Foro Global de Transparencia e Intercambio de Información en Materia Tributaria: evaluación del primer mandato e inicio del segundo* MARY ANTOINETTE MUSILEK ÁLVAREZ Dirección General de Tributos

SUMARIO 1. INTRODUCCIÓN.—2. OCDE. FORO GLOBAL SOBRE TRANSPARENCIA E INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN EN MATERIA TRIBUTARIA. 2.1. Antecedentes. 2.2. Miembros. 2.3. Gobernanza del Foro Global. 2.3.1. Foro Global. 2.3.2. Stee­ ring Group. 2.3.3. Peer Review Group. 2.3.4. Secretariado. 2.4. Presupuesto del Foro Global. 2.5. Mandatos del Foro Global. 2.5.1. Primer mandato del Foro Global (2010-2012). 2.5.2. Segundo mandato del Foro Global (2013-2015).—3. PROCESO DE LOS PEER REVIEWS. 3.1. Estándares de transparencia e intercambio de información con fines tributarios. 3.2. Términos de referencia. 3.3. Metodología. 3.3.1. Partícipes en los Peer Reviews. 3.3.2. Preparación y elaboración del Informe. 3.3.3. Adopción y publicación del Informe del Peer Review. 3.3.4. Seguimiento. 3.4. Criterios de valoración. 3.4.1. Criterios de valoración de la Fase 1. 3.4.2. Criterios de valoración de la Fase 2. 3.5. Calendario.—4. RESULTADOS DEL PRIMER MANDATO DEL FORO GLOBAL. 4.1. Informe al G20 sobre los progresos del Foro Global. 4.2. Red de acuerdos internacionales. 4.3. Informes Peer Review publi­ cados. 4.3.1. Peer Reviews efectuados por el Foro Global. 4.3.2. Peer Review de España. 4.4. Website del Foro Global. 4.5. Informe al G20 sobre la Acción 2 del Pilar 8. 4.6. Seminarios regionales y de asesores. 4.7. Reu­ nión de autoridades competentes.—5. SITUACIÓN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DEL FORO GLOBAL.—6. POSIBLES ACTUA­ CIONES FUTURAS DEL FORO GLOBAL.—BIBLIOGRAFÍA. Palabras clave: Fiscalidad internacional, intercambio de información, paraísos fiscales.

1. INTRODUCCIÓN Mucho se ha hablado y escrito de la globalización de la economía mundial y sus efectos perjudiciales en el ámbito fiscal mediante la utilización de centros financieros offshore, de paraísos fiscales, de jurisdicciones de baja o nula tributación o de jurisdicciones no cooperativas, términos que engloban un mismo efecto bajo distintas denominaciones, evasión y elusión fiscal. En la lucha contra el fraude y evasión fiscal, así como en la búsqueda de la correcta aplicación de los tri­ butos, los distintos Estados, unilateralmente o junto con otros Estados o instituciones internacionales, como la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (en adelante, OCDE1), la Organización de las Naciones Unidas (ONU2) o la Unión Europea, han emprendido una serie de acciones o medidas encamina­ das, entre otros objetivos, a la identificación y eliminación de regímenes fiscales perjudiciales, al aumento *

Trabajo presentado al XIV Curso de Alta Especialización en Fiscalidad Internacional celebrado en la Escuela de la Hacienda Pública del Instituto de Estudios Fiscales en el primer semestre de 2012. 1

La OCDE es una organización de cooperación internacional, fundada en 1961, compuesta por 34 estados, cuyo objetivo es coor­ dinar sus políticas económicas y sociales, así como fiscales.

2

La ONU es una organización internacional fundada en 1945, cuyos 195 miembros asumen el compromiso a mantener la paz y la seguridad internacionales, promover el progreso social y los derechos humanos.

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significativo de la transparencia e intercambio de información en el ámbito fiscal, así como a la implemen­ tación de unos estándares internacionales comunes. Como punto de partida de este estudio y sin ánimo de ser exhaustivo en sus inicios ni de sus distintas ramificaciones, nos encontramos la lucha contra los paraísos fiscales efectuada por la OCDE, apoyada por el G20, con el resultado de la publicación del Informe sobre Competencia Fiscal Perjudicial: Una cuestión glo­ bal emergente de 19983, establece el mandato de completar una lista de los denominados paraísos fiscales, junto con una serie de recomendaciones destinadas a combatir la competencia fiscal perjudicial, vía legisla­ ción doméstica, vía tratados fiscales y vía OCDE (mandato de creación de Guías y del Foro sobre Prácticas Fiscales Perjudiciales, en adelante FHTP, para implementar las recomendaciones). El Informe 1998 sienta los criterios, por un lado, para la determinación de los países o jurisdicciones con­ sideradas paraísos fiscales, y, por otro, para la determinación de un régimen fiscal perjudicial en sus jurisdicciones miembros: — Se considera que un país o jurisdicción es un paraíso fiscal, cuando se cumpla el primer criterio y cualquiera de los otros tres: — 1. Baja o nula tributación (condición necesaria pero no suficiente). — 2. Falta de intercambio de información efectivo. — 3. Falta de transparencia. — 4. Ausencia de actividad real. — Se considera que un régimen es fiscalmente perjudicial, cuando se cumpla el primer criterio y cualquiera de los otros tres: — 1. Baja o nula tributación (condición necesaria pero no suficiente). — 2. Estanqueidad o aislamiento del régimen bien porque no resulta aplicable a los residentes, bien porque se limita a operaciones con no residentes. — 3. Falta de transparencia. — 4. Ausencia de intercambio efectivo de información. En base a dichos criterios, el Informe de progresos de 20004, Hacia la Cooperación Fiscal Global: Progre­ sos en la identificación y eliminación de prácticas fiscales perjudiciales, identificó 47 regímenes potencialmen­ te perjudiciales de países miembros de la OCDE, así como 35 jurisdicciones que cumplían los criterios de paraísos fiscales. En un primer momento, el criterio principal del Informe 1998 era la baja o nula tributación. Si bien, en el Informe de 20015, como consecuencia de las presiones de Estados Unidos, se matizó la calificación de paraíso fiscal en base a criterios de transparencia e intercambio de información de forma que si se cumplía con dichos criterios, no debían ser objeto de medidas anti-paraíso. A raíz del cambio de posición, OCDE reorienta sus trabajos hacia la transparencia e intercambio de información buscando implementar los estándares internaciones contenidos en el artículo 26 del Modelo de Convenios de Doble Imposición de la OCDE, en el Modelo de Convenios Fiscales de las Naciones Unidas y en el Modelo de Acuerdo de Intercambio de Información sobre asuntos fiscales OCDE, elaborado por el Grupo de Trabajo del Foro Global sobre Fiscalidad en el 2002. En la Cumbre del G20 de Washington de noviembre de 2008 se deslumbró el compromiso de gran parte de las jurisdicciones de eliminar los obstáculos al intercambio de información en materia fiscal, solicitando al Foro Global informes periódicos de sus progresos en el marco legal del intercambio de información. Con­ secuencia de ello, los paraísos fiscales, la “lista negra” y el fin del secreto bancario se convierten en priori­ dades de la Cumbre del G20 de Londres de abril de 2009 con el llamamiento a las jurisdicciones en adoptar e implementar los estándares internacionales de transparencia e intercambio de información. El 2 de abril de 2009 la OCDE, conforme al comunicado del G20, publica el Informe6 sobre los progre­ sos sobre la implementación de los estándares internacionales de intercambio de información en materia tributaria, con las tres famosas listas: 3

http://www.oecd.org/tax/harmfultaxpractices/1904176.pdf.

4

http://www.oecd.org/tax/transparency/44430257.pdf.

5

http://www.oecd.org/tax/harmfultaxpractices/2664450.pdf.

6

http://www.oecd.org/ctp/42497950.pdf.

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Foro Global de Transparencia e Intercambio de Información en Materia Tributaria: evaluación... M ARY A NTOINETTE M USILEK Á LVAREZ

— Lista blanca: comprende 40 jurisdicciones que han implementado sustancialmente los estándares fiscales internacionales y que hayan concluido al menos doce acuerdos bilaterales con cláusulas de intercambio de información, entre los cuales encontramos a España, pero también a Jersey, Isla de Man o Mauricio. — Lista gris: contiene las jurisdicciones comprometidas con los estándares pero aún no los ha implemen­ tado, por un lado, 30 paraísos fiscales definidos conforme los criterios del Informe 1998, y, por otro lado, 8 centros financieros, Austria, Bélgica, Brunei, Chile, Guatemala, Luxemburgo, Singapur y Suiza. — Lista negra: contiene cuatro jurisdicciones que no se comprometen con los estándares internacio­ nales, Costa Rica, Malasia (Labuan), Filipinas y Uruguay. Como consecuencia de los esfuerzos de las distintas jurisdicciones en salir de la lista gris, más aún de la negra, el Informe Original de 2 de abril de 2009 requiere un proceso de continua evolución, siendo su últi­ ma actualización, el Informe7 de fecha de 18 de mayo de 2012, sin que permanezca jurisdicción alguna en la lista negra conforme a los criterios de la OCDE. Por lo contrario, España es una de las jurisdicciones que mantiene una lista de paraísos fiscales conforme a su legislación interna, Real Decreto 1080/1991, de 5 de julio, por el que se determinan los países o territorios a que se refieren los artículo 2, apartados 3, número 4, de la Ley 17/1991, de 27 de mayo, de Medidas Fiscales Urgentes, y 62 de la Ley 31/1990, de 27 de diciem­ bre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, cuya artículo 2 establece que para dejar de tener la consideración de paraíso fiscal, deben firmar con España un acuerdo de intercambio de información en materia tributaria o un convenio para evitar la doble imposición con cláusula de intercambio de información. Demos un paso o dos atrás para analizar el proceso de implementación de los estándares internaciona­ les de transparencia e intercambio de información mediante el cual las distintas jurisdicciones han salido de las listas y el papel que ha jugado el Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información en Mate­ ria Tributaria, en adelante Foro Global, en dicho proceso. El presente trabajo pretende ser un análisis del Foro Global como la organización internacional de mayor envergadura en el ámbito fiscal, actualmente 118 miembros, así como una evaluación de los resultados de sus trabajos de implementación de los estándares internacionales y sus perspectivas de futuro tras su primer mandato.

2. OCDE. FORO GLOBAL MATERIA TRIBUTARIA

SOBRE

TRANSPARENCIA

E INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN EN

2.1. Antecedentes La ausencia de una implementación universal de los estándares internacionales de transparencia, la inexistencia de un efectivo intercambio de información en materia tributaria, la existencias de obstáculos como el secreto bancario o las prácticas fiscales perjudiciales conlleva a un terreno de juego desnivelado. Como reacción frente a esta situación de desigualdades existentes el G20 alienta a impulsar más allá las acciones ya iniciadas. Dentro del marco de los trabajos de la OCDE sobre paraísos fiscales, a inicios del año 2000 se constituye el Foro Global, bajo la dirección del Comité de Asuntos Fiscales como parte de su acti­ vidad de relaciones exteriores, para el desarrollo de estándares internacionales de transparencia e intercam­ bio de información en materia tributaria de una manera equitativa y justa entre todas las jurisdicciones, grandes y pequeñas, OCDE y no OCDE. En el 2002 el Foro Global alcanza importantes objetivos, sus miembros se comprometen a implemen­ tar los estándares internacionales de transparencia e intercambio de información en el ámbito fiscal, y el Grupo de Trabajo sobre intercambio efectivo de información, dentro del Foro Global, publica en abril el Modelo de Acuerdo sobre Intercambio de Información en materia fiscal. Por otro lado, los trabajos del Foro Global van en paralelo a aquellos realizados por otros organismos internacionales, como el Grupo Conjunto Ad hoc sobre Contabilidad (Joint Ad Hoc Group on Accounts –JAHGA–) cuyo Informe8 sobre los estándares de disponibilidad y fiabilidad para un efectivo intercambio de información forma parte de los documentos claves de las evaluaciones inter pares, más conocidos como 7

http://www.oecd.org/tax/harmfultaxpractices/43606256.pdf.

8

http://www.oecd.org/tax/harmfultaxpractices/42179473.pdf.

