MINISTERIO DE HACIENDA DIRECCIÓN DE PRESUPUESTO

INFORME DE SÍNTESIS –N° 18PROGRAMA ADULTO MAYOR CARENCIADO MINISTERIO DE PLANIFICACION Y COOPERACIÓN / FOSIS PRESUPUESTO 1999: MM$ 1.7941. 1.

DESCRIPCION DEL PROGRAMA

El programa -también denominado “Más Vida Para tus Años”- se crea en 1995 orientado específicamente a la atención del adulto mayor de 65 años en situación de pobreza de comunas urbanas. La población beneficiaria del programa constituye un grupo social que enfrenta, entre otros, problemas de deterioro sicofísico, bajos niveles de ingreso y pérdida de redes de apoyo social. Existe -además- una valoración social negativa de la vejez que redunda en la inexistencia de un rol social definido para este grupo. Entre los principales problemas que se propone abordar el programa están el aislamiento y abandono que han sido asociados con deterioros de la calidad de vida de los adultos mayores y elevados niveles de vulnerabilidad social. Para ello se desarrolla un estrategia integral de complem entación con el accionar de otros servicios públicos en los temas de salud, previsionales, vivienda, educación, turismo y recreación. Dos líneas de trabajo abordan específicamente estos temas: i) prestación de servicios para complementar las iniciativas de los servicios públicos existentes y/o cubrir necesidades que no están suficientemente cubiertas por los actuales programas; ii) un fondo concursable destinado a fortalecer y/o desarrollar la organización de este grupo poblacional. El programa se enmarca dentro del Plan Estratégico de superación de la pobreza (1996) y, a partir de 1998, se inscribe en la Agenda Social del Gobierno. En sus inicios el programa tiene un carácter de experiencia piloto por un plazo no mayor de 3 años. El programa ha sufrido un conjunto de cambios durante el período en su forma de operación. Los más relevantes están asociados con la política de desconcentración de la gestión hacia el nivel Regional y descentralización de las atribuciones y decisiones referidas a selección deas l comunas, evaluación, adjudicación de propuestas y duración de los proyectos. No obstante, el programa conserva desde su inicio el mismo fin, propósito y componentes. En el período de evaluación 1995-1998, el programa ha atendido un total de 41 comunas y considerando la agenda social de 1998 un total de 111 comunas, con una población beneficiada que se estima en aproximadamente 50.066 personas, lo que constituiría un 21% de la población potencial de adultos mayores del programa, estimada según cálculos de Fosis en 241.000 personas. El total de adultos mayores de 65 años del país es de 1.063.335. 2.

RESULTADOS DE LA EVALUACION

1 Todas las cifras del informe están en pesos reales de 1999.

2.1

A NIVEL DE DISEÑO

El programa tiene como Fin, contribuir a que los adultos mayores carenciados se integren socialmente y ejerzan un rol social activo. De acuerdo con el Panel de Expertos, el programa da cuenta de estos problemas por dos caminos: i) instalando capacidades en los adultos mayores de vinculación con las diversas redes sociales de información y de prestación de servicios en su localidad para complementar las iniciativas de los servicios públicos existentes y/o cubrir necesidades que no están suficientemente cubiertas por los actuales programas, y ii) consolidando las capacidades de participación social de adultos mayores organizados, al financiar iniciativas y proyectos propios. Finalmente, el Panel enfatiza un adecuado dimensionamiento del programa y la pertinencia del fin trazado. El Programa plantea como propósito, el que los adultos mayores desarrollen sus capacidades para establecer vínculos a nivel individual y grupal. Aún cuando el Panel sostiene que no es posible determinar cuantitativamente su nivel de logro ya que no existen metas planteadas, estiman que los bienes y servicios que el programa ha proporcionado a los adultos mayores entregan los elementos necesarios para el adecuado desarrollo de sus capacidades, esto es: i) manejo de información útil, ii) satisfacción de necesidades básicas, y iii) desarrollo de una mayor capacidad de autonomía para relacionarse con el entorno. El Panel precisa que estos niveles de logro son diferenciados según el tiempo de intervención, la cantidad de programas que existen para el adulto mayor, la existencia de agrupaciones de adultos mayores y las redes de apoyo existentes. Además, el Panel considera que la relación entre propósito y fin es correcta en tanto el desarrollo de las capacidades para establecer vínculos contribuye a que los adultos mayores carenciados hayan logrado una mayor y mejor integración social y ejerzan un rol social en forma activa. El Programa contempla dos componentes: Concursables

