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Agosto 1998

Globalización y gobierno El desafío de la regulación pública planetaria KIMON VALASKAKIS

¿Es la globalización "feliz", como lo pretende Alain Minc, o es la causa de todas nuestras desgracias? ¿Podremos evitar la fractura social y la creciente dualidad entre "incluidos y excluidos"? ¿La innovación tecnológica es, en un último análisis, una panacea o un espejismo? Finalmente y sobre todo ¿el sistema mundial mismo está a la deriva o funciona eficaz y equitativamente? Who's in charge?, como se dice en inglés, ¿quién es el responsable? ¿Existe un timonel de la nave espacial a la que llamamos planeta Tierra, o debemos poner todas nuestras esperanzas en la famosa "mano invisible" de Adam Smith? En este artículo abordamos la cuestión de la globalización desde la perspectiva de la crisis de "gobernancia" que la acompaña. La palabra "gobernancia" está importada del inglés y aún no se ha beneficiado de una mejor traducción francesa que la literal (gouvernance). Sin embargo, el término es aún más elocuente en francés que en inglés, puesto que permite oponer la "gobernancia"' que significa "el arte de gobernar" a la "intendencia", que alude más bien a las recetas de cocina de que se sirven los gobiernos en su marco operativo y concreto. Desde el punto de observación del castillo de la Muette, sede social de la OCDE, que es uno de los observatorios más privilegiados en lo que respecta a todos los aspectos de la globalización, proponernos una nueva definición, extensa, de esta fuerte tendencia, y examinamos tres escenarios de gobierno mundial susceptibles de aparecer como resultado de ésta, así como sus consecuencias. Asimetrías y dualidades en la globalización El sentido profundo de la globalización La palabra globalización recuerda el sermón sobre el maná en el desierto, citado por Oscar Wilde en L 'importance d'etre constant' ya que puede ser invocado en todos los contextos, felices o funestos. En los bautizos y en los matrimonios, se subrayará lo positivo, y se podrá evocar la imagen de los niños del mundo cantando en armonía. En los entierros y en las circunstancias graves, uno se puede extender sobre su aspecto negativo, imaginando a estos mismos niños trabajando como esclavos en ciertos países del Tercer Mundo. La propia palabra ha sido a tal grado pervertida por el uso abusivo en los medios y en boca de los políticos, que una nueva moda se está diseñando entre los futuristas: ¡negar su existencia! La globalización sería un espejismo o, al menos, no representaría nada nuevo en la historia del mundo. Algunos recordarán, con justicia, que la economía mundial estaba ya integrada en el terreno comercial en 1900, y otros irán más lejos pretendiendo que el 1

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imperio de Alejandro, en el siglo IV antes de Cristo, era ya una forma de globalización. Aunque haya algo de verdad en aquellas afirmaciones, la amplitud del fenómeno actual no tiene nada que ver con lo que hemos conocido en el pasado, pues hoy en día la globalización alcanza a la gran mayoría de las actividades humanas. No se trata sólo de la globalización de los mercados, sino de la globalización de la producción, con una gran movilidad transnacional de los factores que en ella participan. Recordaremos que la teoría pura del comercio internacional suponía explícitamente una inmovilidad de los factores de la producción para explicar las ventajas comparadas. Ahora bien, hoy en día la desubicación de las empresas y los cuadros, así como las transferencias de tecnología, engendran una nueva distribución del juego que cambia de arriba a abajo todos los antiguos esquemas y cuestiona la validez de la propia teoría de las ventajas comparadas –ya que éstas pueden cambiar de un día al otro a favor de los movimientos de los factores. Además, la globalización es también financiera por el funcionamiento en red de las bolsas de todos los continentes. Es cultural, por la difusión de las ideas y las maneras de pensar. Es igualmente ambiental por los desequilibrios ecológicos que puede ocasionar, y epidemiológica por la internacionalización de los virus, debida al aumento del tráfico aéreo. Finalmente, es militar, pues la ausencia de seguridad colectiva engendra guerras subnacionales y regionales: muy a menudo el mundo permanece a la vez impotente y en calidad de testigo de la peor barbarie, como lo ilustran las masacres en Bosnia, Ruanda, Argelia, etcétera. A este respecto, el terrorismo internacional tiende a convertirse en una amenaza muy seria, en la medida en que, tras el desmantelamiento del bloque soviético, puede adoptar los medios tecnológicos que están disponibles en el comercio (armas químicas, nucleares, bacteriológicas). Sin embargo, aunque está presente en varios sectores, la globalización no es aún universal. Al contrario, una de sus particularidades importantes es que es asimétrica y no homogénea, pues no todas las actividades humanas se globalizan al mismo ritmo. Algunas, como las finanzas y las empresas –tal como ya lo hemos indicado– están ya globalizadas, mientras que otras, como la igualdad social, la lucha contra el terrorismo, la colaboración institucional y la acción de los gobiernos permanecen, por el contrario, todavía limitadas por fronteras geográficas bien definidas. Si todas las actividades humanas se globalizaran a la misma velocidad, el fenómeno se balancearía rápidamente. Ocurriría un poco como en el caso de la inflación: si todos los precios, sin excepción, aumentan en el mismo porcentaje (incluidos los salarios, las pensiones, etcétera), se añaden uno o dos ceros y todo vuelve al orden. La inflación causa daños sólo cuando sus efectos son diferenciados y ciertos precios permanecen sin cambiar. Lo mismo ocurre con la globalización: si fuera universal, sería absorbida fácilmente. Por el contrario, si se desenvuelve a varias velocidades, los choques asimétricos se multiplican. A su vez, las asimetrías engendran dualidades graves. Nosotros identificamos al menos tres de ellas: 1) la fractura social entre ricos y pobres; 2) el abismo creciente entre incluidos y excluidos (desempleo estructural); y 3) "la impotencia dentro de la

