Gobernanza metropolitana, centralización jurisdiccional y relaciones políticas.* Pedro Pírez La literatura latinoamericana sobre lo metropolitano ha desarrollado en gran medida proposiciones de tipo normativo. Existen muchas páginas sobre qué debe hacerse y cómo hacerlo. Menos son los trabajos que analizan cómo funcionan las áreas metropolitanas. En este breve artículo intentamos contribuir con la tarea de pensar analíticamente algunos aspectos en esa perspectiva, a partir del caso del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). 1. Cuestión metropolitana y gobernabilidad urbana Lo metropolitano es un objeto urbano con dos dimensiones. Una dimensión urbano-territorial, caracterizada por la expansión de una o más ciudades que tiende a configurar un territorio urbano diferenciado (distribución funcional tendiente a la homogeneidad de las partes en un todo heterogéneo) y desigual. Una dimensión político institucional-territorial dada por la organización del Estado y su diferenciación en ámbitos (central, intermedio y local) (Pírez, 2005a). Esa expansión territorial genera una unidad urbana por continuidad y/o funcionalidad que no se corresponde con la unidad político territorial. Ausencia de gobierno (como estructura institucional) y falta de “arreglo” político que permita la orientación metropolitana. Según Lefèvre no existe correspondencia entre la unidad urbana (lugar “de regulación societal como productores de riqueza y receptáculos de importantes problemas sociales”) y la capacidad de gobernar (“surgimiento como entidades políticas”) referida a la posibilidad de orientar públicamente a la ciudad (Lefèvre, 2003, p.1). Realidad fragmentada en términos gubernamentales, lo metropolitano es una cuestión de gobernabilidad en su sentido más inmediato. Un área metropolitana fragmentada es una realidad descentralizada sin centro. Ausencia de centro percibida como razón de problemas en la gestión y de dificultades para resolver las cuestiones urbanas metropolitanas. De manera sintética, lo metropolitano se concreta en tres contradicciones: la primera, técnica, entre los lugares metropolitanos donde se producen los problemas y los lugares donde existen las capacidades técnicas de resolverlos; la segunda, política, entre los lugares de las cuestiones y aquellos en donde se define la representación y la acumulación políticas; y la tercera, económicofinanciera, entre los lugares donde se localizan las necesidades y aquellos donde se concentran los recursos (Pírez, 2001). La fragmentación dificulta las funciones de distribución en la ciudad metropolitana. En consecuencia, su funcionamiento tiende a consolidar y ampliar las desigualdades generadas en las relaciones de mercado. Frente a esa fragmentación la primera propuesta fue centralizar1. Más allá de las controversias, en particular las generadas desde enfoques de “public choice” *

A publicarse como capítulo de libro a editar por RIEDAL en Santiago de Chile en 2007.

que buscaron justificar la fragmentación2, la literatura considera necesaria alguna forma de centralización metropolitana. La historia de esas experiencias muestra su heterogeneidad y labilidad y una tendencia a la creciente flexibilización3. Es posible observar que esas situaciones, particularmente las más elaboradas, se producen en sociedades con importante nivel de institucionalización y desarrollo. Tal vez se trate de una relación entre estado de bienestar y formas de “centralización metropolitana”, matizada por las orientaciones políticas predominantes. En América latina encontramos pocas experiencias: Lima y Quito (Rodríguez y Oviedo, 2001) y de alguna manera Caracas (Myers, 2005). En muchos otros países existen largos intentos y algunas experiencias parciales y, por lo general, poco exitosas. La falta de gobiernos metropolitanos no nos debe llevar a ignorar la existencia de procesos de gobernanza que “atienden” de alguna manera a las ciudades metropolitanas. 2. Lo metropolitano como realidad política Para analizar a lo metropolitano en una perspectiva política, parece necesario identificar en primer lugar los focos de toma de decisiones que existen (núcleos de autoridad) y en segundo lugar los actores que definen las relaciones metropolitanas. Suponemos que la toma de decisiones sobre cuestiones metropolitanas incluye relaciones interjurisdiccionales y actores relevantes4. Con esa base es posible intentar identificar un modelo de relaciones políticas para el estudio de lo metropolitano que dependerá del tipo de AM de que se trate. En referencia a la realidad argentina diferenciamos dos tipos de AMA: las que cubren municipios de una provincia y la que incluye al distrito federal (Ciudad Autónoma de Buenos Aires) y municipios de una provincia. En las primeras encontramos un subsistema metropolitano local, conformado por relaciones gobierno local – partido/s político/s – sociedad civil; y un subsistema metropolitano global que vincula al anterior con el nivel provincial. Este se compone por gobierno provincial – partido/s políticos/s y sociedad civil en ese ámbito territorial mayor.