1) Prestación de Servicios

y 2)

Fondos

Cabe resaltar que ambos componentes no se encuentran presentes en todas las comunas. De hecho, sólo 21 comunas del total de 41 tiene ambos componentes, las restantes 20 comunas sólo tienen el componente de Fondos Concursables. Además, en aquellas comunas donde están presentes ambos componentes, los beneficiarios pueden optar a ambos, de ello que las cifras de usuarios atendidos -presentadas más abajo- no se pueden sumar. Por otra parte, el componente de Fondos Concursables no cuenta con estadísticas que permitan determinar el número de beneficiarios reales atendidos por el programa. El Panel sólo realiza estimaciones, calculando 15 beneficiarios promedio por organización. El primer componente está orientado a que los adultos mayores acceden a servicios a través de proyectos financiados. Los principales bienes y servicios que entrega son en orden de importancia: i) información sobre servicios y beneficios existentes para el adulto mayor en la red pública y/o privada; ii) atención médica especializada; III) asesoría social y legal; iv) actividades recreativas; y v) alimentación complementaria para cubrir déficit nutricional detectado. El Panel estima un promedio de 7 prestaciones por adulto mayor y se estima en 38.008 los adultos mayores beneficiados con este sistema, que equivale al 60% de la población

programada. El costo promedio de atención es de $41.200 por usuario. El segundo componente posibilita el fortalecimiento de las capacidades organizacionales de los adultos mayores al financiar proyectos propios. Los tipos de proyectos en orden de importancia son: i) equipamiento de sedes; ii) talleres de desarrollo personal y/o autocuidado; III) talleres de capacitación y/o educación; iv) talleres recreativos; y v) talleres artísticos. De acuerdo con el Panel este fondo ha generado en las organizaciones de adultos mayores una creciente participación en el Fondo, reactivación y aumento de organizaciones y fortalecimientos de la autogestión y ejercicio de un rol proactivo. El Panel estima en aproximadamente 1.024 los proyectos financiados y alrededor de 25.675 adultos mayores atendidos. El costo promedio es de $750.000 pesos por grupo. En opinión del Panel el programa muestra coherencia en su lógica vertical (fin, propósito, componentes) y en su lógica horizontal (objetivos, indicadores, fuentes de verificación y supuestos). No obstante, el Panel señala que es posible mejorar el diseño del programa si ambos componentes están presentes en todas las comunas. Ello optimizaría los resultados del programa. 2.2

A NIVEL DE ORGANIZACION Y GESTION

Las actividades desarrolladas por el programa son en opinión del Panel coherentes con los componentes del proyecto. No obstante, se señala que la falta de información cuantitativa no permite establecer conclusiones respecto de la calidad, oportunidad y adecuabilidad de las actividades correspondientes a las etapas de producciónde componentes. Tampoco existe una sistematización de los registros que permita cuantificar el número real de las coberturas y los instrumentos que recopilan información no observan criterios uniformes y consensuados. La unidad responsable del programa está constituida por un equipo de dos profesionales pertenecientes al Departamento de gestión de Programas de FOSIS Central, los cuales tienen como función prestar asesoría técnica a las regiones e implementar acciones de monitoreo y seguimiento. En regiones, la unidad ejecutora del programa es la oficina regional de Fosis que opera a través de un equipo territorial con encargados de sectores del territorio. Es en este nivel regional donde se decide y define la adjudicación o no de proyectos para ambos componentes. El servicio de evaluación de propuesta o proyectos se externaliza, contratando un equipo evaluador en la región y los proyectos se adjudican a través de un Comité de Adjudicación regional compuesto por representantes de FOSIS, Gobierno Regional, Comité Nacional del Adulto Mayor, FONASA, INP, Municipio, entre otros. La producción de los componentes del Programa se realiza, en parte, directamente por el FOSIS y los Municipios y, en parte, por los Organismos Ejecutores y las Organizaciones de Adultos Mayores. Son estos últimos organismos los que entregan directamente los servicios a los adultos mayores beneficiarios, controlados por Fosis y el Municipio. Ambos componentes del programa funcionan sobre la base de una estructura tripartita institucional. No obstante, en el primer componente, FOSIS diseña y financia el programa, el Municipio supervisa técnica y administrativamente el proyecto que se realiza en su comuna y un Organismo Ejecutor intermediario ejecuta el proyecto. Se financia un sólo proyecto de prestación de servicios por comuna. En el segundo componente FOSIS diseña el programa, financia los proyectos y los

