X CONGRESO INTERNACIONAL DE INGENIERIA DE PROYECTOS VALENCIA, 13-15 Septiembre, 2006

EVALUACIÓN DE PROYECTOS Y CAPITAL SOCIAL: PLAN DE INVERSIONES DE LOS DISTRITOS MADRILEÑOS DE VILLAVERDE Y USERA (1998- 2004). M. Aparicio Peña (p), I. Cantos- Figuerola, A. Cazorla Montero, J. Kagaya.

Abstract The Government of the Community of Madrid developed the Investment Plan for 1998- 2004 in Villaverde and Usera Districts. This plan was actually interesting because was designed as an innovative system in management by projects, and because the strong network of social capital of Villaverde and Usera districts participated actively in the management. The main result was the implementation of social projects which were designed by the Community of Madrid together with neighbourhood associations of the districts. Sustainable Management in Rural/Local Development Research Group of the Polytechnic University of Madrid (UPM) carried out the ex-post evaluation of Investment Plan in Villaverde an Usera Districts. The methodology applied was the same as usual is used successfully by the Department of Projects and Rural Development (UPM). The final result of the evaluations is showed as group of the recommendations for future projects developed by the Administration. Finally, the results of the evaluation will allow our Research Group to design a new methodology based on social, economic and environmental indicators which evaluates the sustainability of social projects implemented by Public Administration to achieve local development. Key words: local development, social mobilization, management by projects, evaluation.

Resumen La Comunidad de Madrid puso en marcha El Plan de inversiones para los distritos de Villaverde y Usera durante el periodo 1998- 2004, caracterizado por un innovador sistema de gestión por proyectos, y por la incorporación a la gestión del potente capital social existente en estos distritos. El resultado se plasmó en el desarrollo de una batería de proyectos de marcado contenido social, elaborados conjuntamente entre la Comunidad de Madrid y las asociaciones de vecinos. El Grupo de Investigación “Planificación y Gestión Sostenible del Desarrollo Rural/ Local” de la Universidad Politécnica de Madrid (UPM) realizó la evaluación ex–post del Plan de Inversiones anteriormente mencionado, siguiendo el habitual enfoque metodológico desarrollado con éxito en el Departamento de Proyectos y Planificación Rural (UPM). El resultado final de la evaluación se presenta como un conjunto de propuestas para futuras acciones de la Administración en estos distritos. Finalmente, a partir de las conclusiones extraídas se pretende diseñar una metodología basada en un conjunto de indicadores sociales, económicos y ambientales que permita evaluar la sostenibilidad de los proyectos sociales implementados desde la Administración Pública para el desarrollo local. Palabras clave: desarrollo local, movilización social, gestión por proyectos, evaluación.

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1. Introducción La comunicación presenta los resultados obtenidos en la Evaluación del Plan de Inversiones de los distritos de Villaverde y Usera durante el periodo 1998- 2004, realizada por la Universidad Politécnica de Madrid (UPM) mediante un convenio de colaboración con el Instituto de la Vivienda de Madrid (IVIMA). El Plan de Inversiones responde a un modelo de planificación por Movilización Social [1], es decir, a partir de un proceso reivindicativo por parte de los vecinos se llega a un consenso con el Gobierno que se traduce en la formulación de un Plan [2]. El “Plan de Inversiones de los distritos de Villaverde y Usera” surgió como consecuencia del malestar social entre los vecinos por la existencia de barrios chabolistas y continuos realojos en estos distritos. El Plan que se derivó de estas movilizaciones se enfocó hacia la erradicación de núcleos marginales y la construcción de equipamientos e infraestructuras concretas. Finalmente, en cuanto al tiempo de realización cabe destacar la positiva predisposición de ambos, Gobierno y Asociaciones de Vecinos, lo que dio lugar a que el Plan se pusiera en marcha meses después de la firma. La característica fundamental del Plan de Inversiones radica en que el Gobierno Regional lo diseñó conjuntamente con las Asociaciones Vecinos, incorporando su conocimiento experto de la realidad social. Así, se constituyeron diferentes mesas sectoriales donde los vecinos desempeñaron un papel de relevancia definiendo los proyectos [3] e incluso con capacidad para asignar partidas presupuestarias. COMISIÓN SOBRE REALOJOS

