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EL PROGRAMA COLOMBIANO DE PROTECCIÓN A PERIODISTAS

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El programa colombiano de protección a periodistas

 FUNDACIÓN PARA LA LIBERTAD DE PRENSA (FLIP)

Presentación

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a protección de periodistas presenta grandes retos dentro de los estándares internacionales de protección. El Estado colombiano ha dado un gran paso en materia de protección física de los periodistas por medio de la creación del programa de protección a periodistas del Ministerio del Interior y de Justicia, en el año 2000. Y aún con las deficiencias que pueda presentar el programa, especialmente en términos de protección integral y fallas operativas, la FLIP resalta la importante labor de protección de dicho mecanismo, que coincide con la reducción de los homicidios a periodistas desde su creación. En el 2000, el número de periodistas asesinados rondaba los 9 o 10 por año mientras que en 2011 tuvimos un periodista asesinado relacionado con el oficio periodístico. Originalmente el programa dependiente y administrado por el programa de derechos humanos del Ministerio del Interior, estaba compuesto por un Comité de Regulación y Evaluación del Riesgo. Este comité reunía las autoridades a cargo de protección y a los representantes de la sociedad civil, quienes tomaban las decisiones en materia de protección física en casos concretos. En el año 2011 se inició un proceso de reformas del Estado colombiano que involucró la organización del Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario y de allí, la creación de la Unidad Nacional de Protección (UNP), entidad con personería jurídica y presupuesto autónomo, adscrita al Ministerio del Interior pero con dirección propia, que inició su trabajo formal en 2012. Con esta reforma, el Ministerio del Interior se encarga de liderar la política de prevención y protección de derechos humanos en el país, entre ella la de libertad de expresión, coordinando el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) y la UNP se encarga de analizar la situa4

ción de riesgo de los periodistas en condiciones de vulnerabilidad e implementa las medidas de protección aprobadas por el CERREM. Si bien hubo una reforma en la arquitectura institucional y la designación de responsables de las medidas de protección, en principio no pareciera que haya cambios en la política de protección anterior, sin embargo, todavía es muy prematuro evaluar el sistema de protección vigente. La política sigue un enfoque de prevención y de protección centrado en la “administración del riesgo”1 y en la aplicación de “esquemas individuales de protección física”, y no es tan claro en cuanto a la orientación que tendrán las políticas públicas que impactarían en las condiciones de seguridad del contexto para que sean una efectiva garantía para el ejercicio de la libertad de expresión, especialmente en el contexto del periodismo local. Este documento pretende hacer una primera valoración del programa de protección en Colombia, resaltando sus aciertos, identificando sus errores y evidenciando los retos.

1 El riesgo, es la probabilidad de que una persona, una población especifica (grupo seleccionado por las administraciones públicas) o comunidad, sea objeto de un daño o agresión. Esta definición genérica ha sido el punto articulador de las diversas directivas en protección que se han emitido, desde cuando se produce el primer decreto que fija un programa de protección para periodistas y comunicadores sociales (Decreto 1592 de 2000). En este sentido, la administración del riesgo, es un ejercicio de intervención estatal que se expresa en un catalogo de medidas frente al riesgo, centradas en: identificarlo, clasificar su nivel (según unas tipología que van de menor a mayor grado de intensidad en la afectación a la integridad física), fijar las poblaciones que pueden padecerlo, prevenir su ocurrencia, prevenir su repetición, y ahora, con la ley de víctimas, también, reparar los efectos sociales y económicos que genera en la persona que lo presenta.

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1. El programa de proteccion a periodistas en colombia

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e 1980 a 1999 fueron asesinados 92 periodistas por razones de oficio en Colombia. Los autores, como es propio de un país con una grave crisis humanitaria, fueron varios: carteles del narcotráfico, paramilitares, guerrilla, agentes de la fuerza pública. La frontera entre los autores legales y los ilegales de las agresiones nunca fue clara. El 13 de agosto de 1999, sicarios pagados por grupos paramilitares y la participación de mandos militares, asesinaron al periodista y comediante Jaime Garzón Moreno, una querida y reconocida figura pública. El homicidio llevo a una manifestación nacional de rechazo y fue la gota que rebasó la copa de la violencia contra la prensa. Desde 1997 se venía gestando un programa de protección a poblaciones vulnerables a cargo del Ministerio del Interior, pero la protección a la prensa seguía coja. Finalmente, en el año 2000 el gobierno aprobó el decreto 1592 que determinó la creación del programa de protección a periodistas y comunicadores sociales en el marco del Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos (CRER). Sin embargo, no fue sólo la violencia y su consecuente ambiente político lo que dio origen al programa. Sus comienzos se remontan a finales de los noventas, cuando la unión entre organizaciones civiles de prensa y periodistas, a través de la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP) piden al gobierno del entonces presidente, Andrés Pastra-

