Hacia un nuevo orden territorial en el Caribe colombiano Por Bernardo Ramírez del Valle Instituto Iberoamericano de Educación (IBE)

Ideas centrales:  Los departamentos deben ser creados por las regiones  Las provincias: entidades para el fomento del desarrollo económico y social intra e inter regional  El ordenamiento territorial del Caribe colombiano es anacrónico e inconstitucional  Hay que reordenar el sur del Caribe y crear tres nuevos departamentos  ¿Cómo armar el rompecabezas territorial sin modificar la Constitución?

Un aspecto fundamental a ser tenido en cuenta en la definición de las atribuciones de la Región como Entidad Territorial (RET) del país, es el relacionado con el ordenamiento departamental y provincial. Es un tema que pareciera quererse evadir por las consabidas críticas que ha recibido la organización departamental en Colombia, por su relativa ineficacia –claro está, ¡en las regiones periféricas!, porque a nadie se le ocurriría pensar que Antioquia, Cundinamarca, Valle del Cauca, los Santanderes, Boyacá y demás departamentos de la región andina son ineficaces e inviables– y también porque ésta constituye la base de la organización electoral donde se encuentran establecidos los feudos de los partidos y movimientos políticos, por lo que hablar de desmembrar un departamento para crear otro, causa de inmediato urticaria en más de un dirigente político. Así mismo, hablar de “provincias” pareciera que fuera otro tema vedado en la discusión de la LOOT 1, porque de entrada se les conciben como otro piso del edificio territorial del país, adicional al que estamos construyendo, que es el regional. En ese sentido quedaría la estructura político-territorial de la república con cinco pisos: el local (que comprende a municipios, distritos y territorios indígenas), el departamental, el provincial, el regional y el nacional. ¡Qué barbaridad! exclamarán por igual neófitos e ilustrados en la materia 2. La departamentalización del país Por todos es sabido, que la figura de los departamentos es ajena al ordenamiento territorial español, que heredamos luego de la Independencia. Prácticamente, hasta el año de 1886, nuestra división político-territorial se basó en provincias y Estados (según la naturaleza centralista o federalista de nuestras Constituciones).

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Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial Las provincias fueron eliminadas del ordenamiento territorial del país por la Reforma Constitucional de 1945.

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Provincias del Virreinato de Nueva Granada. Base del ordenamiento territorial republicano.

A partir de ese año, la Constitución de Núñez y Caro eliminó la división por Estados y la reemplazó por Departamentos, que es una figura propia del ordenamiento territorial francés, admirado por el mundo ilustrado de la época. No obstante, ni municipios, ni provincias, ni departamentos como entidades territoriales2 tuvieron relevancia política durante el siglo de vigencia de la Constitución de 1886, porque si bien fueron dotadas de algunas competencias para la administración de sus respectivos territorios, las rentas para financiarlas eran tan exiguas y en la práctica no recaudables, que éstos terminaron pagando las atrasadas nóminas de sus empleados con mercancías de contrabando incautadas y con botellas de licor. Por supuesto, la Nación a través de una férrea “dictadura fiscal” se abrogó el derecho de recaudar los más importantes tributos y el de distribuirlos discrecionalmente según las necesidades y urgencias del momento. Para el año de 1986, fecha en la que realmente se inició la hoy fracasada revolución descentralizadora en Colombia, la Nación concentraba el recaudo del 95% de los ingresos ordinarios y acaparaba ese mismo porcentaje de las funciones del Estado.

Esto explica, en buena medida, el desprestigio que acumularon los departamentos como entidades gestoras del desarrollo económico y social del país, porque finalmente el proceso descentralizador de los años ochenta terminó beneficiando (aunque a medias) únicamente a los municipios y poco o nada a estas entidades territoriales intermedias. Es decir, en cierta medida, el proceso descentralizador polarizó la gestión y la inversión pública en los extremos de la organización territorial colombiana: los municipios (la cola) y la Nación (la cabeza), dejando a los departamentos como simples entidades intermediadoras entre esos dos niveles, sin mayores recursos y competencias 3 Petrificación del ordenamiento departamental Por otra parte, puede afirmarse que el último departamento creado en Colombia fue el del Cesar, en 1967, pues las Intendencias de Arauca, 3

Debido a que la mayor parte de los ingresos ordinarios de los departamentos provienen de los impuestos al consumo (especialmente de licores y cigarrillos), aquellos con mayor población y mayor consumo (mayoritariamente ubicados en la región andina) han logrado cumplir un buen papel en la gestión del desarrollo de sus respectivos territorios. La concentración de la inversión pública nacional en la región andina ha favorecido la concentración de la población del país en esos departamentos, dotándolos de una mejor tributación y capacidad de inversión propia.

