hogares con jefes de hogar mayores a 65 años); Incentivo a la Asistencia Escolar (transferencias condicionas, según el número de miembros del hogar en edad escolar); Incentivo a la Educación Superior (transferencias condicionadas, a hogares con estudiantes universitarios); Bonogas (transferencias para ser utilizadas en la compra de cilindros de gas para uso doméstico); 6 CDEEE (2014)

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declararon realizar en facturas eléctricas, provenientes de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH 2007), se lleva a cabo una evaluación de la política de subsidios vigente. Para ello, se identifica a los hogares que, por sus condiciones socioeconómicas serían objetivo de una política de subsidios y aquellos que están efectivamente recibiendo subsidios a través de las tarifas, para determinar la magnitud absoluta y relativa del error de inclusión y de exclusión del sistema vigente.

2. El régimen tarifario vigente: La Tarifa Técnica vs la Tarifa Aplicada La Ley General de Electricidad 125-01 (LGE) estableció los principios del régimen tarifario aplicable al servicio de energía eléctrica en la República Dominicana. El Artículo 111 de la LGE establece que “Las tarifas a usuarios de servicio público serán fijadas por La Superintendencia. Las mismas estarán compuestas del costo de suministro de electricidad a las empresas distribuidoras establecido competitivamente, referido a los puntos de conexión con las instalaciones de distribución más el valor agregado por concepto de costos de distribución, adicionándolos a través de fórmulas tarifarias indexadas que representen una combinación de dichos valores”. Sobre el costo de la energía, el Artículo 113 de la LGE “Se entenderá por costo de suministro de electricidad a las empresas distribuidoras, el precio promedio vigente en el mercado…para cada distribuidora [que] será calculado por la SIE y será igual al promedio ponderado de los precios vigentes de los contratos de largo plazo establecidos entre la distribuidora y las empresas generadoras… y los costos marginales para las compras sin contrato [compras spot]” (Art. 113, LGE). Por otra parte, el Artículo 115 de la LGE establece que “El Valor Agregado de Distribución (VAD) se determinará cada cuatro (4) años sobre la base del costo incremental de desarrollo y el costo total de largo plazo del servicio de distribución en sistemas eficientemente dimensionados”. Mientras que el Artículo 116, indica que “Los costos incrementales de desarrollo y los costos totales de largo plazo se calcularán por zona de distribución para sistemas modelos cuyas instalaciones estén eficientemente dimensionadas”. El último estudio para la determinación de las Tarifas Técnicas en República Dominicana fue presentado por SIE en el año 2011. Contiene las estimaciones de las Tarifas Técnicas correspondientes a Diciembre 2009 como período base y ofrece todos los elementos 7 necesarios para su implementación e indexación durante los 4 años subsiguientes. Nunca se puso en práctica. El cálculo de las Tarifas Técnicas que responden a los principios de la Ley 125-01 excede el alcance de este trabajo, sin embargo dada la necesidad de establecer cuáles hogares están recibiendo subsidios y cuantificar los correspondientes montos, se realizará una aproximación basada en los criterios conceptuales sobre los que se construye dicha tarifa y la información disponible. De acuerdo a la información publicada por la CDEEE, el precio medio de compra de la energía en Diciembre de 2013 fue de 7.19 RD$/kwh para Edenorte, 7.30 RD$/kwh para Edesur y 5.33 RD$/kwh para Edeeste. 8 Dado que estos precios medios surgen de la división entre el valor de la factura recibida de los generadores y la empresa de transmisión, y la cantidad de energía comprada (kwh), se tiene una buena aproximación al costo de aprovisionamiento que incluye además de la propia energía, la potencia y la parte del peaje de transmisión que deben pagar las empresas distribuidoras. 7

INECON (2011)

8

CDEEE (2014)

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Respecto del VAD, el estudio mencionado lo sitúa por debajo de los 4 centavos de dólar para las 3 distribuidoras. En cambio, la Resolución SIE 368-2011 establece una fórmula de cálculo que resulta, para Diciembre de 2013, de 6.88 centavos de dólar por kwh para todas las Edes. Finamente, haciendo una comparación a nivel internacional se observa que el VAD aplicado a empresas distribuidoras se sitúa en el orden de los 4 centavos de dólar. Tomando en cuenta estos puntos de referencia y reconociendo que los valores vigentes en otros países no serían suficientes para asegurar la sostenibilidad de las distribuidoras en República Dominicana (dado que las pérdidas de energía en las empresas locales son considerablemente superiores a los estándares internacionales), a los fines de este estudio se asumirá un VAD de 5 centavos de dólar por KWh, lo que deriva en 2.13RD$/KWh para Diciembre 2013. Vale decir que los resultados de este trabajo no se modificarían en caso de considerar otra estimación del VAD, dentro del rango de los valores mencionados. De tal forma, esta estimación simple de la tarifa técnica indicaría que en Diciembre 2013, el cargo por energía libre de subsidios sería de 9.32 RD$/kwh para Edenorte, 9.43 RD$/kwh para Edesur y 7.46 RD$/kwh para Edeeste. Considerando a las tres empresas distribuidoras de forma conjunta (lo cual tiene mucho sentido dada la naturaleza pública de las empresas y la forma conjunta en que se manejan desde el punto de vista financiero), el costo de la energía que resulta de acuerdo a las facturas de compra de energía de Diciembre 2013 y la estimación del VAD, es de RD$8.75 por KWh (20.5 centavos de dólar/KWh) Aunque el principio consagrado en la LGE sea la ausencia de subsidios en las tarifas, la realidad del mercado dominicano es que nunca se llevó a la práctica. Desde la aprobación de la Ley 125-01, las tarifas vigentes siempre contuvieron un esquema de subsidios. Especialmente luego de que, mediante el Decreto Presidencial 302-03, se instituyó un Fondo de Estabilización de la Tarifa Eléctrica (FETE) con el objetivo de evitar que los movimientos en los precios de los combustibles se trasladen a los consumidores de energía eléctrica, sino que éstos enfrenten tarifas estables. El FETE se convirtió en realidad en un mecanismo de protección de los consumidores mediante el cual las tarifas aplicadas se mantienen congeladas a pesar de los incrementos en los precios de los combustibles. Las tarifas aplicadas responden a un esquema de bloques crecientes e implican introducir un subsidio que se hace de mayor proporción para los clientes de menores niveles de consumo. La siguiente tabla muestra los valores de los cargos para cada bloque de consumo según las Tarifas Aplicadas en Diciembre de 2013.9

Tabla 1: Tarifas BTS1 Aplicadas en Diciembre 2013 Concepto Cargo Fijo

Consumo menor o igual a 100 kWh Consumo superior a 100KWh 0-200 kWh

Cargo Energía

por 201-300 kWh

Tarifa Aplicada 37.95 137.25 4.44 6.97

301-700 kWh > 700 kWh Fuente: Resolución SIE 051-2013

10.86 11.10

La misma Resolución explica el procedimiento para aplicar los cargos:  Se aplica el cargo fijo que corresponda según sea el consumo mayor o menor a 100KWh.  Si el consumo total de energía es menor o igual a 700 kWh mensuales, se factura de 9

