HOJA DE RUTA

Curso:

Diplomado

de

Especialización

en

Desarrollo Local y Gestión Integral del Riesgo Unidad 2 - Introducción a la Gestión Integral del Riesgo

Editor:

Escuela Virtual, PNUD

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www.escuelapnud.org

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2 Unidad 2 - Introducción a la Gestión Integral del Riesgo

Introducción. En este unidad del diplomado haremos una revisión de la Gestión Integral del Riego, reconociendo sus conceptos constitutivos: amenaza, desigualdad, vulnerabilidad y capacidades; igualmente observaremos la forma en que ha sido afrontado el riesgo a través de orientaciones de políticas públicas desde la segunda mitad del siglo XX y cómo este desarrollo nos lleva a la concepción actual de gestión integral del riesgo; finalmente, se describirá la asociación entre el desarrollo y la gestión del riesgo, con el ánimo de reconocer la importancia de consolidar propuestas de desarrollo sostenible y consecuente frente al cambio climático.

2.1 Gestión integral del riesgo

Los desastres no son sinónimo de fenómeno natural, son sobre todo una manifestación de riesgos construidos social e históricamente. El riesgo de desastres es el resultado de complejos procesos sociales, económicos y ambientales que contribuyen a la existencia de ciertas condiciones de vulnerabilidad construidas socialmente por hombres y mujeres en diferentes contextos geográficos durante mucho tiempo, completándose de esta manera un círculo que desencadena en situaciones de desastre.

El riesgo depende de la probabilidad de que ocurran fenómenos peligrosos y de que exista una población vulnerable expuesta a la amenaza. Esto significa que si no hubiese amenaza no habría riesgo. O que si la población no fuese vulnerable, el riesgo sería igualmente cero. Se puede expresar mediante la siguiente ecuación:

Riesgo = Amenaza x Vulnerabilidad

El desastre en sí es la cristalización de ese riesgo, como resultado de la relación dinámica entre amenazas y vulnerabilidades presentes en una sociedad o en una parte de la misma. Por ejemplo, la ubicación de un asentamiento humano junto a las riberas de un río lo hace vulnerable ante posibles inundaciones en períodos de lluvias intensas. Es un riesgo que podría ocasionar un desastre, si ese riesgo no se gestiona adecuadamente. Adicionalmente, las desigualdades son un factor crucial que interactúan dinámicamente con las vulnerabilidades y capacidades para enfrentar el riesgo, y por ende para construir el riesgo.

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CONCEPTO DE RIESGO DE DESASTRES: Las posibles pérdidas que ocasionaría un desastre en términos de vidas, las condiciones de salud, los medios de sustento, los bienes y los servicios, y que podrían ocurrir en una comunidad o sociedad particular en un período específico de tiempo en el futuro (Terminología UNSIDR, 2009).

Por tanto, el aumento continuado en la incidencia e impacto de los desastres en las últimas décadas mencionado con anterioridad, no es tanto una consecuencia del mayor número de eventos naturales extremos, es decir de las amenazas –aunque también, dado los efectos del cambio climático–, sino más bien resultado del aumento de las condiciones de vulnerabilidad; es decir, del número de personas, infraestructura y producción, ubicados en zonas propensas a peligros naturales, bajo unas condiciones que les hacen ser susceptibles de sufrir daños y pérdidas de tal dimensión que no puedan afrontar su impacto. Son factores como la degradación ambiental, la creciente urbanización, la densidad de población, la situación de pobreza, desigualdad y exclusión en que están sumidas millones de personas en el mundo, que ha forzado a importantes grupos de población a vivir con una alta vulnerabilidad y por ende, un alto riesgo a sufrir desastres. En otras palabras, estos riesgos son generados y construidos por los patrones de desarrollo de las sociedades.

Ahora exploremos con mayor atención cada uno de los factores que intervienen en la construcción del riesgo de desastres:

A) LAS AMENAZAS

De acuerdo con su origen pueden clasificarse en “naturales”, “antropogénicos” y “socionaturales’’: • Las amenazas naturales tienen su origen en procesos de la misma naturaleza, y comprende fenómenos como terremotos, tsunamis, tormentas, erupciones volcánicas, fuertes granizadas. • Las amenazas antropogénicas son atribuibles por completo a la acción humana, como los derrames de sustancias peligrosas, accidentes tecnológicos, incendios provocados, explosiones. • Las amenazas socio-naturales son resultado de la interacción entre una sociedad con su ambiente natural, normalmente en condiciones tipificadas de degradación ambiental o de inadaptabilidad al entorno. Por ejemplo, un deslizamiento puede estar provocado por la deforestación, el monocultivo y/o la inadecuada conservación de los suelos.

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CONCEPTO DE AMENAZA: Un fenómeno, sustancia, actividad humana o condición peligrosa que pueden ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos sociales y económicos, o daños ambientales. (Terminología UNSIDR, 2009).

De acuerdo con el Marco de Acción de Hyogo, las amenazas relevantes en el campo de la reducción del riesgo de desastres son “amenazas de origen natural y desastres y riesgos ambientales y tecnológicos conexos”. Tales amenazas surgen de una gran variedad de fuentes geológicas, meteorológicas, hidrológicas, oceánicas, biológicas y tecnológicas que algunas veces actúan de forma combinada. En contextos técnicos, se describen las amenazas de forma cuantitativa mediante la posible frecuencia de la ocurrencia de los diversos grados de intensidad en diferentes zonas, según se determinan a partir de datos históricos o análisis científicos.

Como ya hemos indicado, para que un evento se transforme en una amenaza tiene que existir una sociedad vulnerable. No todos los fenómenos naturales constituyen una amenaza para una población determinada. Por ejemplo, una inundación se convierte en una amenaza cuando existe una sociedad que presenta condiciones de vulnerabilidad frente a las inundaciones. Por seguir con el ejemplo, la inundación anual a lo largo del río Nilo no constituye una amenaza para la población y, por el contrario, es esencial para el desarrollo de la región.

