De HECHO EN
a Creado en México Asociaciones Público-Privadas con fines de Innovación
De Hecho en México a Creado en México Asociaciones Público-Privadas con fines de Innovación
De Hecho en México a Creado en México: Asociaciones Público-Privadas con fines de Innovación Supervisor
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José Luis Chicoma Lúcar
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Equipo de Trabajo Sofia Alessio, Aleithya Morales, Ángeles Rodríguez e Ingrid Sada.
Diseño y portada Cerca Diseño Primera Edición: Marzo 2014.
Agradecemos el apoyo en la realización y edición del
Impreso en México.
documento a Alejandra Brambila, Ana Dávila y Andrea
D. R. © 2014 Avance-Análisis, Investigación y
Huerta. Ethos Laboratorio de Políticas Públicas agradece la ayuda, generosidad e información de varios expertos que contribuyeron a su desarrollo. En particular queremos agradecer a Gregorio Arévalo (BID), Ernesto López (SHCP), Nahuel Oddone (CEPAL), Ramón Padilla (CEPAL), Gonzalo Rivas (Ex-Vicepresidente Ejecutivo de CORFO), Heidi Sada (Universidad Iberoamericana) y Claudia Suaznabar (BID). Este reporte se llevó a cabo gracias al generoso apoyo de la Embajada Británica. El contenido y conclusiones son responsabilidad de Ethos Laboratorio de Políticas Públicas y no representan los puntos de vista o las opiniones de
Estudios para el Desarrollo, A.C.
Ethos Laboratorio de Políticas Públicas Enrique Rebsamen 1108 Col. Del Valle 03100 México D.F. (55) 5335 0670
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la Embajada Británica, del Gobierno del Reino Unido o de los funcionarios públicos de los programas analizados.
ISBN: 9-786079-512576
Acrónimos APF Administración Pública Federal
LAPP Ley de Asociaciones Público-Privadas
APPs Asociaciones Público- Privadas
LCyT Ley de Ciencia y Tecnología
BID Banco Interamericano de Desarrollo
NAFIN Nacional Financiera
CyT Ciencia y Tecnología
MIPYMEs Micro, Pequeñas y Medianas Empresas
CGICDTI Consejo General de Investigación
NGP Nueva Gestión Pública
Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación
CONACyT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
CI Centros de Investigación CII Comité Intersectorial para la Innovación CTA Comité Técnico de Administración
OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico OMPI Organización Mundial de la Propiedad Industrial OT Oficina de Transferencia de Conocimiento PECiTI Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación
CTI Ciencia, Tecnología e Innovación
PEF Presupuesto de Egresos de la Federación
C&T Ciencia y Tecnología
PEI Programa de Estímulos a la Innovación
ESIDET Encuesta sobre Investigación y Desarrollo Tecnológico
PND Plan Nacional de Desarrollo
EEUU Estados Unidos FCCyT Foro Consultivo Científico y Tecnológico
PPS Proyectos para la Prestación de Servicios PROSOFT Programa de Desarrollo del Sector de Servicios de Tecnologías de Información
FIT Fondo de Innovación Tecnológica
RNGCI Red Nacional de Grupos de Centros de
IES Instituciones de Educación Superior
Investigación
ICTI Instituciones de Ciencia, Tecnología e Innovación INADEM Instituto Nacional del Emprendedor IPDP Instituciones Encargadas de Promover el
SE Secretaría de Economía SEP Secretaría de Educación Pública SHCP Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Desarrollo Productivo
SNI Sistema Nacional de Innovación
ITESM Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores
SNInv Sistema Nacional de Investigadores
de Monterrey
I&D Investigación y Desarrollo
Contenido Resumen Ejecutivo
9
Introducción 13 1. La innovación: un eje fundamental para el crecimiento económico de los países
17
1.1 ¿Cómo se define?
18
1.2 ¿Cómo participa la innovación en el crecimiento económico?
19
1.3 ¿Cuáles son los beneficios de la innovación?
21
1.4 ¿Quién promueve la innovación en un país?
23
1.4.1 ¿Cómo se define un Sistema Nacional de Innovación?
23
1.4.2 El Sistema Nacional de Innovación de México
28
El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT)
30
¿Qué es y qué hace el CONACyT?
30
El desempeño de CONACyT
32
2. Las Asociaciones Público-Privadas (APPs)
49
2.1 ¿Cuál es el trasfondo histórico de las APPs?
50
2.2 ¿Qué son las APPs?
51
2.3 ¿Por qué resulta importante el papel de las APPs en las economías nacionales y sub-nacionales?
65
3. APPs con fines de innovación
69
3.1 Instrumentos para la promoción de la CTI en el mundo
70
3.2 Las APPs como instrumentos para la promoción de la CTI
76
3.3 Las APPs como instrumentos para la promoción de la CTI en México
89
Conclusiones y recomendaciones
Anexo 1 Las patentes
107
113
¿Cómo se define una patente?
113
Razones para otorgar una patente
113
¿Quién se queda con la patente en proyectos financiados con recursos públicos?
115
Bibliografía 121
Resumen Ejecutivo
el papel del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), así como su desempeño y sus contrapartes internacionales.
Las Asociaciones Público-Privadas (APPs) son instrumentos
El capítulo siguiente se centra en el estudio de las APPs,
que combinan recursos públicos y privados para alcanzar
cómo surgen, su definición, composición y el papel que
metas que benefician a todos los actores que participan
desempeñan dentro de las economías nacionales y sub-
en ellas. En México, hoy en día, las APPs se emplean
nacionales como instrumentos que pueden proveer
generalmente en proyectos de infraestructura o provisión
recursos para alcanzar diversos objetivos. El capítulo
de servicios. Sin embargo, una de las disposiciones que
concluye con la explicación de cómo se implementan en
introdujo la Ley de Asociaciones Público-Privadas (LAPP)
México.
de enero de 2012 fue la posibilidad de utilizar este tipo de esquemas en proyectos de investigación aplicada e innovación tecnológica.
Las APPs con fines de innovación son el tema que ocupa el tercer capítulo de la publicación. Para tal efecto, se exponen los instrumentos comunes en el mundo para el fomento
De Hecho en México a Creado en México: Asociaciones Público-Privadas con fines de Innovación se gesta a partir de
de Ciencia Tecnología e Innovación (CTI), así como de qué
la necesidad de estudiar el potencial que el uso de las
de APPs con base en el tamaño de las empresas, con
APPs con fines de innovación puede representar para
el objetivo de demostrar cómo dichos instrumentos se
México y su economía, así como para los sectores público,
pueden llevar a cabo en la práctica. Asimismo, se analiza
productivo y científico/tecnológico del país. Lo anterior,
de qué manera México apoya actualmente las actividades
con la intención de analizar esta ventana de oportunidad
de CTI y de qué manera las APPs pueden insertarse en
abierta por la LAPP con base en la teoría y en ejemplos
el SNI mexicano para complementar las herramientas
exitosos a nivel internacional donde se han empleado
disponibles actualmente. Posteriormente se expone el
este tipo de esquemas.
marco legal actual en México para las APPs con fines
El primer capítulo de la presente publicación expone las definiciones más relevantes de innovación en el contexto actual, así como su participación en el crecimiento económico y sus beneficios. Posteriormente se presentan los actores que elaboran las políticas públicas de innovación en los países en general y en México en específico: se
manera las APPs son herramientas complementarias a las previamente expuestas. Se explican algunos ejemplos
de innovación, así como el Fondo para Inversiones en Investigación, Desarrollo, Tecnología e Innovación, mismo que tiene como objetivo el financiamiento de estos mecanismos para fomentar la innovación en el país. Finalmente, se exponen los retos a futuro para este fondo y posibles soluciones a ellos.
explica a nivel teórico el concepto del Sistema Nacional de Innovación (SNI), se examina el SNI mexicano, se analiza
De Hecho en México a Creado en México
9
Con base en el Capítulo 3, Ethos Laboratorio de Políticas
no apoya a los retos de la economía
Públicas ha identificado que las APPs con fines de
mexicana y una estrategia organizacional
innovación son ideales para:
poco adecuada a las necesidades del país
• Creación de centros de investigación; • avances tecnológicos significativos; • desarrollo de proveedores; • aumento de la inversión en procesos de innovación asociativos; • financiación de proyectos de desarrollo tecnológico estratégico;
(especialmente para el sector privado). Su arreglo institucional no parece permitirle ejecutar sus funciones de manera óptima. • Las APPs permiten dar respuestas prácticas a diversas dificultades que se deben encarar, como la generación de infraestructura, la provisión de servicios, el impulso a la innovación y el desarrollo económico, entre otros.
• formación de recursos humanos
• El término alianza público-privada se refiere
especializados para la industria;
a varias modalidades a través de las cuales el sector público y el privado pueden
• áreas de investigación y desarrollo en la industria; • infraestructura en investigación, desarrollo e innovación, y
colaborar. Sin embargo, las APPs son la versión más estricta del término, es decir, son asociaciones en proyectos específicos entre el sector público y el privado, en los cuales existe una relación contractual entre ambos y
• constitución de empresas de base
en donde existe inversión conjunta.
tecnológica. • En México, se cuenta con un marco En la última parte de la publicación se incluyen las conclusiones que se desprenden de todos los capítulos anteriores y, a partir de éstas, Ethos Laboratorio de Políticas
normativo y una estructura para la implementación de proyectos de este tipo en diferentes sectores.
Públicas presenta una lista de recomendaciones con el objetivo de apoyar el fomento de la innovación en México.
• Las APPs con fines de innovación ofrecen una eficiente y eficaz alternativa a los
Entre las conclusiones más significativas que esta investigación arrojó, se encuentran las siguientes: • El CONACyT presenta un mandato institucional débil, un presupuesto que
10
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
instrumentos tradicionales de fomento al sector, en particular para proyectos que presentan altos riesgos y que involucran empresas de tamaño significativo.
• México parece bien encaminado para utilizar de la manera correcta las APPs con fines de innovación, al contar con un fondo específico. Asimismo, parece haber establecido una gobernanza incluyente para evaluar y aprobar los mejores proyectos que fomenten la innovación en el país.
Introducción
Es necesario encontrar nuevos mecanismos para acelerar y fomentar la innovación, ya que en una situación de crisis la
De Hecho en México a Creado en México: Asociaciones Público-Privadas con fines de Innovación nace por la
inversión destinada a ésta, así como a la Investigación
preocupación acerca del retraso tecnológico y en materia de innovación que existe actualmente en el país. La economía mexicana puede compararse con una “bella durmiente” que, a pesar de su potencial, no aprovecha los activos y habilidades con los que cuenta para mejorar su situación.
y Desarrollo (I&D), suele experimentar recortes, y esta última crisis no ha sido la excepción (OCDE, 2012). De esta manera, los gobiernos y el sector privado necesitan encontrar soluciones concertadas para hacer frente a este problema, ya que los efectos negativos de una prolongada sub-inversión en estos sectores pueden desencadenar otros problemas socioeconómicos en el largo plazo. En México, la situación en términos de innovación era grave
Lo anterior adquiere aún más importancia en el contexto de la crisis financiera y económica que comenzó en el 2008, durante la cual varios países se han cuestionado acerca de cuál sería el nuevo modelo económico a seguir para garantizar el crecimiento en el largo plazo. De acuerdo con la Organización de Cooperación y Desarrollo y Económico (OCDE), en circunstancias de crisis los gobiernos deben pensar en cómo garantizar la sustentabilidad de la recuperación económica, es decir, existe la necesidad de incluir en la política de estabilización aquellas variables
desde antes de la crisis económica de 2008 debido a que,
el país ha presentado niveles de inversión en I&D por debajo del promedio de los países miembros de la OCDE, así como de países con un desarrollo
a lo largo del tiempo,
similar, como Brasil y Argentina (Banco Mundial, 2013). Esto genera problemas de competitividad a nivel microeconómico, pues las empresas nacionales pierden su posición en el mercado respecto a las compañías extranjeras al no invertir en innovación.
que apoyen el crecimiento económico en el largo plazo,
A pesar de que en México se han implementado
como por ejemplo la innovación.
diversos apoyos para promover el desarrollo de ciencia,
La falta de estas políticas puede generar una recuperación temporal,
pues
los
orígenes
macroeconómicos
y
estructurales de la crisis se mantendrían (OCDE, 2009). Esta situación toma ulterior importancia en América Latina, debido a la tradicional dependencia de la mayoría de los países a la exportación de materias primas, la cual los hace particularmente vulnerables a las fluctuaciones de la demanda mundial de recursos naturales.
tecnología e innovación (CTI), éstos no han contado con los recursos financieros suficientes y la mayoría presenta características de corto plazo, con periodos de apoyo entre dos y tres años. En este contexto, las Asociaciones
Público Privadas (APPs)
asumen un papel
importante como apoyos complementarios para atender las cuestiones antes mencionadas, ya que presentan
alternativas eficientes a la falta de
De Hecho en México a Creado en México
13
capital financiero público y promueven la colaboración de largo plazo entre el sector público y privado. Notablemente,
como la constitución de empresas de base tecnológica.
como se explicará en la presente publicación, varios
del Fondo para Inversiones en Investigación, Desarrollo
países y bloques económicos están aprovechando a las
Tecnológico e Innovación.
APPs para innovar y renovar sus economías.
Éstas estarán a cargo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT), quien los financiará con recursos
Dicho fondo ha sido ya constituido y CONACyT ha
México se ha unido recientemente a esta tendencia pues
comenzado a dar pasos importantes para institucionalizar
ya cuenta con un marco normativo en materia de APPs,
el procedimiento de planeación, selección y ejecución de
moderno y alineado a buenas prácticas internacionales,
estos proyectos. En el 2014 se iniciarán las primeras APPs
que además incluye la posibilidad de implementar APPs
con fines de innovación. Por eso es importante determinar
con fines de CTI, las cuales se enfocarían en la creación
y entender cómo estos instrumentos pueden fomentar las
de centros de investigación, financiación de proyectos de
actividades de CTI en el país, así como de qué manera
desarrollo tecnológico estratégico, formación de recursos
se insertan en el Sistema Nacional de Innovación (SNI)
humanos para la industria, áreas de investigación y
mexicano y cómo se deben implementar.
desarrollo en la industria, infraestructura para CTI, así
14
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
De Hecho en México a Creado en México ¿Cómo hacemos para innovar más? 1/3
Para fomentar la innovación en México se necesita
México
Fortalecer las instituciones
es una bella
• Prevenir la captura
durmiente
política y empresarial
• Relación eficiente
con sector privado
es un país con gran potencial
• Capital humano de calidad • Independencia • Menor brecha salarial entre
para innovar y crecer, pero no lo aprovecha
sector público y privado
• Evaluación de desempeño
Débil inversión en Ciencia y Tecnología Sector privado
Sector público
Inversión del sector privado como % del total de inversión en CTI
67%
39%
En específico CONACYT necesita:
53%
Inversión del sector público como % del PIB
• Mayor autoridad
México 0.46%
62%
• Crear Secretaría
Finlandia
• Mayor presupuesto
3.78%
• Experiencias
Argentina
0.62%
China
1.84% México por debajo
Brasil
1.16%
internacionales
SEBRAE en Brasil, CORFO en Chile, TEKES en Finlandia y AGENCIA en Argentina
Se requiere mayor integración entre:
del promedio (países de la OCDE)
para innovación
o
Mejorar
ia
em
ad
institucionalidad
Ac
• APPs en innovación
iern
ct
Atraer más recursos
Se
Gob
or
Pr
iv ad o
Recomendaciones
De Hecho en México a Creado en México
17
1. La innovación: un eje fundamental para el crecimiento económico de los países
1. La innovación: un eje fundamental para el crecimiento económico de los países
Es así que existe la necesidad de consolidar instituciones eficientes y eficaces para promover la innovación en un determinado país. De esta manera, en este capítulo se explicará brevemente qué se entiende por el concepto de innovación, cuáles son sus beneficios y cómo un arreglo institucional gubernamental adecuado puede apoyar al sector productivo a invertir en actividades de este tipo.
El potencial de las empresas radica en mantener su competitividad, la cual se define como “el proceso mediante el cual la empresa genera valor agregado a través de aumentos en la productividad, y ese crecimiento en el valor agregado es sostenido, es decir, se mantiene en el mediano y largo plazo” (CENCADE, 2013). La innovación es uno de los factores que las puede apoyar en esta tarea. Aunque las actividades que llevan al sector privado a innovar residen dentro de las empresas mismas, el gobierno juega un papel importante en fomentarlas.
1.1 ¿Cómo se define? Aunque en la actualidad no existe un consenso a nivel mundial respecto a cómo definir la innovación, a lo largo del tiempo se le han atribuido ciertas características que son aceptadas por la mayoría de académicos, gobiernos, organizaciones internacionales y el sector privado. Entre ellas se incluye la novedad de algo creado por primera vez, producto de las actividades de I&D.
Figura 1. Definiciones de innovación
Definiciones de innovación: Schumpeter “La innovación consiste en el reconocimiento de las oportunidades para realizar cambios que generen ganancias”.
Manual de Oslo: “la introducción de un nuevo, o significativamente mejorado, producto (bien o servicio)...”
18
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Ley de Ciencia y Tecnología ”La innovación es la generación de un nuevo producto, diseño, proceso, servicio o método”.
A continuación se presentan algunas de las definiciones
Definición de la innovación en México:
de innovación más relevantes para el contexto actual: En México, la Ley de Ciencia y Tecnología (LCyT) (Cámara
Una definición económica de la innovación: Para Schumpeter (1935), la innovación consiste en el reconocimiento de las oportunidades para realizar cambios que generen ganancias, así como la búsqueda de tales oportunidades hasta lograr su adopción en la práctica; en particular, se reconocen las invenciones económicamente viables, así como hacer lo que sea necesario para llevarlas al mercado o para asegurar su uso efectivo.
de Diputados del H. Congreso de la Unión, 2011)1 define a la innovación como la generación de un nuevo producto, diseño, proceso, servicio, método u organización o la adición de valor a los existentes. Por otro lado, esta ley2 también distingue al desarrollo tecnológico como el uso sistemático del conocimiento y la investigación, dirigido hacia la producción de materiales, dispositivos, sistemas o métodos incluyendo el diseño, desarrollo, mejora de prototipos, procesos, productos, servicios o modelos organizativos.
Definición de la innovación de acuerdo con el Manual de Oslo: De acuerdo con el Manual de Oslo, la innovación consiste en “la introducción de un nuevo, o significativamente mejorado, producto (bien o servicio), de un proceso,
1.2 ¿Cómo participa la innovación en el crecimiento económico?
de un nuevo método de comercialización o de un
Como se ha mencionado, la innovación es considerada
nuevo método organizativo, en las prácticas internas de
un factor importante para el crecimiento económico,
la empresa, la organización del lugar de trabajo o las
lo cual es sustentado por teorías económicas como el
relaciones exteriores”. (OCDE, 2005, pág. 56)
modelo de crecimiento de Solow (Rosemberg, 2005).
Cualquier tipo de innovación debe contener algún grado de novedad. El manual distingue tres tipos: 1. Novedad para una empresa o negocio. 2. Novedad para el mercado. 3. Novedad para el mundo. La innovación se puede dar en cualquier sector de la
Hoy en día vivimos en un mundo de ideas, las cuales
actividades de investigación y son fundamentales para el desarrollo económico en el largo plazo (Mendes,
se generan de
Duarte, Duarte, & Simoes, 2012). Efectivamente, los sistemas
económicos
capitalistas
que
prevalecen
actualmente en la mayoría de los países del mundo requieren de actividades innovadoras por parte de las
economía, lo cual incluye a los servicios gubernamentales (ej. salud y educación, entre otros). (OCDE, 2005).
1 Definida en el artículo 4 Fracción IX de la LCyT, publicada en el DOF el 5 de junio de 2002 y reformada el 28 de enero de 2011. 2 En la Fracción X del artículo 4.
De Hecho en México a Creado en México
19
empresas para poder mantener su dinamismo. Dichos
2003). Son precisamente las presiones competitivas de
mercados son considerados eficientes cuando los deseos
libre mercado las que fuerzan a estas empresas a invertir
de los consumidores son satisfechos, por lo tanto, de
regularmente en innovación, lo cual desencadena un
acuerdo a Keat and Young (2000), las empresas que
proceso de mejora en el desempeño de las mismas y, en
logran lo anterior a través de procesos eficientes son las
último término, en el crecimiento económico del sistema.
que obtendrán las mayores ganancias. Este mecanismo promueve la innovación de manera más enérgica, ya que las empresas que sean superadas por los procesos y productos innovadores de sus competidores tenderán a desaparecer.
En este tenor, cabe resaltar las exitosas políticas de innovación para detonar el crecimiento económico de algunos países como Corea del Sur (Chung, 2011) y Alemania (Keilbach, Pawan Tamvada, & Audretsch, 2009), así como el progresivo interés en mejorar los indicadores
La economía capitalista puede ser vista como una máquina
de I&D y CTI en algunos países que también han tenido
cuyo producto principal es el crecimiento económico
un buen desempeño económico en las últimas décadas,
innovación es uno de los combustibles más importantes para la productividad de las empresas (Baumol,
entre los que se incluyen a Malasia (OCDE, 2013), China,
y en donde la
India y Brasil (Mendes, Duarte, Duarte, & Simoes, 2012), entre otros.
Figura 2. La innovación como combustible
La innovación es el combustible de la productividad de las empresas. 20
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
1.3 ¿Cuáles son los beneficios de la innovación? De forma adicional al evidente resultado benéfico que tiene la innovación en el crecimiento económico,
ésta también produce externalidades positivas para los consumidores, los cuales pueden gozar de mejores servicios (por ejemplo los de salud), salarios más altos, tecnología de telecomunicación y computación, precios más accesibles, entre otros factores, que pueden mejorar su calidad de vida (Libecap, 2009).
la inversión en innovación constituye una elección de vital importancia para las empresas y la economía en general, incluyendo a los
Por lo tanto,
consumidores y trabajadores. Aunado a esto, el que esta inversión se realice de manera habitual como cualquier otra inversión de la empresa, ya sea para adquirir nueva maquinaria, estrategias de mercadeo u otras, facilitará la medición del impacto de dicha inversión en la productividad de la empresa en cuestión, así como el efecto que tal inversión tenga en su ventaja comparativa y competitiva en los mercados.