Resolución SIE 051-2013

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la siguiente manera: o los primeros 200 kWh consumidos al precio del primer escalón, o los siguientes 100 kWh al precio del segundo escalón y o los siguientes kWh al precio del tercer escalón.  Si el consumo total de energía es superior a 700 kWh, se factura todo el consumo al precio del último escalón. De tal forma, las tarifas medias (RD$/KWh) son menores a las mostradas en la tabla. A modo de ejemplo, si bien a un cliente que consume 600KWh mensuales se la aplica el cargo marginal de RD$10.86 por Kwh, el cargo promedio por Kwh consumido es de RD$8.07. Esto surge de la combinación de los RD$4.44 aplicados a los primeros 200Kwh consumidos; RD$6.97 a los siguientes 100KWh; y RD$10.86 a los 300Kwh restantes.10 Sumando a estos cargos por energía, los cargos fijos según correspondan para cada nivel de consumo se obtienen las tarifas medias efectivamente aplicadas (RD$ por kwh consumido) que se muestran en el Gráfico 1 junto con las Tarifas Técnicas que corresponden a cada EDE.

Gráfico 1: Tarifas BTS1 Aplicadas y Técnicas, Diciembre 2013 16.00

RD$/kwh

14.00 12.00 10.00 8.00 Tarifa Aplicada Media

6.00

Tarifa Técnica Edenorte Tarifa Técnica Edesur

4.00

Tarifa Técnica Edeeste 2.00

Tarifa Técnica 3 Edes

1

101

201

301

401

501

601

701

801

901

kwh

Fuente: Elaborado en base a información de la SIE y CDEEE

Combinando entonces las Tarifas Técnicas y Aplicadas, puede decirse que el subsidio está siendo recibido, en diferentes magnitudes, por los clientes de Edenorte y Edesur que consumen hasta 700kwh y hasta 450 kwh en el caso de Edeeste (ver el Gráfico 1). Por el contrario, los clientes residenciales que consumen más de esos umbrales pagan una tarifa que excede en un al costo del servicio. En el siguiente Gráfico se pueden ver las tarifas medias vigentes en ese mes para cada rango de consumo y el correspondiente subsidio que surge de compararlos con los RD$8.75 que responden a la Tarifa Técnica de las 3 Edes consideradas de forma conjunta. 10

Este procedimiento para la aplicación de cargos por bloques determina un salto en el cargo medio al superar los 700KWh de consumo, dado que a partir de ese nivel se paga RD$11.10 por todos los KWh consumidos. De allí a que se denomine “kilovatio de oro” al número 701. (La factura de un consumo de 700KWh es de RD$6,066.25 mientras que la factura de un consumo de 701KWh es de 7,918.35).

6

Como puede apreciarse, el subsidio representó el 43% del costo de la energía en el caso de los clientes con consumos hasta 100KWh mensuales y del 38% y 37% para los clientes con consumos entre 101-200 y 201-300 KWh. Pero también recibieron subsidios, aunque de proporciones cada vez menores, los clientes con consumos entre los 301 y 700KWh. A nivel internacional, los subsidios al consumo residencial de electricidad están generalmente ligados a la voluntad de asegurar a los hogares el acceso a un nivel mínimo necesario de energía, llamado en ocasiones “de subsistencia”. Esto es, una cantidad de energía que les permita atender las necesidades más básicas (iluminar el hogar, refrigerar los alimentos, utilizar los electrodomésticos más básicos, etc.). En este contexto, ya puede adelantarse que el esquema de subsidios contenidos en las tarifas en el caso dominicano aparece como superior al criterio general, al subsidiar el consumo aún cuando el volumen está ya alejado de aquél que puede considerarse de subsistencia.

Gráfico 2: Tarifas BTS1 Aplicadas y Subsidios, según rango de consumo. Diciembre 2013 12.00

50%

43% 45% 38%

10.00

37%

40%

8.00

1.31

2.30 3.79

3.36

0.69

30% 11.21

26% 8.06

4.00 5.39

5.48

6.45

7.44

25% 20%

15%

4.96

35%

3.27

6.00

2.00

0.26

8.49 15%

8%

10% 3%

5%

0.00

0% 0-100 kwh

101-200 201-300 301-400 401-500 501-600 601-700 kwh kwh kwh kwh kwh kwh Precio medio de Venta

Subsidio

701 o más

% Subsidiado

Fuente: Elaborado en base a información de la SIE y CDEEE

3. Condiciones de vida de los hogares, acceso al servicio, consumo de energía eléctrica y subsidios. La Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares llevada a cabo por la Oficina Nacional de Estadística durante el año 2007 (ENIGH 2007, de aquí en más) 11, aporta información de carácter socioeconómico y demográfico de los hogares a partir de la cual se pudo identificar a aquellos en condición de pobreza siguiendo la metodología del Indice de Condiciones de Vida (ICV) que se describirá a continuación. La ENIGH2007 aporta también información sobre la disponibilidad del servicio eléctrico, la forma de facturación y el gasto en el pago de la factura. A partir de las respuestas sobre el gasto en facturas de electricidad 11

ONE (2009)

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realizado por los hogares que declararon tener medidores de consumo instalados y la aplicación de las tarifas vigentes al momento de la encuesta, se pudo imputar el volumen de energía consumido por los hogares. Al vincular estos elementos se obtuvo la magnitud y distribución del subsidio al consumo de energía que reciben los hogares y de la proporción que están recibiendo aquellos que no viven en condiciones de pobreza, por lo que no serían el objetivo de dichos subsidios.

3.1.