Ahora bien, las amenazas se presentan de manera compleja y concatenada, lo que provoca que las poblaciones expuestas se enfrenten a una amenaza múltiple o amenazas complejas. Como explica Lavell, la amenaza múltiple ocurre cuando una comunidad se enfrenta simultáneamente a la existencia de diferentes tipos de amenaza (sísmica, volcánica, inundación, sequías,) que pueden desencadenarse en momentos distintos o a la vez. Desde el punto de vista de la reducción del riesgo de desastre, no son frecuentes los enfoques que contemplan múltiples amenazas. Como señala el PNUD1, tal vez la excepción sean los trabajos sobre las sequías y las crisis rurales que tienen en cuenta las emergencias políticas y las enfermedades como el VIH/Sida. En este sentido, es necesario explorar la relación entre las amenazas naturales y otras amenazas en la acumulación de los riesgos, como primer paso para elaborar un enfoque integrado de reducción de riesgo.

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PNUD: 2004, p.92

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Por otro lado, están las amenazas complejas. Cuando una amenaza particular puede desencadenar otras amenazas hablamos de amenaza compleja, donde es muy difícil establecer cuáles son los límites entre las amenazas naturales y las socio-naturales. Las enfermedades como el VIH/Sida, el paludismo, la tuberculosis, las minas antipersonales, la proliferación de armas de bajo calibre, el terrorismo, la delincuencia, son elementos de riesgo que agravan la vulnerabilidad de las poblaciones ante las amenazas naturales. El crecimiento descontrolado de los asentamientos humanos hacia zonas propensas a desastres – tales como planicies inundables, laderas inestables, áreas deforestadas – unido a prácticas que aumentan la degradación ambiental, disminuye la capacidad de resistencia de las comunidades ante el impacto de amenazas naturales, como ocurrió en la destrucción parcial del barrio La Colina en Santa Tecla, en la Gran Área Metropolitana de San Salvador. El desastre fue consecuencia de un deslizamiento detonado por el terremoto de enero de 2001 y no por el sismo como tal. Esto sería un ejemplo de amenaza compleja.

B) LAS DESIGUALDADES (el caso de la desigualdad de Género)

Las desigualdades de género no son diferencias naturales, son construidas social e históricamente. Las sociedades moldean, asignan y determinan las características y los comportamientos sociales de las personas a partir de sus diferencias de sexo, y con base en esta diferencia se da un valor diferente a lo que hacen. Lo que se identifica con las tareas masculinas reciben frecuentemente un mayor valor, mientras que las tareas asignadas principalmente a las mujeres y las niñas no lo tiene, creando relaciones de poder asimétricas entre los sexos, de subordinación entre mujeres y hombres, y que determinan la desigualdad de oportunidades para las mujeres. Esta diferenciación explica, por ejemplo, que después de ocurrido un desastre los hombres migren con mayor facilidad en la búsqueda de trabajos para la generación de ingresos, mientras las mujeres cuentan con menos libertad para hacerlo debido a que se les ha Foto: © PMA Nicaragua, 2007 asignado las responsabilidades del cuidado de sus familias, y realizan trabajos que no generan reconocimiento económico como es la atención a su hogar. Esto a menudo se constituye en una desventaja para la generación de ingresos de mujeres en situación de pobreza.

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La identificación con uno u otro sexo asigna a las personas lo que se conoce como los roles de género. Como todos los roles, los de género se refieren al papel, función o representación que juega una persona dentro de la sociedad, basado en un sistema de valores y costumbres, que determina el tipo de actividades que ésta debe desarrollar. Los roles de género se construyen socialmente, son dinámicos y varían de una cultura a otra. Los roles establecidos a partir del sexo se basan en los estereotipos de género, o sea en las características diferenciadas que se asignan a las personas según si es mujer u hombre. Por ejemplo, en los refugios de emergencia luego de una catástrofe las mujeres ‘’deben’’ responsabilizarse de las tareas como cocinar y cuidar a los niños, niñas y personas mayores. Esto “lo hacen mejor ellas porque son más comprensivas”, mientras que los hombres pueden salir y realizar tareas colectivas, visibles y externas como la limpieza de escombros, “esto es para hombres” y es parte de los modelos de masculinidad tradicionales.

Es necesario en este punto entender la división sexual del trabajo o división genérica del trabajo, como la conexión entre la reproducción de la vida y de los bienes, es decir cómo se organiza socialmente una sociedad. A partir de ahí cada sociedad asigna a hombres y mujeres por el hecho de serlo, diferentes tareas y responsabilidades. La mayoría de las sociedades reparte las tareas en dos dimensiones, la productiva y la reproductiva. La primera tiene que ver con las actividades que se realizan para recibir ingreso, y es en apariencia responsabilidad de los hombres. La construcción de los modelos de masculinidad hace que los hombres se vean y sientan proveedores del hogar, y por ello, ante una situación de crisis en que no pueden cumplir este rol se acrecientan los episodios en muchos casos de violencia. Por otro lado, las mujeres en Latinoamérica y el Caribe tienden, cuando se insertan en el ámbito productivo, a hacerlo en el sector informal percibiendo menos ingresos y en condiciones inseguras de trabajo. Muchas veces además sin tener capacidad de decisión sobre en qué se va a emplear el ingreso, o como jefas de hogares mono parentales. Las actividades productivas de subsistencia que se desarrollan en el hogar (tiendas, animales de crianza, agricultura familiar, comedores caseros) y que son el espacio de ingresos y productividad para las mujeres, frecuentemente no se contabilizan a la hora de cuantificar las pérdidas ante los desastres. La segunda dimensión dedicada a las tareas reproductivas o trabajos de cuidado, asociadas al cuidado de los hijos e hijas, y de adultos mayores, son consideradas responsabilidad de las mujeres y las niñas, lo que las limitan a la hora de acceder a recursos y ayudas, o en el caso de mujeres solas con hijos e hijas, les impide participar en muchas tareas de reconstrucción y rehabilitación, al tener que preocuparse por los ingresos para su familia.

