USAID/HONDURAS EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE AGUA Y SANEAMIENTO RURAL DE USAID/HONDURAS 1999 AL PRESENTE

Preparado para:

Camp Dreser & McKee International Inc. Por:

Luis Moncada Gross, CDM Anthony Brand, ARD Inc.

Tegucigalpa M.D.C.

Honduras, C.A. Febrero, 2006

EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE AGUA Y SANEAMIENTO RURAL DE USAID/HONDURAS 1999 AL PRESENTE INDICE DE CONTENIDO ABREVIATURAS ............................................................................................................................................... vi RESUMEN EJECUTIVO ..................................................................................................................................... 1

I.

ALCANCE Y METODOLOGÍA .................................................................................................5

1.1

Antecedentes de la Evaluación............................................................................................................. 5

1.2

Propósito de la Evaluación.................................................................................................................... 5

1.3

Metodología............................................................................................................................................. 5

1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.3.4 1.3.5 1.3.6 1.3.7

Documentación obtenida.......................................................................................................................... 5 Entrevistas con Funcionarios SANAA, AID, ONGs .................................................................................. 6 Análisis Base de Datos SANAA – SIAR ................................................................................................... 6 Borrador Informe Inicial y su Presentación en el Taller............................................................................ 6 Taller de Consulta..................................................................................................................................... 6 Encuesta................................................................................................................................................... 6 Contenido del Informe Final ..................................................................................................................... 6

II.

HISTORIA DEL PROYECTO ....................................................................................................7

2.1

Intervención de USAID en el Sector de Agua y Saneamiento ........................................................... 7

2.2

Programa de Reconstrucción de Acueductos Rurales (PRH) ........................................................... 7

2.3

Proyectos Post Mitch ............................................................................................................................. 7

2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4

Carta de Ejecución 14 – 2003 .................................................................................................................. 7 Carta de Ejecución 15 – 2003. ................................................................................................................. 8 Carta de Ejecución 38 – 2004 .................................................................................................................. 8 Programa Elevación Categoría Acueductos Rurales ............................................................................... 9

2.4

Organizaciones del Gobierno de los Estados Unidos que participaron en el Programa. .............. 9

2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.4.4

Cuerpo de Paz.......................................................................................................................................... 9 La Agencia de Protección Ambiental de los EE.UU. (USEPA) .............................................................. 10 Universidad de Nuevo México................................................................................................................ 10 Departamento de Agricultura.................................................................................................................. 10

2.5

Recursos Financieros asignados al Programa ................................................................................. 10

2.6

Organizaciones No Gubernamentales que Participaron en el Programa....................................... 12

2.7

Tecnología............................................................................................................................................. 13

2.7.1 Conceptos Tecnológicos Básicos........................................................................................................... 13 2.7.2 Características de los Sistemas Típicos................................................................................................. 13 2.8

Construcción de Obras........................................................................................................................ 13

2.8.1 Enfoque Adoptado .................................................................................................................................. 13 2.8.2 Organización para la Ejecución.............................................................................................................. 14 2.8.3 Equipos de Trabajo................................................................................................................................. 16 2.9

Mecanismos Adoptados para Operación y Mantenimiento ............................................................. 17

2.9.1 2.9.2 2.9.3 2.9.4 2.9.5

Fortalecimiento de la Participación Comunitaria .................................................................................... 17 Organización de Juntas Administradoras de Acueductos Rurales ........................................................ 18 Asistencia Técnica brindada por los TOMs ............................................................................................ 18 Clasificación de sistemas por nivel de prestación de servicio. .............................................................. 19 Sistema de Información de Acueductos Rurales ................................................................................... 19

2.10

Actividades de Fortalecimiento Institucional Ejecutadas................................................................ 20

2.10.1 Fortalecimiento a Nivel Regional............................................................................................................ 20 2.10.2 Fortalecimiento a Nivel Local ................................................................................................................. 21 2.10.3 Fortalecimiento del Sector No-Gubernamental ...................................................................................... 21 2.11

Educación en Saneamiento................................................................................................................. 21

2.11.1 Enfoque del Programa USAID................................................................................................................ 21 2.11.2 Estrategia Escuela y Casa Saludable .................................................................................................... 21 2.11.3 Papel de la Secretaría de Salud............................................................................................................. 23

III.

HALLAZGOS ..........................................................................................................................24

3.1

Cobertura............................................................................................................................................... 24

3.1.1 Evolución de la cobertura en agua rural, durante la vida del proyecto. ................................................. 24 3.1.2 Cobertura de Saneamiento .................................................................................................................... 26 3.1.3 Requerimientos de Aumento de Cobertura en el País........................................................................... 27 3.2

Tarifas .................................................................................................................................................... 28

3.3

Costos.................................................................................................................................................... 29

3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4

Costos de Inversión ................................................................................................................................ 29 Costos promedio de prestación de servicios de agua y saneamiento en región Centro-Occidente ..... 30 Costos Promedios de Prestación en Localidades Encuestadas durante la Evaluación ........................ 31 Costos de Supervisión y Asistencia Técnica del SANAA....................................................................... 32

3.4

Efectividad Juntas ................................................................................................................................ 33

3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4

Indicadores de Gestión Región Centro – Occidente .............................................................................. 33 Indicadores de Gestión según Encuesta................................................................................................ 33 Efecto del Trabajo del TOM con relación a la Efectividad de las Juntas ............................................... 35 Personalidad Jurídica de las Juntas....................................................................................................... 36

3.5

Funcionamiento de las Juntas ............................................................................................................ 36

3.5.1 Los Comités Municipales de Agua y Saneamiento (COMAS) ............................................................... 37 3.5.2 La Asociación de Juntas......................................................................................................................... 37 3.6

Mejoras en Capacidad de Ejecución .................................................................................................. 38

3.7

Saneamiento ......................................................................................................................................... 38

3.7.1 3.7.2 3.7.3 3.7.4

Tecnología de Saneamiento................................................................................................................... 38 Uso y Mantenimiento .............................................................................................................................. 39 Educación en Saneamiento.................................................................................................................... 40 Vigilancia y Control ................................................................................................................................. 41

3.8

Impacto en Salud. ................................................................................................................................. 41

3.9

La Ley Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento y los Sistemas Rurales ........................... 42

3.9.1 Consideraciones Respecto a las Juntas Administradoras de Agua....................................................... 42 3.9.2 Papel del SANAA previsto por la Ley. .................................................................................................... 42 3.9.3 Principios Generales de la Ley con Respecto a la Prestación de Servicio............................................ 44

3.9.4 Regulación y Control .............................................................................................................................. 44 3.9.5 EL SANAA como Contraparte de USAID en un Nuevo Programa de Acueductos Rurales .................. 44 3.10

El Papel de las Municipalidades en Agua y Saneamiento ............................................................... 45

3.11

Sistema de Información de Acueductos Rurales.............................................................................. 47

IV.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES..........................................................................48

4.1

Sobre la Validez de Modalidad del Programa USAID........................................................................ 48

4.2

Sobre la Cobertura Actual y las Poblaciones Descubiertas ............................................................ 49

4.3

Contrapartes de USAID en Agua Potable y Saneamiento Rural...................................................... 50

4.3.1 SANAA.................................................................................................................................................... 50 4.3.2 Organizaciones no Gubernamentales (ONGs) ...................................................................................... 51 4.3.3 Municipalidades ...................................................................................................................................... 51 4.4

La Sostenibilidad de los Servicios de Agua y Saneamiento Rural ................................................. 52

4.4.1 Las Juntas Administradoras de Agua..................................................................................................... 52 4.4.2 Asociaciones de Juntas de Agua ........................................................................................................... 53 4.4.3 Técnico en Operación y Mantenimiento (TOM) ..................................................................................... 54 4.5

Saneamiento ......................................................................................................................................... 55

4.6

Estrategia Escuela y Casa Saludable ................................................................................................. 56

4.7

Calidad del Agua para Consumo Humano......................................................................................... 57

4.8

Protección de Fuentes de Suministro ................................................................................................ 57

4.9

Sistema de Información de Acueductos Rurales.............................................................................. 58

4.10

Resumen de Recomendaciones Principales ..................................................................................... 60

V.

RECOMENDACIONES SOBRE POLÍTICA SECTORIAL DE AGUA Y SANEAMIENTO EN EL ÁREA RURAL .............................................................................................................61

5.1

Vulnerabilidad ....................................................................................................................................... 61

5.2

Política de Subsidio ............................................................................................................................. 61

5.3

Política de créditos............................................................................................................................... 61

5.4

Fortalecimiento del SANAA................................................................................................................. 62

5.5

La metodología SANAA/USAID como un Modelo Básico para el sector agua y saneamiento rural........................................................................................................................................................ 62

5.6

Normas Técnicas de Calidad del Agua y Vertidos............................................................................ 62

BIBLIOGRAFÍA................................................................................................................................................. 63 ANEXOS............................................................................................................................................................ 65 A. B. C. D. E. F.

Alcance del Trabajo ................................................................................................................................ 65 Lista de participantes y cuestionario del Taller del 14 de diciembre de 2005........................................ 69 Resumen de Temas y Recomendaciones Acordadas en el Taller de Consulta.................................... 71 Encuesta Muestra Representativas Sistemas de Agua y Saneamiento Rural ...................................... 73 Información Resumida del Trabajo Realizado con Programa de Reconstrucción de Acueductos Rurales. .................................................................................................................................................. 78 Proyectos Carta de Ejecución No.14 - 2004 .......................................................................................... 79

G. H. I. J. K. L. M. N. O. P.

Proyectos Carta de Ejecución No.15 - 2004 .......................................................................................... 80 Proyectos Carta de Ejecución No.38 - 2004 .......................................................................................... 81 Papel del TOM en Supervisión de Acueductos Rurales ........................................................................ 82 Caracterización de Acueductos Rurales por el SANAA ......................................................................... 85 Temática con relación al curso de formación “Técnicos en Agua y Saneamiento” (TAS) y “Técnicos en Operación y Mantenimiento” (TOM) .................................................................................................. 86 Lista de Comunidades y Costos por Persona ........................................................................................ 91 Artículos de la Ley Marco del Sector relacionados con las Juntas Administradoras de Agua .............. 93 Papeles del SANAA y ERSAPS de Acuerdo a la Ley Marco del Sector................................................ 94 Conceptos de sobre Tecnología a Considerar en un Nuevo Programa de USAID ............................... 97 Aspectos Relevantes para Optimizar la Estrategia de Escuela y Casa Saludable................................ 99

AHJASA AJAM APS AySR BIRF, BM CARE CDM COHDEFOR COMAS CONASA COSUDE CRS ERP ERSAPS FHIS GOAL-APP HTH INE JASA KfW MARENA MDG (ODM) MIRA ONG OPD OPS/OMS PAHO PEMAPS PHAST PRASAR PROPAR PROSAN PROSAR PRRACAGUA PVC SANAA SdeG SdeS SEFIN SIAR TAM TAS TEOMAR TMI TOM TSA UMA UNICEF UNM USAID USEPA UTI