Condiciones de vida de los hogares

El supuesto básico de este trabajo es que el objetivo de la política de subsidios es incluir únicamente a aquellos hogares en condición de pobreza, lo que es consistente con la política asistencial que realiza el Estado Dominicano a través del Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales. Será entonces error de inclusión todo subsidio otorgado a un hogar no pobre y será error de exclusión el consumo no subsidiado de un hogar pobre. La identificación de los hogares según su condición de pobreza se realizó utilizando el método del Indice de Condiciones de Vida (ICV) propuesto por la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN)12 (hoy Viceministerio de Planificación del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo) sobre la base de datos de las condiciones de socioeconómicas de los hogares dominicanos aportados por la ENIGH2007. La razón para tomar esta aproximación tiene múltiples componentes. Por una parte, el ICV integra de manera explícita la naturaleza multidimensional del fenómeno de la pobreza al constituirse en una extensión del modelo de medición de pobreza según NBI que incorpora ponderaciones de la importancia de dichas necesidades. Esto ofrece una alternativa a la medición de la pobreza monetaria siempre sujeta a la sub-declaración de ingresos por parte de los hogares. Por lo demás, dado que el objetivo central de este trabajo es hacer una evaluación de la eficacia con que se asignan los subsidios, resulta oportuno utilizar precisamente la misma metodología e instrumento diseñado y aplicado por el Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales para la asignación de los subsidios contenidos en el Programa Solidaridad. Esto asegura la consistencia del análisis, en tanto se estará midiendo las condiciones de vida de cada hogar e identificando a los pobres con el mismo método con que se lo haría para aplicar una política de subsidios focalizados por selección administrativa. A continuación se resume la metodología de la determinación del valor del ICV para cada hogar, haciendo la aclaración de que se trata de un resumen de lo explicado detalladamente en el documento “Focalización de la Pobreza en la República Dominicana 2005” publicado por ONAPLAN. El ICV se forma como la suma ponderada de 17 índices de las condiciones socioeconómicas de los hogares (características de las viviendas que ocupan, disponibilidad de servicios básicos y equipamiento en el hogar, su nivel educativo y su capacidad de sustento). Cada uno de ellos, surge a su vez de transformar los valores correspondientes a una determinada variable que describe un elemento de la condición socioeconómica del hogar. El cuadro a continuación resume las variables, sus categorías y los valores de los índices asociadas a ellas. Vale mencionar que se realizó un análisis segmentado según la zona de residencia de los hogares, por lo que las mismas categorías de las variables son adaptadas en valores diferentes para los correspondientes índices, según se trata de hogares urbanos o rurales. Como puede observarse, no todas las variables se utilizan en el caso de los hogares rurales, en particular, el sexo del jefe del hogar y la proporción de niños menores de 6 años en el hogar no resultan significativos en dichos casos.

12

ONAPLAN (2005)

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Tabla 2: Componentes del Indice de Condiciones de Vida Variable

Categoría

Tipo de vivienda:

Barracón, casa en hilera Vivienda en pieza, otro Casa individual Apartamento Tierra Madera, cemento, mosaico, otro Granito, mármol, cerámica Tejamanil, yagua, desecho, otro Palma Madera Bloque, cemento, ladrillo Madera, cana, yagua, otro Zinc, asbesto Cemento, tejas 4 o más De 2.5 a menos 4 De 2 a menos de 2.5 Menos de 2 No tiene, agua de lluvia Por tubería fuera de la casa Compra camión de agua Por tubería dentro de la casa No tiene, otro Inodoro o letrina compartido con otro hogar Letrina privada Inodoro privado Otro Edes Edes y planta eléctrica No tiene, otro Queman la basura La recoge el Ayuntamiento La recoge una empresa privada Carbón, leña, otro GLP, kerosene, electricidad No cocinan No tiene ninguno de los básicos Tiene algunos de los básicos Tiene todos los básicos Tiene todos los básicos y algunos modernos Tiene todos los básicos y modernos Analfabeto Sabe leer y escribir pero no es bachiller Es bachiller Todos analfabetos Las demás combinaciones Todos bachilleres Femenino Masculino Más de 25% Más de 0 hasta 25% 0 Ninguno asiste a la escuela Algunos asisten a la escuela Todos asisten a la escuela No hay miembros de 6 a 14 años 0 Más de 0 a 30% Más de 30% a 60%

Material del Piso de la Vivienda: Material de las paredes de la Vivienda

Material del techo de la Vivienda: Hacinamiento (personas/dormitorio):

Sistema de abastecimiento de agua potable Sistema de Eliminación de Excretas:

Sistema de iluminación del hogar Sistema de eliminación de basura:

Combustible utilizado para cocinar: Equipamiento en el hogar

Educación del Jefe del hogar Educación media de los miembros de 15 o más años Sexo del Jefe del hogar Proporción de niños menores de 6 años Asistencia escolar de miembros de 6 a 14 años Proporción de miembros mayores de 15 años que trabajan

9

Valor del Indice Zona Urbana Zona Rural 0.00 0.00 0.00 8.48 31.79 23.28 100.00 100.00 0.00 0.00 52.88 44.34 100.00 100.00 0.00 0.00 14.38 37.58 35.62 45.01 100.00 100.00 0.00 0.00 39.66 52.67 100.00 100.00 0.00 0.00 42.34 66.54 66.79 79.04 100.00 100.00 0.00 0.00 0.00 24.76 24.52 43.17 100.00 100.00 0.00 0.00 29.79 37.50 36.52 41.48 100.00 100.00 0.00 0.00 59.38 97.39 100.00 100.00 0.00 0.00 3.47 28.65 70.23 81.27 100.00 100.00 0.00 0.00 100.00 100.00 100.00 100.00 0.00 0.00 30.44 30.90 52.43 51.98 77.80 72.86 100.00 100.00 0.00 0.00 41.18 40.26 100.00 100.00 0.00 0.00 50.10 44.82 100.00 100.00 0.00 NA 100.00 NA 0.00 NA 78.33 NA 100.00 NA 0.00 0.00 6.96 23.28 100.00 100.00 100.00 100.00 0.00 0.00 0.00 0.00 100.00 0.00

Más de 60% pero menos de 100% 100% *Equipos Básicos: Estufa (cocina), Nevera, Lavadora y TV ** Equipos Modernos: Carro (automóvil), Aire Acondicionado y Computadora. Fuente: ONAPLAN 2005

100.00 100.00

0.00 100.00

La siguiente tabla muestra los ponderadores utilizadas para construir el ICV a partir de cada uno de los índices. De esta forma el ICV combina todas las variables descriptivas de las condiciones socioeconómicas de los hogares.

Tabla 3: Estructura del Indice de Condiciones de Vida Tipo de vivienda: Material del Piso de la Vivienda: Material de las paredes de la Vivienda Material del techo de la Vivienda: Hacinamiento (personas/dormitorio): Sistema de abastecimiento de agua potable Sistema de Eliminación de Excretas: Sistema de iluminación del hogar Sistema de eliminación de basura: Combustible utilizado para cocinar: Equipamiento en el hogar Educación del Jefe del hogar Educación media de los miembros de 15 o más años Sexo del Jefe del hogar Proporción de niños menores de 6 años Asistencia escolar de miembros de 6 a 14 años Proporción de miembros mayores de 15 años que trabajan Fuente: ONAPLAN 2005

Zona Urbana 0.03233268 0.02899362 0.03980424 0.0447963 0.03130782 0.01300626684 0.04681296 0.11045 0.02618352 0.11045 0.04102746 0.13746174 0.13716304 0.02407522 0.05114172 0.03843868 0.05114172

Zona Rural 0.0353695 0.048514 0.0574675 0.0605155 0.03916508 0.0525145 0.063119 0.08168303 0.06409741 0.08155875 0.08336081 0.1308 0.1308 NA NA 0.04244904 0.0285969

Calculados los ICV de los hogares, se los clasifica en términos de sus condiciones de pobreza según lo indicado en la siguiente tabla. El procedimiento descrito se aplicó a los datos de la ENIGH 2007 resultando (una vez extrapolados a nivel poblacional con los factores de expansión de la propia encuesta) en una estimación de 810,451 hogares en condición de pobreza en el año 2007, esto es, el 31.8% del total de hogares en el país. Vale decir que esta estimación es consistente con las realizadas por diversos estudios. En particular, el propio SIUBEN estimó en 30.7% el nivel de pobreza entre la población dominicana en el año 2007.13

Tabla 4: Valores Críticos del Indice de Condiciones de Vida Hogar Pobre Hogar No Pobre Fuente: ONAPLAN 2005

3.2.