Es importante destacar que el trabajo productivo o reproductivo es el mecanismo por el cual las personas entran en contacto con los recursos, acceden, controlan o toman decisiones sobre ellos, y disfrutan de los beneficios. El acceso a los recursos significa que las mujeres y hombres pueden usar y beneficiarse de un recurso específico (material, financiero, humano, social, político, etc.). Asociado al acceso está el control, que se refiere a la capacidad de decisión sobre los recursos. En algunas circunstancias, las mujeres o los hombres pueden llegar a tener el acceso (la posibilidad de utilizar) un

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recurso, por ejemplo la tierra, y tener limitado control sobre éste (no pueden decidir si se vende o se alquila). En relación a estos temas se ha trabajado más en el impacto diferenciado de los desastres sobre mujeres y hombres, sobre sus recursos, el acceso y control (por ejemplo en albergues de emergencia, o con ayuda de emergencia), pero es más complejo hacerlo en lo referido a la construcción social del riesgo, es decir, cómo este control y acceso acrecienta o disminuye las vulnerabilidades.

C) LAS VULNERABILIDADES

CONCEPTO DE VULNERABILIDAD: Las características y las circunstancias de una comunidad, sistema o bien que los hacen susceptibles a los efectos dañinos de una amenaza. (Terminología UNSIDR, 2009).

Existen diversos aspectos de la vulnerabilidad que surgen de varios factores físicos, sociales, económicos y ambientales. Entre los ejemplos se incluyen el diseño inadecuado y la construcción deficiente de los edificios, la protección inadecuada de los bienes, la falta de información y de concientización pública, un reconocimiento oficial limitado del riesgo y de las medidas de preparación y la desatención a una gestión ambiental sensata o prudente. La vulnerabilidad varía considerablemente dentro de una comunidad y en el transcurso del tiempo. Esta definición identifica la vulnerabilidad como una característica de los elementos de interés (comunidad, sistema o bien) que es independiente de su exposición. Sin embargo, en su acepción común, con frecuencia esta palabra se utiliza más ampliamente para también incluir el grado de exposición de esos elementos.2 Como señala Wilches-Chaus,3 la vulnerabilidad constituye un sistema dinámico en sí mismo, que surge de la interacción de una serie de factores y características que convergen en una comunidad particular y que denomina vulnerabilidad global.

Para comprender sus dinámicas, ésta se divide en distintas "vulnerabilidades", que constituyen ángulos particulares –vulnerabilidad física, ambiental, social, institucional, política, económica- pero interrelacionadas entre sí, lo que le da un carácter de globalidad. Por ejemplo, difícilmente podríamos entender la vulnerabilidad física, sin considerarla una

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Terminología UNSIDR, 2009.

WILCHES-CHAUS, Gustavo: “La vulnerabilidad global”. En Maskrey, A. (ed). Los desastres no son naturales. La Red. Tercer Mundo Editores, Colombia, 1993. Véase también: DARIO CARDONA, Omar: La necesidad de repensar de manera holística los conceptos de vulnerabilidad y riesgo. Una crítica y una revisión necesaria para la gestión. Centro de estudios sobre desastres y riesgos CEDERI. Universidad de los Andes, Bogotá, 2003.

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función de la vulnerabilidad económica y de la política; o ésta última sin tomar en cuenta la vulnerabilidad social, la cultural y nuevamente la económica.4

La vulnerabilidad se debe evaluar específicamente con relación a cada amenaza en particular. Quiere esto decir que no existen vulnerabilidades generales, sino que existen con referencia a una amenaza determinada. Una población presenta diferentes vulnerabilidades ante un terremoto que ante un huracán. Y también habría que especificar que no se puede tomar en consideración una población en general, sino que habría de diferenciar las condiciones de vulnerabilidad en función de diferentes categorías de género, grupo étnico, grupo etario, etc. Pasemos a ver a continuación como cada uno de los factores desde los que analizamos la vulnerabilidad puede articularse con la desigualdad:

Factores Físicos Éstos están relacionados con la ubicación de los asentamientos humanos en áreas expuestas a riesgos de diversa índole, así como también con las características de las infraestructuras existentes y por ende la resistencia de los elementos expuestos. Desde una visión del desarrollo, es importante enfatizar que los asentamientos humanos de los sectores populares tienden a estar en áreas de mayor fragilidad física ambiental. Las personas viviendo en situación de pobreza habitan zonas de laderas con tendencias a desmoronamientos y deslizamientos; ocupan áreas con grandes deficiencias en servicios básicos como el Comment sobre el copyright: Esta alcantarillado y el agua potable, y moran en zonas foto es extraída del documento de donde existe una mayor exposición a AmLatGenera sobre las Guadianas enfermedades. Asimismo, estos asentamientos de las Laderas populares tienden a encontrarse en zonas inundables, aledaños a procesos productivos e industrias peligrosas propensas a accidentes industriales, así como en cercanía a residuos de diverso grado de toxicidad. Las condiciones tales como la ubicación de poblaciones en los cauces de ríos y quebradas y la sismo resistencia de viviendas y edificios, ejemplifican de manera precisa los factores físicos de la vulnerabilidad. Una buena parte de las personas que habitan zonas de ladera no lo hacen por querer estar allí, sino más bien porque no tienen otra opción; quizá si la

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WILCHES-CHAUS, 1993.

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tuvieran seguramente preferirían establecer sus viviendas en lugares más seguros que les brinden mayor bienestar y seguridad para ellos y sus familias.

Se encuentran otros factores que nos invitan a cuestionarnos sobre la desigualdad y la vulnerabilidad en los factores físicos, por ejemplo: ¿quién decide dónde habitar? ¿Existe plena participación de hombres y mujeres en el proceso de adopción de decisiones en la esfera del ordenamiento territorial y las políticas públicas? ¿Quiénes tienen acceso a formarse en técnicas de construcción de edificaciones? y ¿quiénes realmente son los artífices de la construcción espontánea del diario vivir de las comunidades?

Factores Económicos La condición de pobreza –per se, no se constituye en sinónimo de vulnerabilidad– y/o la inadecuada utilización de los recursos disponibles configuran un escenario más frágil frente a la materialización del riesgo. El acceso, o por el contrario, la privación frente a los recursos que un individuo, familia, comunidad o grupo social tenga, determina en gran medida el lugar donde habita, así como también las condiciones del mismo.

Los factores económicos también se manifiestan en el acceso a los recursos por parte de los sectores populares. En zonas rurales, por ejemplo, las personas viviendo en situación de pobreza acceden a tierras más degradadas, con baja productividad, y con mayores riesgos medioambientales.

