Foro Iberoamericano de Participación Ciudadana en la Gestión Pública del Siglo XXI San José, Costa Rica, 8 y 9 de septiembre de 2011

Gestión pública inclusiva, derechos colectivos y no discriminación Adrián Bonilla1 y Alejandra Cárdenas ______________________________ Eje Temático 5

Introducción En la década de los noventa, luego de la recuperación del control gubernamental por parte de los políticos civiles, el camino hacia la democracia supuso un complejo de prácticas, instituciones y formas de participación que necesitaron ser traducidas en políticas públicas para procesar las necesidades de las poblaciones y garantizar el ejercicio de sus derechos. La posibilidad de construcción democrática en la región, sin embargo, siempre ha sido contingente a las posibilidades y recursos de los gobiernos, pero también a la tradición de inequidad y de discriminación estructural en los países de la región, que suponen escenarios históricos de exclusión con acceso limitado a la participación de comunidades y ciudadanos, en buena parte de los países, a los procesos de toma de decisión. Para desarrollar esta idea el ensayo está dividido en cuatro partes. La primera discute algunas visiones de la democracia y los mecanismos de participación que se proponen en este contexto. La segunda, analiza la definición de discriminación desde una perspectiva de derechos humanos. La tercera hace una breve reseña de la relación entre democracia y discriminación. En la última sección se debaten los principales problemas de discriminación en la región latinoamericana. Finalmente se presentan las conclusiones. 1. Democracia y participación Un concepto operativo útil para organismos multilaterales en la región es el que enuncia la Carta Democrática Interamericana (OEA, 2001: 20) que entiende a la democracia no solo como la preservación del gobierno popularmente electo, sino también como el cumplimiento de una serie de condiciones que incluyen la defensa de derechos humanos, la separación de poderes, la existencia de espacios y mecanismos de participación pública para que los ciudadanos se involucren directamente en la definición de su propio destino; y, por último, el fortalecimiento de los partidos y organizaciones políticas como medios de expresión de la voluntad popular. Por otra parte, la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (CLAD, 2009) intenta imaginar la participación ciudadana como una forma de mejorar la calidad de las democracias en Iberoamérica. En este sentido, define a la participación ciudadana en la gestión pública como el proceso de construcción social de las políticas públicas a través del cual se canaliza, se da respuesta y se amplía el ejercicio de los derechos humanos, tanto de los ciudadanos y ciudadanas, como de las organizaciones en las que se agrupan y de las comunidades y pueblos indígenas y afrodescendientes que habitan los Estados de la región. Señala, además, que la participación ciudadana en la gestión pública contribuye a la consolidación de una cultura de inclusión y respeto a la diversidad, en tanto integra a todas las personas de un país, independientemente de su condición de género, étnica, racial, generacional o de discapacidad (CLAD; 2009: inc. 2 y 4) Así, la democracia participativa supone la existencia de espacios para que la participación en la gestión gubernamental se convierta en una política de Estado y esté acompañada por una cultura de corresponsabilidad respecto de lo público por parte de la sociedad civil, no solo para fortalecer la 1

Director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) en Ecuador. Doctor en Estudios Internacionales de la Universidad de Miami. Se especializa en temas de política comparada en la Región Andina y dinámicas de construcción de seguridad en América Latina. Ha ocupado un sinnúmero de puestos relevantes en el ámbito académico y como consultor.

