Governs locals i polítiques d’habitatge. Balanç i reptes (juny 2012)

Articles d’opinió Observatori Local d’Habitatge

JAVIER BURÓN Los retos de los gobiernos locales y las políticas de vivienda Javier Burón Cuadrado Jurista. Lletrat de l’Àrea de Dret Públic de Cuatrecasas Gocalves Pereria Debemos ser capaces de poner en marcha cuestiones como el cohousing, las cooperativas de vivienda libre low cost y low risk, la cooperativización de la vivienda protegida en venta (...), las cooperativas de consumidores de energía y otros suministros (...), los convenios de rehabilitación a tres bandas, las obras voluntarias y obligatorias de rehabilitación. Sinopsi Impulsar una convergència de les polítiques d’habitatge amb la mitjana europea. Imposar límits legals al crèdit promotor, rati valor/préstec hipotecari màxim, sobreendeutament, regular la dació en pagament i promoure una fiscalitat favorable al lloguer, la rehabilitació i l’HPO. Protegir l’urbanisme creant una tasadora i banca públiques específiques per al seu finançament i condicionant els ajuts al sector financer a la transmissió de sòls i habitatges (adequadament valorats). Crear un parc permanent de lloguer i dret de superfície, amb qualificació indefinida d’HPO. Ordenar una moratòria constructiva i activar l’estoc d’habitatge vacant amb programes de mobilització (Avalloger o Bizigune) per pal·liar l’emergència habitacional. Implementar la participació ciutadana i treballar amb les agrupacions de municipis i societats públiques urbanístiques de rehabilitació i habitatge. Assolir finançament amb les tècniques CO (cohousing) i RE (potencien la rehabilitació i regeneració urbana)

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Autoria: Javier Burón Coordinació: Roser Plandiura Seguiment: David Mongil Albert Terrones Artur Xalabarder Disseny i maquetació: Lena Vidal


Diputació de Barcelona 2012 2

LOS RETOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES Y LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA I

Contexto funcional de las politicas locales de urbanismo y vivienda

En primer lugar y antes de hacer cualquier otra consideración, creo que es necesario que un alcalde, concejal o asesor del área de urbanismo y vivienda tenga claro el contexto funcional de estas dos políticas públicas. Generalmente se considera el urbanismo y la vivienda como un todo independiente y sustancialmente municipal, con cierta relación con la ordenación del territorio, el medio ambiente, ciertas normativas sectoriales (costas, aguas, ruido, contaminación, residuos, transportes, servidumbres aéreas, etc) y quizás con los servicios sociales municipales. Si bien es cierto que este complejo competencial existe, a mi juicio, las políticas de urbanismo y vivienda locales están además funcionalmente conectadas con políticas públicas no municipales de las que no se puede sustraer. Me refiero principalmente a las políticas públicas sobre el suministro financiero, la fiscalidad y empleo, así como la marcha de la economía en general. Los factores que más afectan al precio de la vivienda libre y también a las políticas públicas de urbanismo y vivienda en España son el nivel de empleo-desempleo, la confianzadesconfianza de los consumidores e inversores en la marcha futura de la economía y la facilidad-dificultad-precio del crédito promotor (empresario inmobiliario) e hipotecario (comprador de vivienda). Todos estos son factores frente a los que un gestor municipal poco puede hacer de forma aislada. Pero debe tener en cuenta su inmensa fuerza para condicionar el mercado de suelo y vivienda privados y el urbanismo y la vivienda públicos en su propia localidad. Todo lo anterior no quiere decir en modo alguno que una adecuada política urbanística y de vivienda pública local (y autonómica) sea irrelevante. En modo alguno. Pero un gestor local debe tener en cuenta el poder de estos factores exógenos a lo municipal e incluso en muchos casos a lo público. Es más, un gestor debe ser honesto conceptualmente consigo mismo y tener presente que su política urbana y de vivienda está fuertemente subordinada a la marcha de empleo, consumo y crédito.

II Algunos datos para contextualizar el problema de la vivienda en España (todos ellos sustancialmente aplicables también a la realidad catalana) España es un país con una “secular” cultura de la propiedad desde hace solo unas décadas. A mediados del pasado siglo España (y Cataluña aún más) eran países de inquilinos, que, por razones políticas (control social) y financieras (economía bancarizada y con una clase empresarial urbana débil o inexistente), se convirtieron en países de propietarios (hipotecados). Todo ello ha supuesto algunos beneficios, pero también múltiples disfunciones y anormalidades en relación al marco europeo, que ahora no podemos repasar de forma detallada, pero que están en la mente de todos (retraso en la edad de emancipación, baja movilidad laboral y territorial, bajo nivel de emprendimiento, inexistencia de empresarios urbanos con una mentalidad patrimonialista, etc). En España y Cataluña llevamos décadas de pelea teórica entre librecambistas e intervencionistas en materia de urbanismo y vivienda. Aunque la praxis que se ha ejercido en materia urbana y de vivienda pública ha sido sustancialmente librecambista, en el mejor de los casos, con mínimas correcciones de derecho público al servicio del interés general. Los recientes cambios legislativos habido o en curso en Cataluña, Administración General del Estado, Andalucía o Euskadi apuntan a un intento peligroso e imposible de vuelta a 1998 (año de aprobación de la Ley 6/1998 de suelo y valoraciones que liberalizó el sector con las consecuencias posteriores que todos conocemos). España tiene hoy unos 25.5 millones de viviendas con uno de los ratios de vivienda per capita más altos de la UE. Es notable en España la fuerte presencia de segunda residencia y vivienda vacía (más del 35% del parque de vivienda). El escaso parque de alquiler, unas 2.2 millones de viviendas en alquiler (menos del 10%, cuando la media de la UE está entre el 30% y el 50%). El casi inexistente parque público de vivienda en alquiler (solo 128.000 son 3