Figura 3. Procesos de innovación en las empresas3
Baja los costos de producción
Aumenta la participación de mercado y el crecimiento
Abre nuevos mercados
Procesos de Innovación en las empresas Aumenta la competitividad
Crea empleo
Aumenta la rentabilidad
3 Elaboración propia con base en: http://www.innosupport.net/index.php?id=6049
De Hecho en México a Creado en México
21
Figura 4. Círculo virtuoso de la innovación
Inversión en innovación
Beneficios
Beneficios
Inversión en innovación
Además, las empresas que obtienen beneficios de la
que puedan destinar recursos a la innovación con el fin
innovación cuentan con un incentivo para seguir realizando
de volverse más productivas y competitivas. Asimismo,
estas acciones. Por consiguiente, se genera un círculo
una parte del apoyo del gobierno debe dirigirse hacia
virtuoso de innovación, el cual puede verse potenciado con
instituciones
fuentes alternativas de capital, tales como las que pueden
programas de I&D con enfoques de aplicación práctica en
proveer nuevos inversionistas (privados o públicos) que
los sectores productivos.
también busquen beneficiarse de estas virtudes.
las actividades de I&D e innovación en general conllevan un alto riesgo, lo cual desincentiva la inversión en Sin embargo,
dichas actividades por parte del sector privado. Es así que las políticas públicas resultan de vital importancia para el apoyo a las empresas de cualquier tamaño para
22
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
académicas
que
han
implementado
1.4 ¿Quién promueve la innovación en un país?
protección, financiamiento o regulación de nuevas ciencias y tecnología”.5 Este sistema es un conjunto
se puede beneficiar de ella. Por lo tanto, identificar de
de actores e interacciones complejas, el cual constituye un mecanismo con diferentes flujos de información y acciones para poder lograr avances en el sistema
manera general los actores en materia de CTI que un país
de CTI nacional, ya que, debido a la complejidad de esta
adopta es importante, ya que de ellos se derivan en gran
última, se requieren diferentes insumos y habilidades
medida muchas de las fortalezas y áreas de oportunidad
como capital humano, financiamiento e infraestructura,
que experimenta el sistema de CTI de dicho país. Las
entre otros.
La innovación juega un papel transversal en las economías de los países, pues prácticamente cualquier sector
páginas siguientes servirán para describir el concepto de Sistema Nacional de Innovación (SNI),4 su funcionalidad y los actores que participan en dicho sistema. Asimismo, se presentará el caso del SNI mexicano. Lo anterior brindará una perspectiva general sobre los aspectos positivos y las áreas de oportunidad que existen dentro del sistema de CTI de México, así como proveerá una explicación sobre el funcionamiento de ciertas políticas en esa materia.
En los países en vías de desarrollo, como lo son los latinoamericanos, dichos insumos dictan la capacidad de adquirir, absorber y diseminar la tecnología moderna (Feinson, 2003). Con el surgimiento de la economía del conocimiento, los SNI de dichos países enfrentaron la necesidad de colocarse en el escenario internacional y desarrollar habilidades absorbentes con el objetivo de alcanzar, en algún momento, a los países más avanzados en CTI (Da Motta e Albuquerque, 1999). Cabe destacar
1.4.1 ¿Cómo se define un Sistema Nacional de Innovación?
que dichos insumos y habilidades son una precondición
Existen varias definiciones sobre el concepto de SNI,
principales de un SNI se pueden resumir en los siguientes
pero de acuerdo con Niosi (Feinson, 2003, pág. 17),
puntos, entre otros (Feinson, 2003):
necesaria para el desarrollo de cualquier país, lo cual vuelve al SNI un factor clave para el desarrollo económico de las naciones. En términos generales, las funciones
“es un sistema de interacción entre empresas públicas y privadas (grandes o pequeñas), universidades y agencias de gobierno que aspiran a la producción de Ciencia y Tecnología (C&T) en un país. Dicha interacción puede ser técnica, comercial, legal, social y financiera, en la medida en que el objetivo de la interacción sea el desarrollo,
4 En esta publicación, SNI y el sistema de CTI se utilizarán como sinónimos.
5 Traducción propia.
De Hecho en México a Creado en México
23
Figura 5. Funciones principales de un SNI
Crear
conocimiento nuevo
Proveer
los recursos necesarios
Guiar
Crear
Funciones de un SNI
mercados
Facilitar
Facilitar
la formación de externalidades positivas
la regulación
Crear
capital humano
24
el proceso de investigación
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Facilitar
la formación de mercados
• Crear conocimiento nuevo; • guiar el proceso de investigación;
Actores, instituciones y vínculos en un Sistema Nacional de Innovación
• proveer los recursos necesarios; Como se ha mencionado antes, cualquier SNI es un • facilitar la creación de externalidades positivas; • facilitar la formación de mercados;
universo complejo en el cual interactúan diversos actores. Por lo tanto, es necesario distinguir entre dos sistemas, el “SNI estrecho” y “SNI amplio”, esto con el objetivo de entender de mejor manera como se desenvuelve el SNI.
• crear capital humano; • facilitar la regulación para tecnologías, materiales y productos que podrían tener
El Sistema Nacional de Innovación estrecho
la capacidad de expandir el mercado y mejorar el acceso al mismo;
De acuerdo con Adeoti, este sistema se puede definir de la
Es así que surge la necesidad de responder la siguiente
“un sistema integrado por agentes económicos e institucionales que promueven directamente la generación y el uso de la innovación en la economía nacional” (Feinson, 2003,
pregunta: ¿cómo se debería aprovechar y fortalecer el SNI
pág. 25). Asimismo, en el SNI estrecho se encuentran
para elaborar políticas públicas eficientes y eficaces en este
aquellos actores que están más cercanamente vinculados
tema? El enfoque sobre el SNI enfatiza la importancia de
a la toma de decisiones, elaboración de políticas públicas
las relaciones y su intensidad entre instituciones, personas
y a aquellos entes que juegan un papel fundamental en
y políticas públicas que fungen como mediadores del
las actividades prácticas de la innovación (como institutos
conocimiento entre países e industrias (Feinson, 2003).
de investigación y empresas).
siguiente manera: • crear mercados, difundir el conocimiento, y • facilitar el financiamiento.
No obstante las economías de los países difieran y los sistemas sean complejos, la OCDE ha identificado cuáles son los actores principales del SNI estrecho (Feinson, 2003):
De Hecho en México a Creado en México
25
• Gobiernos (nacional, regional y municipal);6 • instituciones intermediarias (asociaciones y consejos de investigación); • empresas privadas y los institutos de investigación que ellas financian; • universidades e instituciones vinculadas a ellas que proveen conocimiento y habilidades claves; • otras organizaciones públicas y privadas.
conocimiento
entre los actores de cada SNI
determina la eficiencia y eficacia del mismo. Por ello, cabe destacar que los tomadores de decisiones deberían enfocarse en las interacciones entre los diferentes actores dentro y fuera de su país para fortalecer el SNI (Feinson, 2003). De esta manera, los vínculos entre ellos reflejan la capacidad de absorción de información del sistema, los cuales son determinados por el modo en el cual el conocimiento y los recursos fluyen entre el SNI estrecho y el amplio. Asimismo,
cabe
destacar
que
la
eficiencia
del
funcionamiento de un SNI puede verse afectada por
El Sistema Nacional de Innovación amplio Al hablar de innovación toma importancia el contexto, es decir, los
sistemas o sub-sistemas con los cuales el SNI estrecho interactúa para desarrollar la innovación (Rojo, 2011). Es así que el SNI amplio incluye, aparte de los componentes del SNI estrecho, aquellos agentes económicos, políticos y sociales que influyen en las actividades de aprendizaje, investigación y exploración de la innovación, como el
muchos factores, entre otros (Rojo, 2011): • Organizaciones o instituciones que resultan inapropiadas; • objetivos inadecuados del sistema; • débil coordinación entre los actores principales; • leyes inadecuadas; • número limitado de instituciones claves;
sistema financiero, las políticas monetarias, la organización interna de las empresas y las instituciones regulatorias, entre otras. Como se puede notar en la figura 6, el SNI estrecho resulta ser un componente del SNI amplio. Aunque cualquiera de los agentes que conforman los dos sistemas es importante, se debe hacer hincapié en que la
intensidad de los flujos de
• carencia de flujo de información.
el SNI es una pieza clave para el desarrollo económico de un país. Dicho sistema presenta una variedad compleja
En conclusión,
de actores, instituciones e interacciones, la cual vuelve la identificación de sus debilidades una tarea difícil. En este tenor, dicho sistema no debe mostrar espacios entre los
6 De acuerdo a expertos internacionales, cabe resaltar la importancia de las agencias ejecutoras de apoyo a la innovación en las empresas dentro del SNI estrecho.
26
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
bloques de actores que lo conforman, ya que significaría
Figura 6. Figura de Feinson sobre integración de SNI
Contexto macroeconómico y regulatorio Sistema de capacitación y educación
Infraestructura de comunicación
Redes globales de innovación
Capacidades y redes de la empresa Otras entidades de investigación
Sistema científico
Clústeres de industrias
Sistemas regionales de innovación
Generación, difusión y uso del conocimiento
Instituciones de apoyo
Sistema nacional de innovación Condiciones del mercado de productos
Capacidad nacional de innovación
Condiciones del mercado de factores productivos
Desempeño del país crecimiento, empleos, competitividad
De Hecho en México a Creado en México
27
un nivel bajo de interacción entre ellos, lo que causaría
Tecnológico e Innovación
problemas en el flujo de información en el SNI con
designado y encargado de elaborar la política de Estado
consecuencias negativas en el desarrollo de CTI en el país.
en materia de CTI (Cámara de Diputados del H. Congreso
(CGICDTI)7 es el
de la Unión, 2011), cuyo secretario técnico es el Director del CONACyT. Este último resulta ser el principal brazo
1.4.2 El Sistema Nacional de Innovación de México
asesor y operativo de dicha política de Estado, la cual se
Las políticas de innovación en México se desprenden en gran medida de la eficiencia y eficacia del SNI. Sin embargo, la política en materia de CTI en el país ha transitado de un esquema bajo el cual el crecimiento de
la
infraestructura
científica
y
tecnológica
el Programa Especial de Ciencia y Tecnología e Innovación (PECiTI). basa en
era
responsabilidad única del Estado, donde la relación entre academia y sector privado no se fomentaba, hacia uno progresivamente más vinculado a las necesidades de la industria nacional y valorado de acuerdo al impacto que los resultados obtenidos por dicha infraestructura puedan tener en los niveles de competitividad y productividad del país. A continuación, se ilustrarán algunos de los actores, sistemas y dinámicas más relevantes del SNI de México, con el objetivo tanto de resaltar aspectos positivos como
El PECiTI representa el programa del Ejecutivo Federal para avanzar en estas materias (CONACYT, Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación 2008-2012, 2008) y de ahí se desprenden los Programas Sectoriales que presentan los sectores principales de la economía mexicana en los cuales se busca concentrar los esfuerzos para fomentar CTI8 (CONACYT, Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación 2008-2012, 2008). De la misma manera, se desglosan los Programas Regionales, cuyos objetivos son fomentar la CTI en las regiones para lograr un desarrollo equilibrado a nivel nacional (Comité Intersectorial para la Innovación , 2011).
algunas de las áreas de oportunidad.
El arreglo institucional de México para la innovación Aunque existan varios actores involucrados en el diseño e implementación de la política pública de CTI, cabe resaltar la existencia de seis actores y un programa que conforman principalmente el SNI de México a nivel institucional. La
Consejo General de Científica, Desarrollo
LCyT establece que el
Investigación
28
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
7 El Presidente de la República preside el Consejo y lo conforman los titulares de nueve secretarías de estado (SRE, SHCP, SEMARNAT, SENER, SE, SAGARPA, SCT, SSA y SEP), el director general del CONACYT, el coordinador general del Foro Consultivo Científico y Tecnológico, el presidente de la Academia Mexicana de Ciencias y representantes del sector productivo, del Sistema de Centros Públicos de Investigación, y el secretario general ejecutivo de la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES). 8 En el PECiTI 2008-2012, último publicado, se identificaron 12 sectores estratégicos.
Figura 7. Arreglo Institucional para la Innovación en México
CGIDTI
RNGCI
INNOVACIÓN
CII
asesor
FCCyT
ejecutor
CONACyT
PECiTI Conferencia Nacional
Política Pública CTI
ejecutor
Programas Sectoriales
Intersectorial para la Innovación (CII), cuyo
Foro Consultivo Científico y Tecnológico
propósito es desarrollar un enfoque exhaustivo hacia la
(FCCyT), el cual forma parte del CGICDTI pero actúa como
innovación a través de una mayor coordinación entre
instancia autónoma encargada de analizar el desarrollo de
secretarías de Estado; también funge como instancia
la CTI en el país, y lo conforman 21 representantes de la
especializada en el diseño y operación de la política
investigación, tecnología y el sector empresarial. A su vez,
pública de innovación (Diario Oficial de la Federación,
es entidad asesora del Poder Ejecutivo, del CONACyT y del
2009). Dicho Comité está encabezado por la Secretaría de
propio CGICDTI en lo que se refiere al diseño y evaluación
Economía (SE), el CONACYT y la Secretaría de Educación
de políticas así como la construcción del presupuesto
Pública (SEP), y cuenta con otros representantes de los
diseño de políticas, construcción del presupuesto y
gobiernos Federal y Estatales, empresas, científicos y
evaluación de políticas.
Además, cabe resaltar la existencia del
Comité
Programas Regionales
Asimismo,
es
importante
mencionar
al
académicos.
De Hecho en México a Creado en México
29
Conferencia Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, instancia La
permanente de coordinación entre el CONACyT y las dependencias competentes en materia de CTI en los 31 estados y el Distrito Federal, tiene voz para opinar
El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT) ¿Qué es y qué hace el CONACyT?
en la formulación de las políticas en la materia y la
En lo que respecta a la parte de la aplicación de las políticas
elaboración del PECiTI, entre otras, lo cual garantiza que
en materia específica de ciencia, tecnología e innovación,
los gobiernos estatales participen dentro del diseño de
dentro de la estructura de la Administración Pública
las políticas, mediante sus respectivas instancias a cargo
el CONACyT se encuentra como cabeza del sector. Dicho consejo se
Red Nacional de Grupos de Centros de Investigación (RNGCI), cuya función principal es
de CTI en la materia. Por último, se encuentra la
Federal (APF),
creó a partir del año 1970 bajo la responsabilidad de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. En los
definir estrategias y programas, articular acciones, propiciar
años ochenta la posicionaron bajo la de Programación
intercambios y concentrar esfuerzos en áreas relevantes
y Presupuesto, para terminar en la de Educación Pública
para el desarrollo nacional. En dicha red participan centros
(SEP) a partir de la década de los noventa. Fue hasta
sectoriales (de CONACYT y privados), así como grupos
2002, con la promulgación de una nueva LCyT que se
temáticos e independientes, entre otros.
modificó formalmente el diseño institucional en materia
No obstante, resulta importante mencionar que, aunque los titulares de varias dependencias de gobierno sean miembros del CGICDTI, paradójicamente el marco normativo del cual éstos son responsables incluye sólo tangencialmente u omite los conceptos de CTI. Por ejemplo, en leyes fundamentales como las de Educación9 y Propiedad Industrial,10 apenas se mencionan dichos
de CyT como resultado de la de-sectorización del CONACyT de la SEP. Lo anterior, además de proveerle de mayor autonomía, desencadenó la promulgación de la Ley Orgánica del CONACyT que brindó a éste el carácter de órgano coordinador del sector y repercutió en la creación de un ramo presupuestal especial para CyT (CEPAL, 2011).
conceptos y en la Ley de Inversión Extranjera no se
El CONACyT tiene por objeto “ser la entidad asesora
mencionan en lo absoluto.
del Ejecutivo Federal y especializada para articular las políticas públicas del Gobierno Federal y promover el desarrollo de la investigación científica y tecnológica, la innovación, el desarrollo y la modernización tecnológica del país” (Cámara de Diputados del H. Congreso de la
9 Por ejemplo, en la Ley General de Educación y en la Ley para la Coordinación de la Educación Superior las menciones sobre innovación son escasas y generales. 10 En el artículo 1 se menciona la innovación de manera general.
30
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Unión , 2012). Entre otras, cabe mencionar algunas de sus funciones principales (Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión , 2012):
• Formular y proponer las políticas nacionales en materia de ciencia y tecnología. • Apoyar la investigación científica básica y
los cuales permiten a la institución colaborar con las secretarías de estado, las entidades federativas y el DF. Asimismo, dichos fondos apoyan al Consejo en su
aplicada y la formación y consolidación de
interacción con las instituciones del ámbito académico y
grupos de investigadores en todas las áreas
científico y las empresas privadas que componen el SNI
del conocimiento.
del país. El objetivo de estos fondos es “el otorgamiento de
• Impulsar la innovación y el desarrollo tecnológico, así como el fortalecimiento de las capacidades tecnológicas de la planta productiva nacional. • Formular, integrar y proponer al Consejo
apoyos y financiamientos para actividades directamente vinculadas al desarrollo de la investigación científica y tecnológica; becas y formación de recursos humanos especializados; realización de proyectos específicos de investigación científica y modernización, innovación y desarrollos tecnológicos, divulgación de la ciencia y la
General de Investigación Científica y
tecnología; creación, desarrollo o consolidación de grupos
Desarrollo Tecnológico el programa especial
de investigadores o centros de investigación, así como
de ciencia y tecnología, así como coordinar
para otorgar estímulos y reconocimientos a investigadores
su ejecución y evaluación.
y tecnólogos, en ambos casos asociados a la evaluación
• La conducción y operación del Sistema Nacional de Investigadores (SNInv) . • Formular y financiar programas de becas y en general de apoyo a la formación de recursos humanos. Como se puede observar, el CONACyT presenta
un objetivo ambicioso y funciones variadas, las cuales no son de fácil alcance y requieren instrumentos y recursos significativos para su cumplimiento. De esta manera, es importante mencionar algunas de las herramientas principales de las cuales dispone para llevar a cabo dichas funciones. Primero, este Consejo cuenta con los Fondos CONACyT,11
11 Éstos se clasifican en siete fondos: Fondos Sectoriales, Fondo Internacional, Fondos Mixtos, Apoyos Institucionales, Fondos Insti-
de sus actividades y resultados” (CONACyT, 2013).12 La
segunda
herramienta
es
el
programa
Formación de Capital Humano,
de
el cual
presenta 13 modalidades diferentes para apoyar a los ciudadanos en fortalecer su formación y habilidades.13 En general, su objetivo es otorgar becas y apoyo a la formación de capital humano científico y tecnológico. tucionales, Programa de Estímulo a la Innovación e Información Fondos y Fideicomisos CONACyT. 12 Los fondos están dirigidos a las universidades e instituciones de educación superior públicas y particulares, centros, laboratorios, empresas públicas y privadas y demás personas que se encuentren inscritas en el Registro Nacional de Instituciones y Empresas Científicas y Tecnológicas. 13 Becas Nacionales, Becas en el Extranjero, Programa Nacional de Posgrados de Calidad, Programa de Fortalecimiento Académico para Indígenas, Formación para la Administración Pública, Estancias Posdoctorales Nacionales, Estancias Posdoctorales y Sabáticas en el Extranjero, Retenciones y Repatriaciones, Centro de Apoyo al Posgrado, Jóvenes Talentos, Madres Solteras, Enlace Laboral, Programa de Cooperación de Posgrado.
De Hecho en México a Creado en México
31
Adicionalmente, es la plataforma donde se instauran las
sus respectivas facultades, con especial énfasis en la
políticas para llevar a cabo los programas que empujen
capacidad ejecutora de la institución, como el presupuesto
el fomento, la formación, el desarrollo y la vinculación
disponible para la implementación de las políticas públicas
de recursos humanos de alto nivel en el país, con base
por dicho Consejo.
en las prioridades locales y regionales a través de las herramientas establecidas en la LCyT (CONACyT, 2013). Con base en la información proporcionada anteriormente, cabe analizar la labor de este Consejo y definir si resulta habilitado para cumplir con su objetivo, pues la ejecución de la política pública es una tarea complicada.
A través de la evolución que ha experimentado a lo largo de los años, este órgano se ha posicionado como el coordinador de las políticas públicas de CTI en el país. Este Consejo ha logrado asesorar al Poder Ejecutivo de tal manera que ha podido, por un lado volver el SNI de México un sistema plural y vinculado a la competitividad nacional, y por el otro, direccionar la política pública
El desempeño de CONACyT
hacia resultados mesurables y evaluables (Cabrero,
Como se ha mencionado en las secciones anteriores, la
el CONACyT ha logrado fomentar la formación de capital humano calificado en el país y crear una extensa red de investigadores de alto nivel.
inversión en CTI e innovación en México suele presentar cifras bajas. Para entender esta problemática, se debe analizar tanto el diseño institucional del CONACyT y
Valadés, & López-Ayllon, 2006). Cabe subrayar que
Figura 8. Herramientas de CONACYT
Herramienta
Herramienta Objetivos de
CONACyT
Fondos
CONACyT 32
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Formación de Capital humano
Además, se debe reconocer el esfuerzo para asesorar
favor de ciertos intereses mercantilistas del sector privado.
y llevar a cabo el PECiTI, así como para apoyar la
Con el fin de potenciar la independencia de la institución
descentralización del sector y comenzar programas para
sería recomendable que tuviera un perfil lo más técnico
empujar la competitividad del sector productivo de México.
posible. Para ello, deberían adoptarse las medidas para
No obstante, el CONACyT presenta retos importantes que
garantizar tal resultado, como la selección de consejeros
le han impedido impulsar de una manera eficiente y
entre prestigiados expertos, la renovación secuencial de
eficaz la CTI de México.
consejeros y su desajuste al ciclo político, entre otras. Además, la financiación debe presentar niveles suficientes para contar con aquellos medios que permitan agilizar la
El arreglo institucional
toma y ejecución de decisiones (Pampillón, 2007).
En términos generales, existen principios básicos que se
En este tenor,
deben observar en el arreglo de cualquier institución, con
la capacitación constante para los servidores públicos toma un papel
el objetivo de prevenir la captura política y empresarial,
importante de forma que adquieran conocimientos y
promover una eficiente y eficaz relación con el sector
cualidades imprescindibles para llevar a cabo su trabajo
privado, garantizar la calidad de su capital humano, entre
y cimentar una carrera profesional. De esta manera,
el riesgo
esquemas de formación para ellos son cruciales. Asimismo,
la cual se define como
se vuelve significativo elaborar estrategias que incluyan la
los esfuerzos que realizan los políticos para influir y
creación de alianzas con el sector privado para aprender
delinear las reglas básicas del juego (legislación, leyes,
del mismo y que de tal manera, se logre entender el
reglamentos, etc.) sea para obtener más votos o beneficios
universo entero del tema. Además, cabe mencionar que
monetarios y mercantiles. Éste puede ser enfrentado con
la profesionalización del servidor público se obtiene con
reguladores y funcionarios públicos profesionales con
el paso del tiempo, por lo cual es importante incentivar
relativa autonomía del Poder Ejecutivo y con tribunales
una menor rotación del personal y premiar el buen
de justicia cada vez más especializados que puedan
desempeño (OCDE, 1997).
otros factores. En este tenor, cabe señalar
de captura política,
defender el cumplimiento de las leyes y de los derechos constitucionales de todos los actores (Bitrán, 1999).