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democracia, haciéndola más participativa y ciudadana, sino como requisito para un desarrollo nacional y regional con igualdad de oportunidades, incluyente y sustentable, con más equidad, justicia social y sin discriminaciones de ninguna naturaleza (Estévez, 2011: 19). La participación ciudadana es, desde estas perspectivas, un derecho inherente del ciudadano(a) que permite canalizar, dar respuesta o ampliar derechos económicos, políticos, sociales, culturales y civiles de las personas, y derechos de las organizaciones o grupos en los cuales se integran así como los de las comunidades vulnerables, por ejemplo pueblos indígenas y afrodescendientes (CLAD, 2009). Esta noción de participación ciudadana e inclusión social es básica para cualquier imagen de democracia ya que los derechos de participación de los ciudadanos(as) se identifican con los mecanismos de representación, es decir el ejercicio del derecho de voto, consulta previa libre e informada, referéndum etc. que ubican al ciudadano como principal actor y fundamento del poder político. Así, la democracia participativa no es contraria a la democracia representativa; permite enfrentar, desde el enfoque de derechos, los desafíos del desarrollo y de la justicia social. Uno de los objetivos de la democratización de la participación en la gestión pública es la universalización de su acceso para llegar a los sectores más vulnerables respetando su diversidad cultural, por lo que es indispensable desarrollar lógicas de corresponsabilidad entre el Estado y los ciudadanos y ciudadanas; organizaciones, comunidades y pueblos. La calidad de las democracias implica la construcción de modelos de participación ciudadana que generen confianza entre los Estados, su administración y las personas que son convocadas a participar. A pesar de las muchas limitaciones que siguen existiendo, en las últimas décadas las Constituciones latinoamericanas han incorporado mecanismos que permiten la participación ciudadana en la administración pública, que provienen tanto del Ejecutivo como de los ciudadanos(as)2. En algunos casos, estos mecanismos están dirigidos a crear una estrategia tendente a mejorar la eficacia de la gestión, a incrementar la legitimidad de las instituciones o los gobiernos electos, o bien tienen por objeto responder a la demanda social; en ese sentido, se han puesto en marcha diversos tipos de experiencias, con funcionamientos y resultados diferentes, que tienen en común plasmar las demandas de los ciudadanos a la hora de definir las políticas públicas3. La Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (CLAD, 2009) establece varias formas de participación, por ejemplo, la intervención ciudadana en las distintas fases de las políticas públicas, esto es en la planificación, ejecución, seguimiento, evaluación y control; y la presentación de solicitudes, proyectos y propuestas a los diferentes órganos del Estado, atribución que configura la presentación de proyectos normativos que permitan desarrollar derechos de las personas o comunidades. Otro de los mecanismos propuestos es la conformación de contralorías ciudadanas para monitorear el cumplimiento de los deberes de las instituciones públicas y privadas en la prestación de los servicios públicos e inversión pública. Este derecho, sin embargo, no es aplicable, a menos que existan mecanismos específicos y regulados que permitan acceder libremente a la información pública. Finalmente, la Carta establece la consulta previa, libre e informada, como una forma de participación de los pueblos indígenas, comunidades y nacionalidades4. 2

Países latinoamericanos como Argentina (1994), Colombia (1991), Ecuador (1998), Perú (1993), Venezuela (1999) en la década de los noventa vivieron una serie de reformas constitucionales que introdujeron mecanismos de participación ciudadana en la administración pública. Entre estos mecanismos, los más importantes fueron: 1. La consulta popular o plebiscito, cuya convocatoria es una atribución del Ejecutivo en países como Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay y Venezuela (Lissidini, 2008: 90-107); 2. Mecanismos de participación ciudadana directa como la iniciativa ciudadana e iniciativa popular que la poseen Argentina; Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Venezuela; y, 3. La revocatoria del mandato, por ejemplo en Colombia y Ecuador (Lissidini, 2008: 90-107). 3 Un desafío central para las democracias latinoamericanas es determinar cómo vincular las nuevas realidades sociales emergentes con fuerza e integrarlas a una nueva forma de construcción de legitimidad política y democrática. Así, a pesar de que la mayoría de las Constituciones de la región incorporan mecanismos de democracia directa; aún la región sigue siendo una de las regiones más desiguales del mundo. 4 Si bien la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública menciona únicamente a los pueblos indígenas, es necesario tomar en cuenta que de acuerdo con el artículo 1 del Convenio 169 de la OIT, la consulta previa, libre e informada, así como otros derechos colectivos reconocidos en ella se aplican además, a pueblos tribales cuyas condiciones sociales culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional con el fin de