ABREVIATURAS Asociación Hondureña de Juntas de Agua y Saneamiento Asociación de Juntas de Agua Municipal Agua Potable y Saneamiento Agua y Saneamiento Rurales Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial) Cooperativa Americana de Remesas al Exterior Camp Dreser & McKee Internacional Inc. Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal Comités Municipales de Agua y Saneamiento Consejo Nacional de Agua Potable y Saneamiento Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación Catholic Relief Services Estrategia de Reducción de la Pobreza Ente Regulador de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento Fondo Hondureño de Inversión Social Cooperación Irlandés con ONG Agua para el Pueblo Hipoclorito de Calcio Instituto Nacional de Estadísticas Junta de Agua y Saneamiento Kreditsnstalt fur Wiederaufbau - Cooperación Financiera Alemana Programa Múltiple de Manejo de Recursos Naturales Millenium Development Goals (Objetivos de Desarrollo del Millenium) Manejo Integrado de Recursos Ambientales Organismo No Gubernamental Organización Privada de Desarrollo Organización Panamericana de la Salud / Organización Mundial de la Salud Pan American Health Organization Plan Estratégico de Modernización del Sector Agua Potable y Saneamiento Participative Health and Sanitation Training Proyecto de Acueductos y Saneamiento Rural (SANAA/USAID) Programa de Pozos y Acueductos Rurales (COSUDE/Minsalud) Programa de Saneamiento Rural (COSUDE/Minsalud) Programa de Saneamiento Rural (COSUDE) Programa Regional de Reconstrucción para América Central (Proyecto de Agua) Cloro de Polivinilo Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados Secretaría de Gobernación y Justicia Secretaría de Salud Secretaría de Finanzas Sistema de Información de Acueductos Rurales de SANAA Técnico en Agua Municipal Técnico en Agua y Saneamiento Técnico en Operación y Mantenimiento de Acueductos Rurales Tasas de Mortalidad Infantil Técnico en Operación y Mantenimiento Técnico en Salud Ambiental Unidad Municipal Ambiental Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Universidad de Nuevo México U.S. Agency for International Development (Agencia de Ayuda del Gobierno de EUA) Agencia de Protección Ambiental de los EE.UU. Unidad Técnica Intermunicipal

EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE AGUA Y SANEAMIENTO RURAL DE USAID/HONDURAS 1999 AL PRESENTE RESUMEN EJECUTIVO El Gobierno de la República de Honduras desde hace unos 30 años ha estado trabajando en aumentar la cobertura y la calidad de los servicios de agua en localidades urbanas y rurales. En este proceso ha llegado a construir en el ámbito rural alrededor de unos 5,000 sistemas de agua potable, administrados por juntas constituidas por usuarios de los servicios y habiendo alcanzado una cobertura en el ámbito rural del orden de 70% de los cuales el 69% cuentan con conexión domiciliaria. La población total abastecida en el ámbito rural es del orden de 2, 455,269 personas, lo que representa casi la mitad de la población con agua en el país, estimada en 5,166,881, o sea un poco menos de lo que es la población abastecida por los sistemas urbanos. En este informe se evalúan los logros alcanzados por el Programa de Agua y Saneamiento Rural de USAID/Honduras desde 1999 al presente, desarrollados bajo las Cartas de Ejecución No. 14-2003 (en lo referente a construcción de nuevos sistemas), No.15-2005 y No.38-2004, así como esfuerzos relacionados para elevar la categoría de prestación de servicios en los acueductos rurales supervisados por el SANAA en todo el territorio nacional. El programa llegó a construir, con los fondos de las tres cartas de ejecución, un total de 353 sistemas que dieron servicio a 134,160 personas mediante 19,039 conexiones de agua potable y 11,109 letrinas que dan servicio a 68,790 personas. Asimismo se elevaron de categoría 351 acueductos de los 357 que se habían programado. Los principales logros alcanzados por el programa, en términos de su efectividad e impacto en el sector, se resumen a continuación:

El programa sobrepasó sus metas de construcción de infraestructura y alcanzó las de mejoramiento de calidad de servicio en sistemas existentes en operación. El modelo de ejecución desconcentrado, con diseño y construcción sobre la marcha y la incorporación de técnicos capacitados para auxiliar el proceso de construcción produjo resultados muy efectivos y ha sido adoptado por varios otros programas del SANAA. El modelo de gestión con base en Juntas Administradoras de Agua fue potenciado por el programa, parte de cuya contribución fue la reglamentación del trabajo de dichas juntas y el impulso a las asociaciones de juntas como medio para facilitar su desempeño y lograr economías de escala para su asistencia técnica. El enfoque tecnológico, en cuanto a desinfección del agua y la utilización de letrinas de cierre hidráulico, ha demostrado ser adecuado a las necesidades y posibilidades de la población rural hondureña. El mecanismo de asistencia técnica a las juntas a través del programa de Técnicos en Operación y Mantenimiento fue una innovación relevante y de gran trascendencia para lograr la sostenibilidad de los servicios, a tal grado que su aplicación se ha generalizado a nivel sectorial en todo el país. El sistema de información implementado por le programa ha resultado ser un instrumento invaluable para orientar los esfuerzos de asistencia técnica, conocer el impacto de tales esfuerzos y dotar al país de una herramienta única para la planificación sectorial y para la regulación y control de los servicios a que aspira la nueva Ley Marco del Sector.

1

La inversión total realizada fue del orden de Lps. 41,555.046 1 aportados por USAID y una contraparte nacional de Lps.7,000,000. En general se atendieron localidades con una población promedio de 380 personas, en las cuales el costo promedio fue del orden de US$44.35 per capita. La inversión realizada se distribuyó como sigue: Carta de Ejecución 14 – 2003 15 – 2003 17 – 2003 38 – 2004

Metas Construcción 150 Proyectos Construcción 78 acueductos Elevar acueductos rurales a Categoría “A” Construcción 98 acueductos TOTAL

Fondos Externos 4,068,256 12,386,790 5,100,000 20,000,000 41,555,046

Fondos Nacionales 3,000,000 4,000,000 24,000,000

El trabajo de evaluación, que incluyó el análisis de documentación del programa, entrevistas con numerosas personas que participaron en su ejecución, una encuesta en 30 localidades beneficiadas seleccionadas al azar y un taller de consulta sobre los hallazgos de la evaluación con participación del personal del SANAA, USAID, ONGs y cooperantes, llegó a las siguientes conclusiones: USAID ha sido el mejor cooperante de Honduras en el tema de agua y saneamiento en el ámbito rural; a través de su concurso se ha construido más del 40% de los sistemas rurales de agua potable en el país. La colaboración de USAID y otros cooperantes, ha permitido al país alcanzar un nivel de cobertura de 70% en abastecimiento de agua y 63% en saneamiento rural al 2001. El SANAA demostró ser una contraparte efectiva para USAID durante los varios años de trabajo conjunto, habiendo implementado enfoques, organización, sistemas y procedimientos idóneos para el tipo de proyecto realizado. La capacidad ejecutora del SANAA se vio incrementada en forma significativa con la incorporación a la ejecución de las obras de ONGs calificadas. Las municipalidades han tenido un papel importante en apoyo al Programa de USAID y, la Ley Marco del Sector, les otorga atribuciones específicas con relación a los servicios de agua y saneamiento a nivel rural. Las Juntas Administradoras de Agua, integradas por usuarios, ofrecen frecuentemente resultados de gestión positivos en términos de cobertura de costos, desinfección del agua, y protección de microcuencas. La creación de Asociaciones de Juntas, Comités Municipales de Agua y Saneamiento y Mancomunidades de Municipios, tiene un efecto positivo en lograr economías de escala para asistir a las juntas en temas tales como: tarifas adecuadas, sostenibilidad de bancos de cloro, trámites de personalidad jurídica y protección de microcuencas. El esfuerzo continuo del programa Técnicos en Operación y Mantenimiento de elevar la categoría de desempeño de las Juntas se traduce indicadores adecuados de gestión. No obstante en los últimos años ha sufrido una reducción en el número de Técnicos de 100 que se requieren a nivel nacional a únicamente 40. El programa siguió la política de dotar de servicios de agua y saneamiento conjuntamente. La utilización de letrinas, presenta deficiencias en cuanto a su uso y mantenimiento adecuados por los usuarios, lo que evidencia debilidad en el proceso de educación sanitaria y vigilancia por parte de las Juntas. La utilización de la estrategia Escuela y Casa Saludable aplicada por SANAA, constituye la mejor herramienta con que cuenta el sector para lograr cambios de comportamiento a nivel del hogar. Todos los sistemas de agua incluyen instalación de desinfección. Más de la mitad de las Juntas reportan desinfectar el agua en forma sistemática. Por otra parte, se ha establecido que muchas fuentes se han deteriorado por aumentos de turbiedad y color y se requiere dotar a los sistemas de facilidades para su remoción. Aún cuando el programa promovió actividades de protección de las microcuencas productoras de agua, se percibe que el esfuerzo fue insuficiente frente al creciente deterioro de las mismas. El sistema de información implementado por el programa, permite un conocimiento muy completo de la situación de los sistemas de agua rurales. No obstante se comprobó durante la encuesta que tiene muy poca información respecto a saneamiento y a prácticas higiénicas por parte de la población usuaria.

1

Las tasas de cambio del Lempira a US$ en diciembre 2003, 17.75 y en diciembre 2004, 18.91. 2

El país ha adoptado como Estrategia de Reducción de la Pobreza, aumentar la cobertura de servicios de agua y saneamiento de los niveles actuales al 95%, meta que implica dotar de servicio a numerosas localidades rurales dispersas de las cuales existen más 22,000. Lo anterior implica que para alcanzar la meta, hay que atender unas 10,000 localidades en el período de 2006 a 2015 con mayores aportes del Gobierno y de aquellos cooperantes interesados en ayudar a la población más pobre del país. En la eventualidad de que USAID decida continuar apoyando al Gobierno de Honduras en la implementación de la ERP en lo referente a abastecimiento de agua y saneamiento rural, los resultados de esta evaluación han dado lugar a varias recomendaciones para asegurar un alto grado de efectividad, tal como se resume a continuación: TEMA Validez Modalidad Programa

SUB-TEMA Conceptualización Sistematización Rural concentrada

Cobertura

Rural dispersa Rehabilitación

SANAA

Contrapartes USAID

ONGs

Municipalidades

Juntas de Agua

Asociaciones de Juntas de Agua Sostenibilidad

Técnico en Operación y Mantenimiento

Saneamiento

Educación sanitaria Calidad del Agua Protección Fuentes

Sistema de Información

Calidad del agua

Protección de Fuentes

Sistema de Información

RECOMENDACIÓN • Mantener el enfoque aplicado en este programa, • Formular el nuevo programa de acuerdo a la ERP • Sistematizar las experiencias del nuevo programa • Flexibilizar las condiciones de elegibilidad de localidades. • Demandar personalidad jurídica y tarifa autosuficiente. • Identificar y aplicar tecnologías apropiadas. • Condicionar inversión a alta contribución comunitaria. • Minimizar subsidio y complementar con créditos. • Demandar personalidad jurídica y tarifa autosuficiente. • Formular un plan operativo para alcanzar metas ERP. • El presupuesto debe asignar recursos financieros suficientes. • El programa TOM debe restituirse a su capacidad adecuada. • Normalizar bases y procedimientos para participación ONGs • Procurar retener personal capacitado en programa USAID. • Contribuir con una proporción de costos de inversión. • Crear Unidades Reguladoras Municipales • Emitir ordenanzas municipales, normas técnicas y operativas • Agilizar trámite personalidad jurídica de las Juntas. • Promover creación de COMAS, AJAMs y mancomunidades. • Financiar parcialmente la ejecución proyectos en área rural. • Aprobar y aplicar Reglamento de Juntas Administradoras. • Implementar mecanismo obtención personalidad jurídica • Incentivar celebración de Asambleas de Usuarios. • Crear incentivos para estimular la participación comunitaria. • Incentivar personalidad jurídica, tarifas y manejo cuencas. • Implementar procedimientos manejo bancos de cloro. • Preparar estatutos modelo y patrones de estrategias AJAMs. • Actualizar perfil del TOM y crear programa de certificación. • Emplear TOMs en ONGs, municipalidades y UTIs. • Compatibilizar roles de los TOMs, TAMs y TSAs . • Reforzar educación sanitaria y protección medio ambiente. • Responsabilizar Juntas asistencia técnica sobre letrinas. • Establecer norma técnica relacionada con letrinas. • Establecer sanciones a infractores en uso de letrinas. • Minimizar el uso de letrinas de fosa simple. • Asignar TOMs, TSA, TAMs y UMAs, control, uso de letrinas • Asignar TAMs y TSA capacitación Visitadoras Domiciliarias. • Implementar monitoreo sistemático ESCASAL. • alcanzar el 100% de desinfección en los sistemas rurales. • Dotar regionales SANAA y TOMs medios control calidad. • Incorporar TSA en vigilancia calidad del agua. • Declarar microcuencas como zonas forestales protegidas. • Involucrar COMAS en Consejos de Cuencas. • Involucrar UMAs protección fuentes suministro. • Implementar el pago por servicios ambientales • Uniformar formatos de encuesta TOMs. • Crear espacios para registro de letrinas en mal estado. • Cruzar información disponible en SIAR con SdeS • Obtener acuerdo con INE sobre definiciones cobertura.

