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EXPOSICIÓN a cargo del Ilmo. Sr. D. ISAAC MARTÍNEZ Y MARTINEZ. Coordinador General de Contabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Pública. México. Tema:

HACIA UNA CONTABILIDAD DE GESTIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO MEXICANO

I.

NUEVAS TENDENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Una de las responsabilidades esenciales del sector público es satisfacer a una amplia gama de necesidades sociales en continua expansión que, frente a la limitación de recursos públicos por las propias demandas colectivas, exige una racionalización más rigurosa en la aplicación del gasto público. Lo anterior, se traduce en la necesidad de contar con administraciones públicas que operen bajo criterios de eficiencia, eficacia y economía, como principios de buena gestión administrativa y de equidad en la asignación del gasto público. Estas nuevas exigencias del sector público requieren de sistemas avanzados de información, que permitan no solo dar un adecuado seguimiento al cumplimiento de la legalidad y normatividad establecidas, sino sustentar con eficiencia y oportunidad la toma de decisiones, satisfacer las necesidades de gestión, y coadyuvar al uso eficiente de los recursos. Los sistemas de contabilidad constituyen la principal fuente informativa sobre los resultados de la gestión de las instituciones públicas. Tradicionalmente se ha centrado en los aspectos financieros, registrado y proporcionando información que permite analizar la evolución de las finanzas y su efecto en la situación patrimonial, así como cumplir con la rendición de cuentas en los términos que establece el marco jurídico.

II. LA CONTABILIDAD DE GESTIÓN COMO RESPUESTA A LAS NECESIDADES INFORMATIVAS La dinámica del sector público y la creciente y diversificada necesidad de información han originado que la contabilidad evolucione, pasando de un enfoque netamente financiero a una contabilidad de gestión. De esta forma, se están configurando sistemas de información cada vez más útiles para la toma de decisiones diaria, asumiendo un contenido más amplio y nuevas técnicas de operación. -1-

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Además de los aspectos tradicionales, la contabilidad de gestión se preocupa principalmente por la acumulación y análisis de información de costos para su control y por aquélla requerida en la planeación, presupuestación y por tanto, en un ámbito de estudio más amplio en el tiempo y en el espacio. La contabilidad de gestión se entiende como la aplicación de técnicas, procedimientos y conceptos adecuados para el procesamiento de datos, que apoyen el establecimiento de planes y programas basados en objetivos económicos viables y racionales, y que a su vez apoyen la toma de decisiones en función de tales objetivos. En este sentido, el desarrollo de sistemas contables encausados a fortalecer la gestión administrativa se ha convertido en una tendencia en el ámbito gubernamental, y con la misma dinámica de la esfera empresarial. México no es ajeno a esta situación y al igual que en otros países se ve en la necesidad de adecuar sus sistemas contables, con el propósito de dar una mejor respuesta a las necesidades informativas de apoyo a la gestión. III. SITUACIÓN ACTUAL DE LA CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL EN MÉXICO La contabilidad gubernamental en México se define como una disciplina derivada de la contabilidad general, de la que se extraen sus principios y preceptos, a veces adaptándolos, para prescribir una serie de técnicas destinadas a captar, clasificar, registrar, resumir, comunicar e interpretar la actividad económica, financiera, administrativa, patrimonial y presupuestaria del Estado, estableciendo un sistema de información de las organizaciones públicas y enmarcándose en una estructura legal predefinida. Se encuentra suficientemente sustentada jurídicamente. Su organización y funcionamiento, así como la participación de las dependencias y entidades en el proceso contable, están debidamente regulados por dicho marco jurídico. Dentro de los principales ordenamientos que regulan a la contabilidad se tiene a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; en esta Ley se señalan las atribuciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como responsable de emitir la normatividad correspondiente y de establecer los criterios específicos para su operación. También define la forma en que deben llevar la contabilidad las dependencias y entidades que integran el Sector Público.