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El derecho a la participación corre el riesgo de ser un simple enunciado, si no existen medidas legislativas, administrativas o judiciales que pongan en práctica estos mecanismos y fomenten la participación y eduquen a los ciudadanos en la intervención social. En consecuencia, los mecanismos de participación dependen de políticas concretas y de voluntades de acción pública por parte de los gobiernos. La posibilidad de participar supone la existencia de un proceso político; no viene dada por la mera adscripción documental a los instrumentos legales, sino por la construcción y socialización de prácticas que permitan y fomenten el acceso y por disposiciones que regulen el proceso de toma de decisiones y el ejercicio de la autoridad en temas específicos (Ferrari Wolfenson, 2001: 26). 2. Igualdad y ausencia de discriminación La igualdad y la no discriminación constituyen un principio fundamental de cualquier concepto de democracia basada en el ejercicio pleno de los derechos humanos. Si bien el reconocimiento de la necesidad de asumir a las personas como iguales tiene una larga trayectoria5, su interpretación siempre ha sido dinámica, sobre todo a partir de la Modernidad. En este sentido, cuando el derecho positivo reconoce el principio de igualdad éste es entendido desde una visión homogeneizadora, pero al mismo tiempo con límites que se construyen societalmente de acuerdo a los valores predominantes en cada época. La historia del principio de igualdad va de la mano con la historia de sus restricciones. Así, por ejemplo, en las primeras constituciones latinoamericanas, la ciudadanía, que era una condición de la igualdad política, establecía al sujeto titular de derechos como un individuo de sexo masculino, educado, pero además, propietario de bienes y recursos, y desconocía como iguales a todas aquellas personas diferentes a este tipo ideal. La exclusión siempre ha estado referida a relaciones de poder que ubicaron a grupos de personas en situación de superioridad frente a otras, vulnerables al ejercicio de poder, de explotación, violencia y ausencia de acceso a derechos humanos y bienes materiales. La discriminación implica: “[…] la exclusión social de un grupo humano considerado inferior en recursos, servicios y derechos” (Corporación de Desarrollo Afroecuatoriano, 2009: 14). La discriminación6 genera una situación de superioridad de unos sujetos frente a otros en lo relativo al ejercicio y goce de uno o más derechos humanos. Esta relación superioridad/inferioridad se genera en virtud de la atribución socialmente construida de características inherentes a las personas, por ejemplo, la etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad de género, identidad cultural, estado civil, idioma, religión, ideología, filiación política, pasado judicial, condición socioeconómica, condición migratoria, orientación sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia física; o cualquier otra distinción, personal o colectiva, temporal o permanente7. La discriminación puede ser leída en términos estructurales (Abramovich, 2010). Es la imagen de que las bases sociales, económicas, culturales y políticas, que cimentaron a las sociedades modernas, ubicaron históricamente a ciertos grupos de personas en una situación de marginación en cuanto al ejercicio de derechos sociales como la educación, la salud; así como la garantizar su preservación, la cohesión y la reivindicación de los derechos que les asisten (OIT, 1989). En Estados latinoamericanos como Colombia y Ecuador, se han reconocido como Pueblos tribales a los afrodescendientes. Así, en Colombia, la Corte Constitucional mediante sentencia T-955 de 17 de octubre de 2003, reconoció el derecho del pueblo afrocolombiano a ser sometido a consulta previa, libre e informada en temas legislativos y administrativos que les afecten (Naciones Unidas, 2010: 72). La Constitución de Ecuador en sus artículos 57 y 58 consagra la consulta, previa, libre e informada como un derecho colectivo de los pueblos indígenas, así como del pueblo afrodescendiente, en cuanto esta medida permite fortalecer su identidad, cultura, tradiciones y derechos. 5 El reconocimiento de la igualdad entre los hombres es un concepto que cobra fuerza en la Revolución Francesa, a través de la Promulgación de la “Declaración de derechos del hombre y del ciudadano” de 1789. 6 El Comité de Derechos Humanos ha definido a la discriminación como “[…] toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que se basen en determinados motivos como la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional o social, la posición económica, el nacimiento o cualquier otra condición social y que tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas” (Comité de Derechos Humanos, 1989: párrafo 7). 7 Se cita el artículo 11.2 de la Constitución del a República de Ecuador en cuanto ofrece un amplio catálogo sobre las condiciones que pueden dar lugar a la discriminación.

