K. W. DEUTSCH S. A. BURRELL R. A. KANN M. LEE, JR.

M. LIGHTERMAN R. E. LINDGREN F. L. LOEWENHEIM R. W. VAN WAGENEN

INTEGRACION Y FORMACION DE COMUNIDADES POLITICAS

INSTITUTO PARA LA INTEGRACION DE AMERICA LATINA (INTAU

B . I. D .

INTEGRACION Y FORMACION DE COMUNIDADES POLÍTICAS

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

K. W . DEUTSCH

M. LIGH TERM AN

S. A . BURRELL

R. E. LINDGREN

R. A . K A N N M. LEE, J r .

F. L. LOEWENHEIM R. W . V A N W AG EN EN

INTEGRACION Y FORMACIÓN DE C O M U N I D A D E S POLÍTICAS A nálisis sociológico de experiencias históricas

INSTITUTO PARA LA INTEGRACIÓN DE AMÉRICA LATINA (INTAL) B. L D.

Traducción: L ilia G a ffu ri Revisión técnica a cargo del IN T A L D iagram ación; Silvio B aldessari

© INTAL, 1966 Instituto para la Integración de América Latina Banco Interaniericano de D esarrollo Cerrito 264, Buenos A ires

Impreso en la Argentina. Hecho

el

depósito

que

previene la ley N^ 11.723.

PRÓLOGO

La obra que el Instituto para la Integración de Am érica Latina ofrece hoy en una primera versión castellana, constituye uno de los esfuerzos iniciales más valiosos para estudiar el fenó­ meno de la integración entre naciones. Su aparición en el año 1957 en versión original inglesa coin­ cide con un aumento de las expectativas científicas en torno de la colaboración que podían prestar las ciencias sociales al proble­ ma del mantenimiento de la paz internacional. Desde entonces hasta el presente nuevas obras jalonaron la creciente línea de contribviciones al estudio de la integración, no obstante lo cual este trabajo del grupo,de Princeton — constituido por el profesor K arl W . Deutsch y sus colaboradores en los campos de la ciencia política y la historia— sigue siendo considerado como una co­ rriente valiosa y sugerente por todos los autores que hasta la fecha han incursionado en este tema. La ubicación de la obra en el tiempo, y sobre todo la consi­ deración de las especiales circunstancias políticas que se vivían a nivel internacional en aquellos años, explican que algunas de las principales preocupaciones que se pueden anotar en ella, así como la definición de algunos de sus conceptos claves, se hallen teñi­ dos del clima entonces dominante. Sin embargo, superando esas inevitables limitaciones que impone una determinada época, el trabajo que prologamos contiene proposiciones científicas que, pese al transcurso de nueve años, continúan siendo, en general, de indudable interés para el análisis de los procesos de integración. Para Deutsch y sus colaboradores el concepto de integración se vincula directamente con el de "sentido de comunidad” ; o sea, integrar sería contribuir al nacimiento y desarrollo de ese sen­ tido. La aparición de este fenómeno, se daría cuando un conjun­ to de naciones, hasta entonces autónomas y aun antagónicas entre sí, decidieran optar en un determinado momento histórico por una institucionalización pacífica de los conflictos que p u ­ dieran plantearse entre ellas. El sentido de comunidad podría lograrse transitando dos ca­

minos alternativos: el pluralismo o la amalgamación. Mediante el primero se mantendría entre las naciones componentes del nuevo sistema la autonomía de sus respectivos centros de deci­ sión política, en tanto que a través de la amalgamación las uni­ dades irían abdicando gradualmente gran parte de su autono­ mía de decisión en beneficio de un centro de poder representa­ tivo de la nueva comunidad. Cualquiera de los dos sistemas conduce por distintos caminos a la creación de una comunidad de seguridad, cuyo objetivo es la pacificación y eliminación paulatina del conflicto bélico entre naciones. Sin embargo, el nacimiento y desarrollo del sentido de co­ munidad puede tener un alcance más amplio que el señalado por Deutsch y sus colaboradores. En efecto: el objetivo de la comunidad puede ir más allá de la pacificación y eliminación paulatina del conflicto bélico entre naciones, ya porque la supresión de la guerra sea una meta tácitamente admitida y obviamente aceptada, o porque junto al objetivo de la eliminación de la guerra se establezca una fina­ lidad de tipo económico o político. U n ejempo típico de este último caso fue la creación de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero. En su famoso dis­ curso del año 1950, Robert Schuman, al anunciar el plan de creación de la Comunidad, declaró: "La solidaridad de produc­ ción que será así creada en el sector carbón y acero, pondrá de manifiesto que toda guerra entre Francia y Alemania será no sólo impensable sino también materialmente imposible. El esta­ blecimiento de esta poderosa unidad de producción abierta a to ­ dos los países que quieran participar en ella, conducente a p ro­ porcionar a todos los países que ella reúna, en las mismas condi­ ciones, los elementos fundamentales de la producción industrial, sentará las bases reales de la unificación económica de esos países.” De esta manera, podría decirse que toda comunidad econó­ mica o política entre naciones es necesariamente una comunidad de seguridad, pero que, en cambio, no toda comunidad de seguri­ dad es una comunidad económica o política. De otro modo, en un intento por establecer una gradación de conceptos, podría señalarse que la "comunidad de seguridad” de Deutsch constituiría lo más genérico, en tanto que la "comu­ nidad económica” o la "comunidad política”, que son el centro

de atención de autores posteriores serían tipos más concre­ tos de comunidades' cuyas metas se obtendrían a través de medios mucho más precisos. Sus objetivos serían: lograr la paz interna­ cional como propósito básico, declarado o im plícito, para proce­ der luego a la especificación de fines económicos y políticos que tiendan a un constante aumento de bienes materiales y espiri­ tuales, de modo que la paz no sólo provenga del enervamiento de instrumentos bélicos sino de los medios económicos y sociales adecuados para que el hombre logre sus máximos valores y su libertad plena. A tal punto dejaría de constituir la paz internacional una meta que conforme por completo a ciertos grupos de na­ ciones, que existen áreas en las cuales la guerra, por obra de com­ plejos factores, ha desaparecido hace mucho tiempo como medio de dirimir conflictos, no obstante lo cual dichas naciones se en­ cuentran dispuestas a desarrollar entre ellas un sentido de comu­ nidad para el logro de objetivos económicos o políticos. Para los países en desarrollo el objetivo podría centrarse aún más, si se piensa que ellos alientan como meta el desenvolvimiento de la plenitud de sus potencialidades, hoy frenadas por el aislamiento: es decir, orientarían sus recursos hacia la constitución de un tipo especial de comunidad, que podría clasificarse como "comu­ nidad económica de desarrollo”. Este últim o concepto perm iti­ ría un tratamiento científico diferente del utilizado para ana­ lizar procesos de integración en zonas altamente desarrolladas. Comunidad de seguridad, comunidad económica, comunidad económica de desarrollo y comunidad política, serían entonces distintos tipos de integración para alcanzar fines o metas que E . B. H a a s , en 'Partidos po lítico s y grupos de presión en la in tegració n europea, INTAL, Buenos Aires, 1966, define la integración política como' *'el proceso por el cual los actores políticos de varios ordenamientos nacionales distintos, son persuadidos a des­ plazar sus fidelidades, expectativas y actividades políticas hacia un nuevo centro cuyas instituciones poseen o reclaman jurisdicción sobre los estados nacionales preexist€ntes’\ Por su parte, A. E t z io n i , P o litical U n ification . A com parative stud y of leaders and forces, Holt, Rinehart and Winston, Inc., New York, 1965, precisa los requisitos de una nueva comunidad política en los siguientes términos: "Una comunidad se establece solamente cuando posee mecanismos integradores autosuficíentes; es decir, cuando el man­ tenimiento de su existencia y forma está proporcionado por sus propios procesos y no por aquellos proporcionados por sistemas externos o por unidades miembros del propio sistema. Üina comunidad política posee tres tipos de integración: a) tiene un efectivo control sobre el uso de los medios coactivos — aunque pueda "delegar” parte de este control en unidades miembros— ; b) posee un centro de decisiones capaz de afectar significativamente la asig­ nación de recursos y de recompensas a través de la comunidad; c) es el foco dominante de identificación política para una amplia mayoría de los ciudadanos poli tic ame,ntç cons­ cientes”.