viviendas sociales/públicas/protegidas/etc de alquiler; menos del 0.5% del total; cuando la media de la UE está entre el 20% y el 30%). Aunque probablemente el dato más disfuncional, antieuropeo y que mejor ejemplifica las externalidades de nuestro modelo urbano y de vivienda es el guarismo ya adelantado por el INE para el próximo censo del 2012 de 6 millones de viviendas vacías (un 20% del total del parque, cuando esta estadística está entre el 2.5% y el 5% en los países más avanzados de la UE). Finalmente, a pesar de la voracidad constructiva de los últimos 15 años, en España buena parte de las viviendas necesitan urgentes rehabilitaciones, casi todas ellas pueden ser susceptibles de rehabilitaciones energéticas para alinearnos con las criterios de la UE en materia de reducción de las emisiones al medio ambiente y carecemos de un sector profesional rehabilitador homologable al de nuestros socios comunitarios. Aunque el nicho de negocio y servicio público vacante es claro y, antes o después, acabará ocupándose. Por resumir, en España (y Cataluña) hay muchas más viviendas de las necesarias para su población, incluso si tenemos en cuenta el peso del sector turístico. Una buena parte del parque de vivienda no tiene uso alguno o está infrautilizada. Buena parte del parque de vivienda necesita de una rehabilitación que ni el mercado ni las entidades financieras ni buena parte de las Administraciones Públicas saben cómo proveer. Y la rigidez de nuestro parque (abrumadoramente propietarista y privado), impide que la vivienda pública y en alquiler juegue el papel que estos instrumentos juegan en buena parte de la UE. Por otra parte, las familias españolas deben unos 600.000 millones de euros en concepto de hipotecas de vivienda (el 66% del casi un billón de euros de deuda de las familias españolas y casi tanto como toda la deuda pública española). Este fuerte endeudamiento hipotecario privado (en el marco de un colosal endeudamiento privado del 320% de nuestro PIB) condiciona la situación futura del mercado inmobiliario, pero también las políticas públicas urbanas y de vivienda. A su vez, el sistema financiero español tiene unos 150.000 millones de euros en activos (suelo y viviendas) con diferentes niveles de toxicidad (dados en pago por el sector promotor-inmobiliario, crédito subestandar y de dudoso cobro; con diferentes niveles de dotación por parte de las entidades financieras; la cifra excluye los activos colocados en vehículos financiero-fiscales y otros mecanismos de “retardo”). El FROB es, de facto, el quinto banco español y uno de los principales tenedores de activos inmobiliarios tóxicos de España y de la UE. Y las ayudas públicas dedicadas a la congelación del valor de los activos inmobiliarios tóxicos hoy en manos del sector financiero excede con mucho la actuación del FROB (FAAF, nacionalizaciones de entidades, intervención y venta -con ayudas públicas expresas o implícitas- de entidades financieras, barra libre de liquidez, avales, ayudas a fondo perdido, modificación de normas contables y fiscales ad hoc, etc) y se ha hecho, hasta la fecha, a cambio de nada para el sector público o el interés general. Además de entidades financieras heridas por la toxicidad de sus activos inmobiliarios, de 6 millones de viviendas vacías y millones de familias sobre-endeudadas, en España más de 300.000 familias han sido desahuciadas desde el inicio de la crisis. Hemos alcanzado ya la velocidad de crucero de 25.000 al trimestre. Con el evidente drama social que esto implica, como bien saben los servicios sociales de base de los ayuntamientos, en estos momentos desbordados y sin herramientas para atender estas situaciones. Drama social de difícil comprensión para un observador externo que nos diría, sin duda, que un país que en pocos años es capaz de llegar a los 6 millones de viviendas vacías y, a la vez, se acerca peligrosamente al medio millón de familias desahuciadas, es un país que no gestiona bien lo urbanístico, residencial y social. Por otra parte, nuestro gasto público en políticas de vivienda no llega al 0.7% del PIB (cuando la media de la UE-15 está entre el 1% y el 2.5%). Además, más de dos terceras partes es gasto fiscal (deducciones fiscales casi en su totalidad dedicadas a la propiedad de vivienda) y no inversión presupuestaria (en la UE-15 sucede generalmente lo contrario). Para que nos hagamos una idea de la dimensión del problema, si España gastara en políticas activas de vivienda la media de la UE-15, dado nuestro PIB anual, deberíamos gastar entre 10.000 y 25.000 millones de euros al año. En estos momentos a duras penas llegamos a los 3.000. Sin embargo, las deducciones fiscales en el IRPF para la compra de vivienda le han costado al erario público más de 80.000 millones de euros desde que entraron en vigor. 4

Tampoco debemos perder de vista que en poco más de una década España ha artificializado un tercio del suelo que ha consumido en los últimos 12.000 años (desde que hay constancia de sedentarizaciones en la península), con todo lo que ello supone en términos ecológicos y económicos. El modelo español mainstream de intervención pública en materia de vivienda (masivas deducciones fiscales a la compra de vivienda libre hipotecada y residual vivienda protegida en propiedad descalificable en unos años) es una rara avis en el contexto europeo. Y tiene como efecto neto unos precios de la vivienda libre en España muy similares o incluso superiores a los de países de la UE de mayor renta per cápita. Así como una vivienda protegida que se construye con el esfuerzo del contribuyente y del sector público, pero que nunca es un verdadero instrumento público, como consecuencia de las descalificaciones (generalizadas) y el fraude (no generalizado, pero innegable). Esta vivienda protegida tiene además una mala imagen pública. Y ha sido señalada por el lobby promotor inmobiliario como uno de los culpables del alza de los precios de la vivienda libre, aunque las series históricas (y la lógica macroeconómica) demuestran que a más vivienda protegida menor es el precio de la vivienda libre. Nuestra vivienda protegida en propiedad y descalificables es casi imposible de explicar en la UE, habida cuenta de que para todos nuestros socios comunitarios vivienda pública es sinónimo de alquiler y rehabilitación. Finalmente, es evidente que en estos momentos el sector de la construcción esta cortocircuitado, fundamentalmente por motivos financieros, a pesar de que hay cierta demanda nacional de primer acceso, cambio, rehabilitación, etc sin atender y una gran demanda en otros mercados extranjeros.