Zona Urbana ICV de 0 a 58.5 ICV mayor de 58.5

Zona Rural ICV 0 a 52.5 ICV mayor 52.5

Distribución de hogares según la forma en que acceden al servicio

De acuerdo a los datos de la ENIGH 2007 había 2,548,928 hogares ese año en la República Dominicana, de los cuales 2,388,155 (93.7% del total) tenían acceso al servicio provisto por 13

SIUBEN (2008)

10

las empresas distribuidoras mientras que los restantes 160,773 hogares (6.3%) no lo tenían. Entre los hogares con servicio de las distribuidoras, solo 799,728 hogares (31.4% del total y 33.5% del total con servicio) tenían medidores instalados. La siguiente tabla aporta la información sobre la distribución de los hogares según la forma en que acceden al servicio de electricidad y su condición de pobreza. Entre los hogares con medidores instalados se encuentran 85,262 hogares pobres (10.7% del total de hogares en la categoría y 10.5% del total de hogares pobres). Otros 103,392 hogares pobres pertenecen a la categoría de clientes de las empresas distribuidoras sujetos a tarifas fijas (esto es, 22.3% de hogares en la categoría y 12.8% del total de hogares pobres en la población). En cuanto a los hogares sin medidor ni tarifas fijas, se trata del grupo con mayor presencia de pobres, con 471,486, lo que representa el 58.2% de todos los pobres y el 43.6% dentro de la categoría. Finalmente, en el grupo de hogares sin acceso al servicio resulta notable que a pesar de representar solamente el 6.3% del total de los hogares, aporte el 18.5% del total de pobres (150,311 hogares en situación de pobreza), dado que la presencia de hogares pobres en la categoría es mayoritaria (93.5%).

Tabla 5: Distribución de los hogares según acceso al servicio de energía eléctrica y condición de pobreza Con medidor % Con Tarifa Fija % Sin Medidor ni Tarifa Fija %

Pobre 85,262 10.5% 103,392 12.8% 471,486 58.2%

% 10.7%

No Pobre 714,466 41.1% 360,559 20.7% 652,990 37.6%

% 89.3%

Subtotal Con Servicio %

660,140 81.5%

27.6%

1,728,015 99.4%

72.4%

2,388,155 93.7%

Sin servicio de las Edes %

150,311 18.5%

93.5%

10,462 0.6%

6.5%

160,773 6.3%

Total 810,451 31.8% Fuente: Elaborado en base a datos de la ENIGH 2007

1,738,477.0

68.2%

2,548,928

22.3% 41.9%

77.7% 58.1%

Total 799,728 31.4% 463,951 18.2% 1,124,476 44.1%

Aunque el interés de este trabajo se centra en el volumen y destino de los subsidios en las tarifas, los datos presentan una realidad mucho más compleja sobre la que deben hacerse algunos comentarios. Por una parte, aunque el grupo de hogares sin servicio es relativamente pequeño (6.3% del total), contiene al 18.5% de los hogares pobres del país, con lo que existe error de exclusión en la asignación de los subsidios en tanto estos hogares pobres ni siquiera acceden al servicio. En segundo término, la existencia de 1.1millones de hogares (44.1% del total) con servicio, pero sin medidores ni tarifas fijas, indicaría que esos hogares estaban conectados ilegalmente a las redes eléctricas. Si bien es cierto que esto garantiza un subsidio total a los hogares pobres en ese grupo (que son el 58.2% de todos los pobres), pone de manifiesto un importante error de inclusión en tanto también se favorecen del consumo gratuito los hogares no pobres conectados ilegalmente. Algo similar puede decirse de los más de 460mil hogares (18.2% del total) que pagaban una

11

tarifa fija. Las informaciones de la época indican que la misma era muy reducida (en promedio cubriría un consumo de 70KWh) y las tasas de cobranza muy bajas. Por lo tanto, nuevamente, se puede decir que esto aseguraba un fuerte subsidio a los hogares pobres del grupo (12.8% de todos los pobres) pero extendía el subsidio a quienes no lo eran. Igual que en el caso anterior, la falta de una factura relacionada al volumen consumido, inhibe de medir el monto del subsidio recibido pero invita a suponer que dichos consumos eran elevados por cuanto no implicaban aumentar el monto a pagar por parte del hogar. Al margen del análisis de la aplicación de subsidios, vale señalar que los datos comentados sobre conexiones directas (tarifas fijas) e ilegales son consistentes con los datos disponibles del sector eléctrico para el año 2007, lo que delata la compleja situación que enfrentaban en ese momento (y que no ha cambiado significativamente en 2014) las empresas distribuidoras para gestionar comercialmente la energía que compraban.14 En cuanto a la evaluación del mecanismo de subsidios en las tarifas, con los resultados comentados sobre la distribución de los hogares dominicanos, ya puede adelantarse que una elevada proporción de los subsidios necesariamente va a beneficiar a hogares no pobres. Esto por cuanto, la proporción de hogares pobres entre los que tienen medidor es muy baja, ya que la mayor parte de hogares pobres no tiene servicio, está conectado ilegalmente o paga una tarifa fija.

3.3.

Costo de la energía

El cálculo de los subsidios requiere como punto de partida una estimación del costo de la energía y, consecuentemente, la tarifa que los represente (la Tarifa Técnica). La aproximación ya explicada sobre la estructura de costos que combina el precio de compra de la energía y el valor agregado de distribución, puede realizarse con la información disponible. De acuerdo a datos publicados por CDEEE, el precio medio de compra de la energía por parte de las empresas distribuidoras fue en 2007 de 4.23RD$/KWh. 15 Este valor surge de los precios pagados por las compras por contrato y en el mercado spot e incluye el costo de la potencia asociada a la energía adquirida y el peaje de transmisión. Vale decir que se trata de un valor promedio para las tres empresas distribuidoras que se utiliza en tanto los datos disponibles sobre el consumo de los hogares no permiten realizar un análisis a nivel de cada empresa que sería lo más correcto. En cuanto al VAD, tomando el criterio explicado anteriormente se adoptará un VAD 5 centavos de dólar por KWh, lo que deriva en 1.66RD$/KWh al tipo de cambio promedio del año 2007. La suma del costo de la energía y el VAD considerado, determina entonces que el costo promedio por KWh suministrado fue, en 2007, de 5.89RD$. Este será entonces el valor de referencia contra el que se compararán las tarifas efectivas que cada grupo de consumidores enfrentó.

3.4.