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participación política y por tanto, la dirección de los asuntos públicos8. Otra de las características de la discriminación estructural es la reproducción de estos patrones de generación, en generación. En América Latina los grupos sociales que enfrentan discriminación estructural son los pueblos y nacionalidades indígenas, los afrodescendientes, las mujeres y los pobres, entre otros9. En el caso de los pueblos, nacionalidades y comunidades indígenas, su exclusión tiene como origen el proceso de colonización al que fue sometida la población de América Latina y a la construcción de un sistema productivo basado en la expropiación del trabajo de los pueblos originarios y en el despojo de cualquier derecho laboral. Desde esta visión, los nuevos Estados latinoamericanos se construyeron centrados en la identidad de los blancos y criollos10 (Clavero, 2008: 23-29). En tanto, la subordinación del pueblo afrodescendiente está basada en motivos de raza y tiene su origen en los procesos de trata esclavista de personas africanas, que acompañaron la expansión de la frontera agrícola en toda América y la construcción de una economía global cuya división universal del trabajo requirió de mano de obra sin derecho alguno, ni propiedad tampoco para los dueños de plantaciones y haciendas (Antón, 2010: 201). La discriminación de las mujeres es el producto de la construcción de una sociedad patriarcal, levantada sobre el uso de su trabajo y de sus cuerpos a partir de necesidades económicas y valores míticos y religiosos que construyen estereotipos y roles en una sociedad jerarquizada históricamente que impide el acceso de las mujeres a derechos mínimos. Estos roles han generado relaciones de poder y explotación que se revelan en datos sociales de menor acceso a todos los servicios públicos, vulnerabilidad física y pobreza. Una de las formas más comunes, crueles e invisibles de discriminación en la región es la que se ejerce contra las personas con discapacidades. La construcción social de aquello que es “normal” deja por fuera del acceso a derechos, servicios y protección a centenas de millones de personas en la región que tienen existencias diferentes en términos de facultades físicas, mentales o sensoriales, lo que en la mayoría de casos construye escenarios de anulación de los derechos humanos en virtud de una “[…] discapacidad, antecedente de discapacidad, consecuencia de discapacidad anterior o percepción de una discapacidad presente o pasada” (Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las personas con Discapacidad, artículo 1.2.a). Finalmente, la exclusión social y la ubicación en situaciones de inferioridad de personas, obedece, además, a razones idiosincráticas o culturales. Por ejemplo, son reiterados los casos en que se discrimina a personas en razón de su creencia religiosa11. Así mismo, la pertenencia a una u otra cultura u otra nacionalidad que identifica un “nosotros” frente a un “otro” genera acciones de discriminación que conllevan a violaciones de derechos humanos. Un ejemplo claro que se va recrudeciendo en la región y en el mundo es la discriminación en razón del origen nacional12.

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La Declaración de la Conferencia Regional Preparatoria para las Américas para la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia en su párrafo 3 reconoce que “[…] la conquista, el colonialismo, la esclavitud y otras formas de servidumbre fueron una fuente de racismo, discriminación racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia en las Américas”. 9 Se toma el concepto de Amartya Sen, para quien la pobreza es una condición que significa algún grado de privación que impide el desarrollo pleno de las capacidades de las personas y, por tanto, su libertad (Sen, 2000). 10 Situación que fue plasmada en las normas jurídicas que dieron vida a los Estados independientes. Por ejemplo, la Constitución de consolidación del Estado ecuatoriano de 1830 establecía como requisitos para la ciudadanía: “1. Ser casado o mayor de veintidós años; 2. Tener una propiedad raíz, valor libre de 300 pesos y ejercer alguna profesión, o industria útil, sin sujeción a otro, como sirviente doméstico o jornalero; 3. Saber leer y escribir” (artículo 12). 11 Un ejemplo de este tipo de discriminación es el que sufren las mujeres musulmanas en España, en razón de su etnia, su creencia religiosa y su género (Dietz, 2004: 6-8). 12 Sociedades como la Argentina han vivido procesos de discriminación hacia flujos de migrantes que habitan sus países, que en el último período se hace evidente en contra de las migraciones provenientes de países limítrofes como bolivianos, paraguayos o chilenos (Margulis, 1997: 10). Una situación similar afrontan las personas de origen cubano que están migrando hacia Ecuador y que se enfrentan a situaciones de discriminación que impide el ejercicio de sus derechos en condiciones de igualdad (Defensoría del Pueblo de Ecuador, 2010: 50).