Factores Sociales Puede decirse que los desarrollos en las formas de organización social determinan que en comunidades organizadas se ofrezcan mayores posibilidades de responder a los desastres y de iniciar de manera más rápida los procesos de recuperación. Para los miembros de una comunidad donde los esfuerzos individuales se articulan y legitiman a través de la organización, y donde además son frecuentes las experiencias previas de organización, existen condiciones favorables que conducen a una significativa disminución del impacto de los desastres.

Factores Educativos Estos factores están relacionados con la falta de conocimiento sobre su entorno, es decir sobre las causas por las que se generan los desastres, las amenazas a las que se encuentran expuestos, el reconocimiento de las condiciones que los hacen o han convertido en vulnerables, las consecuencias, así como la falta de preparación para enfrentar de manera individual o colectiva un evento adverso. Alude a la existencia de débiles canales de información que permitan la difusión amplia de información sobre prevención, mitigación y preparativos para emergencias y desastres.

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Factores Políticos Aborda los niveles de autonomía de la comunidad y de las organizaciones existentes para participar de manera propositiva en la toma de decisiones que conciernen a su bienestar, así como también su capacidad de negociación con instancias externas en todos los niveles.

Es la capacidad que permite visibilizar a la comunidad como un actor e interlocutor válido cuyo punto de vista es importante y tenido en cuenta al momento de resolver asuntos colectivos, promoviendo la autogestión y reduciendo la dependencia con entidades del orden central.

Esta situación se extrapola a que, en situaciones de emergencia, la baja representación de mujeres y hombres de la comunidad en las organizaciones y su exclusión generalizada de los procesos de toma de decisiones formales en las comunidades, origine la invisibilidad de sus necesidades y que en general no se les consulte sobre las formas de distribuir los recursos y la asignación de roles en la etapa de la recuperación.

Su baja participación además en las estructuras de formulación de políticas públicas y toma de decisión en los procesos de desarrollo nacional y local limita la inclusión de sus conocimientos, necesidades e intereses que contribuirían a la reducción de los riesgos (e.g. en la planificación del uso de la tierra, la distribución de la información, la creación de oportunidades para generar empleo e ingresos, los procesos de titulación de propiedades, etc.). Adicionalmente, la participación es pues no solamente un elemento crucial para la reducción y la gestión del riesgo, sino que también es una condición sine qua non del desarrollo humano inclusivo y sostenible, y un derecho humano fundamental.

Factores Institucionales El exceso de burocracia, la falta de voluntad política y la débil gestión de las instituciones competentes y responsables de incidir en la gestión de riesgos son la expresión de esta dimensión de la vulnerabilidad que conlleva a una carencia de acciones eficientes que conduzcan a prevenir y/o mitigar los riesgos existentes. El predominio de estilos basados en concepciones centralistas a nivel institucional conduce a que las mujeres y hombres de las localidades se encuentren más desprotegidos y a que los programas que se desarrollan no tengan en cuenta sus intereses y/o necesidades.

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Factores Culturales- Ideológicos Esta variable alude a las percepciones, los imaginarios sociales y las formas de concebir el mundo que cada individuo, grupo social o comunidad tiene frente a los fenómenos, a los riesgos, a las amenazas a las que están expuestos y que seguramente dependerá de la frecuencia y magnitud de las amenazas que enfrenta, así como de las características particulares de cada grupo humano. Por ejemplo referente a las desigualdades de género, en Honduras se encontraron testimonios de mujeres que, aún escuchando un aviso de alerta frente a un desastre, no habrían dejado su casa, por indicaciones de sus compañeros de vida, que consideraron que no debían salir hasta que ellos no estuvieran presentes.5

En otros, las creencias e ideas que poseen las personas acerca de las causas de cierto tipo de acontecimientos, impiden que las mismas reconozcan su papel protagónico en la intervención de los riesgos a los que se encuentran expuestas, dejando de lado la memoria histórica y negándose la posibilidad de rescatar las lecciones aprendidas de experiencias previas.

Es importante plantear que la intención de desagregar el concepto de vulnerabilidad global en sus distintas dimensiones pretende hacer visible su expresión en lo cotidiano y reivindicar su carácter dinámico y en permanente cambio. Sin lugar a dudas, muchos desastres que ocurren hoy día son el resultado del complejo concurso de esta serie de factores económicos, políticos, institucionales, educativos, culturales, ambientales, que unidos se constituyen en los ingredientes ideales para exacerbar el riesgo de una comunidad, lo que la convierte en caldo de cultivo para que éste se materialice en un desastre. La vulnerabilidad es una condición producto de la ausencia o limitación de recursos personales, familiares y comunitarios, ambientales, sociales y económicos y la interacción de tales recursos por escasos que sean y el manejo que la persona haga de ellos.

En conclusión, y como ya se ha dicho, el riesgo se genera y se construye socialmente y por ende la vulnerabilidad se evidencia en un déficit de desarrollo que se encuentra íntimamente ligado con la fragilidad o la falta de resiliencia (recuperarse ante las amenazas) de los elementos expuestos ante amenazas de diferente índole. Así entonces, los procesos de desarrollo deben ser entendidos como procesos a través de los cuales se reducen las situaciones de vulnerabilidad y se incrementan las capacidades.

5

Sánchez del Valle, Rosa. 2010. Dimensión de Género en la Gestión Local de Riesgo. Octubre 2001.

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D) LAS CAPACIDADES

Ahora bien, las personas (hombres, mujeres, niñas, niños), comunidades, y sociedades expuestas al riesgo de desastres no son “víctimas” pasivas, dependientes e impotentes. Considerar a las personas de tal manera agrava sus vulnerabilidades. Las personas, aunque afectadas por un desastre, son agentes activos de su propio desarrollo, con capacidades para reducir riesgos y en caso de que se transformen en desastres, afrontar las crisis, recuperarse y continuar con sus proyectos de vida. Por tanto, en la ecuación del riesgo habría que integrar las capacidades diferentes de las personas desarrolladas según su contexto histórico y social.

CONCEPTO DE CAPACIDADES: La combinación de todas las fortalezas, medios, habilidades, recursos con que cuentan las personas, disponibles dentro de una comunidad, organización o institución, y que puedan reducir el nivel de riesgo o afrontar los efectos de un evento.