habrían de lograrse transitando caminos distintos. Pese a las peculiaridades que cada uno de estos caminos puede requerir, los procesos de integración parecen poseer ciertos elementos comu­ nes. Por esa razón la obra del grupo de Princeton mantiene sus valores a través del tiempo: el profesor Deutsch y sus colabora­ dores han logrado extraer de los casos estudiados un conjunto de proposiciones sociológicas, algunas de las cuales pueden ser utilizadas aun cuando varíen las características específicas de los contextos sometidos al análisis. En lo que respecta concreta­ mente al proceso de integración de Am érica Latina, si bien los conceptos fundamentales de esta obra no alcanzan a dar un marco teórico completo para ubicarnos dentro de él, muchos de ellos podrán inspirar elaboraciones e investigaciones futuras. Quizá la vinculación de los conceptos de comunidad de se­ guridad y comunidad económica de desarrollo podría resultar m uy fru ctífe ra para el análisis de los procesos de integración en áreas subdesarrolladas. En efecto: la creación de comunidades económicas en estas áreas tendría como finalidad primordial la aceleración y el logro del desarrollo de las naciones que partici­ pan en el proceso, pero al mismo tiempo la meta del desarrollo sería un medio, a través del cual se lograría crear en estas nacio­ nes las condiciones de seguridad que constituyen el foco del aná­ lisis del profesor Deutsch y sus colaboradores. La experiencia de las naciones subdesarrolladas está demos­ trando, en efecto, que la paz se ve amenazada muchas veces, no por conflictos de tipo externo al grupo de naciones de que se trata, sino por conflictos de tipo interno, que se generan en las propias condiciones de subdesarrollo y que se manifiestan en agudas tensiones sociopolíticas, utilizadas por grupos externos. Una de las generalizaciones más valiosas de la obra consiste en la discusión acerca de la existencia o inexistencia de una "ten­ dencia natural” hacia la integración de unidades mayores, par­ tiendo de unidades nacionales preexistentes. Los casos de integración estudiados por Deutsch revelan que no puede hablarse de una "tendencia natural” surgida de condi­ ciones socioeconómicas de tipo estructural. Tal posición ubica el éxito o el fracaso de todo proceso de integración en motivaciones y acciones netamente políticas,

transformando así a los actores políticos en los protagonistas fundamentales de la situación. Cabe preguntarse entonces cuál sería la coyuntura en que confluyeran más adecuadamente los actores y las circunstancias, a fin de alcanzar con éxito la meta integracionista. ¡Hacia ese objetivo trataremos de guiar los pasos de este comentario. Analicemos primeramente las circunstancias. Existirían cier­ tas condiciones originarias, requisitos esenciales y capacidades na­ cientes, que no implican una tendencia automática hacia la in­ tegración, que se desarrollarían en el seno de alguna o algunas unidades del futuro sistema. Esos "centros” denotarían una cre­ ciente capacitación en el terreno de la política, la administra­ ción, la vida económica y el desarrollo social y cultural, que los transform aría en el núcleo del proceso (casos de Piamonte, P ru­ sia y Suecia, en diversos procesos analizados por los autores). Las capacidades nacientes de las élites en dichas unidades re­ quieren un ejercicio acumulativo, un incremento sostenido que desempeña un papel fundamental, y reclaman que las nuevas disponibilidades de recursos físicos y humanos emergentes no se distraigan en sostener un equilibrio interno que bloquee la posi­ bilidad de entablar relaciones "hacia afuera” . Deutsch destaca que tales capacidades deben referirse al pod^r, pero también a una sim p atía com ún o em p atiu que debe exis­ tir entre las nuevas élites de las distintas unidades nacionales que participen en el proceso. El juego combinado de ambos elemen­ tos, una vez alcanzado un cierto monto de poder, estaría funda­ mentalmente guiado por la empatia. En una primera etapa del proceso, se plantearía una ardua carrera entre capacidades y cargas. Estas últimas consisten en exigencias de recursos de diversa índole que se les plantean a las unidades nacionales para establecer o mantener una comunidad de seguridad amalgamada o pluralística. Puede tratarse de cargas militares o económicas, drenajes en el potencial humano o en las riquezas, riesgos por compromisos políticos o militares. Si las élites dirigentes no logran crear un sistema de lealtades que equi­ libre el peso de tales cargas, es bien factible que la necesidad de satisfacer demandas perentorias termine por ahogar el mínimo de cohesión compatible con un crecimiento automantenido del proceso. Este fenómeno ha sido brillantemente descrito por A. Etzioni en el caso de la desunificación de Siria y Egipto.

Las fuerzas desintegradoras emergen generalmente en etapas en. que poblaciones, regiones o estratos sociales que antes eran po­ líticamente pasivos, consagran la aparición de líderes, plataformas o partidos que aprovechando estancamientos o declinaciones eco­ nómicas reclaman una participación incompatible con una toma coherente de decisiones que comprenda a todas las unidades del nuevo sistema. En estas circunstancias se produce la "prueba de fuego” para las élites integradoras; la estrategia adquiere aquí su importancia máxima, y es necesario controlar no solamente las presiones ma­ sivas que vienen desde abajo, sino la posibilidad de dar a esas presiones un sentido constructivo, que trascienda los límites del propio marco nacional. La mutua compatibilidad de valores principales y de formas de vida características entre las distintas unidades componentes del sistema, la existencia de beneficios económicos que empiecen a interesar a fuerzas hasta entonces ajenas a la integración y espe­ cialmente la expectativa de beneficios cada vez mayores; una red de comunicaciones adecuada en la línea horizontal y en la vertical; una permeabilidad suficiente en las élites como para absorber a los elementos y símbolos marginales; un intercambio relativamente frecuente en los roles de los distintos grupos p arti­ cipantes; todos ellos constituyen, en general, requisitos básicos enunciados por Deutsch y luego desarrollados y profundizados por autores posteriores. Sin embargo, la explicación definitiva del proceso no se ob­ tiene hasta no hallar una adecuada respuesta a la siguiente pre­ gunta: ¿Cómo deben ser y cómo surgen los hombres que deben tomar las decisiones políticas fundamentales? En una etapa previa o contemporánea al "despegue” hacia la integración, existe un predominio de las preocupaciones por el quehacer interno respecto de las actividades que interesan a la comunidad de naciones en cierne. El advenimiento de los reclaLa idea de "despegue” (tak c-o ff), usada por W . W . Rostow para significar ei comienzo de la evolución de un país hacia un desarrollo autosostenido, puede servir tam­ bién para indicar el momento en el cual el proceso de integración adquiere alcance respecto de las acciones de los países participántes, como para que éstos sean calificados como "integracionistas”. Como bien lo expresan los propios autores, antes del despegue la invocacióin a la integración es meramente teórica; luego del despegue es una fuerza política.

mos de integración, o su intensificación, surge cuando los pueblos exigen más capacidad, más actividad, más sensibilidad y servicios más adecuados a los gobiernos de las unidades que los habían re­ gido hasta entonces. La creciente dificultad o imposibilidad para hallar dentro de cada unidad nacional aislada los recursos necesarios para satis­ facer tales reclamos, sumada a la irreversibilidad de las aspiracio­ nes colectivas, hace que la élite política gobernante hasta entonces dentro de cada unidad, se vea afectada por un desquiciamiento de sus viejos cuadros. Esto se debe al surgimiento de líderes que propugnan un estilo de vida nuevo, favorable a la integración, e implica un desafío a los viejos hábitos imperantes, provocando movimientos de resistencia desde las viejas estructuras internas o ex,ternas. La crisis de la vieja estructura se hace más acentuada en el momento en que se produce una alianza o coalición — que tarde o temprano llega— entre el nuevo grupo de líderes y ciertos di­ rigentes de la antigua élite gobernante, hecho que Deutsch des­ cribe diciendo que "la nueva coalición parecería unir a los menos seguros de entre los poderosos, con algunos de los más poderosos entre quienes empiezan a serlo”. Llegado ese momento crítico, un nuevo grupo integracionista cuestionaría o pondría en tela de juicio su propia comunidad de obediencia política, propo­ niendo una redefinición que lo diferenciaría sustancialmente de la vieja élite nacional. Esta redefinición hecha por los innovadores es lo que permi­ tiría coaliciones entre líderes de derecha, centro e izquierda. Es­ tas coaliciones no requerirían una excesiva comunidad ideológi­ ca, creando en cambio la posibilidad de trabajo conjunto en fu n ­ ción de ciertas metas m uy concretas. Para que el surgimiento de tales líderes se produzca parece fundamental que durante una etapa más o menos prolongada los integrantes de la nueva coalición se percibieran a sí mismos y fueran percibidos por los demás como individuos marginales a los centros de decisión política nacional; asimismo, sería nece­ sario que las presiones externas e internas no fueran tan drásticas como para bloquear la generalización del nuevo estilo de vida, ni el ensanchamiento de las interacciones entre estos grupos po­ líticos en las diversas unidades del sistema.