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Nos referimos al enfrentamiento que se produce a fines de los años veinte en los Estados Unidos. Según Ross Stephens y Wikstrom (2000), puede considerarse la obra de Studenski de 1930 como ese inicio. 2 La competencia en la oferta de servicios diferenciados para una demanda distinta, de individuos que supuestamente “votan con los pies”, fue contestada a mediados de la década de 1990 con una “línea de investigación en la que se cuestiona la eficiencia superior de la fragmentación metropolitana en relación con la consolidación metropolitana, o la asociación automática entre fragmentación y eficiencia…” (Klink, 2003, p.14), en el llamado “nuevo regionalismo”. 3 Puede consultarse: Klink, 2003; Lefèvre, 2003; Nicholls, 2005; Ross Stephens y Wikstrom, 2000 y Sharpe, 1996. 4 Relevancia que Sánchez (2005) le lleva a llamar actores estratégicos.

En la segunda se estructuran tres subsistemas, cada uno en torno a los centros gubernamentales presentes (Gobierno Federal, Gobierno Provincial y Gobierno de la CABA) y cuya importancia depende de la distribución de atribuciones y recursos entre ellos como con los gobiernos locales. Los principales actores de las relaciones metropolitanas son: Actores gubernamentales que corresponden con los tres ámbitos de representación política, de legitimidad electoral y, en consecuencia, de acumulación política (federal, intermedio y local). Existe una suerte de división del trabajo entre esos tres niveles gubernamentales. El Gobierno Federal se hace cargo de las cuestiones macro, de las actividades económicas y del desarrollo, abarca el territorio en su conjunto y cuenta con la estructura financiara más importante. En ese nivel se definen los asuntos globales del crecimiento, que movilizan a los actores económicos. Los gobiernos provinciales se responsabilizan, concurrentemente con el anterior, del desarrollo económico dentro de su territorio, incluyendo a las ciudades y, particularmente, la capital. Se encargan de las principales infraestructuras, aunque con recursos relativos menos importantes. Son los mediadores con los recursos federales. Esos dos niveles son los referentes fundamentales de los actores económicos, quienes muestran, como tendencia por lo menos, cierta preeminencia en la toma de decisiones. El gobierno municipal se hace cargo de la ayuda social y es el referente de los sectores de menores ingresos, administrando los bienes necesarios para su reproducción cotidiana aunque su origen sea provincial o federal. Suele encontrarse un componente de subordinación de los grupos populares a los gobiernos locales, por el predominio de mecanismos patrimonialistas y clientelares en la ejecución de las políticas sociales (Auyero, 2001; Trotta, 2003). Es relevante la intervención del nivel provincial en los asuntos intermunicipales y sus transferencias de recursos a los gobiernos locales que son necesarias para legitimarse ante sus electores, dada su limitada capacidad de recaudación. Partidos políticos que tienen un papel central en la política local, y obviamente, en los niveles provincial y federal. La legitimidad electoral así como la acumulación política locales son articuladas por las secciones locales de partidos políticos organizados, por lo general, en escala nacional. Los partidos son, por eso, fundamentales en la estructuración de las relaciones interjurisdiccionales ya que canalizan los apoyos políticos desde abajo hacia arriba y la transferencia de recursos en sentido contrario. Actores económicos privados o capitalistas, cuya presencia y rol dependen de su naturaleza y de las condiciones regionales y locales (tipo de actividades, ámbito territorial de reproducción, vínculos con otros ámbitos, etc.). Recordemos la presencia cada vez más relevante de fuertes actores económicos con nexos en el mercado internacional. Puede tratarse de actores individuales (empresas o grupos) u organizaciones colectivas corporativas. De tal manera se diferencian niveles de agregación de intereses, aunque sean intereses particulares. El papel de los actores económicos individuales puede depender de su localización en áreas metropolitanas con un único centro de actividades o en áreas policéntricas (Hamilton 2002).