III La necesaria liberacion de los mitos y leyendas urbanas en relacion al suelo y la vivienda Ciertas explicaciones mágicas recurrentes esgrimidas por ciertos lobbies y sus altavoces mediáticos no pueden ser tomadas en serio por un gestor público local con responsabilidades en materia urbana y de vivienda. Si este tipo de mitos o leyendas urbanas son usadas por el gestor público no va a ser capaz de realizar su labor con solvencia y va a provocar no pocas frustraciones entre la ciudadanía a la que el servidor público se debe. La enumeración no es exhaustiva, pero si ilustrativa de qué tipo de razonamientos debe evitar un gestor público urbano en su trabajo diario. • “España tiene un problema de lentitud, burocratización y arbitrariedad del planeamiento urbanístico”. Las más de 800.000 viviendas/año producidas en el momento álgido de la burbuja inmobiliaria, así como los 6 millones construidas en la pasada década, desmienten el aserto inicial. Además debemos tener en cuenta que el urbanismo debe ser un proceso delicado, ser pensado y ejecutado con mimo y tiempo. En los últimos años en España no hemos hecho nada de esto y hemos superado la producción anual conjunta de Francia, Alemania, Inglaterra e Italia juntas. • “A más suelo calificado y más vivienda construida se reduce el precio de la vivienda libre”. Este mantra neoliberal choca de frente con la realidad empírica. Desde 1998 al 2007 en España se incremento de precio del suelo del 500% y de la vivienda del 225% en un contexto, como ya hemos señalado, de brutal sobreproducción de vivienda. • “Falta seguridad jurídica en el mercado de alquiler”. Frente a quienes consideran que la única explicación de que en España no dispongamos de parque de alquiler privado o público es el riesgo de impago y destrozos que retrae a los propietarios posible arrendadores, hay que recordar que el Fichero de Inquilinos Morosos (FIM) en el año 2010 recogió solamente un 1.5% de alquileres litigiosos (los que acaban en reclamación judicial). Si el 98.5% de los alquileres en España no han recurrido a los tribunales es, cuando menos complicado, defender que el alquiler no funciona en España solo por la falta de seguridad jurídica. 5

• “La vivienda protegida encarece el precio de la vivienda libre”. Ya hemos comentado antes el carácter falso de esta afirmación, así que no me extenderé más. • “La propiedad privada es sagrada y yo con mi vivienda hago lo que me da la gana”. La realidad en España es que la propiedad privada tiene constitucional y legalmente una función social y está supeditada, como toda la riqueza nacional, al interés general. Por ello, la propiedad no es la romana, uti et abutendi (uso y abuso de la propiedad por parte de su titular). Sino que es una propiedad de Estado Social y Democrático de Derecho, que implica el sometimiento de la propiedad y su titular a determinados límites de derecho público para la protección del interés general. Este principio tiene efectos tanto sobre la vivienda mal conservada, como sobre la vivienda vacía, infrautilizada, o en situación de peligro físico, etc. • “Es imposible determinar normativamente que es una vivienda vacía de cara a gravarlas fiscalmente” Y sin embargo en la UE se hace sin mayor problema desde hace décadas y se aplican todo tipo de recargos fiscales, sanciones, alquileres y ventas forzosas, expropiaciones o derribos. • “Es imposible controlar el fraude y los sobreprecios en las viviendas protegidas” Pero algunas CCAA lo hacen con cierta solvencia, mientras que otras han renunciado a ello o incluso nunca lo intentaron. • “La vivienda es cara por culpa de lo caro que es el suelo”. El precio del suelo es un reflejo del precio de comercialización de aquello que planeamiento autorice a situar encima. Como demuestra la pasada década (suelo caro como consecuencia de vivienda cara) y la situación actual (suelo barato o sin valor por reducción de los precios de la vivienda o incluso imposibilidad de comercialización de la misma), el precio del suelo es una consecuencia y no una causa del precio de la vivienda.

IV La claridad del gestor público en relacion a los objetivos de su politica urbana y de vivienda Todo gestor público urbano debe responderse con sinceridad a la siguiente cuestión central en la historia de nuestras políticas públicas de vivienda: ¿mi objetivo es garantizar la actividad económica y el empleo o favorecer el acceso a una vivienda digna al menor precio posible y para el mayor número de ciudadanos? Las dos respuestas son legítimas, pero llevan a lugares diferentes. El éxito en el primer tipo de políticas (PIB y empleo) puede suponer situaciones de exclusión residencial, mal alojamiento, necesidad de vivienda asequible, sobre-endeudamiento, desahucios, etc. El éxito en el segundo tipo de políticas puede suponer enfrentarse a poderosos intereses corporativos y financieros, que además gozan de cierta protección en la Administración autonómica y estatal. No es imposible conciliar en ciertos contextos política industrial, laboral, urbana y socialhabitacional. Pero un gestor público debe saber hacia dónde quiere dirigir sus políticas y cuál va a ser su opción preferencial cuando toque elegir.

V Los supra-problemas sobre los que el ambito local no tiene poder directo, pero que afectan de forma severa a la materia urbana y de vivienda Hay una serie de cuestiones claves en materia urbana y de vivienda pública que escapan con claridad al ámbito competencial local. Pero dada su gran relevancia y su carácter estructural, los gestores locales deben utilizar todos los resortes a su alcance para exigir cambios sustanciales, pues de los mismos depende buena parte de su éxito o fracaso en materia de vivienda.