na, incluir a los periodistas entre las poblaciones vulnerables que cobijaba el programa de protección a sindicalistas y defensores de DDHH. La respuesta del gobierno ante la inminencia del riesgo fue inmediata. Así, la organización y el trabajo en conjunto de la sociedad civil se convirtió en la semilla del programa de protección para periodistas. Los periodistas entran a hacer parte entonces de 16 poblaciones vulnerables a proteger por el Estado colombiano y se da paso para que la sociedad civil participe activamente en la garantía de su protección. El decreto previó la participación de cuatro agremiaciones relacionadas con la prensa para que hicieran seguimiento al Programa, y delegaron a la Fundación para la Libertad de Prensa para que cumpliera una labor de vocería en la documentación de casos, y seguimiento a la implementación de las medidas aprobadas. En octubre del 2003 se modifica el decreto original y se reglamentan cambios al Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos, la cabeza máxima de cada programa de protección. Este comité interinstitucional, que aprueba cada medida de protección a otorgar, está formado por el Ministerio del Interior, la Vicepresidencia de la Republica, el extinto Departamento de Seguridad Administrativa (DAS), la Policía Nacional, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del pueblo y lo que es más relevante, representantes de las organizaciones civiles de la población objeto, en el caso de los periodistas la FLIP, entre otros. En el comité, las instancias del Poder Ejecutivo son quienes aprueban las medidas de protección y las demás instancias oficiales y no gubernamentales, tie-

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nen derecho a voz y no a voto. Sin embargo, la opinión que tienen las organizaciones de la sociedad civil es muy tenida en cuenta, y por lo general, las medidas de protección son consensuadas. Desde 2010 se dictaron los decretos 1740, 3375 y 4520 que plantean cambios y en algunos casos reformas al tipo de medidas a dar y los protocolos a seguir, pero en general el programa no sufre cambios estructurales desde entonces hasta la formulación de los decretos que dieron origen a la Unidad Nacional de Protección y reemplazaron el CRER por el CERREM ya en el gobierno de Juan Manuel Santos. El CRER es la última instancia de decisión sobre el tipo de medidas a implementar en cada caso. Allí con base en los resultados de los estudios de riesgo valorados por las instituciones pertinentes, se otorgan en consenso las medidas más efectivas para cada caso. En este espacio la FLIP, y las organizaciones de la sociedad civil que hacen parte del comité, tienen voz para objetar las medidas, para proponer otras e incluso para aportar factores de riesgo que no fueron tenidos en cuenta durante la valoración de seguridad preliminar. Las medidas a otorgar están previstas en el decreto y van desde la prevención para situaciones de riesgo ordinario hasta medidas de protección “duras” para casos de riesgo extraordinario. Para ver un resumen de las medidas, ver en Anexo 1. Organigrama de protección basado en el decreto 4912 La Unidad Nacional de Protección es la entidad encargada ahora de determinar cuál es el nivel de riesgo del periodista. Esa labor antes de 2012, la cumplía la Policía Nacional. No so-

bra aclarar que el nivel de riesgo no está determinado por el periodista o el medio al que pertenece, sino por la vulnerabilidad que tiene de acuerdo a la región donde está, al tipo de trabajo que hace, la presencia de grupos armados ilegales, entre otros factores. De agosto de 2010 a junio de 2011, el programa de protección, según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manejaba un presupuesto de $111,895,149, de los cuales se ejecutaron $4,617,791 solamente en el programa de protección de periodistas. Estos fondos provenían en sus inicios y en un 90% de la cooperación americana hasta que gradualmente se fue reemplazando el rubro y hoy se financia en su totalidad con el presupuesto nacional del Estado colombiano. Según información de la UNP, en 2012 cuenta con un presupuesto total de protección de $108,371,160.75. De ese monto destinan al programa de protección de periodistas el 7% del valor total del presupuesto anual, es decir $13,676,689.74 millones de pesos, que equivalen en dólares a $7.708.836. El staff al servicio de los programas de protección del Ministerio del Interior se seleccionó con base en los requisitos exigidos en el Decreto 861 de mayo 11 de 2000. En la sola Unidad Nacional de Protección trabajan 684 personas de planta y 150 personas con contratos temporales para un total de 834. Según el informe de Gestión del Ministerio del Interior 2011, de junio de 2010 a mayo de 2011, cinco mil 396 personas han sido beneficiarias de los distintos programas de protección. Los beneficiarios se dividen así:

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Grupo Población

Total

Sindicalistas

118

UP PCC

1.871

Acuerdos de Paz

1

Defensores DDHH

129

Concejales

2.500

Funcionarios

17

Periodistas

67

4.5 4.0 3.5 3.0

Asesinatos con amenaza previa

2.5 2.0

Asesinatos sin amenaza previa

1.5 1.0 0.5 0.0

1990

1995

2000

2005

2010

Si bien, como veremos adelante, el programa de protección tiene algunas deficiencias y desafíos por enfrentar, sí ha significado un paso significativo hacia la seguridad de los periodistas. Como lo muestra la siguiente gráfica basada en las cifras de la FLIP, y realizada por el Comité para la Protección de los Periodistas (CPJ) luego del 2000 y de un pico de homicidios en el 2003 comienza un importante declive de la cantidad de asesinatos de periodistas. Además se da un cambio en cuanto al modus operandi de los

Gráfica asesinatos contra periodistas tomada del reporte del CPJ: https://cpj. org/reports/2011/06/2011impunity-index-gettingaway-murder.php

asesinatos, antes del programa los asesinatos se realizaban casi exclusivamente sin amenaza previa. Esa tendencia se revierte y luego encontramos que los asesinatos no sólo disminuyen, sino que se ejecutan luego de continuas intimidaciones. Podemos concluir que si bien el programa garantiza la vida de los comunicadores, no es un blindaje perfecto y no hace mella en otros problemas que afectan la libertad de expresión como la autocensura fruto de las intimidaciones y el miedo.