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peer reviews, del Foro Global o como el ya mencionado Foro de Prácticas Fiscales Perjudiciales plasmando la situación existente en cada momento a través de sus Informes de Progresos de 2004 y de 2006, influen­ ciando en los trabajos del Foro Global. El G20 reconoce la gran labor efectuada por el Foro Global en su Cumbre de Washington en noviem­ bre de 2008 y de Londres en abril de 2009, pero aún queda mucho que hacer, tal como se desprende de la Lista de 2 de abril de 2009 de la OCDE. Por ello, el G20, al igual que el G8 en L’Aquila en julio de 2009, invita a la OCDE y a su Foro Global a reexaminar su composición, a desarrollar un mecanismo exhaustivo de evaluación inter pares (peer reviews) y a explorar cómo puede beneficiarse los países en desarrollo de este nuevo ámbito de cooperación fiscal, solicitando, a su vez, informes periódicos de sus progresos. La cuarta evaluación anual del Foro Global publicada el 31 de agosto de 2009, junto al Informe de 2 de abril de 2009 actualizado, da prueba de los progresos alcanzados en la implementación de los estándares de transparencia e intercambio de información en materia fiscal, donde se ha avanzado más en los últimos 10 meses que en los últimos 10 años. Todos los miembros del Foro Global se comprometen a implemen­ tar los estándares internacionales, donde más de la mitad ya lo tienen sustancialmente implementado, se han adoptado provisiones para alcanzar un efectivo intercambio de información eliminando obstáculos o restringiendo el secreto bancario y el se han firmado más de 800 Acuerdos de Intercambio de Información en materia fiscal conforme el Modelo del Foro Global. Con unos resultados tan esperanzadores a sus espaldas y acudiendo a la llamada del G20, el Foro Glo­ bal, en su reunión en Méjico de 1 y 2 de septiembre de 2009 estando presentes más de 170 delegados de 70 jurisdicciones y organizaciones internacionales, acordó, tras debatir los progresos alcanzados en la imple­ mentación de los estándares internacionales de transparencia e intercambio de información en materia tri­ butaria, reforzar los trabajos realizados hasta el momento mediante propuesta al Secretariado-General de la OCDE de una reestructuración sustancial de su organización, mandato y presupuesto. El 17 de septiembre de 2009 el Consejo de la OCDE en su sesión 1202 adopta en su Decisión C (2009) 122 / Final9 la reestructuración del Foro Global como una organización global en la cual todos sus miembros participan en pie de igualdad con un mandato de tres años y cuyo presupuesto está íntegramente financian­ do por sus miembros, desestructurado como Parte II del programa de la OCDE y, por tanto, se excluye de la dirección del Comité de Asuntos Fiscales. 2.2. Miembros Conforme a la Decisión del Consejo de 200910 el Foro Global está abierto a cualquier miembro de la OCDE11, del G20 así como las jurisdicciones cubiertas por el Informe12 Cooperación Fiscal 2009 -hacia un terreno del juego equilibrado, sin perjuicio de que el Foro Global invite a aquellas jurisdicciones que conside­ ren relevantes para su trabajo a ser miembros u observadores, como fueron los casos de Botswana, Jamai­ ca, Qatar. La posibilidad de ser miembro del Foro Global está abierta a toda jurisdicción que se comprometa: i) a implementar los estándares internacionales de transparencia e intercambio de información; ii) a participar y a contribuir al proceso de peer reviews, y iii) a contribuir al presupuesto del mismo, invitando en el momen­ to de la reestructuración del Foro Global a participar en él a todos los países OCDE, a las economías del G20 y las jurisdicciones que ya participaban en el Foro Global. El Foro Global es la organización fiscal internacional de mayor participación a nivel mundial, de continua expansión, actualmente cuenta con 118 jurisdicciones miembros, junto con la Unión Europea y 12 organi­ zaciones internacionales como observadores. Si bien, es necesario acudir a la web13 del Foro Global para conocer el número exacto de jurisdicciones miembros existente en cada momento dado que crece expo­ nencialmente. A continuación se recoge la evolución del número de miembros conforme a cada una de sus reuniones anuales: 19

http://www.oecd.org/ctp/43917665.pdf.

10

Apéndice de la Decisión recoge una lista de 91 miembros potenciales al Foro Global, incluyendo a España.

11

La Comisión de la UE participa en el Foro Global conforme el artículo 13 de la Convención de la OCDE.

12

http://www.oecd.org/tax/transparency/44429779.pdf.

13

http://www.oecd.org/tax/transparency/membersoftheglobalforum.htm.

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Evolución de los miembros del Foro Global

Méjico (septiembre 2009) Singapur (septiembre 2010) Bermuda (mayo 2011) París (octubre 2011) Sudáfrica (octubre 2012) 31 de enero de 2013

191 miembros 195 miembros 101 miembros 105 miembros 115 miembros 118 miembros

Debemos tener presente que a pesar de tener un listado de jurisdicciones miembros el Foro Global incluye una salvedad: todos los trabajos o documentos que discurran sobre dichas jurisdicciones no versan sobre el estatus o la soberanía de las mismas, ni sobre la delimitación de sus fronteras internacionales o denominación del territorio, ciudad o zona. Esto es debido a que el Foro Global reúne un gran número de países, dependencias, territorios de ultramar, territorios externos o similares que puede dar lugar a conflic­ tos políticos de soberanía como es el ya sabido caso de Gibraltar. La estructura central del Foro Global la sustenta sus 118 miembros, dando sentido al compromiso adqui­ rido por los mismos hacia la transparencia e intercambio de información, pero el Foro Global es mucho más que sus jurisdicciones participantes. La gran labor realizada por sus 12 observadores no debe caer en el olvi­ do, facilitando el trabajo del Foro Global, no solo por las aportaciones monetarias efectuadas, sino por com­ partir experiencias y conocimientos a través de seminarios, training, así como pilotar diferentes proyectos con países en desarrollo. Observadores del Foro Global

Banco Asiático de Desarrollo Banco Europeo de Inversiones Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Centro de Encuentro de Administraciones Fiscales Cooperación Financiera Internacional Fondo Monetario Internacional Foro Africano sobre la Administración Fiscal Naciones Unidas Organización Mundial de Aduanas Secretariado del Commonwealth

2.3. Gobernanza del Foro Global El Foro Global tiene encomendado la misión de garantizar una implementación global y efectiva de los estándares de transparencia e intercambio de información en materia fiscal a través de la supervisión y eva­ luación de los pares. Para alcanzar dicho objeto el Foro Global contará con el Plenario, como el órgano deci­ sorio, el cual estará asistido por un grupo de dirección, Steering Group y un grupo ejecutivo, Peer Review Group, en adelante PRG por sus ampliamente reconocidas siglas en inglés. 2.3.1. Foro Global El Plenario del Foro Global es el órgano decisorio, que operará por consenso, si bien en el caso de los Informes Peer Review una sola jurisdicción no podrá bloquear la adopción o publicación del informe, siendo este proceso objeto de análisis más adelante. Desde su reestructuración en el 2009 el Foro Global ha celebrado una reunión anual de dos días nor­ malmente a final de año, con una excepción en el año 2011. Las reuniones se han celebrado gracias a las jurisdicciones anfitrionas en Méjico del 1 al 2 de septiembre de 2009, en Singapur del 29 al 30 de septiem­ bre de 2010, en Bermuda del 31 de mayo a 1 de junio de 2011, en París del 25 al 26 de octubre de 2011 y finalmente en Sudáfrica del 26 al 27 de octubre de 2012.

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El Plenario debe nombrar a la presidencia y vice-presidencia del propio Foro Global y del PRG, así como los demás miembros del Steering Group y del PRG. En la reunión de Méjico en septiembre 2009, Foro Global designó a Australia (MIKE RAWSTRON) como presidencia del Foro Global y como vice-presidencia a Bermuda, China y Alemania, quienes son a su vez presidencia y vice-presidencias del Steering Group. En la actualidad, hay 118 miembros del Foro Global, con la última incorporación de Rumania el 23 de enero de 2013. 2.3.2. Steering Group El Steering Group14, como órgano de dirección, asiste al Foro Global preparando y guiando sus trabajos futuros. Se reúne con carácter general el día antes de la celebración de la reunión anual del Foro Global cerrando todos aquellos aspectos que puedan discutirse durante los días siguientes en el Plenario y también se reúne un día de la misma semana en que se celebra la reunión del PRG desarrollando las tareas propias de preparación y dirección de los trabajos encomendados al Foro Global. El Steering Group está formado por las jurisdicciones que asumen la presidencia y vice-presidencia del Foro Global, las jurisdicciones que asumen la presidencia y vice-presidencia del PRG e inicialmente cinco miembros más. En la reunión de Méjico en septiembre 2009, se acordó que el Steering Group estaría formado por Aus­ tralia (presidencia), Bermuda, China y Alemania (vice-presidencias), Francia, India, Japón, Jersey y Singapur (presidencia y vice-presidencias del PRG); así como por Brasil, EEUU, Islas Caimán, Reino Unido, Sudáfrica y Suiza. Debido a la gran acogida del trabajo efectuado por este organismo fiscal internacional por todas las juris­ dicciones del mundo y su continua expansión a nuevos miembros, el Foro Global comenzó a debatir la necesidad de revisar la estructura de sus órganos de gobernanza para asegurar el cumplimiento de su man­ dato inicial, previsto en la Decisión del Consejo de 1998, de constituir una organización global en la cual todos sus miembros participan en pie de igualdad, cosa difícil de garantizar si los órganos directivos y eje­ cutivos están reservados a unos pocos. En su reunión de Bermuda en mayo-junio de 2011 el Foro Global solicitó al Steering Group la preparación de la propuesta de un mecanismo de rotación que asegurarse la estabilidad y la representación del Foro Global. Iniciando así un largo proceso, aún inacabado, de adopción del procedimiento de renovación de los miembros del Steering Group y del PRG. Uno de los primeros cambios efectuados encaminado a garantizar la participación en condiciones de igualdad fue la ampliación del Steering Group. En la reunión del Foro Global en París en septiembre de 2011 se designaron tres nuevos miembros del Steering Group, Emiratos Árabes Unidos, Kenia y España. Miembros del Steering Group tras París 2011

Alemania Australia Bermuda Brasil China EEUU

Emiratos Árabes Unidos España Francia India Islas Caimán Japón

Jersey Kenia Reino Unido Singapur Sudáfrica Suiza

Cómo continuación a los trabajos de renovación de sus órganos de gobernanza, el Foro Global en su reunión en Sudáfrica de octubre de 2012 adoptó la redesignación de los miembros existentes del Steering Group por el periodo de un año, con un solo cambio, Australia, que cede su lugar en el Steering Group a Indo­ nesia, designado nuevo miembro por un periodo de dos años. Consecuencia de lo anterior, el Foro Global se despide del señor MIKE RAWSTRON, cuyo éxito como Presidente del Steering Group queda más que refle­ jada en los resultados del cierre del primer mandato del Foro Global al final del 2012. En su lugar, ocupará la Presidencia del Steering Group, Sudáfrica, representado por el señor KOSIE LOUW, gran autoridad dentro del Foro Global permitiendo continuidad en los trabajos ya emprendidos, por un periodo de dos años. 14

http://www.oecd.org/tax/transparency/steeringgroup.htm.

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A efectos de futuro, se acordó la implementación de un mecanismo de rotación para la elección de los miembros del Steering Group a partir del 2014, que será desarrollado durante el 2013. 2.3.3. Peer Review Group El Peer Review Group15 es un órgano ejecutivo, con el fin de asegurar la implementación de los estánda­ res internacionales. Se encomienda al PRG la elaboración de la metodología y los términos de referencia de los procesos de evaluación paritaria, (en adelante se mantiene la terminología inglesa ampliamente recono­ cida de Peer Reviews); así como la propuesta del calendario de los peer reviews. El PRG, junto al Steering Group, se reúne dos o tres veces al año para la evaluación de los Informes de peer reviews efectuados duran­ te el semestre anterior que se someterán al Foro Global en su reunión anual para su adopción y posterior publicación, reuniéndose el PRG por primera vez en octubre de 2009. En la reunión de Méjico en septiembre 2009, el Foro Global designó a Francia (FRANÇOIS D’AUBERT) como presidencia del PRG y como vice-presidencia a India, Japón, Jersey y Singapur, jurisdicciones que han de ser también miembros del Steering Group, estando el PRG formado por no más de 30 jurisdicciones. Miembros del PRG tras Méjico 2009

Alemania Argentina Australia (*) Bahamas Brasil China Corea Dinamarca (*) EEUU Francia (*)

India Irlanda (*) Isla de Man Islas Caimán Islas Vírgenes Británicas Italia Japón Jersey Luxemburgo Malasia

Malta Mauricio México Países Bajos Reino Unido Samoa San Kitts y Nevis Singapur Sudáfrica Suiza

Reemplazados a 01/01/2013: España, Indonesia y Noruega.

Siguiendo la propuesta de reestructuración de los órganos de gobernanza acordada en la reunión de Bermuda de 2011, el Foro Global nombra en su reunión de Sudáfrica de 2012 los tres nuevos miembros del PRG, Indonesia, Noruega y España, reemplazando a Australia, Dinamarca e Irlanda, por un periodo de tres años. Dado la gran acogida por las jurisdicciones miembros del Foro Global a formar parte del PRG tam­ bién se acordó la posibilidad de asistir a sus reuniones como observador a aquellas jurisdicciones que no son miembros del PRG cuando concurran circunstancias especificas. Tal es el caso de una jurisdicción no miem­ bro del PRG que va a ser objeto del proceso de peer review, con el fin de facilitar dicha evaluación y permi­ tirle tener un mayor conocimiento de su funcionamiento, podrá asistir a alguna reunión del PRG previa a su propia evaluación. Al igual que el Steering Group, el PRG será elegido mediante un mecanismo de rotación a partir del 2014 para asegurar una mayor participación de todas las jurisdicciones en el trabajo desarrollado por el grupo. 2.3.4. Secretariado Junto al Steering Group y al PRG, la Decisión del Consejo de 2009 estableció que el Foro Global estaría asistido por un Secretariado autónomo integrado dentro de la OCDE, donde gran parte del personal del mismo lo forma expertos de las jurisdicciones miembros, bien como empleados de la OCDE bien como contribuciones voluntarias de la jurisdicción. 2.4. Presupuesto del Foro Global El Foro Global estará financiado por sus miembros a través una escala de contribuciones: i) una cuota anual por cada miembro, sobre la base de una cuota fija y una aportación calculada en función del PNB, que 15

http://www.oecd.org/tax/transparency/peerreviewgroup.htm.