supervisa técnicamente, el Municipio apoya a las organizaciones de adultos mayores a elaborar, gestionar y acompañar la ejecución de sus proyectos, y una Organización de Adultos Mayores ejecuta su proyecto En opinión del Panel el programa ha generado un satisfactorio sistema organizativo referido a las actividades de producción de componentes. Ha estado paulatinamente desconcentrando sus funciones hacia el nivel regional de FOSIS y descentralizado atribuciones tanto en el Gobierno regional como en los Consejos Municipales. Por otra parte, el Panel considera que pese a no disponer de información procesada de todas las operaciones del programa, éste ha logrado que se generen los productos comprometidos y que ello se encuentra asociado principalmente a una respuesta operativa desde el nivel central. 2.3

CONCLUSIONES SOBRE EFICACIA

Dado que el programa se encuentra en ejecución y dada la ausencia de datos cuantitativos, no es posible medir el cumplimiento del Fin o impacto. Aún así, el Panel estima que el programa ha contribuido a que los adultos mayores que han participado en éste, estén más integrados y ejerciendo un rol social activo. Por otra parte el Panel distingue algunos impactos no planeados del programa a diferentes niveles: i) A nivel de Municipio, existe una mayor incorporación del tema del adulto mayor y se observa un mayor acercamiento entre el Municipio y este grupo social; ii) A nivel de Otras Instituciones, se han desarrollado redes sociales que permiten una mayor coordinación de las instituciones que trabajan con adultos mayores; y III) A nivel Comunitario, se observa una creciente sensibilidad y toma de conciencia respecto de la temática del adulto mayor, a la vez que un reconocimiento del este programa. A nivel de Propósito, el Panel establece la necesidad de fijar metas e identificar indicadores que midan el aumento de capacidades para establecer vínculos. El Panel estima que el programa en alguna medida se encuentra contribuyendo al logro del propósito, aunque no es posible determinar su nivel de logro. Por otra parte, el Panel considera que el programa ha sido eficaz en la producción de bienes y servicios. Sobre la base de un estudio de la Universidad de Chile (Evaluación Intermedia 1997) e información recopilada de grupos Focales, el Panel establece que existe un adecuado grado de satisfacción por parte de la población de adulto mayor pobre que ha participado en el programa. Respecto del componente de Prestación de Servicios, el Panel estima necesario mantener una distribución equilibrada de los servicios, para proporcionar una atención integral al adulto mayor y no desviarse a una superposición de servicios. En cuanto al componente de Fondos Concursables, el Panel indica la importancia de fomentar el desarrollo organizacional de las agrupaciones de adultos mayores para conseguir una mayor autonomía y capacidad de gestión por parte de éstos. Al respecto, el Panel opina que es necesario abrir un área de proyectos que permita la capacitación de los dirigentes adultos mayores en áreas como: liderazgo, administración, nociones de contabilidad para proyectos sociales, elaboración de proyectos sociales, técnicas participativas, entre otras. 2.4

CONCLUSIONES SOBRE EFICIENCIA

Respecto de la eficiencia del programa, el Panel establece dos conclusiones: i) Falta una