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LA POLÍTICA DE PROTECCIÓN A PERIODISTAS DEL GOBIERNO DE SANTOS Y LA NUEVA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN Como se mencionó anteriormente, el decreto 2546 de 1999 creó el programa de derechos humanos del Ministerio del Interior; este programa único en el mundo, contaba con Comités de Regulación de Evaluación de Riesgo (CRER) por población, que dio un alto nivel de especificidad al tema de otorgamiento de medidas de protección física. Queriendo dar mayor especificidad y enfoque diferencial, en agosto de 2000, con el Decreto 1592, se crea el programa de protección a periodistas. Sin embargo, a mediados de 2010 se expide el Decreto 1740, con una serie de modificaciones al programa de protección, restringiendo la entrega de algunas medidas de protección otorgadas por el Estado, que afectaban la seguridad de los beneficiarios2. La política tenía y tiene gran falencia: la ausencia de una estrategia clara de prevención, pues se concentra en la estrategia de protección física. El componente de prevención dentro de la política pública en Colombia ha sido manejado de manera histórica a través de las políticas de militarización del territorio y las acciones de control territorial, y la prevención de violaciones de derechos humanos es un efecto colateral de esta estrategia. Ese decreto fijó algunas medidas 2 “Objeto. Establecer los lineamientos de la política de protección de personas que se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo, como consecuencia directa y en razón del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias”. Ministerio del interior y Justicia. “Artículo 1”. Contenido en “Decreto 1740”. Ministerio del Interior y Justicia. Bogotá. Colombia. 19 de mayo de 2010.

de prevención del riesgo, entre las cuales se cuentan la elaboración de los planes de contingencia, las medidas de autoprotección, los patrullajes y revistas policiales. Sin embargo, estas medidas tienen una problemática adicional, las medidas en prevención recaen únicamente en la persona que presenta el riesgo. Es decir la prevención se convierte en un ejercicio de auto regulación personal, que exige que la persona adopte conductas que minimizan el impacto de los factores de riesgo reduciendo el rol del gobierno a la aplicación de acciones de control policial y militar, y no ve el problema desde una perspectiva mas integral de afectación a la libertad de expresión. En un informe presentado a la Corte Constitucional el 13 de febrero de 2012 por parte del Ministerio del interior se plantean algunas objeciones al anterior sistema de protección. Estas observaciones fueron propuestas en la Mesa Nacional de Fortalecimiento con la sociedad civil y esperaba solucionar las fallas en el diseño del Sistema de Protección3: 1. Necesidad de categorizar el liderazgo como factor de riesgo 2. Necesidad de incorporación de un enfoque diferencial en la realización de los estudios de nivel de riesgo. Esto, como veremos más adelante es particularmente grave en lo que refiere a la población de periodistas. 3. Presencia del Ministerio Público como garante de la calificación de Riesgos 3 Informe Metodológico - Orden Décimo Sexta Auto No. 219 de octubre de 2011 proferido por la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T- 025 de 2004.

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4. Mantenimiento del auxilio de transporte y del apoyo de reubicación temporal, como medida de protección 5. Necesidad de incorporación de normas sobre presunción constitucional de riesgo: 6. Necesidad de descentralizar el Programa. La mayoría de estos observaciones fueron tenidas en cuenta a finales del año 2011, cuando el gobierno del presidente Juan Manuel Santos expide el Decreto 4912, que anuncia una estrategia en prevención y la creación de una serie de estructuras nacionales y territoriales en materia de prevención y protección en derechos humanos. Este es el decreto actualmente vigente y que regula el funcionamiento del programa de protección. Desde lo nacional, el decreto modifica la función del Programa de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, y lo convierte en un formulador de políticas públicas en materia de prevención, y supervisión de los planes territoriales en la materia4. En el ámbito local, se crean unas mesas para la identificación de factores de riesgo por población focalizada. También, se crean los planes de acción territoriales para la prevención del riesgo en materia de derechos humanos. Sin embargo, la prevención del riesgo se desarrolla de manera similar a lo que se estipulaba en los decretos anteriores, estando esta función a cargo de las agencias de seguridad del Es4 Ministerio del Interior. “Articulo 15. Funciones de la Dirección de Derechos Humanos”. Contenido en “Decreto 2893”. Bogotá. Colombia. 11 de agosto de 2011.

tado, sin que haya enfoques específicos de gestión del riesgo por población. Sin embargo, la falencia que tiene mas impacto, es que no existe un nexo claro entre las medidas de prevención y las de protección, lo cual genera que el riesgo deba materializarse para poder acceder a algún tipo de medida del estado para el manejo del riesgo. Esto implica algunos problemas, como por ejemplo, que la eficacia y sostenibilidad de la prevención sea un producto o efecto secundario del avance en el control/consolidación territorial de la fuerza pública, ola falta de coordinación integral entre la prevención y la protección, activándose esta última una vez se ha consumado el riesgo.

2. La actual estructura

en materia de proteccion a periodistas en colombia POLÍTICAS DE PREVENCIÓN El Decreto 4912 de 2011 reconoce la importancia de tener una estrategia de prevención de las violaciones a los derechos humanos y a las infracciones al Derecho Internacional Humanitario. En este sentido, la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior asignó una serie de responsabilidades a través de una mesa de prevención territorial dirigida por la autoridad del gobierno departamental. Así, las entidades territoriales deben identificar los riesgos, formular los planes de prevención y contingencia y construir mapas de riesgo. Si bien es cierto que el Decreto define un esquema claro para la protección de los periodistas, no define un esquema de prevención específico para los periodistas en el ejercicio de su profesión teniendo en cuenta que ha sido reconocido como una población en riesgo.