Casanare, Putumayo y el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y las Comisarías del Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada, convertidas en departamentos por el artículo 309 Constitucional, ya tenían existencia propia como entidades territoriales de ese nivel. Después del Cesar, no ha habido en Colombia un departamento nuevo. Es decir, hace más de cuarenta años que no se modifica el ordenamiento territorial departamental del país, como si el tiempo se hubiera detenido y la población y la economía no hubiesen evolucionado 4. Hace cuarenta años, Colombia tenía menos de la mitad de la población actual (17,5 millones de habitantes); menos del 60% de las ciudades actuales; la mayor parte de su población residente en el campo; no existía interconexión eléctrica; las telecomunicaciones eran alámbricas; una economía poco diversificada y con un modelo de crecimiento hacia adentro que concentró la industria en la región andina; bajos niveles de escolaridad y altas tasas de analfabetismo. El sur del Caribe colombiano, por ejemplo, estaba casi totalmente despoblado. El sur del Cesar era objeto de colonización por parte de santandereanos y antioqueños. El único municipio existente era Aguachica, de los que se segregaron luego más de 10 municipios. El sur de Bolívar estaba igual de despoblado y en proceso de colonización: Mompox, Magangué y Simití eran los únicos municipios de donde se segregarían los 24 existentes. Majagual era el único municipio del sur de Sucre y El Banco del sur del Magdalena. En otras palabras, en el caso de la región Caribe, los únicos territorios densamente poblados eran los del litoral central, entre Santa Marta y Montería, y en algo la zona de tierra adentro, hacia la Serranía del Perijá. Por supuesto, en ese entonces, nadie iba a cuestionar el desproporcionado tamaño de nuestros departamentos caribeños, con esas enormes y pesadas colas de castor que parecen tener Cesar y Bolívar y esas aletas atrofiadas y vergonzantes que parecen colgar de las panzas del Magdalena y Sucre. 4

En 1910 Colombia estaba repartida en 24 departamentos, intendencias y comisarías (con sólo 4 millones de habitantes). Cien años después, con 45 millones de habitantes, tenemos 32 departamentos. Francia, de donde tomamos el modelo departamental, tiene actualmente 95 departamentos para un territorio de 675.417 km², tres veces más pequeño que el de Colombia que es de 2.070.408 km2.

Zonas litoral y central que concentra el mayor desarrollo económico y social en el Caribe colombiano.

Cosa distinta es ahora. Cuarenta años después la situación ha cambiado: el sur de la región Caribe se pobló y adquirió una dinámica endógena propia, en lo económico y lo social, llena de contradicciones y conflictos, entre la inmensa riqueza agropecuaria, hídrica y minera de sus suelos y la miseria y pobreza de su gente. Es un sur extensísimo (casi la cuarta parte del territorio continental de la región Caribe), atrapado en múltiples trampas de pobreza donde la carencia de vías carreteras, la mala calidad de las viviendas, de la salud, de la educación; la inexistencia o ineficacia de servicios de agua potable y alcantarillado, los barrejobos de las inundaciones, el desempleo, pero ante todo, la ingobernabilidad, conforman el triste cuadro de su diaria tragedia. Por eso, los más de 120 mil habitantes del sur del Cesar, los 200 mil del sur de Bolívar, 60 mil del sur de Sucre, 100 mil del sur del Magdalena (sin mencionar los del sur de Córdoba) claman por un reordenamiento territorial de esa extensa subregión del Caribe colombiano.

Ubicación geográfica de los nuevos departamentos

Un reordenamiento que no puede ser otro que el de la creación de nuevos departamentos: se trabaja en la creación de los siguientes departamentos: 1) Departamento del Rio Grande de la Magdalena (municipios de La Gloria, Gamarra, Aguachica, González, Rio de Oro, San Martín y San Alberto que conforman el sur del Cesar; y Norosí, Rio Viejo, Arenal, Morales, Simití, Santa Rosa, San Pablo y Cantagallo, en el sur de Bolívar, con capital Aguachica)5.