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se incrementará anualmente conforme el incrementó anual del presupuesto del Foro Global; ii) ingresos provenientes del Foro Global por ventas de publicaciones y otros artículos, y iii) contribuciones voluntarias. En la Declaración de Resultados de la reunión del Foro Global en Sudáfrica del 26-27 de octubre de 2012 se acordó que las contribuciones de los miembros de los presupuestos para 2013 y 2014 no será objeto del incremento anual. Si bien éste no fue lo único punto acordado en la reunión de Sudáfrica en relación a los presupuestos. En el 2009 cuando se reestructuró el Foro Global no sólo fue con ánimos de reorganizarlo internamen­ te a través de sus órganos de gobernanza y fijar su nuevo mandato, sino también incluirlo en el programa Parte II de la OCDE, por tanto su presupuesto estaría íntegramente financiando por sus miembros. Pero ¿qué ocurre con aquellos miembros que no están al día en el pago de sus contribuciones? Esta pregunta fue finalmente solventada en la reunión de Sudáfrica donde el Foro Global acordó la política de suspender a dicha jurisdicción en sus derechos en el seno del mismo y en última instancia excluir aquellos miembros que no efectúen los pagos correspondientes. En relación a las contribuciones voluntarias, éstas pueden ser dinerarias, como el caso de Bermuda, Fran­ cia, India, Islas Caimán, Holanda, Japón, Jersey y Singapur en el 2011 y India en el 2012, u otras contribucio­ nes, tales como ofrecer servicios de expertos nacionales a la OCDE, como el caso de Islas Caimán y Alemania en el 2012, o ser anfitrión de reuniones, seminarios u otros proyectos en su propia jurisdicción, tal es el caso de Bermuda y Jersey en el 2011, España y Sudáfrica en el 2012, Emiratos Árabes Unidos y Japón para el 2013. 2.5. Mandatos del Foro Global 2.5.1. Primer Mandato del Foro Global (2010-2012) Dado la situación existente en el año 2009 de vulnerabilidad de los sistemas fiscales de las distintas juris­ dicciones ante el incumplimiento de sus disposiciones fiscales y la falta generalizada de implementación de los estándares internacionales de transparencia e intercambio de información en el ámbito fiscal, en Méjico se sientan los tres objetivos claves del primer mandato del Foro Global de tres años, concluyendo el 31 de diciembre de 2012. El primer objetivo, su reestructuración, se alcanzó con la Decisión del Consejo de 2009 en los términos analizados en los órganos de gobernanza y recientemente enmendado en Sudáfrica en octubre de 2012, para hacer frente a las nuevas necesidades del segundo mandato del Foro Global. El segundo objetivo del Foro Global conlleva el establecimiento del proceso de evaluación inter pares (peer reviews), en dos fases, para supervisar y revisar los progresos realizados en alcanzar un intercambio de información eficiente y efectivo. El tercer objeto se centra en la red de acuerdos de intercambio de información, mediante el desarrollo de mecanismos para acelerar su negociación e implementación, por un lado y permitir a los países en desa­ rrollo beneficiarse de sus resultados, por otro. Consecuencia de la estrecha relación del Foro Global con el G20, un constante desde sus inicios dado que su reestructuración deriva de la Cumbre de Washington del G20, el Foro Global acuerda remitir al G20 Informe anual de los progresos alcanzados en sus objetivos. Hasta este momento los esfuerzos del Foro Global se centraban en aspectos preparatorios, interpreta­ tivos o normativos, propios de la Fase 1 del proceso de los peer review, pero rápidamente surgieron nue­ vos retos, principalmente relacionados con aspectos prácticos. Por ello, en su reunión de Singapur en septiembre de 2010 el Foro Global consideró que para alcanzar los objetivos anteriores era necesario, por un lado, la máxima expansión internacional del organismo para asegurar un compromiso global de sus están­ dares incrementando el mayor número de nuevos miembros posible y por otro, impulsar la asistencia téc­ nica para facilitar la implementación de los estándares por parte de las jurisdicciones miembros. Siguiendo esta línea de afrontar aspectos de facto, el Foro Global da un paso más en su reunión de Ber­ muda en mayo de 2011. A propuesta de Guernsey y de España, se acordó estudiar la posibilidad de que el Foro Global sirviese como plataforma de autoridades competentes en el ámbito del intercambio de informa­ ción. Este manifiesto de intenciones quedo plasmado en la Declaración de Resultados de la reunión de París de septiembre de 2011 con la organización de la primera reunión de Autoridades Competentes en el 2012. Con el paso del tiempo el trabajo del Foro Global adquiría nueva relevancia, no sólo por el cariz más práctico que estaba tomando los objetivos inicialmente encomendados sino por la envergadura de las eva­

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luaciones a desarrollar en las 118 jurisdicciones miembros, más aquellos no miembros considerados rele­ vantes. Si bien la Decisión del Consejo de 2009 concretó la duración del primer mandato del Foro Global en solo tres años, concluyendo el 31 de diciembre de 2012. Anticipándose a la Decisión del Consejo, el Foro Global, en su Declaración de Resultados de Méjico 2009, estableció la posibilidad de revisar su estructura y mandato al término del mismo, iniciándose en su reunión de Bermuda 2011 el debate de la necesidad de un nuevo mandato para continuar los trabajos desarrollados, así como un nuevo mecanismo de rotación de sus órganos de gobernanza, acordándose en París en septiembre del mismo año ampliar el mandato hasta finales del 2015. 2.5.2. Segundo Mandato del Foro Global (2013-2015) El segundo mandato del Foro Global se inicia el 1 de enero de 2013, en primer lugar, para dar continui­ dad a los trabajos ya emprendidos (Peer Reviews, Asistencia Técnica, Autoridades Competentes...); en segundo lugar, desarrollar aquellos aspectos derivados del primer mandato conforme a los avances experi­ mentados por sus miembros (Revisión de los Términos de Referencia, Rating de la Fase 2 de los Peer Reviews...) y finalmente, identificar los nuevos retos a los que el Foro Global se enfrenta en relación al inter­ cambio de información y adoptar, en su caso, las medidas necesarias (Posibilidad de una Fase 3 de los Peer Review, Consecuencias del incumplimiento por parte de las jurisdicciones de las recomendaciones formuladas por el PRG).

3. PROCESO

DE LOS

PEER REVIEWS

La reunión de Méjico en septiembre de 2009 fue un punto de inflexión en el compromiso de más de 90 jurisdicciones de implementar los estándares de transparencia e intercambio de información al permitir su revisión por el Foro Global. Los principios y objetivos generales que presiden la supervisión y los peer reviews del Foro Global se basan en: — Eficacia de una evaluación objetiva, coherente y coste-eficiente. — Equidad en el trato y en la participación de las jurisdicciones miembros como no miembros de la OCDE. — Transparencia del proceso: equilibrio entre la publicidad y la confidencialidad de los resultados de las evaluaciones, evitando duplicidades con otros organismos. — Objetividad: evaluación de los estándares internacionalmente acordados conforme a un proceso acordado. Uno de los aspectos que garantiza dichos principios fue la elaboración en el 2010 de los documentos cla­ ves de los peer reviews por el PRG: — Términos de referencia: desglose de los elementos esenciales de los estándares. — Metodología: guía detallada de los aspectos procedimentales de las evaluaciones. — Criterio de valoración: evaluación de la implementación de los estándares. — Calendario de evaluaciones: previsión temporal de las evaluaciones.

Otro fue la creación de un proceso de evaluación paritaria robusto, transparente y exhaustivo, donde

todos los miembros del Foro Global (Peer Reviews), así como las jurisdicciones identificadas como relevantes para su trabajo (Reviews de no miembros), son objeto del mismo, que se desarrolla en dos fases o combinado: — Fase 1: evaluación del marco jurídico y regulador de los estándares de transparencia e intercambio de información. — Fase 2: evaluación de la implementación práctica de dichos estándares. — Fase combinada: Fases 1 y 2. 3.1. Estándares de transparencia e intercambio de información con fines tributarios Los estándares de transparencia e intercambio de información con fines tributarios, objeto de análisis de los peer reviews del Foro Global e internacionalmente aceptados por todos sus miembros, incluso gran parte de las jurisdicciones no miembros, se encuentran esencialmente en Modelo 2002 de Acuerdo de Intercam­

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bio de Información en materia tributaria de la OCDE, en adelante Modelo16 de Acuerdo, y en el artículo 2617 del Modelo de Convenio Tributario sobre la Renta y sobre el Patrimonio de la OCDE, en adelante Modelo de Convenio Tributario, y sus Comentarios. Ambos Modelos se consideran fuentes primarias de los estándares. El Modelo de Convenio Tributario de la OCDE se publicó por primera vez en 1963, si bien requiere cons­ tante revisiones para hacer frente a los cambios continuos existentes en el ámbito fiscal, encomendándose al Grupo de Trabajo número 1 de la OCDE su estudio y actualización, iniciándose en 1977 hasta llegar al más reciente en 2012. Su artículo 26, que regula el intercambio de información, no ha sido excepción de estas con­ tinuas reformas. Fue en el 2002 cuando el Comité de Asuntos Fiscales de la OCDE efectúo una revisión exhaus­ tiva del artículo 26 en conexión al Modelo de Acuerdo y a los últimos trabajos realizados por el Foro Global. La versión del artículo 26 y sus Comentarios de julio de 2005 supuso un importante paso adelante al incluirse en su texto los apartados 4 y 5, donde queda expresamente recogido la imposibilidad de una juris­ dicción de rechazar un requerimiento de información únicamente por carecer de interés nacional o porque esta obre en poder de un banco u otra institución financiera. El Modelo18 de Convenio Fiscal de Naciones Unidas se actualizó en octubre de 2008 para incorporar el nuevo artículo 26 del Modelo de la OCDE. La última edición del Modelo de Convenio Tributario de la OCDE está actualizada a 22 de julio de 2010, recogiendo en su artículo 26, además de los estándares internacionales, todas las reservas y posiciones con­ trarias a las mismas. Si bien el 17 de julio de 2012, el Consejo de la OCDE adoptó la última actualización del artículo 26, recogiendo como gran novedad la posibilidad de efectuar requerimientos de grupo, permi­ tiendo realizar requerimientos de información sobre un grupo de contribuyentes sin necesidad de identifi­ carles individualmente, siempre que no pueda considerarse un fishing expedition, es decir, no pueden “echar las redes” con total libertad o pedir información de dudosa pertinencia respecto de los asuntos fiscales de un contribuyente dado. El artículo 26 del Modelo de Convenio Tributario establece la base normativa necesaria para garantizar un intercambio de información en materia tributaria constituyendo en sí mismo los estándares internacio­ nalmente aceptados con las siguientes premisas; — La obligatoriedad del intercambio de información previo requerimiento cuando esta sea “previsi­ blemente pertinente” para la aplicación del Convenio o para administrar y exigir lo dispuesto en la legislación interna del co-signatario del convenio. — El intercambio de información no estará limitado por el ámbito subjetivo ni objetivo del Convenio. — La ausencia de restricciones al intercambio por razón de secreto bancario o por el requisito de interés nacional. — El respeto a los derechos de los contribuyentes y estricta confidencialidad de la información inter­ cambiada. El Modelo de Acuerdo de la OCDE aborda los estándares del intercambio de información en materia tributaria, en el sentido de la disponibilidad, accesibilidad y fiabilidad de la información que sea “previsible­ mente pertinente”, en los mismos términos, pero en mayor detalle que el artículo 26 del Modelo de Con­ venio Tributario. A efectos de una mayor comprensión e interpretación de los estándares de transparencia e intercambio de información en materia tributaria, los Modelos anteriores se complementan con otros documentos secundarios, entre los cuales el Foro Global señala el Informe del Grupo Conjunto Ad hoc sobre Contabili­ dad (JAHGA), Manual 2006 de Intercambio de información de la OCDE, Guía 2004 desarrollada por el FHTP, Recomendaciones, estándares e informes del FATF, así como las Evaluaciones Anuales publicadas por el propio Foro Global. 3.2. Términos de referencia El PRG, en cumplimiento del mandato encomendado por el Foro Global, efectúa una labor de delimita­ ción y descripción de los estándares de transparencia e intercambio de información con fines tributarios, que concluye con la redacción de los Términos19 de Referencia (Terms of Reference), en adelante ToR. 16

http://www.oecd.org/ctp/exchangeofinformation/2082215.pdf.

17

http://www.oecd.org/ctp/exchangeofinformation/120718_Article%2026-ENG_no%20cover%20(2).pdf.

18

http://www.un.org/esa/ffd/documents/UN_Model_2011_Update.pdf.

19

http://www.oecd.org/ctp/44824681.pdf.