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3. Discriminación y democracia Uno de los pilares fundamentales que sustenta la imagen de sociedades democráticas en lo político, es la garantía y respeto al principio de igualdad y no discriminación. Esto supone la construcción de una condición de la participación. En este sentido, la participación ciudadana es transversal13, no solamente en todas las etapas de las políticas públicas, sino en todos los ámbitos sectoriales y niveles territoriales. El reconocimiento de derechos se concentra en la posibilidad de participación en las decisiones sobre políticas públicas que afecten a la ciudadanía (Cobo, 1999: 37). El tratamiento del problema de la discriminación requiere que los sujetos individuales o colectivos de derechos y obligaciones dejen de ser destinatarios pasivos de medidas antidiscriminatorias. La democracia en todos los casos en América Latina es un proceso de construcción pendiente. Se trata de una dinámica social de largo plazo, expresada en conductas específicas, en decisiones y en situaciones sociales y políticas constantes. Así pues, aunque existiera una cultura participativa deficiente, la única posibilidad de construir espacios y producir mecanismos y aun instituciones, reside en la capacidad de movilización de aquellos intereses que no se expresan en los procesos de toma de decisión (Giner, 2003: 125). 4. La discriminación como obstáculo a la vigencia de la democracia en América Latina La sociedad latinoamericana se caracteriza por ser, esencialmente, diversa por lo que su identidad está íntimamente relacionada con su carácter multirracial, pluriétnico, y multicultural. A pesar de esto, la exclusión es la forma natural de la construcción de sus sociedades. América Latina es la región menos equitativa del planeta14. La segmentación económica y estructural se levanta, de otro lado, en la naturalización de una serie de prácticas que tienen un origen histórico de carácter colonial, el mismo que explica tanto la distribución de la riqueza cuanto la prevalencia de racismo, xenofobia y la discriminación de género y de las personas con discapacidades, así como de otras formas de intolerancia15. Esta tradición de discriminación en la región es un fenómeno simultáneo a los pobres resultados en desarrollo y a la exacerbación de la pobreza, exclusión, desigualdad y por supuesto, a la falta de ejercicio y goce de los derechos humanos y, por lo tanto, a la construcción de democracias precarias o inexistentes. Los pueblos indígenas y afrodescendientes, que se encuentran en el fondo de la estratificación social referida a acceso a bienes y derechos, constituyen alrededor del 30 al 38 % de la población de la región. Según el PNUD, para el año 2010 la población indígena y afrodescendiente en la región alcanzó el 33%. (PNUD, 2010: 32). En tanto, un informe de la CEPAL, afirma que el 38% de la población latinoamericana es indígena y afrodescendientes (Bello y Rangel, 2002: 49). Estos pueblos, viven en condiciones de pobreza; así según los datos del PNUD, la población indígena y afrodescendiente se ubica en condiciones de mayor pobreza frente a las personas de origen europeo en la región. Por ejemplo, en países como Ecuador, Panamá, Perú, y Haití, alrededor del 50% de la población indígena y afrodescendiente frente a la población de origen europeo, vive con menos de un dólar por día (PNUD, 2010: 36). Esta condición de pobreza se ve reflejada en la falta de acceso al derecho a la educación y el consecuente analfabetismo de este grupo humano. Así, según datos de la CEPAL, países como Guatemala, México, Panamá y Paraguay, poseen un porcentaje de analfabetismo en la población indígena superior al 10%16. Igual situación viven las personas afrodescendientes quienes poseen 13

Para una mejor comprensión ver Fermín (2004: 75). La CEPAL señala que estos hechos se evidencian en los ingresos de la población de la región. Así, el ingreso medio captado por el 20% de la población más rico supera en 19, 3 veces al quintil más pobre (CEPAL, 2010: 51). 15 Este reconocimiento de la diversidad y las diferentes formas de discriminación en América Latina fue evidenciada en la Declaración de la Conferencia Regional Preparatoria de las Américas para la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia. A/CONF 189/PC. En línea: http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/e06a5300f90fa0238025668700518ca4/b625a49dd3d7799bc1256a55004e13 e5/$FILE/G0113457.pdf. 16 CEPAL, Sistema de Indicadores Socio Demográficos de Poblaciones o Pueblos Indígenas, http://celade.cepal.org/redatam/PRYESP/SISPPI/, 20-07-2011. 14