Las tarifas efectivas pagadas por los hogares

El monto de subsidio que un hogar recibe depende de la cantidad de energía que consuma y de la tarifa efectiva que pague. Para determinar la cantidad de energía consumida se tomó como referencia a los hogares que declararon en la ENIGH 2007 tener medidor instalado y 14

Sobre los indicadores y análisis de la gestión comercial de las distribuidoras puede verse por ejemplo: Comité de Recuperación del Sector Eléctrico (2007); CNE (2008); Comité de Recuperación del Sector Eléctrico (2008); CDEEE (2014). 15 Comité de Recuperación del Sector Eléctrico (2008).

12

haber pagado la factura. La tarifa residencial (BTS1) estuvo congelada durante todo el año 2007 lo que simplificó el análisis ya que las entrevistas a los hogares se hicieron a lo largo de dicho año. La tabla a continuación muestra los valores de los cargos fijos y variables correspondientes a la Tarifa Aplicada a clientes en BTS1 en el mencionado año 2007.

Tabla 6: Tarifa BTS1 Aplicada, año 2007 Tarifa Aplicada

Concepto Cargo Fijo Menores o iguales a 50 kWh Mayores a 50 kWh y menores o iguales a 75 kWh Mayores a 75 kWh y menores o iguales a 100 kWh Mayores a 100 kWh y menores o iguales a 125 kWh Mayores a 125 kWh y menores o iguales a 150 kWh Mayores a 150 kWh y menores o iguales a 175 kWh Mayores a 175 kWh Cargo Variable 0-200 KWh 201-300 KWh 301-700 KWh

13.71 32.30 49.55 66.71 83.84 101.01 108.65 3.12 4.71 7.00

>700 KWh Fuente: Superintendencia de Electricidad

8.57

El mecanismo de tarifas en bloques crecientes determinó los precios medios que se muestran en el gráfico. Para los niveles de consumo cercanos a cero, el peso del cargo fijo es decisivo naturalmente. Luego de ese sesgo inicial, para los consumos inferiores a los 700KWh mensuales el precio va creciendo gradualmente desde los 4 a los 6 pesos dominicanos. En el KWh 701 (el “kilovatio de oro”) se produce un salto y luego el precio medio es estable con una tendencia a la baja aunque casi imperceptible por el efecto cada vez más “diluido” del cargo fijo.

Gráfico 3: Precio Medio según Tarifas BTS1 de 2007 (RD$/KWh)

RD$

18.00

16.00 14.00

12.00 10.00

8.00 6.00

4.00 2.00 1

101

201

301

401

501

601

701

801

901 KWh de Consumo

Fuente: Elaborado en base a datos de la Superintendencia de Electricidad

13

En la tabla a continuación se muestran los costos estimados en la sección anterior, los precios medios (que surgen de los cargos fijos y variables aplicados según el pliego tarifario vigente en el año 2007) y, por diferencia, el subsidio asociado a ellos. La combinación de costos y precios medios, determina que, en promedio, los clientes que pagaron sus facturas y tienen con consumos medidos hasta 200KWh recibieron un subsidio que representa el 37% del costo del servicio. Este porcentaje se reduce a 34% en el siguiente bloque de consumo (de 201 a 300KWh mensuales). En el rango de los 300´s KWh de consumo mensual el subsidio alcanzó al 25% del costo, entre los 400´s fue de un 15%, entre los 500´s un 9% y entre los 600´s un 5%. En otras palabras, son únicamente los clientes que, en el año 2007, consumieron y pagaron más de 700 KWh los que enfrentaron un precio superior al costo promedio del servicio, por lo que no recibieron subsidios.

Tabla 7: Costos, Precios medios y subsidios según rango de consumo de energía

Rango de consumo

Precio medio de Venta (RD$/KWh)

Costo de la Energía (RD$/KWh)

Subsidio (RD$/KWh)

0-100 kwh

3.70

5.89

2.19

37%

101-200 kwh

3.72

5.89

2.17

37%

201-300 kwh

3.86

5.89

2.03

34%

301-400 kwh

4.43

5.89

1.46

25%

401-500 kwh 501-600 kwh

5.00 5.37

5.89 5.89

0.89 0.52

15% 9%

601-700 kwh

5.62

5.89

0.27

5%

701 o más 8.70 Fuente: Elaborado en base a datos de la ENIGH 2007

3.5.

% del Costo que es Subsidiado

5.89

Las cantidades consumidas por los hogares

La determinación del volumen de consumo de los hogares con medidores se obtiene a partir de la factura que declararon pagar y los precios medios recién obtenidos. El siguiente Gráfico muestra la relación que se puede derivar entre el valor de la factura y el correspondiente volumen de consumo físico de energía (en KWh), dados los precios medios. De esta forma, a partir de la información sobre el gasto en energía eléctrica declarado por los hogares con medidores instalados, se pudo recuperar la información sobre su volumen de consumo del servicio en unidades físicas (KWh mensuales). Naturalmente, este procedimiento presenta limitaciones que pudieran distorsionar los resultados. En primer lugar, como en toda encuesta, pudiera existir un sesgo en la declaración de los encuestados. Por otra parte, el gasto declarado no necesariamente corresponde a la factura de energía, ya que pudiera tratarse de un acuerdo de pagos de deudas existentes, lo que implicaría una sobrestimación del consumo. En sentido contrario, el pago realizado pudiera corresponder a un consumo inferior al real en caso de que se haya cometido algún fraude para que no se registre toda la energía retirada, con lo que se incurriría en una

14

subestimación del consumo a partir del monto pagado. Finalmente, si bien casi la totalidad de los hogares están sujetos a la tarifa BTS1 que se aplicará en este estudio para estimar el consumo, una mínima fracción pudiera estar asociada a la tarifa BTD, con lo que en esos casos, ocurrirá un sesgo también.

Gráfico 4: Facturas según Tarifas BTS1 de 2007 (RD$) 9,000 Factura (RD$) 8,000

7,000 6,000

5,000 4,000

3,000 2,000 1,000 -

-

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1,000

kwh de consumo

Fuente: Elaborado en base a datos de la Superintendencia de Electricidad

Los datos de la ENIGH 2007 indican que la factura mensual promedio en esta categoría de clientes fue de RD$1,295.11, siendo de RD$452.68 entre los hogares pobres, y de RD$1,374.74 entre los no pobres. De ello se estimó una media de consumo de energía en el conjunto total fue de 257KWh por mes, mientras que entre los hogares Pobres fue de 115KWh y entre los No Pobres 271KWh mensuales.