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interdependencia": los gobiernos, a pesar de tener las mejores intenciones del mundo, no logran administrar la interdependencia planetaria. Primera dualidad: 'bufets/sopas populares A pesar del hecho de que se habla constantemente de "crisis" económica (en Europa se habla de crisis desde comienzos de los años setenta), es necesario constatar que los países de la OCDE son entre tres y cuatro veces más ricos hoy en día, que en la época de los gloriosos treinta, en un momento en que el Estado benefactor era omnipresente y nadie se le oponía. Se tomará en consideración, además, que las estadísticas oficiales subestiman considerablemente la abundancia de la que nos beneficiamos actualmente, ya que las mejoras cualitativas en los productos no se toman en cuenta. Por ejemplo, una computadora de 10,000 francos de hoy es mucho más eficiente que la que costaba 50,000 hace algunos años, pero como la producción se mide en unidades monetarias, da la impresión de que producimos menos. La famosa disminución de la velocidad en la productividad no sería, de acuerdo con la opinión de algunos expertos, más que una distorsión estadística. Así, si hay una crisis económica contemporánea, es más una crisis de abundancia que de escasez. En la gran mayoría de los sectores de la economía mundial hay sobreproducción. El sector de la extracción hace alarde de tener grandes excedentes. Ya no hay insuficiencias alimentarías: si persiste aún la hambruna en varias partes del mundo, no es por falta de productos alimenticios. También los metales y la energía tienen excedentes, a grosso modo. A menos de que ocurra una crisis geopolítica, lo cual siempre es posible, o un desastre ecológico, parece que la abundancia de la oferta del sector primario durará a mediano plazo. De igual manera, el sector secundario rebosa de existencias sin vender: automóviles, artículos para el hogar, ropa, productos químicos, etcétera, están disponibles en todas partes en enormes cantidades. En cuanto al sector de la teleinformática, su capacidad de producción rebasa de lejos la capacidad o el deseo de consumo de su público. Los constructores hacen entre ellos una guerra de precios encarnizada y la eficiencia aumenta exponencialmente, mientras que los precios disminuyen a ojos vistas. Incluso un sector antes marcado por la gran escasez, el inmobiliario, se caracteriza ahora por un excedente del lado de la oferta: la crisis de vivienda en las grandes capitales ha dado paso a la dificultad de vender departamentos. Un indicador elocuente de esta nueva abundancia es el descenso de la inflación en la mayoría de los países desarrollados. El azote de los años setenta había desaparecido prácticamente a finales de 1997, para ser reemplazado por otra amenaza: la de la deflación (caída involuntaria de los precios). Se nos ofrece, en los lugares de compra de hoy en día, una verdadera montaña de bienes de consumo a precios irrisorios. Ciertamente, nada garantiza el porvenir, ni siquiera los futuristas, y la inflación puede regresar: podríamos incluso ver coexistir una hiperinflación en una parte del mundo, y una grave deflación en otra, como coexistieron en los años setenta dos tendencias contradictorias, el estancamiento y la inflación. De todas maneras, una nueva llamarada inflacionaria se podría desencadenar más probablemente a raíz de una crisis geopolítica o financiera, que de una insuficiencia de 3

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la economía real, a menos que ocurriera un desastre ecológico de gran envergadura (cambios de clima, Chernobil, guerras, etcétera). ¿Quién es responsable de esta opulencia? Claramente, esta misma globalización que, aliada a un impulso tecnológico exponencial, nos ha permitido colectivamente hacer más con menos. El mundo del consumo se parece a un enorme bufet donde uno se puede servir a voluntad, a condición de tener un boleto de entrada válido. La imagen es apropiada, pues si hiciéramos el análisis económico de los bufets, nos daríamos cuenta de dos características principales. En primer lugar, el costo marginal para el consumidor es nulo, pues, una vez admitido en el bufet, se puede servir tantas veces como desee. En segundo lugar, un buen bufet es "inagotable": incluso los más glotones quedarán satisfechos, ya que hay suficiente para todo el mundo. El bufet es la antiescasez por excelencia. Pero, ay, no todo es de color rosa, porque la economía de los bufets coexiste hoy en día con su antítesis, las "sopas populares". Estas últimas simbolizan la gran pobreza y la economía de subsistencia que afligen a gran parte del planeta. Si hiciéramos el balance estadístico aproximativo de la globalización a fines de 1997, llegaríamos a la conclusión de que, en conjunto, ha enriquecido a alrededor del 30% de la humanidad. El 70% restante no ha sido aún convidado al banquete y se encuentra marginado y excluido. La globalización se ha revelado entonces como un excelente motor de crecimiento, pero un mal instrumento de distribución de sus frutos. La dualidad entre la economía de los "bufets" y la de las sopas populares no es sin embargo resultado de alguna conspiración de los favorecidos. Más bien sería la consecuencia imprevista de una dinámica mercantil "darwinista" y discriminatoria, que privilegia la supervivencia de los fuertes, recompensa generosamente a los ganadores y no tiene nada que dar a los perdedores. Antes de la globalización, la solidaridad social en el seno de los Estados naciones permitía al Estado jugar un papel redistributivo, con el fin de atenuar el alcance de las desigualdades y las amenazas de fractura social. El impuesto progresivo y las políticas de lucha contra la pobreza disminuían un poco el botín de los ganadores para dar una parte a los perdedores. A partir de la globalización, este margen de maniobra se ha reducido severamente, ya que cualquier política redistributiva podría tener consecuencias nefastas en la competitividad, aumentando los cobros a las empresas que ahora tienen la opción de establecerse en otros lugares. De ahí la tendencia a la nivelación por lo bajo y al reforzamiento de la dualidad ricos/pobres en las sociedades de pleno empleo como los Estados Unidos, donde las clases inferiores han visto bajar sustancialmente su ingreso real desde hace dos décadas. Segunda dualidad: trabajo/desempleo La segunda dualidad que se puede asociar a la globalización es el desempleo estructural que cava un foso cada vez más grande entre "incluidos" (los que tienen un trabajo bien remunerado) y "excluidos". Esta dualidad no debería ser asimilada a la primera, amenazando con falsear la problemática. Paradójicamente, el desempleo estructural que aflige a nuestras sociedades es un indicador de abundancia más que de escasez. Es el reflejo de la victoria de la tecnología. 4