La literatura sobre las ciudades norteamericanas muestra la fuerte presencia de estos actores en la política local, incluyendo el nivel metropolitano (Hamilton, 2002 y 2004: Ross Stephen y Wikstrom, 2000). Esa presencia está asociada a las consecuencias de reforma local y del correlativo debilitamiento y aun desaparición de los partidos políticos de lo local, junto con la disminución de la autonomía de los políticos. No es ese el caso de las ciudades en Argentina, tanto por la presencia de los partidos como por lo que llamamos la división de tareas dentro de los aparatos estatales. Actores populares a quienes definimos como los grupos que no pudiendo “consumir” la ciudad del mercado dependen de las políticas públicas y, particularmente, de sus propias organizaciones y esfuerzos (Pírez, 1995; Duhau, 1998). Se refieren fundamentalmente al gobierno local, ante el cual se movilizan y demandan, aportando apoyo político para el funcionamiento de relaciones de acumulación, muchas veces de base clientelar. La legitimación electoral local lleva a su articulación partidaria, siendo así fundamental el papel de los partidos políticos. Fuera de esos tres tipos de actores fundamentales, el AMBA muestra otros, como los residentes socio-económicamente diferenciados. Se trata de grupos sociales que aparecen como sujetos de intereses vinculados con diferentes estilos de vida sobre la base de distintas capacidades económicas, localizados de manera segregada. Por ejemplo, la población de altos recursos autosegregada en urbanizaciones cerradas (Janoschka, 2002) que se organiza en asociaciones de residentes, formalizadas como empresas privadas, y que operan casi como gobiernos urbanos con normas, sanciones y contribuciones. Incrementan la fragmentación metropolitana, aumentando la falta de equidad (Pírez, 2006). La literatura de régimen urbano y del nuevo regionalismo menciona la relevancia de actores cívicos. Son organizaciones no gubernamentales, de base empresaria (por lo menos por su financiamiento y liderazgo), no corporativas, orientadas por intereses generales, superando los intereses particulares o sectoriales de los actores económicos privados individuales e intentando hacerse cargo de intereses o necesidades sociales más amplias, de manera no contradictoria con los intereses de “los negocios”. No tienen, por ahora al menos, una importancia semejante en las ciudades de argentinas. 3. La estructura institucional de gobernabilidad. En toda AM encontramos una trama basada en definiciones institucionales que se impone a los actores sociales: desde las normas constitucionales y legales que organizan territorialmente al Estado (jurisdicciones, gobiernos, atribuciones, recursos) y sus relaciones con la sociedad civil. Es una trama cuya “dureza” depende de la naturaleza institucional de la norma (constitucional o legal, por ejemplo) y de las condiciones formales y reales para su modificación. Esa estructura define para cada “asunto” los actores que se involucran y distribuye la capacidad de decisión sobre las cuestiones metropolitanas: quienes se “hacen cargo” de la producción de normas o planes territoriales (usos del

suelo, coberturas de infraestructuras o servicios, etc.) o sectoriales (vivienda, etc.), quienes son los “responsables” de la producción de los componentes de infraestructura o de servicios. Es una estructura con componentes estatales y no estatales que asigna las decisiones básicas de la gobernabilidad (desde las constituciones y las leyes orgánicas hasta las ordenanzas municipales, los decretos o resoluciones, como las sentencias judiciales). En ese carácter, por ejemplo, se encuentran las regulaciones sobre las empresas privadas de prestación de servicios e infraestructuras. Esa estructura puede representarse en una matriz como la que muestra el Cuadro 1. Cuadro 1. Estructura de gobernabilidad: actores participantes por área de intervención Insertar aquí el Cuadro 1, entre el título y la Fuente Fuente: Pírez, 2007.

En realidad, deben ser dos matrices. Una para representar la estructura vinculada con el establecimiento de parámetros para los comportamientos y otra para representar las acciones directas de producción de obras y prestación de servicios. Encontramos organizaciones intergubernamentales, conformadas por encima de los gobiernos locales (o locales e intermedios), que de acuerdo a la terminología de Rodríguez y Oviedo (2001) llamamos supramunicipales cuando son instancias propiamente gubernamentales5 que se superponen a los gobiernos locales (municipales), o intrermunicipales cuando son instancias de asociación o coordinación entre los municipios de un área metropolitana. La toma de decisiones metropolitanas muestra también actores no estatales. Por una parte, organizaciones empresarias, actores económicos privados. Vale la pena diferenciar quienes producen en la ciudad, y con sus decisiones de localización y el desarrollo de sus actividades modifican los procesos urbanos, de quienes producen la ciudad (sector inmobiliario, construcción, servicios, etc.), más allá de los nexos que existan entre ellos. Los procesos de privatización han integrado a empresas privadas como actores en la producción y gestión de infraestructuras y servicios urbanos con una gran capacidad para planificar el territorio metropolitano (infraestructuras de distribución eléctrica, de gas natural y de agua y saneamiento, en particular). Al mismo tiempo, organizaciones no gubernamentales (ONG), organizaciones de base (OSB), organizaciones económicas no orientadas por la ganancia (cooperativas), etc. En las ciudades latinoamericanas, algunas organizaciones de base tienen un papel importante en la producción de la ciudad: suelo, vivienda e infraestructuras (redes de agua) o equipamientos (de educación o salud) y algunos servicios (transporte, por ejemplo). 4. Relaciones de gobernanza metropolitana 5

Cuentan con funciones de representación y de acumulación de poder (con alguna forma electoral) y, consecuentemente, con recursos propios como para desarrollarlas. Su legitimidad política que depende de su conformación (elecciones directas o indirectas) y de su desempeño.