Tabla 8: Distribución de los hogares con medidor instalado y que pagan sus facturas, según su consumo de energía y condición de pobreza

0 a 100KWh % del total 101 a 200KWh % del total 201 300KWh % del total 301 a 400KWh % del total 401 a 500KWh % del total 501 a 600KWh % del total

Pobre 32,590 55.9% 18,600 31.9% 4,713 8.1% 911 1.6% 726 1.2% 555 1.0%

% 25.5% 8.9% 3.0% 1.1% 1.5% 2.7%

15

No Pobre 95,428 15.5% 189,251 30.7% 149,817 24.3% 78,618 12.7% 47,164 7.6% 20,251 3.3%

% 74.5% 91.1% 97.0% 98.9% 98.5% 97.3%

Total 128,018 19.0% 207,851 30.8% 154,530 22.9% 79,529 11.8% 47,890 7.1% 20,806 3.1%

601 a 700KWh 223 1.7% % del total 0.4% Más de 700KWh 0.0% % del total 0.0% Total 58,318 8.6% Fuente: Elaborado en base a datos de la ENIGH 2007

13,252 2.1% 23,031 3.7% 616,812

98.3% 100.0% 91.4%

13,475 2.0% 23,031 3.4% 675,130

La Tabla 8 presenta las distribuciones del consumo de energía entre los grupos de hogares pobres y no pobres, lo que permite evaluar los errores en la asignación de los subsidios en términos de hogares incluidos y excluidos (ver también el Gráfico más abajo). En cuanto al error de exclusión, es importante notar que no hay hogares pobres en el bloque libre de subsidios (consumo superior a 700KWh) y es insignificante la presencia de hogares en los bloques de 300KWh en adelante, con lo que se verifica que no hay error de exclusión en el subsidio, al menos desde el criterio de hogares excluidos. De hecho, si se observa la composición del subconjunto de los hogares Pobres se tiene que el 55.9% consume 100KWh o menos, por lo que recibió un subsidio relativo del 37%. Agregando a los que consumen entre 101 y 200KWh se tiene que el 87.8% de los hogares pobres de este conjunto de clientes con medidor, pagaron una tarifa con ese 37% de subsidio. Otro 8.1% de los pobres consumieron entre 201 y 300KWh por lo que su tarifa contiene un subsidio del 34%. En otras palabras, el 96% de los 58,318 hogares pobres que pagaron una energía cuyo volumen de consumo fue medido, consumieron menos de 300KWh y recibieron, por tanto, un subsidio en del orden del 35% de los costos en promedio. Esto completa la idea de que no hay error de exclusión en este mecanismo de subsidios. Por el contrario, el error de inclusión es significativo. De los 616,812 hogares No Pobres que tienen medidores instalados y pagaron sus facturas, el 83.1% recibieron un subsidio que representa un 25% o más del costo del servicio. Y en general, aunque de menor proporción en algunos casos, el 96.6% de los hogares no pobres, recibieron algún grado de subsidio. Es decir, cuando el error de inclusión se mide por el número de hogares es comprueba que es mayoritario. En términos relativos, en los tres primeros bloques de consumo, que son claramente los más subsidiados (más del 35% del costo), los hogares No Pobres son el 88.6%. En otras palabras, solamente el 11.4% de los 490,399 hogares con consumos por debajo de los 300KWh parecieran ser el objetivo de la política de subsidios.

Gráfico 5: Consumo de energía de los hogares con medidor instalado y factura pagada 207,851 154,530 128,018 79,529 47,890

0 a 100KWh

101 a 200KWh

201 300KWh

301 a 400KWh

401 a 500KWh

16

20,806

13,475

501 a 600KWh

601 a 700KWh

23,031

Mas de 700KWh

Gráfico 5A: Hogares Pobres

Gráfico 5B: Hogares No Pobres

32,590

189,251

149,817 18,600

95,428 78,618 47,164 4,713 911

726

555

223

-

23,031 20,251 13,252

Fuente: Elaborado en base a datos de la ENIGH 2007

4. Estimación del Volumen de Subsidios y los errores en su asignación En base al número de hogares en cada rango de consumo y categoría y el subsidio estimado, la siguiente tabla resume la distribución del monto del subsidio entre los hogares según su condición de Pobres o No Pobres y su consumo de energía. A nivel general, se tiene que prácticamente el 95% de los más de 230.3 millones de pesos mensuales de subsidio en las tarifas aplicadas en 2007, benefició a hogares No Pobres. Se trata entonces de 217.4 millones de pesos que se desviaron del objetivo y que son el costo de asignar los restantes 13 millones de pesos que son los destinados a los pobres.

Tabla 9: Distribución de los subsidios a hogares con medidor y que pagan su factura, según rangos de consumo de energía y su condición de pobreza Subsidio a Pobres RD$

% del total

Subsidios a No Pobres RD$

0 a 100KWh 3,877,628.02 21.7% % del total 29.9% 101 a 200KWh 5,757,592.15 8.6% % 44.4% 201 a 300KWh 2,373,988.69 3.1% % 18.3% 301 a 400KWh 463,325.13 1.2% % 3.6% 401 a 500KWh 289,404.87 1.5% % 2.2% 501 a 600KWh 152,395.23 2.5% % del total 1.2% 601 a 700KWh 41,685.53 1.7% % del total 0.3% Subsidio Total (RD$) 12,956,019.62 5.6% Fuente: Elaborado en base a datos de la ENIGH 2007

13,961,493.71 6.4% 60,937,893.20 28.0% 75,336,361.36 34.7% 39,583,751.65 18.2% 19,225,239.06 8.8% 5,933,021.55 2.7% 2,387,238.62 1.1%

78.3%

217,364,999.16

94.4%

17

%

91.4% 96.9% 98.8% 98.5% 97.5% 98.3%

Subsidios Totales RD$ 17,839,121.73 7.7% 66,695,485.34 29.0% 77,710,350.05 33.7% 40,047,076.78 17.4% 19,514,643.93 8.5% 6,085,416.78 2.6% 2,428,924.16 1.1% 230,321,018.78

Si se mira a los rangos de consumo entre los 301 y 700 KWh, como se mencionó antes, el grupo de los hogares Pobres es relativamente menor y, por tanto, también lo es el subsidio que reciben. Específicamente, se trata de menos de 947mil pesos. Sin embargo, para subsidiar a ese grupo en esa cantidad, se subsidia por 67.1 millones de pesos a hogares No Pobres que realizan consumos de energía en ese mismo rango de 301 a 700 KWh. Se trata de un error de inclusión que representa el 98.6% del monto del subsidio otorgado. Incluso si el análisis se centra en los tres primeros rangos de consumo (aquellos iguales o menores a 300KWh), la proporción del error de inclusión no es mucho menor. Concretamente, en este segmento el subsidio agregado es de 162.2milones de pesos mensuales, de los cuales solamente 12millones (el 7.4%) beneficia a hogares pobres, mientras que los restantes 150.2millones de pesos (92.6%) se dirige a hogares No Pobres.