COMISIÓN:

COMISIÓN

•RENFE •VÍAS PÚBLICAS •AVDA. CÓRDOBA

COMISIÓN

•SEGUIMIENTO INVERSOR

COMISIÓN

•EDUCACIÓN

•FORMACIÓN EMPLEO Y DESARROLLO

COMISIÓN

•PARQUE LINEAL

COMISIÓN

•METRO, M-40 •CABLE ALTA TENSIÓN

ASAMBLEA Movimiento vecinal para la dignidad del Sur

COMUNIDAD DE MADRID

FEDERACIÓN REGIONAL DE VECINOS DE MADRID

AYUNTAMIENTO DE MADRID

APROBACIÓN ASAMBLEA DE MADRID

PRESUPUESTO ANUAL

PLAN 18.000

CONSEJERÍA INVERSORA. COMUNIDAD DE MADRID

PROYECTO

PROYECTO

PROYECTO

Figura 1. Funcionamiento anual de las Comisiones de Trabajo del Plan de inversiones.

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2. Análisis de la situación antes y después del Plan de inversiones 2.1 Contexto histórico A finales de los años setenta la importancia del movimiento reivindicativo y ciudadano de las Asociaciones de Vecinos del municipio de Madrid consiguió ser valorado y reconocido por los dirigentes de aquella época tanto del Ayuntamiento como de la Comunidad de Madrid. No en vano, cuando en 1983 se crea la Comunidad Autónoma de Madrid, el movimiento ciudadano organizado jugó un papel importante en contacto directo con los máximos responsables del Gobierno Autonómico. En los años ochenta las políticas sociales de la Comunidad de Madrid se encaminaron fundamentalmente a desmantelar núcleos chabolistas que generaban graves conflictos de integración e inseguridad. Las acciones que se llevaron a cabo consistieron en trasladar a la población de estos asentamientos a los barrios de la zona sur de Madrid, principalmente a los distritos de Villaverde y Usera. Durante estos años, los vecinos de estos barrios fueron receptores de esta población que no se integraba y que ocasionaba graves problemas de marginalización y droga [4]. Dada la situación insostenible generada por estos traslados, los vecinos decidieron actuar mediante movimientos reivindicativos que exigían al Gobierno Autonómico una solución. El desencadenante de estas movilizaciones tuvo su origen en el año 1991, cuando la Comunidad de Madrid intentó trasladar un poblado chabolista del distrito de San Blas al distrito de Villaverde, en concreto al barrio de Villaverde Bajo, lo que ocasionó numerosas protestas que finalmente consiguieron que no se llevara a cabo dicho traslado [5]. Como consecuencia de esta inestabilidad social, acrecentada por la sensación de declive y abandono de estas zonas debido a las altas tasas de paro consecuencia de la reconversión industrial de los años 80, junto con el fracaso escolar, la degradación ambiental y social, la desarticulación del territorio y el asilamiento de los barrios de estos distritos, se llegó a la conclusión de que era necesario actuar cuanto antes para intentar atajar esta situación de declive, constituyéndose así el “Movimiento por la Dignidad del Sur” encabezado por la FRAVM (Federación Regional de Asociaciones de Vecinos de Madrid) [6]. Finalmente, en junio de 1997 las asociaciones de vecinos y la Comunidad de Madrid se reunieron. Este proceso de negociación culminó en una propuesta formal del Gobierno consensuada con el Movimiento por la Dignidad del Sur, que consistía en un Plan de Inversiones en los distritos de Villaverde y Usera durante seis años, a razón de 3.000 millones de pesetas al año. El éxito desde el punto de vista de las FRAVM consistió en haber sido capaces de combinar la reivindicación y la movilización con las propuestas alternativas y la negociación para conseguirlas [7]. En el año 1998 comenzaba el Plan, y lo hizo con la erradicación del poblado de Torregrosa en el distrito de Usera, que generó buenas expectativas y confianza entre los vecinos, respecto a los acuerdos firmados entre la FRAVM y el Gobierno Autonómico. 2.2. Análisis estadístico Esta evaluación se adapta a las directrices de evaluación que se están difundiendo tanto en el ámbito europeo como nacional. Para su realización se ha contado con la información facilitada por la FRAVM, la DG de Estadística del Ayuntamiento de Madrid y de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. Para esta primera parte del estudio se ha realizado una recopilación de la información existente, siendo la Dirección General de Estadística [8] del Ayuntamiento de Madrid una de las principales fuentes consultadas.