La ausencia de gobierno no significa la inexistencia de procesos de orientación de la configuración y funcionamiento urbanos metropolitanos. Encontramos relaciones entre los actores de la estructura institucional cuyo resultado es la toma de decisiones que orientan cuestiones metropolitanas. Entre ellas, las que se dan entre organismos estatales y las que vinculan a éstos con actores de la sociedad civil. 4.1. Relaciones intraestatales Las relaciones intraestatales o intergubernamentales en el AMBA se estructuran en torno a tres circuitos de acumulación política cuyo resultado es la consolidación de la fragmentación institucional y la inexistencia política de lo metropolitano. Esta es sustituido, en primer lugar, por las unidades independientes de los gobiernos locales que, en un segundo circuito se vinculan con el gobierno provincial, compitiendo entre sí por recursos de gobierno y acumulación política y, en tercer término, se vinculan con el gobierno federal en razón de los recursos que de él provienen. Los ámbitos federal y provincial intervienen en los territorios locales introduciendo, en competencia o colaboración, sus estrategias de acumulación política (Pírez, 2005b). Esa estructura muestra las condiciones para la intervención de las jurisdicciones superiores, la provincial respecto de sus municipios y la federal en relación a la provincia y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Se consolidan como núcleos de centralización metropolitana de base jurisdiccional. Se hace, entonces, más relevante la identificación de las relaciones con los actores de la sociedad civil. 4.2. Relaciones entre actores estatales y de la sociedad civil En el AMBA encontramos sistemas de relaciones de los que dependen decisiones y procesos que tienden a orientar la producción y funcionamiento metropolitanos. Esas relaciones se configuran a partir de un núcleo articulador conformado por un centro gubernamental con capacidad de toma de decisiones sobre cuestiones relevantes para los actores comprometidos. Encontramos así intervenciones que significan una centralización relativa. Los actores involucrados (estatales, económicos o sociales) desarrollan acciones que tienden a compensar, en razón de sus lógicas particulares, la falta de un ámbito central de toma de decisiones que reconozca la unidad de funcionamiento metropolitano. Los procesos de centralización relativa son particularmente relevantes cuando son comandados por actores gubernamentales. Se trata de casos de centralización jurisdiccional en los cuáles el organismo gubernamental de nivel superior se hace cargo de cuestiones metropolitanas6. 6

Entendemos por tales aquellas cuestiones que son “trans-territoriales” o “trans-locales” y que sea por que se generan o deben ser atendidas en más de un territorio local, requieren cierta centralización.

Lo metropolitano puede definirse institucionalmente como un conjunto de cuestiones interjurisdiccionales, sea entre gobiernos locales (municipios o comunas) o entre gobiernos intermedios (provincias). Esas cuestiones tienden a corresponder al nivel superior: lo interprovincial a quedar a cargo del gobierno federal y lo intermunicipal a cargo de los gobiernos provinciales7. Si bien esa centralización jurisdiccional puede ser una respuesta técnicamente adecuada, pues permite que se tomen decisiones o se presten servicios en el conjunto del área; puede significar contradicciones políticas. En primer lugar, en relación a la legitimidad ya que implican la intervención de gobiernos cuyo ámbito territorial de reproducción es mayor que el metropolitano. Consecuentemente su comportamiento se orientará por ese conjunto diferente del metropolitano, con las contradicciones que ello suponga por la atención de dos tipos de electorados. En segundo lugar, puede significar una intervención en los ámbitos territoriales de acumulación electoral de otras jurisdicciones con posibilidad de incidir en ellos, tanto positiva como negativamente. En suma, esa intervención puede darse con base en intereses o necesidades diferentes y aún contradictorios con los metropolitanos. El AMBA con una triple intervención gubernamental: local, provincial8 y federal, que le da gran complejidad9, la centralización jurisdiccional es el establecimiento de relaciones nucleadas por los gobiernos federal o provincial que atienden cuestiones metropolitanas. Su significación depende de los actores que las integren y de sus capacidades relativas para determinar su orientación. Esta puede concebirse, de manera sintética, como una polaridad, entre el crecimiento y la distribución. La primera corresponde al predominio de estrategias de los actores económicos, mientras que la segunda corresponde con el predominio de estrategias de los actores sociales, particularmente, los que se definen por su necesidad. Esas relaciones, además, se diferencian por el ámbito territorial de sus cuestiones. En el AMBA encontramos relaciones en torno del gobierno federal y el gobierno provincial que podemos considerar, respectivamente, como relaciones metropolitanas globales y parciales, que pueden clasificarse como orientadas por el crecimiento económico o por la distribución. El Cuadro 2 muestra esas posibilidades. Cuadro 2. Relaciones de gobernabilidad en el AMBA Insertar Cuadro 2 entre título y fuente Fuente: Elaboración del autor