2) Departamento de Depresión Momposina (municipios de Santa Bárbara de Pinto, Santa Ana, Pijiño, San Zenón, San Sebastián, Guamal, El Banco, del sur del Magdalena y Talaigua, Cicuco, Mompox, San Fernando, Margarita, Hatillo de Loba, San Martín de Loba, Altos del Rosario, Barranco de Loba, El Peñón y Regidor, del sur de Bolívar, con capital Mompox o El Banco).

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También se habla del Departamento del Magdalena Medio, que involucra territorios de departamentos andinos del país y al que se pretende anexar territorios del sur del Cesar y de Bolívar.

3) Departamento de la Mojana (municipios de Magangué, Pinillos, Tiquisio, Montecristo, Achí y San Jacinto del Cauca, del sur de Bolívar, y municipios de Sucre, Guaranda y Majagual del sur de Sucre, con capital Magangué) 6.

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Estos nuevos departamentos quedarían con más territorios y población que muchos departamentos de la Orinoquía y la Amazonía colombiana, incluso de la región andina del país y de nuestra región Caribe, como lo sustentaremos en otro ensayo.

Gústenos o no, este es un tema central en la configuración de las regiones en Colombia y, particularmente, la del Caribe colombiano, así les cause escozor a nuestras cómodas y confortables sedes políticas metropolitanas. Un ordenamiento inconstitucional Si bien el anacrónico ordenamiento departamental vigente en Colombia (especialmente el de la región Caribe colombiana), proviene de la anterior Constitución política, su inalterada permanencia trasgrede abiertamente claros mandatos consagrados en los artículos 13 y 40 Constitucionales de nuestra Constitución Política. En efecto, el Artículo 13 Constitucional consagra que “todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica” 7. Es claro que los colombianos que residen en los municipios del sur del Caribe, especialmente en el sur de los departamentos del Cesar, Bolívar, Magdalena y Sucre (sur caucano y magdalenense) no reciben de las autoridades del Estado el mismo trato ni gozan de las mismas oportunidades para su desarrollo, que reciben y tienen el resto de los habitantes del país, por las siguientes razones: a) Las grandes distancias de hasta más de 600 kilómetros que separan a estos municipios de sus respectivas capitales de departamentos 8 impiden a sus habitantes el ejercicio pleno y oportuno de prerrogativas constitucionales fundamentales como el derecho a una pronta y oportuna administración de justicia (Art. 87 Constitucional) 9 y el derecho a la participación política (Art. 40), entre otros. En el primer caso, las grandes 7

La discriminación puede ser activa o pasiva. Las cabeceras municipales de San Alberto, Rio de Oro, González, Aguachica (Cesar) y Cantagallo, San Pablo, Simití y Santa Rosa del Sur (Bolívar)quedan más cerca de Bogotá que de Valledupar y Cartagena respectivamente. Lo mismo sucede con San Jacinto del Cauca en sur caucano bolivarense. 9 “Artículo 87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. 8

distancias que existen entre las capitales departamentales y los municipios sureños de los departamentos del Cesar, Bolívar, Magdalena y Sucre; la carencia de vías carreteras, que permitan una comunicación fluida y permanente las veinte y cuatro horas del día, y los altos costos del transporte (especialmente el fluvial), impiden a estos compatriotas acceder de manera oportuna y permanente (como lo hace el resto de colombianos en sus respectivos territorios), a los tribunales de justicia cuyas sedes se encuentran en esas ciudades (Valledupar, Cartagena, Santa Marta y Sincelejo), para tramitar actuaciones inherentes a la defensa de sus propios intereses judiciales o al pleno ejercicio de sus derechos fundamentales consagrados y regulados en la Constitución y por las leyes de la república. Por ejemplo, en el caso de las acciones populares consagradas en el artículo 88 Constitucional y reglamentadas en la ley 472 de 1998, si se adelantan contra entidades públicas o personas privadas que cumplen funciones públicas conoce la jurisdicción contencioso administrativa, concretamente, en primera instancia, los jueces administrativos, y en segunda el Tribunal Administrativo del respectivo Departamento10. Por supuesto, el ejercicio de esta garantía pública se dificulta para aquellos ciudadanos residentes en zonas muy alejadas de las capitales departamentales, donde se encuentran las sedes de los juzgados y tribunales administrativos. En el segundo caso, la actual configuración territorial de estos departamentos caribeños, con capitales ubicadas en uno de los extremos de sus coordenadas geográficas, dificulta y muchas veces hace nugatorio el ejercicio del derecho a la participación política, es decir, el derecho que tiene todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, consagrado en el artículo 40 Constitucional.