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El primero de estos problemas es el de la deficiente financiación de las Corporaciones Locales en España. Con el 15% del ingreso público las Administraciones Locales están haciendo frente a un porcentaje muy superior de los servicios y misiones públicas. En época de locuras inmobiliarias buena parte de este diferencial entre el ingreso y gasto público se cubría con ingresos derivados del urbanismo. Estos ingresos se consideraron ordinarios, cuando en realidad eran extraordinarios y se debería haber provisionado parte de los mismos para un posterior ciclo de crisis y caída del mercado inmobiliario. En época de crisis y atonía inmobiliaria el diferencial se está cubriendo con déficit, incremento de la deuda, recortes en servicios y prestaciones y reducción del tamaño del sector público. Para salir de este círculo vicioso es necesario que el urbanismo no se considere como una fuente de ingresos en tiempo de bonanza y algo a congelar en tiempo de crisis. De hecho, el buen urbanismo, la buena vivienda pública, la buena ciudad debería considerarse como una inversión pública, antes que como una fuente de ingresos. Como ya hemos comentado antes, la regulación de la fiscalidad de la vivienda y la del mercado hipotecario son claves. No están en modo alguno en manos locales. Pero los gestores urbanos y de vivienda municipales deben tener claro que para ellos es un problema la existencia de una fiscalidad y un mercado hipotecario que de forma alterna se comporte como un bulímico y un anoréxico en el monocultivo de vivienda libre en propiedad. Para evitarlo hacen falta una serie de reformas legales que en la mayor parte de los casos dependen de los Ministerios de Economía, Hacienda, Fomento y Justicia en los que la voz municipal debe oírse en defensa de la accesibilidad a la vivienda. Se han oído no pocas voces partidarias de autonomizar e incluso estatalizar las competencias urbanísticas y de vivienda de los ayuntamientos. A mi juicio, ni automatizar el urbanismo (eliminar la discrecionalidad administrativa y tratar de objetivizarlo) ni sustraerlo de la esfera local son soluciones realistas al problema de la vivienda en España. Lo local juega un papel clave en estas materias en todos los estados de la UE y no hay razón alguna para que en España nos apartemos del acervo comunitario en este punto. En clara conexión con el problema de la financiación, la solución no vendrá del desapoderamiento competencial de las entidades locales en materia urbanística y de vivienda, sino de su adecuada financiación y de la existencia de verdadera cooperación técnica y política por parte de Diputaciones, CCAA y Ministerios. Dicho lo cual, no estaría mal una cierta clarificación competencial en materia urbanística y de vivienda. El urbanismo es una competencia municipal, sometida a una serie de controles de legalidad (que no de oportunidad política) de otras Administraciones Públicas y claramente condicionada por la normativa sobre ordenación del territorio, medio ambiente, suelo y urbanismo, sectoriales, etc. El campo de juego actual es para mí claramente funcional. Cuestión diferente es el de las políticas públicas de vivienda. En puridad constitucional solo las CCAA tienen competencias normativas y de planificación en esta materia. Pero en los pasados años la Administración General del Estado (a través de la vis atractiva de su capacidad subvencionadora) y las Corporaciones Locales (por su proximidad al ciudadano y necesidad de recursos económicos) han querido jugar papeles que quizás no les correspondan. A mi parecer, en materia de vivienda, sería necesario que el mínimo común denominador a efectos del 1 artículo 149.1.1 de la Constitución española lo fijen la Administración General del Estado y las Cortes. La planificación estratégica y la normativa (sin perjuicio del papel del 149.1.1 de nuestra Carta Magna) deberían ser autonómicas. Y la ejecución debería ser municipal, con cierta, pero limitada, capacidad de adaptación a las circunstancias locales. Sea como fuere, y como siempre que se discute sobre estos temas, mucho más importante que un preciso reparto competencial (algo casi quimérico), es la existencia de una praxis y cultura de federalismo cooperativo. Para finalizar con los supra-problemas urbanos y de vivienda, hay que señalar que, si no se alteran las condiciones estructurales que dieron lugar a la burbuja inmobiliaria de la pasada década y a su actual explosión plena de externalidades, cuando vuelvan a darse ciertas condiciones macroeconómicas, volveremos a generar una nueva y puede que más destructiva burbuja inmobiliaria. Por ello, debemos impedir, en parte también desde los ayuntamientos, que en el futuro se den vuelvan a dar las bases estructurales que posibiliten nuevas burbujas inmobiliarias. Para ello deberían introducirse medidas que, en estos momentos, no

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defiende en sus programas electorales ningún partido político. Entre ellas podríamos citar las siguientes: •

Establecer un límite legal estatal al crédito promotor asumible por el sector financiero en su conjunto (para evitar el riesgo sistémico). Tal medida está ahora mismo en estudio a nivel comunitario. • Fijar por ley estatal un ratio valor/préstamo hipotecario máximo y establecer cláusulas legales contra el sobre-endeudamiento por vivienda de las familias. Como ya ocurre en países europeos como Francia y el Reino Unido. • Impulsar una convergencia (cuantitativa y cualitativa) del gasto público de España en políticas públicas de vivienda con la media de la UE -15. • Tratar de alcanzar una similar convergencia europea en materia de parque de alquiler privado y público. También es necesario que se implanten de forma efectiva y real medidas que son defendidas por partidos políticos relevantes en sus programas electorales, pero que, por el momento, no están desplegando sus efectos. Entre ellas podríamos citar las siguientes: • •

Regulación legal de la dación en pago y la insolvencia personal y familiar. Control de las tasadoras privadas, con desvinculación de bancos, cajas y aseguradoras y creación de una tasadora pública. • Fiscalidad favorable al alquiler, la rehabilitación y la vivienda protegida y no a la propiedad, la vivienda nueva y la vivienda libre. • Creación de una banca pública y financiación pública y ahorro específicos para la financiación del urbanismo y la vivienda públicas. • Protección del urbanismo como una función pública, refuerzo de las reservas de suelo para vivienda protegida, calificación indefinida de la vivienda protegida y construcción de un servicio público de vivienda que se base principalmente en un parque público permanente de alquiler y derecho de superficie, así como en políticas de rehabilitación y regeneración urbana. • Condicionar las ayudas públicas al sector financiero privado a la transmisión de suelos y viviendas (adecuadamente valoradas) con las que poder iniciar el parque público de vivienda en alquiler.

VI Puntos de partida del sector publico municipal de urbanismo y vivienda contexto actual de crisis La crisis financiera internacional, convertida después en restricción del crédito a la economía real y crisis de deuda pública, está provocando, junto con el estallido de la burbuja inmobiliaria española, un escenario de presupuestos públicos menguantes, recortes de gastos corrientes, congelación de la inversión pública, reducción de servicios públicos y plantillas del sector público, tentaciones de ventas y privatizaciones que afecta severamente al sector público urbano y de la vivienda. En este contexto, asegurar que un determinado ayuntamiento va a hacer más de lo mismo en materia urbana y de vivienda con menos medios es demagógico. Prometer hacer lo mismo de siempre con menos es voluntarioso, pero no muy sincero. Por el contrario, es sincero, pero conformista, asegurar que se va a hacer menos de lo mismo con menos medios. Y el enfoque que yo recomiendo a los gestores públicos urbanos y de vivienda es apuntar a la posibilidad de hacer cosas diferentes a las hechas hasta la fecha con menos medios humanos y materiales, pero tratando de obtener un buen resultado neto para la ciudadanía.