DIRIGIDA A: USAID/SANAA USAID/SANAA USAID SANAA SANAA

SANAA/SEFIN

USAID ONG ONG Municipalidad Municipalidad Municipalidad SANAA Municipalidad ERSAPS CONASA/SdeG TOMs/AJAMs SANAA AJAMs AJAMs/SANAA SANAA SANAA Municipalidades SANAA/SdeS SANAA/SdeS SANAA CONASA/SdeS ERSAPS/SdeS SANAA/FHIS/ONGs SANAAA/SdeS Municipalidad/SdeS TOM/TSA SANAA y SdeS SANAA SdeS COHDEFOR/AJAM Municipalidades Municipalidades CONASA ERSAPS/SANAA SANAA SANAA/SdeS CONASA

3

Además de las recomendaciones específicas anteriores, y como una reflexión de los hallazgos de la evaluación se recomienda, para un nuevo programa, tomar en cuenta las siguientes consideraciones sobre política sectorial: Los sistemas rurales son muy vulnerables a los fenómenos climáticos extremos, por lo que en su diseño, construcción y arreglos para mantenimiento correctivo deben tomarse las previsiones correspondientes. Las inversiones para rehabilitar sistemas deben condicionarse en forma más estricta que para los sistemas a rehabilitar se debe procurar la recuperación total o parcial de la inversión. Debe implementarse líneas de crédito a las que puedan recurrir las Juntas Administradoras con capacidad de pago y no depender únicamente del subsidio como se práctica actualmente. Se debe apoyar a SANAA en su re-ingeniería para cumplir las responsabilidades que le asigna la Ley Marco del Sector en cuanto al área rural, con énfasis en asegurar los recursos presupuestarios para la asistencia técnica requerida. Un nuevo programa debe incluir un componente de sistematización y socialización de sus experiencias positivas y negativas, a fin de contribuir a mejorar las prácticas sectoriales que permitan constituir un modelo básico para inversiones a nivel nacional, tomando como base la experiencia del programa USAID. Se debe establecer criterios diferenciales para la aplicación flexible y gradual al de las normas regulatorias, a través de resoluciones debidamente fundamentadas. considerando las características físicas de los sistemas, las condiciones institucionales y la capacidad financiera de los municipios y prestadores,

4

I.

ALCANCE Y METODOLOGÍA

1.1 Antecedentes de la Evaluación Como consecuencia del Huracán Mitch que azotó el país en octubre de 1998, se produjeron daños en la infraestructura sanitaria rural. Como una ayuda al Gobierno de Honduras, USAID aportó US$ 15.0 millones para la reconstrucción de Sistemas de Agua y Saneamiento Rural, reconstruyendo 1,538 sistemas. Adicionalmente se asignaron US$ 200,000 en moneda local, con lo que se reconstruyeron 150 sistemas dañados por el Huracán. Atendiendo a la necesidad de dar servicio a la población rural, que se destacó claramente durante el proceso de reconstrucción, USAID decidió apoyar la construcción de nuevos sistemas, a partir del 2003 hasta el 2005, período en el que ha proporcionado US$ 2.9 millones en moneda local para construir 236 nuevos sistemas. Con la finalidad de establecer el impacto de su intervención en el sector y de identificar posibles nuevas intervenciones, la misión de USAID en Honduras, con la finalidad de establecer el impacto de su intervención en el sector, y de identificar posibles nuevas intervenciones, ha comisionado a CDM para que realice la evaluación presentada en éste informe, el cual comprende los programas de agua y saneamiento rural desde 1999. 1.2 Propósito de la Evaluación El propósito de esta evaluación es apreciar los logros e impactos que los proyectos de USAID/Honduras han tenido en apoyo a los sistemas de agua y saneamiento y determinar la mejor forma de realizar esfuerzos futuros en este sector. La evaluación también aportará una mejor información para el nuevo Gobierno de Honduras y otros donantes que han expresado interés en participar en el sector. Los términos de referencia para desarrollar el trabajo requerido que se adjuntan como Anexo “A”, requieren tratar los siguientes conceptos: i) Historia del Programa; ii) Sostenibilidad de los Sistemas de Agua y Saneamiento Rural y iii) Lecciones Aprendidas. Asimismo, establecen que el informe, deberá estructurarse de la siguiente manera: Resumen Ejecutivo Alcance y Metodología utilizada Hallazgos Conclusiones Recomendaciones Lecciones aprendidas 1.3 Metodología Para efectuar la evaluación se llevó a cabo: i) una revisión de documentación disponible; ii) entrevistas con personas familiarizadas con el programa entre SANAA, ONGs y USAID; y iii) análisis de información existente en las bases de datos del SANAA. Con esta información se preparó un borrador inicial de informe, que sirvió para formular una presentación que se trató en iv) un taller con representantes de diversas instituciones vinculadas con el programa. Además del taller, se efectúo v) una encuesta en localidades representativas beneficiadas con el programa. Los resultados del taller y de las encuestas fueron incorporadas en la versión final del informe que aquí se presenta. 1.3.1

Documentación obtenida

SANAA proporcionó información específica sobre el Programa, la que se complemento con otras fuentes que se indican en la Bibliografía. Cabe destacar que, como en casi todos los demás programas del sector, USAID ni SANAA destinaron recursos humanos ni financieros a la documentación de sus experiencias e innovaciones, ni tampoco se había realizada una evaluación del Programa anteriormente. La única fuente de información documental fue del SANAA y ésta fue bastante escueta consistente en aquellos documentos a que hace referencia la Bibliografía. Incluso, el tratamiento de la base de datos del SANAA nunca se había realizada de la manera estratégica como fue tratado en la presente evaluación. 5

1.3.2

Entrevistas con Funcionarios SANAA, AID, ONGs

Las entrevistas se realizaron con personas que han participado en el proyecto, algunos desde sus inicios y que comprendieron tanto personal de USAID como del SANAA; en este último, Ingenieros de Diseño, Ingenieros de Supervisión y Mantenimiento y Técnicos en Operación y Mantenimiento de Acueductos Rurales. De las ONGs se tuvo la participación de diversos niveles profesionales. El listado de personas entrevistadas aparece al final de este informe. 1.3.3

Análisis Base de Datos SANAA – SIAR

Se tuvo a disposición de los consultores antes de llevar a cabo el trabajo de campo la encuesta, la información del Sistema de Información de Acueductos Rurales (SIAR) para la Región Centro-Occidental del país, que comprende los departamentos de La Paz, Comayagua e Intibucá. De esta base de datos se obtuvo información de los sistemas que fueron construidos con recursos del programa en estos departamentos. Se analizó la información correspondiente a cada uno de los sistemas con la finalidad de tener elementos de juicio para discutir los logros y efectuar la evaluación del programa en el Taller de Consulta que se mencionó anteriormente. 1.3.4

Borrador Informe Inicial y su Presentación en el Taller

En base a la información recabada de la documentación estudiada, las entrevistas con los funcionarios y el análisis de datos del SIAR, se preparó una primera versión de informe, cuyas conclusiones preliminares se dieron a conocer en el Taller de Consulta, (adjunto al presente informe). 1.3.5

Taller de Consulta

Este taller se llevó a cabo el 14 de diciembre de 2005, con participación de 20 funcionarios de USAID, SANAA y ONGs, habiéndose logrado que participaran personas que trabajan en las regionales del SANAA directamente en el apoyo al desarrollo de sistemas de agua y saneamiento rurales (AySR), la supervisión y operación de los mismos. El Anexo “B” contiene la lista de participantes del taller y el temario desarrollado en las mesas de trabajo. El Anexo “C” resume los temas y recomendaciones acordadas. 1.3.6

Encuesta

Del listado de localidades beneficiadas con el programa, se seleccionaron al azar 10 localidades de cada una de las cartas de implementación; omitiendo de la investigación localidades ubicadas en los departamentos afectados por las inundaciones del mes noviembre de 2005. La encuesta se realizó entre el 2 y el 12 de diciembre de 2005 por Técnicos en Operación y Mantenimiento de SANAA, (y con recursos financieros de ésta institución, asignándoles regiones ajenas a aquellas donde normalmente trabajan, a fin de eliminar eventuales prejuicios. El diseño del software para procesar esta información y transcripción de los datos de campo, se realizó a partir del 15 de diciembre y se completó el día 30. El Anexo “D” contiene la ficha utilizada en estas encuestas y la relación de las localidades visitadas. La información del levantamiento de campo se adjunta en volumen separado. 1.3.7

Contenido del Informe Final

Este informe incluye material contenido en el borrador de informe inicial, enriquecido con los resultados del taller y de la encuesta. El Capítulo I precisa el alcance del trabajo y la metodología seguida. El Capítulo II resume la historia del proyecto. El Capítulo III contiene los hallazgos de la evaluación sobre los temas de tecnología y cobertura, enfoque de ejecución, sostenibilidad, institucionalidad e impacto en salud. El Capítulo IV, trata conclusiones y recomendaciones; y por último, el Capítulo VI las lecciones aprendidas.

6

II.

HISTORIA DEL PROYECTO

2.1 Intervención de USAID en el Sector de Agua y Saneamiento Desde 1980 USAID/Honduras ha participado activamente en el financiamiento de la construcción o reconstrucción de sistemas rurales de agua y saneamiento. El programa ha sido diseñado principalmente como una intervención en salud. Se han invertido aproximadamente US$ 56.0 millones en la construcción de nuevos sistemas y la reconstrucción de sistemas existentes dañados por el Huracán Mitch. Con estos recursos se han construido o reconstruido un total de 3,469 sistemas. La principal contraparte de USAID ha sido el Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados, SANAA. Se han construido sistemas en todos los 18 departamentos de Honduras. Fuente de Recursos

Período

Proyecto de Agua y Saneamiento Rural

1980-1988

Sectorial II de Salud Proyecto Reconstrucción Huracán (PRH) Proyectos Adicionales del PRH construidos con moneda local Nuevos sistemas construidos con moneda local. TOTAL

1988-1998 1999-2001 2003-2004 2003-2006

No. Sistemas AySR 430 1,115 1,538 150 236 3,469

Costo (Millones US$) 20.7 16.8 15.0 0.2 2.9 55.6

2.2 Programa de Reconstrucción de Acueductos Rurales (PRH) La USAID patrocinó el Programa de Reconstrucción de Acueductos Rurales dañados por el huracán Mitch, entre el año 1999 y el 2001, con una meta a cumplir de 1,469 acueductos y con un costo de US$15.0 millones. A fines del 2001 se habían reconstruido 1,368 acueductos y había 313 acueductos en proceso de ejecución, por lo cual USAID autorizó una prórroga en el tiempo para sobrepasar la meta prevista, la cual se alcanzó el 30 de marzo de 2002. El Anexo “E”, contiene información resumida del trabajo realizado con éste programa. 2.3 Proyectos Post Mitch 2.3.1

Carta de Ejecución 14 – 2003

Mediante la carta de ejecución No. 14–2003, se acordó la construcción de 150 proyectos que quedaron pendientes del Programa de Reconstrucción. Sin embargo, por razones de actualización de la información con el addendum se registraron 177 proyectos terminados. El Anexo “F”, contiene una relación de los proyectos realizados bajo esta carta, identificando el número de comunidades, el número de proyectos, los departamentos donde fueron construidos y la regional o institución que llevó a cabo estos trabajos. El cuadro siguiente muestra la población atendida, la inversión en US dólares y el costo unitario en dólares por habitante para las cartas de ejecución No.14 (obras nuevas).