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altos índices de analfabetismo, además de acceso a educación de calidad inferior, frente a la educación a la que pueden acceder las personas blanco-mestizas. Estas situaciones se reflejan también en Brasil (Bello y Rangel, 2002: 49). Finalmente, es necesario analizar la situación de los pueblos indígenas y afrodescendientes en cuanto al ejercicio de sus derechos colectivos. Éstos tienen como fin garantizar que estos grupos permanezcan, se cohesionen y se mantengan en el tiempo con sus propias condiciones sociales, económicas, políticas y jurídicas. Dentro de ese grupo de derechos es vital discutir el estado de situación del derecho a la consulta previa libre e informada17, en tanto es un mecanismo que garantiza la participación libre de los pueblos indígenas y tribales en la adopción de decisiones que les afectan de manera directa. Esta participación se da a través de instituciones electivas o de organismos administrativos y de otra índole, responsables de políticas y programas que les conciernan (OIT, 1989: artículo 6.1.b). Varios países de la región, entre ellos Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Colombia, Costa Rica, Honduras, México, Paraguay y Perú18 han ratificado el Convenio 169 de la OIT que consagra este derecho; sin embargo, esto no significa que se encuentre en plena vigencia. En estos países existen conflictos y demandas a propósito de su falta de aplicación, y en prácticamente todos las legislaciones nacionales no se han codificado de acuerdo a sus mandatos. La consulta sobre temas de interés o sobrevivencia a los pueblos indígenas, es la garantía del goce de los derechos a la autodeterminación y la participación de los pueblos indígenas reconocidos por la mayoría de constituciones latinoamericanas. Se trata de un canal particular de participación que reconoce su esencia identitaria construida en la diferencia y en la diversidad. Las posibilidades que un Estado tiene de ejercer poder sobre todo su territorio y población tienen como límite regulaciones que aluden al hecho de que estas poblaciones existen también territorialmente. La consulta expresa el reconocimiento de ese Estado y supone la existencia de ese derecho. Por tanto, limitar, restringir o impedir el ejercicio de este derecho constituye una limitación a la consolidación de la democracia misma desde la perspectiva de la inclusión y participación. Según la proyección de la CEPAL para el año 2010, el total de la población latinoamericana alcanzó a 575.867.437 personas, de las cuales 284.433.678 son hombres y 291.533.759 mujeres; por tanto, ellas constituyen más del 50% de la población de América Latina y el Caribe (CEPAL, s.f.). Durante la década de los noventa, en la región se consolidó la feminización de la pobreza (Legarde, 1995). Así, según datos de la CEPAL, en los países de América Latina aún es superior el porcentaje de mujeres que viven en hogares pobres; por ejemplo en Bolivia, para el año 2007, el 43.1% de mujeres vivía en hogares pobres frente al 41.1% de hombres; una realidad similar se repite en Ecuador donde un 39.3% de mujeres convive con familias pobres frente a 38.1% de hombres; en Costa Rica, el porcentaje se refiere a 18.7% de mujeres y 16.9% de hombres; y, en Panamá 19,8% de mujeres, frente al 17,7% de hombres, vive en contextos familiares con menos de un dólar al día. Es decir, que existe aproximadamente un dos por ciento más de mujeres que viven en hogares de pobreza versus los hombres (CEPAL, s.f.). El acceso a derechos económicos, sociales y culturales también evidencia una situación de subordinación de las mujeres frente a los hombres en la región. Así, según CEPAL (s.f.), la educación es uno los rubros en que se ha avanzado en la búsqueda de la igualdad de oportunidades. Sin embargo, en lo relacionado a la tasa de analfabetismo, el porcentaje general en América Latina es inferior para las mujeres, pues para 2010 alcanza un 3.2% y para los hombres 3.9%. Persisten aún diferencias en países específicos como El Salvador, y Guatemala, donde el porcentaje de analfabetismo femenino sigue siendo mayor La discriminación de género se refleja también en el acceso de las mujeres a espacios de toma de decisiones estatales, que por excelencia han sido espacios masculinos. Es preciso abordar este tema no solo desde la igualdad de participación en procesos electorales o de acceso a cargos 17

Frente al objetivo y alcance que tiene la consulta previa libre e informada se pronunció la Corte Interamericana de Derechos Humanos, afirmando que el Estado “[…] tiene la obligación, no sólo de consultar a los Saramakas, sino también debe obtener el consentimiento libre, informado y previo de éstos, según sus costumbres y tradiciones” (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2007: párrafo 135). 18 Para mayor información consultar: http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/ratifcs.pl?C169.