Al igual que la clasificación de las vulnerabilidades, la capacidad puede incluir la infraestructura y los medios físicos, las instituciones y las habilidades de afrontamiento de la sociedad, al igual que el conocimiento humano, las destrezas y los atributos colectivos tales como las relaciones sociales, el liderazgo y la gestión. La capacidad también puede describirse como aptitud. Por tanto, la ecuación del riesgo será más completa si, además de las vulnerabilidades, incorporamos las capacidades de las personas, familias, comunidades e instituciones locales.

Riesgo = Amenaza x Vulnerabilidad Capacidad

Dos de las capacidades más importantes de entender son la resiliencia y la autonomía: •

La resiliencia es la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad expuestos a una amenaza para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de manera oportuna y eficaz, lo que incluye la preservación y la restauración de sus estructuras y funciones básicas; es decir, la capacidad de “resistir a” o de “resurgir de” un choque. La resiliencia de una comunidad con respecto a los posibles eventos que resulten de una

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amenaza se determina por el grado al que esa comunidad cuenta con los recursos necesarios y es capaz de organizarse tanto antes como durante los momentos apremiantes.6 •

La autonomía por otro lado es la capacidad de ‘identificar, disponer de recursos y medios, utilizarlos para enfrentar desastres y recuperarse del impacto por sí mismo sin que su potencial de desarrollo sea socavado’.7

Es de suma importancia reconocer tanto las capacidades positivas de las personas (niñas, niños, hombres y mujeres) así como las comunidades, sociedades e instituciones. Igualmente, es importante reconocer las incapacidades de las personas, considerando categorías de análisis diferenciadas como género, pero también por grupos etarios, grupos sociales, etc. pues junto con la disminución de las vulnerabilidades, la creación y fortalecimiento de las capacidades son la clave fundamental para la reducción del riesgo de desastres. Además, si recordamos que el eje central del desarrollo son las capacidades, entendemos mejor el nexo intrínseco entre las capacidades para la creación de resiliencia y autonomía frente a desastres con las capacidades para crear sociedades basadas en el desarrollo humano sostenible y el empoderamiento en condiciones de igualdad.

La constatación de que un mismo fenómeno natural afecta de modo diverso a diferentes personas y comunidades ha hecho que, en la explicación de los desastres, se busque entonces cual es el papel que los procesos de desarrollo tienen en la generación – o no – de riesgos. Las personas experimentan las situaciones de desastre de forma distinta. De acuerdo a sus roles de género, educación, grupo social, tienen diferentes necesidades e intereses en los procesos de intervención sobre los mismos, como también diferentes roles, necesidades, intereses y responsabilidades en los procesos de configuración o construcción de los riesgos. Esta construcción diferenciada basada en condiciones socio-económicas, género, étnicas, etarias, etc., las cuales tienen un papel central en la exacerbación del impacto de los desastres. Por ejemplo, las mujeres, las niñas y los niños representan el 60% de la mortalidad por desastres y constituyen el 75% de las personas desplazadas.8

6

Terminología UNSIDR, 2009.

7 PNUD.2007. Superar la Desigualdad, Reducir el Riesgo: Gestión de Desastres con Equidad de Género, México D.F.: PNUD, p. 17. 8 UNDOCO. 2009. Integrando la Reducción del Riesgo de Desastres en el CCA y el MANUD: Nota Guía para los Equipos de País de las Naciones Unidas, Nueva York: UNDOCO, p.5.

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2.1.1 2.1 .1 Evolución conceptual y en las políticas: pasando de la Emergencia a la Gestión de Riesgo Esta conceptualización multidimensional y dinámica de la construcción del riesgo de desastres es relativamente reciente. Por ende, la transformación de ese cambio conceptual paradigmático en políticas públicas concretas que buscan reducir el riesgo a desastres a través de la disminución de las vulnerabilidades y desigualdades, así como la potenciación de las capacidades diferentes, es un reto aún en curso. El proceso de reflexión, debate y concreción en políticas se ha venido gestando en las últimas décadas. Examinemos algunos de sus principales fases de evolución en la región:

Las concepciones y políticas de atención a emergencias y desastres dominan de los años 40 a los 70. Las concepciones tradicionales de los desastres, como sucesos ajenos, impredecibles, fruto de la mala suerte o el castigo divino, conllevaron políticas y acciones dirigidas principalmente a la gestión de desastres, de acuerdo con la idea de que no quedaba más solución que resignarse y atender sus consecuencias. El énfasis de las políticas públicas era en el manejo rápido, ordenado y eficiente de las emergencias, tanto aquellas fruto de fenómenos naturales como los de conflictos armados, bajo esquemas autoritarios principalmente al mando de los ejércitos y fuerzas armadas, evitando así que desencadenaran en crisis políticas. Las principales modalidades de políticas públicas en este período fueron las legislaciones que crearon las instituciones de defensa civil.9 Desde algunos organismos internacionales se comienza a conceptualizar la problemática de manera más amplia al final de los 70 y se comienza a cuestionar el enfoque ‘emergencista’. Estos organismos comienzan a actuar bajo conceptos más amplios de ‘ayuda humanitaria’ haciendo una distinción con la ‘ayuda de emergencia’ (ayuda para la supervivencia inmediata) por la naturaleza de las acciones más prolongadas para refugiados y desplazados internos, y además por los marcos éticos bajo los cuales actuaban de humanismo y sobre todo de neutralidad en contraposición a la ayuda frecuentemente politizada de los ejércitos en la distribución de la ayuda.10 Se introduce también por primera vez la noción del ciclo de desastre (el antes, durante y después de los desastres), y marca el inicio de las intervenciones más articuladas de preparación y mitigación.

9

PNUD.2007. Superar la Desigualdad, Reducir el Riesgo: Gestión de Desastres con Equidad de Género, México D.F.: PNUD, p. 37. 10 Abrisketa, Joana y Pérez de Armiño, Karlos. 2006. Acción Humanitaria: Concepto y Evolución, Diccionario de la Acción Humanitaria y la Cooperación al Desarrollo. País Vasco: Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación Internacional (HEGOA).