5. Sobre la relación entre las condiciones de vida y el consumo de energía El supuesto básico para la aplicación de un subsidio en base a umbrales de consumo cuando se pretende beneficiar a los sectores sociales menos favorecidos es la existencia de una relación directa entre las condiciones de vida de los hogares y el volumen de energía que consumen. En vista de los resultados encontrados en la sección anterior sobre la importante cantidad de hogares no pobres realizando bajos niveles de consumo de electricidad, en esta sección se aprovechan los datos de la ENIGH 2007 a fin de aportar evidencia estadística sobre la relación entre dichas variables. El siguiente gráfico muestra la dispersión de los datos de los hogares según su consumo estimado de energía y su ICV.16 A simple vista, se manifiesta una relación directa entre las variables. En particular, a medida que el ICV aumenta, comienzan a aparecer casos de mayor nivel de consumo. Vale decir por ejemplo, que todos los hogares con ICV por debajo de 40 puntos consumen menos de 200 KWh por mes, o bien, que todos los hogares con ICV por debajo de 50 puntos consumen menos de 400KWh. Es decir que, tal como se mostró en la sección anterior, prácticamente todos los hogares pobres consumen bajas cantidades de energía. No ocurre lo mismo en el cuadrante opuesto del gráfico. Por el contrario, una elevada proporción de hogares con altos ICV realiza bajos niveles de consumo de electricidad, dando la impresión de que la relación es débil para estos casos. Vale destacar que no se trata exclusivamente de hogares que están cerca del umbral de la pobreza (por ejemplo con ICV en el orden de 60). Por el contrario, aún hogares con ICVs cercanos a 100, esto es, en las mejores condiciones de vida, muestran bajos niveles de consumo de electricidad.

16

Vale destacar que, a efectos de una mejor visualización de los datos, se excluyeron aquellos cuyos consumos son superiores a 1,000KWh por mes (en total son 10 casos) que no alteran la imagen global.

18

Gráfico 6: ICV versus consumo de energía eléctrica 1000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 20

30

40

50

60

70

80

90

100

ICV Fuente: Elaborado en base a datos de la ENIGH 2007

De cualquier manera, un análisis de regresión simple muestra que existe una relación estadísticamente significativa entre las condiciones de vida de los hogares (medidas por su ICV) y el consumo de energía eléctrica que realizan (medido por el consumo imputado a partir de su declaración de gasto en facturas eléctricas). El siguiente cuadro resume los resultados de un modelo de mínimos cuadrados ordinarios donde el consumo en KWh se regresiona contra una constante y el ICV. Como puede apreciarse, el modelo resulta estadísticamente significativo en su conjunto así como ambas variables explicativas en forma individual. Sin embargo, la proporción explicada por el modelo es relativamente baja si se observa el R2 Ajustado de 0.14.

Tabla 10: Resultados del modelo de Regresión R cuadrado Ajustado Estadístico F % Sign. del modelo

0.14 315.03 0.00

 (Constante)

-168.82

ICV

Error estándar 21.77

5.41 Fuente: Elaborado en base a datos de la ENIGH 2007

0.30

Estadístico t -7.75

% de Sign. .000

17.75

.000

Es decir que, si bien existe una relación directa entre el ICV y el consumo de energía por parte del hogar, la capacidad del ICV como variable explicativa es reducida. En particular, asumiendo una relación lineal entre las variables, solamente el 14% de la variabilidad del consumo de energía en la muestra (respecto de su media) puede explicarse por el valor del

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ICV de cada hogar. Alternativamente, puede decirse que hay otros fenómenos que explican el 86% de las variaciones del valor del consumo de energía entre los hogares de la muestra. En búsqueda de mejorar la explicación del consumo de energía, se agregaron al modelo variables que podrían estar influyendo en el volumen de consumo. En primer lugar, el tamaño del hogar, en tanto pareciera que un hogar más poblado tenderá a realizar un mayor consumo de energía que otro de iguales condiciones, pero con menos integrantes. También debería haber una relación directa entre dicho consumo y la cantidad de equipos electrodomésticos disponibles en el hogar. Para captar este efecto se agregó la variable, “número de equipos de aire acondicionado en el hogar”. La variable barrio permite detectar el posible efecto en el consumo de energía de las diferencias en la cantidad de horas de racionamiento del suministro de energía por parte de las empresas distribuidoras. Resulta intuitivo que ante dos hogares similares en todo, excepto en que uno de ellos dispone de un mayor número de horas por día de acceso al servicio de energía eléctrica, debiera esperarse que ese hogar tenga un mayor consumo de energía que el otro. Se incluyó la variable zona, que identifica a los hogares urbanos y rurales, tratando de captar alguna diferencia estructural en el consumo de electricidad de los hogares según se encuentren en uno u otro grupo. Se consideró la presencia de inversores o plantas eléctricas en los hogares. En el caso de las plantas se espera que un hogar que dispone de planta consuma menos energía de las redes porque puede sustituir el consumo durante un racionamiento, mientras que el otro debe reasignarlo y hacerlo en las horas que tiene acceso a la energía de las redes. Por ejemplo, un hogar sujeto a racionamiento y sin planta eléctrica, debe esperar a que se restablezca el servicio para poder lavar y planchar la ropa. En cambio, un hogar que dispone de una planta, puede realizar estas actividades utilizando energía del equipo y, por tanto, reduce su consumo de la red. Esto es especialmente cierto en los edificios en los que se dispone de una planta común (lo que constituye la modalidad más extendida) y el combustible de la planta es un gasto compartido entre los condóminos, por lo que no hay incentivos claros al ahorro de energía de la planta por parte de cada hogar considerado individualmente. En el caso de los inversores, se esperaría un efecto positivo en el consumo de energía de la redes. Aunque no resulte evidente a primera vista, si se comparan dos hogares similares y sujetos al mismo nivel de racionamiento del servicio de las empresas distribuidoras, el que tenga inversor debería consumir más que aquel que no disponga de este equipo. La razón es que toda la energía que se consume durante el razonamiento ha sido extraída de la red por el inversor durante el tiempo en que se dispuso del servicio y acumulada en baterías. Por lo tanto, en los periodos con servicio de las redes, al consumo natural de los equipos electrodomésticos debe agregarse el consumo del inversor. De hecho, la cantidad de energía retirada por el inversor puede ser hasta un 20% mayor a la que se consume durante los razonamientos ya que, por el funcionamiento del equipo, debe retirar más energía de la que se acumula y luego se consume. La siguiente tabla resume la información del modelo de MCO que se estimó. Como puede verse, el ajuste global del modelo mejoró significativamente con un R 2 de 0.40. A nivel individual para todas las variables, con excepción de la zona de residencia del hogar, se encontró una relación estadísticamente significativa con un 99% de confianza. En cuanto al signo de los coeficientes estimados, como se esperaba, se hallaron relaciones directas entre el consumo de energía del hogar y las variables: ICV, número de miembros y número de equipos de aire acondicionado.

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Tabla 11: Resultados del modelo de Regresión R cuadrado Ajustado Estadístico F % Sign. del modelo

0.40 183.28 0.00

 (Constante) ICV Barrio

413.72

Error estándar 51.77

Estadístico t 7.99

% de Sign. 0.00

2.66

0.31

8.74

0.00

0.59

0.21

2.78

0.01

Número de miembros del hogar

10.85

1.80

6.02

0.00

Cuantos equipos de AA posee?

187.76

8.79

21.37

0.00

Posee INVERSOR?

-29.44

7.88

-3.74

0.00

-199.44

18.76

-10.63

0.00

Zona (Urbana/Rural) -17.17 Fuente: Elaborado en base a datos de la ENIGH 2007

10.35

-1.66

0.10

Posee PLANTA ELECTRICA?