7

Logros e Inversiones con la Carta de Ejecución No. 14 (Obras Nuevas) Acueductos Poblacion Conexiones construidos 12 444 74 4 1,200 112 1 1,409 222 2 1,606 308 9 2,149 366 7 2,405 399 10 2,580 730 2 3,390 465 2 3,418 459 2 3,514 526 7 4,303 607 17 5,552 774 13 5,706 625 5 10,384 1,790 19 11,655 1,964 10 19,619 3,286 122 79,334 12,707

Departamento El Paraíso Santa Bárbara Valle Intibuca La Paz Atlantida Ocotepeque Olancho Lempira Comayagua Colon Cortes Yoro Choluteca Fco. Morazán Copan Totales

2.3.2

Letrinas 42 112 191 310 148 227 291 521 359 85 383 0 261 673 1,226 1,033 5,862

Monto US $ 35,793.12 41,294.76 183,974.31 165,971.78 139,144.71 101,213.47 252,484.61 227,994.68 270,537.89 127,207.76 212,375.11 223,723.16 159,366.22 619,937.91 292,959.23 720,910.84 3,774,890

Cto x Hab 81 34 131 103 65 42 98 67 79 36 49 40 28 60 25 37

Carta de Ejecución 15 – 2003.

Mediante esta carta se acordó la construcción de 78 acueductos nuevos, utilizando fondos en moneda local. Este trabajo abarcó el período 2003-2004. El Anexo “G” contiene la información de los proyectos realizados. Los logros indican a continuación bajo el mismo criterio que para el numeral anterior. Logros e Inversiones con la Carta de Ejecución No. 15 Departamento Fco. Morazán Lempira Santa Bárbara Ocotepeque Intibucá Atlantida La Paz Choluteca Comayagua Yoro Cortés Copán

2.3.3

Acueductos Población Conexiones Letrinas construidos 2 944 111 196 6 1,005 99 150 5 1,073 135 85 5 1,358 197 215 2 1,380 30 30 2 1,434 67 237 4 1,840 282 284 7 2,572 399 324 7 3,318 300 268 8 3,629 224 291 5 6,250 470 191 12 8,012 579 237 65 32,815 2,893 2,508

Inversión 26,812.91 43,162.96 53,661.72 84,502.10 71,137.96 47,252.72 154,288.87 190,281.39 138,786.27 123,146.15 83,803.49 185,234.63 1,202,071

Costo x Hab 28 43 50 62 52 33 84 74 42 34 13 23

Carta de Ejecución 38 – 2004

Esta carta comprendió la construcción de 98 acueductos nuevos, utilizando fondos en moneda local. Este trabajo abarcó el período 2004-2005. El Anexo “H” contiene la información de los proyectos realizados. El cuadro de la página siguiente contiene los logros alcanzados.

8

Logros e Inversiones con la Carta de Ejecución No. 38 Departamento Fco. Morazán Choluteca Santa Bárbara Ocotepeque Comayagua Cortés La Paz Atlantida Intibucá Copán Yoro El Paraíso

2.3.4

Acueductos construidos 2 1 4 5 2 2 5 4 5 9 9 5 53

Población

Conexiones Letrinas

258 870 910 1,064 1,098 1,170 1,218 1,407 1,494 3,919 4,053 4,348 21,809

81 115 185 178 183 195 203 197 245 606 528 723 3,439

43 145 153 178 187 101 209 75 181 473 341 653 2,739

Inversión 15,919.76 33,970.33 57,998.24 49,283.93 102,066.11 31,997.12 147,425.94 18,100.33 174,428.72 22,785.87 197,995.41 120,702.56 972,674

Costo x Hab 62 39 64 46 93 27 121 13 117 6 49 28

Programa Elevación Categoría Acueductos Rurales

Este programa tenía como propósito mejorar la calidad de los servicios en sistemas existentes, mediante una intervención directa de asistencia técnica a las Juntas Administradoras en operación tenía la meta de reclasificar 357 acueductos a Categoría “A” y se logró reclasificar, hasta el año 2004, 351 acueductos. Las actividades previstas y ejecutadas para lograr esta reclasificación se muestran en el cuadro siguiente: Actividad Actualización de diagnósticos Capacitación de Juntas de Agua Bancos de Cloro Formación de Comités de Cuenca y Salud Monitoreo de calidad del agua Formación AJAA Municipal Auditorias Contables

Meta 1,464 1,251 65

Ejecutado 967 624 66

245

147

115 39 60

340 27 250

2.4 Organizaciones del Gobierno de los Estados Unidos que participaron en el Programa. 2.4.1

Cuerpo de Paz

El Cuerpo de Paz proporcionó ingenieros técnicos, voluntarios que reforzaron al SANAA al aportar ingenieros y técnicos que se integraron al equipo de trabajo, y que, en algún momento alcanzaron 12 personas. Como contribuciones prioritarias están apoyo a la construcción de sistemas; al montaje y operación de un laboratorio de calidad del agua en El Progreso: al diseño del sistema de información del programa, que sirvió como precursor para el sistema de información actual del SANAA; y al desarrollo de una metodología simplificada para el cálculo de los químicos de la desinfección, comprensible y práctico para operaciones locales.

9

2.4.2

La Agencia de Protección Ambiental de los EE.UU. (USEPA)

La USEPA y la Organización Pan Americana de la Salud (OPS), colaboraron con fondos post-Mitch, en desarrollar manuales y módulos de capacitación sobre Inspecciones Sanitarias a los sistemas de agua potable rurales y municipales. La metodología es bastante completa y muy bien documentada, y se compartió en una serie de talleres con SANAA, Secretaria de Salud y otros ministerios, ONGs y municipalidades. Incluso, fue compartido en talleres regionales celebrados en Tegucigalpa con profesionales de otros países de la región. Las Inspecciones Sanitarias han vuelto a ser una herramienta útil para el análisis de riesgos a la salud en los sistemas de AySR, y es aplicado en alguna medida para programar acciones por SANAA, sus Técnicos en Operación y Mantenimiento (TOMs) y las ONGs, al llegar a comunidades que ya cuentan con alguna infraestructura. 2.4.3

Universidad de Nuevo México

UNM llevó a cabo un estudio de consumo en algunos sistemas rurales con micro y macro medición. SANAA. No se cuenta con un informe final de esta investigación, pero se presentaron resultados que muestran que la demanda de agua por un criterio de necesidad, ya que se encontró que la totalidad disponible fue consumida, hubiese abundancia o escasez. 2.4.4

Departamento de Agricultura

El Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, tuvo alguna intervención, en la protección de subcuencas y de suelos, pero éste tuvo menos relación con el SANAA que los demás actores arriba indicados. 2.5 Recursos Financieros asignados al Programa El siguiente cuadro resume los fondos en moneda local (Lempiras), asignados por USAID y por el Gobierno de Honduras para la ejecución de las etapas del programa a partir del año 2003. Este informe no incluye los proyectos realizados bajo el Programa de Reconstrucción antes de este año. Carta de Ejecución 14 – 2003 15 – 2003 17 – 2003 38 – 2004

Metas Construcción 150 Proyectos Construcción 78 acueductos Elevar acueductos rurales a Categoría “A” Construcción 98 acueductos TOTAL

Fondos USAID 4,068,256 12,386,790 5,100,000 20,000,000 41,555,046

Fondos Nacionales 3,000,000 4,000,000 7,000,000

Además de los recursos aportados por el Gobierno y por USAID, se obtuvo la colaboración financiera de otras instituciones del Gobierno, tales como el FHIS, que en algunos casos aportó materiales o pago mano de obra en apoyo a algún proyecto desarrollado por el programa, o construyó algún componente, tal como un tanque de almacenamiento grande o un tanque elevado, el cual realizó mediante contrato otorgado por la comunidad, y donde ésta comunidad aportó material y mano de obra. Estos aportes no se contabilizan en el cuadro anterior, ya que este se refiere únicamente a fondos de USAID y contraparte del Gobierno de Honduras. Entre los cooperantes internacionales está: UNICEF que también canalizó recursos semejantes a los anteriores, tanto como componentes de construcción como de educación en higiene, así como el proyecto PROPAR de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE).

10

Dentro de instituciones del sector privado, en particular OPDs, se tuvo la colaboración del Club Rotario, Plan Internacional y Visión Mundial. En el caso de Visión Mundial se llevó a cabo un trabajo conjunto con el SANAA, mediante el cual éste último aportaba el apoyo técnico y Visión Mundial aportaba principalmente materiales. Algo semejante ocurrió con Plan Internacional que básicamente ejecutada sus proyectos sin vinculación con el SANAA en una forma directa, pero se logró un esquema de colaboración. Por otro lado, se identifica como otra instancia que aportó recursos la institución Water for People. Entre los cooperantes internacionales está: UNICEF que también canalizó recursos semejantes a los anteriores, así como el Proyecto de la Cooperación Suiza (COSUDE) conocido como PROPAR. Los rubros financiados con fondos ajenos al programa, proporcionados por organismos internacionales, municipalidades, clubes, organizaciones privadas de desarrollo, etc. son: Materiales de construcción (tubería, accesorios, válvulas, hierro, equipos de bombeo, tazas sanitarias, láminas de zinc, cemento, herramientas, etc.); Transporte de materiales hasta las comunidades; Combustible, lubricantes y reparación de vehículos; Viáticos; Servicios varios (topografía, dibujo, diseño y servicios legales); Mano de obra calificada Materiales didácticos y capacitación en educación en higiene Gastos administrativos El SANAA fue responsable del desarrollo del Programa, realizando las siguientes actividades: Los diseños, que fueron realizados por personal de planta del SANAA. Algunas actividades accesorias se realizaron por contrato, entre ellas la topografía y el dibujo de planos. La administración financiera del proyecto. Esto incluye la adquisición y transporte de los materiales, así como la contratación de maestros de obra. Organizar a las comunidades para llevar a cabo los trabajos de construcción y proveerlas de herramientas en préstamo. Supervisar las obras de construcción llevadas a cabo a través de un maestro de obra contratado y la mano de obra aportada por la comunidad. Llevar a cabo el trabajo de educación sanitaria en las comunidades. Organizar la Junta Administradora de Agua Potable para la operación y mantenimiento de cada acueducto terminado.