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A finales de 1997, había 36 millones de desempleados en los países de la OCDE, es decir, el 7.1% de la mano de obra. Estas cifras son además engañosas, pues hay varias categorías de desempleados que no se encuentran en las estadísticas (los desempleados desilusionados que ya no buscan empleo, los que nunca han tenido empleo y no están en las listas, los estudiantes y retirados "involuntarios", etcétera). Siendo así, los países de la OCDE se escinden en dos grupos (europeo y allende el Atlántico). Del lado europeo, los incluidos, protegidos por sus sindicatos, tienen aún buenos salarios y generosas prestaciones sociales, siendo el precio por pagar la existencia casi permanente de un gran número de desempleados a largo plazo. Del otro lado del Atlántico, particularmente en los Estados Unidos, la fórmula es diferente: casi todo el mundo trabaja, pero con salarios bastante bajos y sin ninguna garantía de empleo. Para quienes no tienen seguro privado, las prestaciones sociales siguen siendo pocas, y la dualidad incluidos/excluidos es reemplazada por la dualidad ricos/pobres. Si el único objetivo de la sociedad es crear el pleno empleo a cualquier precio, el sistema estadunidense es ciertamente uno de los más eficaces, pero notaremos que esta eficacia en materia de creación de empleos está íntimamente ligada a los salarios relativamente bajos que se acostumbra pagar en esta economía. A la pregunta de "¿cuál es el mal menor: ser pobre en los Estados Unidos o desempleado en Francia?", muchos escogerán la segunda alternativa, sobre todo si permite el sostenimiento de la protección social. Está claro que existe un arbitraje entre, por una parte, la flexibilidad de las condiciones de trabajo y, por otra, el salario y la tasa de desempleo. Mientras más dispuesta esté la mano de obra en un país determinado a trabajar por salarios reducidos y en condiciones desventajosas, más empleos habrá. De manera simétrica, toda práctica de normas elevadas de protección social o de pago de salarios generosos conllevará desventajas competitivas en un sistema abierto. Así, al no conservar como única finalidad más que el pequeño empleo, sin tomar en consideración los niveles de salarios y las condiciones de trabajo, habrá que optar por una flexibilidad máxima. En cambio, si se otorga gran importancia a lo "social" en comparación con lo económico, se elegirán otras soluciones. La historia ha conocido por lo menos dos sistemas de pleno empleo garantizado, que sin embargo se consideran totalmente inaceptables: la esclavitud del mundo antiguo y la servidumbre de la Edad Media. En ambos casos, el trabajador tenía un empleo garantizado de por vida. No hay que olvidar que el desempleo, tal como hoy lo conocemos, data de la revolución industrial y, sobre todo, de las fluctuaciones de la actividad económica que pugnaban a favor de una disminución de la masa salarial por medio de despidos periódicos. Por el contrario, en la época feudal, el capital humano formaba parte del patrimonio del señor, el cual no podía concebir el derrocharlo dejándolo ocioso. El pleno empleo era la norma, pero a cambio de salarios de subsistencia y nada más. Asimismo, la flexibilidad a ultranza que se pide a la mano de obra podría terminar por empobrecerla peligrosamente.

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Tercera dualidad: la impotencia en la interdependencia La tercera dualidad que emana de la globalización es el crecimiento de las interdependencias sin el aumento simétrico de los medios para administrarlas. Como ejemplo, podemos identificar al menos dos casos de interdependencia global que exigen respuestas globales (más que locales) difíciles de obtener. El primer ejemplo es ambiental. El año de 1997 ha sido el año del mayor calor jamás registrado por los metereólogos, así como uno de los más inestables, con inundaciones, tormentas de hielo, inviernos tibios en algunos lugares y veranos fríos en otros. Se han identificado dos causas: El Niño en 1997 y el efecto invernadero. Ahora bien, muchos científicos piensan que ambas causas son independientes, y que la emisión de gases tóxicos provoca el efecto invernadero y el recalentamiento planetario, así como un ciclo de El Niño mucho más corto. El cambio climático no es administrable de manera manifiesta más que a escala mundial, pues no respeta ninguna soberanía nacional. Para ser eficaz, la acción debe entonces ser colectiva y universal. Pero si la interdependencia es evidente, los medios para realizar esta gestión lo son mucho menos. Ciertamente un acuerdo como el de Tokio en 1997 es un paso en buena dirección, pero la ausencia de sanciones contra los países que delinquen reduce el alcance de esta convención. Se trata de una serie de buenas intenciones y nada más. Un segundo ejemplo toca a la nueva tecnología del momento: Internet. Los expertos de la OCDE calculan que en menos de cinco años las cuatro tecnologías de telecomunicación, informática, telefonía y distribución por cable se fundirán en un solo instrumento todopoderoso, a la vez televisor, computadora y teléfono. El comercio electrónico representará más de la mitad del comercio total en los países avanzados, para alcanzar finalmente el 80%. Ante el rápido aumento de esta red mundial que crea enormes interdependencias, la acción individual de los gobiernos para reglamentarla no tiene efecto, ya que las jurisdicciones se pueden evadir. Para controlar Internet, únicamente una acción concertada de los grandes actores podrá ser eficaz. Está prevista una conferencia ministerial de los países de la OCDE en Otawa, en octubre de 1998, para comenzar a abordar esta cuestión, pero las soluciones no son evidentes porque el control técnico e institucional de Internet es extremadamente dificil. Sin embargo, sin vigilancia Internet podría volverse una caja de Pandora cuyas consecuencias (buenas y malas) serían incalculables. Tres escenarios de regulación ¿Qué pueden hacer los gobiernos del planeta ante las asimetrías y los desequilibrios de la globalización, y los cambios tecnológicos? Examinarnos tres escenarios que nos parecen plausibles a mediano plazo. El primero describe la victoria total de las fuerzas del mercado y la retirada progresiva del Estado, para terminar en una situación en la que todo se decide a través de la 6