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La primera fase de la evaluación se corresponde con el análisis estadístico de la situación de los distritos de Villaverde y Usera antes y después de llevarse a cabo el Plan de inversiones, es decir comparando la situación del año 1997 con la de 2004. Además, se concretaron cinco áreas de estudio: aspectos territoriales, aspectos económicos, aspectos sociales, infraestructuras y equipamientos.

3. Enfoque metodológico de la evaluación El enfoque de esta evaluación se basa en los procesos de participación y tiene como guía la formulación de un conjunto de preguntas clave. En la medida de lo posible se ha tratado de dar respuestas cuantitativas mediante los indicadores que se han considerado adecuados en cada caso. En primer lugar, se realizó un trabajo de gabinete en el que se analizó la información cuantitativa. Seguidamente, se abrió proceso de participación social mediante encuestas a los vecinos de los distritos de Villaverde y Usera y a los coordinadores del Gobierno Regional del Plan de Inversiones. Así mismo, se entrevistaron a todos los directores de los nuevos equipamientos construidos por el Plan. Los criterios y la experiencia tanto de los vecinos de los distritos de Villaverde y Usera como de los coordinadores del Gobierno Regional son parte muy importante en la evaluación. Los objetivos de esta participación son los siguientes: … Aprovechar las aportaciones, entendiendo la participación como una importante fuente de información. … Aumentar el capital social, entendiendo la participación como una importante fuente de aprendizaje. … Lograr una mayor implicación de las personas involucradas, entendiendo la participación como una importante fuente de dinamización.

E S Q U E M A M E T O D O L Ó G IC O D E L A E V A L U A C IÓ N C O N S EJ E R ÍA M E D IO A M B IE NT E Y O R D E N AC IÓ N D E L T ER R IT OR IO IN ST IT U T O D E L A V IV IE N D A D E M A D R ID

IN F O R M A C I O N C U A N T IT A T I V A • BAS ES D E D AT O S • E S T A D IS T I C A S • D O CU M E N T O S, • IN F O R M E S

UP M E N F O Q U E M ET O D O L Ó G IC O D IR E C C IÓ N Y O R G A N IZ AC IÓ N

M E T O D O LO G I A C R IT E R IO S E IN D IC A D O R E S P R E G U N T A S D E E V A L U A C IÓ N

IN F O R M A C I O N S O C I A L D IA L O G O , E N T R E V IS T A S : • IN S T IT U T O D E L A VIVIEN D A D E M A D RID • EN T RE VIST AD O S

A N A LI S I S D E L A I N F O R M A C I O N

R E S U L TA D O S D E LA E V A L U A C I Ó N

Figura 2. Esquema metodológico de la Evaluación. [9] Es importante comprender y definir adecuadamente qué se busca con una determinada evaluación. Para ello, el enfoque metodológico adoptado tiene como guía la formulación de