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Las acciones populares se caracterizan por poseer un carácter preventivo y restaurador de los derechos e intereses colectivos. "Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anteriores cuando fuere posible" (artículo 2º.)

En cuanto a la prerrogativa de “elegir y ser elegido”, es evidente que en departamentos tan grandes y prolongados territorialmente como Cesar, Bolívar, Magdalena y Sucre, ser “elegido” diputado o representante a la Cámara, o gobernador del departamento, representa un altísimo costo económico para los ciudadanos, especialmente para aquellos que residen en zonas de difícil acceso (Mojana, Depresión Momposina, Serranías de San Lucas, Serranía del Perijá. etc.). En cambio, para los ciudadanos que residen en los departamentos del Atlántico, San Andrés y Providencia, Quindío y Risaralda, entre otros, su acceso a estas corporaciones públicas resulta más fácil y económico, por lo que se configura una clara desigualdad política generada por ese inadecuado reparto del territorio regional y nacional. b) El ordenamiento territorial vigente en el Caribe colombiano (y el de otras regiones del país: litoral pacífico chocoano, caucano, valluno y nariñense y Urabá antioqueño y chocoano), también es inconstitucional porque dificulta al Estado cumplir con su finalidad de promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución (Artículo 2º Constitucional) y pone en desventaja y desigualdad a los ciudadanos que habitan las zonas más alejadas respecto de los que residen en aquellas más próximas a los centros de decisión departamental. Además, porque no facilita la participación de todos los ciudadanos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, para así asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (Ibídem). En efecto, los escandalosos y persistentes índices de miseria y pobreza que registran las poblaciones que habitan los sures del Caribe colombiano (superiores al 70% del total poblacional) frente a los índices moderados de las zonas periféricas a los hinterland o centros decisionales departamentales (que no superan el 30%), demuestra que la distribución espacial del territorio es una variable que incide directamente en los niveles de desarrollo económico y social de la población: a mayor lejanía de estos centros decisionales, mayor miseria y pobreza, realidad que se encuentra representada por el axioma

“gobierno lejano, gobierno ausente”, ¡escandalosamente ausentes!, diríamos 11 . Son gobiernos y dirigencias políticas que han estado ausentes excepto en los medios de comunicación, donde producen mucho ruido político y mediático sobre supuestas acciones que finalmente no conducen realmente al desarrollo. Puro “tilín tilín y nada de paletas”. Gobiernos que por su lejanía e indiferencia casi nunca hacen real presencia en las comunidades más alejadas y marginadas de su departamento. Como corolario de todo el anterior planteamiento, resulta inaplazable el diseño y creación de nuevos departamentos en el sur del Caribe colombiano como estrategia para promover la prosperidad general de sus habitantes y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes a los que tienen derecho por disposición constitucional (uno de los cuales es el derecho a la igualdad), así como para facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la región y la nación (Art. 2º Constitucional). De esta manera, el Estado cumpliría su deber constitucional de “promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva” en favor de los habitantes del sur del Caribe colombiano, por constituir “grupos discriminados o marginados” del desarrollo económico y social, mandato éste consagrado en el último inciso del Artículo 40 Constitucional12.

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Por ejemplo, los municipios del sur del Magdalena y del sur de Bolívar, que quedan a una distancia aproximada de 300 kilómetros de sus capitales de departamento (Santa Marta y Cartagena, respectivamente) son los que concentran la mayor pobreza, frente a los que quedan ubicados en la zona norte y centro. Según estadísticas del DANE, mientras el promedio de pobreza a nivel nacional es del 38%, el de la Depresión Momposina es del 70%, siendo el de las capitales de esos departamentos del (29%). El porcentaje de población analfabeta de la Depresión Momposina duplica el promedio nacional (28% frente al 15% nacional y del 13% de las capitales mencionadas). El 89% de las viviendas de la Depresión Momposina no cuentan con servicio de alcantarillado, mientras que en las capitales del Caribe la carencia de este servicio es del 30%. 12 De conformidad con el Artículo 85 Constitucional, los derechos consagrados en los artículos 13 y 40, entre otros, son de aplicación inmediata.