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El cuadro siguiente resume la lista de instituciones que cooperaron en el financiamiento de los proyectos desarrollados mediante la Carta de Implementación No.38. Fuente Financiera / Ejecutora SANAA - USAID SANAA - USAID - COOPERACIÓN ESPAÑOLA

Proyectos Población 17 7,310 1 1,068

Conexiones Letrinas 993 861 30 21

Monto US $ 459,384.00 7,938.48

SANAA-USAID-FECOVESO-Municipalidad-University New México

1

180

75

75

80,460.84

SANAA - USAID - FHIS

1

210

34

34

22,812.68

SANAA - USAID - GOAL

1

900

115

145

33,970.33

SANAA - USAID - GOAL-APP- Municipalidad

3

642

62

64

30,963.23

SANAA - USAID - HONDURAS OUTREACH

1

192

105

85

41,836.71

SANAA - USAID - Municipalidad

5

1,766

91

91

43,826.25

SANAA - USAID - Municipalidad - AGUA VIVA INTERNACIONAL

1

211

279

283

117,024.15

SANAA - USAID - Municipalidad - Plan Internacional

1

870

128

128

37,120.95

SANAA - USAID - Municipalidad -UNICEF

1

330

27

27

18,100.33

SANAA - USAID - Municipalidad -VISIÓN MUNDIAL

1

162

10

15

7,884.07

SANAA - USAID - Plan Honduras, Municipalidad

1

990

32

0

0.00

SANAA - USAID - Plan Internacional

1

372

165

80

24,058.64

SANAA - USAID - PROPAR

1

630

178

178

25,578.51

SANAA - USAID - PROSAN - Municipalidad

2

288

35

35

38,841.34

SANAA - USAID - PRRACAGUA

2

2,424

270

135

52,761.36

SANAA - USAID - ROTARIOS - UNICEF

1

270

55

57

24,484.80

SANAA - USAID - ROTARIOS- Municipalidad

1

300

361

286

14,996.00

SANAA - USAID - UNICEF

7

2,122

108

45

38,674.19

0

78,698.06

SANAA - USAID - UNICEF - FHIS TOTAL

3 53

764

72

22,001

3225

2645 1,199,414.92

2.6 Organizaciones No Gubernamentales que Participaron en el Programa Además del SANAA intervinieron varios ejecutores que mediante contrato con USAID apoyaron en la construcción de infraestructura. El SANAA, en este tipo de intervenciones, llevaba a cabo la coordinación de los ejecutores, la supervisión del trabajo y la formación de recursos humanos para que aplicaran la metodología adoptada por el SANAA. Por otra parte, el SANAA daba el apoyo logístico en las compras al por mayor de los materiales, a través de su centro de acopio en la bodega que tenía en El Progreso, logrando de esta manera economías de escala en las adquisiciones. Por su parte, las ONGs se responsabilizaron por todos los componentes de pre-inversión, diseño, inversión y de la organización, capacitación y educación local. La contribución en número de sistemas construidos en el pasado (desde aproximadamente 1990) ha sido considerable y continuó durante el periodo evaluado. Los ejecutores que más contribuyeron fueron: Agua para el Pueblo, la Asociación Save the Children y Catholic Relief Services (CRS), Visión Mundial, Proyecto Aldea Global, Plan en Honduras y Water for People. Estas ONGs fueron seleccionadas porque ya tenían experiencia trabajando en determinadas áreas geográficas; por ejemplo, Save the Children trabajó en las áreas de Pespire, San Lorenzo y La Esperanza; mientras que CRS lo hizo en el sur de Intibuca; Agua para el Pueblo se desempeño con una mayor flexibilidad geográfica. Su flexibilidad, penetración comunitaria e integración de los temas sociales y de educación en su trabajo son factores que hacen de las ONGs buenos contratistas del Programa USAID/SANAA quien pagó por sus servicios. Fue universal la opinión expresada por las ONGs sobre el valor de trabajar con USAID/SANAA, ya que permitió alcanzar un gran numero de comunidades y compartir entre sí una modalidad de trabajo muy completa y efectiva, de la cual muchos componentes han sido adaptados al quehacer de las ONGs independientemente de la fuente de financiamiento de su trabajo – a muchas les cambió su forma de trabajar. 12

2.7 Tecnología 2.7.1

Conceptos Tecnológicos Básicos

a) Se ha mantenido la práctica de dotar de servicio a la población rural mediante conexión domiciliaria. Esta práctica facilita el manejo de los sistemas por parte de la comunidad debido a que el abonado tiene un mayor sentido de la propiedad del sistema y, además, el operador puede cortar el servicio a los usuarios que no pagan sus facturas. b) Se da preferencia, aunque sea más caro en su etapa de construcción, al sistema de abastecimiento por gravedad en lugar de bombeo, ya que no tiene consumo de energía y requiere menos servicios de operación y mantenimiento. Como alternativa, en unas 7 comunidades (con financiamiento primero de USAID y posteriormente con otras fuentes), donde hay que elevar el agua y se coinciden una serie de factores favorables, se utilizó una versión mejorada de la noria o “rueda de agua” conocido como el Sistema Rochfer, de Brazil, con muy buen éxito. En disposición de excreta se da preferencia a la letrina de cierre hidráulico (“pour-flush”), con asiento de cerámica, ya que es liviana, lo que facilita su acarreo a áreas remotas, y es fácil de mantener limpia y es la alternativa mas demandada por la población meta rural. (así que logra mayor aceptación e impacto). 2.7.2

Características de los Sistemas Típicos

Siempre que es posible se desarrollan proyectos por gravedad a fin de minimizar los costos de inversión y de operación. Un acueducto típico consta de obra de toma, línea de conducción, tanque de almacenamiento con hipoclorador incorporado, línea/red de distribución y llaves domiciliares. En general las obras de toma se construyen de mampostería y concreto, los tanques con ladrillo rafón reforzado y techo de concreto, las tuberías son de cloruro de polivinilo (PVC) excepto en casos de presión interna excesiva o suelo rocoso, en los que se utiliza hierro galvanizado. Donde se requiere se colocan estructuras especiales como tanques rompecarga, anclajes, válvulas de aire y limpieza, cajas de válvula y otros. Para la eliminación de excretas se utilizan de preferencia letrinas de cierre hidráulico (lavables), excepto cuando las condiciones de permeabilidad del suelo u otras circunstancias lo desaconsejen. Está demostrado que este tipo de letrinas tiene la mejor aceptación entre los usuarios, lo que facilita el cambio de hábitos. Se coloca una en cada vivienda y 2 en cada escuela e instalación pública. En casos especiales se usan letrinas secas u otra tecnología (como la “letrina tumba” o de cámara levantada, que no han mostrado la misma de efectividad y aceptación de los usuarios que se han visto con las letrinas de sello hidráulica. Entre los requisitos para seleccionar las comunidades a beneficiar están: a) Disponibilidad de una fuente adecuada b) Costo por beneficiario moderado c) Actitud participativa de la comunidad 2.8 Construcción de Obras 2.8.1

Enfoque Adoptado

El Proyecto USAID introdujo algunas prácticas innovadoras que cambiaron profundamente la metodología de trabajo del SANAA y muchas ONGS, las cuales se caracterizaron por lo siguiente:

13

a) Se pasó de una práctica de diseño y construcción centralizados, el primero en Tegucigalpa y el segundo en El Progreso, a una desconcentración de las diferentes regionales del SANAA, en diversas partes del país, integrando diseño “sobre la marcha” y construcción y simplificando los procedimientos. Esto aumento sustancialmente la capacidad de diseño de 30 a 120 estudios por año y bajó considerablemente los costos de pre-inversión y diseño para intervención. b) Para reducir el tiempo para el diseño se capacitó a los ingenieros de construcción, apoyados en los nuevos Técnicos de Agua y Saneamiento (TAS) en ambas actividades. El ingeniero de la regional lleva a cabo la totalidad del trabajo y los diseños pasaron de plazos hasta de seis meses a un período de una semana de gabinete. Esto permitió mantener un ritmo de construcción, en esa primera etapa de los programas de USAID, a unos 110 acueductos por año. c) Se redujo la carga de trabajo a nivel central únicamente a funciones administrativas, y no técnicas ni constructivas. d) El enfoque adoptado se acerca mucho más ahora a uno de respuesta a las demandas de las comunidades a través de sus alcaldes, lográndose un adueñamiento de la metodología por parte de los ingenieros regionales y de los TAS y finalmente del sistema construido por parte de las comunidades 2.8.2

Organización para la Ejecución

El SANAA cuenta con una organización desconcentrada de siete Gerencias Regionales cuyos límites se muestran en la figura siguiente. Estas Gerencias poseen amplia autonomía en la ejecución de los programas institucionales, a la vez tienen un conocimiento avanzado de la realidad local y han establecido buenas relaciones con gobiernos municipales y organizaciones e instituciones públicas y privadas afines al sector.

Límite Geográfico de las Regionales del SANAA

Div. Metropolitana División Atlántico División Norte División Sur División Centro Occidente División Centro Oriente División Occidente

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El cuadro siguiente detalla las áreas geográficas comprendidas dentro de cada uno de las Regionales del SANAA. Regiones del SANAA REGIÓN

Centro Oriente Sur

SEDE Tegucigalpa, Francisco Morazán Juticalpa, Olancho Danlí, El Paraíso Choluteca, Choluteca

Occidente

La Entrada, Copán

Norte Progreso, Yoro Atlántico

La Ceiba, Atlántida

Valle Aguán Olanchito, Yoro Centro Occidente

Siguatepeque, Comayagua

ARÉA GEOGRÁFICA Francisco Morazán y el municipio de Guayape del departamento de Olancho. Municipios del departamento de Olancho (a excepción de Esquípulas del Norte, Patuca y Guayape). Municipios del departamento de El Paraíso (a excepción de Vado Ancho, Texiguat, Liure, Soledad y Yauyupe y el municipio de Patuca en el departamento. Valle, Choluteca y los municipios de: Texiguat, Vado Ancho, Liure, Soledad y Yauyupe) del departamento de El Paraíso. Copán, Ocotepeque, Santa Bárbara (a excepción de la zona de los Valles de Quimistán), Lempira. Cortés, Yoro (a excepción de Arenal, Jocón y Yoro), y los municipios de: Tela y Arizona del departamento de Atlántida; zona de los Valles de Quimistán en Santa Bárbara. Atlántida (a excepción de Tela y Arizona), Gracias a Dios, Islas de la Bahía. Colón; los municipios de: Arenal, Jocón, Olanchito del departamento de Yoro; y el municipio de: Esquípulas del Norte del departamento de Olancho. Comayagua, La Paz, Intibucá

TELÉFONO 246-1246 / 246-0724 785-2891 763-3507 782-0245 661-3072 / 661-3424 647-0715 / 647-1502 fax 647-4236 441-0467 / 441-0049 446-6451 773-0028 Fax 773-0666

La figura siguiente muestra la organización típica de una Gerencia Regional:

Las funciones de las áreas organizacionales son: 1. Operación y mantenimiento de acueductos urbanos; enfocada en la prestación de servicios en una treintena de ciudades, actualmente en etapa de ajuste de conformidad con los avances del proceso de municipalización;