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RUTA PARA LA PROTECCIÓN DE UN PERIODISTA BAJO EL NUEVO SISTEMA5 En el Decreto 4912, en materia de protección los casos pasan por un procedimiento en dos partes: La valoración y decisión de cada caso y la implementación y seguimiento de los esquemas de protección. Como se dijo, el decreto crea la Unidad Nacional de Protección. La UNP es la entidad especializada en implementar las medidas físicas de protección, desde dos estructuras básicas: el Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información-CTRAI- y, el grupo de Valoración. El CTRAI, es un grupo interinstitucional, conformado por funcionarios de la Unidad de Protección y la Policía Nacional. Anteriormente, la Policía Nacional cumplía con esta labor de manera única. Mientras que el Grupo de Valoración Preliminar retoma la información del CTRAI, y valora los casos de manera individual, establece el nivel de riesgo y fija recomendaciones dirigidas al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM-, espacio encargado de decidir las medidas de protección individuales. A continuación a través de un ejemplo vamos a mostrar cuál es la ruta ordinaria de un periodista amenazado para obtener medidas de protección. (Ver anexo 1. Organigrama de protección basado en el decreto 4912) ESTUDIO DE CASO Rodolfo Ortiz es un periodista radial independiente de Valledupar, la capital del Cesar, un departamento donde las bandas criminales y los funcionarios públicos tienen nexos oscuros. En su programa de opinión de la mañana, 5 Ver grafica 3 al final del documento

Ortiz denuncia varios hechos de corrupción de la administración local. A los pocos días recibe una llamada anónima dónde le advierten que si sigue hablando lo van a desaparecer. Lo primero que hace el periodista es interponer la denuncia ante la autoridad competente y se comunica directamente con la FLIP. La denuncia se puede presentar ante cualquier entidad: Policía, Ministerio Público, Fiscalía, Ministerio del Interior. Le solicita al a FLIP que ponga en conocimiento a la UNP y se gestionen las medidas de protección necesarios. Su solicitud, que cuenta con la documentación mínima (denuncia, solicitud del peticionario) pasa a la unidad donde se desarrolla el proceso completo de protección. Si la gravedad del caso lo amerita, se tramita al subdirector de protección de la UNP para que él implemente una medidas de emergencia urgentes (por lo general, las medidas de emergencia consiste en sacar de inmediato al periodista de la zona). En el caso del periodista Ortiz se cumplió con todo los protocolos ordinarios para la implementación. Es decir su caso pasa a la UNP donde se estudió la viabilidad y se adelantó todo el proceso que tiene por los menos dos etapas importantes. En una primera etapa, luego que Ortiz ha entregado la totalidad de los documentos, la UNP ordena un estudio de riesgo al periodista que es realizado por los oficiales de protección en la región. Ese estudio toma en cuenta distintos factores para la valoración de riesgo (contexto regional, gravedad de la amenaza, antecedentes, presencia de grupos criminales). En algunos casos los oficiales no tienen en cuenta los motivos propios de la población de periodistas,

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las razones de oficio para dicha valoración. En todo caso la UNP pueda consultar a la FLIP que realiza un estudio propio de seguridad que complementa la valoración de la UNP. El estudio de seguridad de la FLIP busca recolectar la siguiente información y dar las recomendaciones pertinentes: DATOS PERSONALES  Nombre completo del periodista  Documento de identificación  Teléfono fijo  Teléfono móvil  Fax (si se tiene)  Dirección para correspondencia y revistas policiales  Ciudad (provincia), departamento (estado)  Correo electrónico  Edad  Estado civil ANTECEDENTES PERIODÍSTICOS  Medio de comunicación para el cual trabajaba  Tiempo de ejercicio de la profesión  Trayectoria periodística  Títulos y temas de los últimos trabajos  Otras actividades de periodista DATOS DEL CASO  Fecha y lugar de los hechos  Descripción de los hechos Antecedentes de otras amenazas SOLICITUD DE MEDIDAS  Medidas solicitadas  Judicialización del caso Medidas solicitadas previamente

Luego de esas valoraciones, y una vez establecido que el caso de Ortiz cumple con los requisitos mínimos, esto pasa a una segunda fase donde se hacen las recomendaciones de protección para el CERREM. Estas recomendaciones las da un grupo de valoración preliminar, bajo la coordinación de la UNP. El CERREM es el espacio interinstitucional6 donde se valida y se estudia todo el resultado del proceso anterior y se va a decidir las medida de protección que se debe implementar. En cada CERREM, que según el decreto debe convocarse una vez al mes, pero que en la práctica se hace cada tres meses, analiza entre 20 y 30 casos de periodistas en riesgo. En este espacio los representantes de la sociedad civil, la FLIP en el caso de los periodistas, tienen voz para objetar o ratificar las medidas de protección. Bajo el CERREM se mantiene la figura de un comité interinstitucional, que se encarga de valorar la situación de riesgo y establecer las medidas de protección que deberán ser implementadas en cada caso. En el CERREM se estudian uno a uno los casos recientes. En el caso del periodista Ortiz se da a conocer que el resultado de riesgo del periodista dio extraordinario. Entonces los funcionarios recomiendan dar apoyo de transporte, rondas policiales y un medio de comunicación. La FLIP puede objetar esas recomendaciones y decir que no son suficientes. Da a conocer sus razones y explica porqué el riesgo es mayor. Finalmente en el CERREM se le aprueba a Ortiz un esquema de protección con dos uni6 Ministerio del Interior. “Artículo 36. Conformación del Comité de Evaluación. de Riesgo y Recomendación de Medidas -CERREM-, y, Artículo 37. Invitados permanentes”. Ibíd. Páginas 26 y 27.