Regiones crean Departamentos Por otra parte, como consecuencia natural y política de la creación de la región como entidad territorial, una vez constituida una RET 13 ésta adquiere el derecho de ordenar su propio territorio. De la misma manera como los municipios tienen la atribución constitucional y legal de crear comunas y corregimientos como divisiones administrativas de sus respectivos territorios, y los departamentos los de crear municipios, a las regiones debe otorgársele la atribución de crear o modificar sus respectivos departamentos. No obstante, el Artículo 297 Constitucional atribuye esta competencia a la ley, y hasta ahora la ley corresponde hacerla al Congreso de la República 14 . Esto plantea un problema de interpretación. Para los exégetas, no hay nada que hacer: dura lex sed lex (“dura es la ley, pero es la ley”). Habrá que modificar la Constitución en este aspecto (opinión válida a ser tenida en cuenta). Pero mientras se modifica la Constitución, podría otorgársele a las RET dos competencias al respecto: “a) Proponer al Congreso de la República la creación de departamentos como divisiones político-administrativa de su territorio en los términos y condiciones que establezcan la Constitución y la ley. b) Modificar los límites de los departamentos de su territorio con arreglo a la Constitución y la ley. PARÁGRAFO. La modificación de los límites territoriales de los departamentos no organizados en regiones territoriales y la solución a las diferencias limítrofes que se presenten entre departamentos de distintas regiones, compete al Congreso Nacional. El Estatuto especial de cada región territorial establecerá los procedimientos a seguir para el ejercicio de estas competencias”. 13

Región Entidad Territorial (Art. 307 Constitucional) Art. 297: “El Congreso Nacional puede decretar la formación de nuevos departamentos, siempre que se cumplan los requisitos exigidos en la Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popular dispuestos por esta Constitución”. 14

Otro mecanismo sería consagrar un procedimiento que limite la competencia del Congreso de la República para crear departamentos en aquellos territorios organizados en regiones territoriales. En este sentido, siguiendo la redacción que trae el artículo 297 Constitucional al respecto, podría consagrarse en la LOOT la siguiente disposición: “Corresponde al Congreso Nacional decretar la formación de nuevos Departamentos, siempre que se cumplan los requisitos exigidos en esta Ley y una vez verificados los procedimientos, estudios y consulta popular dispuestos por la Constitución”. (Este primer inciso reproduce el Art. 297 Constitucional). “La creación de nuevos Departamentos cuyos territorios correspondan parcial o totalmente a una o varias regiones territoriales deberá contar con la autorización de las respectivas Asambleas Regionales, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución y la ley”. (Inciso nuevo, orientado a evitar que el Congreso cree departamentos en territorios de regiones sin involucrarlas en el procedimiento). “La ley podrá establecer para uno o varios Departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas. En desarrollo de lo anterior, la ley podrá delegar, a uno o varios Departamentos, atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales”. (Este último inciso reproduce el texto del art. 302 Constitucional). “Para la creación de nuevos Departamentos, la ley ordinaria no podrá establecer requisitos adicionales a los exigidos por la Constitución Nacional y la presente ley. Tampoco podrá exigir requisitos que excedan los que traían las intendencias y comisarías convertidas en departamentos mediante el artículo 309 de la Constitución”. (Inciso nuevo orientado a garantizar el derecho a la igualdad de toda la población del país).

Otras disposiciones de salvaguardia a la autonomía de las regiones, serían: “ARTÍCULO X. Además de las competencias asignadas a las Regiones Administrativas y de Planificación, las regiones como Entidades Territoriales tendrán las siguientes competencias generales: 1) En materia de ordenamiento territorial. a) Proponer al Congreso de la República la creación de Departamentos como divisiones político-administrativas de su territorio en los términos y condiciones establecidos en la Constitución y la ley. b) Modificar los límites de los departamentos de su respectivo territorio con arreglo a la Constitución y la ley. c) Crear provincias como entidades administrativas y de planeación cuando deban ser conformadas con municipios y/o territorios indígenas de dos o más departamentos. d) Crear otras figuras o esquemas de integración territorial de carácter regional con arreglo a lo dispuesto en la Constitución y en la presente ley. PARÁGRAFO. La modificación de los límites territoriales de los departamentos no organizados en regiones territoriales y la solución a las diferencias limítrofes que se presenten entre departamentos de distintas regiones, compete al Congreso Nacional. El Estatuto especial de cada región territorial establecerá los procedimientos a seguir para el ejercicio de estas competencias. 2) Competencias en materia de planeación del desarrollo a) Elaborar y expedir el Plan Regional de Desarrollo y los planes sectoriales, de conformidad con las normas establecidas en la Constitución y la ley. b) Formular y ejecutar políticas públicas de carácter regional orientadas a mejorar las condiciones de vida de sus habitantes