En una palabra, sería preciso que la defensa del ü a tm quo no adquiriera características de fuerza irresistible, y se permitiera la intercomunicación e integración de las nuevas élites. Por último, es conveniente señalar el estilo o procedimiento de consolidación de esta alianza: los integrantes de las nuevas élites, en cuyos antecedentes se halla siempre — al decir de Deutsch— "la prueba de un extrañamiento parcial de su propio grupo o de la comunidad política dentro de la cual estaban ac­ tuando”, tienen como norma de entendimiento el compromiso y la negociación compensada, lo cual exige que las demandas de unos se vean relativamente satisfechas por las concesiones que sean capaces de hacer los otros. La carencia de este principio de reciprocidad impediría todo avance del proceso, aun cuando existieran las condiciones estruc­ turales adecuadas. Es menester también definir el papel que les cabe a las masas. Señala Deutsch que la invocación de participación popular ha sido uno de los procedimientos de vigorización del proceso en casi todos los casos estudiados. No obstante, surge de la obra que en las etapas iniciales la participación política de las masas po­ pulares desempeñó un papel bastante secundario. En tal sentido, parece constituir una preocupación compar­ tida por los promotores del proceso de integración no incluir a las masas en él hasta no haber logrado ciertas metas pragm á­ ticas iniciales. Una vez consolidados ciertos objetivos mínimos, el impulso posterior requeriría una apertura del proceso a la par­ ticipación popular, aun con el riesgo de enfrentar ciertas formas de nacionalismo no desvinculadas de la defensa de intereses de grupo. La descripción hecha por E. B. Haas en la obra mencionada más arriba, acerca de la reacción de ciertos sectores nacionales ante medidas que implican una disminución de las potestades de los propios gobiernos, tiene relación con este aspecto. Sin embargo, la participación de los pueblos en el proceso de integración no se refiere a esa descripción conectada con el nacionalismo económico, sino al problema más trascendente de la transferencia de lealtades de tipo emocional y simbólico, des­ vinculadas — por lo menos en forma consciente— de intereses materiales concretos. El mismo Haas, en el prólogo a la edición

latinoamericana de la obra comentada, expone cómo el debili­ tamiento del "patriotismo” es un fenómeno asociado estrechamente al fracaso de ciertos estados nacionales de preguerra para resolver por vía pacífica los conflictos surgidos entre ellos. La adhesión a fórmulas supranacionales sería, en esos casos, una consecuencia de frustraciones sucesivas imputadas al Estado nacional y, por tanto, un proceso por eliminación en el cual el supranacionalismo no tendría características "dram ático-políti­ cas” sino "económico-incrementales”. Mediante las primeras, Haas caracteriza los procesos de integración en los cuales deben ser los grupos políticos los que hacen el principal esfuerzo y desempeñan el principal papel, ocupando además el prim er plano de la escena. En estos procesos, que tendrían lugar en áreas subdesarrolladas o en vías de desarrollo, los grupos económicos no tendrían aún el grado de autonomía de decisión que poseen en las regiones industriales. En estas últimas, dada la consolidación y vitalidad de los grupos económicos, los promotores de la inte­ gración contarían fundamentalmente con ellos para lograr efec­ tos progresivamente más avanzados ("económico-incrementales” ) que aseguren el automantenimiento del proceso. Así ha sucedido, según Haas, en la Comunidad Económica Eviropea. En el contexto de Europa Occidental, la adhesión al supra­ nacionalismo pareció ser una de las consecuencias del debilita­ miento de la solidaridad de los súbditos para con el estado na­ cional. En cambio, en las áreas subdesarrolladas es evidente que el supranacionalismo tendrá que ser una canalización gradual de la firme solidaridad de los individuos hacia la posición de sus na­ ciones en el sistema internacional, crecientemente deteriorada por el aumento de la brecha entre esa posición y la de las naciones in­ dustriales, proceso que G. Lagos ha denominado "atimia”. " El supranacionalismo en zonas subdesarrolladas surgiría en­ tonces como una política de masas que canalizaría el nacionalis­ mo popular mediante una invocación a esos pueblos agitada por las nuevas élites, de modo tal que se haga cada vez más percepti­ ble que así como existe una estratificación entre los distintos gruSobre el concepto de a t i m i a , véase: G u s t a v o L a g o s , Internation al S tratificatio n and underdeveloped countries, Chapel Hill, U niversity of N orth Carolina Press, 1963. También del mismo autor, La m tegración latinoam ericana, situ ació n y perspectiva^ INTAL, Buenos Aires, 1965. Según Lagos, la palabra griega "atimia” significa pérdida o degradación del stlatus; y "proceso atímico”, la evolución o cambio social que culmina con el estado de atimia.

pos sociales de la nación, también se da una estratificación entre naciones. Esta jerarquización de países hecha en función de su riqueza, su poderío mihtar, su nivel de consumo, su grado de edu­ cación, etc., hace que algunos de ellos ocupen conjuntamente el mismo peldaño jerárquico en la escala internacional y tengan gran similitud respecto del deterioro de sus status. La percepción de tal similitud por las masas populares de esos países, abiertas progresivamente al sistema estratificado de naciones, lejos de im ­ plicar, como en el caso europeo, un abandono por lo menos tem ­ porario del nacionalismo, sería una incitación a exaltar el status nacional a través de una unión entre iguales. La estrategia que se ha de seguir no podría ignorar este fenó­ meno, sino profundizarlo detenidamente a fin de proponer p olí­ ticas e instituciones adecuadas al mismo. La promoción del proceso a nivel popular parecería conve­ niente activarla antes de que los estados nacionales en áreas sub­ desarrolladas adquirieran características parecidas a las que deter­ minaron en Europa el nacimiento de un nacionalismo exclusivista, agresivo y autoritario. El surgimiento de un sentimiento colec­ tivo de solidaridad entre naciones con problemas compartidos, no es incompatible con el desarrollo nacional sino, concretamente, el mejor instrumento para lograrlo. E^l Instituto para la Integración de Am érica Latina espera que la traducción y difusión de esta obra constituya un aporte y im estímulo para hombres de ciencia y políticos, dando nue­ vos elementos de juicio para el análisis del proceso de integración latinoamericana. INSTITUTO P A R A LA IN TEGRACIÓN DE A M É R I C A L A T I N A ( I N T A L )

PREFACIO

Este es el primer informe correspondiente a un estudio in­ terdisciplinario en mayor escala cuyo fin es arrojar nueva luz sobre un viejo problema. El viejo problema es la eliminación de la guerra. La nueva luz proviene de los datos históricos recogidos dentro de un esquema de conceptos que no ha sido — al menos hasta donde alcanza nuestro conocimiento— pre­ viamente explorado por los historiadores. Nuestro estudio se refiere al problema de construir una comunidad política más ampha. El Centro de Investigación sobre Instituciones Políticas M un­ diales, desde su fundación en 1950, ha dedicado sus esfvierzos al estudio de la organización internacional. Su especial preocu­ pación ha sido el problema clave de la organización internacio­ nal: la eliminación de la guerra. Los autores del presente volu­ men — al examinar la pasada experiencia de Alemania, el Imperio de los Habsburgo, Italia, Noruega-Siuecia, Suiza, el Reino Unido, y los Estados Unidos esperaron aprender lo que la historia pudiera decir sobre este problema. Los métodos y las técnicas usados en este estudio están ex­ plicados en el Capítulo I. A quí, los autores expresan el deseo de que su trabajo sea de interés para los historiadores así como para los estudiosos en el campo de la organización internacional y de la política internacional, así como también para el público bien informado. Un segundo volumen, mucho más extenso, habrá de presen­ tar nuestras conclusiones finales y un conjunto más amplio de detalles históricos complementarios. Por ello, las pruebas his­ tóricas preparadas para dicho estudio apenas están bosquejadas en la documentación de los Capítulos II y III de este libro. En compensación, el Centro espera publicar, en un futuro próxi­ mo, dos monografías basadas en manuscritos preparados para el

presente volumen: el estudio sobre el Imperio de los Habsburgo del profesor Robert A . Kann y el estudio sobre Noruega-Suecia del profesor Raymond E. Lindgren. El primero ha sido publi­ cado en 1957 por Frederick A . Praeger con el título de The H ab sb urg E m pire: A S tu d y in In tegratio n an d D isintegration^ y el segundo en 1958 por la Princeton U niversity Press con el títu lo provisional de U nion, D isunion, R eu n io n : A S tu d y of the D issolution of the U nion of N o rtvay and Sw eden and Scan dJnaviait In tegratio n . Algunos de los restantes autores del pre­ sente libro preparan en la actuaKdad, por separado, sus respec­ tivos estudios para su publicación. Este es un estudio interdisciplinario, pues en él colaboraron estrechamente en todas las etapas historiadores y políticos y, ade­ más, porque uno de los políticos (el profesor Deutsch) posee gran experiencia en otras ciencias sociales. Los ocho coautores se reunieron frecuentemente, y cada uno de ellos residió en Prin­ ceton durante períodos de hasta dos años, como miembros del equipo del Centro. Si bien todos los miembros no suscriben ne­ cesariamente todas las afirmaciones del libro, el grupo en fo r­ ma colectiva se hace responsable de la totalidad del trabajo. El material histórico de éste y del posterior volumen fue pre­ parado de la siguiente manera: el caso alemán, Francis L. Loewenheim (College of W illiam and M ary) ; caso del Imperio de los Habsburgo, Robert A . Kann (Rutgers U niversity) ; caso ita­ liano, Maurice Lee, Jr. (Princeton U niversity) ; caso de N o­ ruega-Suecia, Raymond E. Lindgren (Occidental C ollege); casos del Reino Unido (Inglaterra-Gales, Inglaterra-Escocia y Reino U nido-Irlanda), Sidney A . Burrell (Barnard College); y el caso de los Estados Unidos, M artin Lichterman (Massachu­ setts Institute of Technology). Las generalizaciones comparativas son obra principalmente de Karl W . Deutsch, del Instituto de Tecnología de Massachusetts, y están basadas en su análisis de todos los estudios históricos de­ tallados. La aplicación contemporánea de las conclusiones his­ tóricas es una tarea realizada principalmente por Richard W . Van Wagenen, de la Universidad de Princeton, quien también dio origen al proyecto y lo dirigió en todo su desarrollo. El es­ quema del libro es fru to de la colaboración de todos los autores