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públicos, sino en cuanto a la capacidad que tienen las mujeres para tomar decisiones políticas. A este respecto, en la región las decisiones políticas se encuentran en manos masculinas; así la composición del gabinete de las funciones ejecutivas pertenece a los hombres. Son pocos los países que tienen una participación entre el 30 y el 50% de mujeres19 y apenas un país, Nicaragua, supera el 50% de participación femenina20. En cuanto a la participación en el legislativo, hasta 2006, apenas seis países de la región contaban con participación femenina entre el 30% y 50%21, en el resto de países el porcentaje varía entre el 0% y el 29%. Esta situación evidencia que en los Estados de Latinoamérica la discriminación en contra de las mujeres sigue siendo una constante que provoca la violación de sus derechos humanos, principalmente económicos y sociales. Además, la participación en espacios políticos tradicionales aún no es paritaria con la participación masculina. Un problema adicional, a pesar del relativo avance en la última década, es la reticencia de los caudillos masculinos de partidos políticos y autoridades gubernamentales a aplicar disposiciones legales de equidad. Finalmente, la región evidencia una práctica naturalizada de discriminación en contra de las personas con discapacidad. En las últimas décadas, tanto el sistema universal como regional de derechos humanos han dirigido su trabajo hacia la producción normativa de protección y promoción de los derechos de las personas con discapacidad; sin embargo, éstas continúan enfrentando graves diferencias socioeconómicas, que impiden el ejercicio de sus derechos humanos económicos y sociales y, por supuesto, la participación en la toma de decisiones del Estado. La población con discapacidad en América Latina alcanza un 10% del total de las personas que viven en la región, lo que equivale a 90 millones de personas (Banco Mundial, 2009: 1). Al igual que los pueblos indígenas, afrodescendientes y las mujeres, las personas con discapacidad se ubican en un estatus de pobreza, que limita la satisfacción de sus necesidades y el ejercicio de sus derechos. Esta situación se traduce en falta de acceso a trabajos remunerados. Por ejemplo, en Chile a 2004 apenas el 29% de la población con discapacidad tiene empleo remunerado; en tanto, las personas sin discapacidad están empleadas con remuneración en un 48,1% (Stang, 2011: 19). A manera de conclusión La región tiene una agenda pendiente en la consolidación de instrumentos democráticos participativos, que se expresa en la necesidad de institucionalizar conductas que apuntalen el reconocimiento y ejercicio de los derechos humanos, la lucha contra la discriminación y el reconocimiento de los derechos colectivos de pueblos y comunidades. Las condiciones estructurales, propias de América Latina continúan determinando la suerte de las democracias en construcción. Es evidente la necesidad de insistir a los Estados de la región que establezcan políticas de acción afirmativa contra la discriminación estructural de pueblos indígenas y afrodescendientes. En cuanto al ejercicio de los derechos de participación propios de las colectividades indígenas y originarias, específicamente, del derecho a la consulta previa, libre e informada, se considera fundamental la construcción de una institucionalidad que suponga mecanismos de rendición de cuentas y monitoreo de su ejercicio. Si bien América Latina ha trabajado para superar la exclusión de las mujeres, ella sigue siendo una causal que limita el ejercicio del conjunto de sus derechos y ciudadanía plena. Finalmente, es urgente construir la situación de las personas con discapacidad como un escenario dramático de exclusión, discriminación y violación de los derechos humanos. El tema en la región debe comenzar por ser visibilizado como un serio vacío político en cuanto a democracia y no solo como un tema (eventualmente periférico) de salud pública. Es fundamental proponer a los Estados acciones afirmativas y regímenes de cuotas que garanticen el acceso de estas personas al ejercicio de sus derechos, tanto políticos como económicos y sociales. Además, se debe impulsar la creación, en todas las funciones y organizaciones del Estado, de instancias que promuevan la 19

Costa Rica a 2010 y Ecuador a 2009 contaban con el 45% y 34.8% de mujeres en sus gabinetes, respectivamente (CEPAL, s.f.). 20 Nicaragua para 2007 posee 55.6% de mujeres en el gabinete (CEPAL s.f.). 21 Según datos de la CEPAL estos países son Andorra, Antigua, Argentina, Costa Rica, Cuba y Guyana (CEPAL, s.f.).