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oferta y la demanda. El segundo privilegia un gobierno cada vez más global, donde las organizaciones intergubernamentales (como la oMC —Organización Mundial de Comercio—, la OCDE, las Naciones Unidas, etcétera) asumen funciones reguladoras importantes a escala planetaria. Finalmente, el tercer escenario examina una situación intermedia en la que las agrupaciones regionales, corno la Unión Europea o la ALENA, adoptan reglamentos e imponen la ley en sus jurisdicciones. Escenario 1: el mercado decide todo El Estado rebasado por los acontecimientos Ante la avanzada de la globalización, los gobiernos de los Estados naciones viven una crisis grave. Su jurisdicción está cada vez más limitada por la posibilidad de emigración de los factores de producción dinámicos (empresas y empresarios, cuadros, científicos, innovadores). Esta amenaza permanente de traslado constriñe al Estado nación contemporáneo a cortejar a las empresas y a redoblar esfuerzos para ofrecer condiciones de trabajo y un medio ambiente macroeconómico que les sean extremadamente favorables. Un desequilibrio creciente se dibuja entre gobiernos y empresas, ya que se manifiestan dos tendencias contradictorias. Por una parte, el sector privado se consolida mediante alianzas estratégicas, fusiones, adquisiciones y carteles. Las empresas se vuelven más grandes y más poderosas en volumen de negocios y en partes del mercado. Se internacionalizan y se vuelven apátridas, sin guardar ninguna lealtad particular hacia su país de origen. Sus accionistas son a menudo holdings, apátridas en sí. La mayor parte de los sectores de actividad comienzan a ser dominados por oligopolios,cuyos actores son gigantes que se libran de una competencia encarnizada, seguida a menudo de una fusión o una alianza estratégica que alimenta aún más el gigantismo. Por otro lado, al contrario de esta tendencia al gigantismo en el sector privado, el sector gubernamental continúa debilitándose y fragmentándose. El Estado pasa por una severa cura de adelgazamiento. La ola de privatizaciones despoja a los gobernantes de sus viejos instrumentos de política industrial, las compañías estatales. Además, la desreglamentación reduce el margen de maniobra de los gobiernos locales. Finalmente, los cortes presupuestales y la reducción de los gastos sociales, dictados por la competencia internacional y tratados internacionales como el de Maastricht, reducen igualmente de manera considerable su margen de maniobra efectiva. Al mismo tiempo, ayudados por una ideología de subsidio y descentralización, los poderes públicos se fragmentan y compiten en todos los niveles, ofreciendo a los factores de producción nómadas (empresas y empresarios) lugares de sobra donde escoger, en lo que respecta a las opciones de ubicación. Limitados a adoptar políticas de atracción para el capital móvil, los gobiernos entran a la puja, también a escala municipal: desgravamientos fiscales, subvenciones, exenciones, todo es utilizado para atraer inversiones. ¿Cuántos gobiernos compiten hoy en día entre sí? Hay cerca de doscientos gobiernos nacionales en el mundo, cuya mayoría (aunque no todos) son miembros de las Naciones Unidas. Si pasarnos al nivel subnacional, regional y municipal, llegamos muy 7

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rápidamente a cifras astronómicas. Solamente en Norteamérica hay un número increíble de "gobiernos", de los cuales cada uno tiene su propia estrategia industrial. Así, en los Estados Unidos se añadirán a los 51 gobiernos visibles (50 estados, más el gobierno federal) decenas de miles de gobiernos territoriales para llegar a un total general de 84,000. Canadá posee 6,000, México alrededor de 10,000, de suerte que, sólo en América del Norte, 100,000 "gobiernos" se disputan los favores de las empresas nómadas. Podemos hacer el mismo cálculo para Europa y los otros continentes, llegando a la siguiente conclusión: cientos de miles de "gobiernos", con el poder de incitar por medio de medidas fiscales o de subvencionar la ubicación industrial, se disputan el privilegio de atraer a unas cuantas docenas de grandes multinacionales. La hipercompetencia Uno de los efectos de este desequilibrio importante entre gobiernos y empresas consiste en el surgimiento de un fenómeno que llamaremos la hipercompetencia, es decir, la competencia sin reglas ni moderación, que acarrea necesariamente una nivelación por lo bajo y el crecimiento del abismo entre incluidos y excluidos. Varios factores entran en juego. En el libro Winnertake-all Society, los economistas estadunidenses Robert Frank y Philip Cook' proponen un análisis interesante de este fenómeno de intensificación de la competencia. En principio, la dinámica de la globalización amplía el terreno de la competencia a escala planetaria y reduce constantemente el número de oportunidades "locales". Para ilustrar esto, supongamos que unos amigos desean organizar un pequeño torneo en un club de tenis, con el fin de designar un campeón local, pero antes de poder disfrutar su victoria, este último se enfrenta al campeón del mundo, que exige una partida. En un caso así, ya no hay un verdadero campeonato local: siempre hay que pelear contra los mejores del mundo. De igual modo, la globalización elimina los cotos vedados: los campeonatos son cada vez más "para ganar la copa del mundo". De esto se desprenden dos consecuencias. En principio, la recompensa asociada a esta copa del mundo es enorme, y el ganador se vuelve extremadamente rico, mientras que los perdedores regresan con las manos vacías, un poco como ocurre en una partida de póker en la que un solo ganador se lleva todo. Se notará que, al igual que en el póker, la diferencia de desempeño entre el ganador y los perdedores puede ser mínima (un par de treses contra un par de doses en el póker), pero basta para crear al winner-take-all. Por otro lado, la hipercompetencia es también la competencia anárquica, sin reglas, que es dañina para todos. Para probar esta afirmación, Frank y Cook utilizan un ejemplo extraído de la disuasión nuclear. Si, en plena guerra fría, los rusos y los norteamericanos tienen cada uno 50,000 misiles, se instaura un sistema disuasivo que aporta con él cierta estabilidad a partir del terror (mutually assured destruction). En ausencia de tratados de limitación de armas nucleares (SALT, Strategic Arms Limitations Agreement), los rusos podrían estar tentados a aumentar su número de misiles a 100,000; los estadunidenses los seguirían y el mismo equilibrio del terror se establecería entonces ¡al doble de precio para los dos rivales!