15

2. Ampliación de cobertura; enfocada en la infraestructura, procurando construir nuevos sistemas o recuperar los dañados, mediante la metodología de participación comunitaria, brindando educación sanitaria, organizando y capacitando a las comunidades para manejar la administración de los sistemas; 3. Supervisión de Juntas Administradoras; funciona como un programa de apoyo a las juntas de agua existentes, sin distinción de fuente de fondos o institución ejecutora, identificando problemas y soluciones que deben ser implementadas directamente por las Juntas. Las últimas dos funciones están dirigidas al sector rural; la ampliación de cobertura tiene el propósito de incrementar la población servida mientras que la supervisión procura evitar que la cobertura decaiga por el deterioro acelerado de los sistemas existentes. La ampliación de cobertura está a cargo del Jefe Regional de Desarrollo, en tanto que la supervisión de acueductos existentes es responsabilidad del Jefe Supervisor de Acueductos Rurales. En la oficina central se maneja la coordinación general de programas incluyendo el enlace entre el SANAA y las instituciones financieras, el control y seguimiento, la generación de reportes de avance, contabilidad, trámites administrativos y financieros. La coordinación de los trabajos de las diversas gerencias regionales se hace mediante un Director Nacional de Supervisión de Acueductos Rurales a nivel central. 2.8.3

Equipos de Trabajo

Los proyectos estuvieron a cargo de equipos de trabajo consistentes de un “Ingeniero de Proyecto” apoyado por hasta tres “Técnicos en Agua y Saneamiento” (TAS), quienes a su vez supervisan cada uno un grupo de proyectos. El Ingeniero de Proyecto y el TAS tienen las funciones siguientes: a) Ingeniero de Proyecto • • • • • •

Realiza estudios de factibilidad; Asegura que se lleven a cabo los trabajos de topografía, análisis de agua, aforos, etc., para tener los datos necesarios para diseñar los proyectos; Elabora los diseños de los proyectos y calcula las cantidades de materiales; Supervisa a sus respectivos Técnicos en Agua y Saneamiento (TAS) y les da la dirección y orientación necesaria. Es responsable del trabajo de los TAS; Realiza los trámites pertinentes para la contratación de los Maestros de Obra u otro personal calificado; Le da seguimiento al avance de los proyectos asignados a los TAS.

b) Técnico en Agua y Saneamiento (TAS) • • • • • • • • •

Organiza la Junta Administradora y capacita a cada miembro en el desempeño de sus funciones; Identifica las necesidades de materiales e insumos para sus proyectos y le da seguimiento a la obtención de los mismos; Supervisa las actividades de los Maestros de Obra u otro personal calificado; Organiza a la comunidad en el desempeño de las labores de zanjeo, acarreo de materiales, transporte de materiales, etc; Es responsable de que el proyecto marche ordenadamente y sin interrupciones; Organiza la construcción de las letrinas simultáneamente con la construcción del acueducto; Durante toda la etapa de construcción, brinda educación sanitaria a los moradores de las comunidades en el uso adecuado del agua, de las letrinas, y el saneamiento básico de la vivienda y el medio; En caso de fuentes superficiales, asegura el aforo en épocas de estiaje, las pruebas de laboratorio para calidad microbiológico y físico/químico; Apoya la comunidad en la delimitación y protección de la microcuenca. 16

. Cada equipo de trabajo atendió y manejó su base de datos local de comunidades sin servicio, identificadas en el curso de los desplazamientos relacionados con sus proyectos activos. De acuerdo a la disponibilidad de recursos se definieron las siguientes etapas de proceso: Identificación Visita preliminar y determinación de factibilidad Levantamiento topográfico Dibujo y diseño de gabinete Construcción La etapa de construcción física se realizó con la participación del sector privado representado por maestros de obra, contratados en base a un listado de precios unitarios fijos, a fin de minimizar la necesidad de cotizaciones y concursos en favor de la agilidad de ejecución. Los TAS inician está etapa organizando una Junta de Construcción que coordina el esfuerzo comunitario, el Ingeniero de Proyecto formaliza la contratación de la mano de obra calificada y replantea las estructuras en el terreno. La comunidad es responsable de colocar los materiales necesarios en cada sitio de trabajo y aportar una cuota diaria de trabajadores, encargados de la limpieza, excavación, aterrado y labores auxiliares de albañilería, carpintería y fontanería. El TAS las orienta en la planificación y control de roles de trabajo, bajo el concepto de distribución equitativa del esfuerzo. El derecho a la llave domiciliar se obtiene cuando el jefe de familia acredita el cumplimiento de su tarea y la construcción de su letrina familiar. La construcción comienza de la presa hacia abajo. Según la magnitud de la obra el Ingeniero de Proyecto define uno o varios frentes de trabajo, procurando, en primer término, ejecutar la línea de conducción a fin de disponer de agua para la construcción del tanque de distribución. Los TAS alternan su actividad entre la supervisión, la promoción y la educación. Se construyen las letrinas de la escuela en carácter de proyecto piloto a fin de demostrar las técnicas que posteriormente debe ejecutar cada jefe de vivienda en la construcción de letrinas familiares, paralelamente al avance del resto de las estructuras del acueducto, hasta concluir con las llaves domiciliares. Se efectúan pruebas en las obras terminadas. Finalmente se hace la inauguración en una ceremonia en que la Junta Administradora es juramentada y públicamente recibe el sistema. 2.9 Mecanismos Adoptados para Operación y Mantenimiento El Proyecto USAID implementó un mecanismo de operación y mantenimiento que se basa en los conceptos que se tratan a continuación: 2.9.1

Fortalecimiento de la Participación Comunitaria

En las comunidades se organiza primero un Comité Pro-Construcción para realizar un aporte significativo en la inversión, consistente en por lo menos el suministro y transporte de materiales locales y mano de obra calificada. Los materiales locales incluyen arena, grava, piedra, madera, ladrillo rafón y otros. Paralelamente al proceso de construcción se desarrolla un proceso formativo basado en el diálogo y la discusión de materiales demostrativos. En ese proceso se sientan las bases de la operación del sistema: se establecen los mecanismos de manejo y conservación de la microcuenca, se discuten los beneficios y el uso racional del agua y la letrina, se instruye a los fontaneros, elegidos entre las personas que han sobresalido por su habilidad manual durante la construcción, quienes son capacitados y concientizados en la aplicación periódica de cloro para desinfectar el agua y asegurar su pureza. El SANAA acostumbra entregar a la Junta una dosis inicial de cloro que ésta debe reponer oportunamente en el mercado local, típicamente en la municipalidad más cercana.

17

Hacia el final de la construcción se hace la elección de la Junta Directiva en Asamblea de Abonados, a cuyos miembros se les imparten conocimientos y se les presentan instrumentos administrativos y contables necesarios para la buena marcha financiera del sistema, se discuten los objetivos y el nivel de la tarifa que finalmente es fijada por la comunidad en Asamblea General. La construcción de acueductos múltiples (que dan servicio a mas de una comunidad desde fuente/s compartida/s), conduce a la estructuración de un tipo especial de junta con representación de cada comunidad. Esta junta se organiza en dos niveles: dos o más juntas locales y una junta central. Las juntas locales son responsables de la atención directa al usuario, la calidad del agua servida en las llaves y la generación de ingresos. La Junta Central cuida del sistema como un todo, es responsable de la microcuenca, la obra de toma y las líneas de conducción y frecuentemente manejan algún fondo en común. 2.9.2

Organización de Juntas Administradoras de Acueductos Rurales

Para regular el desempeño de las Juntas Administradoras, desde 1991 como parte del Proyecto Sectorial de Salud II de USAID, se adoptó el “Reglamento de las Juntas Administradoras de Sistemas de Agua Potable y Disposición de Excretas para las Comunidades Rurales”, el cual precisa la organización, funciones, derechos y deberes de usuarios, aspectos tarifarlos y aspectos de control. Después de varias actualizaciones, este reglamento es utilizado hoy por todos los actores del sector para la organización y seguimiento de las Juntas. La Junta Administradora debe operar como una pequeña empresa de servicio de agua, prestando un servicio de calidad, cobrando tarifas, administrando los recursos disponibles, respondiendo por el buen estado de las obras e idealmente generando fondos de reserva para atender reparaciones, emergencias o ampliaciones. Antes de entregar el sistema, el monto de las tarifas es determinado por la comunidad con la asesoría del TAS. La futura recaudación debe ser depositada en una cuenta bancaria, manejada con las firmas mancomunadas del Presidente y el Tesorero. La mujer es parte integral y significativa de esta empresa que produce un fuerte impacto positivo en su labor cotidiana: cesa en su papel tradicional de principal acarreadora de agua lo cual le permite mejor uso de su tiempo para la administración de la familia y el hogar, así como para participar en otras actividades de la comunidad. En consecuencia las mujeres son estimuladas con igual intensidad que los varones a participar y liderar la toma de decisiones, la dirección y todos los aspectos del proyecto. Es común observar que la experiencia ganada al participar en la ejecución de una obra tan significativa como el acueducto, rinde dividendos colaterales en la forma de habilidades y potencialidades recién descubiertas que sirven de base para otros proyectos y actividades productivas, en las cuales la mujer tiene un papel protagónico. 2.9.3

Asistencia Técnica brindada por los TOMs

En el año 1986, el SANAA creó un programa especial dedicado al apoyo a las Juntas de Agua ya existentes, con el propósito de asegurar la sostenibilidad y el buen impacto en la salud de los pobladores rurales y municipales. Al pasar a la fase de operación los sistemas son incorporados al Programa de Supervisión de Acueductos Rurales cuyo objetivo es promover la sostenibilidad de los servicios, considerada ésta como la habilidad de los sistemas para proveer los beneficios para los cuales fueron diseñados, durante el transcurso de su vida útil (idealmente de 20 años), aprovechando los recursos que están bajo su control. La experiencia en Honduras muestra que las Juntas de Agua son capaces de operar y mantener los acueductos rurales, sin embargo las obras comienzan a desgastarse al momento que empieza su explotación, por el uso y deterioro, envejecimiento, corrosión y efectos climatológicos. De manera análoga las juntas, cuyos miembros prestan su servicio ad-honores, también tienden hacia la desorganización, por falta de incentivos de renovación de puestos, pérdida de entusiasmo, problemas personales, deserción, etc. 18

Para sostener la vida útil de los sistemas es necesario restituir el desgaste mediante acciones directas. El Programa de Supervisión, iniciado en 1996, motiva y asesora a las juntas de agua para que ellas, como prestadoras del servicio, realicen dicha restitución. El plan de trabajo se basa en el monitoreo periódico del estado físico y funcionamiento de los sistemas a través de un equipo de “Técnicos en Operación y Mantenimiento” (TOM), liderado por un Ingeniero. En su conceptualización inicial, cada TOM tiene la responsabilidad de velar por la sostenibilidad de aproximadamente 50 acueductos situados en una zona que le es asignada, los que visita regularmente con los siguientes propósitos: Revisar el funcionamiento de las instalaciones y obra física. Revisar la desinfección del agua para el consumo humano. Revisar el funcionamiento de las juntas administradoras. Revisar la gestión administrativa de los sistemas de agua Refrescar los conocimientos de la comunidad en cuanto a prácticas positivas para el mejoramiento de la salud. La labor del TOM es esencialmente de asistencia, la responsabilidad por el estado actual y mejoramiento de los sistemas, las decisiones y el uso de los recursos son enteramente reservados a las Juntas. El Anexo “I” desarrolla el papel del TOM en forma detallada. 2.9.4

Clasificación de sistemas por nivel de prestación de servicio.