7 Por ejemplo, el transporte interprovincial es regulado y controlado por el gobierno federal y el intermunicipal por los gobiernos provinciales o estaduales. 8 Incluimos como provincial al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, dadas sus condiciones luego de la reforma constitucional de 1994. 9 Por ejemplo, el servicio de autobuses es objeto de tres sistemas de gestión: el local para las líneas que no superan lo límites municipales, el provincial para los que se mueven entre los municipios y el federal para los que entran en el territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Kralich, 2005).

El resultado es la presencia de cuatro tipos de procesos de centralización jurisdiccional, dos globales (1 y 3) y otros dos parciales (2 y 4). 4.2.1. Centralización jurisdiccional global de crecimiento La centralización jurisdiccional metropolitana de parte del Gobierno Federal, se orienta predominantemente por el crecimiento económico (1), garantizando las condiciones para el desarrollo de las actividades económicas, y promoviéndolas. La centralización jurisdiccional global muestra históricamente dos modalidades. Desde los mediados del siglo XX el Gobierno Federal se hizo cargo de las principales infraestructuras metropolitanas (electricidad, gas transportes ferroviarios y subterráneos)10. La regulación y el control como la producción de los servicios quedaron a cargo de actores estatales (gubernamentales o empresas), integrantes del nivel federal. Esas intervenciones eran parte de políticas nacionales, con un fuerte predominio de lo sectorial y poca consideración de lo territorial, orientándose a sustentar la industrialización. Ello se dio en un modelo de desarrollo industrial por sustitución de importaciones con fuerte peso estatal, en un contexto de democratización del bienestar 11 (Torre y Pastoriza, 200). Por ejemplo, al crear Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires Sociedad del Estado (SEGBA) estatizando las compañías privadas que eran reguladas por los municipios, se centralizó el servicio en el Gobierno Federal, excluyendo a los municipios en razón de relevancia de esa infraestructura para la industrialización en el territorio privilegiado para la localización de industrias orientadas al mercado interno (Pírez, 2000). La gestión federal permitió ampliar la infraestructura (con la electricidad) o mantener tarifas accesibles (con los ferrocarriles y el agua). El predominio de lo sectorial otorgó de hecho a las empresas de servicios metropolitanos la capacidad de planificar el territorio. Hasta los años setenta, mientras el suelo era urbanizado mercantilmente, incluyendo al importante submercado de loteos populares para sectores de bajos ingresos, la expansión de las infraestructuras permitió cierta integración en la ciudad metropolitana que seguía creciendo. Sin embargo, esa integración no fue el resultado de una política social que posibilitase el acceso universal a los servicios, sino de una manipulación de las tarifas o de la tolerancia con los consumos clandestinos. El Estado no logró mantener la cobertura y, particularmente en agua y saneamiento, fue cada vez más la población que quedó fuera de las redes. Las empresas públicas de servicios de infraestructura urbana fueron subordinadas a las necesidades de la política macro económica, debilitándose en especial en términos financieros. La segunda modalidad implica una relación estado-empresas que resulta de la aplicación de políticas de reforma del estado, desregulación y privatización que, ensayadas a fines de los setenta y principios de los ochenta, se aplicaron 10

Ya en el siglo XIX agua y saneamiento fueron responsabilidad estatal, primero del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y desde la federalización de la ciudad de Buenos Aires del Gobierno Federal. 11 Se trata de una diferenciación de la experiencia argentina respecto de los modelos de estado de bienestar, cuya discusión excede las posibilidades de este texto.