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En cambio, la introducción de un tratado que limite (SALT) el número de misiles reduciéndolo a 10,000 cada uno aportaría la misma estabilidad a menor costo. También, en lo que nos ocupa, un acuerdo que limite la competencia es bueno para todos los competidores, mientras que su ausencia podría acarrear cargas pesadas para todos los competidores, sin ventaja alguna para uno u otro. El juego que comienza por terminar en tablas (un ganador, un perdedor), se convierte en un juego de resultado negativo (todo el mundo pierde), mientras que un acuerdo que limite la competencia podría acarrear un resultado positivo (todo el mundo gana). Aplicando este análisis al debate francés sobre las 35 horas pagadas como 39, llegamos a las observaciones siguientes. Si todos los competidores de Francia adoptan la misma política, nadie pierde: las empresas obtendrán unos cuantos beneficios menos, pero esto será probablemente compensado por una competencia menos difícil y menos intensa, y los trabajadores de todos los países competidores vivirán mejor. Por el contrario, en ausencia de acuerdos internacionales, las 35 horas pagadas como 39 incitarán a emigrar a las empresas establecidas en Francia, sean francesas o extranjeras, lo que nos lleva a la siguiente conclusión absurda: para ser competitivo, hay que pagar 39 horas como 35, o 20 horas pagadas como 20, o 50 horas pagadas como 10, etcétera. Mientras más se trabaja y menos se gana, más competitivo se es, a condición de que no haya represalias simétricas por parte de los competidores. En este último caso (si los competidores siguieran el mismo camino), nos encontraríamos en un círculo infernal en el que todos los trabajadores serían llamados a trabajar de más y a ganar menos, sin ninguna ventaja competitiva para ninguno. De manera inversa, un acuerdo internacional de limitación de la competencia elevaría el nivel de vida de los trabajadores sin afectar la posición de las empresas en la competencia. Pero este acuerdo exigiría la firma de convenciones internacionales y el establecimiento de mecanismos de sanciones cierta forma de gobierno mundial. Pérdida de confianza en los gobiernos En este escenario, los intentos de los gobiernos nacionales de restablecer el equilibrio, e imponer leyes compatibles con las opciones de sociedad de sus electores, se revelan como destinados al fracaso. De ello resulta una cólera creciente de estos últimos contra los gobiernos establecidos, cualquiera que sea su orientación política, manifestando estos mismos electores su descontento mediante una reducción aún mayor de los poderes del Estado (percibido como corrompido e incompetente), y mediante la elección de la alternancia (se licencia sistemáticamente a los gobiernos establecidos). Las elecciones se suceden, los programas electorales son similares el empleo es en todas partes la mayor prioridad, por lo menos en las campañas electorales, pero pocos gobiernos respetan sus compromisos. Entonces son castigados por un que exigen electorado cada vez más "regicida". Es notoria, por otro lado, la similitud de este aspecto del probable escenario con la presente situación, en la que la alternancia parece ser la regla en la mayor parte de los países, y la desconfianza frente a la clase política alcanza niveles probablemente históricos. En el escenario 1 se instala una curva de retracción positiva que amplifica, en lugar de atenuar, el problema de base que es el desequilibrio creciente entre los poderes público 9

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y privado, desequilibrio que cuestiona la estructura de la sociedad mundial tal como la conocemos. Más tarde veremos cómo evaluar este escenario, pero por el momento retengamos lo esencial: su característica de fondo es que a fuerza de privatizaciones sucesivas, de desreglamentaciones y de cortes presupuestales, el Estado abdica prácticamente en favor de las fuerzas del mercado que son llamadas a decidir todo por la interacción de la oferta y la demanda. Algunos se felicitarán por esta situación, otros la deplorarán, pero en todo caso se trata del ultraliberalismo llevado al extremo. Escenario 2: ¿hacia un gobierno mundial? El reconocimiento de los posibles peligros que se asocian con una abdicación progresiva del Estado en todos los campos de la actividad económica podría acarrear un movimiento de respuesta de los gobiernos y la búsqueda de un mejor gobierno mundial. Ya que la acción individual de los gobiernos ya no es eficaz, entonces hay que pensar en la acción colectiva. Este acercamiento ya ha sido explorado, por otra parte, en sus diversas formas desde el fin de la segunda guerra mundial. Para evitar que el planeta se sumerja de nuevo en otro conflicto, las grandes potencias victoriosas establecieron una red de organizaciones intergubernamentales (OIG) cuya finalidad explícita es la de poner orden en el sistema mundial. Estas OIG se inscriben en varias categorías. La primera categoría se asocia al sistema de Bretton Woods que creó instituciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), encargadas de asegurar el buen funcionamiento de la economía mundial. En un principio, el sistema monetario internacional del FMI estaba basado en el patrón de cambio con el oro (gold exchange standard) con el dólar americano como moneda clave y una convertibilidad fija en relación al oro. El 15 de agosto de 1971 el presidente Nixon modificó el sistema, retirando la convertibilidad del dólar americano en relación con el oro, y reemplazándola por un sistema de tasas de cambio flotantes. Fue una primera gran victoria de las fuerzas del mercado, de la mano invisible sobre la mano visible. Paralelamente, la liberalización progresiva del comercio mundial, llevada a cabo por el GATT, desembocó en el establecimiento de la OMC con sus funciones de vigilancia y arbitraje de los flujos comerciales. La segunda categoría de OIG, que emana de la posguerra, abarca las que son "multilaterales" sin ser "universales". A titulo de ejemplo, la OCDE, creada en 1960, tenía por objeto promover la ideología liberal occidental, oponer una vitrina capitalista al mundo comunista, acelerar el crecimiento mediante la armonización de las reglas de la competencia entre los Estados miembros y dialogar con el Tercer Mundo. La OCDE no es regional, pues todos los continentes están o pueden estar representados en ella, pero tampoco es universal, ya que no está abierta a todos los países. Incluiremos en este segundo grupo a las 01G, cuya finalidad es militar, como la OTAN, y que, como la OCDE, son multilaterales sin ser universales. Finalmente, la tercera categoría agrupa a las organizaciones de aspiración universal, como las Naciones Unidas y sus órganos subsidiarios (Unesco, etcétera). La ONU podría pretender cierta legitimidad, casi como la de un gobierno mundial, pero sus métodos de funcionamiento y de financiamiento, así como sus reglas de toma de decisiones siguen 10