El hecho de que la variable “barrio” resulte significativa, pareciera demostrar el efecto de las diferencias en la cantidad de racionamiento a la que están sujetos los hogares según su lugar de residencia. En cuanto a la zona, dada la evidente colinealidad entre esta variable y el barrio, no debería interpretarse el hecho de que no resultara significativo su coeficiente como el resultado de que existe una relación con el consumo de energía. Podría suceder que el efecto de dicha relación se captó a través de la variable barrio y, por ello, la variable zona no agrega información adicional. En cuanto a las plantas eléctricas, el signo negativo del coeficiente estimado, confirmaría las hipótesis sobre su efecto en sentido contrario al volumen de energía consumida. Sin embargo, también se obtuvo un signo negativo en el caso de los inversores, lo que resulta contrario a la relación directa que se esperaba.

6. Síntesis de las principales ideas En las secciones anteriores se estimó la magnitud y distribución de los subsidios contenidos en las tarifas de electricidad que pagan los hogares dominicanos. Partiendo de la premisa de que la población objetivo de los mismos está constituida por los hogares en situación de pobreza, se estaría produciendo una significativa distorsión al desviarse el 94% de los subsidios otorgados a hogares no pobres. La explicación de este fenómeno contiene al menos tres elementos relacionados. En primer lugar, la presencia de hogares pobres entre aquellos que disponen del servicio eléctrico medido, es muy baja. La mayor parte de los hogares en pobreza no tienen acceso al servicio, acceden al servicio de manera ilegal, o aún siendo clientes regulares de las distribuidoras, pagan una tarifa mensual fija por lo que nos se les aplica el pliego tarifario. De tal forma, la capacidad de hacer llegar los subsidios a los hogares pobres, a través de las tarifas en bloques crecientes, es muy reducida. En segundo término, los subsidios se extienden a volúmenes de consumo relativamente elevados en comparación con lo que podría considerarse “de subsistencia”. De hecho todos los hogares que consumen menos de 700KWh mensuales reciben subsidios, mientras que prácticamente todos los hogares pobres realizan consumos por debajo de 300KWh. Más

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aún, siendo que 9 de cada 10 hogares pobres consumen menos de 200Kwh, no existirían justificaciones para mantener un esquema de tarifas en bloques crecientes que subsidia a los clientes residenciales cuyo consumo traspone ese umbral. Finalmente, dado que una elevada proporción de hogares no pobres consumen menos de 200KWh, aún los subsidios bajo esos umbrales de consumo implican que esos hogares se beneficien de las tarifas subsidiadas, generando una alta proporción de desvíos de los montos subsidiados hacia estos hogares erróneamente incluidos en el sistema. Sobre este último aspecto, se mostró con los datos disponibles para el caso dominicano que la relación entre las condiciones de vida y el consumo de energía eléctrica es suficientemente débil como para que un gran número de hogares con ICV medios y altos mantengan bajos consumos. Por tanto, un subsidio basado en umbrales de consumo siempre implicará un elevado error de inclusión. Los resultados de un modelo de regresión simple, mostraron que efectivamente habría una relación directa entre el ICV y el consumo de energía de los hogares, aunque la capacidad del ICV como predictor del consumo es muy limitada. Por el contrario, el tamaño del hogar, el equipamiento con que cuenta y su disposición de inversores o plantas eléctricas, entre otros fenómenos, explican porque dos hogares con las mismas condiciones socioeconómicas podrían realizar consumos de energía diferentes. Por otra parte, el hecho de que el subsidio sea parcial (37% para los hogares con menores consumos de energía) sigue manteniendo latente el riesgo de que algunos hogares pobres no puedan pagar el servicio y queden excluidos. Es decir que, a pesar del elevado monto del subsidio y de los desvíos a hogares no pobres, el objetivo básico no se estaría cumpliendo. En este mismo sentido, la reducción del monto del subsidio a través de una asignación más eficiente, permitiría liberar recursos para otorgar el subsidio a otros hogares que sufren el error de exclusión. No es irrelevante que a pesar de la inmensa cantidad de subsidios que se asignan, existan hogares pobres rurales que ni siquiera puedan acceder al servicio por falta de infraestructuras en las áreas donde se localizan. Cabe decir que las modificaciones en las tarifas que puedan realizarse no implicarían un aumento generalizado. Técnicamente convendría hablar de un rebalanceo tarifario ya que, como se mostró, los consumidores en el último rango de consumo pagan tarifas medias superiores a los costos casi en un 50% con lo que es difícilmente justificable un aumento adicional. Por el contrario, en tanto se incrementen las tarifas aplicadas por debajo de los 700KWh, debería conjuntamente reducirse la tarifa aplicada para los consumos superiores a ese umbral. Es claramente controversial el proceso de rebalanceo, bajo la hipótesis de que se vería socialmente injusto favorecer a los hogares con mejores condiciones de vida en el momento que se aumentan los precios que pagan los demás. Sin embargo, reducir la brecha de los bloques tarifarios reduce los incentivos al fraude. Actualmente, el importante aumento de precios que significa llegar al “kilovatio de oro” estimula los fraudes para lograr que el consumo registrado por los medidores sea siempre inferior a 700kwh. En tanto las tarifas se vuelvan planas, este incentivo desaparece. Vale decir que un eventual abandono del mecanismo de subsidios en base a umbrales de consumo se hace más viable en tanto ya existe un mecanismo paralelo, basado en la selección administrativa. Se trata del Programa Bonoluz que subsidia el costo de 100KWh mensuales a hogares que fueron seleccionados por sus condiciones de vida en el marco de las políticas asistenciales del Programa Solidaridad. Es evidente que resulta una mejora sustancial en materia de eficiencia en la asignación de subsidios. Se enfoca correctamente eliminando el error de inclusión, se limita el consumo a una cantidad de energía “de

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subsistencia” por lo que incentiva al ahorro, y permite eliminar de las tarifas cualquier mecanismo de subsidios de manera que reflejen los costos de las energía suministrada enviando las señales correctas a los usuarios para decidir eficientemente el volumen a utilizar. Por otra parte, presenta la ventaja de estar integrado a un conjunto de programas asistenciales que están en funcionamiento por lo que asegura consistencia de criterios y reduce los costos de la administración del programa toda vez que los procesos de selección de los beneficiarios, administración de los fondos, fiscalización, etc., ya están en marcha y son independientes del programa específico que se integra al conjunto. Debe mencionarse finalmente que, en todo caso, los subsidios a través de las tarifas son de menor cuantía frente a los implícitos en el consumo mediante tarifas fijas, las conexiones ilegales, el fraude y la falta de pago. Por lo tanto, la eliminación de las tarifas fijas, las conexiones ilegales y el fraude, así como el incremento en la tasa de cobranza de las facturas eléctricas, aparecen como elementos fundamentales de una estrategia para reducir, tanto el volumen de los subsidios, como la parte de ellos que se desvían a hogares que no son parte de su objetivo.

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