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El complemento a esta Ley es su Reglamento, en el cual se especifican y amplían los aspectos anteriores. Adicionalmente se dispone de un conjunto de leyes, reglamentos y decretos que regulan aspectos específicos de la Contabilidad en sus respectivos ámbitos de competencia. Dispone de un marco normativo integral, al que deben de ajustarse todas las instituciones que conforman el Sector Público Federal. Este marco se integra por los Principios Básicos de Contabilidad Gubernamental, el conjunto de normas que rigen la operación del sistema contable, y las normas de carácter especial que regulan aspectos particulares de la operación contable. La descripción detallada de estos elementos se presenta más adelante en sus apartados correspondientes. Opera de manera descentralizada. A partir de 1977, como producto de una serie de innovaciones derivadas de la reforma administrativa, y especialmente de la descentralización del gasto público, se responsabilizó a cada una de las dependencias de la Administración Pública Federal a llevar su contabilidad financiera y presupuestal, conforme a los lineamientos, normas y criterios que para tal fin establece la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Existe un alto grado de vinculación entre la contabilidad financiera y la presupuestal. Este es un elemento distintivo de la contabilidad gubernamental en México, que la diferencia de otros sistemas contables y tiene una especial relevancia, ya que de esta manera la contabilidad gubernamental representa el insumo básico para apoyar las tareas de control, evaluación y fiscalización del origen de los ingresos y el destino del gasto. Conforme a lo que estipula la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, el ámbito de aplicación de la normatividad contable gubernamental se conforma por: - Los Poderes Legislativo y Judicial Federales - Las unidades administrativas de la Presidencia de la República. - Las Secretarías de Estado y sus respectivos órganos desconcentrados - Las entidades del sector paraestatal - Los tribunales administrativos y órganos autónomos de gobierno. Como se observa, este ámbito circunscribe al Sector Público considerando tanto al sector central como al paraestatal. En el caso de los gobiernos locales, los estados y los municipios, haciendo uso de la soberanía que les otorga la Constitución, son responsables de emitir su propia normatividad contable, no obstante se observa en -3-

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la práctica que en la mayoría de los gobiernos estatales se busca adoptar esquemas similares a los del Gobierno Federal. No obstante las ventajas del actual Sistema de Contabilidad Gubernamental de la Administración Pública Federal Mexicana, en cuanto a sustento jurídico, normativo y técnico, presenta algunas limitaciones en relación a los requerimientos para una buena gestión pública, como son las siguientes: falta de oportunidad en la generación de informes que apoyen la toma de decisiones y por consiguiente, la gestión administrativa; falta de oportunidad y complejidad en la operación del sistema, ya que no obstante ser un sistema concebido de manera integral, en la práctica opera de manera desvinculada; no se registran la totalidad de los eventos previos a la fase de ejercicio del gasto, y por operar de manera descentralizada presenta heterogeneidad en los mecanismos de registro sistematizado. Ante esta situación, el Gobierno Federal Mexicano, con el apoyo del Fondo Monetario Internacional, ha dado inicio a un proyecto que tiene como objetivo el diseño y establecimiento del Sistema Integral de Administración Financiera Federal (SIAFF), para lo cual adoptó como modelo el sistema aplicado actualmente por el gobierno de Brasil, adecuándolo a las características particulares de México. IV. EL PROYECTO SIAFF El Sistema Integral de Administración Financiera Federal (SIAFF), se concibe como un sistema en el cual, a través de avanzados medios de comunicación electrónica y la aplicación de un conjunto de normas y procedimientos técnicos específicos, permitirá vincular de manera lógica y ordenada los procesos, fases, instituciones y áreas participantes en la administración de los recursos financieros del Gobierno Federal, e incorporar y generar la información necesaria, suficiente y con la oportunidad requerida para el desarrollo más eficiente de estas tareas. El sistema se concibe como integral porque permitirá vincular los procesos de estimación y recaudación de los ingresos, la programación, ejercicio y control del gasto público; porque será aplicable para toda la Administración Pública Central, y porque contendrá el registro contable de todos los hechos factibles de ser cuantificados, y que están relacionados con la administración de los recursos financieros; así también, porque vinculará a todas las áreas de la Administración Pública Federal involucradas en estos procesos. Es un sistema de administración financiera porque a través de él se registrarán los ingresos del Gobierno Federal, se asignarán recursos y se controlará la aplicación de los mismos. -4-

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Y sobre todo se concibe como un sistema de información, porque contendrá todos los datos relacionados con los ingresos y gastos públicos; generará información útil, confiable y con un alto grado de oportunidad para el control del uso de los recursos y la toma de decisiones; constituyéndose en la fuente única que satisfaga las necesidades del Poder Ejecutivo, así como las del Legislativo. La misión del SIAFF será lograr una eficiente administración de los recursos financieros de la Administración Pública Federal. V. PROPÓSITO GENERAL El objetivo general que el proyecto persigue, es disponer de un sistema único e integral de administración financiera, que concentre y proporcione información uniforme, en forma oportuna y suficiente para la toma de decisiones, que facilite los procesos operativos e incremente los niveles de seguridad sobre los mismos, y contribuya a optimizar la asignación y aplicación de los recursos públicos. VI. VENTAJAS El establecimiento del SIAFF proporcionará grandes ventajas a todos los participantes en el manejo de los recursos financieros, como son: - Generará mayor información y con un alto grado de oportunidad sobre el ingreso y gasto públicos. - Permitirá identificar con mayor facilidad la forma en que se administran y aplican los recursos públicos. - Facilitará la elaboración de proyecciones de ingreso y gasto. - Simplificará la operación de la contabilidad gubernamental y la integración de la Cuenta Pública. - Reducirá los márgenes de error en los cierres, conciliaciones y consolidaciones. - Logrará una contabilidad totalmente integrada. - Eliminará la regularización extemporánea de pagos. - Reducirá los costos de intermediación al centralizar las disponibilidades. - Eliminará la necesidad de sistemas paralelos de información. - Incrementará la productividad de los recursos humanos, materiales, financieros y tecnológicos. - Proporcionará mayores elementos para apoyar las tareas de evaluación y fiscalización. -5-