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siendo controvertidos; asimismo, es necesario perfeccionar su eficacia como instrumento de orden internacional. Hoy en día, el mosaico de oto se ha vuelto un poco caótico y sufre de la ausencia de principios rectores. Por un lado se observan varias duplicaciones, encabalgamientos y dobles empleos, y por el otro graves lagunas donde no se tratan los problemas urgentes. El fin de la guerra fría, y la victoria por default de los Estados Unidos, única superpotencia mundial, han contribuido al desorden, en la medida en que este país –estando en condiciones de imponer una pax americana aceptable para el resto del mundo (si ésta es coherente y meditada)– se encuentra en la posición del gendarme involuntario, pero sin un corpus de leyes internacionales claras que hacer respetar. En lugar de ello, se emprenden algunas acciones unilaterales aquí y allá, que terminan por ser más perturbadoras que reguladoras. De ello resulta un desorden institucional, continuando ausente la función de prevención de las crisis, y multiplicándose las sorpresas estratégicas. Otra debilidad de las OIG reside en sus reglas de toma de decisión interna. Hoy en día se enfrentan dos doctrinas: la primera favorece la toma de decisión por consenso, o incluso unanimidad, mientras que la segunda preconiza los votos mayoritarios. En la escuela que favorece el voto mayoritario, existen dos subgrupos. El primero invoca el principio de "igualdad de las soberanías" para justificar la regla de un voto por país (por ejemplo, Luxemburgo y los Estados Unidos tienen el mismo peso en la OCDE). El segundo pretende abogar por los votos ponderados ligados, o bien al tamaño de los participantes (gobierno democrático), o bien a la tabla de las contribuciones presupuéstales, sobre todo en las organizaciones intergubernamentales de vocación económica (un modelo que se inspiraría en el gobierno de la empresas donde el peso de la decisión depende del número de acciones que se tienen en la empresa). Evidentemente hay argumentos a favor y en contra de cada una de estas opciones, pero si no hay principios rectores subyacentes tanteamos en la oscuridad. Para que todo avance en dirección de un verdadero gobierno, eficaz y equitativo, es necesaria una reforma completa del sistema de las (NG, o por lo menos, una puesta al día de sus estructuras. Escenario 3: ¿Hacia una gobierno regional? Entre el Estado nación, neutralizado por la globalización, y las ambiciones de gobierno planetarias, existe un escalón intermedio de gobierno regional. Se trata de los grandes conjuntos continentales o transoceánicos como la Unión Europea, la ALENA, el Mercosur y la APEC (Asia Pacific Economic Community), etcétera. Las finalidades de estas oto regionales varían. Algunas tienen objetivos puramente económicos de liberalización comercial, como la ALENA. Otras, como la Unión Europea, tienen finalidades económicas y sociales (pasaporte común, ciudadanía común, defensa común, armonización de las políticas extranjeras, cartilla social, etcétera). Estos grupos intermedios podrían constituir los elementos estructuradores de un nuevo orden mundial, que matizaría y limitaría la globalización inmediata e ineluctable, pura y dura. Se trataría de una globalización por etapas, donde la soberanía sería transferida gradualmente de los Estados naciones a estas organizaciones regionales que en seguida negociarían acuerdos intercontinentales a escala mundial. En lugar de negociar entre 200 Estados naciones, se 11

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reduciría el número de los participantes a una decena de agrupamientos regionales con – dicen algunos– ¡muchísimas más oportunidades de éxito que con 200! El escenario de un gobierno regional se apoya en una nueva teoría emergente de las zonas comerciales óptimas, inspirada en la teoría de las zonas monetarias óptimas. Con respecto a estas últimas, sabemos que actualmente no hay moneda única en el mundo, y que no nos proponemos crear una. Al contrario, la ciencia económica identifica una zona monetaria "óptima" como un espacio geográfico lo suficientemente homogéneo como para permitir flujos migratorios de los factores de producción y sobre todo de la mano de obra. Si esta condición existe, los desequilibrios regionales serán absorbidos por el movimiento de los trabajadores de las zonas desfavorecidas en dirección de las zonas donde los empleos son abundantes. Sin esta movilidad, las regiones pobres deberían reservarse otros instrumentos de ajuste como la política monetaria, y devaluar sus monedas con el fin de acrecentar su competitividad. La inmovilidad de los factores podrá entonces ser compensada por el ajuste monetario, a condición evidentemente de que la región desfavorecida posea su propia moneda. Aplicando un razonamiento similar a la construcción de una teoría de zonas comerciales óptimas, se podrían también identificar una serie de criterios de eficiencia. En primer lugar, sería necesario que el balance de ganancias y pérdidas, que emana de un crecimiento de los mercados, esté sometido a rendimientos decrecientes, mientras que los costos se vuelven por su parte cada vez más onerosos. El paso de una economía de 20 millones de consumidores a 100 millones de ellos acarrea economías de especialización y de escala apreciables, pero el paso de 100 millones a 500 millones o un millar de habitantes es menos interesante, pues sobrepasa los topes de eficacia que se sitúan, según los expertos, entre los 100 y los 300 millones de consumidores. En relación con la presente situación, un libre intercambio planetario aportaría, según esta tesis, pocas ganancias en eficiencia suplementaria, acompañadas, por el contrario, de costos considerables en términos de pérdidas de soberanía y reducción del margen de maniobra de los gobiernos (que ya no podrían promover los proyectos de sociedad que sus electores demandan). Las políticas sociales (horas de trabajo, condiciones, salarios, licencias, retiros, etcétera) tienen, como bien sabemos, un impacto muy palpable sobre la competitividad, sobre todo en relación con la amenaza de traslado de las empresas. El margen de maniobra se reduce con la ampliación de los mercados, sobre todo cuando se deja entrar a la arena a concursantes que pertenecen a espacios culturales muy diferentes. Si no es ése el caso, algunos dirán que la ampliación de los mercados debería limitarse a zonas relativamente homogéneas en el plano de las políticas sociales para que la competencia sea equitativa. No se debería comerciar con países que tengan una cultura social diferente en la misma medida en que no jugamos tenis con adversarios que no acepten las mismas reglas que nosotros. Sin acuerdos previos explícitos o implícitos entre los concursantes, la convergencia en lo más bajo se volvería ineluctable y todos los concursantes deberían aceptar las reglas de protección social (o más precisamente la 12