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Los ToR descomponen los estándares en tres grandes componentes, disponibilidad de la información, acceso a la información y mecanismos de información, desglosados, a su vez, en 10 elementos esenciales, fragmentados éstos finalmente en 31 puntos. Los ToR son los elementos claves de los peer reviews, permi­ tiendo al grupo examinador valorar el marco legal y regulatorio de la jurisdicción evaluada en Fase 1, como la implementación práctica de los estándares íntegramente aceptados por todos de los miembros del Foro Global en la Fase 2. TRIÁNGULO

DE LA TRANSPARENCIA

Gráfico del Foro Global de Transparencia e in­ tercambio de Información-OCDE.

El Foro Global visualiza los estándares internacionales de transparencia e intercambio de información como un triangulo, en cuyo centro está la información y cada una de sus aristas son los tres pilares, los tres componentes previstos en los ToR, sobre los cuales se sustentan, con la premisa de que el intercambio de información será efectivo cuando la información intercambiada sea fiable, esté disponible, se puede obte­ ner y finalmente intercambiar. A. Disponibilidad de la información En cumplimiento de los estándares de transparencia e intercambio de información con fines tributarios, el marco jurídico y regulador debe contener disposiciones que permitan a la jurisdicción evaluada disponer de la información a diferente niveles, por un lado, conforme a distintas normativas puede que la informa­ ción esté disponible por razones fiscales, legales, comerciales u otros, y, por otro lado, no sólo se refiere a aquella información de que disponen directamente las Autoridades públicas (Administraciones Tributarias, Registros, etc.) sino que también estén disponibles al estar en poder de otras personas (el propio contribu­ yente, fiduciarios, beneficiarios, bancos, notarios y otros terceros que dispongan de la información). A su vez la disponibilidad de la información no sólo conlleva la identificación de la información relativa tanto a la titularidad como relativa al ejercicio de actividades realizadas por las entidades y estructuras orga­ nizativas pertinentes, sino que además exige que se garanticen la elaboración y conservación de registros contables fiables, junto con su documentación subyacente, que con carácter general debe conservarse por un periodo de cinco o más años. Finalmente, el primer componente de los ToR busca asegurar la disponibilidad de toda información ban­ caria, sin posibilidad de invocar el secreto bancario conforme al Modelo de Acuerdo de la OCDE y al artícu­ lo 26 del Modelo de Convenio Tributario de la OCDE. B. Acceso a la información Conforme a los estándares internacionales no es suficiente que la información esté disponible, es decir, la mera existencia de disposiciones que regulen su existencia y conservación no basta, deben preveer a su vez su obtención y utilización por parte de las autoridades. Toda esta información disponible sería inútil si permanece únicamente en poder del contribuyente o tercero sin que la jurisdicción evaluada pueda acce­ der a ella e intercambiarla.

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Con este fin, el segundo componente de los ToR recoge la necesidad de que las autoridades competen­ tes deben estar facultadas para obtener toda información objeto de un requerimiento, independientemen­ te del tipo de información que sea, sea de identificación, contable o bancaria, independientemente de quien la posea o tenga control sobre ella, incluyendo a bancos u otras instituciones financieras, independientemen­ te de que dicha información le resulte de interés nacional o no. Por otro lado, la jurisdicción evaluada debe tener en vigor las disposiciones necesarias para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en su normativa respecto a la disponibilidad de la información, incluyendo posibles sanciones ante inobservancias de las mismas. El acceso a la información conlleva grandes poderes a las autoridades competentes, a la vez que gran­ des responsabilidades, que deben de estar cubiertas por los derechos y salvaguardias de las personas siem­ pre que no impidan o impliquen un retraso indebido del intercambio de información. Las provisiones sobre la notificación al interesado de todo requerimiento de información efectuado sobre su persona puede dar lugar a consecuencias no deseadas, que incluso impidan el efectivo intercambio de información. Este caso está específicamente tratado en los ToR donde se establece la necesidad de que existan excepciones a dichas provisiones bajo el amparo del Convenio o Acuerdo pertinente. C. Intercambio de información La existencia de las disposiciones necesarias para asegurar la disponibilidad de la información y de aque­ llas disposiciones que autoricen la obtención dicha información por las autoridades competentes no es garante de que la jurisdicción evaluada pueda intercambiar efectivamente la información, salvo que tenga la base legal necesaria que le faculte para ello. Los mecanismos que habiliten a efectuar un intercambio de información efectivo pueden ser de carác­ ter bilateral (e. g. Convenios de doble imposición, Acuerdos de intercambio de información) o de carácter multilateral (e. g. Convenio Conjunto del Consejo de Europa y de la OCDE sobre asistencia mutua en mate­ ria tributaria). La red de mecanismos debe permitir un intercambio de información previo requerimiento, aplicable a toda persona sin restricciones por residencia o nacionalidad, sin restricciones por interés doméstico, por dualidad criminal o secreto bancario, estar en vigor, abarcar a todos los socios pertinentes y efectuarse de forma oportuna (con carácter general se contempla, por un lado, el plazo de 90 días para responder al requerimiento o comunicar la situación en que se encuentra, y, por otro, la necesidad de tener los recur­ sos y procesos apropiados para asegurar una respuesta en plazo). Dicha red debe a su vez garantizar la con­ fidencialidad de la información recibida, así como los derechos y salvaguardias de contribuyentes y terceras personas. En un primer momento, a finales del 2008, el criterio inicial para considerar si una jurisdicción aplica sus­ tancialmente los estándares internacionales a efectos de la evaluación del Foro Global era la conclusión de acuerdos o mecanismos unilaterales, firmados y en vigor, que permitan un intercambio de información ajus­ tado a dichos estándares con al menos 12 jurisdicciones de la OCDE. En abril de 2009, el Secretariado de la OCDE, en su Informe de progresos, determinaba que podía considerarse “aplicación sustancial” la con­ clusión de acuerdos con al menos 12 jurisdicciones, miembros o no de la OCDE. El criterio de aplicación sustancial de los estándares de la OCDE contenido en el Informe del 2009 se diferencia del criterio a efectos del Foro Global, el cual, por un lado, exige que los acuerdos se hayan fir­ mado con jurisdicciones de la OCDE, y, por otro, los ToR exige que la red de mecanismos debe abarcar a todos los socios pertinentes, entendiéndose por socio pertinente, aquellos socios interesados en disponer de un mecanismo de intercambio de información, no siendo suficiente la conclusión con aquellos socios que carezcan de importancia económica. De tal forma, el umbral de los 12 acuerdos firmados es un buen indi­ cador del grado de progreso alcanzado, si bien debe ir acompañado de una aplicación efectiva y de calidad con todos los socios pertinentes. De tal forma, no es suficiente solo su firma, sino que requiere que el acuerdo esté en vigor y el rechazo a concluir un acuerdo puede considerarse por parte del PRG como falta de compromiso a implementar de los estándares internacionales. 3.3. Metodología El proceso de los Peer Reviews se desarrolla en dos fases. La Fase 1 conlleva la evaluación del marco jurí­ dico y regulador de los estándares de transparencia e intercambio de información, mientras que la Fase 2 se

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ocupa de la analizar la implementación práctica de dichos estándares. La mayoría de las jurisdicciones comien­ zan la evaluación con la Fase 1, iniciando la Fase 2 unos 18-24 meses después, si bien cabe la posibilidad de efectuar ambas fases a la vez, denominada Fase Combinada, como fue el caso del Peer Review de España. El éxito del Peer Review depende en gran parte de la participación, no sólo de la jurisdicción evaluada y del equipo examinador, si no de todas las jurisdicciones miembros del Foro Global, confiriendo así su carác­ ter de dialogo abierto y su naturaleza de informe público. La edición actual de la Metodología20 Revisada, actualizada en el año 2011, establece el procedimiento y guía de las evaluaciones paritarias y de las evaluaciones equivalentes a no miembros, con todo detalle. Su contenido va desde la creación del equipo evaluador, los procedimientos de obtención de información, las visitas in situ, la elaboración y adopción de los informes, así como responsabilidades de cada participe en el peer review. 3.3.1. Partícipes en los Peer Reviews Dado que el objetivo primordial de los peer reviews es facilitar y garantizar la implementación globaliza­ da de los estándares de transparencia e intercambio de información con fines tributarios, más que un mero control del compromiso adquirido por las distintas jurisdicciones, es importante una amplia participación de las mismas en el proceso de evaluación. Dicha participación se alcanza por medio de distintas figuras o par­ ticipes del proceso, el grupo examinador y a la jurisdicción evaluada, junto con las aportaciones efectuadas por las otras jurisdicciones miembros, incluso por grupos sociales civiles o mercantiles. El grupo examinador estará generalmente formado por dos asesores expertos, que intervienen en cali­ dad de analistas independiente y un miembro del Secretariado del Foro Global, pudiendo participar en una sola evaluación o en varias, siendo más recomendable dado que permite una visión comparativa de los dis­ tintos peer reviews llevados a cabo. Cada miembro del Foro Global debe designar a potenciales asesores, los cuales han de ser empleados públicos, con experiencia sustancial en transparencia e intercambio de infor­ mación con fines tributarios, sujeto a las responsabilidades especificadas en la Metodología, principalmente al cumplimiento de la confidencialidad de los aspectos analizados. Conforme al compromiso adquirido por todo miembro del Foro Global, España ha presentado su lista de potenciales asesores, de los cuales tres ya han intervenido en dos evaluaciones en Fase 1 (Macao, China y Grenadas), cuya Fase 2 se realizará en el 2013; y en una evaluación de Fases 1 y 2 Combinadas (EEUU); sin perjuicio de participar en futuros peer reviews. La jurisdicción evaluada puede ser miembro de Foro Global, sujeta en todo caso a la evaluación parita­ ria, o no miembro considerado pertinente su evaluación por el Foro Global, con el fin de evitar que dicha jurisdicción adquiera una ventaja competitiva a no implementar los estándares internacionales frente al com­ promiso asumido por las jurisdicciones miembros. Corresponde al PRG dirigir la propuesta de incluir a su evaluación a una jurisdicción no miembro al Stee­ ring Group para su adopción por el procedimiento escrito del Foro Global. Antes de iniciar la evaluación, se invita a la jurisdicción pertinente a ser miembro del Foro Global, que conlleva su compromiso a implementar los estándares. En el caso de que la jurisdicción pertinente no exprese su interés de ser miembro del Foro Global, no vincula a la evaluación que continua, si bien se le permite a la jurisdicción no miembro participar en las mismas condiciones que las jurisdicciones miembros, excluyendo la adopción del consenso del informe. La participación de las demás jurisdicciones miembros se materializa mediante la posibilidad de contribuir al proceso de evaluación aportando información o comentarios que serán tenidos en cuenta por el grupo exa­ minador. Consiguientemente, los miembros del Foro Global pueden realizar aportaciones en dos momentos del peer review, en primer lugar, antes del inicio de la Fase 1, donde el Foro Global invita a todos sus miem­ bros a indicar aquellos aspectos que consideran que deben ser analizados; y, en segundo lugar, antes del ini­ cio de la Fase 2, en este caso el Foro Global envía un cuestionario a aquellas jurisdicciones con una estrecha relación de intercambio de información con la jurisdicción evaluada, entendiéndose por estrecha relación, haber realizado o recibido más de dos requerimientos de información en los tres años anteriores. En cuanto a la participación de grupos sociales dado que los Peer Reviews del Foro Global están integra­ dos dentro de un proceso intergubernamental, no está prevista, si bien la publicación del Calendario de los próximos reviews permite a dichos grupos aportar información u opiniones si lo desean. 20

http://www.oecd.org/ctp/44824721.pdf.