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En los años 80, el enfoque se centra en las amenazas y el accionar en la respuesta y recuperación. En la década de los ochenta domina la visión de que los procesos de desarrollo responden a pautas relativamente uniformes, lineales, ordenadas y predecibles. Los desastres –sobre todo los referidos a los de origen natural– se entendían como sucesos excepcionales y amenazas externas que interrumpían momentáneamente los caminos del desarrollo. Como no se podían evitar, prevenir y/o controlar no quedaba más remedio que estar preparados cuando se podía en el mejor de los casos, focalizar la atención en la respuesta a posteriori para reducir sus consecuencias adversas en el corto plazo a través de la respuesta humanitaria, y luego arrancar con los procesos de recuperación, principalmente centrados en la rehabilitación y reconstrucción física que permitieran el retorno a una situación estable o de “normalidad”. Se consideraba que “volver a la normalidad” era conseguir restablecer las condiciones de desarrollo que existían con antelación al desastre.

En términos de políticas concretas, las medidas y acciones para prevenir los desastres no eran objeto de atención bajo esta concepción, o se circunscribían a medidas estructurales para reducir y controlar los efectos de la naturaleza a través de obras de ingeniería como la construcción de diques y muros de contención o la reubicación de asentamientos humanos. Al final de la década también comienzan a pasar las leyes creadoras de las instituciones de Protección Civil, restándole control a las fuerzas armadas. De la misma forma, las intervenciones comienzan a ser descentralizadas hacia los territorios para tener mayor eficiencia y fortalecer la autonomía local.

En los 90 se comienzan a resaltar las vulnerabilidades y la prevención. Al final de los ochenta se comienza a subrayar que la respuesta humanitaria, aunque imprescindible para aliviar el sufrimiento de las personas afectadas por desastres y cubrir sus necesidades humanitarias, había sido insuficiente para hacer frente a las causas de estas crisis y frenar su ocurrencia y las pérdidas asociadas. Los diferentes escenarios de crisis que tuvieron lugar en los ochenta y principios de los noventa demostraron que no era útil esta manera de plantear la relación entre desastres y desarrollo de esta manera. Se comenzó a pensar que los procesos de desarrollo debían sentar las bases para reducir las condiciones generadoras de desastres antes de que estos ocurrieran. El debate sobre la relación entre los desastres y desarrollo, y viceversa, dirige su atención hacia los procesos sociales como generadores de riesgo, donde las amenazas no definen el problema por sí solos. Se reconoce que los desastres sí son predecibles y no son tan “naturales” como frecuentemente se señala y se va gestando el concepto de vulnerabilidad y su relación con estas amenazas. Así en la década de los 90 se va tejiendo un nuevo modelo conceptual que trata de explicar los desastres en su relación con el desarrollo, poniendo el énfasis en el proceso social de configuración de los riesgos. Se inicia la conceptualización de la gestión del riesgo de desastres.

Las primeras reflexiones sobre gestión de riesgos en América Latina surgen en la década de los noventa, a partir de los desarrollos teóricos de La Red de Estudios Sociales en

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Prevención de Desastres en América Latina (LA RED).11 Por su lado, la Asamblea General de Naciones Unidas declaró los noventa como el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales12 (DIRDN, 1990-1999), con el propósito de concienciar sobre la importancia que representa la reducción de los desastres. Fue crucial de cara a promover un cambio de enfoque, que dejaba de enfatizar la respuesta ante los desastres para centrar la atención en la reducción de los mismos. Uno de los principales resultados de la DIRDN fue la Estrategia y Plan de Acción de Yokohama, adoptados en la I Conferencia Mundial sobre Reducción de Desastres Naturales en Yokohama en 1994, estableciendo un marco de orientación para las políticas públicas de los Estados. La Estrategia estableció directrices para la acción de prevención, preparación y mitigación del riesgo de desastres, insistiendo también en la reducción de la vulnerabilidad a través de la aplicación de diseños apropiados y modelos de desarrollo orientados a determinados grupos.

A nivel de los Estados de la región, esto se tradujo en una variedad de políticas e iniciativas. Los diferentes países inician buscando políticas que les permitan reducir los riesgos en la inversión privada y pública, y se dan los primeros intentos de incorporar la gestión de esos riesgos en los diferentes niveles y ámbitos de la planificación nacional así como de asignar responsabilidades a toda una amplia gama de actores públicos y civiles. Asimismo, los países continuaron introduciendo las leyes creadoras de las instituciones de Protección Civil y las responsables por la respuesta y la prevención. Al final de década, varios de los países latinoamericanos también establecieron los primeros sistemas multiinstitucionales para la prevención y reducción del riesgo (e.g. Bolivia, México, Nicaragua), así como planes de prevención nacional y municipal, junto con una variedad de instrumentos específicos para mapear vulnerabilidades y servir de insumo en la formulación de dichos planes.

A partir del 2000 se desarrolla el enfoque de reducción y gestión de riesgos. Bajo esta nueva conceptualización se aborda la gestión de riesgos de desastres como un todo, como un proceso social integral y permanente, que supera la división en plazos de tiempo. Hablamos de la reducción de riesgo y su consecuente gestión de riesgos como proceso que tiene como fin la previsión, reducción y control del riesgo de desastres. Si el riesgo de desastre es una construcción social basada en las vulnerabilidades y capacidades que se han generado a través de los patrones de desarrollo, entonces se llega a entender que el proceso de

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La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (LA RED) se constituyó en 1992 por diversas instituciones y profesionales de la región latinoamericana como respuesta a la necesidad de estimular y fortalecer el estudio social de la problemática del riesgo y definir, a partir de ello, nuevas formas de intervención y de gestión. Para más información véase: http://www.desenredando.org

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La Asamblea General, en su resolución 44/236 proclamó el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales a partir del 1 de enero de 1990 y aprobó el Marco Internacional de Acción del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales.

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desarrollo y sus políticas públicas derivadas son el medio para corregir los riesgos ya existentes y prevenir los futuros.