administración eficiente del sistema de información que permita contar con datos actualizados sobre el grado de avance del programa; y ii) Aún cuando existen programas que proveen servicios similares (Ministerio de Salud, INP) el programa bajo evaluación genera un producto distinto: facilitar el acceso de los beneficiarios a servicios. En est a línea, el Panel afirma que la ventaja de generar productos mediante este programa tiene que ver con el trabajo de acercamiento que realizan los organismos ejecutores para integrar a los adultos mayores. Sin embargo, el Panel sugiere a futuro institucionalizar estas prestaciones de servicios. En lo referente a costos unitarios por componente -el Panel afirma no poder establecerlos claramente, porque se incluyen en éstos todos los llamados a concurso, se hayan o no ejecutados los proyectos. Teniendo presente lo anterior, el Panel estima que los costos unitarios del componente prestación de servicios son 1,5 veces más altos que los costos destinados al componente de Fondos Concursables ($39.977 pesos y $25.476 pesos, respectivamente). Por otra parte, en las licitaciones del período 1995-1997, el componente de Prestación de Servicios concentra el 70% del presupuesto del programa. A partir de 1998, se produce un equilibrio, de tal manera que ambos componentes presentan un costo unitario aproximado de $42.000 pesos. No obstante, mientras el componente de Fondos Concursables crece 2,5 veces, el componente de Prestación de Servicios crece algo más de cuatro veces. Para el Panel ello muestra una tendencia clara del Programa hacia los servicios. El programa no dispone de información que permita al Panel realizar un análisis costo-beneficio. Tampoco es posible cuantificar el número real de coberturas financiadas, licitaciones, adjudicación y ejecución de proyectos. Se dificulta también establecer el nivel de eficiencia presupuestaria puesto que los datos del presupuesto para 1998 incluyen los recursos comprometidos y pendientes de ejecución para el año siguiente. En cuanto a los gastos directos del programa, éstos crecen exponencialmente (3,5 veces) en el período debido a un aumento en el presupuesto. Lo anterior también se observa en el caso del gasto efectivo que crece en un 43% entre 1995-1998. Los costos de administración del programa como proporción del total de gasto efectivo, muestran una variación importante para el período 1995-1998, representando un promedio de un 27.8%. Para el Panel estos costos de provisión directa (82%) son similares a los de otros programas como Chile Joven en los cuales alrededor del 78% de los recursos están destinados a lo mismo. Finalmente establece que no existen condiciones para una eventual recuperación de los costos. 2.5

EXPERIENCIA ADQUIRIDA EN LA EJECUCION DEL PROGRAMA

Se plantean como principales aprendizajes: i) el programa alcanza un impacto mayor cuando ambos compo nentes se implementan en una comuna; ii) el componente de prestación de Servicios ha permitido problematizar y posicionar el tema del adulto mayor en las comunas y comunidad en general, así como el componente de Fondos Concursables ha contribuido a relevar capacidades de autogestión en la población beneficiaria; iii) las alianzas estratégicas establecidas con los Municipios y otros servicios facilitan la ejecución del programa; iv) la incorporación de criterios flexibles (edad, formalidad legal de las organizaciones, etc.) en los requisitos del programa; v) los municipios presentan capacidades para asumir funciones del componente de Fondos Concursables no así del de Prestación de Servicios. 2.6

CONTINUIDAD DE LA JUSTIFICACION DEL PROGRAMA

En cuanto a la continuidad del programa, el Panel considera que tanto el fin como el propósito del programa siguen siendo pertinentes por cuanto las condiciones de los adultos mayores siguen siendo de alta vulnerabilidad. El Panel sostiene que aún cuando las acciones propiciadas han impulsado un cambio, existe una importante brecha en la política social destinada a atender a esta población, lo que fundamenta la necesaria continuidad de este tipo de acciones. Respecto del tema de sustentabilidad, el Panel estima que sin financiamiento estatal la capacidad asociativa de las organizaciones de adultos mayores se vería deteriorada. De hecho, el Panel establece que sin apoyo financiero, sólo continuarían su trabajo asociativo un 30% de las organizaciones existentes. 2.7

PRINCIPALES RECOMENDACIONES 1) Institucionalización del programa. Esto es, que el programa deje su carácter piloto y asuma rango de programa permanente. La Unidad Responsable de este sería Mideplan y/o el futuro Servicio Nacional del Adulto Mayor. 2) Sistema de Información. Dada la ausencia de información sistemática se plantea generar información sobre la población beneficiaria y la ejecución del programa. Junto a ello, se sugiere realizar una evaluación de impacto y un estudio de la situación biopsicosocial de la población beneficiaria. Además, crear un sistema de información sistemático que permita una eficaz recopilación, registro y procesamiento de la información y que defina indicadores que midan efectivamente logro a nivel del propósito y componentes. 3) Mayor Impacto. Para un mayor logro del propósito se recomienda programar la implementación simultánea de ambos componentes en cada comuna. 4) Extensión del Programa. Dado que el programa sólo se ejecuta en el sector urbano, se propone extenderlo hacia el sector rural. Además, la participación de adultos mayores en el total de la población rural es superior al urbano.