VII Actitudes e instrumentos que pueden ayudar a las matrices administrativas y entes instrumentales del sector público local dedicados al urbanismo y la vivienda en el “mientras tanto” Entre muchos agentes públicos y privados del sector urbano y de la vivienda se aprecia la esperanza de que esta sea una crisis más, también en lo inmobiliario. Esperan que en no 8

mucho tiempo “volvamos a la normalidad” de los pasados años. Yo no comparto esta óptica. Creo que el urbanismo y la vivienda serán diferentes cuando pase la crisis, a menos que repitamos de forma mimética todos los factores estructurales que han posibilitado nuestra burbuja y su explosión. Pero esté en lo cierto o no, creo que es muy recomendable no quedar paralizado y seguir impulsando políticas públicas urbanas y de vivienda “mientras tanto”. Hay matrices administrativas y entes instrumentales que están esperando o sufriendo disciplinadamente recortes, perdidas de recursos y tamaño, con la confianza de sobrevivir a la espera de esos “tiempos mejores”. Lícito, defensivo y probablemente poco eficaz. Otras matrices administrativas se están lanzando a vender activos públicos y con ello obtener recursos económicos con los que, en el mejor de los casos, seguir financiación las mismas políticas urbanas y de vivienda. Aunque en no pocos casos se hace caja para atender otras prioridades presupuestarias. Este es el caso de la venta a fondos de inversión extranjeros de suelos y viviendas en curso y/o terminadas, pero no comercializadas (vg Euskadi y su Plan 4000). También hemos visto ventas de parques sociales de alquiler a sus inquilinos (vg parque de vivienda social en alquiler de Extremadura). Y solo por citar un ejemplo más, hay CCAA que están vendiendo los derechos de superficie en los que se basan decenas de miles de viviendas protegidas (vg. Comunidad de Madrid y Euskadi). Está es una estrategia de algo de pan para hoy y mucha hambre para mañana. También hay Administraciones Públicas que están poniendo recursos públicos al servicio de la comercialización del stock de vivienda que el sector privado no consigue sacar de sus balances. Esta es una ayuda pública al PIB inmobiliario y en menor medida al empleo en la construcción. Como tal debería ser publicitada. Pues, salvo mayúsculas rebajas de precio de las viviendas movilizadas con fondos públicos, no colaboran a la mejora del acceso a la vivienda de la ciudadanía. Muchas son las CCAA que están ensayando estas fórmulas. Sin ánimo de ser exhaustivo, debemos citar la conversión temporal de vivienda libre en vivienda protegida (generalmente en venta y ensayada por casi todas las CCAA), los préstamos públicos reintegrables (vg. Andalucía), los cambios de regímenes de la vivienda protegida en stock (vg. Comunidad de Madrid y Comunidad Foral de Navarra) o la copropiedad público-privada de vivienda libre y el derecho de superficie en vivienda protegida (en estudio en estos momentos en Cataluña). Solo esta última es una técnica que beneficiando al sector privado es susceptible de llegar a reportar equilibrados beneficios también al sector público y a la sociedad en su conjunto. Todas las estrategias comentadas en los párrafos anteriores son en general defensivas, dilatorias, descapitalizadoras para lo público o de mera ayuda pública a los problemas de comercialización del sector inmobiliario privado. Están a la orden del día, pero ello no quiere decir que sean las estrategias más convenientes para la sociedad española o catalana a medio y largo plazo. Entiendo que, de forma paralela o al margen de ellas, pueden tratar de diseñarse estrategias de protección del sector público (también local) urbano y de vivienda. En primer lugar, en un contexto como el actual sería bueno un enfoque cualitativo y no cuantitativo: estrategias del tipo “menos, entre todos y más lento, pero mejor” (sobre todo, mejor desde el punto de vista de su impacto social y medioambiental). Lo cual requiere modestia en los objetivos numéricos, sinceridad con la ciudadanía e imaginación en el alumbramiento de políticas públicas de vivienda en tiempos de escasez de recursos y multiplicación de las necesidades sociales. En este contexto la participación ciudadana puede ser un interesante instrumento de enriquecimiento de las políticas públicas urbanas y de vivienda, una praxis que mejore la comunicación entre administradores/electos y administrados/electores e incluso ayude a superar estas dicotomías y, sobre todo, una forma de blindar socialmente proyectos urbanos que pueden sufrir todo tipo de vicisitudes en el tiempo Uno de los centros neurálgicos de dichas estrategias debería ser la moratoria constructiva (que puede tener algunas excepciones territoriales y/o temporales justificadas) y la focalización de los esfuerzos públicos en la movilización del inmenso stock de vivienda vacía e infrautilizada. El número es tan descomunal (6 millones de viviendas vacías) y la coincidencia con el número de viviendas producidas durante la burbuja inmobiliaria tan reveladora (también 6 millones, aunque no sean las mismas viviendas), que cualquier estrategia 9