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una serie de preguntas clave que permitan desarrollar los objetivos. La definición de estas preguntas presupone un proceso previo de estructuración que permita determinar qué impacto cabe esperar. En un modelo de evaluación basado en un conjunto de preguntas clave, es fundamental contar con una buena metodología de respuesta que permita tratar adecuadamente las cuestiones planteadas y sacar todo el provecho posible de cada una de ellas. Se establecen así para cada pregunta un conjunto de criterios e indicadores en perfecta adaptación con el programa, que permiten recopilar de forma coherente la información obtenida y evaluar los resultados conseguidos. También facilitan la agregación y comparación de los resultados con otras evaluaciones similares. Es recomendable aportar, en la medida de lo posible respuestas cuantitativas a las preguntas de evaluación, usando los indicadores apropiados. En cualquier caso siempre es necesario proporcionar una respuesta cualitativa bien justificada. Los pasos a seguir para el tratamiento de cada pregunta una vez formulada son: 1. Finalidad y comprensión de la pregunta 2. Criterios para la evaluación 3. Análisis para la respuesta 4. Respuesta: Conclusiones y recomendaciones 5. Limitaciones de la respuesta Las preguntas clave formuladas para la evaluación del Plan de Inversiones en los distritos de Villaverde y Usera fueron las siguientes: 1. ¿En qué medida la dotación de equipamientos del Plan de Inversiones ha influido en los distritos de Villaverde y Usera? 2. ¿En qué medida el Plan de inversiones ha tenido impacto en el empleo y capital humano de ambos distritos? 3. ¿En qué medida se ha mejorado la calidad de vida de los vecinos y el medio ambiente de los distritos? Por último, se ha aplicado el proceso metodológico denominado “Empowerment Evaluation”, el cual ha sido desarrollado con éxito en los últimos años por el profesor David Fetterman [10] de la Universidad de Standford. Esta metodología consta de tres pasos: 1. Misión 2. Recapitulación1 3. Planificando el futuro La característica fundamental de esta metodología reside en la capacidad de obtención de información de síntesis cuantitativa y cualitativa a partir de un proceso participativo, en el que intervienen los principales actores del Plan de inversiones. Finalmente, esta información ha resultado ser una validación a las respuestas de evaluación, al mismo tiempo que se ha integrado en los resultados finales. 1

Traducción libre del término tacking stock.

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4. Efectos globales A partir de la información cuantitativa del análisis estadístico, y la información cualitativa de las entrevistas realizadas a los coordinadores del Plan de Inversiones, tanto de la Comunidad de Madrid como de las asociaciones de vecinos, así como a los directores de los centros construidos, se respondieron a las preguntas de evaluación formuladas. De las respuestas finales, se concretaron los efectos globales del Plan en cada una de las áreas y se definieron algunas recomendaciones y propuestas para el futuro. Antes de enumerar los efectos globales, conviene resaltar que aunque inicialmente se planificó el Plan de Inversiones con 108 millones de euros de presupuesto para los seis años, finalmente se destinaron más 198 millones de euros. 4.1.- EQUIPAMIENTOS Centros asistenciales. •

El Plan de Inversiones construyó un total de 6 nuevos centros asistenciales en Villaverde, de forma que pasó de ser uno de los distritos más desfavorecidos en 1997 a superar en 2004 (6) la media municipal (3,9).

•

El número de usuarios de los centros asistenciales mantiene un ritmo creciente desde 2001, coincidiendo con el aumento de población. En este sentido, el 75% de los encuestados considera que las plazas existentes no son suficientes.

•

Un 43% los entrevistados cree que la población inmigrante residente en ambos distritos generará problemas de plazas en los centros asistenciales en los próximos años.

Centros educativos •

Se construyeron 5 nuevos centros educativos gracias al Plan de Inversiones.

•

A pesar de que el Plan financió la construcción de 4 nuevos centros de Educación Infantil, dos en cada distrito, la constante demanda hace insuficientes los centros existentes. Esta situación se comprueba con los datos del curso 2005-2006; la oferta de la Comunidad de Madrid entre centros públicos y privados fue de 991 plazas en Usera y 1.127 en Villaverde, siendo la demanda de 1.185 y 1.234 plazas respectivamente.

•

El creciente aumento de población registrado en ambos distritos, demanda la construcción de un nuevo Instituto.

•

El Plan de Inversiones construyó el único Centro de Formación Profesional que existe en el distrito de Villaverde. De esta forma se cubrió una importante necesidad del distrito y duplicó el número de alumnos de FP.