A fin de conocer el estado en que se encuentran los sistemas rurales, con apoyo de USAID, el SANAA adoptó un mecanismo de clasificación basado en diagnósticos de campo, que da una calificación de situación de la “A” a la “D”, clasificación que se basa en parámetros bien definidos incluyendo el estado físico de la microcuenca y las estructuras, aspectos administrativos y financieros, calidad de agua y del servicio, cuya información se ilustra en la encuesta realizada para éste informe y que aparece como Anexo “J” la cual se interpreta como se indica en el cuadro siguiente: CATEGORÍA A

B

C

D

2.9.5

DESCRIPCIÓN El sistema esta funcionando bien, hay agua potable todos los días. El clorador esta funcionando, hay una junta administradora que se reúne periódicamente y está bien organizada. Hay una tarifa establecida y los abonados están al día en sus pagos. En este tipo de acueducto el TOM no toma ninguna acción, solamente reporta en la oficina que el acueducto continúa en A y programa la próxima visita. El sistema puede estar funcionando pero hay deficiencias administrativas que ponen en peligro la sostenibilidad del acueducto. No se requiere inversión monetaria para moverlo a la categoría “A”. El TOM deberá trabajar con la junta hasta corregir las deficiencias administrativas y dejarlo en “A”. Al obtener este logro, toma nota, ingresa el cambio en la base de datos, y programa su próxima visita. El sistema puede estar funcionando, o parcialmente funcionando, pero hay deficiencias administrativas y físicas que ponen en peligro la sostenibilidad del acueducto. Se requiere de inversión monetaria para ponerlo en “A”. El monto requerido está dentro de las posibilidades de la junta; el TOM deberá trabajar con la junta hasta corregir las deficiencias administrativas y físicas y dejar en “A”. Al obtener este logro, toma nota, ingresa el cambio en la base de datos, y programa su próxima visita. El sistema esta en tan mal estado físico y administrativo, que los costos para solucionar los problemas escapan de las posibilidades de la comunidad. A menos que tenga posibilidades de conseguir financiamiento externo, el TOM no dedicará mucho tiempo a este acueducto ya que no tiene posibilidades reales de mejorarlo.

Sistema de Información de Acueductos Rurales

El proyecto utilizó y mejoró el Sistema de Información de Acueductos Rurales (SIAR) en uso desde 1986, donde se registra una serie de datos relacionados con la organización de la Junta, características de los sistemas y situación de los servicios. Al momento que se termina la construcción y se entrega el sistema a la comunidad, está en categoría “A; categoría que se pretende mantener, pero que en muchos casos disminuye por fallas en el desempeño de la Junta y posteriormente por deterioros en la infraestructura.

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El SIAR se alimenta periódicamente con la información que recaban los TOMs en sus visitas de supervisión a las comunidades. Aún cuando este sistema se concibió originalmente para el Proyecto USAID, SANAA ha incorporado a esta base de datos la totalidad de acueductos rurales con conexiones domiciliarias que existen en el país, independientemente de la fuente de financiamiento que dio lugar a su construcción. A la fecha se tiene información de 4,700 sistemas. Durante la realización de la encuesta efectuada en esta evaluación se constataron los siguientes aspectos que valdría la pena considerar en relación a la aplicación del formulario “tipo” para levantamiento de datos del SIAR: Existen diferentes formatos de encuesta, unos más completos que otros. Convendría uniformizar. No hay registro para el seguimiento de la rendición de cuentas en asambleas de usuarios. No hay espacio para registrar el número de letrinas en mal estado. El aspecto sobre enfermedades es anecdótico. La correlación con información bio-estadística con los Centros de Salud por ejemplo, es difícil de establecer. Este tema merece un tratamiento más efectivo. 2.10

Actividades de Fortalecimiento Institucional Ejecutadas

2.10.1 Fortalecimiento a Nivel Regional En el nivel central se identifican en el SANAA la formación de los ingenieros y de los técnicos que apoyan, tanto a la construcción como la operación y mantenimiento. Se ha trabajado en la capacitación, tanto de ingenieros de proyectos, que son los encargados de apoyar el desarrollo de la infraestructura como de los ingenieros supervisores de acueductos rurales, responsables de la supervisión de todos los acueductos que se encuentran en la región. En cuanto a los técnicos se formaron tanto Técnicos en Agua y Saneamiento (TAS) orientados principalmente a la parte de diseño y construcción, y Técnicos en Operación y Mantenimiento (TOM), encargados de la asistencia técnica a las Juntas Administradoras. La formación básica de ambos técnicos es la misma, pero su orientación es específica, decidiendo el personal de las regionales que técnicos estaban mejor capacitados para desarrollar el papel de TAS o de TOM. Es de notar, que los ingenieros tienen un papel de capacitadores y reciben una parecida a la que reciben los técnicos, pero naturalmente con un nivel profesional. El perfil de los técnicos TAS y TOM se definió sobre la necesidad de complementar la función convencional del promotor para lograr una disciplina específica en agua y saneamiento con mayor efectividad. La formación básica es de Bachiller en Promoción Social o Maestro de Educación Primaria, profesiones de nivel medio que desarrollan habilidades de comunicación social, liderazgo y aptitud para promover el cambio de comportamiento individual. La formación se realiza a través de un curso teóricopráctico de once semanas, en el cual los participantes se capacitan en tres disciplinas: Promoción, a fin de que sean capaces de involucrar, organizar y movilizar a la comunidad en la consecución de los objetivos que promueve el Proyecto; Educación Sanitaria, específicamente con la metodología casa y Escuela Saludable, que los fortalece como agentes de cambio para que la disponibilidad de sistemas de agua y saneamiento se traduzca en la adopción de hábitos beneficiosos en relación con las condiciones de salud y ambiente y; Apoyo Técnico, para desarrollar habilidades básicas que les permiten colaborar con el Ingeniero de Proyecto en las tareas rutinarias de diseño y supervisión de la ejecución de los proyectos. Ambos tipos de técnico comparten el perfil básico, sin embargo el TOM se orienta hacia aspectos de operación y mantenimiento. El Anexo “K” contiene la temática de capacitación de los TOMs.

20

2.10.2 Fortalecimiento a Nivel Local A nivel local el esfuerzo es la creación y capacitación de las Juntas para su desempeño en la construcción y operación y mantenimiento ulteriores de las instalaciones. Además de apoyar a las Juntas, en los últimos años algunas Regionales del SANAA han trabajado en la organización de Comités Municipales de Agua y Saneamiento (COMAS) y de Asociaciones de Juntas de Agua Municipal (AJAM). Estos organismos de apoyo mutuo prometen proveer un mecanismo ideales para habilitar a las corporaciones municipales y a las Juntas de Agua, organizar los actores y planificar mejor las inversiones en AySR en sus jurisdicciones, lograr así eficiencias de escala y para asegurando asesoría técnica en forma oportuna desde la base de las capacidades locales. 2.10.3 Fortalecimiento del Sector No-Gubernamental En el sector no-gubernamental, (específicamente entre algunos maestros de obra y personal de ONGs) se les proporcionó también capacitación a ingenieros y técnicos que trabajaron en el desarrollo de proyectos. 2.11

Educación en Saneamiento

2.11.1 Enfoque del Programa USAID La educación en saneamiento tiene el propósito de inducir el cambio de hábitos perjudiciales entre los beneficiarios en cuanto a prácticas de higiene y ambiente. Es desarrollado por los TAS en forma paralela a la construcción, mediante charlas, demostraciones, visitas a las viviendas y otros mecanismos. Dentro de las variadas actividades que tiene el TAS en la organización y realización de la construcción de obras, el mayor esfuerzo en la educación sanitaria es reservada para después de realizados el acueducto y las letrinas. 2.11.2 Estrategia Escuela y Casa Saludable Esta Estrategia fue introducida por el programa SANAA/UNICEF, y es la metodología casi-oficial del sector, ya que fue adoptado por Honduras dentro de sus políticas de Estado cuando en 1996 SANAA logró que ésta fuese incorporado en los programas sociales de la oficina de la Primera Dama. Posteriormente, todos los implementadores importantes, donantes y programas de inversión han capacitado y adoptado la estrategia. La Estrategia Escuela y Casa Saludable es basada en experiencias de otros países (especialmente El Salvador, México y la metodología PHAST), como mecanismo demostrativo de prácticas adecuadas relacionadas con agua y saneamiento. El encargado de su implementación ha sido el TOM, en el periodo inmediatamente después de entregada las obras a la comunidad. El TOM apoya a la comunidad en crear un Comité de Salud y subcomités de Visitadores Domiciliarias por sectores de 10 a 20 viviendas. Estas voluntarias son las que se encargan de dar instrucción individualizada a cada casa y seguimiento cada semana por un periodo de unos seis meses, a la implementación de las medidas y comportamientos deseados. Se exponen diferentes temas procurando que los beneficiarios identifiquen problemas de salud relacionados con el agua y el ambiente y medidas para resolverlos. Entre los temas y objetivos tenemos: Con relación a abastecimiento de agua. Tratamiento del Agua: generar una comprensión clara de la necesidad de desinfectar el agua, que los usuarios disipen cualquier duda al respecto y actúen como vigilantes de que la cloración no sea interrumpida por ningún motivo.

21

Con relación a saneamiento. Higiene Personal e Higiene de los Alimentos: promover hábitos que haciendo buen uso del agua contribuyan a la salud familiar a través del aseo. Uso y Mantenimiento de la Letrina: hacer conciencia sobre la necesidad y las ventajas del control de excretas y el aseo de la letrina, a fin de evitar la transmisión de enfermedades y la proteger el ambiente. Higiene del Medio, la Vivienda y sus Alrededores: promover un ambiente saludable, incluyendo eliminación de aguas grises y criaderos de zancudos mediante la construcción de resumideros, control de basuras y limpieza de solares. Los materiales validados en el desarrollo de esta experiencia son: la Guía Didáctica para Facilitadores Rurales y la Guía Didáctica para Facilitadores Periurbanos; los Instructivos para Supervisores; la Guía Didáctica para Maestros; y la Guía Didáctica para Visitadores. Las estrategias principales del modelo son: La educación sanitaria participativa y centrada en la salud familiar. El enfoque participativo del trabajo comunitario promovido por la iniciativa de transformación para la higiene y el saneamiento en las comunidades. La adopción de inversiones y tecnologías aplicadas de acuerdo a las características culturales, sociales, económicas y organizativas de la población. El fomento de la equidad en la participación comunitaria para la toma de decisiones. Aplicación práctica del desarrollo de habilidades para la vida, que plantea cambios sostenidos en las 2 actitudes y práctica bajo un mayor conocimiento. Ejecución de los ciclos completos y sostenidos de desarrollo comunitario: el diagnóstico, planificación, ejecución, monitoreo y evaluación. Aporte curricular integrado a maestros para enseñanza en los distintos niveles de la escuela primaria (4to., 5to. Y 6to. Grados). Se forma y funciona un comité de saneamiento juvenil o infantil Aplicar mecanismos de comunicación e información comunitaria con el apoyo de afiches y otros instrumentos educativos, la transmisión de mensajes entre (padres visitas domiciliarias) y la multiplicación de mensajes a través de los niños y niñas. En el país, no se conocen estudios que muestren una relación directa (causa/efecto) entre la construcción de un acueducto y letrinas y la disminución de casos de diarreas y enfermedades gastrointestinales en las comunidades metas, pero se ha medido de manera indirecta la efectividad de la metodología Escuela y Casa Saludable en el cambio de comportamientos sanitarios de algunas comunidades. En 2001, UNICEF realizó con SANAA un estudio en algunos acueductos rurales donde si se había implementado la metodología comparándose con otras comunidades con acueductos donde no fue implementada la estrategia. Se encontraron importantes cambios positivos en la conducta de los usuarios, como se muestra en el cuadro debajo de UNICEF: Los dos temas sobre los cuales se aprecia un mayor impacto del componente educativo son la higiene personal y la higiene del hogar. Según UNICEF, experiencias recientes indican que los resultados serían aun mejores si fuesen medidos hoy. 2