Es así que, primeramente, es importante contar con procesos de ascensos ágiles, pues el sector público suele
Por otro lado, la institución debe ser también
ser demasiado burocrático en este aspecto, provocando
independiente de las empresas a las que regula, con el propósito de evitar el riesgo de
una disminución en la motivación de los trabajadores.
captura del regulador o captura empresarial. Es decir, la
sector público y el privado, de tal manera que el talento
empresa puede influir de tal manera que la institución
no prefiera migrar a este último. Asimismo, debido a las
llegue a anular parcial o totalmente su eficacia o actuar a
escasas posibilidades de aumentos salariales significativos
También, es significativo acortar la brecha salarial entre el
De Hecho en México a Creado en México
33
Figura 9. Principios básicos institucionales para ayudar a la innovación
Evitar captura política
Alta calidad de capital humano
Principios básicos institucionales
Relación fluida con sector privado
Evitar captura empresarial
Evaluación de desempeño
en el gobierno, un mecanismo de bonos podría resultar
parte de la reforma de la función pública. Esto permitió
eficiente y eficaz para aumentar la motivación de los
un crecimiento regulado de tarifas de pago, creando
empleados (Henry Espinoza; Franklin Huaita, 2012).
modernización en el proceso de los aumentos de sueldos
dos terceras partes de los miembros de la OCDE han introducido algunos vínculos entre el pago y la evaluación del desempeño en Cabe mencionar que
(OCDE, 2005). En México, los órganos descentralizados como CONACyT se encuentran regidos por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales en la cual se establece la constitución,
sus funciones públicas, aunque sólo un puñado de ellos
organización y funcionamiento de los organismos
presente un sistema de Pago Relacionado a Desempeño
descentralizados. Al gozar de autonomía técnica, operativa
(PRD) formalizado. Los países que han desarrollado
y administrativa, los responsables de su administración
los vínculos más fuertes entre las evaluaciones de
son la Junta de Gobierno y el Director General (Cámara
desempeño y remuneración son aquellos que presentan
de Diputados Del H. Congreso de la Unión , 2012), siendo
una mejor retención de recursos humanos y gestión
quienes establecen en el Manual de Organización del
presupuestaria, así como una mejor fijación de metas y,
CONACyT las funciones de las Direcciones, incluyendo la
por ende, un mejor desempeño. Por ejemplo, en Chile la
Dirección Adjunta de Administración y Finanzas, la cual
introducción de sistemas de PRD se inició en 1998, como
tiene a su cargo la Dirección de Recursos Humanos.
34
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Dentro del Manual se establecen las funciones de esta
Esto dejaría a una entidad como CONACyT, u otra
última, adjudicándosele el desarrollo de estrategias que
más concentrada en la innovación empresarial, con
optimicen la administración y el desarrollo del personal,
la tarea, netamente técnica, profesional y operativa,
así como la gestión del cambio que asegure una cultura
de implementar los apoyos a la innovación lejos de la
de calidad, competitividad y orientación de resultados.
influencia política y empresarial, así como de las labores
Este documento incluye también la autorización del
demandantes de tiempo de coordinación burocrática y
modelo de administración de recursos humanos por
política y planeación estratégica.
competencias que favorezcan el desarrollo humano y el cumplimiento de objetivos institucionales (Diario Oficial, 2011). De esta manera, se considera importante que el CONACyT se base en lo anteriormente mencionado para formar servidores públicos de calidad.
el CONACyT no dispone de la autoridad necesaria para llevar a cabo de manera adecuada y decidida las políticas públicas de CTI (OCDE, 2009).
Por otro lado,
Además, a pesar de su evolución hacia una institución
el Consejo no ha logrado actualizar los sistemas de coordinación, regulación, seguimiento y de evaluación del trabajo en este sector. Lo anterior ha provocado tensión entre los
más independiente e incluyente,
agentes del SNI (academia, empresas, gobierno, entre otros), a causa de la poca claridad de las funciones de los actores principales, lo cual ha desincentivado el trabajo
Aún cuando se admite la dificultad de aumentar su estatus
en red y la vinculación entre dichos agentes (Cabrero,
a Secretaría de Estado, cabe mencionar la importancia de
Valadés, & López-Ayllon, 2006).
considerar la creación de dicha Secretaría para el gobierno de México, ya que una entidad de este tipo podría obtener la confianza para definir el presupuesto entero de CTI del país y supervisar a los actores responsables de la implementación de dicha política.14 El CONACyT debería llevar a cabo estas tareas, pero no se le han otorgado las herramientas adecuadas para hacerlo. Esta situación desencadena una serie de obstáculos en la gobernanza del SNI, porque la falta de un líder con fortaleza institucional en el sector provoca una desarticulación en el sistema y una dirección tenue (Cabrero, Valadés, & López-Ayllon, 2006).
El presupuesto para la implementación de las políticas públicas Los recursos escasos y la ineficiencia en el ejercicio de los mismos complican ulteriormente la implementación de las políticas públicas de CTI en México. Primero, los recursos asignados no parecen dirigirse hacia la raíz de los problemas o hacia las fallas sistémicas y de mercado que deberían resolver (OCDE, 2009).
14 Actualmente, el CONACyT supervisa sólo una parte del presupuesto nacional, ya que los recursos disponibles están fracturados entre dicho Consejo y las Secretarías de Estado, INADEM, entre otros actores.
Además, en el presupuesto para programas sustantivos del CONACyT 2013 se puede observar que las Becas y el
De Hecho en México a Creado en México
35
SNInv reciben el 36 y el 16% respectivamente, dejando
diferentes, resulta difícil entender por qué los maneja
solamente un 48% para los otros programas. Esta
la misma institución. La administración de programas
situación se complica aún más, debido a la multiplicación
específicos de becas, posgrados académicos y similares
de los fondos en los últimos años (OCDE, 2009) y la falta
requieren un equipo administrativo y técnico diferente
de un incremento significativo del presupuesto general, lo
al que se necesita para manejar fondos y programas
cual implica que casi los mismos recursos se han dividido
destinados a fomentar la innovación en las empresas.
en más fondos. Es así que se puede deducir que el apoyo a las empresas en términos de innovación no parece una prioridad del CONACyT a nivel presupuestal.
De esta forma, resulta importante cuestionar
esta
organización
institucional
en
términos de eficiencia, eficacia y pertinencia, sobre todo
la división de los programas que dicho Consejo maneja resulta en tres grandes rubros de naturalezas disímiles: los tradicionales (SNInv y las Becas); los
cuando existen ejemplos fuera y dentro de la región
reformados (Programa de Posgrado y el de Incentivos);
mexicano (OCDE, 2009). En este tenor, a continuación se
y los nuevos instrumentos (Fondos Mixtos, Fondos
incluyen dos tablas en las cuales se explican brevemente
Sectoriales y los Fondos Institucionales, entre otros).
los ejemplos antes mencionados, con un especial énfasis
Debido a que dichos programas presentan objetivos
en el caso argentino.
Por otro lado,
distintos
y
necesidades
administrativas
y
latinoamericana como Chile, Argentina y Brasil, los cuales presentan arreglos institucionales, estratégicos y presupuestarios más exitosos y adecuados que el caso
técnicas
Figura 10. Presupuesto del CONACyT
Becas
36% 48% 16%
Otros programas
SINV
36
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Tabla 1. Las agencias ejecutoras de innovación empresarial de Brasil, Chile y Finlandia
Brasil El Servicio de Apoyo a Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE por sus siglas en portugués) se crea en 1972 con varios objetivos entre los cuales se encuentran fomentar la innovación en las PYMEs, ampliar el acceso a ella y, de esta manera, aumentar la competitividad empresarial. SEBRAE es una entidad privada con interés público que tiene como principal línea de financiamiento las contribuciones recibidas por el sector privado. SEBRAE apoya directamente con financiamiento y/o conocimiento técnico a las PYMEs y/o incubadoras de PYMEs. Además, cabe resaltar que la línea pilar de la filosofía de SEBRAE es la difusión del conocimiento, por lo tanto existen actividades que ofrecen flujo continuo de información mediante cursos, servicios de consultoría, capacitación, conferencias y seminarios, entre otros, en diferentes temas.
Chile La Corporación de Fomento Productivo (CORFO) en Chile es el organismo ejecutor de las políticas públicas de innovación y emprendimiento, creado en 1939. Hasta los años 90 se enfoca en expandir la oferta tecnológica generada por la academia e institutos públicos bajo la premisa de que el conocimiento es un bien público. Después de 1990, se adopta una nueva visión hacia el desarrollo científico y tecnológico como necesidad de modernizar las plantas productivas. Es así que surge la exigencia de crear un sistema nacional de innovación cuyo principal programa sería el Fondo Nacional de Desarrollo Tecnológico y Productivo (FONTEC- actualmente llamado INNOVA Chile), el cual es una de las herramientas gubernamentales más representativas para apoyar la innovación empresarial a través de cofinanciamiento. Actualmente, CORFO cuenta en su mayoría con programas para empresas, pero también para incubadoras, instituciones y desarrollo de recursos humanos.
De Hecho en México a Creado en México
37
Finlandia En Finlandia, en los años ochenta se adquiere la visión de basar la economía en nuevas industrias y en la innovación. De esta manera, se crea la Agencia Financiadora Finlandesa para Tecnología e Innovación (TEKES por sus siglas en finlandés), la cual se convierte en la organización más importante para financiar investigación, desarrollo e innovación en el país. TEKES impulsa actividades de gran alcance como avances tecnológicos en las comunidades de investigación, industria, sectores de servicios, entre otros. Anualmente dicha agencia financia alrededor de 1,500 proyectos de I&D del sector privado y 600 proyectos públicos de investigación en universidades, institutos de investigación y universidades de ciencias aplicadas. El financiamiento de los proyectos se basa en su capacidad para crear a largo plazo los beneficios de mayor impacto para la economía y para la sociedad. Cabe señalar que TEKES no obtiene ningún beneficio económico de sus actividades ni reclama derechos de propiedad intelectual.
Elaboración propia con base en: (SEBRAE, 2013) (Muñoz, y otros, 2009) (TEKES, 2013)
38
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Tabla 2. Estudio de caso: Implementación de las Políticas Públicas de CTI en la Argentina En 2007, se crea el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, el cual se posiciona como el encargado de la política pública en términos de CTI en Argentina. Dentro de su estructura, cabe resaltar la existencia de dos organismos importantes, los cuales se dividen las labores de CTI en el país: • Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET), y • Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica El CONICET tiene un enfoque marcado hacia el impulso de la investigación científico-tecnológica y el desarrollo de capital humano. Entre los apoyos que destacan se encuentran organizar y financiar institutos, laboratorios y centros de investigación, fomentar la cooperación y el intercambio científicotecnológico y asesorar a entidades públicas o privadas en el ámbito de su competencia. Además, otras de sus funciones son el perfeccionamiento de egresados universitarios, otorgamiento de pasantías y sustento para la investigación. Se observa que la línea que sigue es un camino específico y angosto, donde el abanico de apoyos es amplio pero comparten el mismo fin científico-tecnológico.
La Agencia Nacional sigue el camino de la innovación productiva y tecnológica al tener apoyos orientados en su mayoría al sector empresarial siendo complemento del CONICET. Dentro de esta última se encuentran cuatro fondos que definen sus funciones: • Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR): Apoyo al sector productivo en financiamiento para proyectos de innovación y fortalecimiento a instituciones en su asociación con el sector productivo. • Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCYT): Creación de nuevos conocimientos científicos y tecnológicos por investigadores pertenecientes a instituciones públicas y privadas sin fines de lucro radicadas en el país.
De Hecho en México a Creado en México
39
• Fondo Fiduciario de Promoción de la Industria del Software (FONSOFT): Fortalecimiento en la producción de software. • Fondo Argentino Sectorial (FONARSEC): Apoyo a proyectos y actividades para desarrollar capacidades en áreas de alto impacto potencial y de transferencia al sector productivo. El FONTAR representa un componente particularmente importante para el sector productivo argentino, ya que su objetivo principal es mejorar la competitividad de las empresas argentinas a través de la promoción de la innovación tecnológica. Asimismo, su responsabilidad primordial es otorgar asistencia a la implementación de proyectos de innovación. Los instrumentos de este Fondo cubren los diferentes estadios del ciclo de innovación, utilizando subsidios para atender proyectos con una complejidad tecnológica elevada y menor utilización de recursos. De manera diferente, se usan créditos de devolución obligatoria en las etapas más cercanas al momento de la comercialización, ya que representan un riesgo menor y necesitan de un monto de inversión más importante. Elaboración propia con base en: (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, 2013); (Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica, 2013)
Como se puede notar, en los cuatro países se encuentran agencias especializadas en innovación en PYMEs, las cuales rinden cuentas a las secretarías que las fondean (OCDE, 2009) y complementan la labor de los encargados de CTI en el país, es decir las contrapartes del CONACyT. Dichas agencias toman una importancia particular en la implementación de la política pública de CTI en sus países, debido a las siguientes razones, entre otras:
• especialización del trabajo con empresas para temas de innovación; • conocimiento técnico que reparten entre los beneficiarios; • experiencia sobre el tema de innovación empresarial, y • dinamismo de su labor (por ejemplo SEBRAE presenta un funcionamiento más parecido al sector privado que al sector público).
40
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
la naturaleza centralizada del sistema de CTI en México no fomenta el desarrollo de habilidades y su fortalecimiento a nivel estatal (OCDE,
De cualquier forma, al mantener el status quo a nivel
Finalmente,
la ineficiencia e ineficacia del CONACyT en la entrega de los diferentes tipos de apoyos para CTI (apoyos institucionales, fondos concursables y otros
2009). Ello toma importancia sobre todo en términos
institucional, cabe señalar
fondos), por lo cual se recomienda elaborar una mejor
de innovación, porque, como ya se ha mencionado
metodología (OCDE, 2009). En cuanto a los apoyos
anteriormente, las empresas son las entidades que la
institucionales, su volumen y otorgamiento deberían ser
llevan a cabo. De esta manera, los gobiernos estatales son
condicionados a evaluaciones periódicas con un énfasis
los indicados para entender cómo se debería apoyarlas
en la calidad de la investigación, entre otros requisitos,
en su territorio para que interprendan actividades de
para asegurar una mejor calidad y pertinencia de los
innovación y apuesten en ella para su competitividad.
productos para el contexto mexicano. Asimismo, el CONACyT debería actuar como el único responsable de los fondos concursables, con la condición de seguir los criterios mencionados a continuación para aprobar los proyectos:
En conclusión, se puede observar que el CONACyT ha evolucionado desde su creación y ha logrado algunos resultados, pero estos
suficientes
esfuerzos no han sido
para elevar el sector de CTI de México a
los estándares internacionales deseables. Dicho Consejo • Investigación con base en indicadores de excelencia; • investigación con base en las prioridades del PECiTI, y • proyectos de mediano plazo con base en asociaciones público-privadas.
los actores interesados en recibirlos deberían buscar otras y complementarias maneras de financiamiento, en particular Igualmente, para los otros fondos
para las colaboraciones internacionales. De esta manera se aumentaría la eficiencia y eficacia de dichos fondos, con el objetivo de potenciar los recursos públicos.
presenta un mandato institucional débil, un presupuesto que no apoya los retos de la economía mexicana y una estrategia organizacional poco adecuada a las necesidades del país (especialmente para el sector privado). Esto significa que el gobierno federal necesita reflexionar sobre la posición del CONACyT en la APF, ya que dicho Consejo no parece estar empoderado de la manera correcta para entregar los resultados esperados. Del mismo modo, el volumen de los fondos y su enfoque necesitan tener una orientación más fuerte hacia el sector productivo. Además, se debería considerar la opción de dividir las funciones del CONACyT en dos instituciones, una más especializada en fomento de investigación en ciencias puras y otra más enfocada en promover tecnología e innovación en las empresas.
De Hecho en México a Creado en México
41
El sector privado en el SNI de México
el caso mexicano, el sector privado ha sido una parte
Cualquier nivel de gobierno tiene el mandato de crear las
debido a sus tradicionales bajos niveles de inversión en I&D e innovación en general. A continuación, se muestra
circunstancias adecuadas para fomentar la innovación en
una tabla en la cual se puede observar una comparación
un país, pero las empresas son los actores que desarrollan
poco afortunada para México en estos términos.
débil del SNI,
los procesos de innovación. Desafortunadamente, en
Tabla 3. I&D por sector en una muestra de países (2011) País
Sector Privado
Educación Superior
Gobierno
Privado sin fines de lucro
Australia (2010)
58.0 %
26.6%
12.4%
3.0%
Chile (2010)
38.7%
30.6%
8.4%
22.3%
61.9%
24.1%
13.1%
1.1%
Finlandia
70.5%
20.0%
8.8%
0.7%
Alemania
67.3%
18.0%
14.7%
N/D
Rusia
61.0%
9.0%
29.8%
0.2%
México
39.0%
28.9%
30.5%
1.6%
45.4%
31.8%
22.7%
N/D
Noruega
52.1%
31.5%
16.4v
N/D
OCDE
67.0%
18.7%
11.7%
2.6%
Sudáfrica (2008)
53.2%
24.3%
21.6%
0.9%
Reino Unido
61.5%
26.9%
9.3%
2.4%
68.3%
15.2%
12.1%
4.3%
Unión Europea (28 miembros)
Nueva Zelanda (2007)
Estados Unidos (2008) Fuente: (OCDE, 2013)
42
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Figura 11. Actividades de Innovación del sector privado
De las empresas en México...
7% 20% 8% 13% Realizaron algún gasto
en I&D intramuros
Realizaron gasto en servicios científicos y tecnológicos
Realizaron operaciones de transferencia tecnológica
Con área
dedicada a la investigación y el desarrollo tecnológico
Además, al analizar los resultados de la Encuesta sobre
Los datos de la OCDE e INEGI presentan cifras alarmantes
Investigación y Desarrollo Tecnológico (ESIDET) 2010 del
para México, lo que debería hacernos reflexionar sobre las
Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), este
razones de esta situación.
panorama se complica ulteriormente, ya que los resultados para el periodo 2008-200915 confirman pocas actividades de innovación del sector privado (INEGI, 2013):
Las instituciones intermediarias
• El 7% de las empresas en México realizaron
Las instituciones intermediarias son aquellas que facilitan y
algún gasto en I&D intramuros (2008 y 2009).
apoyan el funcionamiento del SNI. De acuerdo con varios
• El 20% de las empresas en México realizaron gasto en servicios científicos y tecnológicos (2009). • El 8% realizaron operaciones de transferencia tecnológica (2009).
investigadores, dichas instituciones “tienen la función de proveer información científica y tecnológica, así como de facilitar los flujos de información y la colaboración entre los distintos agentes del SNI” (Dutrénit, Capdeviell, Juan, Anyul, Santiago, & Vera-Cruz, 2010). De forma general, se pueden dividir de la siguiente manera:
• El 13% contaba con un área dedicada formalmente a la investigación y el desarrollo tecnológico (2008 y 2009).
15 Con base en una muestra de 39,336 empresas.
De Hecho en México a Creado en México
43
Figura 12. Instituciones intermediarias
Instituciones que proporcionan incentivos financieros
NAFIN
BANCOMEX
IMPI
SHCP
SE
Instituciones que ofrecen asesoría e información científico-tecnológica
INFOTEC
NORMEX
CENAM
IMNC
FUMEC
ADIAT
FCCT
FUNDATEC
Comisiones de C&T
RNGCI
RENACECYT
• Instituciones que proporcionan incentivos
micro, pequeños y medianos empresarios que propicie
financieros (NAFIN, BANCOMEX, IMPI, la
el ambiente adecuado para que la capacidad creativa de
SCHP, SE, entre otros);
los mexicanos pueda prosperar y consolidarse; para que
• instituciones que ofrecen asesoría e información científico-tecnológica (INFOTEC, NORMEX, CENAM, IMNC, FUNDATEC, FUMEC, ADIAT, FCCT, las comisiones de C&T del Congreso, RNGCI, RENACECYT, entre otras).
sus ideas de negocio se conviertan en realidad.” Aunque dicho instituto no presente un objetivo específico sobre innovación empresarial, cabe señalar que cuenta con dos Direcciones (Dirección General de Programas de Desarrollo Empresarial y Dirección General de Programas para Micro, Pequeñas y Medianas Empresas) que incluyen algunos apoyos para la innovación.17
En particular, cabe resaltar la existencia del Instituto Nacional del Emprendedor (INADEM),16 cuyo objetivo en general es “…(ser) una instancia rectora del ecosistema emprendedor cercana al interés de emprendedores,
16 El INADEM fue creado para remplazar a la Subsecretaría de PYMEs y ahora es la instancia administradora del Fondo PYME.
44
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
17 Por ejemplo: Fomento a las Iniciativas de Innovación cuenta con una bolsa total de 150 millones de MXN (hasta 5 millones por empresa, sin especificar la duración máxima de los proyectos). También, existen otros fondos que oscilan entre 20,000 MXN y 50,000 MXN por empresa, sin especificar la duración máxima de los proyectos.
Gob
iern
o
Se ct or
Pr iv ad o
Figura 13. Triple Hélice
ia
em
ad Ac También existe el fondo Programa de Desarrollo del Sector de Servicios de Tecnologías de Información (PROSOFT),18
Interacciones del SNI de México
bajo la autoridad de la SE, cuyo objetivo es establecer las condiciones adecuadas para que el país desarrolle
Como se mencionó anteriormente, la fortaleza de un SNI
un sector de Tecnologías de Información competitivo
radica también en la fuerza de las interacciones entre
internacionalmente y asegurar su crecimiento en el
sus actores. Además, en términos generales, resulta
largo plazo (Secretaría de Economía , 2013), a través de
importante fomentar un tipo de interacción particular
proyectos de un plazo máximo de tres años. Finalmente,
denominada
cabe destacar que a nivel estatal se encuentran también
empresa) para incentivar la CTI (CEPAL, 2008). Aunque
otras modalidades de financiamiento, como lo son los
sea una tarea difícil poder verificar la interacción entre
Fondos Mixtos (mezcla entre financiamiento proveniente
gobierno, empresas, instituciones intermediarias y los
del CONACyT y los mismos estados) y otros fondos
demás agentes del sistema, resulta imperativo entender
específicos de ciertas entidades.19
qué sucede en este campo en México. Primero, cabe
triple hélice
(gobierno-universidad-
enfatizar que el sector productivo parece actuar solo y 18 350 millones de MXN provienen de un préstamo del Banco Mundial. 19 Por ejemplo, el Estado de México presenta por lo menos seis fondos para CTI de montos variados y duración máxima de dos años por proyecto. Por su lado, Nuevo León cuenta con el Fondo
Nuevo León para la Innovación, el cual no especifica el monto para los proyectos, pero determina una duración máxima de dos años.
De Hecho en México a Creado en México
45
de manera aislada en el sector de innovación, aunque es evidente el lazo que mantiene con el gobierno, sobre
Conclusiones sobre el SNI de México
todo en términos de apoyo financiero a actividades de este tipo, gracias a los varios fondos que el CONACyT, la SE, INADEM, y otros, otorgan a las empresas (Dutrénit,
No cabe duda que el SNI de un país resulta importante para
Capdeviell, Juan, Anyul, Santiago, & Vera-Cruz, 2010).
los asuntos de CTI. En México, cabe observar que dicho
En este sentido, los resultados de la última ESIDET son reveladores: • El 3.6% de las empresas suscribió
sistema parece ser suficientemente incluyente, en el sentido en que los tres actores principales están representados (el sector académico, productivo y el público) en varios organismos. En particular,
colaboración con otras instituciones para
el sector privado parece estar involucrado en el SNI del
desarrollar mejoras sustanciales o creación
país en diversas plataformas a nivel institucional (en el
de nuevos productos o procesos(2008-2009).