•

El Centro de Música y Danza ha tenido un impacto muy positivo en el distrito de Villaverde y en especial en el barrio de El Espinillo, mejorando la imagen y la calidad del mismo.

•

En la actualidad apenas existen problemas de integración con los inmigrantes, pero el 43 ℅ de los encuestados opina que en pocos años puede haberlos si no se construyen los equipamientos e infraestructuras necesarias.

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Instalaciones deportivas •

Las actuaciones en equipamientos deportivos han ido acordes con el crecimiento de la población. Usera se mantiene como el tercer distrito en número de instalaciones por habitante y Villaverde pasó del puesto decimotercero en 1997 al noveno en 2004.

Centros Culturales •

La construcción de dos nuevos centros culturales (CC. Santa Petronila y el CC. Los Rosales) en Villaverde le ha situado en la tercera posición con respecto al resto de los distritos madrileños en este apartado.

4.2.- EMPLEO Y CAPITAL HUMANO •

Un total de 1.721 personas recibieron cursos de formación y empleo que se realizaron por el Plan de Inversiones. Además, 11.590 trabajadores recibieron tutorías de orientación para empleo y autoempleo.

•

Terminados los cursos, más de 500 personas encontraron empleo inmediatamente. A día de hoy, son más de 1.000 los que tienen un empleo gracias a los cursos recibidos. Es decir, que de la población total ocupada en los distritos de Villaverde y Usera, el Plan de inversiones contribuyó en un 1%. Contando con la iniciativa “Capital Local con Finalidad Social”, este porcentaje sería de un 2%.

•

Los nuevos equipamientos construidos dieron lugar a la creación de 339 nuevos empleos en los distritos de Villaverde y Usera.

•

El Centro de Desarrollo Empresarial se ha constituido como un punto de referencia para los empresarios de todo el municipio, lo que supone mejora de imagen para el distrito de Villaverde. Además, un 20% de las empresas beneficiarias llevan su actividad en el distrito.

4.3.- CALIDAD DE VIDA Y MEDIO AMBIENTE •

La calidad de vida mejoró sustancialmente con la eliminación del poblado chabolista de Torregrosa.

•

La construcción de los nuevos equipamientos, infraestructuras y zonas verdes, así como el empleo generado a raíz del Plan de inversiones, los distritos de Villaverde y Usera, han supuesto una revalorización importante del territorio. En este sentido, especial mención merece el vuelco espectacularmente positivo que ha tenido el barrio de El Espinillo de Villaverde.

•

El fuerte aumento de la población inmigrante preocupa a los vecinos, por la demanda de servicios sociales que pueden generar en un futuro. Actualmente, los dirigentes vecinales señalan que uno de los principales problemas en ambos distritos están relacionados con la convivencia.

•

Los equipamientos educativos construidos mejoraron la situación inicial, aunque todavía la demanda de plazas a todos los niveles supera ampliamente a la oferta.

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5.- PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES PARA EL FUTURO Presentados los efectos globales para cada una de las áreas de estudio, se sugieren a continuación una serie de propuestas y recomendaciones que pretenden orientar a todos los implicados en el Plan de Inversiones, asociaciones de vecinos y Administraciones regionales y locales, en el diseño de futuras actuaciones. 5.1.- EQUIPAMIENTOS Centros asistenciales •

Villaverde pasó de 2.032 socios en 1997 a 20.2025 en 2004 debido a la existencia de los nuevos centros construidos por el Plan de Inversiones. Sin embargo, estos centros prestan servicio a todos los ciudadanos madrileños independientemente del distrito en el que vivan. En este sentido, el 80% de los entrevistados considera que es necesario al menos dos nuevos Centros de Día en Villaverde. En Usera, el Plan de Inversiones y Equipamientos del Ayuntamiento de Madrid (2004- 2007) prevé la construcción de un nuevo Centro de Día para cubrir esta demanda.