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ausencia de tales reglas) del menos generoso de los concursantes. Se trata entonces de una hipótesis clásica de empobrecimiento general engendrado por la hipercompetencia, mientras que en una zona más homogénea en términos de sistema de valores la intensidad de la competencia se atenúa. La Unión Europea, que pretende encarnar un proyecto de sociedad europeo alrededor de tablas económicas, políticas y socioculturales sería, según esta filosofía, una zona comercial óptima, lo suficientemente grande como para beneficiar a las economías de escala y lo suficientemente homogénea en el plano de los valores compartidos para no falsear la competencia. Pero la pregunta que se plantea es la siguiente: ¿en qué medida este proyecto de sociedad regional puede ser llevado a cabo en el contexto de una economía abierta? Hoy en día, las barreras aduanales exteriores comunes de la Unión Europea son insignificantes y, aparte de las barreras no tarifarías, el continente está expuesto a todas las modas mundiales, buenas y malas. Ante esta realidad, la construcción de una Europa social que no se topara con condiciones de competitividad impuestas por los otros continentes se volvería muy difícil. En consecuencia, habrá que prever que, corolariamente al gobierno regional, es inevitable cerrar hasta un cierto punto los bloques continentales, ya que el mismo razonamiento se aplica a los otros continentes. ¿Hablamos de proteccionismo? La palabra tiene hoy un sentido peyorativo, mientras que, en su raíz, la noción de "protección" evoca, por el contrario, reacciones favorables. Es verdad que el proteccionismo, llevado a ultranza en el nivel nacional, termina por provocar una espiral de decadencia económica. Sin embargo, si la tesis de las zonas comerciales óptimas (predicadas hoy en día bajo diferentes apelativos por distintos movimientos políticos de izquierda y de derecha tanto en Norteamérica como en Europa) recibe aprobación, la globalización por etapas que ésta supone matizará el debate. En este punto, todas las miradas deben dirigirse a la Unión Europea. Si la construcción europea logra mantener un equilibrio entre lo económico y lo social, adoptando políticas supranacionales comunes, la vía del gobierno regional habrá sido abierta y este continente se convertirá en un modelo para los otros. Si, por el contrario, la empresa fracasa por razones internas o externas, esta vía será cerrada y este escenario se juzgará falto de eficiencia . Conclusión: comparación de los escenarios Nuestro análisis nos lleva a concluir que la "globalización", cliché y eslogan político, debe también ser reconocida como una tendencia muy fuerte que está transformando nuestras vidas para lo mejor o para lo peor, y que hay entonces que tomarla muy en serio. Nos separamos entonces de las predicciones escépticas que pretenden que no ocurre ahí nada serio. Gaston Berger decía que la prospectiva se parece a un juego de ajedrez cuyas reglas cambian constantemente. La globalización, con la acción amplificadora de la innovación tecnológica, acarrea un cambio todavía más grande. No sólo se trata de nuevas reglas del juego, sino de un cambio de jugadores. Desde la paz de Westfalia y el final de las guerras de religión, el sistema mundial se estructuró alrededor de Estados naciones soberanos, que dialogan o se hacen la guerra de gobierno a gobierno. Hoy en día, la globalización margina a estos viejos actores, que ven desaparecer su poder de 13

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intervención en provecho de agentes privados y no gubernamentales. A causa de esta tendencia, el escenario 1 en el que el gobierno lo hacen los mercados, donde el juego de la oferta y la demanda decide todo, nos parece tendencial y por lo tanto más probable. Sin embargo ¿es deseable y viable a largo plazo? Examinemos en principio sus cimientos ideológicos. El modo de operación del sistema de los mercados es muy simple. Todo se decide por la oferta y la demanda, y por lo tanto por el vote-dólar. Un dólar igual a un voto, mil dólares, mil votos, un millón de dólares, un millón de votos. El modo de operación de la democracia política se basa en la regla de decisión, una persona, un voto. Antes de la globalización, el liberalismo comercial coexistía con la democracia política y la reforzaba. Hoy en día, hay quienes perciben un enfrentamiento cada vez más evidente entre los dos pilares de la economía occidental: que sólo decidiera el mercado seria anti-democrático. Cuando las decisiones que afectan a nuestras vidas para bien o para mal son tomadas por los PDG de los grandes conglomerados apátridas, hay un déficit democrático, pues los PDG sólo son responsables frente a sus accionistas y no tienen ningún mandato de promover el interés público o la equidad mundial. Si se piensa que el voto-dólar debe decidir todo, lógicamente hay que repudiar el ideal democrático: no hay razón por la que uno debiera continuar eligiendo parlamentos nacionales, si la globalización esquiva sus leyes. Si los gobiernos se vuelven inútiles, ¿para qué tenerlos? ¿Acaso vamos a regresar a los comienzos del sistema mercantilista, donde las grandes compañías (la compañía de las Indias orientales, la compañía de la bahía del Hudson) hacían la ley y aseguraban el gobierno en los territorios que ellas explotaban? ¿Acepta Bill Gates el mandato de administrar el mundo? ¿Está en posición de hacerlo? Siendo así, incluso si decidimos que los mercados deben decidirlo todo, podemos planteamos la cuestión de la viabilidad a largo plazo de tal sistema. El triunfo del sistema capitalista en Occidente se ha dado en condiciones de limitación por los gobiernos de los Estados naciones. En una primera época, el libre mercado había provocado grandes desigualdades en la distribución de las ganancias, sobre todo al comienzo de la revolución industrial, pero en una segunda época, estas desigualdades se redujeron con la legislación social, limitándose las horas de trabajo, instaurando salarios mínimos y el seguro de desempleo, etcétera. El concepto de Estado benefactor nació a finales del siglo xtx, para alcanzar su apogeo durante los años sesenta y setenta del siglo xx. Sin embargo, pasadas dos décadas, el proceso de globalización ha reducido y está a punto de eliminar un Estado protector sepultado bajo el imperativo de la competitividad. Hay entonces que plantearse la pregunta: ¿Es que el Estado del siglo xxi debe conservar una función redistributiva? La respuesta del presente todavía es que sí, a nivel nacional (por las políticas sociales que subsisten) y a nivel internacional (por la existencia de la ayuda oficial al desarrollo). Pero si la respuesta del futuro es que no, habrá que aceptar las consecuencias. Sin ninguna redistribución por parte del Estado, será difícil enfrentar los choques asimétricos de la globalización. La creación de empleos parece ser hoy en día el único monopolio de los PME. Las grandes empresas no contratan más, y cuando las pequeñas se vuelven grandes cesan de contratar y llevan a cabo el downsizing. Tampoco el Estado contrata ya a nadie en la mayor parte de los países ricos, a excepción de Francia. Recordemos otra vez que este desempleo tecnológico es el resultado del éxito, y 14