Dos hitos dieron el empuje final y permitieran que se consolidara el cambio paradigmático que se había venido gestando en esas últimas seis décadas, permitiendo pasar de la gestión de desastres a la gestión del riesgo de desastres en las políticas públicas. El primero fue en el año 2000 con la Estrategia Internacional de Naciones Unidas para la Reducción de Desastres (UNISDR, por sus siglas en inglés). El objetivo de la UNISDR era la de promover sinergias y la coordinación entre las diversas actividades para la reducción de desastres en los campos socioeconómico, humanitario y de desarrollo, así como apoyar la integración de las diversas políticas afines. El segundo fue en la Conferencia Mundial para la Reducción de Desastres (CMRD), celebrada a principios del 2005, donde los países aprobaron el Marco de Acción de Hyogo para el 2005-2015 comprometiéndose al “aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastre”. Con Hyogo, se enfatiza el carácter central de la integración de la reducción de riesgos de desastres en las políticas, programas y estrategias de desarrollo sostenible y reducción de la pobreza, e incluye un conjunto de directrices para que los países estén preparados a enfrentar el incremento de los desastres. Este constituye un momento crucial en donde la gestión del riesgo de desastres es asumida por los países firmantes como una política pública común de los Estados, lo que implica adoptar políticas de manera transversal ‘en todos los procesos de planificación y gestión del desarrollo.’13

En esta última década por lo tanto, comienzan a proliferar en la región tanto leyes, políticas y planes a nivel regional, nacional y local de reducción del riesgo de desastres, y los intentos de incorporarla en las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo. Sobre este último punto, que fue parte de los compromisos centrales de Hyogo, aún queda mucho por hacer. En el reciente informe GAR11, se presentan los avances de los países con respecto a Hyogo y se evidencia que aun habiendo avanzado en el establecimiento de sistemas multi-actores/sectoriales, así como en la formulación de planes específicos (con mucho énfasis todavía en los planes de preparación y gestión de desastres), hay mucha dificultad de introducir la reducción del riesgo de desastres en la planificación nacional y local del desarrollo y la inversión pública, y en la planificación del desarrollo sectorial (planificación ambiental, políticas sociales y económicas). De hecho, es donde menos progreso se ha registrado a nivel mundial en cuanto a la implementación del Marco de Acción de Hyogo.

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PNUD México, Superar la Desigualdad, Reducir el Riesgo: Gestión de Desastres con Equidad de Género, México D.F.: PNUD, 2007, p. 37.

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Tabla 2. Evolución de las Políticas de Reducción de Riesgo de Desastres AÑOS ENFOQUE TIPO DE POLÍTICAS E INTERVENCIONES ACTORES CLAVE 40’

Emergencia

“Atención a emergencias” sobre todo en condiciones de conflictos armados y emergencias por grandes eventos ‘naturales´. Políticas concretas: distribución gratuita bienes y servicios de supervivencia inmediata como agua, alimentos, abrigo, medicamentos y atenciones sanitarias. No hay leyes o políticas nacionales per se.

Ejércitos y Fuerzas Armadas

50-70’

Desastre

Se habla de Ciclo de Desastres (ADD), centrado en la ayuda humanitaria, en atención a la emergencia y en la recuperación. Inician las acciones centradas en los preparativos y en la mitigación.

Ejércitos y Fuerzas Armadas, Defensa Civil.

Políticas concretas: Leyes creadoras de las instituciones de Defensa Civil.

Organismos ad hoc, relacionados con salud: Cruz Roja, Médicos Sin Frontera, etc.

80’

Amenaza

Se centran en las amenazas, en la respuesta, reconstrucción e inicio de las medidas de preparación. Los estudios científicos se centran en la “exposición”.

Políticas concretas: obras de ingeniería (resistentes) y re-ordenamiento territorial de algunos asentamientos, y pocas ‘políticas en sí’. Inicia también al final de la década las Leyes creadoras de las Instituciones de Protección Civil. Proyectos y programas de emergencia, reconstrucción, y preparación.

90’

2000

Vulnerabilidad

Riesgo

Priman los Comités Consultivos Científicos.

Médicos del Mundo, Acción contra el Hambre, Oxfam y Care.

Se crean las primeras Protecciones Civiles

Se va dando un enfoque social, estableciendo la relación entre las amenazas y las vulnerabilidades de la población. Se comienza a centrar en la prevención.

Protecciones Civiles e entes de prevención y respuesta del Estado.

Políticas concretas: Continúan las leyes creadoras de las instituciones de Protección Civil así como las responsables de prevención y respuesta. También se inicia a descentralizar las responsabilidades a los territorios, y restar el control de las fuerzas armadas. Surgen los primeros planes de prevención y mitigación, e instrumentos como mapas de vulnerabilidad.

Académicos de las Ciencias sociales

Enfoque integrado al desarrollo, a la planificación que tiene en cuenta diferentes aspectos sociales y naturales. Las acciones comienzan a ser

OCHA y ECHO son creadas por la ONU y la EU respectivamente. Actores del desarrollo

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19 Unidad 2 - Introducción a la Gestión Integral del Riesgo más integrales.

Políticas concretas: Surgen los sistemas multi-institucionales de prevención, preparación, respuesta, mitigación y recuperación, así como políticas y planes específicos de gestión de riesgo a nivel regional, nacional y municipal. Los esfuerzos por incorporar la gestión de riesgo en los planes nacionales de desarrollo están aún en curso. Algún avance en incorporar la perspectiva de género con compromiso de Hyogo, pero aún insuficiente. Elaboración propia basada en Zilbert, 2010; Abrisketa y Pérez de Armiño, 2006; y PNUD 2007.

2.2 Gestión del riesgo y DHL (Desarrollo Humano y Desastres) Desastres)

Los desastres no son naturales y no son inevitables, son un resultado de los patrones de desarrollo. Tradicionalmente los desastres se han visto como sucesos excepcionales, impredecibles, fruto de la mala suerte, ante los que no quedaba más solución que resignarse y atender sus consecuencias, una vez que se desencadenaban. Sin embargo, los desastres no son tan naturales como frecuentemente se han entendido. Efectivamente se producen por la incidencia de procesos naturales como son los terremotos y los tsunamis, los huracanes o las sequías, pero es a consecuencia de su interacción con determinadas intervenciones humanas –como los procesos de urbanización descontrolados, de deforestación y degradación de ecosistemas, la falta de políticas y planes preventivos, por poner algunos ejemplos – lo que determina que finalmente un fenómeno natural adverso acabe en desastre. De esa manera, los desastres son el resultado de una multiplicidad de procesos basados en factores económicos, sociales y políticos, o en otras palabras, son el producto del proceso de desarrollo.