pública, también local, que no pase por movilizar antes que por construir nueva vivienda sería incomprensible y suicida. Aunque conviene no confundir cualquier ayuda pública a la comercialización de una vivienda privada en cualquier condición con una verdadera estrategia pública de movilización de vivienda vacía, preferentemente hacia el alquiler y, en la medida de lo posible, hacia el alquiler social. Aunque estas políticas pueden y deben tener un soporte normativo, fiscal, financiero y político estatal y autonómico, nada impide que los ayuntamientos por sí mismos, o asociados en grupos que buscan economías de escalas, pongan en marcha programas locales de movilización de vivienda vacía hacia el alquiler. Los mismos pueden tener un coste presupuestario público muy bajo si se limitan a la mediación entre particulares y a las ayudas para seguros contra impagos, desperfectos y litigios (modelo Avalloger catalán). Hay un amplio camino que recorrer hasta llegar a los programas que implican fuertes rebajas de los alquileres a pagar por los inquilinos (alquileres sociales), ayudas a la rehabilitación de viviendas vacías y garantías públicas directas de cobro y recuperación del bien al propietario (modelo Bizigune vasco). Pero entre uno y otro modelo, son muy numerosas las posibilidades de combinar más o menos coste presupuestario público con mayor o menor reducción del alquiler a pagar por el inquilino y mayor o menor seguridad del propietario. A mi juicio esta es una de las actividades que deberían ser centrales en los próximos años en los servicios de urbanismo y vivienda de los ayuntamientos catalanes y españoles. Ni que decir tiene, que un destino preferente del stock de vivienda ociosa movilizada tiene que ser la creación de una red de alojamiento para la emergencia social y habitacional que suponen los cientos de miles de familias que están siendo desahuciados por la combinación de paro y estallido de la burbuja inmobiliaria. Como he comentado, la movilización de vivienda vacía se puede perseguir de forma individual por cada ayuntamiento y sus sociedades públicas locales o pueden darse agrupaciones de municipios y también de Sociedades Públicas Urbanísticas de Rehabilitación y Vivienda más allá de los límites administrativos y geográficos, en la búsqueda de eficiencia y eficacia. En otros Estados Miembros de la UE las housing associations, HLMs, etc están agrupadas a los efectos de representar al sector, pero también generan sus propios proveedores, en muchas ocasiones emanados de la propia red de empresas públicas y agencias privadas sin ánimo de lucro con apoyo público (vg. la KWH, agencia de rating para las housing associations holandesas). Nada impide hacer lo propio a los miembros de AVS y a la propia AVS, bien a nivel de AVS España o a nivel de AVS Cataluña. Todo lo anterior (no construir más de momento, movilizar hacia el alquiler asequible, atender de forma preferente a los desahuciados y buscar sinergias públicas), no debe ocultar uno de los principales problemas de las políticas públicas urbanas y de vivienda en estos momentos en España y Cataluña: la falta de financiación. A corto plazo y con los instrumentos actuales existentes (bancos, cajas, cooperativas de crédito, sociedades de garantía recíproca e ICO) poco es lo que se puede hacer. Aunque antes de hablar de instrumentos financieros existentes y no aprovechados o de los necesarios no existentes, creo que debemos poner de relieve la importancia de dos cuestiones despreciadas en las últimas dos décadas en España: la necesidad de ciertos recursos propios y la imperiosa necesidad que tienen Administraciones Públicas y particulares de desapalancarse. En los futuros desarrollos urbanos y de vivienda públicos la primera pregunta que deben hacerse los gestores públicos es cuál es el volumen de recursos propios del sector público y la ciudadanía a la hora de lanzar una nueva operación. Y en el diseño de la misma es extraordinariamente recomendable buscar el menor grado de endeudamiento del sector público y la ciudadanía. No siempre lo más caro y lo que supone un mayor endeudamiento es lo mejor para la sociedad en su conjunto o un grupo social en particular. Es más, la única forma de conseguir soluciones urbanas y residenciales robustas en el tiempo y al margen de los ciclos es la existencia de un cierto grado de recursos propios y el uso mesurado del apalancamiento, incluso cuando este es ofrecido de forma imprudente por parte del sector financiero. La búsqueda de proyectos financieramente ligeros y con una parte de autofinanciación por parte de los usuarios (sobre todo de los titulares de una vivienda y los vecinos de un barrio) debe ser una de las prioridades de los gestores públicos en este tiempo de crisis, pero también cuando esta sea superada.

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Dicho lo cual, debemos tener en cuenta que incluso en la actual difícil situación, hay instrumentos financieros a disposición de las Administraciones Públicas que no están siendo utilizados adecuadamente. Entre estos podemos citar determinadas líneas de financiación del ICO especialmente diseñadas para el sector de la vivienda; la redirección de fondos estructurales de la UE ya concedidos a España a las finalidades urbanas compatibles con el programa Jessica (sobre todo medio urbano sostenible y energéticamente eficiente); los convenios entre el BEI y entidades financieras españolas para, con el “apadrinamiento” de Ministerio y CCAA, destinar recursos financieros al alquiler de vivienda social o asequible; la colaboración público privada a través de la concesión administrativa de suelo dotacional destinado al alquiler; el arrendamiento financiero titulizable y cedible a terceros; o los créditos refractarios especialmente aplicables a operaciones de rehabilitación y regeneración urbana. Junto con las posibilidades financieras no bien utilizadas por las Administraciones en general y las locales en particular, debemos tener en cuenta los instrumentos financieros que aún no existen en España, pero que es imprescindible crear. Los ayuntamientos deben hacer conjuntamente lobby ante el resto de Administraciones Públicas y las instituciones financieras españolas para que en España podamos disponer de instrumentos similares a la Livret A francesa (110.000 millones de euros de ahorro ciudadano, una especie de deuda pública finalista, al servicio de las políticas públicas de vivienda), la Action Logement - Participation des Employeurs à l'Effort de Construction también francesa (el 1% de la masa salarial francesa que desde 1953 hasta 1992 se ha destinado por ley a la financiación de las políticas públicas de vivienda y que ahora es el 0.45%) o la Caisse des Dépôts francesa que dispone de más de 300.000 millones de euros para financiar políticas públicas de vivienda (y que además ganan dinero todo los años –se lo devuelven al Estado francés-). Todos estos instrumentos no han existido ni existen en España. Bueno sería que los implantáramos a la mayor brevedad posible. Aunque, en este contexto, conviene recordar que España dispuso de dos instrumentos públicos dedicados casi en su totalidad a la financiación de la vivienda asequible, el Banco Español de Crédito Hipotecario y los coeficientes obligatorios para las cajas de ahorros. Estos fueron eliminados, a pesar de funcionar razonablemente bien, y no han sido sustituidos por ningún mecanismo público financiero específico para los asuntos urbanos y de vivienda.

VIII Técnicas “CO” y “RE” Partiendo de lo establecido en el punto 7 anterior (la prioridad de no construir nueva vivienda, sino movilizar vivienda vacía e infrautilizada hacia el alquiler asequible, especialmente para atender la emergencia de los desahucios, desde la prudencia del bajo apalancamiento, con la cobertura de instrumentos financieros específicos, algunos ya existentes, otros que deben ser importados o que convendría estudiar su reintroducción en España), voy a dedicar una serie de comentarios a dos asuntos en los que yo entiendo que las Administraciones públicas deberían centrarse en el “mientras tanto”: las técnicas CO y RE. Por técnicas CO debemos entender todas aquellas que sirvan para hacer trabajar en materia urbana y de vivienda de forma eficaz, eficiente y conjunta a mercado, estado, entidades financieras y sociedad civil. En España tendemos a pensar que la vivienda es una cuestión solo del mercado. Pero nuestros socios comunitarios nos enseñan, con mejores resultados que los nuestros y un balance más equilibrado costes-beneficios, que hay un enorme campo de trabajo en materia urbana y de vivienda para el sector público, las empresas, los vecinos y las entidades profesionalizadas, con y sin ánimo de lucro. En España hay un inmenso potencial para las iniciativas urbanas tejidas entre ciudadanos (la mayoría en España y Cataluña propietarios de vivienda), diversos tipos de profesionales, las entidades financieras, las empresas y las Administraciones Públicas. Entre las iniciativas CO que aún no se han ensayado en España de forma apreciable debemos citar las cooperativas de vivienda en régimen de uso. Algo que en el resto de la UE se conoce como cohousing. Pero el esquema cooperativo ciudadano, con el apoyo de 11