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no del fracaso de la economía, ya que se llega a hacer más con menos. La economía de los bufets está llamada a expandirse, pero hay que ampliar el acceso a estos bufets. Los mecanismos de autorregulación del mercado mundial para crear empleo para todos o para reducir las desigualdades no parecen funcionar –por lo menos no en tiempo oportuno. El ajuste final podría tomar una o dos

décadas, si es que hay ajuste. Si creernos la tesis del winnertake-all, la dinámica monopólica (que no es resultado de una conspiración, sino de factores técnicos ligados a la globalización) va a aumentar las distancias entre ricos y pobres, y a agravar la fractura social. Pero si aceptamos que el Estado debe continuar redistribuyendo, el fenómeno de la globalización exige que esta redistribución se haga en el marco de un gobierno regional o mundial, ya que no puede efectuarse en el nivel nacional sin ser contraproducente (por la pérdida de competitividad y la salida de las empresas). Para terminar, incluso si se rechaza la función redistributiva del Estado, no se podrá rechazar así de fácilmente su función de árbitro y de garante del orden público. El sistema de los mercados no puede funcionar más que en el interior de un Estado de derecho en el que reine el orden, se aplique la ley y los malhechores sean castigados, sin que haya un deslizamiento inevitable hacia sistemas mafiosos. En otras palabras, un sistema en el que todo se decida por la oferta y la demanda no es viable. Hay que garantizar por lo menos la propiedad privada y las ganancias de las empresas, si no, el capitalismo es imposible. Sólo un organismo fuera del sistema puede hacerlo, al igual que un árbitro imparcial no puede ser al mismo tiempo un jugador activo. El Estado de derecho necesita un gobierno afuera de los mercados para garantizar mejor su buen funcionamiento. Y la mundialización exige la instauración de un Estado de derecho mundial o, por lo menos, regional. La partida se jugará entonces entre la visión mundialista y la visión regionalista. La primera es a priori más atractiva, pues equilibraría de modo más atractivo la globalización. Si no podemos detener el fenómeno, habrá que completarlo. Pero para llegar a ello, habrá que reconfigurar el sistema de las OIG. Las ONG (organizaciones no gubernamentales, ya sea Greenpeace, Médicos sin Fronteras, o asociaciones industriales) no pueden por sí solas hacer contrapeso a las empresas gigantes del sector privado. Las asociaciones profesionales pueden censurar a una compañía que entra en la ilegalidad, pero no tienen ningún medio físico para imponer sanciones contra ella, sin el concurso del poder estatal. Habrá entonces que establecer árbitros mundiales, que establecerán las reglas y velarán por su aplicación. Es en este contexto que las oíble, las orne. y los FM1 de este mundo tienen un papel que jugar. De todas maneras, si la visión multilateral del gobierno no se realiza, las riendas serán tomadas a nivel regional y podemos imaginar una mayor autonomía de los bloques europeo y norteamericano alrededor de las tentativas de reacoplar los espacios económicos y políticos que han sido separados por la globalización. Evidentemente, estos tres escenarios no son exhaustivos en la medida en que existen numerosos subescenarios de reacción a la globalización. La mayoría de ellos acarrearían consecuencias nefastas y no son particularmente estables ni viables. Por lo menos tomemos nota de ellos: 15

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1) Regreso de los nacionalismos. Frente a los tumultos de la globalización, tratamos de refugiarnos en un Estado nación desbordada por los acontecimientos, y buscamos en la "soberanía nacional" la protección contra sus intemperies. Algunas naciones se fragmentan y se dividen con el aumento de movimientos separatistas. Este escenario no haría más que acentuar los desequilibrios actuales, y reduciría aún más el margen de maniobra de los gobiernos. 2) Regreso a los regímenes totalitarios. El fracaso de la liberalización, sobre todo en los países del antiguo bloque soviético, acarrea un retorno a los sistemas totalitarios de derecha o de izquierda. 3) Lucha de clases. La fractura entre incluidos y excluidos alcanza proporciones inaceptables, y la violencia se instaura bajo la forma de lucha de clases. Los favorecidos deben consagrar una proporción cada vez más importante de su patrimonio a la represión y a la seguridad. La calidad de vida de todos disminuye considerablemente. 4) Ascenso de los integrismos. En su libro Jihad vs. McWorld, el autor estadunidense Benjamin Barber nos pone en guardia contra los integrismos religiosos (musulmanes, cristianos u otros) que se oponen a McWorld, el símbolo de Mcdonalds, de Internet y de toda la sociedad de consumo moderna. Regresaríamos a las guerras de religión. 5) Guerras civiles/guerras internacionales. Las frustraciones provocadas por las dualidades de la globalización provocan guerras civiles o étnicas, y/o guerras internacionales entre vecinos, tal vez quizá hasta el límite de una guerra generalizada. Estos cinco subescenarios son todos "patológicos" y repulsivos, pero siguen siendo posibles si no se corrigen los desequilibrios y las tensiones que emanan de la globalización. En definitiva, ¿somos pesimistas u optimistas? La enorme opulencia de la economía mundial que permite la economía de los bufets milita a favor de un optimismo de base, ya que se trata de muy buenas noticias. Incluso el hecho de que esta opulencia demande menos esfuerzo humano es también una buena noticia, a condición de establecer sistemas de distribución adecuados, que continúen motivando a los empresarios y los innovadores, pero que también compensen a los perdedores. Fundamentalmente, en toda la historia de la humanidad, el mundo nunca ha tenido un mayor potencial de expansión y de prosperidad. Pero para sacar las castañas del fuego, habrá que restablecer los equilibrios. No se puede repudiar o anular la globalización por un simple decreto o un ukase, pero se puede tratar de administrar sus efectos. Queda por saber si esta gestión será más eficaz por la vía globalizadora y mundialista de un gobierno progresivamente planetario, o por el gradualismo de un acercamiento regionalista, que armonizaría, al seno de un proyecto de sociedad común, las válvulas económicas y no económicas, para mejorar al máximo la calidad de vida de todos.

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El autor es embajador de Canadá ante la OCDE, antiguo profesor titular de ciencias económicas en la Universidad de Montreal y presidente con licencia del Instituto de Prospectiva GAMMA. Las opiniones expresadas aquí no comprometen más que al autor y no representan posiciones oficiales del gobierno de Canadá o de la OCDE. Articulo aparecido originalmente en la revista Futuribles, en el número de abril de 1998. Publicado en Este País con el permiso de esta publicación. Traducción: Ana García Bergua 1 En español no existe la palabra "gobernancia", por lo que basándome en la definición que hace el autor de ella como arte de gobernar, y recordando expresiones como la de "buen gobierno", he decidido utilizar la palabra "gobierno" (n. del t.). 2 Wilde, Oscar, L'importance d'étre constant, L'Avant-Scene, Paris, 1996, 86 p., col. L'Avant-Scene Theatre. Se trata de The Importance of Being Earnest, que se suele traducir al español como La importancia de llamarse Ernesto (n. del t.) 3 Frank, Robert y Philip Cook, Winner-take-all Society, Free Press, Nueva York, 1996.

Índices de economía y finanzas Canadá, Estados Unidos y México (junio 1998)

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