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participación de las personas con discapacidad en el diseño, planificación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas a fin de que éstas incorporen su enfoque, y respondan a sus reales necesidades. Las situaciones analizadas en este ensayo, dan cuenta de que la democracia en América Latina sigue siendo un proyecto de construcción pendiente. Bibliografía Abramovich, Víctor (2010), “Responsabilidad estatal por violencia de género: comentarios sobre el caso „Campo Algodonero‟ en la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, en Anuario de Derechos Humanos de la Universidad de Chile, http://www.revistas.uchile.cl/index.php/ADH/article/viewFile/11491/11852, 20-08-2011. Antón, John (2010), “Exclusión, pobreza y discriminación racial en los afroecuatorianos: las respuestas desde sus organizaciones sociales”, en Pobreza y desigualdad en América Latina y el Caribe, María Mercedes de Virgilio, María Pío Otero y Paula Boniolo (coords.), Buenos Aires, CLACSO. Antón, John y North, Liisa (2007), “Informe cualitativo sobre la pobreza y la desigualdad”, en Informe de desarrollo social 2007: pobreza, desigualdad e inversión social, Quito. Banco Mundial (2009), “Discapacidad y desarrollo inclusivo en América Latina y el Caribe”, http://www.miusa.org/idd/resources/foreignresources/spanresources/iddlatinamericaspanish, 22-08-2011. CLAD (2009), “Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública”, Caracas, CLAD (Documentos Clave: Estado, Administración Pública y Sociedad; N° 17). Aprobada por la XI Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, Lisboa, Portugal, 25 y 26 de junio; y adoptada por la XIX Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, Estoril, Portugal, 30 de noviembre al 1° de diciembre. Publicada también en: Revista del CLAD Reforma y Democracia, N° 45 (Oct. 2009), pp. 205-224. Clavero, Bartolomé (2008), Biografía jurídica de América Latina: pueblos indígenas entre constituciones mestizas, México, Siglo XXI Editores. Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL (2010), Panorama social de América Latina 2010, Santiago. Cobo, R. (1999), "Multiculturalismo, democracia paritaria y participación política", en Política y Sociedad, N° 32, La Coruña. Corporación de Desarrollo Afroecuatoriano (2009), "Plan plurinacional para eliminar la discriminación racial y la exclusión étnica y cultural", Quito, CODAE. Defensoría del Pueblo de Ecuador (2010), Informe temático No. 2: migración cubana: recomendaciones de política pública para un Estado incluyente. Defensoría del Pueblo de Ecuador (2011), Informe temático: la consulta previa, un derecho de participación. Defensoría del Pueblo de Perú (2011), Nota de Prensa N°233/2011/ OCII/DP/2011, http://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/doc_int/doc18082011-210752.pdf, 21-08-2011. Dietz, Gunther (2004), “Mujeres musulmanas en Granada: discursos sobre comunidad, exclusión de género y discriminación etnoreligiosa”, en Migraciones Internacionales, Vol. 2 N° 3, http://www.uv.mx/iie/personal/documents/art_Dietz_MigrInternacionales.pdf, 15-08-2011. Estévez Valencia, F.J. (2011), "Informe de relatoría política sobre estrategias de implementación de la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública, Santiago. Ferrari Wolfenson, G. (2001), "Mecanismos de participación", documento presentado en el V Congreso Nacional de Ciencia Política, Sociedad Argentina de Análisis Político, Río Cuarto, Argentina. Fermín, J. (2004), Herramientas de participación ciudadana y contraloría social, Caracas, Fundación Escuela de Gerencia Social. Giner, Salvador (2003), Ciudadanía pública y democracia participativa, San José, Fundación Heinrich Böll. 8

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