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dades de escolta, vehículo y medio de comunicación. Esta decisión pasa a la coordinación de gestión de servicio de la UNP para que las implemente y las notifique a los peticionarios. Mientras el peticionario no sea notificado, toda la información tratada en el CERREM tiene carácter de reserva. En materia de seguimiento, la FLIP vela porque se implemente de manera adecuada la medida de protección aprobada. Las medidas de protección son temporales, por lo general de seis meses, es decir que la UNP a través del CERREM, se encarga de hacer la evaluación y el seguimiento a las condiciones de riesgo y la implementación de las medidas. Cumplidos los seis meses se lleva el caso otra vez al CERREM y ahí se define si se mantiene el esquema de protección, se ajusta o se da por terminado. OBSERVACIONES AL NUEVO SISTEMA DE PROTECCIÓN El nuevo marco normativo de protección en Colombia continuó con las medidas físicas que se venían implementando: Esquemas de protección con escoltas, chalecos, medios de comunicación y movilización, apoyo para reubicaciones temporales, entre otros. A diferencia del sistema anterior y un importante paso a resaltar, tiene que ver con la asignación de responsabilidades directas a las autoridades locales y regionales, en un intento por descentralizar las medidas de protección. Desde luego su valoración positiva dependerá de su correcta reglamentación, pero la creación de las Unidades Departamentales de Protección parece una respuesta efectiva a la solicitud de las organizaciones locales. Otro cambio importante, se da

frente a la contratación de empresas privadas para la protección. Ahora7 los escoltas, muchos de ellos provenientes de la planta del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS8), dependerán directamente de la Unidad Nacional de Protección. Sí preocupa además que en la valoración de riesgo del CTRAI no se tenga en cuenta los factores específicos de riesgo de la población de periodistas. Es decir los protocolos de protección para los diversos tipos de poblaciones siguen los mismos procedimientos y cuentan con la misma matriz de protección. La única diferencia es la valoración de riesgo que hacen las organizaciones de la sociedad civil. En el caso de los periodistas, la FLIP9; tiene en cuenta factores como: Tipo de información que difundía el periodista Investigaciones periodísticas recientes Tipo de medio de comunicación y antecedentes periodísticos. Por otro lado, se manifiesta una preocupación por mantener un flujo de 7 Es importante resaltar que el DAS estuvo salpicado por varios escándalos, incluso de espionaje a periodistas desde sus mismos esquemas de protección. http://www.flip.org. co/alert_display/0/1763.html 8 El DAS fue la Oficina de Inteligencia adscrita a la Presidencia de la República que se vio envuelta en escándalos por espionajes a magistrados de Altas Cortes, opositores políticos y periodistas. Por ello fue cesada y se creo una nueva Agencia de Inteligencia. 9 No es mandatorio que las entidades del estado soliciten una valoración de riesgo a los representantes de la sociedad civil. Sin embargo, estas solicitudes son recomendables en los casos más complejos.

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información transparente entre la institución y las organizaciones civiles en el espacio del CERREM, donde se prevé poner a disposición los estudios de valoración de riesgo. Sí preocupa, sin embargo, las restricciones a la información previa de los casos a los que se les implementaran las medidas de protección. Dichas restricciones pueden poner en riesgo la vocería de las organizaciones que representan a los beneficiarios. Por último, para hablar de programas de protección de manera integral, además de incluir articulación entre trabajos de prevención y protección física, se debe incluir el trabajo de lucha contra la impunidad que debe hacer la justicia. Mientras la Administración de Justicia no investigue y capture a los responsables de poner en situaciones de riesgo a los periodistas, el Estado va a tener que seguir invirtiendo tiempo y recursos en entregar medidas de protección. Es indispensable la coordinación entre el Ministerio del Interior, como director de la política de prevención y protección de derechos humanos, y la Fiscalía General de la Nación, como entidad encargada de investigar delitos.

3. Atención

en protección a periodistas con respecto a otras poblaciones

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a protección al derecho a la vida tiene, tanto en el Decreto 4912 como en su antecesor, el Decreto 1740, un enfoque poblacional, es decir, según la población en riesgo, la cual debe estar previamente incluida en el listado de las poblaciones en riesgo, los gobiernos nacional y terri-