quienes también lo revisaron de acuerdo con los comentarios generales del grupo. Varias otras personas nos ayudaron sustancialmente. En primer término, el Dr. Herman Weilenmann, de la Universidad de Zurich, quien vino a Princeton en el verano de 1953 a preparar para el Centro un resumen del caso suizo como se lo enfocaba dentro del esquema de este proyecto. Partes de su trabajo han sido incorporadas a este volumen. El D r. Weilenmann y el D r. Deutsch proyectan publicar un estudio propio más completo sobre el desarrollo de la comunidad política suiza. Los consultores que aparte de los profesores de Princeton nos ayudaron en determinadas ocasiones incluían al extinto Edward Mead Earle y Nicholas Mansergh. Los consultores en­ tre el profesorado y los graduados de Princeton son tantos que resulta imposible nombrarlos a todos, pero los miembros de la Comisión de Profesores del Centro encabezarían cualquier lista. Se trata de los profesores Frederick S. Dunn, Dana Gardner Munro, Frank W . Notestein, W hitney J. Oates, Harold Sprout, Joseph R. Strayer y John B. W hitton. Del equipo del Centro, los dos asistentes de Investigación que dedicaron mayor tiempo a este proyecto en varias de sus etapas fueron Mrs. Y vette E. Gurley y Mrs. Johanna M. Lederer. Otras personas que nos ayudaron en algunas oportunidades fueron Julien Engel, Samuel Krislov, Sol Rosenthal y George Rudisill. El D r. H arry T. Moore colaboró en la parte editorial. Como nunca lo hemos hecho en público antes, deseamos agradecer al A . W . Mellon Charitable and Educational Trust por la subvención que nos otorgó en 1951 y que nos permitió emprender este estudio. Agradecemos que los funcionarios del mismo hayan comprendido la importancia de investigar este problema y hayan estado de acuerdo en hacer algo al respecto. Expresamos aquí una vez más nuestro reconocimiento a Randolph y D orothy Compton y a sus amigos y familiares. Ellos crearon el Centro como recuerdo viviente de John Parker Compton (Princeton, promoción 1 9 4 7 ), a quien dedicamos este libro. Los autores en forma individual desean expresar su recono­ cimiento por el apoyo recibido en la prosecución de la investí-

gación relacionada directa o indirectamente con este trabajo: Sidney Burrell a la American Philosophical Society, Barnard College Research Fund y al Columbia U niversity Council fo r Research in the Social Sciences; Karl Deutsch a la John Simon Guggenheim Memorial Foundation; Robert Kann también a la Guggenheim Foundation y al Research Council de la U niver­ sidad de Rutgers; Raymond Lindgren al Programa Fulbright del Gobierno de los Estados Unidos; y Francis Loewenheim al Institute for Advanced Study de Princeton. Sin embargo, sólo los coautores son responsables de los resul­ tados del estudio tal como está presentado en este libro. No ig­ noramos que estos resultados no son definitivos ni han agotado el tema. No obstante, deseamos, empleando las palabras de Stephen Vincent Benêt, que, por lo menos, "los secos huesos es­ parcidos por el camino/ puedan todavía indicar gigantes en busca de sus presas doradas”. Junio de 1956. R. W . V a n W Director

agenen

del Centro de Investigaciones Instituciones Políticas Mundiales

sobre

Luego de la redacción de este prefacio han tenido lugar dos acontecimientos de notori^i importancia para la investigación. Ambos son bien conocidos por la m ayoría de los lectores: la invasión de Egipto por Israel, Gran Bretaña y Francia, en oc­ tubre-noviembre, y la adopción, en el mes de diciembre, por p ar­ te del Consejo del A tlántico N orte de la política propuesta por el Comité de los Tres en el sentido de una mayor consulta entre los miembros y de mayores facultades para el secretario general de la o t a n . El primer hecho puso de manifiesto una tremenda falta de mutua comprensión entre algunos de los miembros dirigentes de la o t a n . El segundo, evidenció la de­ terminación de aumentar esa comprensión y de institucionali­ zarla en cierta forma al tomar futuras decisiones sobre política extranjera. En la actualidad parece claro que se trata de un acuerdo serio y no de una resolución rutinaria. En concordancia con nuestras conclusiones, pensamos que este acuerdo es preci­ samente el tipo de plan que debería llevarse a la práctica si se considera a la integración como el objetivo fundamental del área del A tlántico Norte. Enero de 1957. R. \V. V . \V.

IN TRODUCCIÓN

A.

EL PRO BLEM A.

Emprendimos esta tarea como contribución al estudio de las posibles formas mediante las cuales los hombres podrían llegar a hacer desaparecer la guerra. Desde el comienzo mismo nos dimos cuenta de la comple­ jidad del problema. Es difícil relacionar la "paz” con otros valores de primer orden tales como la "justicia” y la "libertad”. No existe unanimidad sobre las alternativas aceptables para em­ prender una guerra, y hay mucha ambigüedad en el uso de los términos "guerra” y "paz”. Con todo, podemos partir del su­ puesto de que la guerra es tan peligrosa ahora que la humanidad debe eliminarla, debe desecharla como posibilidad seria. El in ­ tento puede fracasar. Pero para una civilización que desea so­ brevivir, el problema central en el estudio de la organización internacional es éste; ¿cómo pueden los hombres aprender a actuar conjuntamente para eliminar la guerra como institución social? En cierto sentido se trata de un interrogante menor — si bien en otro sentido puede ser mayor— del que ocupa muchas men­ tes esclarecidas de la actualidad: ¿cómo se puede prevenir o evi­ tar la pérdida de la "próxima guerra” ? Es menor porque, por supuesto, no habrá oportunidad de resolver el problema media­ to si no sobrevivimos a la crisis inmediata. Es mayor porque está en juego no sólo la confrontación de las naciones de Oriente y Occidente en el siglo xx, sino toda la cuestión subyacente de las relaciones entre las unidades políticas en cualquier época. En consecuencia, no tratamos aquí de agregar nada a lo m u­ cho que se ha escrito directamente relacionado con la disputa entre Oriente y Occidente entre los años 19 40-195 0. Más bien, buscamos un nuevo enfoque para analizar las condiciones y los procesos de largo alcance o la paz permanente, aplicando nues­ tros hallazgos a un problema contemporáneo que, si bien no es

tan difícil como el problema Oriente-Occidente, no es de nin­ gún modo simple: la paz dentro del área del A tlántico Norte. Siempre que surge un problema político difícil, los hombres se vuelven hacia la historia en busca de una clave para su solu­ ción. Lo hacen sabiendo que no encontrarán allí la respuesta completa. Cada problema político es único, por supuesto, por­ que la historia no "se repite”. Pero a menudo la mente reflexiva descubrirá en el pasado situaciones esencialmente similares a la considerada en ese momento. Por lo común, en estos parale­ lismos aproximados o analogías sugestivas, el problema no con­ siste tanto en descubrir los hechos como en decidir qué hay en esencia de igual y qué de diferente entre los hechos históricos y los actuales. Cuando las personas discuten sobre la guerra y a renglón seguido sobre la paz, es probable que adopten una de dos posi­ ciones extremas. Algunos opinarán que, puesto que la historia revela una serie ininterrumpida de guerras, ello sólo indica que en el futuro sucederá algo similar. Otros dirán que la historia nos muestra un sostenido crecimiento en el tamaño de las co­ munidades dentro de las cuales se organizan los hombres, y que esta tendencia continuará hasta que el mundo logre vivir pací­ ficamente dentro de una sola comunidad. Ninguna de estas conclusiones parece justificada a primera vista, aunque ambas tienen algo de verdad. H ay mucha distancia entre estas interpretaciones extremas de la historia. Sin embargo, no sabemos de una investigación completa acerca de la manera en que ciertas zonas del mundo eliminaron ''permanentemente”, en el pasado, la guerra. Los his­ toriadores, en especial los especialistas en diplomacia, nos han explicado ampliamente de qué modo se evitaron las guerras du­ rante períodos largos y breves, pero no han entrado en detalles de cómo y por qué ciertos grupos han evitado permanente­ mente la guerra. Quienes piensan que la guerra internacional ha de seguir existiendo pueden tener razón. Pero nosotros estamos en condiciones de señalar que la guerra ha sido elim inada per­ manentemente, por razones prácticas, en grandes zonas. Si pu­ diéramos estar seguros de los resultados, valdría la pena dedicar muchísimas horas de trabajo y gran cantidad de dólares al es­