sistemáticamente luego de 1990. En ese contexto de reestructuración, las empresas estatales de servicios metropolitanos12 se privatizan bajo diferentes formas, manteniendo el Gobierno Federal su regulación y control. Esas decisiones se tomaron, una vez más, con criterios económicos globales y, en cierta medida, sectoriales de orden nacional. Una clara consecuencia fue la consolidación de grandes empresas, en paralelo a la pérdida de peso del aparato estatal, como actores decisivos en la gestión metropolitana. Junto con la producción de los servicios se transfirieron las capacidades de planificación del territorio metropolitano que tenían las empresas públicas. La gestión de las infraestructuras y así del territorio metropolitano, dependió de las relaciones entre los actores económicos privados y el gobierno federal, con la mediación de los organismos de control que pocas veces operaron como institucionalmente deberían hacerlo. En ese contexto, el Gobierno Federal promovió grandes obras inmobiliarias en asociación con el capital privado, comenzando por la renovación del Antiguo Puerto Madero e incluyendo la venta a grandes desarrolladores de tierras fiscales aledañas (Tandanor, Ciudad deportiva, etc.)13. La entrega en concesión del sistema vial troncal, originalmente rutas a cargo del Gobierno Federal y su modernización con la modalidad del peaje, alteró la funcionalidad de las diferentes zonas del AMBA, fue fundamental para la suburbanización de la población de ingresos medio y altos y la descentralización de algunas actividades económicas y para el creciente predominio de los automóviles en la movilidad metropolitana. Paralelamente, el relativo abandono de los medios guiados, en particular los ferrocarriles metropolitanos, diferenciaron negativamente las condiciones de movilidad de la población de menos recursos14. Las decisiones tomadas en ambas modalidades de centralización jurisdiccional metropolitana, no tuvieron en cuenta las necesidades de la realidad metropolitana. Por el contrario, como tendencia, éstas fueron subordinadas a intereses y necesidades globales (nacionales en la primera y nacionales e internacionales en la segunda). Implícitamente, al menos, se suponía que el territorio metropolitano se beneficiaría con los cambios globales provocados por la estatización y por la privatización (la industrialización en uno y la disminución de la inflación y el crecimiento en el otro). Fuera de ese elemento central común, esos procesos de centralización jurisdiccional se diferenciaron. En el segundo se promovió de manera central la creciente subordinación de la producción urbana metropolitana al capital privado (Pírez, 2006). Esas centralizaciones, estatista una y privatista la otra, operaron con criterios económicos, sin proponer políticas sociales que atendieran las condiciones de la población de bajos recursos. Sin embargo, el contexto de democratización del 12

De electricidad, agua y saneamiento, gas natural, teléfonos, ferrocarriles y vialidades de ingreso a la ciudad central. 13 Con la participación necesaria de la entonces Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires que dependía del Gobierno Federal hasta su autonomía en 1996. 14 Para fines de los años noventa, el 24 por ciento de los viajes en la Región Metropolitana se realizaba en automóvil, el 50 por ciento en autobuses, en ferrocarriles el 6 por ciento y el 4 por ciento en subterráneo y premetro (Kralich, 2005, p. 520).

bienestar que caracterizó los primeros procesos de centralización jurisdiccional, implicó una diferencia importante que se condensó en la existencia de algunas condiciones de integración urbana: loteos populares, tarifas políticas, tolerancia con los consumos clandestinos, etc. La centralización de los años noventa no contó en principio con mecanismos de integración. Por el contrario, la gestión de los servicios privatizados hizo cada vez más rentable su prestación. No se controlaron (ni se controlan) incumplimientos a los contratos, ni sus efectos en la configuración y funcionamiento urbano. Se garantiza a las empresas condiciones de explotación de sus negocios, aún con importantes subsidios15, sin un correlativo control de la cobertura y calidad de las prestaciones. Está claro que esas dos centralizaciones jurisdiccionales tienen significaciones diferentes. No solamente por que una de ellas es “estatal” mientras que la otra es parte de un sistema de relaciones publico-privado donde se percibe el predominio de los actores privados, sino por que sus efectos también son diferentes. La segunda se configura como un sistema de relaciones entre el Gobierno Federal y empresas privadas altamente concentradas, muchas de ellas controladas por capitales extranjeros. Se modifica el papel de los organismos estatales y de las empresas privadas que asumen un rol en la configuración y funcionamiento urbano que no habían tenido. Se consolida una orientación de los procesos metropolitanos cuyo resultado es la privatización y la exclusión (Pírez, 2006). Más aún, esta orientación parece ser el elemento central, ya que la reestatización de algunas infraestructuras16 en el último año no parece modificar la orientación de esas relaciones. 4.2.2. Centralización jurisdiccional global de distribución Con el impacto del desempleo y el crecimiento de la pobreza, en la segunda mitad de los años noventa, se establecieron subsidios para ser asignados por los gobiernos municipales con recursos federales (algunos originados en préstamos internacionales). Para obtenerlos, es preciso integrarse en las redes políticas locales, normalmente subordinadas a lógicas clientelares. Algunas organizaciones de desocupados que no entraron en esas redes, demandaron directamente a la fuente de esos recursos, el Gobierno Federal, movilizándose para ello en la ciudad metropolitana, hacia la sede de ese gobierno en la ciudad de Buenos Aires, cortando y ocupando calles y plazas, volviendo visibles sus organizaciones conocidas como “piqueteros”. Logran así esos subsidios esenciales para su reproducción. El Gobierno Federal interviene, así, en la asignación directa de subsidios para familias de desocupados en el AMBA (4), articulando su lógica de acumulación de poder con esos grupos sociales, 15