El reconocimiento del vínculo entre los procesos de desarrollo humano y los desastres es relativamente nuevo, y tiene tres implicaciones relacionadas entre sí. •

En primer lugar, la implicación más obvia, aunque aún raramente medida, es la pérdida que los desastres provocan en desarrollo futuro por los daños en activos, infraestructura, capacidad productiva, educativa, sanitaria, entre otros. Es decir, los desastres generan un déficit adicional que se sobrepone a las brechas pre-existentes respecto a las metas de desarrollo. Además, si bien se ha logrado en muchos casos contabilizar los costos directos de lo destruido y perdido en vidas, como por ejemplo las evaluaciones de impacto económico y social de los desastres conducidas por la

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CEPAL, todavía no se ha logrado calcular con exactitud el retroceso real que implica para los países en su trayectoria hacia el desarrollo. En segundo lugar, los desastres son un producto del desarrollo por las decisiones tomadas por individuos, comunidades y países que configuran patrones de riesgo. Los desastres son producto de un tipo de desarrollo desacertado, es decir un patrón de desarrollo que por ejemplo genera beneficios para unos en detrimento de otros, que pone en práctica costumbres no sostenibles, o que para producir riqueza o poder para unos crea pobreza y desenpoderamiento para otros. En tercer lugar, el desarrollo puede reducir el riesgo de desastres, pero no con cualquier tipo de desarrollo. La reducción es posible si es el patrón que construye la sociedad es uno de ‘desarrollo humano’. El desarrollo humano descansa en la creación de un entorno en el que las personas puedan hacer plenamente realidad sus posibilidades y vivir en forma productiva y creativa de acuerdo con sus necesidades e intereses. Es en última instancia un proceso orientado a ampliar las opciones de las personas y construir capacidades humanas para ‘vivir una vida larga y saludable, adquirir conocimientos, tener acceso a los recursos necesarios para lograr una vida digna y poder participar en la vida comunitaria.’14 Lo anterior implica que además de la expansión económica y la generación de recursos para el bienestar, en el centro del concepto de desarrollo humano está contenido el ejercicio efectivo de los derechos (económicos, sociales y culturales) y libertades fundamentales. En otras palabras, el

‘desarrollo humano’ es la antítesis de un desarrollo generador de vulnerabilidades y desigualdades.

14

PNUD, 2004, Informe Mundial: La reducción de riesgos de desastres, un desafío para el desarrollo, Nueva York: PNUD, p. 19.

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Repasemos con el esquema siguiente:

Fuente: PNUD, 2004, Informe Mundial: La reducción de riesgos de desastres, un desafío para el desarrollo, Nueva York: PNUD, p.21.

Las desigualdades también son un resultado de los patrones de desarrollo. Como parte de los procesos desacertados de desarrollo, una de las dinámicas persistentes ha sido la creación de relaciones desiguales entre diferentes grupos dentro de las sociedades. Esta desigualdad es una construcción social, cultural e histórica, y corresponde a momentos, sociedades y condiciones específicas. Está afectada por aspectos como la situación económica, la etnia, la edad, la localización geográfica, etc. La desigualdad se manifiesta a través de inequidades en el acceso y el control de recursos, espacios de participación, toma de decisiones, entre muchas otras dimensiones. Similar a la construcción de los patrones de riesgo, la construcción de patrones de desigualdad es producto de un desarrollo mal encaminado, en contraposición al desarrollo humano que intrínsecamente contiene la noción de condiciones de igualdad de oportunidades y opciones.

La desigualdad aumentan el impacto de los desastres y los desastres aumentan la desigualdad. Las relaciones desiguales tienen como consecuencia una distribución inequitativa de los recursos (tierra, agua, biodiversidad, ingresos, educación, salud, capacitación, participación política, etc.). El

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resultado es que las personas viven el riesgo y el impacto de los desastres de manera diferente.

De esta forma y cerrando la presente unidad, la relación entre la Gestión del riesgo y el Desarrollo Humano Local se encuentra principalmente en comprender que la Gestión integral del riesgo está fuertemente ligada con la apuesta de un modelo de desarrollo de una comunidad o grupo social. Apostar por modelos de desarrollos que fomentan la desigualdad y direccionado al crecimiento económico, produce resultados que conllevan a un aumento de las vulnerabilidades que acrecientan los desastres frente a las amenazas, igualmente, limita las capacidades y las resilencias de las comunidades, como también, atentan contra el desarrollo sostenible y pueden ser detonadores del cambio climático. En su lugar, la apuesta por modelos como el Desarrollo Humano permite que múltiples actores sociales a través de su agencia puedan incidir y participar en las decisiones de sus localidades, con el ánimo de generar políticas públicas que involucren la Gestión Integral del Riesgo que mitiguen el impacto de los desastres.

Bibliografía

Lecturas del curso

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PNUD (2004). 3. ¿Acaso el desarrollo reduce los riesgos? En: La reducción de riesgos de desastres. Un desafío para el desarrollo (pp. 57-86). Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Bibliografía adicional

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Bollin, C., y Cárdenas, C. (2003). (Manejo integral de riesgos por comunidades y gobiernos locales Washington D.C.: BID.

•

Lavell, A. (2000). Desastres durante una década: Lecciones y avances conceptuales y prácticos en América Latina (1990-1999), Anuario Político Social de América Latina, 3 FLACSO, Secretaría General - LA RED

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Parada, J. (coord) (2001). Cambio Climático: Situación actual y perspectivas en Chile Santiago de Chile: PNUD.

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PNUD (2007). Anexo 1. Términos y Conceptos Básicos. En: Superar la desigualdad, reducir el riesgo. Gestión del riesgo de desastres con equidad de género. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

•

PNUD (2007). Anexo 2. Evolución del marco internacional. En: Superar la desigualdad, reducir el riesgo. Gestión del riesgo de desastres con equidad de género. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

•

UNSIDR (2009). Terminología sobre la reducción del riesgo de desastres Naciones Unidas Naciones Unidas