tudio de cómo pueden darse estas condiciones y de cómo po­ drían abarcar zonas cada vez mayores del globo. Hasta ahora este esfuerzo no ha sido realizado ni se ha perfeccionado ningu­ na técnica para ello. Por consiguiente, a lo largo de nuestro es­ tudio, debimos desarrollar nuestras propias técnicas. Este libro es el primer resultado de un estudio limitado pero en cierto modo original. Trabajamos aquí con comunidades políticas a las que consi­ deramos como grupos sociales con un proceso de comunicación política, cierto sistema coercitivo y algunos hábitos populares de obediencia. Una comunidad política no es siempre capaz de evitar la guerra dentro de su zona: Estados Unidos no lo logró en la época de la guerra civil. Sin embargo, algunas comunida­ des políticas han eliminado la guerra y la perspectiva de ella dentro de sus límites. He aquí lo que hay que estudiar intensi­ vamente. Por esto, nos hemos dedicado a investigar la formación de "comunidades de seguridad” en ciertos casos históricos. El em­ pleo de este término da origen a una serie de definiciones que enunciaremos aquí como introducción para los otros eslabones necesarios a fin de lograr una comprensión más acabada de nues­ tros hallazgos. U n a c o m u n id a d de se g u r id a d es un grupo de personas que se han "integrado”. Por INTEGRACIÓN queremos significar el logro, dentro de un territorio, de un "sentido de comunidad” y de instituciones y prácticas lo suficientemente fuertes y extendidas como para asegurar en la población, durante un "largo” tiempo, expecta­ tivas firmes de "cambio pacífico” . Por SENTIDO DE COMUNIDAD entendemos que los individuos de un grupo creen haber llegado a un acuerdo al menos sobre este punto: que los problemas sociales comunes pueden y deben ser resueltos por procesos de "cambio pacífico”. Por CAMBIO PACÍFICO queremos significar la solución de problemas sociales, normalmente por procedimientos institu­ cionalizados, sin recurrir a la coerción física en gran escala. Luego, una comunidad de seguridad es aquella en la cual existe la convicción real de que los miembros de la comunidad

no combatirán entre si con medios físicos, sino que zanjarán sus cuestiones de alguna otra forma. Si todo el mundo estuviera integrado como una comunidad de seguridad, la guerra que­ daría automáticamente eliminada. Pero el término "integra­ ción” puede resultar confuso. Tal como la empleamos nosotros, la palabra "integración” no significa necesariamente la fusión de personas o de unidades gubernamentales en una sola unidad. Más bien, nosotros dividi­ mos a las comunidades de seguridad en dos tipos: "amalgama­ das” y "pluralistas”. Por AMALGAMACIÓN entendemos la unión formal de dos o más unidades previamente independientes en una única unidad mayor, con algún tipo de gobierno común después de la amal­ gamación. Este gobierno común puede ser unitario o federal. Los Estados Unidos de la actualidad son un ejemplo del tipo amalgamado. Se convirtieron en una unidad gubernamental única por la fusión formal de varias unidades primitivamente independientes. H ay un órgano supremo del cual emanan las decisiones. La comunidad de seguridad p l u r a l i s t a , por otro lado, con­ serva la independencia jurídica de los gobiernos autónomos. El territorio combinado de Estados Unidos y Canadá es un ejem­ plo del tipo pluralista. Sus dos unidades gubernamentales autó­ nomas forman una comunidad de seguridad sin estar unidas. Hay dos órganos supremos de los cuales emanan las decisiones. Por supuesto, donde hay amalgamación sin integración no exis­ te una comunidad de seguridad. Puesto que nuestro estudio se refiere al problema de asegurar la paz, diremos que toda comunidad política, sea amalgamada o pluralista, habrá tenido finalmente é x it o si se ha convertido en una comunidad de seguridad — es decir, si ha logrado la in­ tegración— , y que habrá sido un f r a c a s o si con el tiempo ha terminado en la secesión o en la guerra civil. Quizás debiéramos señalar aquí que ambos tipos de integra­ ción requieren, a un nivel internacional, alguna forma de o r­ ganización, aunque sea m uy débil. No confiamos mucho en el viejo aforismo de que entre amigos no se necesita una consti­

tución y entre enemigos es de ningún provecho. Lo que puede ser viable se encuentra en el punto medio. La integración es una cuestión de hecho, no de tiempo. Si los pueblos de ambos lados no temen a la guerra y no se prepa­ ran para ella, poco importa cuánto tiempo han empleado para llegar a esta etapa. Pero una vez lograda la integración, el tiem­ po durante el cual persista puede contribuir a su consolidación. Debe destacarse que la integración y la amalgamación se superponen, pero no completamente. Esto significa que puede haber amalgamación sin integración e integración sin amalga­ mación. Cuando en este libro empleamos los términos "integra­ ción o amalgamación”, estamos refiriéndonos en forma abre­ viada a una alternativa entre la integración (sea por la vía del pluralismo o de la amalgamación) y la amalgamación sin integra­ ción. Hemos hecho esto porque, en el pasado, los movimientos de unificación han tendido, a menudo, a estos dos objetivos, pues algunos de los sostenedores de los movimientos preferían uno u otro objetivo en distintos momentos. ^ Para alentar esta ven­ tajosa ambigüedad, los dirigentes de dichos movimientos han usaNo amalga7nación

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C om unidad de seguridad pluralista.

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(Estados Unidos en la actualidad)

n de comunidades de seguridad más amplias sin la ayuda de ninguna tendencia que en forma automática los oriente hacia el internacionalismo. O tra creencia popular que nuestros hallazgos tornan más du­ dosa es la de que el crecimiento de un estado, o la expansión de svx territorio, se asemeja a un proceso en cadena, o está carac­ terizado por un tipo de efecto de arrastre {bandw agon e f f e c t), de tal forma que el crecimiento exitoso en el pasado aceleraría la tasa de crecimiento o expansión de la comunidad política amalgamada en el futuro. Desde este punto de vista, así como las aldeas en el pasado se unieron para form ar provincias, y las provincias para constituir reinos, se supone que los estados contemporáneos se unirán en estados mayores o en federacio­ nes. Si esto fuera así, las unidades políticas mayores aparece­ rían como el resultado necesario de la evolución histórica y tecnológica. Nuestros hallazgos no abonan este criterio. Mien­ tras que la unificación de Inglaterra facilitó la subsiguiente amalgamación de Inglaterra y Gales con Escocia en la unión de los dos reinos, el reino unido de Gran Bretaña fracasó en el intento de consumar una amalgamación exitosa y perdurable con Irlanda. Tampoco pudo mantener la amalgamación p olí­ tica con las colonias de América del Norte. Éstas se separaron del Imperio británico en 1776 para form ar los Estados Unidos; e Irlanda se separó en el curso de la guerra anglo-irlandesa de 1 9 18 -19 2 1. La unidad de la monarquía de los Habsburgo se 2 Para los resultados completos, ver K . W . D e u t s c h , G e o r g e K leu st^ J . J . B a k e r y colaboradores, Is A m erican A ttention to Foreign R esearch D eclin in g?, Instituto de Tecnolo­ gía de Massacliusetts, 1954.

fue haciendo cada vez más forzada en el siglo xix hasta que desapareció en el siglo x x ; y lo mismo sucedió con la unión más limitada de las coronas de Noruega y Suecia. En general, comprobamos que la amalgamación exitosa de unidades políticas menores en el pasado tendió a aumentar los recursos y la habilidad integradora de los gobiernos de las uni­ dades mayores resultantes. Sin embargo, encontramois luego que dichas amalgamaciones también podían aumentar la pre­ ocupación por los asuntos internos y disminuir la habilidad de los gobernantes para responder pronta y efectivamente a las necesidades e intereses de gobiernos y pueblos situados fuera de las propias fronteras. Esta habilidad de los gobiernos para responder a los intereses de los ''extraños” siempre ha sido im ­ portante, pero lo es más aún en nuestra época. Nuestros hallazgos indican que las posibilidades teóricas que se acaban de esbozar sólo representan una parte del pro­ ceso. Consideremos las amalgamaciones exitosas del Reino U ni­ do, de Estados Unidos y de Alemania. He aquí casos en los cuales el gobierno de la naciente comunidad política mayor desarrolló una receptividad y un poder adecuados para que sus abigarradas poblaciones aceptaran sus normas. Pero esto no se aplica a la desintegración de la monarquía de los Habsbur­ go y a las uniones entre Inglaterra e Irlanda, y Noruega y Suecia. En conjunto, nuestros hallazgos señalan que es im ­ posible pretender que una mayor capacidad política, y en p ar­ ticular una mayor receptividad política, surjan automática­ mente como producto secundario de la evolución histórica, o de las primeras etapas del proceso de amalgamación. Más bien, si se quiere llegar a la integración política, habrá que luchar para lograrlas, como objetivos políticos y administrativos distin­ tos y específicos. O tra creencia popular es la de que el motivo principal para buscar la integración política de los estados ha sido el temor a la anarquía y a la guerra entre ellos. De acuerdo con este criterio, los hombres no sólo llegaron a considerar la guerra en­ tre las unidades afectadas como algo nada prometedor y falto de atractivos, sino también como algo m uy probable. De ahí que llegaran a sentir un agudo temor por ella, al tiempo que