Centro educativos •

Construcción de dos nuevas Escuelas infantiles para cubrir la actual demanda de ambos distritos y así aumentar la calidad de la enseñanza. Al menos uno en cada distrito.

•

Elaboración de un Plan de Civismo y Educación para la integración de la población inmigrante residente en ambos distritos. En este sentido, señalar que la Consejería de Educación de la Comunidad de Madrid ya trabaja en estos aspectos mediante el Plan Regional de Centros Públicos Prioritarios, en el que los centros de Villaverde y Usera son de los más favorecidos.

•

Para mejorar la calidad de la enseñanza: Plan Integral de Educación, donde se destaquen convivencia y civismo.

Centros culturales •

Las AAVV apuestan porque Villaverde y Usera ofrezcan una imagen innovadora a la cabeza de oferta cultural, para lo que proponen la construcción de nuevos equipamientos culturales, entre los que destacaría un Gran Teatro Municipal.

5.2.- EMPLEO Y CAPITAL HUMANO •

Los excelentes resultados obtenidos con los cursos de formación indican que este tipo de actuaciones son prioritarias para la creación de empleo. Se sugiere elaborar un ambicioso Plan de Cursos de Formación dirigidos especialmente a los colectivos más desfavorecidos.

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Mayor publicidad de los servicios del Centro de Desarrollo Empresarial y creación de un nuevo centro de características similares en el distrito de Usera, para fomentar la creación de nuevas empresas.

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5.3.- CALIDAD DE VIDA Y MEDIO AMBIENTE •

Eliminación del Salobral, al igual que se hizo con Torregrosa, pues algunos entrevistados y AAVV lo señalan como un nuevo foco de droga y marginación, y en consecuencia generador de conflictos y degradación de la imagen del distrito.

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Elaboración de un Plan de Integración para prevenir los posibles problemas originados a raíz del alto incremento de la población inmigrante.

•

Construcción de nuevas zonas verdes en Villaverde, ya que en los últimos años ha disminuido la proporción de zona verde por habitante.

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Construcción de nuevos accesos a todos los barrios desde la Gran Vía de Villaverde para mejorar la comunicación interna del distrito, y así conseguir una vertebración completa del territorio.

Referencias [1] Friedmann, J. “Planificación en el ámbito público”. Instituto Nacional de Administración Pública. Madrid. 2001. [2] Cazorla, A. “Trabajando con la gente: modelos de planificación para un Desarrollo Rural y Local”. E.T.S.I. Agrónomos. Madrid. 2004. [3] Cano, JL., Cazorla, A., et al). “La ingeniería de proyectos en España: estado y tendencia”. Zaragoza. 2001. [4] Jornadas “Ciudades para un futuro más sostenible”. Plan de inversiones de los distritos de Villaverde y Usera. Mayo de 2001. Madrid. [5] Extracto de la entrevista realizada a Prisciliano Castro en la sede de la FRAVM el día 14 de marzo de 2006. Madrid. [6] “Metodologías para la acción asociativa en el Desarrollo Local”. Federación Regional de Asociaciones de Vecinos de Madrid. 2000. [7] “Revista Vecinos de Villaverde- Usera”. Federación Regional de Asociaciones de Vecinos de Madrid. Enero de 1998. Madrid [8] Anuarios Estadísticos de los años 1997, 1998- 1999, 2001, 2004, 2005 de la Dirección General Estadística del Ayuntamiento de Madrid. [9] Díaz Puente, J.M., “Diseño y aplicación de un modelo para el seguimiento y evaluación del desarrollo rural en la UE”. Tesis Doctoral. 2002. [10] Fetterman, D. “Foundations of Empowerment Evaluation”, Internacional Educational and Professional Publisher. 2001.

Correspondencia (Para más información contacte con): Manuel Aparicio Peña. Universidad Politécnica de Madrid, E.T.S.I. Agrónomos. Departamento de Proyectos y Planificación Rural, Avda. Complutense s/n, 28040 Madrid, Spain. Phone: +34 91 336 58 38 Fax: +34 91 336 58 35 E-mail: [email protected]

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