CGICDT, FCCyT y RNGCI), lo cual resulta ser una buena práctica, ya que las empresas son consideradas actores
Asimismo, es necesario mencionar que Dutrénit et al
claves en los SNI nacionales en cuanto a la generación de
hacen hincapié en que la relación empresa-empresa
innovación. No obstante, cabe recordar el
suele ser baja en México, es decir que apenas el 8.2%
normativo de México,
de ellas colaboran en actividades de innovación (Dutrénit,
coordinación intersecretarial y dicha separación dificulta la
Capdeviell, Juan, Anyul, Santiago, & Vera-Cruz, 2010).
organización de políticas públicas integrales para fomentar
Por otro lado, aunque sea posible identificar algunos esfuerzos por parte del gobierno para fomentar la colaboración entre los diferentes actores, como por ejemplo, otorgar fondos con la condición de llevar a cabo
problema
el cual no facilita la
la CTI en el país. Aunado a esto, el panorama normativo complica la planeación de incentivos y mecanismos para vincular en la práctica a las empresas, la educación superior y los responsables de CTI en México.
investigación aplicada a través de una vinculación entre
A lo largo del capítulo se ha explicado la importancia
científicos y tecnólogos con el sector productivo (Fondos
de la innovación para el crecimiento económico de los
y Apoyos: CONACyT); las interacciones por lo general
países en el largo plazo, pues es una variable fundamental
presentan varias debilidades, es decir, los actores no
para aumentar la competitividad empresarial y también
colaboran de manera cercana como dictan las mejores
presenta externalidades positivas significativas para la
prácticas internacionales.
sociedad en su conjunto. El sector productivo cuenta con las características adecuadas para desarrollarla, pero los gobiernos deben crear las circunstancias óptimas para
En México existen varias fallas en el SNI que obstaculizan su desarrollo, por lo tanto fomentarla.
46
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
resulta imperativo atenderlas para asegurar el crecimiento económico futuro. En el capítulo a continuación se presentará la propuesta de un mecanismo que puede servir al gobierno en este aspecto.
De Hecho en México a Creado en México Solución para innovar más: APPs 2/3 ¿Qué es una
Asociación Público-Privada (APP)?
Características de las APPs
Asociaciones entre: Relación contractual Inversión conjunta
Sector público Sector privado para
(Objetivo:
(Objetivo:
beneficio social)
emprender e invertir) proyectos específicos
Riesgo compartido
Las APPs pueden ser usadas como: 1. Mecanismos de provisión y financiamiento 2. Provisión de Infraestructura pública Tipo de infraestructura
Económica
Ejemplos
Comunicaciones y transportes
Más valor por la inversión
Potencializan conocimiento de ambas partes
Eficiente producción
Mayor inversión
de bienes y servicios
del sector privado
Energía eléctrica
Social
Educación
Salud
Gubernamental
Seguridad nacional y pública
Justicia
Las
Beneficios de las APPs
APPs estimulan la innovación
y la competitividad de México
Contrato a largo plazo
Se comparten como blindaje riesgos al ciclo político
De Hecho en México a Creado en México
49
2. Las Asociaciones Público-Privadas (APPs)
2. Las Asociaciones Público-Privadas (APPs)
de la década de los setenta este paradigma empezó a transformarse propiciando un resquebrajamiento dentro del mismo modelo (Bresser Pereira, 1998). Para la década de los ochenta, dicho modelo intervencionista entró en crisis, lo cual condujo a la aparición de reformas
Desde hace varias décadas, las APPs son consideradas
económicas dirigidas al mercado y orientadas a la creación
como herramientas o esquemas alternativos empleados
de un Estado mínimo. Sin embargo, la viabilidad real de
por los gobiernos en sus distintos niveles para disminuir
este modelo fue reducida y para los años noventa se
presiones en la utilización de los recursos derivados de las
originó un nuevo cambio en el papel del Estado, en el
finanzas públicas en cuanto al desarrollo de infraestructura
que se pasó de un paradigma de Estado vs. Mercado a un
y/o en la entrega de los servicios necesarios para satisfacer
modelo de Estado regulador, cuyos objetivos se centran
las demandas de las poblaciones e incentivar el desarrollo
en la promoción de la competitividad y en garantizar los
económico de las regiones. No obstante el crecimiento
derechos sociales. (Bresser Pereira, 1998).
de dicho fenómeno, cuya adopción incluso ha incentivado
En ese contexto surge la Nueva Gestión Pública (NGP), misma que buscaba dar respuesta a la
la regulación específica por parte de diversos gobiernos alrededor del mundo, hoy en día existe desconocimiento y confusión en varios sectores de la sociedad sobre la naturaleza y funcionamiento de este tipo de esquemas. Por esto, explicamos sus características principales.
ineficiencia económica, tanto de los organismos como de los programas administrativos del Estado social, los cuales generaban déficits financieros. Las medidas se enfocaron, entre otras cosas, a la disminución de los niveles jerárquicos dentro de la administración pública,
2.1 ¿Cuál es el trasfondo histórico de las APPs ? La idea de que el Estado es una entidad central en el que hacer público se ha ido transformando con el paso de las décadas para involucrar también a otros actores que lo asistan en la resolución de dichos problemas (Natera Peral, 2005). A partir de la crisis de los años treinta hasta los años sesenta, se experimentó el surgimiento de un poderoso Estado social.20 Sin embargo, a partir
la descentralización decisoria hacia los mandos medios y operadores y la mayor externalización o contratación de empresas privadas y organizaciones sociales para encargarse de la prestación de determinados servicios
De forma paralela a la NGP, surge un enfoque denominado Gobernanza. Éste considera como punto central la
públicos (Aguilar, 2010).
capacidad directiva de los gobiernos, caracterizada por un mayor grado de interacción y cooperación entre el Estado y los actores no estatales. De esta manera, empezó a considerarse importante la intervención de otros actores,
20 En los denominados países desarrollados se conoce como Estado de bienestar mientras que en los países en vías de desarrollo como Estado desarrollista.
50
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
así como de sus recursos, para alcanzar los objetivos sociales del Estado (Aguilar, 2010).
Figura 14. Evolución histórica del papel del Estado
Papel del Estado
Reformas económicas
Estado social
poderoso 1930s - 1960s
1970s
Modelo de Estado
Estado mínimo
regulador
1980s
1990s
Gobernanza Nueva gestión pública
Dentro de esta nueva forma de gobernar se establecen
sentido general, por considerar ésta un espectro amplio
como prioridad mecanismos de gobierno cuya base
de esquemas de participación entre ambos sectores.
exclusiva es la interacción entre el sector privado y la
En sentido general, este término también se le puede
sociedad civil (Natera Peral, 2005). Es así que las APPs
denominar como alianzas comunes entre el sector privado
se insertan como mecanismos de la Gobernanza, pues
y el sector público. Sin embargo, se ha diferenciado el
funcionan como una forma de interacción entre el sector
término estricto de las APPs, mismo que se desarrolla en
público y el privado.
este documento. Un elemento que diferencia ambas concepciones del
2.2 ¿Qué son las APPs?
término es el grado de participación del sector privado en
El término de APP puede generar confusión por ser un concepto genérico
sentido estricto son asociaciones en proyectos específicos
en el cual se engloban una serie de formas en las que se manifiesta la relación entre el sector público y privado.
una relación contractual entre ambos y en donde existe inversión conjunta. Para
Pareciera que cualquier tipo de asociación en la que exista
que un esquema de participación entre ambos sectores
involucramiento de una entidad privada en el proceso de
pueda catalogarse como una APP, debe presentar cada
satisfacer ciertas necesidades colectivas que se encuentran
una de las características nombradas a continuación
a cargo del Estado, sin importar el grado de participación,
(OCDE, 2012):
relación a los proyectos. Se puede decir que las APPs en entre el sector público y el privado, en los cuales existe
podría denominarse una APP. Ciertamente a este tipo de asociación se le denomina como tal pero bajo un De Hecho en México a Creado en México
51
Tabla 4. Factores principales que conforman una APP • Existe una relación contractual de largo plazo entre el sector público y el sector privado (en México, bajo el actual marco normativo federal, se establece un periodo mínimo de por lo menos tres años y un máximo de 40 años). • Existe una adecuada distribución de riesgos entre el sector público y el sector privado (de acuerdo con la capacidad que cada uno posea para manejarlos de la forma más eficiente). • Tanto el sector público como el privado invierten recursos. Los recursos del sector privado generalmente son una combinación de capital y deuda. • Existen objetivos claros para ambos sectores, los cuales pueden ser: desarrollo de infraestructura, tecnología, e innovación, entre otros. Sin embargo, el sector público tiene además como fin último lograr “valor por dinero”, esto es, obtener un beneficio social a un menor costo tras potenciar en un corto plazo el impacto en inversión pública de sus recursos financieros, los cuales generalmente son escasos. Por otra parte, el objetivo del sector privado será la posibilidad de emprender e invertir.
Sector Público Objetivo Lograr un beneficio social
Contrato en el que se comparten • Riesgos • Inversión
Fuente: (ITESM y BID, 2013)
52
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Sector Privado Objetivo Emprender e invertir
Como se ha explorado en párrafos anteriores, las APPs son usadas generalmente como mecanismos de provisión y financiamiento, o sólo de provisión de infraestructura pública. Por infraestructura se entienden las tres siguientes modalidades, de acuerdo con la información del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2013):
Infraestructura social: obras públicas destinadas a promover el bienestar y calidad de vida de las personas. En esta modalidad se incluyen, entre otras, obras en materia de: • Educación y cultura; • recreación y deporte; • ciencia y tecnología;
Infraestructura
económica:
obras públicas
cuyo objetivo es facilitar la producción de bienes y servicios de los sectores productivos de la sociedad. Como ejemplos de estas obras podemos mencionar, entre otros:
• salud; • urbanización; • asistencia social;
• Obras de comunicaciones y transportes;
• agua, alcantarillado y saneamiento, y
• sistemas de generación de energía eléctrica;
• manejo y disposición de residuos sólidos.
• obras de irrigación, y • centros turísticos integrales.
De Hecho en México a Creado en México
53
El contrato entre el sector público y el privado El contrato, que tiene como característica el largo plazo, estipula lo que se requiere tanto del ente público como del privado, para que este último diseñe, construya, financie, opere, administre y transfiera un capital activo y
Infraestructura
gubernamental:
obras
públicas cuyo objetivo es llevar a cabo funciones de gobierno, tales como: • seguridad nacional, • seguridad pública, • procuración y administración de justicia, y • legislación. Por otro lado, las APPs también son mecanismos alternativos que se emplean para fomentar el desarrollo de proyectos innovadores relacionados o no con el desarrollo de infraestructura. Por ejemplo, el gobierno puede asociarse con el sector privado a través de contratos de largo plazo para desarrollar productos o servicios trasformadores.
54
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
entregue el servicio al gobierno o al público que utiliza el activo, o para que este último realice proyectos de inversión productiva, investigación aplicada e innovación tecnológica. El privado puede recibir pagos del gobierno en distintas modalidades (programados durante la implementación, a rembolso de gastos elegibles, o en una cantidad determinada en un tiempo específico), de los usuarios directos, o una combinación de ambos (OCDE, 2012).
Tabla 5. ¿Qué factores mínimos debería cubrir el contrato?
• Celebrado entre el sector público y un “vehículo de propósito particular” conformado por una persona moral cuyo objeto único es la realización del proyecto de APP. La persona moral puede ser un consorcio formado por diversas empresas o instituciones de investigación; • duración del contrato; • objetivo y resultados esperados; • los derechos y obligaciones de los actores involucrados; • asignación de riesgos; • control de gestión; • metas y estándares de desempeño; • propiedad de los inmuebles; • propiedad intelectual;21 • procedimiento para llevar a cabo las modificaciones permitidas; • mecanismos de pago; • compromisos de financiamiento y acuerdos entre el sector privado y los financiadores del privado; • penalizaciones; • bonos de seguridad y desempeño; • derechos de intervención (step in rights); • conflictos de interés • información confidencial • terminación anticipada y pagos correspondientes; • definición e impacto de causas de fuerza mayor y cambios en la ley, y • procedimiento para resolución de disputas.
Fuentes: (European Investment Bank, 2012) y (HM Treasury, 2012)
21 En el Anexo 1 se presenta información relevante relacionada con las patentes que pueden derivar de estos proyectos.
De Hecho en México a Creado en México
55
Cabe destacar que el que los proyectos APP sean multianuales y el hecho de que esto sea un elemento
otorga una suerte de blindaje a los proyectos de este tipo en contra de los ciclos políticos,
establecido en el contrato,
El riesgo identificado y repartido entre el sector público y el privado
de este tipo, bajo el compromiso de que éste tiene que
el riesgo debe ser identificado, cuantificado y asignado de tal manera que el sector público y privado mantengan el que, debido a su experiencia y capacidades, puedan manejar mejor, a efecto de disminuir los costos a lo
trascender las administraciones futuras. Sin embargo, el
largo de la vida del proyecto y asignar las habilidades de tal
cambio político en todos los países es considerado como
manera que el resultado final del proyecto se maximice.
riesgo y, en menor o mayor medida, siempre estará
De esta forma, los proyectos de APP son rentables o
presente. Lo importante es que este riesgo se identifique,
entregan “valor por dinero”, lo cual se define como “la
evalúe y su impacto en el proyecto sea pronosticado con
combinación óptima de costos durante la totalidad del
el mayor nivel de confianza posible.
ciclo de vida de un proyecto, y la calidad o capacidad para
sobre todo en términos de alternancia política o cambios de administración. La aprobación del contrato implica el compromiso y conocimiento tanto del privado como del público sobre los objetivos y el desarrollo de proyectos
En los proyectos de APP,
satisfacer los requerimientos del mismo” (HM Treasury, Una manera de manejar este posible riesgo es la
2004).
renegociación de contratos. Éste es un elemento común que se menciona en la tabla anterior y que debe de
En el ámbito de los proyectos públicos que implican
establecerse en el propio contrato. Sin embargo, la
inversión,
que podrán evitar cuestiones de corrupción por parte de
el riesgo se considera como algo que puede tener un impacto negativo y/o un sobrecosto en uno o varios conceptos estimados del proyecto, y por
ambos entes y garantizar un mejor cumplimiento de sus
ende en el costo total. Desde una perspectiva matemática,
responsabilidades para el logro de los objetivos de los
el riesgo es la probabilidad que esto suceda, lo cual se
proyectos.
debe identificar y calcular durante la etapa de planeación
transparencia y rendición de cuentas en todo el proceso de la vida de los proyectos son los elementos esenciales
de la APP a través de un análisis de riesgo.22
22 El análisis de riesgos debe identificar todos los eventos que pudieran afectar el cumplimento del proyecto y sus costos. Existen diversos métodos y técnicas para llevar a cabo este análisis. Se sugiere al lector revisar la literatura relacionada con las técnicas de lluvia de ideas, cuestionarios estructurados, revisión de documentos e información relacionada con proyectos previos de APPs (nacionales e internacionales), análisis de escenarios, talleres de expertos, el método Delphi, el método de desglose de riesgos.
56
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
En algunos países como el Reino Unido existe una guía que provee una estandarización para la identificación, cálculo y distribución de riesgos en proyectos de inversión pública. A continuación se presenta un resumen de los puntos relevantes de la guía de ese país:
Tabla 6. Experiencia del Reino Unido: Riesgos más comunes en contratos de APPs En 2012, el gobierno del Reino Unido lanzó la última versión de su Guía para la Estandarización de Contratos bajo Financiación Pública. Ésta compila soluciones contractuales obligatorias o recomendadas para cada área de riesgo común en proyectos de APP. Éstos se plasman en una matriz de transferencia de riesgo, que provee una base para la estructuración del contrato, la determinación de mecanismos de pago, el control de la gestión del proyecto, escala de penalidades financieras y contractuales. Además, con fundamento en la experiencia previa de eventos que han impactado de manera negativa a proyectos de APPs, se presenta un listado de riesgos comunes. A continuación se presentan algunos de los riesgos incluidos en la guía: • Capacidad deficiente del privado, ocasiona retrasos y sobrecostos; • disputas y reclamos de ambas partes, ocasionan retrasos y sobrecostos; • condiciones económicas externas, ocasionan sobrecostos; y • cuestiones legales y regulatorias, ocasionan retrasos y sobrecostos. Fuente: (HM Treasury, 2012)
De Hecho en México a Creado en México
57
Figura 15. Parámetros matemáticos esenciales
Respecto a la cuantificación del riesgo, se deben considerar dos parámetros matemáticos esenciales: el
Marco legal e institucionalización de las APPs
impacto potencial del riesgo y la probabilidad del impacto. El primero se considera como la magnitud numérica del
Para garantizar reglas claras en cuanto a los proyectos de
sobrecosto que se genera en el proyecto si el riesgo sucede. Generalmente, se representa en términos porcentuales
los gobiernos deben contar con un marco legal apropiado para los mismos, ya
respecto al costo del proyecto. El segundo consiste en la
sea en forma de leyes, reglamentos o guías, referenciados
determinación de la probabilidad que el riesgo ocurra, lo
al marco legal de los sectores en los que estos proyectos
cual depende de la información histórica cuantitativa de
se llevan a cabo. El marco legal de los países será variado
los proyectos similares o de la recopilación de estudios de
respecto a los que se rigen bajo el derecho anglosajón y de
referencia o de la información que se obtenga de expertos
aquellos que se rigen por el derecho romano. Por ejemplo,
en la materia particular del proyecto de APP.
el Reino Unido, que se rige bajo el derecho anglosajón,
APP,
no cuenta con una ley específica de APPs, sino más bien En lo que respecta a la repartición del riesgo, es indispensable identificar las contingencias que retendrá el sector público, aquellas que transferirá al sector privado y las que compartirá con este último. La transferencia de los riesgos al sector privado se basa en el supuesto de maximización de utilidades, lo que implica que el privado tendrá que ser más eficiente para evitar sobrecostos
cuenta con una combinación de regulaciones que se encuentran clasificadas bajo la estrategia de Proyectos de Inversión Financiada (PFI por su acrónimo en inglés), en conjunto con las diferentes normas sectoriales.23 Por otro lado, en el caso de México, el cual se rige bajo el derecho romano, se cuenta con una ley específica para los esquemas de APP24 desde el 2012.
que reduzcan su utilidad. Los riesgos que generalmente retiene el sector público están relacionados con los de carácter político: de trámites gubernamentales, como la obtención de permisos y licencias.
58
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
23 Para obtener mayor información sobre el marco legal e institucional en torno a las APPs del Reino Unido, visite la página: www. partnershipuk.org 24 La Ley de Asociaciones Público Privadas de México se encuentra disponible en el siguiente vínculo: http://www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/pdf/LAPP.pdf
Sin importar el tipo de marco legal que un país adopte para
Dentro de las responsabilidades de las unidades expertas
es importante que en éste se determine la manera en que se institucionalizarán. En algunos países, como
descentralizadas del Reino Unido se encuentran las
regular los proyectos de APP,
es el caso de Chile, existe una sola autoridad responsable de los proyectos APP en el ámbito de infraestructura. En el caso chileno, esta autoridad es el Ministerio de Obra Pública (MOP).25 En otros países como el Reino Unido, los esquemas de APP se implementan de manera descentralizada, es decir, existen unidades expertas en proyectos de APP en las distintas dependencias de gobierno, inclusive en los distintos niveles de gobierno. En este caso, las unidades expertas son responsables de diferentes funciones en torno a los esquemas de APP, como las de promoción, estructuración, regulación y coordinación técnica. A pesar de la descentralización
siguientes: • Conformación de un equipo de trabajo especializado con amplia experiencia en el desarrollo de proyectos, administración de contratos y análisis financiero; mismo que trabaja de la mano con los especialistas del sector que laboran en la dependencia. • Promoción de los proyectos potenciales APP en el ámbito de su responsabilidad. Las actividades específicas consisten en la diseminación de las regulaciones y políticas aplicables al sector, creación de documentos estandarizados y difusión de casos exitosos.
del sistema del Reino Unido, existe una unidad central
• Planeación estratégica de los programas
especializada dentro del Ministerio del Tesoro que se
de APP, consistente en la definición de
encarga de establecer las pautas y guías que deben seguir
prioridades
las unidades expertas del país. Además, esta unidad es la
proyectos específicos y armado del plan de
responsable de aprobar los recursos de inversión para los
negocios que se presentará para aprobación
proyectos de APP.
al Ministerio del Tesoro.
26
de
inversión,
selección
de
• Evaluación, conforme al criterio de valor por dinero, para determinar la posible realización de un proyecto en la modalidad de APP o mediante mecanismos tradicionales. • Definición de aspectos técnicos requeridos por proyecto bajo este tipo de esquema, alineados con la legislación y las reglas 25 Para obtener mayor información acerca del MOP de Chile consulte el siguiente vínculo: www.mop.cl 26 Para obtener mayor información acerca de la institucionalización de las APPs en el Reino Unido consulte el siguiente vínculo: www. partnershipuk.org
sectoriales. • Estructuración de los contratos.
De Hecho en México a Creado en México
59
pago
Adicionalmente, estas unidades son las responsables de
con base en los costos del proyecto, sus
cumplir con los criterios establecidos por el Ministerio
deducciones financieras, etc.
del Tesoro para aprobar los proyectos que presentan las
• Calibración
de
mecanismos
de
• Brindar asesoría especializada a las unidades de otros sectores, dependencias del mismo ámbito a nivel local y al sector privado. • Proceso de contratación. Aunque en algunos países existe la opción de la contratación directa, la práctica internacional demuestra que los mejores resultados son obtenidos a través de procesos de licitación competitivos. • Supervisión de la ejecución de las actividades
unidades expertas. Dentro de los criterios más importantes que deben cumplir los planes de negocios de las APPs se encuentran: • La alineación con estrategias gubernamentales, plasmadas en sus planes o programas nacionales y/o estatales. • Deben de ser de largo plazo, al menos de tres años o más. • El privado o los privados considerados,
del proyecto, revisión y aprobación de
deben demostrar ser expertos en el
los
proyecto que se pretenda desarrollar y
reportes
de
resultados
intermedios
demostrarlo con su experiencia. Esto debe
establecidos en el contrato. • Modificación al contrato, toda vez que esto esté permitido en el documento original. Se encarga de la negociación de los términos en
• Evaluación de los resultados del proyecto. actividad
generalmente
entregará valor por dinero. • Considerar una importante inversión del privado que lo incentive a realizar una
los que se ajustará el contrato.
Esta
de ser una garantía de que el privado
se
realiza
en coordinación con la unidad central especializada.
gestión efectiva, la cual mitigue los riesgos contraídos por éste. • Los resultados a alcanzar por los proyectos deberán ser claros y siempre monitoreados por el gobierno. • Los riesgos que el privado y el sector público deberán retener tienen que estar identificados claramente y posteriormente plasmarse en el contrato. • Los costos del proyecto deberán ser estimados para toda la vida del proyecto.