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3.3.2. Preparación y elaboración del informe El PRG formará una lista de asesores para aquellas jurisdicciones sujetas a evaluación en los próximos seis meses, designando asesores concretos a cada jurisdicción evaluada, la cual puede comunicar al Secretaria­ do las razones por las cuales considera que la jurisdicción del asesor designado no resulta apropiado. Corresponde al Secretariado fijar el calendario de las distintas evaluaciones, acorde con la agenda del PRG. Fase 1 del Peer Review Antes de que se inicie la Fase 1, el Foro Global invitará a las jurisdicciones miembros que aporten su comentarios sobre las jurisdicciones que se van a evaluar. Una vez iniciado el peer review, el Secretariado enviará a la jurisdicción evaluada un cuestionario sujeto a un formato estándar, que normalmente se complementa con aquellos aspectos específicamente suscita­ dos por las demás jurisdicciones. El cuestionario de la Fase 1 va dirigido a obtener la información necesaria para evaluar si el marco jurídico y regulador de la jurisdicción está en conformidad con los estándares inter­ nacionales. La jurisdicción evaluada deberá contestar al cuestionario en el plazo de cuatro semanas desde su recep­ ción, seis semanas en el caso de Fases 1 y 2 combinados, en el idioma acordado (inglés o francés), junto con toda la documentación necesaria, la legislación pertinente y las aclaraciones necesarias para facilitar al grupo examinador la comprensión de su sistema político, económico y legal y justificar el grado de implementa­ ción de los 10 elementos esenciales establecidos en los ToR en categorías: A (Disponibilidad de la informa­ ción); B (Acceso a la información), y C (Intercambio de información). El siguiente paso del proceso de evaluación es la redacción del borrador inicial del Informe por el Secre­ tariado, en base a la respuesta de la jurisdicción evaluada, teniendo en cuenta la opinión de los dos asesores y garantizando la coherencia en las distintas evaluaciones, en el plazo de cuatro semanas. El borrador de Informe se trasladará a los dos asesores para que efectúen los comentarios pertinentes en el plazo de dos semanas, en base a los cuales el Secretariado revisará el borrador de Informe, que se enviará a la jurisdicción evaluada en una semana, que tendrá un nuevo plazo de cuatro semanas (seis semanas en el caso de Fases 1 y 2 Combinado) para emitir observaciones. El equipo examinador revisará y decidirá los cambios necesarios del borrador del Informe, junto con el Resumen analítico, breve descripción de los riesgos claves, los puntos fuertes y débiles del sistema, así como las recomendaciones de mejora, en el plazo máximo de dos semanas. Fase 2 del Peer Review Antes del inicio de la Fase 2 del Peer Review, aquellas jurisdicciones miembros del Foro Global inmersos en relaciones de intercambio de información con la jurisdicción evaluada serán invitadas a efectuar nueva­ mente comentarios. El Foro Global envía un cuestionario paritario, con formato estándar, sobre la calidad del intercambio, el tipo de información intercambiada, la calidad y tiempo de las respuestas, así como las dificultades encontradas, dando un plazo de tres semanas para su contestación, que tendrá la consideración de confidencial. El equipo examinador analizará las contestaciones recibidas del cuestionario paritario identificando aque­ llos aspectos que requieren una mayor atención y aclaración por parte de la jurisdicción evaluada, elaboran­ do preguntas concretas que se incorporarán al cuestionario de la Fase 2, de formato estándar, que se enviará a la jurisdicción evaluada para que conteste y aporte la documentación pertinente en el plazo de cuatro semanas. La Fase 2 del Peer Review tiene un paso adicional a la Fase 1, la visita in situ, que permite un dialogo abier­ to, vis-a-vis de los evaluadores y del evaluado, cuya duración es de aproximadamente de dos o tres días, si bien cabe prolongarlo si necesario. La Metodología prevé la posibilidad de dispensar a la jurisdicción evaluada de la visita in situ en casos excepcionales, siempre que no haya objeciones por parte de los miembros del PRG. La visita in situ se efectuará conforme a una agenda previamente acordada con el objetivo de obtener los indicios necesarios para determinar si la jurisdicción evaluada cumple su compromiso de realizar un inter­ cambio de información efectivo conforme a los estándares internacionales. La evaluación analizará específi­ camente qué información está efectivamente disponible, en posesión de quien está, si las autoridades competentes ejercen sus facultades de acceder a la información requerida, si tienen los recursos materiales necesarios para llevarlo a cabo, es decir, si los elementos esenciales de los ToR son efectivos en la práctica.

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La elaboración del borrador de Informe y del Resumen acreditativo se efectúa por el Secretario en el plazo de cuatro a seis semanas tras la visita in situ del grupo examinador, que se enviará a los dos asesores para sus comentarios. A partir de este momento el proceso de elaboración del borrador de información es idéntico al de la Fase 1. Esquema del Informe de Peer Review La Metodología contiene en su Anexo 6 el contenido básico del Informe del Peer Review, así como la estructura que debe guardar, dando transparencia y coherencia a todos los procesos de evaluación llevados a cabo por el Foro Global, siguiendo todos los informes una presentación común con una envergadura y detalle similar, si bien ajustado a las circunstancias propias de cada jurisdicción evaluada, analizada por el equipo examinador en base a la documentación aportada por la jurisdicción evaluada, sus comentarios, así como las observaciones de las jurisdicciones miembros del Foro Global. 1. Prefacio sobre el Foro Global. 2. Resumen Ejecutivo: breve descripción del contenido del informe, su justificación, los riesgos claves y las recomendaciones generales impuestas. 3. Introducción: 3. 1) Presentación del proceso de evaluación y su equipo examinador. 3. 2) Descripción del sistema político, financiero-económico, legal y fiscal de la jurisdicción evaluada. 3. 3) Situación Actual: propuestas legislativas, red de acuerdos internacionales y similares. 4. Cumplimiento con los estándares: desglosado en los tres grandes componentes de los ToR, dividi­ dos a su vez en los 10 elementos esenciales. 3. A. Disponibilidad de la información 3. B. Acceso a la información 3. C. Intercambio de la información 3. Cada uno de los tres grandes componentes comienza con un resumen del contenido de sus distin­ tos subpuntos y de sus recomendaciones, para luego desarrollar con gran detalle cada uno de los elementos esenciales. Se cierra cada elemento esencial con una tabla que recoge los criterios de valoración, la determinación correspondiente en la Fase 1 o el rating de la Fase 2, junto con los hechos que conllevan a dicho criterio y las recomendaciones pertinentes. 5. Resumen de los Criterios de Valoración englobando en una sola tabla todas las valoraciones efec­ tuadas en el cuerpo del Informe en su punto 4. 6. Anexos: cuyo contenido habitual es 3. 1) Declaración de la jurisdicción evaluada. 3. 2) Listado de todos los mecanismos de intercambio de información en vigor. 3. 3) Listado de todos los mecanismos de intercambio de información conforme a los estándares internacionales.

3. 4) Listado de la legislación, normativa y documentación recibida.

3.3.3. Adopción y publicación del Informe del Peer Review Ante el Peer Review Group El Secretariado enviara a los miembros del PRG los borradores de Informes y Resúmenes acreditativos de todos los peer reviews bajo análisis con al menos cinco semanas de antelación a la reunión del PRG para que puedan efectuar los comentarios necesarios. Desde este momento hasta la reunión puede ocurrir dos cosas: En primer lugar, el PRG puede adoptar el Informe por el procedimiento escrito, cuando el contenido del Informe sea de conformidad al grupo examinador y a la jurisdicción evaluada y ninguno de los miembros del PRG haya formulado comentarios en el plazo de tres semanas. En segundo lugar, cuando el Informe no se adopta por el procedimiento escrito, el PRG debe proceder a su debate oral, el cual se desarrolla por medio de sucesivas lecturas. Durante la primera lectura, el equipo examinador presentará las puntos claves del informe, los cambios incorporados en base a los comentarios efectuados por los miembros del PRG y todos aquellos aspectos

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que consideren necesario destacar o requieran mayor aclaración. Tras la intervención del equipo examina­ dor, la jurisdicción evaluada procederá a emitir una declaración inicial, en la cual, además de la cortesía de agradecer el trabajo realizado por el equipo examinador, expondrá su opinión sobre el contenido del infor­ me, destacando los progresos alcanzados y los proyectos futuros que realizarán, en su caso, junto con las aclaraciones que considere necesario. Con el informe brevemente expuesto por las intervenciones anteriores, se inicia el debate oral por parte de los miembros del PRG de aquellos aspectos que requieran explicaciones adicionales. Como práctica generalizada, los miembros del PRG no formularán nuevas observaciones, salvo en casos excepcionales en que se haya informado previamente al Secretariado del PRG de la existencia de nuevos comentarios. En el caso de que los miembros del PRG no consideren necesario realizar enmienda alguna en el texto o contenido del borrador del Informe, dicho informe podrá adoptarse en primera lectura. La adopción del informe en primera lectura rara vez ha acaecido, siendo el trámite habitual pasar a la segunda lectura, en base a un nuevo borrador de Informe, enmendado por el equipo examinador, en consulta con la jurisdic­ ción evaluada, en base a los comentarios y recomendaciones del PRG en primera lectura. Durante la segunda lectura, los cambios introducidos en el Informe se presentan por el equipo exami­ nador, dando a la jurisdicción evaluada la oportunidad de formular observaciones o aclaraciones sobre las enmiendas producidas en el texto. El PRG iniciara nuevo debate oral centrándose en las modificaciones con el fin de adoptar el Informe por consenso. En materia de Peer Reviews, el consenso para la adopción de los informes implica que ninguna jurisdicción por si sola puede impedir su adopción. La práctica habitual es la adopción del Informe del Peer Review y su Resumen acreditativo acaezca en segunda lectura, en algún caso se ha adoptado en primera lectura, cuando no se ha introducido cambio alguno en el primer borrador, como ocurrió con la Fase 1 de Macao, China, y, en casos aún más escasos, ha sido necesario pasar a una tercera lectura. La tercera lectura se efectuará para facilitar el proceso de adopción cuando el PRG considera nece­ sario enmendar mínimamente el contenido del borrador presentado a segunda lectura. El proceso de la ter­ cera lectura es idéntico a la segunda, culminado con la adopción del Informe por parte del PRG. El Informe adoptado, independientemente de en qué lectura fuera, se considera en estos momentos un informe emitido por el PRG que será presentado el Foro Global. Dado la gran variedad de jurisdicciones que se someten a los peer reviews, sus distintas legislaciones, sus distintas herencias históricas, sus distintos niveles de desarrollo, incluso sus distintos grados de experiencia en el ámbito del intercambio de información en materia tributaria lleva en raras ocasiones a la imposibilidad del PRG de llegar al consenso necesario para adoptar el informe presentado por el grupo examinador, inclu­ so tras su enmienda. En este caso, el PRG encomendará al grupo examinador, junto con la jurisdicción eva­ luada, la revisión del informe, que se presentará al examen del PRG para su adopción por el procedimiento escrito. Si el informe revisado no se adopta por este procedimiento, se someterá nuevamente al PRG en su próxima reunión, que examinará únicamente aquellos aspectos en que no hubo consenso. Cuando la posición de los miembros del PRG impide llegar finalmente al consenso tras dos reuniones consecutivos, el informe se presentará al Steering Group para su consideración e inclusión en la agenda de la próxima reunión del Foro Global. Ante el Foro Global Los Informes de los Peer Reviews adoptados por el PRG se circularán entre los miembros del Foro Glo­ bal en el plazo de una semana, invitándoles a adoptar el informe por el procedimiento escrito, en el caso de que no se suscite objeción alguna en el plazo de tres semanas. De formularse alguna objeción, el Steering Group podrá bien remitir el informe a la consideración del PRG, en cuyo caso se procederá a su análisis a través del proceso de su lectura, o bien incluir su debate en la agenda de la próxima reunión del Foro Global. En el debate oral en el seno del Foro Global pueden participar tanto miembros como observadores, si bien el consenso solo se alcanza con los miembros del Foro. Publicación de los Informes de los Peer Reviews Uno de los principios básicos sobre la que se construye el mandato del Foro Global de implementar los estándares internacionales de transparencia e intercambio de información en materia tributaria es precisa­ mente la transparencia de los trabajos encomendados y de sus resultados.

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Todos los Informes serán publicados una vez que hayan sido adoptadas por el Foro Global en su página web21, cumpliendo así con el principio de transparencia, dando credibilidad a todo el proceso en si. Dichas publicaciones, aun siendo necesarias, no son suficientes para garantizar la plena transparencia de los Peer Reviews, por ello el Foro Global debe publicar, a su vez, una explicación por cada ausencia de informe adop­ tado, en su caso, sujeto a un formato estándar. 3.3.4. Seguimiento Los Informes de Peer Review adoptados por el Foro Global contienen, casi sin excepción alguna, reco­ mendaciones a la jurisdicción evaluada para facilitar y garantizar una rápida y eficiente implementación de los estándares internacionales, identificando posibles lagunas en la Fase 1 o mejoras necesarias que realizar de cara a la Fase 2. Dado lo prolongado en el tiempo en que se efectúa los Peer Reviews, es necesario un continuo control del nivel de compromiso de cada jurisdicción a través de Procesos de Seguimiento. El primer control se efectúa al año de la adopción del informe, donde la jurisdicción evaluada emite un informe escrito de las medidas adoptadas, así como futuras acciones encaminadas al cumplimiento de las recomendaciones contenidas en la misma. En caso de que al menos uno de los elementos esenciales de los ToR no estuviera implementado, conforme a la terminología del Foro Global not in place, la jurisdicción eva­ luada debe presentar un informe intermedio dentro de seis meses siguientes a la adopción del informe. Los dos seguimientos anteriores pueden considerarse controles generales de situación en que se encuen­ tra la jurisdicción evaluada tras la adopción del Informe, si bien puede ocurrir que se hayan producido cam­ bios excepcionales que llevan a actualizar alguna recomendación o bien justo lo contrario, que la jurisdicción evaluada ha paralizado toda implementación o intercambio de información. En ambos caso, el seguimiento se efectúa por medio de un informe suplementario, en el primer caso, lo normal será que la jurisdicción eva­ luada lo solicite ante el PRG, mientras que en el segundo caso, será el PRG quien solicite a la jurisdicción eva­ luada explicación de los hechos y en base a ello, decidirá si inicia o no un procedimiento de seguimiento. El proceso de seguimiento no termina con los controles posteriores a la adopción del Informe del Peer Review, en su reunión de Méjico de 2009 se encomendó al Foro Global la labor de efectuar la supervisión permanente de los instrumentos legales del intercambio de información, llevado a cabo por el Secretaria­ do, cuyos resultados serán publicados en la web del Foro Global o en su Valoración Anual. 3.4. Criterios de valoración Junto con la Metodología y los ToR, el PRG formuló en el 2010 la Nota22 de los criterios de valoración como guía sobre la llevanza de las evaluaciones y la valoración final de cada uno de los elementos esencia­ les. A diferencia de los primeros dos documentos claves del PRG, la Nota hace una distinción primordial entre los criterios aplicables a la Fase 1 (determinaciones) de las aplicables a la Fase 2 (ratings), por el con­ tenido especifico de cada evaluación, a pesar de que ambos se basen en los mismos elementos esenciales. Otra diferencia lo encontramos en la existencia de una valoración global en la Fase 2. Tanto las determinaciones de la Fase 1 como los ratings de la Fase 2 van acompañadas de las recomen­ daciones de mejora pertinentes. 3.4.1. Criterios de valoración de la Fase 1 La Fase 1 se concentra en la idoneidad del marco jurídico y regulador de la jurisdicción evaluada para el intercambio de información, evaluando que es necesario pero no suficiente para un intercambio efectivo. En consecuencia, las valoraciones de la Fase 1 recogen resoluciones o determinaciones en función del grado de implementación del elemento esencial analizado. Determinación de la Fase 1

In place In place, but Not in place

Elemento está implementado Elemento está implementado, pero hay aspectos requieren mejora Elemento no está implementado

Las determinaciones de la Fase 1, junto con las recomendaciones de mejora, permiten con carácter general que la jurisdicción evaluada continúe a la Fase 2, donde se analizará a su vez las mejoras alcanzadas 21

http://www.oecd.org/tax/transparency/peerreviewreports.htm.