torial habilitan una ruta de acceso al paquete de servicios en protección (los diferentes tipos de esquemas). Por otra parte, dado que los periodistas y comunicadores sociales son víctimas del conflicto armado cuando se materializa el riesgo y, por ende, son objeto de vulneraciones a sus derechos, también requieren una atención acorde con la oferta de servicios que contiene la Ley 1448, adaptados a sus condiciones especificas. En este marco, a continuación se presenta otras dos rutas de protección más allá del riesgo y que se desprenden del Decreto 4912 y la Ley 1448 de 2011. El Decreto 4912 establece otras dos rutas de acceso a la protección: 1. El procedimiento para la activación de la presunción constitucional, el cual cubre sólo a líderes de organizaciones y población en situación de desplazamiento y; 2. El procedimiento para protección de personas en razón de su cargo, este mecanismo está dirigido a funcionarios estatales10. Sin embargo como se aclaró antes, hasta ahora la única diferencia a la hora de estudiar el riesgo de los periodistas, frente a por ejemplo un sindicalista o un defensor de DDHH, lo hace el papel y la valoración que tiene el representante de la sociedad civil. La ruta para solicitar protección es igual y lo que es más complejo, las valoraciones de riesgo no tienen en cuenta la especificidad propia de su oficio, como vimos anteriormente. Sin embargo, así las críticas al programa sigan siendo frecuentes por ser un bombero encargado de apagar incendios, mas que un sistema integral de protección, 10 Ministerio del Interior. “Artículo 40, 41 y 43. Contenidos en “Decreto 4912”. Ibíd. Páginas 26 y 27.

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sí creemos desde la FLIP que las ventajas son mayores a las desventajas. La incidencia de la sociedad civil, las mejoras en la recolección de la información y que los periodistas puedan continuar ejerciendo su trabajo con esquemas de protección en regiones violentas son pasos gigantes, que eran utópicos hace apenas unos años.

4. La protección

a periodistas en la jurisprudencia nacional

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unque la jurisprudencia Colombiana no es muy extensa en materia de protección a periodistas, la Corte Constitucional ha dado elementos importantes para la interpretación diferenciada de la normatividad, garantizando que se adapte a las necesidades específicas de los periodistas. La Sentencia T-1037 de 2008 ha sido el pronunciamiento jurisprudencial que ha analizado más a fondo el tema de protección a periodistas en riesgo. Este pronunciamiento establece como principio básico que en el cumplimiento de la obligación de protección, el Estado no puede ejecutar acciones que coarten la libertad de expresión y el derecho a la información del periodista en riesgo. Este mandato cobija no solo a los organismos a cargo de protección dentro del Estado, sino a los organismos de inteligencia y seguridad. En este sentido, el programa de protección a periodistas debe tener un enfoque diferencial claro, que permita una mayor flexibilidad y adaptabilidad en la implementación de los esquemas de protección, para garantizar el libre ejercicio de la libertad de prensa.

5. La Valoración del Programa de Protección desde Instancias Internacionales

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os periodistas son los máximos exponentes del derecho a la libertad de expresión, y son la primera fuente de información para la población en general. La protección de los periodistas, especialmente en situaciones de conflicto armado y violencia generalizada, cobra relevancia en la medida que se convierte en la protección de los valores democráticos y de las libertades fundamentales de manera colectiva11. En esta medida, son sujetos de especial protección constitucional en Colombia, por estar en “situación de riesgo especial”(Sentencia T-1037-08). La Relatoría para la libertad de expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, RELE), ha reiterado la necesidad de que existan mecanismos efectivos de protección12 y acceso a la justicia, que garanticen el ejercicio de la libertad de expresión por parte de los periodistas en riesgo. Por su parte la oficina de la Relatoría de Libertad de expresión de Naciones Unidas dijo en su último informe 2012, sobre el programa de protección colombiano: “71. OHCHR Colombia has welcomed   the   protection   pro11 CIDH-RELE. Marco jurídico interamericano sobre el derecho a la libertad de expresión. (OEA documentos oficiales ; OEA Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF. 2/09) Pg. 61. 12 CIDH. RELE. Una agenda hemisférica para la defensa de la libertad de expresión. 2009. (OEA documentos oficiales ; OEA Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF. 4/09)

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gramme of the Ministry of  Interior and Justice, but has also highlighted concerns, including   the   delays in assessing  risks and implementing protection measures, the absence of a contextual approach and the  transfer of protection schemes to private companies.   OHCHR   Colombia continues to  provide assistance and advice   to   help to create more homogeneity and coordination  between the different protection mechanisms. Despite these shortcomings, the Special  Rapporteur welcomes the positive steps taken to combine different protection programmes  based on coordination between State institutions, journalists and civil society organizations,  and considers it an important step forward in preventing the assassination of journalists.  72. The establishment in Colombia of the National Unit for the Protection of Journalists  and other vulnerable sectors is also a good practice worth mentioning. However,   this  mechanism only addresses so-called “material measures of protection,” such as mobile  phones, bulletproof vehicles, emergency evacuations and transfers to other regions of the  country or abroad, such as those granted under witness protection programmes. The Special  Rapporteur considers it important to mention that the protection of journalists requires a  holistic approach that includes material, legal, and political measures of protection, in  particular public condemnation of attacks aggainst journalists and support

for press freedom  by high-level State officials.”13 El artículo 2 de la Convención Americana establece la obligación de los Estados de adecuar su ordenamiento jurídico a los parámetros interamericanos de derechos humanos, de lo cual también se desprenden sus facultades no solo de verificar el cumplimiento de las normas convencionales, sino su implementación en los ordenamientos internos. En este sentido, la RELE ha reconocido los esfuerzos del Estado Colombiano para garantizar la protección de los periodistas en Colombia a través de la creación del programa de protección a periodistas y ha hecho seguimiento de su gestión. Sin embargo, aunque reconoce que el programa de protección colombiano ha sido formulado como un mecanismo idóneo y adecuado a los estándares internacionales, también ha afirmado que los niveles de impunidad y la falta de garantías judiciales efectivas, han ido en detrimento de los estándares, manteniendo los altos niveles de riesgo a los que los periodistas están expuestos en Colombia, al igual que las falencias en materia de prevención y creación de marcos jurídicos que garanticen el ejercicio a la libertad de expresión e información a nivel interno.14

13 Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Frank La Rue. Pág 13. http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/RegularSession/Session20/A-HRC-20-17_en.pdf 14 Idem Agenda. Página 16.