60
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
• Deben incluir una consideración ex ante del impacto. • Los costos del contrato de APP deben de ser proporcionales a los costos de transacción, esto es, los costos de transacción deben de ser pequeños en comparación al valor total del contrato. • Considerar los requerimientos técnicos sectoriales particulares de cada proyecto. • Para proyectos de inversión productiva,
Es importante destacar que en algunos casos los planes de negocios locales también deben ser aprobados por Comités o Consejos especializados o, inclusive ser sometidos a ruedas de consulta pública.
la implementación de los esquemas de APP es una tarea compleja, ya que requieren de la participación de
En términos generales,
varios actores (cada uno con sus propios intereses), una óptima coordinación entre los mismos, así como habilidades específicas, entre muchos otros factores. Cabe destacar que la institucionalidad de los esquemas
investigación aplicada e innovación,
puede variar dependiendo de los diversos contextos.
se deberá considerar si es necesaria la
A continuación se ejemplifica brevemente el caso de
adquisición de activos y la construcción de
Alemania tras la creación de un órgano independiente
infraestructura.
que busca atender de una manera eficiente y eficaz los problemas de implementación.
De Hecho en México a Creado en México
61
Tabla 7. Estudio de caso de Alemania: ¿Quién facilita la implementación y minimiza los riesgos en las APPs? En 2008, el gobierno de Alemania creó la ÖPP Deutschland AG, una corporación independiente que actúa como consultora para el sector público y cuyo objetivo es la promoción de las APPs, así como el aumento de la propiedad del sector privado en dichos esquemas. Esta corporación tiene la función de disminuir los riesgos tanto para el sector público como para el privado. Sus dos tareas principales son: • Establecer los marcos necesarios que simplifiquen y estandaricen los procesos para los esquemas APPs para, de esa forma, mejorar sistemáticamente la transferencia de conocimiento sobre ellos y explorar nuevos mercados. • Proveer asesorías detalladas y neutrales en materia de APPs para el sector público y sus socios. Cabe resaltar que la ÖPP Deutschland AG también se rige bajo un esquema APP, en el cual participan 10 estados federales, 82 municipalidades, 33 contratistas y 70 empresas privadas. Además, en los últimos años ha publicado varios manuales (APPs y Transparencia, y APPs para el Alumbrado Público, entre otros) con el propósito de facilitar la elaboración de contratos y la implementación de este tipo de proyectos, pues especifican la hoja de ruta que los actores involucrados deben tomar.
Fuente: (ÖPP Deutschland AG, 2013)
62
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Figura 16. Institucionalización del proceso de implementación de APPS
LAPP Interpretación de la Ley y dictar ciertos lineamientos
SHCP Secretarías, Entidades Públicas y Privadas interesadas
Análisis de viabilidad
Publica la información
Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación (SHCP)
¿Cómo se implementan las APPs en México?
Implementación y/o Supervisión
SFP
Si existen recursos estatales o municipales se aplican sus lineamientos también
• Preparación • Inicio • Adjudicación de Proyectos
favor de este esquema, como se mencionó previamente, en México existen leyes tanto a nivel federal como local, aunque cabe señalar que no todas las entidades federativas
El desarrollo e implementación de los proyectos de APP es un proceso que requiere de la participación y acción de varias entidades, mismas que varían a lo largo del
han ajustado su marco jurídico de manera uniforme para normar el esquema de APP. A nivel federal, se señala en la Ley de Asociaciones Público-Privadas (LAPP) la existencia de una estructura institucional y organizacional para la
proceso y dependiendo de la naturaleza de los mismos,
implementación de proyectos APP, mismos que pueden
ya que estos obedecen a una sectorización. La regulación
llevarse a cabo también en colaboración con entidades
resulta importante para poder dar estructura y certidumbre
federativas y municipios.
al proceso. Dentro de las normatividades generadas a
De Hecho en México a Creado en México
63
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) es la institución facultada para interpretar la LAPP y dictar ciertos lineamientos, pero la implementación de los proyectos es responsabilidad de las propias secretarías o de la entidad pública interesada. Como se ha observado,
• viabilidad económica y financiera; • conveniencia de llevar a cabo el proyecto mediante un esquema de APP respecto a otras opciones.28
para realizar proyectos de este tipo es fundamental la
Con base en los análisis mencionados, la dependencia o
celebración de un contrato de largo plazo donde se
entidad decidirá si el proyecto es viable o no y, de ser así,
establezcan los derechos y obligaciones tanto del ente
procederá a su implementación29 y desarrollo, previo análisis
público (el contratante) como del privado (el contratista).27
y autorización de la
De acuerdo a los lineamientos dictados por la SHCP, para poder determinar la viabilidad de un proyecto de APP,
Comisión Intersecretarial de Gasto Público, Financiamiento y Desincorporación de la SHCP.
la dependencia o entidad pública o privada participante
Esta última será la encargada de coordinar y publicar un
un análisis previo al envío de la propuesta del proyecto sobre diversos aspectos, tales como:
registro con la información relativa a los proyectos de APP
en la realización de dicho proyecto deberá realizar
• Descripción del proyecto y viabilidad técnica del mismo; • viabilidad jurídica del proyecto; • análisis de la necesidad de otorgar permisos, • concesiones o autorizaciones para el uso y explotación de bienes públicos, • prestación de servicios, o ambos; • análisis del impacto ambiental; • rentabilidad social del proyecto; 27 En el caso de los proyectos que se refieren al artículo 3 de la LAPP que estén vinculados a innovación y desarrollo tecnológico, se requiere además del contrato, la previa aprobación del Foro Consultivo Científico y Tecnológico previsto en la LCyT. Para el análisis y aprobación de los proyectos, dicho foro deberá ajustarse a los principios orientadores del apoyo a la Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación previstos en esa Ley.
64
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
para efectos estadísticos. Asimismo, publicará de manera sistemática la información siguiente: • Nombre del proyecto; • número
de
licitación
y/o
registro
del
sistema electrónico de información pública gubernamental Compra Net; • nombre
del
convocante;
nombre
del
desarrollador; • plazo del contrato de APP; • monto total del proyecto; monto de los pagos programados y ejecutados durante el ciclo de vida del proyecto;
28 Esta información debe ser presentada ante la Cámara de Diputados y publicada en internet por la SHCP misma. 29 Cabe aclarar que dentro de las entidades públicas sectorizadas responsables de la implementación, cada una puede tener a su interior un diferente arreglo institucional que implemente este tipo de esquemas.
• indicadores asociados a la rentabilidad social, • financiera y económica del proyecto; • resultados de la evaluación de la conveniencia
2.3 ¿Por qué resulta importante el papel de las APPs en las economías nacionales y sub-nacionales?
realizados por la institución desarrolladora; En la conceptualización de las APPs, además de poder • y cualquier otra información que la SHCP pueda considerar relevante.
aquella de naturaleza reservada o confidencial. la
SHCP,
al
presentar
el fundamento económico que entraña este tipo de mecanismos, es decir el fundamento de los costos de transacción.30 realizó en la sección anterior, es importante exponer
Esta información será de carácter público, a excepción de
Además,
determinar el alcance del propio término como se
el
proyecto
de
Se considera que los costos de transacción suponen un
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), debe
modo de analizar los acuerdos institucionales que tienen
evaluación del impacto de los proyectos de APP en las finanzas públicas durante su ciclo de vida. incluir una
que ver con la asignación y transferencia de derechos (Williamson, 1999). En lo que se refiere a las APPs y al porqué existen bajo un fundamento económico, la teoría
También debe reportar en los Informes Trimestrales sobre
explica que esto se debe a que la utilización de dichos
la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda
esquemas reduce los costos de transacción para el sector
Pública, la descripción de cada uno de los proyectos
público. Es decir, los costos de producir infraestructura o
autorizados, montos erogados o por erogar conforme a
proveer servicios en términos de desarrollo, coordinación,
las proyecciones y estimaciones correspondientes, avance
y operación, o de desarrollar procesos productivos,
en la ejecución y calendario así como el monto de los
investigación aplicada e innovación son menores para el
pagos comprometidos.
sector privado que para el sector público.
Corresponde a la
Secretaría de la Función
Pública supervisar la preparación, inicio y adjudicación
Una premisa central que incentiva la utilización de este
de los proyectos de APPs, en cuanto a la realización bajo
los servicios pueden ser provistos de manera más eficiente
lo dispuesto en la propia Ley, a excepción de los aspectos
mediante el aprovechamiento de la experiencia y
tipo de esquemas es que
exclusivamente de naturaleza técnica. La supervisión de la ejecución y desarrollo del proyecto corresponde exclusivamente a la dependencia o entidad contratante.
30 Coase establece que una empresa existe debido a su nivel de conocimiento y habilidades para poder trabajar con los insumos que el mercado le provee. Por lo tanto, la organización de determinada actividad económica se realiza dentro de una empresa, si los costos de coordinar la producción dentro de ella son menores que los costos en que se tendría que incurrir si se compara el insumo en el mercado. A dichos costos, Coase les denomina costos de transacción (Coase, 1937).
De Hecho en México a Creado en México
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conocimiento del ente privado, tanto en el diseño de un proyecto como en su implementación (ITESM y BID, 2013). Lo anterior implica una relación “ganar-ganar” para ambas partes, en la que dicha ganancia también podría ser vista como el valor por dinero que se describió en párrafos anteriores. Para el sector público, y por consiguiente para la sociedad, esto implica un menor costo,
31
así como la
• reducción en los costos de la duración total de los proyectos; • mejor adjudicación del riesgo a quien lo pueda manejar de forma más efectiva ; • mejores incentivos para el desempeño, sobre todo en el caso del actor privado,
posibilidad de potenciar en un corto plazo el impacto
para optimizar su administración y
de la inversión pública. En cuanto al sector privado, éste
desempeño en el proyecto;
tiene la posibilidad de emprender nuevos proyectos e invertir (ITESM y BID, 2013). Es decir, la combinación de
• mejor calidad y precio del servicio;
competencias entre el sector público y el privado para
• mejor gestión pública derivada de que
compartir los riesgos y los costos, asociado al aumento
los funcionarios públicos tienen mayor
del potencial de los fondos debido a la existencia de un
posibilidad de centrarse en las tareas de
mayor recurso proveniente de ambos sectores, es un factor
regulación y monitoreo de los proyectos, y
esencial que permite incrementar y acelerar la inversión. • promoción del desarrollo de productos De acuerdo con las mejores prácticas a nivel internacional,
y servicios innovadores, así como de los
especialmente las que se derivan de la experiencia europea
procesos para producirlos.
estudiada por la OCDE (Sada & Sada, 2013), los esquemas APP ofrecen una constante en lo que se refiere a ciertas condiciones que las convierten en alternativas importantes para incentivar el desarrollo económico de las naciones. Entre éstas se incluyen las siguientes (Sada & Sada, 2013):
En conclusión, se puede afirmar que las APPs son herramientas de apoyo para todos los niveles de gobierno, debido a las ventajas que presentan en lo que se refiere a la administración de las finanzas públicas. La experiencia del sector privado es valiosa para el gobierno,
• La aceleración de la provisión de
ya que este último resulta ser menos eficiente tanto en
infraestructura (o implementación de
la construcción y mantenimiento de infraestructura, como
proyectos de desarrollo productivo,
en la generación de innovación y la provisión de servicios.
investigación aplicada e innovación);
La colaboración entre ambos sectores potencializa la
• una implementación más rápida;
inversión pública en un contexto de mayor eficiencia para lograr una mayor rentabilidad económica y social en los proyectos. En el próximo capítulo se profundizará sobre
31 El menor costo será el reflejo de la eficiencia, experiencia, especialización, capacidades técnicas y de innovación por parte del privado, así como de la mejor repartición del riesgo entre ambos sectores.
66
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
cómo los esquemas APP funcionan en proyectos de CTI.
De Hecho en México a Creado en México ¿Cómo se pueden usar las APPs para innovar? 3/3
Beneficios de las APPs para promover la innovación Proyectos de innovación
APPs
(Asociaciones Público-Privadas)
Costosos
Dividen costos
Requieren tiempo
Largo plazo. Blindaje de ciclos políticos
Gran escala, riesgosos
Se comparten los riesgos
Alianzas entre empresas y gobierno para desarrollar un proyecto
Buen complemento a fondos existentes para la innovación
Ejemplos de APPs para promover la innovación
1. Centro de investigación
2. Centro de innovación tecnológica
3. Desarrollo de proveedores
4. Break through tecnológico, avance significativo
5. Cluster
6. Startups
Para
2014, el Fondo para Inversiones en
Investigación, Desarrollo Tecnológico e Innovación será de 1,000,000 de pesos. ¿Será suficiente para promover la innovación en México?
3. APPs con fines de innovación De Hecho en México a Creado en México
69
3. APPs con fines de innovación
deben diseñar políticas que apoyen la CTI y que faciliten su desarrollo, implementación y comercialización. Los instrumentos públicos para la promoción de CTI dependen de los recursos disponibles en el SNI del país
En los capítulos anteriores, se ha explicado la importancia de la acción gubernamental en torno a la innovación y a las APPs como catalizadores del desarrollo y el crecimiento de la economía de un país. De esta manera, resulta relevante reflexionar acerca de las siguientes preguntas: ¿La utilización de las APPs puede fomentar la innovación? ¿Cómo se diferencian las APPs de otros instrumentos públicos que promueven la innovación? ¿Existen casos que ejemplifiquen esto? A lo largo de este capítulo, con base en la experiencia y mejores prácticas a nivel internacional, Ethos Laboratorio de Políticas Públicas expondrá la relevancia de los mecanismos de APP con fines de innovación, poniendo especial énfasis en el caso mexicano.
en cuestión y se diseñan conforme a las necesidades descritas en los párrafos anteriores. Estas herramientas pueden residir enteramente bajo la responsabilidad de las instituciones del SNI estrecho y que son directamente responsables de la CTI (denominadas en este capítulo como “ICTI”), o pueden ser complementadas y provenir de otras instituciones encargadas de promover el desarrollo productivo (denominadas en este capítulo “IPDP”), así como de empresas de distintos tamaños. Igualmente, los apoyos previos pueden complementarse con los de instituciones intermediarias (denominadas en este capítulo “II”).
Los instrumentos tradicionales para promover la CTI en diversos países durante la última década se presentan en la siguiente tabla, sin ser
3.1 Instrumentos para la promoción de la CTI en el mundo
exhaustivos. En ésta se observa que la mayoría se enfocan
La experiencia de varios países demuestra que si el
estas organizaciones e instituciones pueden contener
riesgo es alto, el sector privado tenderá a no invertir en
incubadoras y ofrecer consultorías a las empresas durante
proyectos de CTI, aunque el potencial de utilidades sea
las primeras etapas.
las empresas enfrentan la disyuntiva sobre si invertir en ellas para incrementar su margen de ganancia y/o posición en el mercado, o encontrar otras alternativas. elevado (Andrews & Criscuolo, 2013). Por lo tanto,
Con base en lo anterior y las fallas de mercado, los países
70
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
en apoyar a las empresas. Sin embargo en algunos se considera el apoyo a las organizaciones de la sociedad civil y a los institutos de investigación privados y públicos, pues
Tabla 8. Instrumentos tradicionales para promover la CTI en el mundo
Tabla 8.1 Origen del apoyo público: IPDP (Instituciones encargadas de promover el desarrollo productivo)
Objetivo
Creación, fortalecimiento de empresas y desarrollo de capacidades
Beneficiario
Empresas (Principalmente Micros)
Asociaciones de empresas
Duración del apoyo
Depende del país, pero de manera general son apoyos de corto plazo (máximo 3 años)
PyMEs, empresas de tamaños Desarrollo de más grandes, universidades prototipos piloto y combinaciones posibles de estos actores.
Desarrollo temprano
Desarrollo tecnológico rápido
Gacelas, start-ups, universidades y combinaciones posibles de estos actores.
Instrumentos de fomento a la CTI
Incubadoras
Generalmente de corto plazo (aprox. 2 años)
Generalmente de corto plazo (aprox. 2 años)
Créditos, subsidios (parciales, rembolsos, entre otros)
De Hecho en México a Creado en México
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Tabla 8.2 Origen del apoyo público Mixto: ICTI (Instituciones de Ciencia, Tecnología e Innovación) + IPDP
Objetivo
Apoyo a la investigación y desarrollo Incentivo para el desarrollo de actividades de investigación, desarrollo de patentes y licencias
Beneficiario
Tractoras, Gacelas, PYMEs, Institutos de investigación privados y públicos, combinaciones posibles de estos actores.
Duración del apoyo
Depende del país, pero tiende a ser de mediano plazo.
Instrumentos de fomento a la CTI
Créditos, subsidios (parciales, rembolsos, entre otros)
Tabla 8.3 Origen del apoyo público II (complemento con ICTI)
Objetivo
72
Beneficiario
Capital complementario para empresas en sectores dinámicos y con expectativas de crecimiento superior a la media.
Empresas grandes/ gacelas/ start-ups
Capital privado para consolidar empresas.
Start-ups
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Duración del apoyo
Generalmente, a largo plazo de más de 10 años, aunque el apoyo se retira en cuanto la empresa se consolide. Aprox. 5 años
Instrumentos de fomento a la CTI
Garantías y capital de riesgo
Capital Ángel
Tabla 8.4 Origen del apoyo público: ICTI Objetivo
Desarrollo de capacidades
Beneficiario
Duración del apoyo
Empresas, empresarios y ONGs
Depende del programa
Universidades, Centros Tecnológicos.
Aprox. 2 años
Empresas, Asociación de empresas, Universidades, Investigación & Desarrollo Centros de Investigación Generalmente de de CTI aplicada público y privados, mediano plazo combinaciones de las actores anteriores
Instrumentos de fomento a la CTI
Subsidio parcial
Créditos, subsidios (parciales, rembolsos, entre otros), gastos fiscales
Infraestructura en CTI
Universidades, Centros de Investigación públicos y/o privados
Anual
Subsidios
Desarrollo temprano (desarrollo de prototipo y crecimiento)
Start-ups
Generalmente aprox. 10 años
Subsidios, créditos, rembolsos
Creación de fondos de inversión para financiación en etapas tempranas
PYMEs
Porcentaje de participación en la empresa o línea de crédito por 10 años.
Aportes de capital y créditos (modelo de Capital de Riesgo)
Aumentar el desempeño tecnológico y productividad de pymes proveedoras o clientes de una gran empresa de una misma cadena de valor.
Empresa Tractora en combinación con PYMes
Generalmente de corto plazo (aprox. 2 años)
Subsidio parcial
Aumentar la inversión y fortalecer los procesos de innovación asociativos
Asociación de empresas, Instituciones Científicas y Tecnológicas
Corto plazo (aprox. 4 años)
Subsidio
De Hecho en México a Creado en México
73
Fomentar la competitividad a través de la tecnología
PYMEs
Corto plazo
Subsidio parcial
Mejorar las estructuras productivas y las capacidades innovadoras de PYMEs (sobre todo en términos de patentes y búsqueda de tecnología nacional e internacional)
Asociación de PYMEs
Corto plazo (aprox. 12 meses)
Subsidio parcial
MIPYMEs
Corto plazo (generalmente máximo 24 meses)
Subsidio parcial (% diferentes con base en el tamaño de la empresa)
Difusión Tecnológica (PDT)- misión Tecnológicas individuales y colectivas, talleres, seminarios, asesorías en planta, etc. con el objetivo de aumentar la competitividad de empresas por medio de la prospección, difusión, transferencia y absorción de conocimientos que se traduzcan en un aumento significativo de productividad, generación de empleo, etc.
Elaboración propia con base en: (OCDE, 2013) (European Commission Enterprise Directorate- General, 2002) (Yrkko, 2005) (Tekes, 2013) (Technology Strategy Board, 2013) (Department of Industry Innovation, Science, Research and Tertiary Education, 2012) (CORFO, 2013) (Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica, 2013) (NBIA, 2010) (ACS Careers, 2013)
74
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Como se puede observar, los apoyos provenientes de las
Con base en la tabla anterior, se puede observar que
ICTI (en azul) no se dirigen solamente a las empresas.
los apoyos presentan una característica general de corto
Por otro lado, los apoyos resaltados en gris, son aquellos
plazo, lo cual limita el alcance de las actividades de
que se enfocan más directamente al sector privado, con o
CTI, pues éstas requieren normalmente horizontes de
sin la colaboración de otras organizaciones e institutos de
tiempo de largo plazo para llegar a avances tecnológicos
investigación públicos o privados. Estos apoyos se pueden
significativos (CEPAL, 2003).
resumir en la siguiente pirámide:
Figura 17. Instrumentos para la promoción de CTI +Riesgo Privado/ - Riesgo Público Garantías, créditos, Subsidios, Gastos Fiscales, Capital de riesgo, Capital Ángel Subsidios, Gastos Fiscales, Capital Ángel, Créditos, Garantías, Capital de riesgo Créditos, Subsidios, Garantías, Capital de riesgo, Capital Ángel, Rembolsos Créditos, Subsidios, Aportes de Capital, Gastos Fiscales
Incubadoras, Subsidios, Gastos Fiscales
Grandes/ Tractoras
Gacelas
STARTUPS
PYMES
MICRO EMPRESAS - Riesgo Privado/ + Riesgo Público
ONG
Subsidio parcial
Centros de investigación
Créditos, Subsidios, Gastos Fiscales
Elaboración propia con base en la tabla 8
De Hecho en México a Creado en México
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3.2 Las APPs como instrumentos para la promoción de la CTI
Las APPs ofrecen una solución eficiente y eficaz al problema anteriormente mencionado, ya que forjan una colaboración contractual multianual y de largo plazo entre el sector público y el privado (OCDE, 2004). Esta dinámica aumenta la intensidad del flujo de conocimiento, y brinda una garantía más fuerte de éxito al establecer en el contrato objetivos claros y condicionantes a la entrega del financiamiento (contrato de desempeño). Esto resalta la bondad de este tipo de esquema, siendo uno de los pocos instrumentos con dicha característica. Además, las APPs son la única herramienta que distribuye equitativamente los riesgos entre los actores involucrados con base en las capacidades de cada uno. También, cabe subrayar la habilidad de las APPs de potenciar los recursos públicos disponibles, ya que constriñe al sector privado a invertir fondos, los cuales son normalmente una combinación entre capital y deuda. Por lo anterior,
Formas de aplicación de las APPs Con base en las características expuestas en el capítulo
las APPs son ideales para alimentar el financiamiento de proyectos de gran escala, de largo plazo y riesgosos, los cuales pueden ser emprendidos por empresas grandes y tractoras, solas o en coordinación con institutos de investigación públicos o privados. Este tipo de proyectos puede resultar
anterior, se observa que
esencial para lograr que los países alcancen posiciones estratégicas y competitivas en sectores claves de su economía nacional y global, a la vez que pueden generar trabajos (especializados y no especializados), así como capital social técnico.