Particularmente en los transportes. Por ejemplo, al cancelarse en mayo del 2007 la concesión de las líneas Roca y Belgrano Sur de los ferrocarriles metropolitanos por sus incumplimientos, la empresa titular recibía 18 millones de pesos de subsidio, transportaba poco más de10 millones de pasajeros, y recaudaba 8,5 millones de pesos en pasajes por mes (Clarín, 23 y 24 de mayo de 2007, p. 5 y 17). 16 Tres empresas de agua y saneamiento, una por el Gobierno Federal y las otras por el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.

compitiendo de alguna manera con los gobiernos locales y con sus dirigentes partidarios. 4.2.3. Centralización jurisdiccional parcial Las relaciones de centralización jurisdiccional metropolitana parcial, articuladas por el gobierno provincial en el territorio de sus municipios se da tanto con base en orientaciones de crecimiento (2) con la producción de infraestructuras urbanas (agua y electricidad)17, su posterior privatización de manera paralela al Gobierno Federal, y su reestatización. La contraparte privada fueron también empresas concentradas mayormente extranjeras. Vale la pena mencionar la intervención provincial en los años noventa con la implementación Fondo de Reparación Histórica del Conurbano (con recursos de origen federal) que destinó unos dos millones de pesos18 diarios a obras urbanas (vialidades, alumbrados, equipamiento de salud y educación en especial). Estas intervenciones, muy complejas, tuvieron una orientación explícita de distribución (4) pero se articularon a los procesos de acumulación de poder, sirviendo para subordinar a los gobiernos municipales, con una clara dependencia de las pertenencias partidarias19. No produjeron, sin embargo, las modificaciones del medio urbano metropolitano que se esperaban, ni disminuyeron las desigualdades. Habrían sido importantes también para favorecer a algunas empresas de producción de la ciudad (2). Son relaciones también de centralización jurisdiccional metropolitana parciales (4) las que organizan y gestionan los servicios de salud y educación en los municipios conurbados, y que son parte de la distribución de esos servicios en el territorio provincial en su conjunto. Los procesos de centralización jurisdiccional mencionados, y sus impactos en el territorio metropolitano, hacen evidente la ausencia de mecanismos específicos de control de parte de las poblaciones implicadas como de los gobiernos locales del área. La capacidad de toma de decisiones de las jurisdicciones superiores sobre lo metropolitano, sin un correlativo deber de rendir cuentas, dificulta la conformación de ámbitos metropolitanos de toma de decisiones, no ya gubernamentales, sino siquiera de acuerdos o coordinaciones, en una tendencia a mantener y aun a ampliar la centralización jurisdiccional sumándose al efecto fragmentador de los procesos de acumulación de poder (Pírez, 2005b). En síntesis, parecen haber predominado relaciones articuladas por el Gobierno Federal o Provincial que integran, por una parte a actores económicos, fundamentalmente empresas concentradas y, por la otra, a organizaciones sociales y partidarias, en procesos de centralización jurisdiccional orientados fundamentalmente por criterios de crecimiento.

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Las empresas federales de agua y saneamiento y electricidad no cubrían la totalidad del territorio metropolitano, que era servido también por empresas provinciales. 18 Entonces 1 peso equivalía a 1 dólar. 19 Se mostraron relevantes tanto la pertenencia al partido del gobierno o a la oposición, como particularmente a las diferentes fracciones del primero y su relación con el gobernador.