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http://www.oecd.org/ctp/44824732.pdf.

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en base a las recomendaciones de la Fase 1. Si bien, en aquellos casos en que la jurisdicción evaluada no haya implementado alguno de los elementos esenciales que resulten cruciales, como es el caso de la exis­ tencia del secreto bancario, no podrá avanzar a la Fase 2 hasta que enmiende dicha situación. Al tiempo de que la jurisdicción remita su informe escrito de seguimiento a los doce meses, el PRG analizará que está en condiciones de pasar a la fase siguiente. 3.4.2. Criterios de valoración de la Fase 2 La Fase 2 evalúa los aspectos prácticos del intercambio de información, mostrando el grado de cum­ pliendo y de eficacia alcanzado en el compromiso de implementar los estándares internacionales por parte de la jurisdicción evaluada. En este caso, los Criterios aplicables a la Fase 2 son valoraciones o ratings de cada uno de los elementos esenciales. Ratings de la Fase 2

Complaint Largely complaint Partially complaint Non complaint

Elemento está plenamente implementado Elemento está implementado, pero con deficiencias menores Elemento está implementado sólo en parte Elemento está implementado, pero con deficiencias sustanciales

Los Criterios de valoración de la Fase 2 también comprenden la evaluación global del grado de cumpli­ miento del compromiso de implementar de los estándares de transparencia e intercambio de información y la efectividad práctica de dicho intercambio, si bien su determinación no puede realizarse mediante un enfoque mecánico o rígido, requiere un dictamen razonado, teniendo en cuenta los resultados de la Fase 1 y 2 de la jurisdicción evaluada. Será decisivo antes concluir la valoración de la Fase 2 de cualquier jurisdicción, en aras de garantizar la consistencia y coherencia de todo el proceso de los peer reviews, la publicación de ratings revisado por el Foro Global bajo una perspectiva comparativa de un grupo representativo de jurisdicciones. Esta definición de ratings es una de las tareas pendientes del segundo mandato del Foro Global. 3.5. Calendario En su reunión de Méjico de septiembre de 2009, el Foro Global acordó que durante su primer manda­ to se llevaría a cabo la evaluación de la Fase 1 de todas las jurisdicciones miembros o aquellas identificadas como relevantes, no siendo necesariamente el caso de la Fase 2. Para ello, el PRG elaboró a inicios del 2010 el Calendario de Reviews con el objetivo de facilitar a la implantación de los estándares de transparencia e intercambio de información. Si bien en su reunión de París de octubre de 2011, el Foro Global extendió su mandato hasta el final del 2015, actualizando el Calendario23 a esta fecha. En la elaboración del Calendario de Reviews se han tenido en cuenta varias circunstancias para equilibrar el proceso. En algunos casos, la jurisdicción evaluada tiene una larga experiencia y profundo compromiso en la implementación de los estándares, permitiendo así efectuar una Fase Combinada 1 y 2, mientras que la falta de experiencia, la falta de una red extensa de acuerdos o circunstancias excepcionales aconseja retra­ sar la Fase 1. En el caso de jurisdicciones no miembros identificadas como relevantes es justo lo contrario, programando su evaluación al inicio del calendario establecido. El Calendario para el 2013 está enfocado prioritariamente en evaluaciones de Fase 2, con el análisis de los aspectos prácticos del intercambio de información, si bien se llevarán a cabo evaluaciones de Fase 1 de los nue­ vos miembros, incluyendo a países en desarrollo. Se prevé realizar al menos cinco evaluaciones de Fase 1 y 15 de Fase 2 en el primer trimestre del año y una evaluación de Fase 1 y 20 de Fase 2 en el segundo trimestre. Calendario del primer trimestre de 2013 Fase 1

Colombia Georgia Kenia Lituania Nigeria 23

Fase 2

Bahrain Barbados Brunei Emiratos Árabes Unidos Eslovaquia

Eslovenia Estonia Filipinas Indonesia Jamaica

Macao, China Malasia Seychelles Turks y Caicos Vanuatu

http://www.oecd.org/tax/transparency/GF%20Schedule%20of%20Reviews%20July%202012.pdf.

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4. RESULTADOS

DEL PRIMER MANDATO DEL

FORO GLOBAL

El primer mandato del Foro Global, decidido en su reunión de Méjico en septiembre de 2009, era de tres años, finalizando el 31 de diciembre de 2012, con unos claros objetivos: i) la reestructuración del Foro Global; ii) el establecimiento de un proceso de peer reviews, y iii) la identificación de mecanismos para ace­ lerar la negociación y conclusión de acuerdos de intercambio de información, facilitando a los países en desarrollo beneficiarse de dicha cooperación. Repasando los últimos tres años, el Foro Global ha logrado, incluso rebasado, los objetivos encomenda­ dos. A continuación se realizará una breve descripción de los más representativos, sin ser exhaustivos en todos sus puntos. 4.1. Informe al G20 sobre los progresos del Foro Global Uno de los compromisos adquiridos por el Foro Global en su primer mandato es informar al G20 de los progresos alcanzados en materia de transparencia e intercambio de información, mediante el envío anual de un informe de progresos. El último Informe24 de Progresos al G20 es de junio de 2012, en el cual refleja el trabajo desarrollado por el Foro Global desde su informe anterior de noviembre de 2011, cuyos principales logros fue comuni­ car al G20 los resultados de los 59 Informes de peer review adoptados hasta el momento, alcanzado el volu­ men de informes requerido por el G20 en su Cumbre de Cannes de noviembre de 2011. El Informe de Progresos comprende, tras el sumario y una breve descripción de los antecedentes del Foro Global y de los procesos de peer review, un estudio comparativo de los resultados de los peer reviews finalizados a fecha del informe. Dicho estudio comparativo analiza el número de determinaciones de la Fase 1, en función de los 10 elementos esenciales y en función de la distribución por jurisdicciones de cada deter­ minación, entrando en mayor detalle en los casos excepcionales, así como las tendencias comunes en los tres grandes componentes de los ToR existentes en las distintas jurisdicciones evaluadas, como puede ser las deficiencias en la identificación de las actividades offshore o las restricciones domesticas en el acceso de información bancaria. RECOMENDACIONES

EN

FASE 1

Gráfico del Sumario del Foro Global de 29 de octubre de 2012.

Cerrando el Informe, tras la descripción de otras actuaciones del Foro Global (seminarios, divulgacio­ nes, asistencias técnicas, relaciones con países en desarrollo), se pone de manifiesto los siguientes pasos a adoptar, que en este caso, era destacar la conclusión del primer mandato del Foro Global y el comien­ zo del segundo mandato, cuyo principal desafío es ultimar la Fase 2 de los peer reviews y su evaluación global. 24

http://www.oecd.org/ctp/exchangeofinformation/G20_Progress_Report_June_2012.pdf.

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Año tras año, el G20 ha manifestado su apoyo y reconocimiento al trabajo desarrollado por el Foro Glo­ bal, reproduciendo a continuación algunas de su Declaración de la reunión del G20, Londres 2 de abril de 2009: “[W]e agree... to take action against non-cooperative jurisdictions, including tax havens... We note that the OECD has today published a list of countries assessed by the Global Forum against the international standard for exchange of tax information...”

4.2. Red de acuerdos internacionales Alcanzar los estándares internacionales requiere una serie de actuaciones en consecución de su imple­ mentación y aplicación efectiva, que comienza por acometer cambios en el marco jurídico y legislativo inter­ no que permitan y faciliten el intercambio de información, pero debe expandirse hacia el exterior, por medio de la conclusión de acuerdos internacionales, bilateral o multilateralmente. El Foro Global ofrece una plataforma para facilitar y acelerar la negociación y conclusión de acuerdos internacionales. Los instrumentos habitualmente utilizados como acuerdo bilaterales de intercambio de información, principalmente previo requerimiento, pueden concretarse en el Modelo de Acuerdo de la OCDE, en el ar­ tículo 26 del Modelo de Convenio Tributario de la OCDE, en Modelo de Convenio de las Naciones Unidas. Desde el 2008 se han firmado más de 800 Acuerdos de intercambio de información (AII) y Convenios de doble imposición (CDI). La red de convenios va más allá de los AII y los CDI, ganando protagonismo los acuerdos multilaterales. Una manifestación de la tarea asumida por el Foro Global en fomentar los acuerdo multilaterales es servir de plataforma para facilitar la negociación multilateral del acuerdo, como en el caso de los acuerdos con base regional, que culminan en una serie de acuerdos bilaterales firmados simultáneamente. Encontramos el Convenio Nórdico de Asistencia mutua en materia fiscal o el Acuerdo andino para evitar la doble impo­ sición y prevención de la evasión fiscal, entre otros. Pero el acuerdo multilateral por excelencia es el Convenio Multilateral de Asistencia Administrativa Mutua en materia fiscal y su protocolo, que prevé un intercambio de información más amplio que el pre­ visto en los AII y los CDI, dado que no solo regulan el intercambio previa petición, sino dan un mayor pro­ tagonismo al intercambio espontáneo y automático. La última ceremonia de firmas del Convenio se celebró en la reunión del Foro Global en Sudáfrica en octu­ bre de 2012, siendo el status25 a 5 de diciembre de 2012 del Convenio de 43 jurisdicciones firmantes. España firmó el Convenio el 12 de noviembre de 2009 y depositó el Instrumento de ratificación del Convenio y su pro­ tocolo el 28 de septiembre de 2012 ante el Secretariado de la OCDE, entrando en vigor el 1 de enero de 2013. 4.3. Informes peer review publicados 4.3.1. Peer reviews efectuados por el Foro Global El eje central del trabajo desarrollado por el Foro Global lo encontramos en los Peer Reviews, evaluacio­ nes inter pares sobre los avances experimentados por sus miembros y aquellas otras jurisdicciones perti­ nentes en la implementación de los estándares internacionales de transparencia e intercambio de información en materia tributaria. El establecimiento de este proceso se adoptó en la reunión de Méjico de septiembre de 2009, confirmado en la Decisión del Consejo de la OCDE de 17 de septiembre del mismo año y comunicado al G20 en su Cumbre de Los Cabos. Todos sus miembros consienten en ser evaluados por sus pares por el mecanismo y los términos establecidos en el calendario programado, siendo un proce­ so continuado, con importantes avances cada año. El Foro Global lanzó los primeros peer reviews en marzo de 2010 y en su reunión de Singapur de sep­ tiembre del mismo año, adoptó los primeros Informes de Fase 1 (Bermuda, Botswana, India, Islas Caimán, Jamaica, Mónaco, Panamá y Qatar), donde todas las jurisdicciones, salvo Botswana y Panamá, procederían a la Fase 2 conforme el calendario establecido. Durante el 2011, la frenética laboral del Foro Global iba encaminada a cumplir las expectativas de G20, con­ tenidas en su Declaración de Febrero de 2011, de que el Informe de Progresos del Foro de noviembre con­ templase alrededor de 60 Informes de Peer Review en Fase 1, expectativa que a continuación se reproduce: 25

http://www.oecd.org/ctp/exchangeofinformation/Status_of_convention.pdf.

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“We welcome the 18 peer reviews issued by the Global Forum on Transparency and Exchange of Information and urge all jurisdictions so far identified as not having the elements in place to achieve an effective exchange of informa­ tion to promptly address the weaknesses. We look forward to the progress report by November 2011, based on the expected completion of around 60 phase 1 reviews, to address in particular the jurisdictions' quality of cooperation with the Forum, level of compliance and unsolved deficiencies. We call upon more jurisdictions to join the Global Forum and to commit to implementing the standard. We urge all jurisdictions to extend further their networks of Tax Information Exchange Agreements and encourage jurisdictions to consider signing the Multilateral Convention on Mutual Administrative Assistance in Tax Matters.”