Las relaciones jerárquicas no son iguales en todas las APPs, es decir, no existe un modelo establecido que sigan todas las asociaciones para definir cuál de las partes participantes tiene autoridad sobre la otra. Esto puede depender del tipo de contrato, la división de financiamiento o riesgo, la naturaleza de las partes, entre otros (Börzel & Risse, 2002).
algunos países han adoptado este novedoso instrumento
En este tenor, aunque siempre se deba considerar que
de política pública con el objetivo de estimular la inversión
las APPs son esquemas flexibles y con objetivos distintos
en CTI en varias etapas, es decir, desde la investigación
(avances tecnológicos significativos, mejora de procesos,
pura hasta la comercialización de los productos en los
energía verde, soluciones para problemas sociales, etc.),
mercados.
se pueden señalar algunos ejemplos de cómo utilizarlos y de los actores involucrados. A continuación se ilustran algunos ejemplos con base en el tamaño de las empresas (tractoras, gacelas y PYMEs).
76
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Figura 18. Desarrollo de proveedores
PYMEs Proveedores
Empresa tractora
Gobierno
Compuesto
APPs Empresas tractoras:
centro o las empresas, ya que están involucrados recursos
Creación de Centros de Investigación
públicos. Para mayor información sobre esta discusión,
los actores de la triple hélice se han asociado para
por favor referirse al Anexo 1.
Existen ejemplos en el mundo donde
Algunos de los objetivos principales de dichos centros
la creación de centros de investigación que mejoren la
APPs son la promoción del trabajo en conjunto, la
competitividad de ciertas industrias bajo esquemas APP.
potencialización de los fondos privados y públicos, así
La creación de este tipo de centros se debe implementar
como el apoyo a las actividades económicas del país. Entre
a través de una licitación pública, especificando el tipo de
sus responsabilidades, se encuentran la coordinación
proyecto buscado y todos los tecnicismos requeridos. En
de los actores y los varios proyectos, con el propósito
ellos, un número importante de universidades y empresas
de aumentar las probabilidades de éxito de los mismos
colaboran aportando distintos factores, pero cabe resaltar
(Dutch Polymer Institute, 1997).
que los institutos sustentan sus actividades a través de contribuciones de dinero y en especie de las empresas, así como del gobierno, de otros institutos públicos o privados, de las ganancias de las patentes, entre otros. Cabe mencionar que, en términos de la propiedad intelectual, el debate internacional no encuentra un consenso general sobre quién debería quedarse con los derechos, pues existen opiniones distintas sobre si es el
De Hecho en México a Creado en México
77
Los centros de investigación proveen un marco para los proyectos, pero las reglas y regulaciones detalladas son acordadas entre los actores participantes. Existen casos en los cuales la
otorga la infraestructura necesaria para su operación, pero
propiedad intelectual se queda con el socio que desarrolló
conocimiento y, en el caso de contar con sub-asociados,
la invención y el conocimiento de insumo queda como
con los de ellos también. Asimismo, la organización interna
propiedad del socio que lo facilitó. Además, se pueden
del centro la establece el gobierno, aunque el socio debe
elaborar acuerdos especiales para proveer a otros socios
asesorar la mejor manera de llevarla a cabo (Central Board
con la propiedad intelectual creada, pero éstos se deben
of Secondary Education, 2010).
concluir fuera del propósito del proyecto (Dutch Polymer Institute, 1997).
los insumos financieros, el conocimiento, la experiencia y la formación de capacidades corren por la cuenta del socio. El rol de la organización asociada es invertir en el capital humano necesario, con base en su experiencia y
En torno a este beneficio se expone el caso holandés, finlandés y australiano, cada uno en su propio contexto,
Asimismo, existe otra modalidad para la creación de estos
pero manifestando en común la experiencia del esquema
centros, es decir con organizaciones sin fines
de APP en generar e incentivar la innovación mediante la
de lucro. En este caso, el gobierno firma un contrato
creación de centros especializados.
para la creación del centro con dicha organización y
78
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Tabla 9. Institutos Tecnológicos de Punta de Holanda como estrategia de corrección del SNI La experiencia de los Países Bajos es significativa para entender de qué manera las APPs pueden ser utilizadas para corregir los cuellos de botellas en el SNI de los países. A finales de los años 90, Holanda implementó una estrategia de corrección de su sistema de innovación basada en centros de investigación bajo dichos esquemas. En este caso específico, el país presentaba los siguientes retos: • Aumentar los incentivos y mejorar el marco institucional para la cooperación entre sector público y privado para el desarrollo de la innovación; • mejorar la imagen de los Países Bajos como lugar para investigadores, I&D y otras actividades de innovación; • modernizar y mejorar el apoyo público para la innovación y un complejo sistema de gobernanza para la innovación; • mejorar la coordinación interdepartamental. Con el objetivo de solucionar los retos mencionados arriba, el gobierno holandés creó cuatro Institutos Tecnológicos de Punta (LTIs por sus siglas en inglés) bajo un esquema de APP, los cuales tenían la misión de fortalecer los vínculos entre los sectores público, privado y académico. En particular, los LTIs iban a operar como una interconexión entre el sector productivo y la academia. Entre otras características interesantes, cabe resaltar que los socios del sector productivo presentaban el liderazgo para establecer los programas de investigación, con el propósito de garantizar la necesidad tecnológica de las industrias y crear las circunstancias adecuadas para la transferencia del nuevo conocimiento de la academia hacia el sector privado, lo cual fortalecería los beneficios en el largo plazo. Asimismo, un objetivo implícito de los LTIs era generar cambios en la mentalidad de los actores para establecer confianza entre ellos y crear una costumbre de cooperación entre comunidades diversas de investigadores que presentaban culturas y objetivos diferentes. Además, los LTIs generaban mecanismos eficientes para fomentar el compromiso de los actores involucrados y generar una cultura cooperativa.
De Hecho en México a Creado en México
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Organización de los LTIs (2004): • Participantes: consorcios (de empresas, institutos de investigación y universidades). Al principio, las empresas extranjeras debían contar con un domicilio en el país para participar, pero el sistema evolucionó hacia uno en el cual las que no contaban con ello podían colaborar bajo algunas condiciones especiales y con el permiso del gobierno. • PYMEs: su participación en este esquema de APP era alrededor del 10%, pero con el tiempo se generaron mecanismos para transferir el conocimiento creado en los LTIs a las PYMEs, lo cual llevó a la creación de spin-offs. • Financiamiento: el gobierno podía aportar hasta el 50% del costo total, pero sin exceder dos veces la contribución más baja de los centros de investigación o empresas. • Gobernanza: aunque era específica de cada LTI, el gobierno impuso dos requisitos mínimos para ellos: excelencia científica y que fuera de utilidad para el sector productivo. • Propiedad
intelectual:
las prácticas para otorgar la propiedad intelectual se
decidían ad hoc, pero por lo general los LTIs hacían el proceso de consulta con los socios.
80
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Algunas lecciones aprendidas sobre los LTIs: • Razón
Económica pertinente: contribuyeron a la corrección de las fallas del SNI
holandés. • Implementación
personalizada:
contaban con una flexibilidad que los volvía
aptos para resolver necesidades específicas en sectores diferentes. • Legitimidad: ayudaron en la implementación del consenso sobre la importancia de las actividades de innovación en conjunto entre el sector público y el privado. • Calidad: fueron creados a través de un proceso competitivo, en el cual se enfatizó la calidad del contenido científico, la relevancia para las empresas y la solidez del plan de negocio. • Compromiso: fortalecieron el compromiso de los actores en el largo plazo, a través del financiamiento compartido. • Liderazgo: contaban con personajes respetados en su sector. • Internacionalización: se abrieron a conocimiento y recursos extranjeros. • Centro
de conocimientos: se volvieron plataformas para aprender el adecuado
manejo de las APPs para actores bien posicionados para difundir el conocimiento en el SNI. • Visibilidad: la institucionalización de los LTIs como “instituto” apoyó la visibilidad tanto en el país como a nivel internacional.
Fuente: (OCDE, 2004)
De Hecho en México a Creado en México
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Tabla 10. Los Centros Estratégicos para fomentar la Innovación en Finlandia (SHOK) Los Centros Estratégicos para fomentar la Innovación son nuevos esquemas de APPs que Finlandia desarrolla para impulsar los procesos de innovación. El objetivo principal es renovar de manera importante los clústeres industriales y crear innovación radical. Además, también se propone tanto atraer conocimiento de clase mundial como convertir a Finlandia en un socio atractivo para la investigación, el desarrollo y la innovación. En dichos centros, las empresas y las unidades de investigación trabajan de manera cercana para llevar a cabo la agenda de investigación estratégica que se ha definido para cada centro. Las actividades que en dichos centros se realizan están encaminadas a satisfacer diversas necesidades de las industrias y de la sociedad finlandesa en un periodo de entre cinco y diez años. Los programas de investigación involucran factores importantes, como la tecnología, los proveedores de servicios y los usuarios finales, lo cual promueve la demanda y la orientación de quienes utilizan los procesos de innovación. Los recursos monetarios provienen de los principales involucrados, tales como empresas relevantes, universidades, institutos de investigación y el sector público. Con el objetivo de promover el crecimiento económico del país, renovar la economía y crear empleos, los Centros Estratégicos de Finlandia se enfocan en aquellos sectores que tienen el mayor potencial de lograr un impacto positivo en la industria y sociedad de dicho país. Las decisiones acerca de los sectores en que se debían concentrar los esfuerzos se tomaron con base en la relevancia económica y social de los mismos, las estrategias corporativas y la base de competencia existente. Cabe destacar que para el periodo 2008-2010, se invirtieron 340 millones de euros en los programas de investigación.
82
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Los sectores en los que se enfocan las investigaciones de los centros son los siguientes: • Forestal; • ingeniería mecánica y productos metálicos; • innovación para crear el mejor ambiente para la industria; • industria y servicios de información y comunicación; • energía y medio ambiente, y • salud y bienestar.
Fuente: (OCDE, 2004)
Tabla 11. Los Centros de Investigación Cooperativa en Australia Desde los años 90, Australia es uno de los países con mejor desempeño económico entre los miembros de la OCDE. Lo anterior se debe en gran medida a las reformas estructurales que emprendió el gobierno de dicho país en varias áreas, una de ellas la que se enfoca en el impulso de la ciencia y la innovación. El objetivo fue, principalmente, consolidar dicha área como base para el crecimiento económico del país, al acelerar su transición de una economía con una estrategia centrada en la explotación de sus recursos naturales a una basada en el conocimiento.
De Hecho en México a Creado en México
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Fortalezas en Ciencia e Innovación antes de las reformas
Debilidades en Ciencia e Innovación antes de las reformas
Buen desempeño científico.
Gasto privado bajo en I&D.
Una buena base de conocimiento (importante % de su población con grados académicos universitarios o superiores).
Lazos débiles entre investigación pública e industria.
Uso intenso de software y tecnologías de la información en el sector privado. Apoyo gubernamental continuo a la ciencia y el desarrollo.
Para atender las dos debilidades arriba mencionadas, el gobierno australiano ha implementado una serie de programas (de 1980 a la fecha) que comprenden desde: • La implementación de medidas para promover la I&D (concursos para acceder a apoyos económicos, exención de impuestos, etc.) • Programas para fomentar la inversión extranjera en Australia, sobre todo por parte de empresas multinacionales que pudieran establecer una base sólida de I&D en el país (redes de contacto, colaboración con el sector público y académico, etc.). • Introducción del esquema APP (destinando hasta el 9% del presupuesto anual, tan sólo para proyectos de esta modalidad en el ámbito de ciencia y tecnología).
84
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
El programa más amplio de APPs para la innovación en Australia es el Programa de Centros de Investigación Cooperativa. • En 2004, la OCDE reportó que los Centros habían logrado a ese año: • Convertirse en centros de excelencia. • Se habían constituido en promotores de una colaboración efectiva entre el sector público y el privado. • Crear nuevas oportunidades de educación. • Traducir los resultados de la investigación en insumos para los mercados, los cuales también se convierten en beneficios sociales y económicos. • Lo anterior fue posible gracias a: • Un compromiso continuo y de largo plazo del gobierno. • Un enfoque proporcional para alcanzar los objetivos resumidos arriba, sin priorizar ninguno por encima de otro. • Una aplicación consistente, transparente y abierta de los procesos de solicitud y selección para obtener los fondos gubernamentales. • Estructuras de gobierno y administrativa efectivas a nivel de programa y también a nivel central.
Fuente: (OCDE, 2004)
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Desarrollo de Proveedores32
• Introducción de tecnologías de gestión de la producción que potencien la
Existe la posibilidad de apoyar el fortalecimiento de
competitividad.
cadenas de proveedores o distribuidores a partir de
con el objetivo de aumentar el desempeño tecnológico y productividad de PYMEs proveedoras o clientes de una gran empresa de una empresa tractora,
• Incluir un diagnóstico de fortalezas y debilidades, oportunidades y amenazas de la cadena de valor, y de lineamientos estratégicos de desarrollo de su competitividad.
una misma cadena de valor, así como mejorar las estructuras productivas y la competitividad tanto de la
• Adquisición de tecnología incorporada en
empresa tractora como de las empresas proveedoras.
equipos para producción y el esfuerzo de
Esta dinámica debe ser llevada a cabo a través de una
ingeniería asociado al mismo.
empresa de tamaño grande y un número determinado de PYMEs, generalmente entre tres y quince, las cuales se
Esta dinámica resulta interesante para disminuir el riesgo
tendrán que constituir bajo la figura de persona moral para
de que algunos actores involucrados no trabajen de la
poder firmar un contrato de APPs, o con la alternativa de
manera deseada, debido a que todos firman un contrato
que la empresa grande firme el contrato de APP. De esta
condicionado al desempeño y resultados del proyecto.
manera, deben presentar una estrategia de desarrollo,
De la misma manera, actualmente éste es el único
en la cual todas participen para desarrollar conocimiento
mecanismo a través del cual pueden asegurar apoyo
nuevo, con el objetivo de aumentar la competitividad de
gubernamental para un proyecto de este tipo de largo
su cadena de valor.
plazo.
En esta modalidad, las actividades que se pueden llevar a cabo, sin ser exhaustivas, son las siguientes: • Incorporación de tecnologías de información, comunicación, trazabilidad, control de calidad, etc. al proceso productivo. • Modificación o mejora de tecnologías de procesos.
Avances Tecnológicos Significativos Cabe señalar que el gobierno puede utilizar el esquema de APP para conseguir avances tecnológicos significativos en varios sectores, como energía sustentable, salud, telecomunicaciones, entre otros, para encontrar mejoras o soluciones que sin el apoyo gubernamental no sucederían, debido al gran riesgo de fracaso. Sin embargo, resulta importante invertir recursos públicos y privados para encontrar dichas mejoras y soluciones.
32 Elaboración propia con base en (Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica)
86
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
esto sucede con empresas tractoras de manera individual o en asociación, con base en lo explicado en el Capítulo 2 en términos de contrato, repartición de riesgo, financiamiento, etc. En el caso de ser
De
manera
general,
una asociación, dichas empresas se deben constituir bajo una figura moral, para ser la contraparte del gobierno en el contrato. Este beneficio es particularmente atractivo ya
que proporciona una colaboración de largo plazo entre el sector público y el privado, con el objetivo de encontrar avances tecnológicos que los dos no podrían alcanzar individualmente. El caso mostrado a continuación ilustra de forma interesante la relación pública – privada en la generación de un medicamento, el cual tiene un impacto económico y en la propia calidad de vida de los ciudadanos.
Tabla 12. APP para medicamento contra la malaria En el año 2004, la empresa Sanofi-Aventis y la Iniciativa Medicamentos para Enfermedades Olvidadas (DNDi, por sus siglas en inglés) constituyeron una APP con el objetivo de encontrar una dosis fija combinada de artesunato y amodiaquina en el más corto plazo posible (sin procesar una patente del producto), la cual se encontraría disponible al público a un precio más bajo del medicamento que existía en aquel momento. El resultado fue la elaboración del ASAQ Winthrop, el cual fue adoptado en países con un alto índice de malaria y sirvió para atender y mejorar la vida de personas que, en su ausencia, no hubieran podido tener acceso al tratamiento (registros indican que 80 millones de personas recibieron tratamiento en 21 países). Cabe subrayar que, con base en el éxito de esta APP, a partir de entonces, Sanofi-Aventis y DNDi se han aventurado en la conformación de las siguientes asociaciones: 1) la adopción de la medicina en un mayor número de países que la necesitaban; 2) la divulgación de su uso adecuado a través de herramientas informativas, y 3) la evaluación de la seguridad y eficacia del medicamento con base en la elaboración de un innovador Plan de Manejo de Riesgos. Este ejemplo demuestra la necesidad de que actores diversos se asocien para encontrar soluciones eficientes y eficaces a problemas complejos, lo cual debería servir como inspiración para solucionar otros problemas socioeconómicos. Fuente: (Bompart et al., 2011)
De Hecho en México a Creado en México
87
Empresas Gacelas: Las empresas denominadas gacelas pueden participar en las dinámicas explicadas anteriormente al constituirse como asociación, la cual se establece como figura moral. A través de esta asociación pueden firmar un contrato APP con el gobierno, persiguiendo el objetivo estipulado en el contrato del proyecto y respetando las características de dicho proyecto, como explicado en el Capítulo 2.
Sin embargo, debido al tamaño a veces reducido, cabe subrayar que llevar a cabo un proyecto de este tipo con empresas gacelas podría presentar retos importantes. Por lo tanto, resulta difícil poder constatar si un proyecto APP podría llevarse a cabo con una empresa gacela individualmente, ya que el tamaño y las posibilidades pueden variar de manera significativa, por lo que se debe evaluar el caso particular de las proyecciones y fortaleza de las empresas gacelas de manera particular.
proyectos con clústeres, los cuales suelen ser formados en su mayoría por PYMEs que presentaran cierta especialización productiva similar o complementaria en un mismo sector productivo o cadena de valor. Esta dinámica apoyaría distintas actividades en beneficio de las empresas que formen parte de dicho clúster para que se vuelvan más eficientes y productivas. Al forjar una relación contractual en donde participen instituciones que se dedican a la investigación, se facilitará la introducción de tecnología de vanguardia en las PYMEs participantes. Los actores involucrados en dicho proyecto deberán constituirse bajo la figura de persona moral, misma que será presentada por los principales actores del proyecto (empresas e instituciones científicas y tecnológicas). El proyecto debería lograr resultados de mejora tecnológica consensados entre los actores participantes, orientado a abordar objetivos estratégicos de desarrollo del clúster. Dicho proyecto debe presentar un presupuesto en el que se detallen las diferentes acciones a realizar, con sus respectivas agendas y montos. En términos generales, este documento debe contener la
PYMEs y Start-Ups: Asociaciones de PYMEs que quieren innovar en conjunto33
totalidad de actividades previstas y el total de las inversiones del proyecto, así como también identificar cada uno de los destinatarios del financiamiento por actividad. El contrato del proyecto debe contener todos los factores detallados
Con el objetivo de aumentar la inversión y fortalecer los
en el Capítulo 2 de esta publicación para el beneficio del
procesos de innovación asociativos en los que deberán
proyecto y su éxito. El clúster en cuestión debe designar
participar tanto empresas como instituciones científicas
un encargado responsable del proyecto, cuyas funciones
se podría considerar la opción de utilizar un esquema APP para
sean coordinar y alinear las demandas e iniciativas,
y tecnológicas,
organizar las actividades, asignar responsabilidades, etc. Esta persona asumirá la interlocución y representación
33 Elaboración propia con base en (Agencia Nacional de Promoción Científica y Technológica)
88
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
ante el gobierno.
De acuerdo a las características explicadas en el Capítulo 2, resulta difícil pensar que una empresa
micro, pequeña o start-up pueda comprometerse individualmente a un proyecto de APP por muchas razones.34 Por ejemplo, el contrato resultaría demasiado caro y complicado para este tipo de empresas, así como el riesgo de asociarse con ellas sería demasiado grande para el gobierno. Esto bajo la lógica que los proyectos de innovación son muy riesgosos por naturaleza, y la capacidad y recursos de una empresa pequeña son limitados. Sin embargo, tal como se ha mencionado, existen muchas oportunidades a través de asociaciones de PYMES, así como proveedoras de empresas tractoras, para que estas entidades morales que las agrupan puedan suscribir APPs. Asimismo, se podría evaluar la
Marco legal e institucionalización de las APPs con fines de CTI en México En los últimos 20 años, México ha implementado esquemas de APP para infraestructura, iniciando con los Pidiregas,35 posteriormente pasando por el nuevo esquema de concesiones, el de aprovechamiento de activos y transitando por los proyectos para la prestación de servicios (PPS), hasta llegar al esquema de APPs incluido en la Ley que lleva dicho nombre, misma que fue publicada en enero de 2012. Dicha ley crea un esquema normativo general para el mejor desarrollo de estas asociaciones a nivel federal en México, el cual constituye un ordenamiento sistemático que incorpora la experiencia que se ha acumulado tanto en el orden nacional como en el internacional.
posibilidad de realizar una APP para apoyar mecanismos
Uno de los aspectos relevantes de la ley es que incluye
concursables de financiamiento de start-ups.
la posibilidad de utilizar este esquema con fines de innovación. Esto se establece de forma explícita en el
3.3 Las APPs como instrumentos para la promoción de la CTI en México A continuación, se explica de qué manera las APPs con fines de innovación deben ser implementadas en México, con base en el marco normativo otorgado por la Ley de Asociaciones Público-Privadas. Asimismo, se explica el arreglo institucional involucrado en dicha implementación.
34 Micros y start-ups ni en asociación.
artículo 3 que estipula lo siguiente: “También podrán ser proyectos de asociación público –privada los que se realicen en los términos de esta ley, con cualquier esquema de asociación para desarrollar proyectos de inversión productiva, investigación aplicada y/o de innovación tecnológica. En este último caso, las dependencias y entidades optarán en igualdad de condiciones, por el desarrollo de proyectos con instituciones de educación superior y centros de investigación científica-tecnológica públicas del país.”
35 Proyectos de Infraestructura Diferidos en el Registro de Gasto.
De Hecho en México a Creado en México
89
la creación del “Fondo para Inversiones en Investigación, Desarrollo Tecnológico e Innovación” (Fondo), el cual, por ser un Fideicomiso, Además, en este artículo se prevé
En este sentido, las aportaciones del CONACyT vendrán del presupuesto asignado para dichos fines, provenientes del proyecto de presupuesto 2014 para el Ramo 38,
permite el apoyo multianual a proyectos seleccionados.
presupuesto de arranque de $1,000,000 (un millón de pesos 00/100 M.N.), así
Cabe señalar que este Fondo se constituyó el pasado 23 de
como la participación del sector privado dependiendo de
septiembre de 2013 en la 46ª Sesión Ordinaria de la Junta
cada iniciativa, del sector de aplicación, de los intereses de
de Gobierno del CONACyT, en donde se estableció que se
CONACyT establecidos en el PECiTI y de los seis rubros
creó con fundamento en la Ley de APPs con la finalidad
determinados para recibir apoyos del Fondo.
de incrementar las capacidades en infraestructura para Investigación y Desarrollo, prototipos y recursos humanos disponibles en el país en materia de CTI. Por otro lado, en la 44ª Sesión Ordinaria de la Comisión Asesora de CONACyT, se determinó que el objetivo del Fondo es generar las inversiones en investigación, desarrollo tecnológico e innovación para detonar:
considerando un
La institucionalización de los proyectos con fines de innovación en México es distinta a la que se enfoca puramente en la generación de infraestructura y prestación de servicios mediante esquemas de APPs. En particular, debido a que el CONACyT es el responsable del Fondo, éste se crea y opera con arreglo a lo dispuesto por la LCyT, bajo las modalidades Institucionales, Sectoriales, de
• La creación de centros de investigación;
Cooperación Internacional y Mixtos.