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Anexos de Leyes relevantes: Decreto nacional 1592 de 2000. Disponible en el sitio web: http:// www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/ normas/Norma1.jsp?i=6092 Decreto 2788 de 2003. Disponible en el sitio web: http://www.flip.org. co/resources/documents/5e0444f5 67bfcf33f30218c56e2994b1.pdf Decreto 861 de 2000. Disponible en sitio web: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=12305 Decreto 1740 de 2010, Disponible en el sitio web: http://www.dmsjuridica.com/CODIGOS/LEGISLACION/decretos/2010/1740.htm Ley 199 del año 1995. Disponible en el sitio web: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/ Norma1.jsp?i=6012 Ley 418 del año 1997. Disponible en el sitio web: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ ley/1997/ley_0418_1997.html Decreto 4912 del 26 de diciembre de 2011. Disponible en el sitio web: http://wsp.presidencia. gov.co/Normativa/Decretos/2011/ Documents/Diciembre/26/ dec491226122011.pdf

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Anexo 1 Riesgo: Probabilidad de ocurrencia de un daño al que se encuentra expuesta una persona, un grupo o una comunidad, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, en unas condiciones determinadas de modo, tiempo y lugar.

Riesgo Ordinario: Es aquél al que estan sometidas todas las personas, en igualdad de condiciones, por el hecho de pertenecer a una determinada sociedad; genera para el estado una obligación de adoptar medidas de seguridad pública y no comporta la obligación de adoptar medidas de protección.

PERSONA EN RIESGO ACUDE AL PROGRAMA POR PROTECCIÓN Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información- CETRAI. Encargado de la recopilación y análisis de información in situ. Esta conformado por personal de La Unidad Nacional de Protección y de la Policía Nacional.

El Grupo de Valoración Preliminar tendrá carácter permanente conformado por: • El Delegado de la Unidad Nacional de Protección, quien lo coordinará. • El Delegado de del Ministerio de Defensa Nacional • El Delegado de la Policía Nacional. • El Delegado del Programa Presidencial para la protección y vigilancia de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario. • El Derecho de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación integral a las Víctimas. Invitados especiales: • Un Representante del Fiscal General de la Nación. • Un Representante del Procurador Genaral de la Nación y • Un Representante del Defensor del Pueblo. • El Delegado de la Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial de Alertas Tempranas CIAT. Riesgo Extraordinario: Como consecuencia directa del, ejercicio de sus actividades funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo. Comprende el Derecho de recibir del Estado la protección especial en caso de: a.- Que sea especifico e individualizable. b.- Que sea concreto, fundado en acciones o hechos particulares y manifiestos y no suposiciones abstractas. c.- Que sea presente, no remoto ni eventual. d.- Que sea importante, es decir, que amenace con lesionar, con bienes jurídicos protegidos. e.- Que sea serio, de materialización probable por las circunstancias del caso. f.- Que sea claro y discernible. g.- Que sea excepcional en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos. h.- Que sea desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.

Una vez realizado el estudio de seguridad por el grupo de valoración en un plazo no mayor de 30 días se pasan las recomendaciones al CERREM.

Presenta al CERREM la determinación sobre el nivel de riesgo y un concepto sobre las medidas idóneas a implementar.

Riesgo Extremo: Es Aquél que se presenta al confluir todas las caracteristicas señaladas para el riesgo extraordinario y que adicionalmente es grave e inminente. Art.9 del 4912. ¨ En casos de riesgo enminente y excepcional, el Director de la Unidad Nacional de Protección podra adoptar, sin necesidad de la evaluación del riesgo, contemplando un enfoque diferencial, medidas provisionales de protección para los ususarios del programa e informara de las mismas al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas CERREM en la siguiente sesion, con el fin de que éste recomiende las medidas definitivas, si es el caso.¨

Son miembros permanenetes del CERREM quienes tendrán voz y voto: • El director de la Drección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, quien lo presidirá o su delegado. • El Director del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH, o quien haga sus veces, o su delagado. • El Director de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Victimas, o su delegado. • El Director de Protección y Servicios especiales de la Policía Nacional, o su delegado. • El Coordinador de la Oficina de Drechos Humanos de la Inspección Genaral de la Policía Nacional, o su delegado. Serán invitados permenentes a las sesiones del CERREM, quienes tedrán solo voz: • Un delegado del Procurador General de la Nación. • Un delegado del Defensor del pueblo. • Un delegado del Fiscal General de la Nación. • Un representante de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. • Un delegado del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ACNUR, cuando se trate de casos de población desplazada. • Cuatro (4) delegados de cada una de las poblaciones objeto del programa de Prevención y Protección, quienes estarán presentes exclusivamente en el análisis de los casos del grupo poblacional al que representan. • Delegados de entidades de carácter público cuando se presenten casos relacionados con sus competencias. • Representante de un ente privado cuando el comité lo considere pertinente.