pensaban que sería inevitable de no existir un fuerte poder su­ perior que contuviera a los participantes. En consecuencia, de acuerdo con esta teoría, una de las primeras y más importantes características de una comunidad de seguridad recién amalga­ mada era el establecer severas leyes federales o amplias normas comunitarias, tribunales, fuerzas de policía y ejércitos para ha­ cerlas cumplir frente a las poblaciones y estados miembros que aparecieran como agresores potenciales. Creencias de este tipo corren m uy paralelas al clásico razonamiento de Thomas Hobbes y John Locke; y algunos autores que han escrito sobre el federalismo o la organización internacional han dado por sobre­ entendido cierto énfasis puesto en las instituciones jurídicas y en el problema de coaccionar a los estados miembros. Nuestros hallazgos sugieren fuertes limitaciones para estos puntos de vista. Las cuestiones relativas a las fuerzas de policía de una comunidad más amplia y al cumplimiento de las leyes, y las relativas a la coerción sobre los estados miembros tuvieron es­ casa importancia en las primeras etapas de la mayoría de las comunidades de seguridad amalgamadas que estudiamos. Así, cuando los Estados Unidos se establecieron, el gobierno federal no disponía de ningún medio de coerción. No se esta­ bleció ningún ministerio de marina federal hasta 17 89; cuando se creó el Ministerio de Guerra de los Estados Unidos en 1789, el ejército federal contaba con 700 hombres, y este número se m antuvo casi igual durante largo tiempo. ^ Durante muchas décadas, los norteamericanos siguieron confiando en su milicia — y, consecuentemente, en las fuerzas de los estados miem­ bros— para su defensa, y el gobierno federal, durante largo tiempo, no pudo y tampoco quiso ejercer coerción sobre ningún estado miembro, aun en varias situaciones críticas. ^ Una ley dictada el 29 de setiembre de 1789, el último día de la primera sesión del Primer Congreso, legalizó la situación de los 840 hombres autorizados por la ley del 3 de octubre de 1787, que había sido dictada por el Congreso de la Confederación. '*Sólo 672 de esos hombres estaban realmente en servicio.” En enero de 1800, cuando aún amenazaba la guerra con Francia, y después de mucho hablarse de aumentar la capacidad efectiva del ejército, se llegó a contar con 3429 regulares. De éstos, 1501 eran artilleros e ingenieros, muchos de los cuales estaban repartidos en pequeños destacamentos a lo largo de la costa del Atlántico desde Maine hasta Georgia. J a m e s R i p l e y J a c o b s , The Beginning of the U .S . A rm y , 17 83-1812, Princeton University Press, 1947, pp. 43 y 236.

Durante la evolución de la comunidad política suiza desde el siglo XIII hasta el xix^ los cantones miembros conservaron to­ dos los medios del poder militar, y ninguna fuerza de policía federal, ejército o tribunal desempeñó un papel significativo: el ejército federal suizo adquirió importancia sólo en una etapa m uy posterior del proceso, durante las últimas décadas que precedieron a la adopción de la constitución federal de 1848.^ Los dos casos en los cuales los problemas de policía y de coer­ ción gravitaron más, fueron el de Inglaterra-Irlanda y el de la monarquía de los Habsburgo, a veces, en sus relaciones con Bo­ hemia y H ungría. En ambos casos, la integración se m antuvo precariamente durante largos períodos y en ambos terminó por desaparecer. Por otra parte, no había policía ni ejército nacio­ nales comunes a Noruega-Suecia mientras estuvieron amalga­ madas, e igualmente se separaron. Este énfasis puesto en la supuesta importancia del pronto establecimiento de leyes comunes, tribunales y fuerzas de poli­ cía está relacionado con la sugerencia de que es necesario man­ tener cierto equilibrio de poder entre los estados miembros de una unión o federación más amplia para evitar que un estado se haga más fuerte que los otros. ' H ay mucho que hablar al respecto: si un estado miembro es mucho más fuerte que todos los otros juntos, su élite política quizá llegue a despreciar o ig­ norar los reclamos y las necesidades de los pueblos de las uni­ dades miembros más reducidas, y la consecuente falta de recep­ tividad puede impedir la integración o destruirla. ® Sin embarcf. H e r m a n n W e i l e n m a n n , Pax H c lic tic a odcr die D em okratie der kleinen G ruppev, Z u ric h , R e n tsc h , 1 9 5 1 , pp. 2 7 8 - 2 8 4 , 2 9 8 - 3 0 0 ; H a n s K o h n , Der ScJjiveizeriscJoe N ationalgedanke: Eine Studie Xum Theina ”N ationalism us und EreiJoeit” , Z u ric h , V e rla g d er *'Neuen Z iirc h e r Z e itu n g ” , 19 5 5, p.

5 3.

P ara el c a rá c te r p re d o m in an tem en te

c iv il, social y

econó­

m ico del m o v im ie n to lib e ra l y ra d ic a l que c o n d u jo a la ad o p ció n , p rim e ro , de m u chas r e f o r ­ m as can ton ales y con el tiem p o de la c o n s titu c ió n fe d e ra l de 1 8 4 8 , v e r ta m b ié n E. B o n j o u r , H . S. O f f l e r y G . R . P o t t e r , A Short H isto ry of S w itzerlan d , O x fo r d , C la re n d o n Press, 1 9 5 2 , pp. 2 5 7 - 2 7 3 ; E d g a r B o n j o u r , " G esch ic h te der S ch w eiz im 1 9 . u n d 2 0 . J a h r h u n d e r t ” , en H a n s N a b h o l z , Geschichte der Schtvciz, Z u ric h , Sch u lth ess, 1 9 3 8 , y o l. 2 , esp. pp. 4 0 1 452; pp.

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olfgan g

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G eschichte der Schw eiz, M u n ic h , O ld e n b o u rg ,

1951,

18 3 -2 5 1.

^ C f . C a r l J. F r ie d r ic h , "Federal Constitucional Theory and Emergent Proposals” en A rthur W . Macmahon, ed., Federalism : M ature and Em ergent, Nueva York, Doubleday, 1955, p. 51 5. ^ El tamaño y el poder preponderante de Prusia en Alemania, por ejemplo, fueron

go, de nuestros casos se desprende que no sólo la amalgamación, sino también la receptividad y la integración pueden lograrse y mantenerse con éxito sin ese equilibrio de poder entre los estados participantes o las unidades políticas. Ni Inglaterra dentro del Reino Unido, ni Prusia en Alemania después de 1871, ni el Piamonte en Italia durante algún tiempo con poste­ rioridad a 1860, estuvieron equilibrados en poder por ningún otro miembro o grupo de miembros, no obstante, cada una de las comunidades políticas mayores logró la integración. En los casos de las federaciones de Norteamérica y de Suiza, ningún estado miembro era más fuerte que todo el resto, si bien en la Confederación Suiza no se hubiera podido ejercer coerción so­ bre Berna aun en el caso de que todos los otros cantones hubie­ ran actuado juntos contra ella. Sin embargo, hubo grupos de estados miembros que evidentemente adquirieron preponderan­ cia sobre el resto, tanto en el caso de Suiza como en el de Esta­ dos Unidos: los estados del Nordeste y la parte más antigua del Oeste Medio en Estados Unidos entre 1865 y 1900, y los can­ tones liberales e industriales en Suiza después de 1847. En am­ bos casos, la amalgamación progresó y la integración se mantuvo sólidamente. En el caso de las comunidades de seguridad plu­ ralistas de Noruega y Suecia después de 1907, y de Estados U ni­ dos y Canadá, así como de Estados Unidos y México, la inte­ gración de la comunidad de seguridad pluralista se m antuvo aun en períodos en los cuales Suecia y Estados Unidos, respec­ tivamente, no estaban de ningún modo equilibrados por la fu er­ za de sus parejas. En oposición a la teoría del "equilibrio de poder”, las comu­ nidades de seguridad parecen desarrollarse con más frecuencia alrededor de centros de fuerza, cuestión que veremos más ade­ lante. Pero la conquista m ilitar pareció ser el menos efectivo de los métodos para llegar a la amalgamación en los casos que tanto la causa de una gran fuerza como de una gran debilidad. Si Alemania estuviera cons­ tituida sólo por "alrededor de cuarenta estados o cantones de aproximadamente igual extensión, ya hubiéramos estado unidos hace largo tiempo”, escribió una vez en febrero de 1865 el Dentsches W ochenblatt, periódico liberal-radical publicado en Mannheim. Citado en G u s t a v M a y e r , "Die Losung der deutschen Frage im Jahre 1866 und die deutsche Arbeiterbewegung”, en Fcstgaben fü r W ilhelm Lexis, Jena, 1907, p. 254.

estudiamos: la amalgamación no alcanzó a convertirse en inte­ gración en más de la mitad de los casos en los cuales se recurrió a la conquista m ilitar para promoverla. ^ Una serie de hallazgos negativos tales como los expresados anteriormente pueden, a lo sumo, aclarar el panorama para una mejor comprensión del carácter positivo del proceso de inte­ gración. 2.

H allazgo s generales.