• financiación de proyectos de desarrollo
Respecto a la institucionalización del Fondo, y por ende
tecnológico estratégico;
del esquema de APP con fines de CTI, su creación representa el primer paso. Los siguientes corresponden
• formación de recursos humanos especializados para la industria; • áreas de investigación y desarrollo en la industria;
a la selección y contratación de la institución fiduciaria; la aportación de CONACyT de los recursos al fideicomiso correspondiente para el Fondo; la instalación del Comité Técnico y de Administración; la celebración de su primera sesión y la aprobación de la primera convocatoria del
• infraestructura en investigación, desarrollo e
Fondo y su publicación.
innovación; y El proceso propuesto por CONACyT para la aprobación • la constitución de empresas de base tecnológica.
90
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
de los proyectos y de su registro por parte de la SHCP se muestra en la siguiente figura:
Figura 19. Institucionalización de las APPs con fines de CTI en México
CONACyT-Aprobación de proyectos Miembro P con voz y voto • Presidente CONACyT (Calidad) Representantes Comité Técnico • 1 sectorial • 1 CONACyT de Administración • 1 académico e investigación • 1 empresarial Miembros / con voz • 1 OC • Invitados Secretario Secretario sociedad civil Administrativo Técnico 1 • Secretarios técnicos Miembro P con voz y voto • Presidente CONACyT (Calidad) Representantes • 1 sectorial • 1 CONACyT • 1 académico e investigación • 1 empresarial Miembros/con voz • Invitados sociedad civil • Tecnológicos y empresarios reconocidos
Secretario Técnico 1
Programa de Apoyo 1.1
Programa de Apoyo 1.1
CTA-subcuenta
CTA-subcuenta
Programa de Apoyo 1.n
Programa de Apoyo 1.n
CTA-subcuenta
CTA-subcuenta
- Autoridad máxima estratégica - Aprueba criterios generales para la selección de proyectos - Instruye Secretario Administrativo y Técnico correspondiente el trámite de asignación de recursos - Autoridad máxima operativa - Aprueba criterios generales para la elección de proyectos susceptivos - Decide proyectos que recibirán recursos del fondo, previa opinión de la Comisión de evaluación, y determina modalidad de apoyos - Aprueba bases de convocatorias
SHCP: Inscripción Cartera proyectos inversión • • • • •
Nombre del programa y año de inicio Tipo de proyecto Localización Calendario fiscal Otras fuentes e financiamientos (estatales, privados, otros agentes de inversión) • Monto total (inversión pública y privada) • Metas físicas • Beneficios esperados • Análisis costo-beneficio (rentabilidad social) • Indicadores de rentabilidad
- Vigencia de 3 años - El análisis costo-beneficio se publicará toda vez que la SHCP lo acepte como adecuado y satisfactorio - Información difundida en internet
Elaboración propia con base en: (CONACYT, 2013)
De Hecho en México a Creado en México
91
Se observa que las funciones del CONACyT se compaginan con las mencionadas en el capítulo anterior, en particular con las del Reino Unido. En este caso, CONACyT contendría una unidad experta dentro de su institución, el Comité Técnico de Administración (CTA) del Fondo. Con el objetivo de fortalecer la estructura institucional, a continuación se presenta una tabla con las funciones ideales de la unidad experta en APPs dentro del CONACyT.
92
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Tabla 13. Comparación de las funciones del CTA con las mejores prácticas internacionales
Funciones de las unidades expertas descentralizadas (con base en las mejores prácticas del Reino Unido)
Aplicación al CTA
Como se observa en la figura anterior, el Conformación de un equipo de trabajo especializado con amplia experiencia en desarrollo de proyectos.
equipo de trabajo especializado estará compuesto por el CTA, su Secretario Administrativo, los Secretarios Técnicos, y el personal que labore con ellos en cada programa particular.
Promoción de los proyectos potenciales APPs.
Es responsabilidad del CONACyT y en particular del CTA.
Planeación estratégica de los programas de
Es responsabilidad del CONACyT y en
APPs.
particular del CTA.
Evaluación conforme al criterio de valor por dinero, respecto a la realización de un proyecto en la modalidad de APP o no.
Es responsabilidad del CONACyT y en particular de los Secretarios Técnicos.
De Hecho en México a Creado en México
93
Definición de aspectos Definición de aspectos técnicostécnicos requeridos por por proyecto de APP, proyectorequeridos de APP, alineados con las reglas de APP y alineados con las reglas de APP y a la a la legislación sectorial. legislación sectorial. Estructuración de los contratos. Estructuración de los contratos. Calibración de mecanismos de pagode con base Calibración de mecanismos pago
Es responsabilidad Es responsabilidad del del CONACyT y ende los CONACyT y en particular particular de los Secretarios Técnicos. Secretarios Técnicos.
en los costos del en proyecto, sus del deducciones con base los costos proyecto, sus financieras, etc. deducciones financieras, etc. Brindar asesoría especializada a Brindar asesoría especializada a las unidades de las unidades de otros sectores, otros sectores, dependencias del mismo ámbito a dependencias del mismo ámbito a nivel nivel local y para el sector privado. local y para el sector privado.
Es una Es unaresponsabilidad responsabilidad del CONACyT en particular del yCONACyT y en de los Secretarios particularTécnicos. de los Secretarios Técnicos.
ProcesoProceso de contratación. de contratación. Supervisión de la ejecución de las Supervisión de la ejecución de las actividades del actividades del proyecto, revisión y proyecto, revisión y aprobación de los reportes de aprobación de los reportes de resultados resultados intermedios establecidos en el contrato. intermedios establecidos en el contrato. Modificación al contrato, toda vez que Modificación al contrato, toda vez que esto esté esto esté permitido en el contrato permitido en el contrato original. Se encarga de la original. Se encarga de la negociación negociación de los términos en los que se ajustará de los términos en los que se ajustará el contrato. el contrato. Evaluación de los resultados del Evaluación de los resultados del proyecto. Esta proyecto. Esta actividad generalmente actividad generalmente se realiza en coordinación se realiza en coordinación con la unidad con la unidad central especializada. central especializada.
Fuente: (CONACYT, 2013)
94
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Es responsabilidad Es responsabilidad del del CONACyT y en CONACyT y en particular de los particular de los Secretarios Técnicos. Secretarios Técnicos.
También, como para los proyectos de infraestructura, se
Asimismo, en concordancia con el PECiTI, el nuevo
destaca la función de la SHCP, institución que agrega un
esquema contribuirá a la formación y fortalecimiento de
elemento de control respecto a la calidad del análisis
capital humano de alto nivel y coadyuvará a la transferencia
costo-beneficio realizado por el CONACyT, ya que existe
y aprovechamiento del conocimiento vinculado a las
el mandato de registro de los programas financiados por
Instituciones de Estudios Superiores (IES) y centros de
el Fondo en la cartera de proyectos de inversión de dicha
investigación con los sectores público, social y privado con
Secretaría. Esto sólo se realizará cuando la SHCP acepte
énfasis en:
la entrega adecuada y satisfactoria de la información contenida en el análisis. Siendo esta información transparente y pública, el gobierno permite a cualquier ciudadano realizar un monitoreo, análisis y evaluación de los programas registrados en la misma.36
El uso de las APPs como instrumentos alternativos para promover la CTI en México En la sesión 44ª Ordinaria, se establecieron los ejes rectores del Fondo: • Integrar los esfuerzos realizados por los sectores privado, público y social para elevar la inversión en CTI y lograr una mayor eficiencia en su aplicación; • incrementar el gasto público en forma sostenida;
• El desarrollo de programas específicos de fomento a la vinculación, así como la creación de unidades sostenibles de vinculación y transferencia del conocimiento; • la promoción del desarrollo emprendedor con el fin de fomentar la innovación tecnológica y autoempleo entre los jóvenes; • la incentivación, el impulso y la simplificación del registro de la propiedad intelectual entre IES, centros de investigación y la comunidad científica nacional; y • la generación de pequeñas empresas de alta tecnología y el impulso al registro de patentes. Es importante resaltar lo anterior antes de presentar los instrumentos tradicionales utilizados en México, con
• incentivar la inversión del sector productivo
el objetivo de llevar a cabo posteriormente un análisis
en investigación y desarrollo tecnológico; y
comparativo entre éstos y el nuevo instrumento el cual
• fomentar el aprovechamiento de las fuentes
estaría bajo un esquema APP.
de financiamiento.
36 Lineamientos para el registro en la cartera de programas y proyectos de inversión, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el martes 18 de marzo de 2008.
De Hecho en México a Creado en México
95
Figura 20. Programas que fomentan la innovación en México Apoyo NAFIN, Fondo de Innovación Sectorial (FINNOVA), INNOVATEC, PROINNOVA, Fondo de Innovación Tecnológica (FIT- en asociación con 10 PYMES), Fondo PYMES (Desarrollo de proveedores), PROSOFT
+Riesgo Privado/ - Riesgo Público
Grandes/ Tractoras
Fondo PYME Fondo de Innovación Sectorial (FINNOVA), Apoyo NAFIN, PROSOFT
Gacelas
Apoyo NAFIN, Fondo PYME, Fondo de Innovación Tecnológica (FIT), PROSOFT
STARTUPS
Fondo PYME, Fondo de Innovación Tecnológica (FIT), INNOVAPYME, PROINNOVA, Fondo PYME, PROSOFT, Incubadoras
PYMES
Fondo PYME, Incubadoras, Fondo de Innovación Tecnológica (FIT), PROSOFT, PROINNOVA, INNOVAPYMes
MICRO EMPRESAS - Riesgo Privado/ + Riesgo Público
Centros de investigación
Fondo PYME, Fondo de Innovación Sectorial (FINNOVA), PROINNOVA, INNOVATEC
APPs como alternativas para promover la CTI en México: Retos y posibles beneficios En la figura anterior se muestran, sin ser exhaustivos, los programas utilizados en México para promover la CTI en todos los tamaños de empresa, los cuales son consistentes con
los
instrumentos
mencionados
en
párrafos
precedentes. En este sentido, dichos instrumentos en
96
fondos concursables de corto plazo, considerando generalmente periodos menores a tres años de duración,37 con la excepción de algunos su mayoría consisten en
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
dirigidos a las grandes empresas. También, los montos entregados no representan cifras elevadas, mientras las actividades de CTI requieren de fondos importantes. 37 Elaboración propia con base en las convocatorias de los fondos en la figura 20.
Con el objetivo de explicar cómo las APPs pueden
grandes, dependiendo de la convocatoria).
complementar los fondos actuales para el fomento a
Por ejemplo, las empresas grandes se
la CTI en México, sobre todo para grandes empresas,
pueden beneficiar de estos recursos para
cabe mencionar algunos detalles de los programas
la realización de investigaciones científicas,
mencionados en la figura anterior:
desarrollo
• INNOVATEC: es un fondo de corto plazo (un año) que forma parte del Programa de Estimulo a la Innovación (PEI) en el cual sólo empresas grandes pueden participar individualmente
o
en
asociación
con
Centros de Educación Superior o Centros de Investigación. El objetivo general es impulsar a nivel nacional la inversión de las empresas en actividades y proyectos relacionados con la investigación, desarrollo tecnológico e innovación, a través del otorgamiento de estímulos
complementarios
(CONACYT,
2013). El tope máximo por empresa es de 36 millones de MXN.
tecnológico,
innovación;
el registro nacional e internacional de propiedad
intelectual;
la
formación
de
recursos humanos especializados; becas; creación,
fortalecimiento
de
grupos
o
cuerpos académicos o profesionales de investigación,
desarrollo
tecnológico
e
innovación; divulgación científica, tecnología e innovación (CONACYT, 2013). Además, también beneficia a empresas grandes para proyectos específicos, como el desarrollo de Oficinas de Transferencia de Conocimiento (OT)
para
estímulos
posteriormente, económicos
de
proveer mediano
de a
largo plazo a aquellas OT certificadas promoviendo su crecimiento y maduración
• PROINNOVA: es un fondo de corto plazo
(CONACYT, 2013). Los montos otorgados
(un año) que forma parte del PEI, pero recibe
varían significativamente por convocatoria,
solamente propuestas y proyectos que
debido a la extensión del objetivo.
empresas de cualquier tamaño presenten en vinculación con al menos dos IES, o dos Centros de Investigación o uno de cada uno. Cuenta con el mismo objetivo que INNOVATEC y el tope máximo por empresa es de 27 millones de MXN (CONACYT, 2013). • Fondo
Sectorial de Innovación (FINNOVA): es un fondo generalmente de
• Nacional
Financiera
(NAFIN):
los recursos disponibles para empresas grandes tienen el objetivo de otorgar capital adicional para sus proyectos, los cuales son complementarios a otro capital privado y tienen una característica de largo plazo (1012 años) (OCDE, 2013). Los montos pueden llegar a los 30 millones de MXN por empresa.
corto plazo con un objetivo extenso, así como beneficiarios distintos (MIPYMES y empresas
De Hecho en México a Creado en México
97
• Fondo
de Innovación Tecnológica
o sectoriales y que fortalezcan la posición
este es un fideicomiso para apoyar
competitiva de dichos sectores o regiones. El
a las MIPYMEs y/o empresas tractoras. Para
objetivo es apoyar a las pequeñas y medianas
ser elegibles, las empresas grandes deben
empresas para su inserción en las cadenas
presentar proyectos en asociación con por lo
productivas e incrementar sus ventas a las
menos 10 MIPYMEs para incrementar su nivel
medianas y grandes empresas de sectores
de competitividad a través del desarrollo de
estratégicos regionales. Existen diferentes
nuevos productos, procesos de manufactura,
rubros como capacitación, consultoría, diseño
materiales o servicios (CONACYT, 2013).
e innovación, transferencia de tecnología,
La duración de los proyectos no superan
entre otros. El monto máximo por proyecto
normalmente los dos años y el monto varía
es de 40,000,000 MXN (INADEM, 2013).
(FIT):
en cada convocatoria.
de Desarrollo de Proveedores, el Fondo
las APPs constituyen sustitutos o complementos a algunos de los fondos existentes, en
PYME convoca a pequeñas, medianas y
particular, aquellos donde el riesgo para las PYMEs en
grandes
que
asociación, empresas gacelas y tractoras es mayor. En
generen impactos económicos, regionales
la siguiente figura se observa cómo sería esta posible
• Fondo
PYME:
Con base en lo anterior, se afirma que
a través de la modalidad
empresas
con
proyectos
sustitución o complementación.
98
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Figura 21. Las APPs como sustitutos o complementos de los instrumentos tradicionales para CTI en México +Riesgo Privado/ - Riesgo Público
Centros de Investigación/ Infraestructura de CTI, Desarrollo de Proveedores, Formación de Recursos Humanos, Avances tecnológicos significativos
Grandes/ Tractoras
Centro de Investigación, Desarrollo de proveedores, Avances tecnológicos significativos
Gacelas
STARTUPS
Constitución de empresas con base tecnólogica
Asociación de PYMES o Clústeres
Desarrollo de proveedores, Actividades de CTI - Riesgo Privado/ + Riesgo Público
ONG
Centro de investigación
Elaboración propia
todas las modalidades de APPs en CTI contempladas en el Fondo pueden ser complementarias de los apoyos dirigidos a las grandes empresas, gacelas y PYMEs en asociación. En lo que En
esta
figura
se
observa
cómo
respecta a empresas pequeñas y micros individualmente,
como se ha comentado con anterioridad, sería muy difícil implementar una APP con ellas, ya que no cuentan con los requisitos necesarios; aunque como se menciona, hay vías para aplicarlas en colectivos. Las características de estas APPs con fines de CTI se enlistan en la siguiente tabla:
De Hecho en México a Creado en México
99
Tabla 14. Características de las APPs con fines de CTI en México
• Existe una relación entre el sector público (CONACyT y otros entes públicos, incluidos los centros de investigación pública) y el sector privado (empresas, de cualquier tamaño, y centros de investigación privada). • Duración igual o mayor a 3 años.38 • Inversión del sector privado.39 • Inversión del sector público a través del Fondo.40 • Celebración de un contrato en concordancia con la Ley de APPs y su reglamento. • Objetivos de los proyectos son claros, específicos y definidos en el Fondo. • Son evaluados en términos de su costo-beneficio e indicadores de rentabilidad. • Existe una identificación y división de riesgos clara:41 • Riesgo público: • Riegos normativos; • Planificación; • Presupuesto y financiamiento del proyecto; • No atender necesidades del privado.
38 En concordancia con la Ley de APP y su reglamento, los proyectos deberán tener esa duración. El largo plazo se define como un periodo entre tres y 40 años. 39 De conformidad con los porcentajes que estipule CONACyT. 40 Del que emanan los flujos de inversión multianual provenientes del sector público. 41 (CONACYT, 2013)
100
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
• Riesgo compartido: • Riesgos de mercado y demanda; • Riesgos inflacionarios; • Financiamiento del proyecto; • Riesgo tecnológico y de innovación (cambios rápidos en los mercados).
• Riesgo privado: • Diseño y uso; • Construcción de prototipo y producción (implementación); • Rendimiento por la explotación; • Financiamiento del proyecto.
En México, aún no se han llevado a cabo proyectos de APPs con fines de CTI. Sin embargo, con fundamento en la legislación de APPs federal y la información publicada por el CONACyT en relación al Fondo, se considera a continuación un procedimiento general para emprender cualquiera de las modalidades de APPs en innovación consistente en los siguientes pasos:
De Hecho en México a Creado en México
101
Tabla 15. Procedimiento para emprender APPs con fines de innovación en México
1. Previamente a emitir convocatorias de APPs en CTI, el CONACyT debe asegurarse que los proyectos son consistentes con los principios rectores de CTI en México. Esto es el punto de partida para la justificación del proyecto.
2. CONACyT debe analizar si los proyectos a convocarse son socialmente rentables y si entregan Valor por Dinero en comparación con otras alternativas comunes. Esto significa que deben realizarse considerando los montos que deberían invertir tanto CONACyT como el privado.
3. Emisión de la convocatoria de proyectos a ser apoyados por el Fondo. 4. Los privados interesados preparan los proyectos de APPs (esto incluye la preparación de los estudios jurídicos, técnicos y económico-financieros necesarios para satisfacer la convocatoria).
5. Los privados interesados presentan sus propuestas en el CONACyT (empresas, de cualquier tamaño, solas o en un conjunto de empresas, o en colaboración con centros de investigación pública o privada, o estos últimos solos).
6. Los privados seleccionados y CONACyT afinan las condiciones de los contratos de APPs. 7. Si más de un privado presenta un proyecto y éste resulta aprobado, deben constituirse como persona moral, la cual firmará el contrato de APPs con CONACyT.
8. Los proyectos seleccionados se registran en la cartera de proyectos de inversión de SHCP.
9. Los proyectos se implementan considerando una duración no menor a tres años y un máximo de 40 (para guardar consistencia con la legislación de APPs en México), de conformidad con la preparación realizada por el privado y según a lo acordado con CONACyT y lo plasmado en el contrato celebrado entre ambos. Cabe señalar que también la iniciativa del proyecto puede surgir del sector privado o académico, con lo que se retomarían todos los pasos mencionados y CONACYT debería evaluar si es correspondiente la iniciativa preferente en los concursos.
102
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Retos Con fundamento en lo anterior, se identifican dos retos importantes respecto a la implementación del esquema de APP con fines de CTI en México.
1. Continuar con la efectiva institucionalización del mecanismo dentro de CONACyT:
2. Recursos limitados previstos para la constitución del Fondo: Los recursos destinados al Fondo tan sólo corresponden al .003% del presupuesto proyectado para el ejercicio del CONACyT del año 2014. Tal vez, esta limitada inversión obedece a una prueba piloto del esquema y se considera que será complementada al
No obstante la unidad experta en APPs ya haya sido creada
menos en un 50% por el sector privado, como es el caso
dentro del Consejo, es imprescindible que los funcionarios
del programa Europeo de Horizon 2020. No obstante
que laboran directamente con los Secretarios Técnicos
se considere esta posible inversión por parte del sector
los conocimientos y habilidades para planear, asesorar y evaluar proyectos. Dentro del equipo se debe contar con
privado, los recursos destinados a esquemas de APP con
personal especializado que cuente con conocimientos y
que presentan porcentajes mucho mayores de inversión
habilidades relacionados con lo siguiente, entre otros:
pública con respecto al presupuesto total de CTI. Por
tengan
• Administración de proyectos; • elaboración de contratos (abogados); • evaluación financiera y de costo-beneficio; • extensa experiencia en el tema de innovación; • el específico requerido para cada sector (sectorista). Se considera que gran medida del éxito que este esquema pueda tener en México dependerá del trabajo realizado
fines de CTI para el 2014 ascenderían sólo a $2 millones de pesos. En este tenor, existen casos a nivel internacional
ejemplo, en Australia para 2002-2003 el presupuesto para APPs con fines de innovación era el 9.1% del presupuesto total de CTI (OCDE, 2004) y para Holanda, en 2004, el presupuesto para el mismo rubro era el 6% del total para el sector (OCDE, 2004). Además, comparados con los 22 billones de euros que invirtieron el sector público y privado europeo con fines de investigación e innovación durante 2013, la inversión mexicana resulta muy tenue para un objetivo tan ambicioso como el planteado por el Fondo.42
por esta unidad experta. En este caso, los procesos de documentación también resultan importantes, pues plasmar experiencia sistematizada y organizada aumenta la eficiencia. Las curvas de aprendizaje o de experiencia hacen evidente la manera en la que los costos pueden variar en función de la experiencia.
42 Si se considera una división de este presupuesto entre los 28 países de la Unión Europea, cada país recibiría anualmente 0.8 billones de euros, lo cual comparado con el presupuesto de México, es mucho mayor.
De Hecho en México a Creado en México
103
En conclusión, se reconoce el avance importante para las
En el segundo, se resalta el beneficio de la participación
APPs con fines de innovación en términos normativos. Se
de pequeñas y medianas empresas en asociación, lo que
puede asumir que en el caso mexicano se ha valorado
significa que de cierta manera ayudan a corregir la falla
la potencialización de recursos públicos que se puede
de mercado de las barreras a la entrada para este tipo de
obtener al implementar este tipo de esquemas. Aunque
empresas a invertir en innovación. Además, otro avance
compitan con mecanismos tradicionales que buscan
importante en México ha sido la institucionalización de
las APPs también abren una posibilidad importante para proyectos de grande y menor escala.
este tipo de esquemas en el tema de ICT mediante
En el primer caso, se puede incentivar a las empresas
la labor de dicho Consejo sea también avalada por esta
grandes en el desarrollo de proyectos ambiciosos, los
última institución. Sin embargo, debido a la complejidad
cuales no se llevarían a cabo sin el apoyo gubernamental,
del instrumento, se resalta la necesidad de seguir
debido al elevado riesgo que éstos implican.
profundizando la institucionalización y el conocimiento de
incentivar la innovación,
CONACyT y el arreglo institucional que existe con la SHCP para la aprobación de proyectos. Ello implica que
dicho Consejo para la implementación de proyectos APPs con fines de innovación.