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Una vez aprobadas las medidas en el CERREM estas deben ser inmediatas, pero actualmente no hay tiempos mínimos para su implementación. Son medidas de proteccion en virtud del riesgo. a.- Esquema de protección: • Tipo 1: Esquema individual corriente para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo corriente, 1 conductor y 1 escolta. • Tipo 2: Esquema individual blindado para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: un vehículo blindado, 1 conductor, 1 escolta • Tipo 3: Esquema individual reforzado, con escoltas para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo corriente o blindado, 1 conductor, 2 escoltas. • Tipo 4: Esquema individual reforzado con escoltas y vehículo, para brindarle seguridad a una sola persona, e incluye: 1 vehículo blindado, 1 vehículo corriente, 2 conductores y hasta 4 escoltas. • Tipo 5: Esquema colectivo, para brindaerle protección a un gruo de 2 o mas personas, e incluye: 1 vehículo corriente o blindado,1 conductor, 2 escoltas. b.- Recursos Físicos de Soporte a los Esquemas de Seguridad: vehículos blindados o corrientes, motocicletas, chalecos antibalas, escudos blindados, medios de comunicación y demás que resulten pertinentes para el efecto. c.- Medio de movilización: Es el curso que se otorga a un protegido en procura de salvaguardar su vida, integridad, libertad y seguridad durante los desplazamientos. Estos pueden ser: • Boletos aéreos internacionales. Se suministrará por una sola vez, cuando el nivel de riesgo sea extremo y la persona o el núcleo familiar sean admitidos por el país receptor por un período superior a un año. • Boletos aéreos nacionales, consiste en la entrega de pasajes aéreos en rutas nacionales y se otorgan al protegido y si es necesario, a su núcleo cuando frente a una situación de riesgo debe trasladarse a una zona que le ofrezca mejores condiciones de seguridad, o cuando su presencia sea necesaria en actuaciones de orden administrativo en el marco de su protección. • Apoyo de transporte terrestre, fluvial o marítimo. Consiste en el valor que se entrega al protegido del programa, para sufragar el precio del contrato de transporte, para brindar condiciones de seguridad en la movilidad. No podrá superar la suma correspondiente a 4 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por cada mes aprobado. d.- Apoyo de Reubicación Temporal: Constituye la asignación y entrega mensual al protegido de una suma de dinero de entre uno (1) y tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, según las particularidades del grupo familiar del caso, para facilitar su asentamiento en un lugar diferente a la zona de riesgo. e.- Apoyo de Traslado: Consiste en el traslado de muebles y enseres de las personas que en razón de la situación de riesgo extraordinario o extremo deban trasladar su domicilio. f.-Medios de Comunicación: Son los equipos de comunicación entregados a los protegidos para permitir su contacto oportuno y efectivo a fin de alertar sobre una situación de emergencia, o para reportarse permanentemente e informar sobre su situación de seguridad. g.- Blindaje de inmuebles e instalación de sistemas técnicos de seguridad: Consiste en los elementos y equipos de seguridad integral para el control del acceso a los inmuebles de propiedad de las organizaciones donde se encuentre su sede principal. En casos excepcionales, podrán dotarse estos elementos a las residencias de propiedad.

Medidas de prevención. a.- Planes de Prevención y Planes de Contingencia: La Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior con el apoyo de la Unidad Nacional de Protección, los departamentos y los municipios concurrirán el la formulación de los planes de prevención y de contingencia contemplando un enfoque diferencial, que tendra por ebjeto contarrestar las amenazas, disminuir las vulnerabilidades, potenciar las capacidades institucionales y sociales y fortalecer la coordinación institucional y social para la disminución del riesgo. b.- Curso de Autoprotección: Herramenta pedagógica que tiene el propósito de brindar a las personas, grupos y comunidades en situación de riesgo, contemplando un enfoque diferencial, elementos prácticos que permitan disminuir sus vulnerabilidades e incrementar sus capacidades a fin de realizar una mejor gestión afectiva del mismo. C.- Patrullaje: Es la actividad desarrollada por la Fuerza Pública con un enfoque general, encaminada a asegurar la convivencia y seguridad ciudadana y dirigido a identificar, contrastar y neutralizar la amenaza. d.- Revista policial: es la actividad desarrollada por la Policía Nacional con enfoque particular, preventivo y disuasivo, encaminada a establecer una interlocución periódica con el solicitante de la medida.

La Unidad Nacional de Protección realizará seguimiento periodico a la oportunidad, idoneidad y eficacia de las medidas, asi como al correcto uso de las mismas.

La Unidad Nacional de Protección tiene la facultad de adoptar otras medidas de potección diferentes a las estipuladas, teniendo en cuenta un enfoque diferencial, el nivel de riesgo y el factor territorial. Así mismo se podrán implementar medidas sicosociales.

El núcleo familiar del protegido puede ser tambien acogido del programa. Entendiendo que se hace referencia al cónyugue o compañero (a) permanente, a los hijos y a los padres del solicitante o protegido, quienes de manera excepcional podrán ser beneficiarios si ostentan un nivel de riesgo extraordinario o extremo y exista nexo casual entre dicho nivel de riesgo y la actividad o función politíca, social o humanitaria del tal solicitante o protegido.

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Este documento se realizó con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID, en inglés).