5. Cómo interpretar la centralización jurisdiccional Los procesos de centralización jurisdiccional parecen llenar un vacío de poder, o de toma de decisiones, desde una habilitación institucional asociada a lo que llamamos división estatal del trabajo. Parecen una fácil manera de apuntalar la gobernanza metropolitana. Sin embargo merecen un poco más de reflexión. La literatura ha adoptado el enfoque de régimen urbano (RU) como una manera de conceptualizar procesos de gobernanza metropolitana. El RU permite analizar la conformación de coaliciones de poder en gobiernos locales como consolidación de relaciones entre autoridades locales y actores económicos en torno a un modelo de ciudad. Es evidente una diferencia importante entre ese enfoque y lo que estamos presentando. Los análisis de RU se refieren a coaliciones en gobiernos locales que integran un área metropolitana. Por ejemplo, municipios del Área Metropolitana de Monterrey (Bassolls, 2006) o el municipio de Montreal (Klein y Fontán, 2005). Estos análisis agregan, junto a las coaliciones entre autoridades locales y empresarios20, otras que incluyen diferentes actores de la sociedad civil y configuran distintas orientaciones para la ciudad. En palabras de Klein y Fontán estrategias empresarial, comunitaria y sindical. Por nuestra parte, intentamos analizar procesos de gobernanza metropolitana, más allá de los gobiernos locales que integran un área metropolitana. Lo que llamamos centralización relativa, sin la conformación de organizaciones políticoinstitucionales, sino por medio de procesos de centralización jurisdiccional metropolitana. En estos casos, el ámbito gubernamental que estructura las relaciones de gobernanza corresponde con un territorio (de representación política y de acumulación de poder) mayor que el metropolitano. Es por ello que la vinculación de ese gobierno con los actores de la sociedad civil se realiza en función de las dinámicas del ámbito territorial mayor. Los actores locales son percibidos en razón de su presencia en ese ámbito. Esto significa, de alguna manera, que la realidad metropolitana queda subordinada a la dinámica provincial o a la federal. La jurisdicción que centraliza, que toma decisiones con base en relaciones con actores metropolitanos relevantes (estratégicos), lo hace en principio para resolver cuestiones del ámbito mayor y no del ámbito metropolitano, aunque se presenten en el territorio metropolitano21. Tiende a intervenir en la medida que lo metropolitano se introduce en su ámbito mayor de reproducción. Las cuestiones metropolitanas tenderán a ser encaradas como consecuencia de decisiones que las definen desde una mirada externa. De allí el peso de enfoques sectoriales que excluyen miradas territoriales, o la falta de reconocimiento de lo metropolitano como cuestión en sí22. 20

Como predomina en los estudios de ciudades norteamericanas ( ). Serán relevantes para esa centralización las cuestiones metropolitanas que tengan algún tipo de “existencia” dentro del ámbito del gobierno federal o provincial. 22 En la Argentina no se reconoce que lo metropolitano sea una cuestión diferenciada. Por ejemplo el INDEC solamente las tiene en cuenta para elaborar la encuesta permanente de hogares, y no como unidades de conocimiento como lo son provincias, departamentos y municipios. 21

Detrás de esas condiciones, podemos encontrar la trama de relaciones políticas en las que se encuentran las áreas metropolitanas. En primer lugar, debemos conocer que ellas (a diferencia de los territorios provinciales y municipales) no contribuyen a la integración de las instituciones de toma de decisiones de las jurisdicciones de centralización metropolitana (Escolar y Pírez, 2003): no existe representación metropolitana en los legislativos provinciales y nacionales23. Sin embargo, el voto en esas aglomeraciones es clave para la elección de los ejecutivos24, pero los electores son organizados (controlados) desde los gobiernos municipales. Es por esto que se han fortalecido las relaciones uno a uno (radiales) de los gobiernos provinciales con los municipios de sus áreas metropolitanas y del Gobierno Federal con los municipios del AMBA (Pírez, 2005b). Dada la división de tareas entre las jurisdicciones estatales, según la cual los gobiernos federal y provincial son los interlocutores fundamentales de los actores económicos, los procesos de centralización tenderán a conformar relaciones orientadas por el crecimiento, debilitando la conformación de relaciones orientadas por la distribución. Estas últimas quedan, como tendencia, en los ámbitos municipales, aunque para ello éstos dependan de transferencias financieras provinciales o federales. Transferencias con las que esas jurisdicciones mayores intervienen en las relaciones de acumulación política en los territorios locales. En suma, si lo anterior no está totalmente equivocado, no parece ser aplicable la perspectiva del RU a estos procesos de centralización jurisdiccional. Ese enfoque podría ser de utilidad para analizar las condiciones de la política (y la conformación de relaciones de poder) dentro de los gobiernos locales.

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No hay representantes de un área metropolitana, en todo caso los hay de los municipios que forman parte de ella y en los cuáles se encuentra fragmentada. 24 Por ejemplo, el AMBA concentra una tercera parte de los electores nacionales.

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