acordes con las políticas nacionales y el Plan Nacional de Desarrollo. 3) Competencias fiscales. Establecer dentro de su territorio sobretasas a los impuestos nacionales o departamentales en los términos y hasta los límites que determine la ley. ARTÍCULO X2. Las regiones administrativas y de planeación y las territoriales participarán anualmente en el proceso de elaboración del Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nación que deba ser presentado al Congreso de la República. No podrá programarse en el Presupuesto General de la Nación ninguna inversión de impacto regional que no se encuentre previamente definida en los planes de inversión de las regiones administrativas y territoriales, cuando sea el caso. Considérense inversiones de impacto regional aquellas que beneficien a más de dos departamentos y cumplan una misma finalidad. Las anteriores disposiciones permitirían a) Conciliar (mientras se reforma la Constitución) la competencia de la Nación de crear departamentos con el derecho autonómico que tienen las regiones de ordenar su propio territorio. No vemos que esta propuesta vaya en contravía de lo establecido en los artículos 297 Constitucional, ya transcrito. Por lo contrario, creemos que encaja perfectamente en esta disposición, porque finalmente es una ley expedida por el Congreso de la República la que termina dándole validez y eficacia jurídica a los nuevos departamentos. b) Establecer criterios generales sobre diversos tipos o categorías de departamentos de acuerdo con las necesidades que tenga el respectivo territorio de mejorar la administración o la prestación de los servicios públicos y de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas. Estos principios de gradualidad y flexibilidad se encuentran consagrados en el Artículo 302 Constitucional, que es el que transcribimos en el tercer párrafo de la norma propuesta.

c) Garantizar el derecho fundamental a la igualdad a todos los colombianos en materia de ordenamiento territorial al permitir que los mismos criterios que tuvo el Constituyente de 1991 (Art. 309) para elevar a condición de departamentos las intendencias y comisarías existentes a esa fecha (sin tener en cuenta población ni base económica, sino criterios de conveniencia de inclusión social y desarrollo) se apliquen a otras zonas marginadas del país (sur del Caribe, litoral pacífico, Urabá antioqueño y chocoano). Provincias: cate que nos las vi Igual que la región, las provincias constituyen otra pieza clave del ordenamiento territorial colombiano. A ellas dedicó su vida académica y política Orlando Fals Borda y su consagración constitucional podemos atribuírsela a esa lucha. Por eso debemos rendirle culto a Orlando Fals Borda como el padre de la región en Colombia. Pero de entrada, parece que las provincias no encajaran del todo dentro de un ordenamiento territorial racional y universalmente aceptado. Como dijimos, supondrían crear un piso adicional a los tres existentes en el ordenamiento territorial colombiano y adicional al que estamos luchando por meter como entrepiso entre los departamentos y la nación, que es el de la región. En España, el ordenamiento territorial tiene cuatro pisos (el municipal, el provincial, el regional y el nacional), pero allá no existen los departamentos. Una solución simplista sería eliminarlos y reemplazarlos por las provincias, creando más territorios provinciales que los que existen ahora como departamentales, que es la propuesta de Fals Borda 15. Pero dado el gran peso que aún tiene la provincia en la cultura política del país, que en la práctica todavía se mantiene en el imaginario popular (provincia de Vélez, de Ocaña, de Mompox, de Pamplona, etc.), sería interesante consagrarla no como una entidad territorial, sino como una 15

Según la propuesta de Fals, la región Caribe quedaría con 17 provincias.