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- Conllevará a una nueva cultura administrativa. - Otorgará al usuario la oportuna calendarización de sus recursos, eliminando los retrasos en la información. - El desarrollo del sistema en forma modular permitirá incorporar nuevas aplicaciones sobre la misma plataforma. VII. ASPECTOS DISTINTIVOS El Sistema Integral de Información Financiera Federal se distinguirá, entre otros aspectos, por permitir la comunicación en red de todos los participantes, por generar información en tiempo real y por el establecimiento de la Cuenta Única como mecanismo de operación con el sistema bancario. Bajo este nuevo esquema, todas las unidades responsables o ejecutoras de la Administración Pública Federal Centralizada estarán conectadas al SIAFF, mediante redes electrónicas de comunicación, lo que permitirá agilizar significativamente todos los procesos. La comunicación en red permitirá a todos los interesados conocer de manera automática y en tiempo real el impacto en el ingreso y gasto, ocasionado por los movimientos registrados por cualquiera de las unidades responsables de ejercer gasto público. Es decir, el SIAFF permitirá obtener información con alto grado de oportunidad sobre la situación que guarden las finanzas del Gobierno Federal. VIII. EL NUEVO MODELO DE CONTABILIDAD GUBERNAMENTAL COMO PARTE ESENCIAL DEL SIAFF La contabilidad gubernamental es el núcleo del Sistema Integral de Administración Financiera Federal. En este sentido, el modelo contable del SIAFF deberá ir más allá de una contabilidad tradicional, a fin de proporcionar todos los elementos informativos para una adecuada administración financiera, y se caracterizará por los siguientes aspectos: - Incorporará todas las características administrativas y operativas bajo las que operará el Sistema, principalmente las referentes a las áreas de tesorería y de presupuesto. - Será una contabilidad integral, en el sentido de que se aplicará en todas las dependencias de la Administración Pública Centralizada, atendiendo a una -6-

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misma tabla de cuentas y a una normatividad similar para todas las áreas participantes. - Será una contabilidad analítica donde los registros se llevarán exclusivamente a nivel de unidad responsable o unidad ejecutora. El Sistema permitirá obtener los reportes o estados consolidados. - Considerará un amplio ámbito de aspectos a contabilizar, donde destaca el registro de todas las fases del proceso presupuestal, con el propósito de brindar mayor información de la que normalmente proporcionan los sistemas contables comunes. - Permitirá una total vinculación con los hechos administrativos, principalmente con el presupuesto. En la estructura del Plan de Cuentas del SIAFF quedarán fusionados los principales instrumentos técnicos que actualmente funcionan hasta cierto punto de manera independiente, como son: la Tabla de Cuentas del Sistema Integral de Contabilidad Gubernamental, el Clasificador por Objeto del Gasto y la Tabla de Cuentas de la Ley de Ingresos, entre otros, con lo cual se logrará una total vinculación de los presupuestos con la contabilidad. - Deberá permitir un conocimiento más pleno, con el detalle suficiente y hasta sus últimas consecuencias de las diferentes fases del ejercicio presupuestal, las más relevantes en materia del gasto y que al menos deberían registrarse son las siguientes: Original, Calendarizado, Modificado, Comprometido, Devengado, Ejercido y Pagado. IX.

OPERACIÓN DEL SISTEMA Como se ha mencionado el sistema operará de manera integral, teniendo la atribución de llevar los registros cada una de las unidades responsables de la ejecución del ingreso y gasto público, así como del registro y control de la deuda pública, de los bienes patrimoniales, otros derechos y obligaciones de los fondos financieros y gubernamentales. El registro contable que realice cada unidad responsable deberá, simultáneamente, impactar su contabilidad particular y la del sistema en su conjunto, dando así cumplimiento al criterio básico sobre el que funcionará el sistema, de ser una contabilidad integral con enfoque analítico. Bajo este criterio de contabilidad analítica será necesario transferir a cada unidad ejecutura los saldos correspondientes a sus activos y pasivos bajo su responsabilidad, para lo cual se tendrá que emitir una normatividad específica, -7-

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precisando que el traslado de saldos a tesorería deberá realizarse en el menor tiempo posible para el mejor funcionamiento del sistema. Asímismo, las asignaciones prespuestales y la disponibilidad financiera correspondiente deberán asignarse por unidad ejecutora. Participarán en el sistema todas las áreas de la Administración Pública Centralizada, involucradas en el proceso de estimación y recaudación de los ingresos públicos; en la programación, prespuestación, ejercicio y control del gasto, en la administración de la deuda pública, de los fondos, bienes, derechos y obligaciones federales. X.