UNICEF. Metodología de actividades niño a niño. Proyecto Escuela y Casa Saludable, Feb. 2003. Renato Chavarría. 22

Higiene Personal

Higiene del hogar

Agua para tomar

Uso y mant. de letrinas

Comunidades sin educación

33%

11%

20%

47%

Comunidades con educación

82%

74%

59%

77%

Diferencia

49%

63%

39%

30%

Otras modalidades de educación sanitaria y relacionado con los sistemas de agua están o han estado disponibles en la Secretaría de Salud, como modelos de IEC de los programas de saneamiento básico y de los proyectos PRASAR (USAID) y PROSAR (COSUDE) y en el SANAA (Terminología Básica de Cuencas, La Familia Sana, Cambio Cultural del Agua, la serie Juanita y La Gotita, entre otros), y en algunas ONGs (Fontanería Infantil, varios módulos de educación sanitaria, ambiental, etc.), pero no se conoce validaciones o evaluaciones de estas. 2.11.3 Papel de la Secretaría de Salud Otro elemento de apoyo en la supervisión del desempeño de las juntas que se puede identificar, es el haber logrado crear dentro de la Secretaría de Salud una Unidad Única de Salud Ambiental ubicada con suficiente jerarquía, con relación al Secretario de Estado, para garantizarle suficiente autonomía y reducción de interferencias de los otros programas de la Secretaría de Salud: Bajo está Unidad de Salud Ambiental se ubicarán alrededor de 700 Técnicos en Salud Ambiental (TSA), cuya sostenibilidad dentro de la administración pública se percibe como segura, dada que ya se ha obtenido un dictamen que les da el carácter de empleados del Gobierno, según resolución de la Dirección General de Servicio Civil y que empezarán a trabajar en el año 2006. Cada municipio tendrá aproximadamente un TSA por 10,000 habitantes, quienes tendrán entre sus responsabilidades la de diagnosticar los riesgos a nivel local en función de la determinación del cumplimiento del Código Sanitario por parte de las Juntas, en particular en aspectos relacionados con calidad del agua, y lo cual actuará como un disparador para lograr que las juntas asuman la responsabilidad de darle cumplimiento a este aspecto de control de calidad y que busquen la asistencia de los TOM, los cuales actuarán como asesores de la Junta en procura de solución a los problemas que hayan motivado las deficiencias en la calidad del agua.

23

III.

HALLAZGOS

En esta sección se describen los hallazgos obtenidos en la revisión de la documentación, entrevistas realizadas; análisis de la información que aparece en el SIAR, la encuesta especial levantada para la presente evaluación y el Taller de Consulta. 3.1 Cobertura 3.1.1

Evolución de la cobertura en agua rural, durante la vida del proyecto.

La cobertura nacional en abastecimiento de agua en el área rural (con conexión y fácil acceso), ha pasado de 388,002 personas en 1974 a 2,455,267 en 2001, según se aprecia en el cuadro siguiente: Evolución de la Cobertura y Población con Agua y Saneamiento Global AÑO Población Total Urbana Rural Cobertura Agua

1974

1988 (1)

1993

1999

2001

2,656,900

4,248,600

5,212,260

6,009,080

6,371,000

826,700

1,699,300

2,236,060

2,895,776

2,908,000

1,830,200

2,549,300

2,976,200

3,113,304

3,463,000

43.1%

62.0%

73.0%

80.0%

Urbana

90.5%

86.0%

90.0%

90.0%

91.3%

Rural

21.2%

45.0%

59.0%

70.0%

70.9%

32.2%

59.0%

63.0%

68.0%

68.4%

Cobertura Saneamiento

81.1%

Urbana

78.8%

88.0%

86.0%

88.0%

73.9%

Rural

10.6%

38.0%

46.0%

49.0%

63.0%

Población con Agua

1,145,124

2,634,132

3,804,950

4,785,511

5,166,881

Urbana

748,164

1,461,398

2,012,454

2,606,198

2,655,004

Rural

388,002

1,147,185

1,755,958

2,179,313

2,455,267

Población Saneamiento

855,522

2,506,674

3,283,724

4,086,472

4,357,764

Urbano

651,440

1,495,384

1,923,012

2,545,387

2,148,430

Rural

194,001

968,734

1,369,052

1,541,085

2,181,344

La población con conexión domiciliaria, ha pasado de 236,096 personas en 1974 a 1,369,854 en 1999, en un período de 25 años, con un promedio en el período de 54,794 personas por año. Naturalmente que el aumento no ha sido uniforme, encontrándose que entre 1993 y 1999, el aumento total ha sido de 179,374 personas en un plazo de seis años, lo que da un aumento anual promedio de 29,896 personas. El cuadro siguiente muestra la evolución de la cobertura de agua y población abastecida con conexión domiciliaria.

24

Evolución de la Cobertura y Población con Conexión Domiciliaria de Agua y Saneamiento AÑO 1974 Agua Conexión Total

1988 (1)

1993

1999

2001

32.6%

56.0%

60.0%

59.0%

74.3%

Urbano

75.3%

80.0%

83.0%

75.0%

90.0%

Rural

12.9%

39.0%

40.0%

44.0%

69.0%

14.4%

27.0%

25.0%

68.0%

78.0%

41.9%

53.0%

50.0%

88.0%

94.0%

1.6%

8.0%

5.0%

49.0%

61.0%

Urbano

622,505

1,359,440

1,855,930

2,171,832

2,617,200

Rural

236,096

994,227

1,190,480

1,369,854

2,389,470

346,387

900,629

1,118,030

2,548,283

2,733,520

29,283

203,944

148,810

1,525,519

2,112,430

Saneamiento Conexión Total Urbano Rural Población conexión agua

Población conexión saneamiento Urbano Rural

Entre 1988 y 1999, período en que se desarrolló el Proyecto Sectorial II de Salud, el aumento de población rural con conexión, fue de 375,634 personas, de las cuales unas 300,000 fueron abastecidas por aquel proyecto, lo que hace de USAID el cooperante de mayor peso en el sector. Otro indicador que destaca el papel de los programas de USAID es el número de sistemas construidos hasta la fecha, que alcanza los 1931, lo que representa más del 40% de los acueductos rurales en el país. La información de los cuadros anteriores, se ilustra en forma gráfica como sigue:

Evolución de las Coberturas en Agua 90.0% 80.0%

1974

1999

1993

1988

2001

Cobertura

70.0% Cobertura Total

60.0% 50.0% 40.0%

Cobertura rural

30.0% Conexión rural

20.0% 10.0% 0.0% 1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

Año

25

Como puede apreciarse de la gráfica, hasta 1988 el aumento rural con conexión era paralelo al aumento total en el país. A partir de 1988, se nota una menor pendiente en el aumento de cobertura rural con conexión en relación con el aumento total, lo que podría interpretarse como una disminución en el número de localidades susceptibles de abastecerse con conexión domiciliaria o predial, frente a otros tipos de soluciones tales como, captación mejorada, llave pública, pozos con bombas de mano o captación de aguas lluvias (esto último propiciado en los últimos años por el FHIS). La información sobre el repentino y sustancial aumento de cobertura que se presenta entre 1991 y 2001 se deriva de fuentes secundarias, ya que no se tuvo acceso a datos originales del censo al consultar la página Web del INE, y parece excesivo para un período tan corto de dos años, en que se reporta un incremento de 1,019,616 de personas, o sea un promedio de 509,808 personas por año, valor 17 veces mayor que el alcanzado en el período anterior. El cuadro siguiente presenta el resumen de la población atendida con el Programa USAID entre 2003 y 2005: Carta

Proyecto

14 15 38

177 78 98

Población

Conexiones

79,334 32,815 22,011 134,160

TOTAL

12,707 2,893 3,439 19,039

Habitantes / Conexiones 6.24 11.34 6.39 23.97

La población rural abastecida con conexión con el proyecto USAID, objeto de está evaluación, llegó a 134,160 personas, cantidad muy cercana al aumento de población con conexión que se registró entre 1993 y 1999, lo que ratifica el gran impacto de la intervención de USAID en el sector. 3.1.2

Cobertura de Saneamiento

La cobertura total de saneamiento en el país ha aumentado considerablemente, y, en el período 1988 a 1999 pasó de 59% a 68%. En el mismo período la cobertura rural pasó de 38% a 46%. En la figura siguiente se ilustra gráficamente la evolución de las coberturas en saneamiento, tanto total como en el área rural.

Evolución de las Coberturas en Saneamiento 80.0% 70.0%

1993

1988

1974

1999 2001

Cobertura

60.0% 50.0%

Cobertura Total

40.0%

ra a ru rtur e b Co

30.0%

l Conexión rural

20.0% 10.0% 0.0% 1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

Año

26

En la figura anterior, se destacan dos líneas para el área rural, una que da el valor total y otra que ilustra la cobertura con conexión; correspondiendo está última a conexiones a tuberías de alcantarillado. El valor de cobertura con conexión tradicionalmente ha sido bajo, ya que en las localidades rurales se ha privilegiado el uso de la letrina, solución generalmente utilizada en este universo poblacional para disponer sanitariamente de la excreta. Honduras no ha adoptado la solución de alcantarillado con arrastre de agua en estas localidades, donde el suministro de agua ha absorbido la mayoría de los fondos asignados al sector, procurando que los usuarios asumen la mayor parte del costo de letrinas. De una comparación entre esta gráfica y la anterior sobre agua se aprecia que ambos crecimientos han sido simultáneos y que en el área rural alcanzan valores similares para 2001 (71% y 63%), lo que es reflejo de la política de solución integral de los servicios que se viene implementando desde hace varios años. Al igual que en cobertura de agua, se aprecia a partir de 1993 un incremento en la cobertura de saneamiento con conexión, mostrando para 1999 y 2001 valores iguales que al de cobertura rural total, a todas luces incongruente con la realidad nacional, y que ameritan su revisión y corrección en las cifras oficiales. El programa USAID contribuyó con los proyectos y poblaciones atendidas que se muestran en el cuadro siguiente: Carta

Proyectos

Letrinas

Población Total 79,334

Población Atendida 35,172

14

129

5,862

15

78

2,864

32,815

17,184

38

71

2,739

22,001

16,434

67

278

11,465

134,150

68,790

Del cuadro se aprecia que se dio servicio con saneamiento, con 11,465 letrinas a unas 68,790 personas, que representan el 52% de la población total en las localidades beneficiadas. La población atendida por el programa USADI es equivalente a un 40% de la población dotada de saneamiento en el área rural en el período 1993 a 1999 que fue de 172,033 personas. 3.1.3

Requerimientos de Aumento de Cobertura en el País.

La eventual continuación de la participación de USAID en apoyo al sector debería tomar en cuenta que la Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP) establece como metas al 2015 alcanzar el 95% de cobertura en agua y en saneamiento, valores que contrastan con los niveles de 1999 de 70% y 49% respectivamente, (no se utilizaron los valores de 2001 por no tener respaldo numérico, y tampoco se conocen datos más recientes). Es de notar que este aumento de cobertura, aún cuando fuesen ciertos los valores dados para 2001, de 70% y 63%, implica trabajar dentro del universo de localidades con población dispersa, lo que requerirá seguramente un cambio de enfoque, pasando de conexión domiciliaria a otra modalidad, por lo elevado de los costos para esta opción en este estrato poblacional. A fin de poner en perspectiva dicha posibilidad a continuación se presenta la distribución de población rural por rango de población. RURAL Rango poblacional Rural Concentrado Villa 3001