104
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Conclusiones y recomendaciones
fungen como mediadores del conocimiento entre países e industrias, para que dicho sistema apoye de manera eficiente y eficaz el desarrollo de CTI en un país.
es de vital importancia para aumentar la competitividad de las empresas. En
en México existe la necesidad de encontrar mecanismos adecuados para fortalecer los flujos de conocimiento e información entre los actores del sistema, pues la interacción entre
el país, el sector privado presenta tasas de inversión en
ellos suele ser baja. Por ejemplo, las empresas parecen
actividades de innovación por debajo de la mayoría de
todavía estar aisladas de los otros actores claves del SNI
los miembros de la OCDE y otros con desarrollo similar,
(universidades y gobierno), lo cual repercute en su poder
como Brasil y Argentina, lo cual ha contribuido a frenar
de innovar y comercializar los resultados de I&D. En esta
el progreso tecnológico de la economía mexicana y la
publicación, se ha explicado de qué manera las APPs
difusión de las consecuentes externalidades positivas.
con fines de innovación y otros mecanismos deben ser
Por En México, la CTI presenta retos para su avance. Aunque la inversión en innovación constituye una elección riesgosa,
lo
tanto,
utilizados para fomentar la innovación en las empresas, Además, en México las actividades de I&D deberían tomar
con el objetivo de apoyar a México en su desarrollo
una importancia más estratégica para el desempeño
tecnológico.
económico del país. Ello, debido a que dichas actividades de investigación presentan un vínculo directo con la
De acuerdo con lo anterior, las principales conclusiones
innovación empresarial, cuyos resultados pueden tener
de esta publicación son las siguientes:
externalidades positivas para los consumidores, pues
• El CONACyT presenta un mandato institucional
pueden gozar de mejores servicios, salarios más altos,
débil, un presupuesto que no apoya a
precios más accesibles, ente otros factores.
los retos de la economía mexicana y una
En este tenor, existen ejemplos exitosos a nivel internacional, como Corea del Sur, Alemania, Malasia, entre otros, que han logrado fomentar la generación de ideas y alcanzar tasas de crecimiento más importantes que la de México, pues el país no ha sabido elaborar políticas públicas que hayan apoyado de manera eficiente y eficaz al sector productivo en aumentar su inversión en I&D. Cabe recordar que el enfoque sobre el SNI enfatiza la importancia de las relaciones y su intensidad entre instituciones, personas y políticas públicas que
estrategia organizacional poco adecuada a las necesidades del país (especialmente para el sector privado). Su arreglo institucional no parece permitirle ejecutar sus funciones de manera óptima. Dicho consejo presenta un objetivo ambicioso y no dispone ni de la autoridad necesaria ni de las herramientas adecuadas para llevar a cabo sus funciones y fomentar el campo de CTI. Asimismo, el presupuesto del CONACyT parece estar
De Hecho en México a Creado en México
107
más enfocado en la formación de recursos
proyectos reside bajo la Secretaria de Estado
humanos altamente calificados que en apoyar
o entidad encargada del sector en cuestión.
a las empresas en actividades de innovación. mecanismos
apoyar la CTI en los países, dependiendo del
alternativos para apoyar las finanzas públicas
objetivo, riesgos y actores involucrados en los
bajo presión de los gobiernos. En el Nuevo
proyectos. Las APPs con fines de innovación
Modelo de Gestión Pública, dichos esquemas
ofrecen una eficiente y eficaz alternativa a
se insertan como prioridad de gobierno
los instrumentos tradicionales de fomento
en donde se busca establecer interacción
al sector, en particular para proyectos que
entre el sector público y el privado. Las APPs
presentan altos riesgos y que involucran
permiten dar respuestas prácticas a diversas
empresas de tamaños significativos. No
dificultades que se deben encarar, como la
obstante, pueden existir circunstancias para
generación de infraestructura, la provisión
usarlas con empresas de tamaño menor bajo
de servicios, el impulso a la innovación y el
el esquema de asociación PYMEs o Empresas
desarrollo económico, entre otros.
Gacelas, por ejemplo.
• Las
APPs
surgen
como
• El término alianza público-privada se refiere
• México parece bien encaminado para utilizar
a varias modalidades a través de las cuales
de la manera correcta las APPs con fines de
el sector público y el privado pueden
innovación, al contar con un fondo específico.
colaborar. Sin embargo, las APPs son la
Asimismo, parece haber establecido una
versión más estricta del término, es decir, son
gobernanza
asociaciones en proyectos específicos entre
aprobar los mejores proyectos para fomentar
el sector público y el privado, en los cuales
la innovación en el país.
existe una relación contractual entre ambos y en donde existe inversión conjunta, ya sea en porcentajes iguales o distintos.
incluyente
para
evaluar
y
• Debido a la flexibilidad que las APPs presentan, es posible implementar proyectos diferentes para fomentar la innovación. A
• En México, se cuenta con un marco normativo
nivel internacional existen ejemplos exitosos
y una estructura para la implementación de
como la Unión Europea, Australia, Finlandia,
proyectos de este tipo en diferentes sectores.
Malasia, entre otros, de los cuales México
La SHCP resulta ser la encargada de toda la
puede aprender e inspirarse para su uso.
información relevante de las APPs, así como mantener un registro de ellas. No obstante, la responsabilidad de la implementación de los
108
• Existe una amplia gama de mecanismos para
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
De las conclusiones expuestas, se derivan las siguientes recomendaciones con el fin de mejorar el impacto de las políticas publicas de CTI en México: • Resulta
indispensable fortalecer la implementación de la política pública de innovación, a través de una agencia especializada en esta tarea. México debería adoptar un arreglo
institucional más adecuado a las necesidades específicas de la innovación empresarial, es decir, crear una institución que se dedique a esta tarea
• El
CONACyT y la SHCP deberán evaluar si el monto otorgado al Fondo puede obtener el impacto esperado. En comparación con fondos
similares, como el de Australia, Holanda y Horizon 2020, los recursos destinados a APPs con fines de innovación parecen escasos, pues los proyectos de CTI suelen presentar presupuestos significativos. Habrá que analizar el alcance que estos fondos tendrán para fomentar que las empresas apuesten en proyectos que logren avances importantes.
dedicada al tema, por el lado operativo sería ideal
CONACyT y las empresas deberían utilizar el mecanismo de APPs como un instrumento sustituto para los proyectos con mayor riesgo. Con base en los datos pocos
dividir al CONACyT en dos agencias; una dedicada
alentadores que presenta México en temas de CTI,
a la formación de recursos humanos y apoyo a
los instrumentos tradicionales de innovación no han
la investigación académica y otra dedicada a la
podido fomentar la innovación a los estándares
innovación empresarial.
deseables. Las APPs suelen ser mecanismos
y cuente con el capital humano, conocimiento y presupuesto necesarios para cumplir con esta labor. En este sentido, mientras por un lado político/estratégico se podría crear una Secretaría
• El
CONACyT debería utilizar las APPs para promover mayor colaboración entre el sector público y privado en materia de CTI, la cual hace falta actualmente en el SNI. La poca colaboración entre los agentes
• El
eficientes para aumentar el compromiso de las
empresas
y,
entonces,
incrementan
las
probabilidades de éxito de los proyectos. • El
del SNI, sobre todo de la triple hélice, disminuye la
gobierno debería explorar el uso de las APPs sobre todo con empresas grandes, tractoras y gacelas. Debido a la complejidad y altos costos
eficiencia de los recursos utilizados por parte del
del contrato, así como de los costos de transacción,
gobierno de México. Las APPs pueden ofrecer una
parecería más indicado forjar este tipo de proyectos
solución eficaz para fomentar la colaboración entre
con entidades privadas que puedan sostener costos
los actores claves del SNI.
de este tamaño. No obstante, para proyectos menos riesgosos y fáciles de manejar, se podría
De Hecho en México a Creado en México
109
explorar la manera de implementar estos proyectos con empresas de menor tamaño bajo un esquema de asociación. • Las
APPs con fines de innovación son ideales para: creación de centros de investigación; avances tecnológicos significativos;
• El
CONACyT debe determinar el uso adecuado de la APP con base en un análisis previo que sustente que
el mecanismo presenta la mejor opción a los instrumentos tradicionales.
en procesos de innovación asociativos; financiación
necesario hacer un llamado a la sociedad civil, como lo dictan las prácticas
de proyectos de desarrollo tecnológico estratégico;
internacionales, para que evalúen el impacto de
formación de recursos humanos especializados
los proyectos que se lleven a cabo para poder
para la industria; áreas de investigación y desarrollo
robustecer los insumos que puedan determinar el
en la industria; infraestructura en investigación,
impacto de los mismos.
desarrollo de proveedores; aumento de la inversión
desarrollo e innovación; constitución de empresas de base tecnológica. • Resulta
fundamental continuar con la efectiva institucionalización del mecanismo dentro de CONACyT. No obstante la unidad experta en APPs haya sido creada dentro del Consejo, es importante que los funcionarios que laboren directamente con los Secretarios Técnicos tengan los conocimientos y habilidades para planear, asesorar y evaluar proyectos (administración de proyectos, elaboración de contratos, evaluación financiera, especificidad requerida para cada sector, entre otros), pues el éxito que este esquema pueda tener en México
110
dependerá del trabajo realizado por esta unidad.
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
• Sería
Anexo 1 Las patentes
nueva manera de hacer algo o una nueva solución técnica a un problema. Para que sea patentable, la invención debe satisfacer determinados requisitos” (2013).43
Dentro de muchos SNI y con base en los fondos significativos involucrados en el proceso de innovación, desde el siglo
Razones para otorgar una patente
XV se empezaron a crear los primeros mecanismos para proteger las invenciones y el conocimiento creado. Existen
Existen diferentes opiniones, algunas contradictorias,
varias razones tanto para el otorgamiento de una patente
sobre el efecto que esta herramienta tiene en la inversión
y sus beneficios, como para los costos para el desarrollo
en I&D. Por lo tanto, es difícil encontrar un consenso sobre
económico de un país. En el contexto de proyectos de
este asunto y dicho efecto de causalidad resulta todavía
investigación con recursos públicos, el debate se ha
incierto.
dividido en dos posiciones principales: una argumenta que el gobierno se debería quedar con la patente desarrollada y otra visión refuta esta posición y considera que el socio (empresas, universidades, centros de investigación, entre otros) debería obtenerla. A continuación, se expondrá un
De manera general, los defensores de la creación y el funcionamiento de las patentes basan sus argumentos principalmente en las siguientes razones (Organización Mundial de la Propiedad Intelectual , 2013)(Ceccagnoli, Gambardella, Giuri, Licht, & Mariani, 2005):
breve recorrido tanto de la teoría que existe atrás de la creación del sistema de propiedad intelectual como de los argumentos en su contra.
• Se fomenta la innovación, ya que se concede un reconocimiento por la creatividad y recompensas materiales por las invenciones comercializables.
¿Cómo se define una patente? En el sector de la innovación, uno de los objetivos del gobierno es encontrar el mecanismo más eficiente y eficaz
• Se impulsa a las actividades de I&D.44 • Se promueve la difusión del conocimiento tecnológico.
para distribuir en la sociedad el conocimiento generado. La literatura nacional e internacional ha debatido sobre cuál podría ser dicho medio y, sobre todo a partir del
• Se recupera por parte del inventor lo que ha gastado e invertido en I&D.
siglo pasado, el debate se ha concentrado en el tema de las patentes. De acuerdo a la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI), “una patente es un derecho exclusivo concedido a una invención, es decir, un producto o procedimiento que aporta, en general, una
43 Generalmente el tiempo concedido es de 20 años. 44 Con diferentes resultados por industria. Por ejemplo, al parecer los sectores farmacéutico, biotecnológico, instrumentos médicos y de computadoras se benefician con mayor fuerza.
De Hecho en México a Creado en México
113
De acuerdo con estos argumentos, los países deben
No obstante, ¿qué indica la evidencia empírica? En
proteger el esfuerzo de los investigadores y financiadores
el 2004, la OCDE publicó los resultados sobre una
de tal manera que sigan investigando e innovando. De lo
encuesta de percepción del sector privado llevada a
contrario, no existirían incentivos para hacerlo y el proceso
cabo en los EEUU durante los años ochenta y noventa,
de CTI en el país se debilitaría.
en la cual se descubre que para las empresas grandes
Por otra parte, existen expertos e investigadores que opinan que el mercado del conocimiento presenta muchas fallas debido a su naturaleza de bien público y que las patentes son la segunda mejor opción para solucionar el problema de propiedad (Langinie & Moschini, 2002). De esta manera, existen los siguientes argumentos en contra del actual sistema (Langinie & Moschini, 2002) (Meurer & Bessen, 2008): • La creación de un monopolio, afecta adversamente el conocimiento generado. • La difusión del conocimiento se basa en
química principalmente, pero también la manufacturera y computacional) las patentes son un mecanismo fundamental para fomentar la innovación (OCDE, 2004). Además, las patentes pueden ser mecanismos eficientes de difusión tecnológica, porque apoyan la publicación de invenciones que hubieran podido quedar escondidas por miedo de revelar información fundamental a los competidores. De otra forma, para empresas en otros sectores se observa que las patentes juegan un papel secundario, pues el secreto, la posición de mercado, el avance en
el argumento que otros actores intentarán
la posición de mercado, la complejidad tecnológica y el
inventar algo similar, pero esto puede
control de activos complementarios parecen ser factores
suceder sin la existencia de una patente.
más determinantes. Además, la OCDE enfatiza que
• Limitada evidencia que las patentes tenga algún tipo de influencia en la inversión de I&D en los países. • El bloqueo de la generación de nuevo conocimiento, si los insumos intermedios para la elaboración de nuevos inventos presentan una patente. De esta manera, los usuarios de dichos insumos intermediarios encuentran una barrera para seguir con la investigación.45 45 Esto sucede en sectores donde el conocimiento es particularmente acumulativo, por ejemplo en la nanotecnología.
114
de determinadas áreas (biotecnológica, farmacéutica y
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
en los sectores tecnológicos emergentes, las patentes pueden disminuir la innovación cuando limitan el acceso a conocimiento básico, ya que el conocimiento es acumulativo y las patentes pueden bloquear el acceso a invenciones de fundamento (OCDE, 2004). De manera diferente, cabe destacar que la relación entre las empresas de menor tamaño y las patentes puede ser positiva, porque, a pesar del poder monopólico que se puede conceder a una empresa grande, estos derechos pueden ser una carta estratégica para la entrada de empresas de tamaño reducido a mercados difíciles o para facilitar recibir fondos de capital de riesgo (OCDE, 2004).
En el caso de las universidades y centros de investigación, hasta hace tres décadas no era común otorgarles una patente debido al temor de comprometer su responsabilidad con
¿Quién se queda con la patente en proyectos financiados con recursos públicos?
los valores de ciencia abierta (open science) de la academia (Sampat, 2003).46 Por lo mismo, dichas instituciones patentaban esporádicamente, pero los investigadores involucrados tenían la facultad de procesar los derechos de la patente. Sin embargo, desde los años ochenta, el debate empezó a cambiar, ya que se fortalecieron los argumentos económicos y sociales de abrir la posibilidad de otorgarles una patente a dichas instituciones.
Existe un debate interesante sobre la cuestión de quién debería obtener la patente de una innovación cuando se han utilizados recursos públicos, pues el gobierno invierte dinero de los ciudadanos en actividades de investigación. Entonces, ¿debería otorgarse a la entidad investigadora o al gobierno? Tradicionalmente, en varios países (y especialmente en EEUU) las legislaciones alentaban o requerían que el gobierno retuviera la propiedad de los
Por un lado, este proceso facilitó el retorno económico
resultados de la investigación y los hiciera de dominio
y social de las universidades y centros de investigación,
público. Sin embargo, a partir de la aprobación de la
pues las regalías de las patentes pudieron ser utilizadas
iniciativa de Ley denominada Bayh-Dole en EEUU en
para otro trabajo científico y, también, facilitan la
1980,47 en las últimas décadas el debate internacional
comercialización de las invenciones a través de la
se ha concentrado alrededor de dos canales principales
repartición de licencias al sector privado para su uso. De
(Eisemberg, 1996):48
esta manera, al igual que para las empresas privadas, se estableció un circulo virtuoso de financiamiento para la investigación científico-tecnológica. Asimismo, existen inventores que argumentan que el otorgamiento de las patentes es necesario para el control de calidad, ya que,
• Una política de permiso de uso (license policy), en la cual el gobierno se limita a retener una licencia para usar la invención y dejar el derecho al inventor.
especialmente en el campo farmacéutico, el uso impropio
• Una política de derechos (title policy), en la
de algunos procesos puede tener serias consecuencias
cual el gobierno adquiere plenos derechos
para la salud de los seres humanos.
de la invención. Los defensores de la primera posición basan sus argumentos en el estímulo que las patentes representan para la innovación, en términos de nuevos productos y empleos. Asimismo, de acuerdo con ellos, las
46 Una posición todavía vigente en algunas corrientes de pensamiento.
47 En los años noventa, varios países de la OCDE emularon esta Ley. 48 Nótese que el debate no contempla la eliminación del uso de las patentes.
De Hecho en México a Creado en México
115
consecuencias negativas de la ausencia de un sistema de
Finalmente, con base en la Ley de Bayh-Dole, en el caso
patentes serían que, primero, las mejores firmas no litigarían
de que el socio sea una organización sin fines de lucro,
contratos con el gobierno; segundo, no compartirían los
el gobierno puede prevenir el otorgamiento de la patente,
resultados logrados gracias al financiamiento del gobierno
limitar los términos de cualquier licencia exclusiva y el uso
y, finalmente, tampoco invertirían más recursos en el
de regalías obtenidas por la patente.
desarrollo de descubrimientos de propiedad del gobierno. Por su lado, las empresas afirman que existen costos significativos también después de haber elaborado la invención, como el proceso de refinarla y comercializarla. Es así que, al no obtener una patente, el incentivo de sacarla al mercado disminuye. Al contrario, los que defienden el segundo enfoque argumentan que las patentes concentrarían demasiado poder económico en las manos de grandes corporativos,49 con consecuencias negativas para las empresas de menor tamaño y los consumidores. Además, creen que, en ausencia de derechos exclusivos bajo un régimen de patentes, los descubrimientos comercialmente significantes serían utilizados de igual manera por las empresas en mercados competitivos (Eisemberg, 1996). Asimismo, en el caso particular de las universidades y centros de investigación, Sampat argumenta que deberían obtener una patente por innovaciones desarrolladas con fondos federales sólo cuando, en ausencia de una patente, los resultados de la investigación no fueran utilizados. De manera similar, sería necesario que se les otorgaran licencias exclusivas sólo en la eventualidad que las licencias no exclusivas no lograran promover la comercialización de los resultados (Sampat, 2003).
49 Algunos defensores de esta posición expresaron a lo largo de los años sus temores sobre las patentes, pero su argumento era que el gobierno tenía que otorgar licencias no exclusivas y no dejar del todo sus derechos.
116
ETHOS • LABORATORIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
El Bayh-Dole Act de EEUU En 1980, el Congreso de EEUU aprobó una iniciativa de ley en la cual se facilitaba la obtención de patentes para universidades, organizaciones sin fines de lucro y asociaciones de PYMEs cuando lograban innovar a través de proyectos financiados con recursos federales (en 1983, el Presidente Reagan extendió esta ley a todos los contratistas, incluidas las empresas grandes). El objetivo principal de esta ley era facilitar la explotación de resultados de la investigación financiada con fondos públicos, a través de la transferencia de la propiedad a las universidades y otros contratistas (como los centros de investigación), los cuales después podían vender licencias a las empresas. No obstante, el gobierno retiene algunos derechos, entre otros: • Una licencia no exclusiva, no transferible e irrevocable para practicar la invención (o contratar a alguien que lo lleve a cabo) en todo el mundo. • En la eventualidad de que la organización no proceda a la comercialización de la innovación, el gobierno de EEUU puede forzarla a otorgar licencias de la patente bajo términos razonables. • El gobierno tiene el derecho de requerir la patente en cualquier país donde la organización no haya llevado a cabo el proceso. Además, tiene el derecho de adquirir cualquier patente nacional y extranjera que la organización decida abandonar. • En el caso que sea una organización sin fines de lucro, el gobierno puede prevenir el otorgamiento de la patente, limitar los términos de cualquier licencia exclusiva y el uso de regalías obtenidas por la patente. • Instituciones como la Secretaría de Defensa, NASA y el Departamento de Energía, entre otras, tienen la prohibición de otorgar la posibilidad de adquirir una patente a organizaciones que hayan innovado con recursos federales.
De Hecho en México a Creado en México
117
La Ley Bayh-Dole ha tenido varias enmiendas a lo largo de los años, con el objetivo de mejorar el mecanismo de propiedad intelectual e impulsar la innovación en EEUU. Por ejemplo, en 1983 en un President Memorandum and Policy Statement, el presidente Reagan anunció los siguientes cambios, entre otros: • El gobierno retendría el título en los siguientes casos: o El objetivo de la invención es para un uso comercial por el público en general. o Los resultados de la investigación son para mejorar la salud pública y el bienestar general de los ciudadanos. o Donde la ausencia de otras investigaciones similares otorgaría una posición dominante a un solo contratista. • El contratista retendría el título en el siguiente caso: o Los resultados (producto o proceso) serían utilizados por el gobierno y el contratista ha adquirido competencia técnica y ha establecido una posición comercial distinta a la del gobierno en el campo de interés. El gobierno retendría una licencia no exclusiva y sin regalías. Elaboración propia con base en: (Zeh, 1990)(Eisemberg, 1996)
En conclusión, el debate sobre el uso de las patentes sigue
fomentar la innovación con mayor éxito sólo en algunos
en elaboración, pues existen opiniones contundentes de
sectores. La discusión sobre el otorgamiento de la
acuerdo a ambas posturas, aunque hoy en día el sistema
patente cuando se utilizan recursos públicos no parece
de un gran número de países se rige con base en la Ley
haber avanzado de la manera esperada, por lo cual sería
de Bayh-Dole de EEUU. De esta manera, la corriente que
adecuado analizar cada caso de forma particular.
prevalece al momento de escribir esta publicación es la del otorgamiento de las patentes al inventor, lo cual no significa que esta situación no se pueda modificar en el futuro, porque cabe recordar que existe alguna evidencia de que las patentes funcionan como mecanismos para
118
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ETHOS es un laboratorio de ideas (think tank) que transforma investigaciones y experiencias en recomendaciones claras y acciones concretas de política pública que atienden los problemas más relevantes y los principales retos para el desarrollo y progreso de México y América Latina.