EXPECTATIVAS DEL PROYECTO El Slaff es un proyecto dinámico cuya cobertura alcance y potencialidad resulta difícil dimensionar en toda su magnitud en la etapa inicial de desarrollo. Una vez puesto en marcha el sistema, debe preverse extensiones futuras que lo enriquecerá e incrementará su gama de posibilidades, haciéndolo más versátil y útil para la toma de decisiones y apoyo a la gestión pública. El plazo para incorporar las mejoras tendrá que ser valorado en función de la complejidad técnica, implicaciones administrativas y análisis costo-beneficio. Entre la diversidad de acciones de desarrollo que deberán llevarse a cabo en un futuro cercano, se pueden mencionar entre otras, las siguientes: - Avance en la conectividad física - Extensión de la cobertura - Desarrollo de módulos complementarios - Vinculación con el Sistema de Cuentas Nacionales. - Transferencia del sistema a los estados y municipios. Inicialmente la cobertura institucional del sistema estará circunscrita a la Administración Pública Centralizada, y probablemente se incluyan también los poderes Legislativo y Judicial. Con el fin de aportar más elementos para una adecuada administración de los recursos, se deberá ir ampliando la cobertura para incorporar al sistema todas aquellas instituciones de importancia relevante, no comprendidas en el Sector Central, como son los principales organismos descentralizados, empresas públicas, fideicomisos y otros organismos relevantes. En el caso de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal, el sistema deberá permitir el registro diferenciado de las operaciones apoyadas en -8-

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recursos fiscales de aquéllas que se derivan de sus recursos propios, dando forma, de esta manera, al concepto de contabilidad por gestión. Cabe señalar que el concepto de contabilidad por gestión deberá contemplarse desde el diseño original del sistema, a fin de facilitar su aplicación en el corto plazo. Se deberán prever las medidas para vincular al SIAFF en un período próximo al sistema de contabilidad nacional, y de esta manera estar en posibilidad de obtener de manera automática y con mayor oportunidad los indicadores macroeconómicos necesarios para la definición de las políticas de desarrollo económico y social del Gobierno Federal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene la responsabilidad de promover la homogeneización de los principios y criterios contables aplicados por los gobiernos de las entidades federativas del país y de las cuentas públicas estatales. En este marco se considera la conveniencia de difundir en los estados el Sistema Integral de Administración Financiera Federal, explicar sus ventajas, características e implicaciones y, una vez concluido su diseño y aprobada su operación, transferir mediante disco magnético el sistema y proporcionar toda la asesoría técnica que se requiera para el establecimiento del SIAFF en todas las entidades federativas. En resumen, el SIAFF está concebido como un verdadero sistema integral de administración financiera del Gobierno Federal, ya que integrará todas las instituciones, normas y procedimientos normativos que hacen posible la obtención de los recursos públicos, su aplicación, control y fiscalización. La estructura funcional del SIAFF se sustentará en una plataforma informática de la más avanzada tecnología, donde los sistemas de comunicación, procesamiento e integración de datos se vincularán integralmente con un modelo contable, sustentado y regulado en un conjunto homogéneo de normas y procedimentos para el exacto registro de los hechos a ser cuantificados. El SIAFF eficientará la administración y el ejercicio del presupuesto público, tanto en materia de ingresos y egresos como de deuda pública, al permitir el registro de las operaciones y la generación de información en tiempo real. La contabilidad gubernamental se constituye en el núcleo del sistema, dado que establece las directrices en cuanto a forma, calidad y tipo de información que integrará y generará el sistema. Para los propósitos del sistema, la contabilidad se adecuará para ir más allá de un sistema tradicional de contabilidad y convertirse en el soporte técnico de un -9-

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auténtico sistema de administración en materia financiera, en el que destacan los siguientes aspectos distintivos: - Tendrá un enfoque eminentemente analítico, dado que los registros contables se llevarán por Unidad Ejecutora del ingreso y gasto público. - Se ampliará el ámbito de los hechos a registrar, con el propósito de brindar toda la información necesaria para una eficiente gestión gubernamental. - Permitirá el registro de las principales fases del proceso del ejercicio del presupuesto, para un mejor control del mismo y una más eficiente programación financiera.

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