empresas y profesionales privados, financiación ad hoc privada y ayudas públicas, es también aplicable a la urbanización, edificación, comercialización, rehabilitación, gestión energética de edificios y viviendas, gestión comunitaria de los equipamientos colectivos, cuidado del espacio público, etc. Comentario aparte merece el uso de la técnica cooperativa como forma de mejor garantizar la financiación y comercialización de los proyectos inmobiliarios privados o públicos. En estos momentos empiezan a aparecer cooperativas de vivienda libre (a precio moderado, prácticamente de vivienda tasada, concertada o protegida de gama alta) que tienen por objeto la obtención de una financiación que ni el promotor ni los compradores de vivienda por separado pueden obtener. Son lo que podríamos llamar cooperativas de vivienda libre low cost y/o low risk. Dando un paso más, las cooperativas de vivienda se podrían utilizar para dar salida a la vivienda protegida en venta que en estos momentos no consigue adjudicatarios, pues estos renuncian al carecer de financiación. Si las Administraciones creasen cooperativas de vivienda protegida en venta el número de viviendas sin adjudicatarios se reduciría de forma sustancial. Esto tendría un efecto sobre las cuentas de sociedades públicas de vivienda muy apreciable. Aunque, no debemos ocultarlo, también supondría la adjudicación preferente de una parte de la vivienda protegida a la demanda más solvente. Por ello, este tipo de políticas deberían combinarse con las de alquiler social, público o asequible. Cabe incluso el recurso a la cooperativización defensiva de servicios públicos urbanos y de vivienda intensivos en mano de obra y que en estos momentos se haya decidido no sostenerlos por los presupuestos públicos en las actuales circunstancias. Otros países de la UE han transitado de la gestión indirecta de ciertos servicios públicos a través de empresas públicas, a la concesión de la gestión de los mismos a entidades mercantiles sin ánimo de lucro integradas en no pocas ocasiones por trabajadores-cooperativistas que hace unos meses o años fueron los empleados de las reducidas o eliminadas empresas públicas. Incluso, debemos plantearnos el acercamiento a la vía escandinava de provisión de servicios, por la que más o menos un tercio de los mismos son servicios mercantiles privados, otros tercio son servicios públicos clásicos y el tercio restante servicios prestados por empresas sin ánimo de lucro (muchas veces cooperativas) en cooperación con las Administraciones Públicas (a través de contratos-programas). Y finalmente, no debemos perder de vista la emergencia de cooperativas de compradores de energía y otros suministros y servicios urbanos. Un fenómenos consolidado en la UE y que en España está siendo introducido precisamente a través de Cataluña. Para las Administraciones Públicas que operan en materia urbana y de vivienda este tipo de cooperativas deben verse no como un desafío, sino como una oportunidad de gestionar los tejidos urbanos en un ciclo circular cerrado, dedicando tanta o más atención a la gestión de lo urbano ya existente, frente a la creación de nuevo tejido urbano. Sea como fuere, en la UE hay una amplia y funcional experiencia en este tipo de esquemas mixtos (cooperativas de ciudadanos, que requieren los servicios de profesionales, empresas y financiadores privadas y reciben el apoyo del sector público), la bibliografía a 2 consultar es abundante y reveladora y las buenas prácticas ya en marcha a estudiar e imitar se pueden obtener en muchos lugares de nuestro entorno cultural (Escandinavia, Alemania, Suiza, Austria, Uruguay, etc). Aunque no siempre debemos irnos a tierras lejanas, pues se han producido intentos en España y Cataluña en el pasado reciente por incorporar parte de este 3 bagaje . Por técnicas RE debemos entender todas aquellas técnicas que sirven para reutilizar, reformar, rehabilitar, regenerar, recualificar, etc los elementos urbanos ya existentes. Yo personalmente, entre los asuntos RE incluyo la ya comentada movilización de vivienda vacía hacia su alquiler y por extensión la europeización del raquítico, poco profesional y poco accesible alquiler privado y el casi inexistente alquiler público. Obviamente todas las políticas públicas de rehabilitación y regeneración urbana, la colaboración público privada en la materia y las empresas privadas dedicadas a estos menesteres, así como la rehabilitación energética y medioambiental forman parte también del mundo RE. 12