En el 2011 el Foro Global se reunió excepcionalmente dos veces. La primera reunión se celebró en Ber­ muda en mayo-junio de 2011, adoptando el Foro Global un total de 34 Informes, de ellos 22 informes de Fase 1 y los 12 restantes eran Fases 1 y 2 combinados (Alemania, Australia, Canadá, Dinamarca, EEUU, Francia, Irlanda, Isla de Man, Italia, Mauricio, Noruega y Nueva Zelanda). Su segunda reunión del 2011 fue en París, el Foro Global alcanzó el objetivo del G20 de total de 59 Infor­ mes adoptados, 42 de ellos en Fase 1, 17 de Fases 1 y 2 Combinados (a las 12 jurisdicciones anteriores se añaden España, Japón, Jersey, Países Bajos y Reino Unido), junto con cinco informes suplementarios. Cerca del fin del primer mandato del Foro Global, en su reunión de Sudáfrica en octubre de 2012, ya con 116 miembros, el número de Informes de Peer Reviews adoptados y publicados era de 88, de los cua­ les 22 de Fases 1 y 2 combinados. Los 88 Informes de Peer Review contienen un total de 545 recomendaciones con el fin de mejorar la capacidad en el ámbito de cooperación fiscal de las jurisdicciones evaluadas. De los 10 elementos esencia­ les de los ToR, los tres elementos que requieren un mayor seguimiento por tener un mayor número de reco­ mendaciones impuestas son los que contienen los estándares respecto a la identidad de la información (A1) con 150 recomendaciones, la red de convenios (C2) con 98 recomendaciones y los registros contables (A2) con 91 recomendaciones. Los elementos con menos recomendaciones dado su alta grado de compromiso son los referentes a información bancaria (A3) y la confidencialidad de la información (C3). En estos momentos, tras las 88 evaluaciones llevadas a cabo por los grupos examinadores, junto a la jurisdicción evaluada, los miembros del Foro Global han concluido que 13 de dichas jurisdicciones no se encuentran en condiciones para proseguir su peer review en Fase 2 hasta que no adopten las enmiendas o medidas necesarias en su marco jurídico y regulador conforme a las recomendaciones impuestas. Evolución de los Informes de Peer Reviews

Singapur

Bermuda

París

Sudáfrica

Septiembre 2010

Junio 2011

Septiembre 2011

Octubre 2012

8 0 0 8

22 12 10 34

42 17 15 59

66 22 13 88

Fase 1 Combinada Suplementaria Total

A uno de enero de 2013, el Foro Global ha iniciado más de 110 Peer Reviews, de los cuales se han publi­ cado casi 90 Informes26, el 81 por 100 de Fase 1 y el 20 por 100 de la Fase 2. PHASE 1 REVIEWS

PHASE 2 REVIEWS

Gráfico del Informe de Progresos del Foro Global de 2012. 26

http://www.oecd.org/tax/transparency/peerreviewreports.htm.

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Cuadernos de Formación. Colaboración 12/14. Volumen 17/2014

4.3.2. Peer Review de España España, siendo miembro del Foro Global desde sus inicios, participa activamente en todos los procesos y actuaciones del mismo, especialmente en los procesos de peer reviews, a todos los niveles: — El Peer Review de España de las Fases 1 y 2 Combinadas fue adoptado por el Foro Global en su reu­ nión de París de septiembre de 2011. — España ha contribuido al proceso mediante la asistencia de asesores expertos en los peer reviews de EEUU (Combinada-2011), Macao, China (Fase 1-2012) y Grenada (Fase 1-2012). En el 2013, par­ ticiparán los asesores españoles en la Fase 2 de Macao, China y de Grenada. — España es miembro del Steering Group desde septiembre de 2012 y del PRG desde enero de 2013, asumiendo las obligaciones que conlleva dichas designaciones. Durante el primer semestre del 2011 se efectúo el Peer Review27 de España de las Fases 1 y 2 Combina­ das, dado el alto grado de implementación de los estándares internacionales tanto en su marco jurídico y regulador como la experiencia práctica existente en intercambio de información. El proceso comenzó el tres de enero de 2011 y finalizó el 21 de septiembre del mismo año con la adopción del informe por el PRG en su reunión de París. El proceso del Peer Review de España transcurre a lo largo de unos nueve meses, cuya fase preparatoria se inicia con su lanzamiento el tres de enero de 2011, invitando el Foro Global a sus miembros que presen­ taran los comentarios pertinentes, enviando formalmente el Secretariado a España los cuestionarios exhaus­ tivos de las Fases 1 y 2 a finales de enero. En el plazo de seis semanas, mediados de marzo, España remite el cuestionario debidamente cumplimentado junto con la legislación y documentación necesaria, objeto de estudio por parte del equipo examinador (Secretariado del Foro Global y dos asesores de países miembros del Foro Global, Chile y Jersey). En base a la documentación anterior el equipo examinador prepara la agen­ da de la visita in situ con aquellas cuestiones que requerían una mayor aclaración. La visita in situ se celebró en Madrid en abril de 2011 en las oficinas públicas del Ministerio de Hacien­ da y Administraciones Públicas, personándose las autoridades competentes de cada una de las áreas que el equipo examinador consideró pertinente para realizar las comprobaciones necesarias. Todo ello para veri­ ficar si en España el intercambio de información en materia fiscal es efectivo. La elaboración del borrador de informe por parte del grupo examinador y de España se llevó a cabo durante los meses de mayo a julio, pasando el borrador para comentarios de los miembros del PRG antes de verano. El borrador de Informe de Peer Review de España no se adoptó por el procedimiento escrito al existir comentarios de miembros del PRG, pasando su primera lectura en la reunión de septiembre de 2011 del PRG, siendo adoptada en segunda lectura. El resultado de la evaluación contenido en el Informe publicado por el Foro Global se concreta en la determinación de la Fase 1, quedando el rating de la Fase 2 pendiente de valoración hasta la conclusión por parte del Foro Global del sistema de valoración de la Fase 2 en base a un subgrupo representativo de juris­ dicciones, que se efectuara en el segundo mandato del Foro. El Informe determina que España cumple los tres componentes o principios básicos: A. Disponibilidad de la información La determinación de la disponibilidad de la información conforme al marco jurídico y regulador español en la Fase 1 es de in place, el elemento está implementado. España dispone de una completa información tanto relativa a la titularidad como relativa al ejercicio de actividades económicas en nuestro territorio, junto con información contable y plena información bancaria, todo ello en poder principalmente de las autoridades fiscales, que cuenta con una amplia base de datos, y de los registros públicos. B. Acceso a la información Las autoridades fiscales españolas tienen el poder de obtener e intercambiar aquella información obje­ to de un requerimiento, pudiendo acceder a la que ya obra en su poder y para aquellos datos que no cons­ 27

http://www.oecd.org/ctp/peerreviewreportofspain-combinedphase1phase2.htm.

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Foro Global de Transparencia e Intercambio de Información en Materia Tributaria: evaluación... M ARY A NTOINETTE M USILEK Á LVAREZ

ten en las bases de datos de la Administración o que no se encuentren en un registro público, tienen la facul­ tad de requerir dicha documentación de cuantas personas consideren necesario dentro de su jurisdicción. La determinación del acceso a la información, al igual que su disponibilidad, es de in place, el elemento está implementado. C. Intercambio de información España cuenta con una amplia red de acuerdos conforme a los estándares de transparencia e intercam­ bio de información, incluido el elemento esencial que regula la confidencialidad de la información. En el momento que se adoptó el Informe de España, su red de acuerdos cubría un total de 99 jurisdic­ ciones socios, incluyendo 89 Convenios de Doble Imposición (CDI), siete Acuerdos de Intercambio de Información (AII), legislación comunitaria y el Convenio Multilateral, negociando una serie de protocolos o tratados con el objeto de actualizar o mejorar las disposiciones concernientes al intercambio de informa­ ción en sus acuerdos preexistentes, a la vez de estar ampliando su red por medio de la conclusión de nue­ vos tratados. Por lo que respecta al aspecto práctico del tercer componente, las observaciones efectuadas por sus jurisdicciones socios, junto con las conclusiones del grupo examinador, concluyeron que España es un sig­ nificativo socio, con amplia experiencia y alta eficacia en el intercambio de información conforme a los estándares. El Foro Global consideró que el componente C de Intercambio de información está implementada, in place, si bien, en su elemento C2-Red de mecanismos con sus socios pertinentes se determinó in place, but al incluir la recomendación genérica de extender su red de convenios a todos sus socios pertinentes, sien­ do dicha recomendación una de la prioridades de la Administración española. En cuanto a segunda y última recomendación a España, esta recomendación afecta a la Fase 2, siendo también de carácter general a otros peer reviews, solicitando el establecimiento de un mecanismo de avisos a la jurisdicción requirente de la situación sus peticiones cuando no se hayan respondido en 90 días. En conclusión, España aprobó con nota su peer review, al cumplir ampliamente con los 10 elementos esenciales de los estándares internacionales de transparencia e intercambio, cuyas dos únicas recomenda­ ciones, de carácter general y de mejora, no inciden de modo alguno en su marco jurídico y regulador ni en la eficacia de sus mecanismos de intercambio de información. 4.4. Website del Foro Global En consecución de la rapidez con que se estaba desarrollando los trabajos del Foro Global, especialmen­ te la adopción y publicación de un mayor número de informes de peer review en cada una de sus Plenarios, el Foro Global, en su reunión de Singapur en septiembre de 2009, inició el lanzamiento de su Portal28 de Intercambio de Información (EOI Portal), una website pública que proporciona información actualizada de todas las jurisdicciones pertinentes. El EOI Portal otorga transparencia a las evaluaciones efectuadas por el Foro Global, a la vez que permi­ te extraer enseñanzas de las experiencias. Su contenido va desde la publicación de las últimas noticias des­ tacadas relacionadas con los estándares de transparencia e intercambio de información y del desarrollo de los distintos peer reviews, junto con sus documentos claves; hasta un compendio por jurisdicciones pertinen­ tes del resultado de sus respectivos peer reviews, así como de su red de convenios. 4.5. Informe al G20 sobre la Acción 2 del Pilar 8 Hasta el momento parece que todo el trabajo del Foro Global gira en torno a los peer reviews, pero hay mucho más en el mandato asumido por el Foro Global en Méjico, tal es el caso del compromiso del Foro de facilitar a los países en desarrollo la posibilidad de beneficiarse de nuevo entorno fiscal de cooperación. En contestación al llamamiento del G20 en la Cumbre de Seúl de noviembre de 2010, el Foro Global dirigió su trabajo a contrarrestar la erosión de la base fiscal de los países en desarrollo en el contexto de la Mobilización de Recursos Domésticos bajo la Acción 2 del Pilar 8 del Plan de Acción Plurianual de Desarro­ llo del G20, cuyos resultados serían presentados al G20 en su Cumbre de Cannes en noviembre de 2011. 28

http://eoi-tax.org/.

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Para la elaboración del informe de la Acción 2 del Pilar 8 el Foro Global designó una comisión consulti­ va, Advisory Panel, cuya presidencia fue asumida por España, cuyo objetivo era, en primer lugar, asegurar que los países en desarrollo contaran con un marco jurídico vigente legitimándole para la obtención de la infor­ mación necesaria para facilitar la implementación y recaudación eficiente y efectiva de impuestos a nivel doméstico y, en segundo lugar, mejorar la transparencia e intercambio de información con otras autorida­ des fiscales, garantizando la disponibilidad y el acceso a la información. El informe del Advisory Panel, adoptado por el Foro Global, tras someterse a los comentarios de los co­ facilitadores del G20 de España y de Francia, identificaba una serie de mensajes políticos para alcanzar dichos objetivos: — Programar los Peer Reviews de los países en desarrollo tan tarde como sea posible en el Calendario del Foro Global, permitiendo aprender de la experiencia ganada de las evaluaciones anteriores. — Facilitar las negociaciones bilaterales y promover los instrumentos multilaterales de intercambio de información. — Utilizar el Foro Global como plataforma para fomentar la asistencia técnica. Los líderes del G20 en su Cumbre de Cannes dieron la bienvenida al trabajo desarrollado por el Foro Global, cuya Declaración de noviembre de 2011 señalaba: “In the tax area, we welcome the progress made and we urge all the jurisdictions to take the necessary actions to tackle the deficiencies identified in the course of the reviews by the Global Forum, in particular the 11 jurisdictions identified by the Global Forum whose framework has failed to qualify. We underline the importance of comprehensi­ ve tax information exchange and encourage work in the Global Forum to define the means to improve it.”