Entre nuestros hallazgos generales positivos, el más im por­ tante nos parece el de que tanto las comunidades de seguridad amalgamadas como las pluralistas son posibles caminos hacia la integración. En el curso de nuestra investigación, nos vimos obligados a atribuir a las comunidades de seguridad pluralistas más importancia de la que habíamos previsto en un principio. Estas comunidades resultaron más fáciles de lograr y de mante­ ner que sus contrapartes amalgamadas. Los requisitos menos estrictos para el logro de una comunidad de seguridad plura­ lista en lo referente a condiciones de base y procesos políticos serán comentados más adelante en las secciones correspondientes de este capítulo. a)

Las fuerzas del pluralism o.

El riesgo algo menor de un fracaso en el caso de comuni­ dades de seguridad pluralistas está probado por el examen de los casos de éxito y de fracaso de cada tipo de comunidad de segu­ ridad. Podemos señalar una docena de ejemplos exitosos en cada tipo. Casos de comunidades de seguridad amalgamadas logradas serían, por ejemplo: Estados Unidos, desde 18 77; Inglaterra, desde el siglo xvii; Inglaterra-Gales, desde 1542; Inglaterra-Es­ cocia, desde 17 07; Alemania, desde 1 871; Italia, desde 1859; Francia, desde, por lo menos, fines del siglo xix; Canadá, desde 1867; los Países Bajos, desde 1831; Bélgica, desde 1831; Suecia, desde 1815; y Suiza, desde 1848. Los casos de comunidades de seguridad pluralistas logradas incluyen a: Estados Unidos, entre V er C ap ítu lo III, Sección E, 2, in fine.

1 781 - 1 7 89 Inglaterra-Escocia, entre fines de la década de 1560 y 1707; Prusia y los estados alemanes, excepto Austria, entre 1815 y 1 8 66 - 1 8 7 1 ; Noruega-Suecia, desde 1907; Suiza entre 1291 y 1847; Estados Unidos-Canadá desde la década de 1870; Estados Unidos-México desde la década de 1930; Estados Unidos-Reino Unido a partir de 1871, o seguramente desde f i ­ nes de s i g l o R e i n o Unido-Países Bajos, desde quizás 1815; Dinamarca-Suecia, desde las postrimerías del siglo xix o comien­ zos del x x; Dinamarca-Noruega desde la misma época; y Francia-Bélgica, desde cierto momento en el siglo xix. Un ejemplo de una naciente comunidad de seguridad pluralista podría ser Inglaterra-Irlanda desde 1945. Por otra parte, encontramos un agudo contraste en el n ú ­ mero de fracasos en cada tipo. Hemos hallado un solo caso de comunidad de seguridad pluralista que fracasó al sobrevenir una verdadera guerra entre los participantes, y es dudosa la existen­ cia misma de una comunidad de seguridad pluralista aun en ese caso: se trataba de la relación entre Austria y Prusia dentro del marco de la Confederación alemana desde 1815. Como miem­ bros de la Confederación, se suponía que los dos países no se habrían de lanzar a una guerra mutua, pero se hicieron los pre­ parativos militares pertinentes y la guerra entre ellos fue con­ templada como una seria posibilidad en varias ocasiones después de la década de 1840. Sin embargo, la verdadera guerra entre ambos países en 1886 sólo duró siete semanas. Fue seguida de una paz inusitadamente tranquila en lo que a Austria concernía. En 1879, Alemania y Austria concluyeron una alianza que se 8 Estados Unidos entre 1781 y 17S9 constituyeron una comunidad de seguridad plura­ lista en el sentido de que ningún estado se preparó seriamente para luchar contra otro ni hizo planes defensivos. Esta comunidad de seguridad pluralista no se consolidó, y se expresó el temor — e incluso fue deliberadamente exagerado por los que promovían una unión más estrecha— de que esta comunidad tan abierta no duraría. Pero cuando surgió un fuerte movimiento de unión, no se desarrolló movimiento separatista en ningún estado. ^ H e n r y C. A l e e n , G reat B ritain and the U nited States, Nueva York, 195 5, pp. 27-28, 166, 4 4 1-4 4 2 , 507*508, 556-569, 581, 6 14 -6 15 . La comunidad de seguridad entre Estados Unidos y Gran Bretaña se vio seriamente amenazada por la carrera entablada en el campo de las construcciones navales entre Gran Bretaña y Estados Unidos que comenzó en 19 19 y continuó hasta que fue detenida por el acuerdo limitativo celebrado en la Conferencia de Washington en 1922. H a r o l d y M a r g a r e t S p r o u t , T o w ard a N ew O rder of Sea Power, 19 1 8 -19 2 2 , Princeton University Press, 1946, pp. SO-87.

esperó fuera permanente, y de esta forma los dos países se con­ virtieron en una comunidad de seguridad pluralista. En con­ traste con este solo ejemplo del fracaso de una comunidad de seguridad pluralista, podemos señalar siete casos de comunidades de seguridad amalgamadas que fracasaron: Estados Unidos, en 1 861; Inglaterra-Irlanda, en 19 1 8; Austria-H ungría, en 191 8; Noruega-Suecia, en 1905; la Francia metropolitana con una serie de revoluciones y guerras, entre 1789 y 1871; la Francia metropolitana y Argelia, en la década de 1950; y España, incltiidas las poblaciones vascas y catalanas, en la década de 1930. A l­ gunas de estas guerras fueron tan encarnizadas que podrían ha­ ber resultado fatales para ambos contendientes de haber poseído las armas que hoy existen para la destrucción en masa. En resumen, encontramos, por lo tanto, que las comunida­ des de seguridad pluralistas podían contribuir a la eliminación de la guerra en áreas extensas más de lo que habíamos pensado al comienzo de nuestra investigación. Pero esta relativa superioridad de la comunidad de seguridad pluralista como una form a más fácilmente alcanzable de inte­ gración tiene limitadas aplicaciones. Sólo era viable en aquellas situaciones en las cuales el mantenimiento de la paz entre las unidades participantes era el principal objetivo político predo­ minante sobre todos los demás. Este objetivo ha sido el punto principal de nuestro estudio. No obstante, en nuestros casos his­ tóricos comprobamos que a menudo los hombres han querido más: han querido una comunidad política que no sólo m antu­ viera la paz entre sus miembros, sino que también pudiera ac­ tuar como una unidad en otros aspectos y para otros fines. Res­ pecto de esta capacidad para actuar — y especialmente, para actuar de manera pronta y efectiva en favor de objetivos posi­ tivos— , las comunidades de seguridad amalgamadas se han reve­ lado por lo común superiores a sus contrapartes pluralistas. En muchos casos históricos, los hombres han preferido aceptar el riesgo algo mayor de una guerra civil, o de una guerra entre las unidades participantes, para asegurarse así la perspectiva mejor de una capacidad conjunta para la acción. Sólo en la actualidad, en la nueva era de las armas nucleares, se debe hacer una revalo­ ración de los riesgos y beneficios. Ahora, una comunidad de

seguridad pluralista puede resultar un recurso más digno de con­ fianza que la amalgamación frente a las nuevas armas de los hombres. b)

U m brales de in tegración .

Nuestro segundo hallazgo general se refiere a la nattiraleza de la integración. En nuestro primer esquema analítico, había­ mos enfocado esto como un proceso positivo o negativo, seme­ jante al hecho de trasponer un angosto umbral. De un lado del mismo, los pueblos y los políticos todavía consideraban la guerra entre los estados o entre las unidades políticas interesadas como una seria posibilidad, y se preparaban para ella; del otro lado del umbral se suponía que no lo harían más. Pensábamos apli­ car dos tipos de tests para detectar la existencia o inexistencia de integración — es decir, la existencia o inexistencia de una comu­ nidad de seguridad— entre determinados estados o territorios. Uno de estos tests era subjetivo, en lo que se refiere a las opiniones de los políticos que toman las decisiones o de los es­ tratos políticamente relevantes de cada territorio. Debíamos inferirlas de muchos tipos de testimonios históricos del pasado, o de muestras y recolección de datos en situaciones actuales, ob­ tenidos por medio de bien conocidos métodos de estudio de la opinión pública. ¿Creían las personas influyentes en todos los puntos del área mayor que existía un firm e sentido de comu­ nidad en todo su territorio? ¿Y las élites políticas en las comu­ nidades más extensas creían que se había asegurado el cambio pacífico dentro del grupo más amplio con razonable certeza por un largo tiempo? El otro tipo de test era esencialmente objetivo y operativo. Reemplazaba el registro de opiniones por la medida de los com­ promisos tangibles y la asignación de recursos con los cuales los pueblos los respaldaban: ¿en qué medida se hicieron específi­ camente los preparativos por la posibilidad de una guerra contra cualquier otro grupo dentro de la comunidad más amplia? T o­ memos un caso en el cual el mantenimiento y adoctrinamiento de las tropas y la construcción y conservación de las fo rtifica ­ ciones y otras instalaciones estratégicas, sugerían una posible