entidad de derecho público pero sólo para efectos de viabilizar proyectos de integración económica, social, cultural, ambiental, etc., entre territorios municipales de un mismo departamento, e incluso, entre municipios afines de varios departamentos. Concibiéndola así, la provincia de Ocaña, por ejemplo, que estaría integrada además por González, Rio de Oro, San Martín, Aguachica, Gamarra y San Alberto (Cesar), entre otros municipios geográfica y culturalmente afines, podría integrar esfuerzos y recursos para impulsar la rehabilitación, para fines turísticos, del cable aéreo de 47 kilómetros de extensión que funcionó hace un siglo entre Gamarra y esa histórica ciudad nortesantandereana, constituyendo la primera salida al río Magdalena del oriente colombiano16. En igual forma permitiría a Bogotá y a los municipios de Cundinamarca que le son tributarios articular esfuerzos y recursos para el desarrollo del proyecto del Tren de la Sabana como solución multimodal al problema de transporte que afecta la capital del país. También facilitaría integrar esfuerzos y recursos departamentales, nacionales y privados para la construcción del llamado “Tren de Cercanías” Riohacha-Valledupar-Santa Marta-Barranquilla-Cartagena y Montería, que haría más rápido el transporte por el litoral de la Región Caribe beneficiando a muchos municipios menores. La Provincia como figura de integración territorial El Artículo 63 del proyecto de LOOT 041 de 2001 definía las provincias como entidades territoriales conformadas por un número plural de municipios y/o entidades territoriales indígenas circunvecinas pertenecientes a un mismo departamento, para impulsar proyectos de interés subregional de desarrollo económico, social y ambiental. En este sentido se les otorgaba un primer estatus como “figura de integración territorial” de dos o más municipios de un departamento para desarrollar funciones administrativas y de planificación, y un segundo estatus como entidades territoriales 17. 16 17

El cable fue inaugurado el 7 de agosto de 1926.

El Artículo 38 del proyecto LOOT 041 de 2001 establecía: “Son figuras de integración territorial las regiones y las provincias administrativas y de planificación, las asociaciones de entidades territoriales, las áreas metropolitanas y las zonas de integración fronteriza. El Proyecto LOOT elaborado por el Ministerio del Interior en el 2008, no habla de “figuras” sino de “esquemas asociativos de entidades territoriales”. “El Estado promoverá procesos asociativos entre entidades territoriales para la libre y voluntaria conformación de alianzas estratégicas

Al respecto consideramos conveniente y procedente que la figura de las provincias en el ordenamiento territorial colombiano cumpla una función exclusivamente administrativa y planificadora relacionada con la promoción de programas y proyectos de interés subregional que mejoren los niveles de desarrollo económico, social y ambiental de esos territorios. En ese sentido las provincias tendrían estatus de entidad pública con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía en el manejo de sus propios asuntos. En cuanto a su organización tendrían un Consejo de administración conformado por los alcaldes que la conformen y representantes del Gobernador del Departamento y de los respectivos concejos municipales, entre otros. El Alcalde Provincial (jefe de la administración provincial y ordenador del gasto) sería uno de los alcaldes de los municipios miembros y contarían con comités técnicos provinciales integrados por los respectivos secretarios de despacho municipales según la especialidad. Así mismo, tendrían un Plan de Desarrollo Provincial, etc. Pero no estamos de acuerdo en que se le otorgue el carácter de “entidades territoriales”, porque sería algo innecesario y costoso (elección popular de Alcaldes, consejeros provinciales, buró provincial, etc.). Por otra parte, consideramos conveniente permitir que las provincias puedan conformarse entre municipios de dos o más departamentos y no solamente entre los que conforman un mismo departamento. Esta posibilidad rompe con la rigidez que caracteriza al ordenamiento territorial colombiano al impedir que dos o más municipios vecinos, (cuyas cabeceras muchas veces se encuentran ubicadas a lado y lado de un rio), pero pertenecientes a departamentos distintos, puedan integrar esfuerzos y recursos para desarrollar determinadas actividades de fomento económico, social o cultural, como las ya señaladas anteriormente.

que impulsen el desarrollo, la competitividad y las economías de escala en la organización territorial del Estado!” (Art. 7). Este proyecto no contempla las provincias.

En consecuencia, cuando la provincia se integre con municipios de un mismo departamento su creación corresponderá a la respectiva Asamblea Departamental. Cuando se integre con municipios de distintos departamentos que pertenezcan a una misma región territorial, su creación corresponde a la respectiva Asamblea Regional y cuando se integre con municipios de distintos departamentos y regiones, corresponderá a la ley.