Como con las técnicas CO, en España hay también un inmenso potencial para las técnicas RE habida cuenta de las características cuantitativas y cualitativas de nuestro parte de vivienda. En sentido, en los últimos meses se han producido novedades legales relevantes (Ley 2/20111 de Economía Sostenible –artículos 107 a 111- y el Real Decreto Ley 8/2011 – Capítulo IV relativo a “medidas para el fomento de las actuaciones de rehabilitación) en materia de Medio Urbano Sostenible. Las nuevas técnicas jurídicas apuntan, entre otras cosas, a un escenario de cooperación público privada en suelo urbano que puede ser de interés para todos los agentes involucrados. La posibilidad de suscribir convenios a tres bandas (administración, propietarios y empresas privadas) para la renovación de viviendas, edificios o incluso barrios, en los que la Administración aporte subvenciones, mayores aprovechamientos urbanísticos y gestión administrativa, los propietarios parte de la inversión, las empresas privadas su saber hacer en la materia (llegando a poder cobrar en partes de los edificios renovados: segregaciones, redensificaciones, etc) y las entidades financieras otra parte de la financiación, entiendo debe ser tenida muy en cuenta por el sector privado y los las Corporaciones Locales. Conceptos legales tales como el Medio urbano Sostenible (MUS), las Actuaciones de Renovación y Rehabilitación Urbana (AREUs) o las Actuaciones de Mejora Forzosa (AMFs) es posible que formen parte relevante del futuro. Instrumentos jurídicoadministrativos ya conocidos como la expropiación, la ejecución subsidiaria, la redensificación o la reclasificación de dominio público o espacios libres van a adquirir nuevos perfiles (algunos expertos hablan de una verdadera revolución de la paleta jurídica ya existente) en el suelo urbano de España y Cataluña. Por otra parte, es clave entender que la nueva normativa apunta a un ámbito de obras voluntarias por parte de los propietarios de viviendas y edificios, pero también a otro ámbito de obras legalmente obligatorias y de financiación forzosa por parte de la propiedad. En términos de mercado, se abre un campo de posible actividad-negocio y otro de segura actividadnegocio. Para el sector público se abre un inmenso campo de posibilidades no exento de peligros y dificultades. De la lectura conjunta de estas dos normas (Ley Economía Sostenible + Real Decreto Ley 8/2001) se deduce que estamos hablando de un tipo particular de operaciones urbanísticas (ACMRs = Acciones de Conservación Mejora y Regeneración), con unos determinados sujetos intervinientes (comunidades de propietarios, cooperativas de propietarios, asociaciones de comunidades de propietarios y cooperativas, empresas, entidades financieras y la administración), con un régimen jurídico particular (en unos casos voluntarias y en otros obligatorias, en unos casos ADU = Actuaciones de Dotación Urbanística) y con unos determinados mecanismos de financiación (divisiones de viviendas grandes en pequeñas, mayores aprovechamientos urbanísticos en forma de nuevas viviendas y locales, ayudas públicas, créditos refractarios entre comunidades de propietarios y entidades financieras, etc). Por decirlo de forma gráfica, la lógica de la junta de reparcelación puede imponerse en el seno de las comunidades de vecinos, a través de juntas de propietarios rehabilitadores, en un primer estadio, siempre con el apoyo de las Administraciones Públicas. Otras novedades introducidas por estas normas que debemos considerar son (1) el refuerzo del papel de las comunidades de vecinos, asociaciones y cooperativas, (2) la concreción del 50% de edificabilidad, viviendas o edificios como límite para las ADU y (3) la elevación de la ejecución subsidiaria al 75% del coste de reposición. Vida urbana más razonable, mercados inmobiliarios más estables y Administraciones más centradas en la calidad de vida integral. Todo esto, que tiene mucho que ver con el interés general, es en muchos países de la UE un negocio del que viven muchas personas, que permite la existencia de una amplia red de empresas privadas y que aporta valor al PIB. No veo la razón por la que debamos ser diferentes (y más disfuncionales) en esto. Ergo, creo que se está lanzando un nuevo urbanismo que puede ser beneficioso para la 13

ciudadanía, más lógico para el sector público y un nuevo negocio para las empresas privadas.

IX

Conclusiones

Sin perjuicio de mejor criterio, entiendo que los gestores públicos del urbanismo y la vivienda local se enfrentan en los próximos cuatro años a un evidente escenario de crisis que va a suponer retos, pero también va a crear oportunidades para su trabajo. Se debe partir de una comprensión integral de los asuntos urbanos y tener muy presentes las peculiaridades históricas y presentes del parque de vivienda español y catalán. Se deben dejar de lado los mitos y leyendas urbanas en materia de vivienda y urbanismo. Es necesario comunicar con claridad y sinceridad a la ciudadanía los objetivos centrales de la política de urbanismo y vivienda de cada gestor. Debe haber una diligente labor de lobby municipal sobre los supra-problemas del urbanismo y la vivienda. Es clave tener una actitud proactiva en estos tiempos de “mientras tanto”. Y hay que contar con la participación de la ciudadanía, no solo a los efectos de enriquecer las políticas públicas de vivienda y urbanas, sino como forma de blindaje social de proyectos que en muchas ocasiones son políticamente frágiles. Con estos mimbres, considero que se debería producir una moratoria constructiva y un vuelco de las Administraciones Públicas en la movilización de vivienda vacía, preferentemente hacia el alquiler, que en buena medida debería ser social, público o asequible. El primer colectivo objeto de atención por parte de estas nuevas disponibilidades de alquiler deberían ser las familias desahuciadas como consecuencia de la crisis. Hay un amplio campo de mejora en materia de sinergias públicas, desapalancamiento, utilización de financiación pública ya existente, creación de nuevos mecanismos financieros específicos para el mundo urbano y de la vivienda pública. Nuestro futuro inmediato (en realidad, nuestro presente) debe centrarse en las técnicas CO y RE. Estas técnicas deben posibilitar el trabajo conjunto de empresas (con y sin ánimo de lucro), administraciones, profesionales y ciudadanía en materia urbana y de vivienda. Debemos ser capaces de poner en marcha cuestiones como el cohousing, las cooperativas de vivienda libre low cost y low risk, la cooperativización de la vivienda protegida en venta para evitar que se quede sin adjudicatarios, las cooperativas de consumidores de energía y otros suministros y servicios ciudadanos, los convenios de rehabilitación a tres bandas, las obras voluntarias y obligatorias de rehabilitación de viviendas y edificios (especialmente las que pueden llevar a mayor eficiencia energética) o la lógica de la junta de reparcelación llevada a las comunidades de vecinos y la rehabilitación. Para todo ello, España y Cataluña necesitan una nueva hornada de políticos, gestores públicos, profesionales, financieros y ciudadanos que, aunque a veces no se visualice con claridad, ya está dando sus primeros pasos.

Notes 1

“El Estado tiene competencia exclusiva sobre la (…) regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”. 2 A estos efectos podemos citar VICTOR A. PESTOFF, Third sector and co-operative services — An alternative to privatization, Suecia,1992; JOHN RESTAKIS y EVERT A LINDKIST, The co-op alternative, Canada, 2001; Public Administration Select Committee of the House of Commons (UK): REPORT ON PUBLIC SERVICES AND THE THIRD SECTOR, Reino Unido, 2008; JEB BURGMANN, Welcome to the Urban Revolution: How Cities are Changing the World, Penguin Books, Austrilia, 2009. 3 Propuesta de cesión gratuita de suelo público y gestión de alquiler protegido en régimen cooperativo de la Federación de Cooperativas d'Habitatges de Cataluña y la Confederación de Cooperativas de Viviendas de España al Ministerio de la Vivienda en el año 2007

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