Consecuencia en parte del Informe de la Acción 2 del Pilar 8 fue la creación de dos proyectos pilotos, con Ghana y Kenia, para evaluar la utilidad de la guía de buenas prácticas para brindar asistencia técnica en la reunión del Foro Global en París en septiembre de 2011. Los resultados de dichos proyectos pilotos se sometieron al Foro Global en su reunión de Sudáfrica en noviembre de 2012, donde Ghana prevé la firma del Convenio Multilateral, así como se ha ofrecido acoger un seminario regional a mediados del 2013; y el peer review de Kenia está previsto para el primer trimestre del 2013. Tras el rotundo éxito de ambos pro­ yectos pilotos, otras jurisdicciones miembros del Foro Global han solicitado acogerse a proyectos similares. 4.6. Seminarios regionales y de asesores Con el fin de facilitar la implementación de los estándares internacionales de transparencia e intercam­ bio de información, el Foro Global lleva a cabo una serie de seminarios para promocionar la comprensión de todo sus elementos esenciales de los ToR, así el propio funcionamiento de los procesos de peer review por parte de la jurisdicciones evaluadas como de los asesores que forman parte del grupo examinador. Entre los seminarios regionales encontramos los realizados en la zona del Caribe, con 21 jurisdicciones participantes, y en el del Pacífico/Asia, con 17 jurisdicciones participantes en el 2011 proporcionando asis­ tencia técnica en la implementación de los estándares internacionales, así como en Sudáfrica en el 2012. SEMINARIOS

ORGANIZADOS

Gráfico del Informe de Progresos del Foro Global de 29 de octubre de 2012.

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Foro Global de Transparencia e Intercambio de Información en Materia Tributaria: evaluación... M ARY A NTOINETTE M USILEK Á LVAREZ

Los Seminarios de Asesores tienen por objetivo la formación de los asesores del grupo examinador, en base al Manual de Asesores y de Jurisdicciones editado por el Foro Global, siendo objeto de estudio los estándares internacionales de transparencia e intercambio de información, así como los documentos claves de los peer reviews desarrollados por el PRG (Metodología, ToR y criterios de valoración), para facilitar la eva­ luación que llevarán a cabo en las jurisdicciones asignadas. Las jurisdicciones miembros del Foro Global sue­ len ofrecerse como anfitriones de estos seminarios, como es el caso de los celebrados en París en el 2010 y 2012, en Londres en el 2010, en Jersey en el 2011 o en Buenos Aires en el 2012. 4.7. Reunión de autoridades competentes Conforme a la Metodología del PRG, los peer reviews se desarrollan con carácter general en dos fases, la Fase 1 evalúa la implementación de los estándares internacionales en el marco jurídico y regulador de la jurisdicción evaluada, mientras que la Fase 2 que analiza la implementación práctica de dichos estándares. Al inicio del primer mandato del Foro Global, las jurisdicciones miembros consideraban que se englobaba en ambas fases todos los aspectos del intercambio de información en materia tributaria, si bien la experien­ cia adquirida tras efectuar casi 90 peer reviews, 22 de los cuales son Fases 1 y 2 Combinadas y por tanto, se ha analizado, al menos en parte, la eficacia práctica del intercambio, ha llevado a preguntarse si es o no real­ mente suficiente. Este pensamiento fue formulado por varias jurisdicciones miembros, especialmente por España, en la reunión del Foro Global en Bermuda en mayo-junio de 2011, expresando su visión de cómo la cooperación entre autoridades competentes en el ámbito del intercambio de información podía beneficiar los trabajos del propio Foro. Dado las inquietudes expresadas sobre el resultado de los peer reviews en relación a la rea­ lidad final de la efectividad del intercambio de información con fines tributarios, el Foro Global acordó explorar la posibilidad de ofrecer una plataforma a aquellas autoridades competentes interesadas. En septiembre de 2011, el Foro Global volvió a discutir la posibilidad de celebrar una reunión de auto­ ridades competentes, siendo acogida la propuesta por todos sus miembros. Durante la reunión, España se ofreció como anfitrión para celebrar la reunión. En mayo de 2012, el Foro Global organizó la primera reu­ nión de Autoridades competentes en Madrid, junto a las reuniones del Steering Group y del PRG. El éxito de la primera reunión de Autoridades competentes excedió todas las expectativas, congregan­ do durante un día y medio a 186 delegados de 78 jurisdicciones, así como a 6 organizaciones internaciona­ les, reafirmando todos los participantes su firme compromiso a un efectivo intercambio de información, a la vez de examinar las formas más idóneas de mejorar sus relaciones. De la reunión resultó una serie de acciones y de compromisos, destacando los siguientes: — Mejorar la comunicación entre las autoridades competentes. — Creación de una base de datos segura integrada en el EOI Portal del Foro Global de los contactos de las autoridades competentes de cada jurisdicción. — Desarrollo de manuales y guías de buenas prácticas, así como de seminarios y training. — Celebración de la próxima reunión de Autoridades competentes en el 2013.

5. SITUACIÓN

ACTUAL Y PERSPECTIVAS DEL

FORO GLOBAL

El Foro Global ha iniciado su segundo mandato el uno de enero de 2013 con importantes logros a sus espaldas, 118 miembros, 110 peer reviews lanzados, apoyo continuo del G20; si bien aún queda mucho que recorrer y el Foro Global no es ajeno a estas necesidades conforme a la Declaración de Resultados de su reunión en Cape Town, Sudáfrica en octubre de 2012. La nueva dirección del Foro Global se centra principalmente en la realización de la Fase 2 de los peer reviews, si bien hay otras áreas que requieren también atención tal como se desprende de la Declaración de Resultados de octubre de 2012 y el Informe de Progresos 2012, tal como la necesidad de: Desarrollar el sistema de rotación del Steering Group y del PRG A pesar de haber renovado parte de los miembros y cargos tanto del Steering Group como del PRG, el Foro Global no adoptó en su última reunión el mecanismo pertinente que permita una rotación de dichos órganos. Corresponde al Secretariado desarrollar propuesta de un mecanismo de rotación, que, por un lado, debe

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Cuadernos de Formación. Colaboración 12/14. Volumen 17/2014

garantizar la participación de todas las jurisdicciones miembros del Foro y, por otro lado, debe preservar la estabilidad y el conocimiento institucional del mismo; para su adopción por parte del Foro Global en el 2013. Desarrollar el sistema de rating de la Fase 2 El Calendario de peer reviews para el 2013 y 2014 prevé en su gran mayoría evaluaciones en Fase 2, cuyos criterios de valoración requieren fijarse en base a la experiencia adquirida durante el primer manda­ to con 88 informes publicados. Una propuesta de asignación de valoraciones o ratings de la Fase 2 será dis­ cutida por el PRG, en consulta con el Steering Group, para su adopción y posible aplicación inicial a un sub-grupo de peer reviews a finales del 2013. Organizar la próxima reunión de Autoridades competentes Tal como se acordó en la reunión de Madrid en mayo de 2012, el Foro Global procederá a la organización de la próxima reunión de Autoridades competentes en intercambio de información a finales de mayo de 2013, elaborando la agenda pertinente en base a las conclusiones de la primera reunión, así como de las nuevas cir­ cunstancias acaecidas a fecha de la nueva reunión y de los posibles comentarios efectuados por las jurisdiccio­ nes miembros, con el fin de evaluar los progresos conseguidos desde la primera reunión e identificar los nuevos retos o deficiencias con el objeto alcanzar unos resultados tan fructíferos como los del 2012. Remitir nuevos Informes de Progresos al G20 La Declaración de la Cumbre del G20, Ciudad de Méjico cuatro y cinco de noviembre de 2012 estable­ cía literalmente: “We commend the signings of the Multilateral Convention in Cape Town and further progress made towards trans­ parency as reported by the Global Forum whose membership has increased. We look forward to a progress report by the Global Forum on the effectiveness of information exchange practices by April 2013. We welcome and endorse the improved OECD standard with respect to information requests on a group of taxpayers and encourage all countries to adopt it when appropriate. We will continue to implement practices of automatic exchange of information and call on the OECD to analyze the safeguards, mechanisms and milestones necessary to increase its use and efficient imple­ mentation in a multilateral context.”

El G20 siempre ha expresado públicamente su apoyo y reconocimiento al trabajo llevado a cabo por el Foro Global, con menciones expresas a los progresos alcanzados, tanto en la evolución de los peer reviews adoptados o, como en este caso, en la gran acogida que ha tenido el Convenio Multilateral entre las juris­ dicciones miembros del Foro Global. Pero el G20 no se limita a reconocer los logros alcanzados, sino que incluye recomendaciones o realiza llamamientos para mejorar los estándares internacionales en materia tri­ butaria, a la vez que requiere al Foro Global que le someta el correspondiente Informe de progresos. Para el 2013, el G20 no sólo solicita el Informe de progresos periódico, sino que adicionalmente el Foro Global le presentará con un Informe de progresos en abril de este año, siendo ya objeto de preparación por parte de sus órganos de gobernanza.

6. POSIBLES

ACTUACIONES FUTURAS DEL

FORO GLOBAL

El establecimiento de un mecanismo de rotación de los órganos de gobernanza y de un sistema de asig­ nación de ratings de la Fase 2 de los peer reviews son dos de las tareas más conocidas y previsibles de la dirección futura del Foro Global para dar continuidad al trabajo desarrollado durante su primer mandato, pero existen muchas voces que consideran no es suficiente y que debe dar un paso más allá. Una de las direcciones en que se dirige la opinión general es la necesidad de identificar con qué nuevos retos se enfrenta el Foro Global, qué cambios se han producido en la economía mundial que puedan afec­ tar los estándares internacionales o simplemente qué mejoras puede aportar la experiencia ganada tanto por el propio Foro Global como por sus jurisdicciones miembros u otros trabajos desarrollados en el seno de la OCDE, como puede ser la última revisión del artículo 26 del Modelo de Convenio Tributario de la OCDE. Por ello, cabe que el Foro Global efectúe la revisión de los propios estándares de transparencia e intercambio de información, junto con sus documentos claves. 29

http://www.oecd.org/tax/transparency/Journalist's%20brief%20December%202012.pdf.

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Foro Global de Transparencia e Intercambio de Información en Materia Tributaria: evaluación... M ARY A NTOINETTE M USILEK Á LVAREZ

Por otro lado, hay un sector más crítico del trabajo del Foro Global acusándolo de falta de transparen­ cia, así como de la aplicación de un doble rasero en los peer reviews en función de la jurisdicción evaluada. Aunque tales opiniones son las minoritarias y de las más extremistas, es cierto que el Foro Global debe garantizar la plena transparencia de toda su actuación. Esta transparencia se alcanza en la actualidad con la publicación de Sumarios29 periódicos y de los Informes de peer reviews adoptados del Foro Global, junto a la remisión al G20 de su Informe de progresos, sin perjuicio de que el Foro Global adopte nuevos mecanis­ mos que asegure la transparencia de su recién iniciado mandato. Otra de línea crítica, más bien de preocupación, es el hecho de que el Foro Global carece de competen­ cia para imponer sanciones a aquellas jurisdicciones que no alcancen cumplir el compromiso adquirido de implementar los estándares internacionales. El propio G20 ha elaborado una lista de potenciales medidas y el Foro Global continuará proveyendo un foro donde los países pueden discutir cómo hacer que dichas medidas sean efectivas. Una de las propuestas con mayor apoyo es la posibilidad de incorporar una Fase 3 en el proceso de peer reviews para asegurar el cumplimiento de las recomendaciones de las Fase 1 y 2, así como crear un foro para evaluar casos específicos bien de deficiencias materiales en el intercambio de infor­ mación o bien de jurisdicciones que impiden, abiertamente o encubierto, un intercambio eficaz y efectivo. Finalmente está el sector que reconoce abiertamente los logros alcanzados y considera que debería estudiarse la posible ampliación del ámbito del propio mandato del Foro Global a otros impuestos, princi­ palmente impuestos indirectos o a otras esferas fuera del propio de intercambio de información en mate­ ria fiscal. De todas las posibilidades enumeradas, esta última, la expansión del mandato del Foro Global, es la más ambiciosa, incluso viable, dado la espectacular acogida del Foro Global como la organización inter­ nacional más numerosa en el ámbito fiscal, si bien no está exento de polémica. Sin duda alguna el Foro Global tendrá en cuenta las distintas propuestas que puedan formular las juris­ dicciones miembros o que puedan desprenderse de otras fuentes, tales como artículos de prensa, comen­ tarios de otras organizaciones internacionales, incluso de particulares, para adecuar su dirección futura en el mandato 2015 a las nuevas circunstancias de la globalización de la economía y a los nuevos tiempos, solo queda estar atentos a las publicaciones en su web y a los próximos informes de progresos al G20.

BIBLIOGRAFÍA FORO GLOBAL DE TRANSPARENCIA E INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN EN MATERIA TRIBUTARIA: – Términos de referencia, Metodología, Criterio de valoración y Calendario. – Informes de Progresos al G20. – Informes de Progresos sobre transparencia y cooperación en materia tributaria. – Informes de Peer Reviews publicados. – Informes de Resultados de las reuniones del Foro Global. – Manual para Asesores y Jurisdicciones sobre la implementación de los estándares de transparencia fiscal.

G20: Declaraciones de sus Cumbres desde 2009-2012.

IEF: Manual de Fiscalidad Internacional.

OCDE:

– Informe sobre Competencia Fiscal Perjudicial: Un cuestión global emergente de 1998, junto con los informes siguientes del FHTP. – Informe sobre los progresos sobre la implementación de los estándares internacionales de intercambio de informa­ ción en materia tributaria de dos de abril de 2009 y sus actualizaciones. – Modelo de Acuerdo y de Convenio Tributario.

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