acción militar contra alguna determinada unidad politica me­ nor, fuera un estado, un pueblo o un territorio. Si tal acción militar fue considerada una posibilidad suficientemente prác­ tica para autorizar una significativa asignación de recursos, en­ tonces puede haber existido algún otro tipo de comunidad p olí­ tica, pero no una comunidad de seguridad, entre las dos unidades políticas en cuestión. Como suponíamos, encontramos que estos tests mediante opiniones y asignaciones, por lo común coincidían en svis resul­ tados, pero diferían en los casos marginales. Por ejemplo, una guerra entre dos estados todavía podía ser considerada posible por parte de algunos de sus dirigentes, aunque no se hicieran preparativos significativos para ella en ninguno de los bandos; y los preparativos de rutina para la defensa de una frontera po­ dían proseguir aun cuando el conflicto a través de la misma pudiera parecer inconcebible. Sin embargo, incluso en esos raros casos, suponíamos que el logro de una comunidad de seguridad significaría algo así como el cruce de un umbral, desde una si­ tuación en la cual la guerra entre unidades políticas afectadas parecía posible y se la estaba preparando, hacia otra situación en la cual no sucedía nada de esto. Llamamos integración al cruce de este umbral, y con ello al establecimiento de una co­ munidad de seguridad; y en este sentido empleamos el término en la presente obra. Empero, un poco en contra de lo que esperábamos, algunos de nuestros casos nos demostraron que la integración puede com­ prender una amplia zona de transición y no un angosto umbral; que los estados podían cruzar y volver a cruzar este umbral o zona de transición repetidas veces en sus interrelaciones; y que podían pasar décadas o generaciones moviéndose con insegu­ ridad en ese ámbito. Así comprobamos que los estados podían mantener fu e r­ zas armadas potencialmente eficaces para la guerra, pero que no estaban destinadas en especial para ese fin. Las milicias esta­ tales norteamericanas desde 1776 a 1865, y las fuerzas de los cantones suizos de los siglos xin a xix, parecen haber sido aptas para tales fines si el temperamento político de sus respectivas comunidades hubiera justificado dicho empleo, como sucedió

EL PROCESO DE INTEGRACION

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en algunas pocas ocasiones. Sería m uy difícil precisar en qué año la guerra entre los cantones protestantes y católicos dejó de ser una posibilidad política viable después de 1712, o cuándo volvió a adquirir ese carácter temporariamente, entre 1815 y 1847; o bien cuándo desapareció la integración en Estados U ni­ dos entre 1820 y 1861, y la guerra entre el N orte y el Sur se convirtió en una verdadera posibilidad. De manera análoga, las posesiones de la monarquía de los Habsburgo parecen haber es­ tado políticamente integradas — aunque no m uy sólidamente— alrededor de mediados del siglo xvm , pero sería m uy proble­ mático establecer con exactitud cuándo se llegó a este estado de cosas respecto de cada una de ellas, y cuándo desapareció otra vez al finalizar el siglo xvm. Sabemos que algunas de estas po­ sesiones podían contar a veces con tropas nativas estacionadas en ellas al mando de oficiales nativos reclutados de la aristocra­ cia local. En otras ocasiones y la m ayoría de las veces, respecto de ciertas posesiones, los gobernantes de la monarquía de los Habsburgo trataron de evitar el empleo de tropas nativas en algunas partes de la monarquía y deliberadamente intentaron regir sus territorios con tropas cuyos componentes tenían dife­ rentes idiomas y culturas. Se suponía que estos hombres, reclu­ tados en territorios distantes y al mando de oficiales cultural­ mente extraños a sus subordinados, sólo serían leales al sobe­ rano que residía en Viena. La extensión sobre la que prevalecían estas condiciones hace difícil establecer si las tierras de la monarquía de los Habsburgo estaban integradas totalmente, o si eran gobernadas teniendo siempre presente la posibilidad de una revolución y de una gue­ rra civil en previsión de las cuales se hacían cuidadosos prepara­ tivos. En lo que a la monarquía de los Habsburgo se refiere, nos ha parecido más seguro inferir que llegó al umbral de la integración en el siglo xvm y permaneció en cierta parte de la zona transicional entre integración y no integración durante casi todo el siglo xix. Entendemos que la integración ya había desaparecido a comienzos del siglo xx, cuando se pensó en la sece­ sión y en la guerra entre las partes constitutivas de la monarquía como posibilidades para un futuro no m uy lejano; y llegamos a la conclusión de que el Imperio de los Habsburgo era una

comunidad política amalgamada, pero no ya una comunidad integrada, cuando las presiones de la primera guerra mundial lo destruyeron. En el caso de las comunidades de seguridad pluralistas, en­ contramos que la transición de la no integración a la integra­ ción fue igualmente amplia y potencialmente ambigua. Canadá y Estados Unidos desmilitarizaron su frontera común después de 1819, pero cada uno de ellos conservó otros medios para una acción de represalias en el caso de conflicto armado. El ejército de Estados Unidos fácilmente pudo haber atacado el territorio de Canadá aun sin la ayuda de las fortificaciones de la frontera norteamericana, y la relación de Canadá con Gran Bretaña le aseguraba al primero la posibilidad de represalias en gran escala por parte de los británicos contra los navios y puertos norteame­ ricanos en caso de guerra con Estados U n i d o s . A l avanzar el siglo XIX, estas posibilidades se hicieron menos reales y, a media­ dos del siglo XX, habían desaparecido como fin práctico de los cálculos de los hombres de estado y de la opinión de las élites políticas en ambos países. En Europa, la comunidad de seguridad pluralista entre N o­ ruega y Suecia se puede decir que data de 1906, año en el cual se completó la destrucción de las fortificaciones fronterizas en­ tre los dos países. Pero algunos noruegos eran conscientes de la posibilidad de obtener ayuda extranjera, la cual fue procurada por el Tratado de Integridad en 1907, cuando Noruega fue asegurada contra la agresión por Gran Bretaña, Alemania, R uPara la introducción general, ver F r a n z K r o n e s , H andhtich der G eschichte Ósterreichs, vol. IV, Berlín, 18 8 1; H u g o H a n t s c h , Die G eschichte Ó sterreichs, vol. II, Graz, 19 5 0; para la evolución constitucional-administrativa, ver A l f o n s H u b e r , A l f o n s D o p s c h , Ó sterreichische K eischsgeschichte, parte 3, Viena, 19 0 1; para la historia militar, ver A . W r e d e , Geschichte der k. mtd k. W eh rm ach t, Viena, 1898, H e r m á n M e y n e r t , G eschichte der k.k. A rm ee, 2 vols., Viena, 18 5 2 -18 5 4 ; y con respecto al primer período de María Teresa, particu­ larmente informativo, K . und k. K r ie g s a r v c h iv , Ó sterreichischer E rbfolgekrieg 1 740-1748, vols. 1 y 3, Viena, 18 96-1898. H e n r y C. A l l e n op. cit., 3 51. "Estrictamente hablando, este desarme (según los términos del Tratado Rusch-Bagot de 18 17 ) nunca se extendió por completo a las fortifica­ ciones terrestres, pero el Acuerdo fue adquiriendo un valor simbólico y la llamada *'frontera sin defensas” entre Canadá y Estados Unidos se convirtió en un motivo de orgullo y y satisfacción para ambos pueblos.” J o h n B a r t l e t B r e b n e r , N orth A tla n tic T riangle, New Haven, 1945, pp. 88, 103.

sia y Francia. A un así, no parece probable que el slogan "movi­ lizaremos a Inglaterra” (usado en los días de la crisis de sece­ sión) haya sido olvidado tan pronto. Es posible fijar al menos la fecha de los comienzos de una comunidad de seguridad plura­ lista entre Canadá y Estados Unidos en 1819 y entre Noruega y Suecia en 1906. Sin embargo, sería mucho más difícil espe­ cificar el año en el cual Estados Unidos y Gran Bretaña, o Esta­ dos Unidos y México, dejaron de considerar la posibilidad de una guerra mutua. También costaría mucho determinar cuándo dejaron de asignar recursos significativos para su preparación específica, y mucho más de asignar recursos específicos para organizaciones e instalaciones militares más generales. Éstos se­ rían del tipo de los que podrían ser desviados prestamente en otra dirección para su uso en amenazas mutuas o en la guerra sin estar específicamente destinados a ese fin desde un comienzo. Así, el umbral de integración resultó ser más amplio, y me­ nos fácil de discernir, en nuestros casos históricos de lo que ha­ bíamos calculado al principio. No sólo el llegar a la integración, sino el hecho mismo de cruzar el umbral de integración, ha resultado ser un proceso mucho más largo e incierto de lo que habíamos esperado. c)

La com unicacióit y el sentido de com unidad.

La integración se ha manifestado como un proceso más con­ tinuo de lo que nuestro primer esquema analítico había sugerido; pero sigue estando caracterizado por importantes umbrales. Den­ tro del marco de nuestro concepto general de integración revi­ sado, hemos llegado a una comprensión más profunda del sig­ nificado de "sentido de comunidad”. Parece basarse principal­ mente en algo distinto del asentimiento verbal a algunas o m u­ chas proposiciones explícitas. Los pueblos de diferentes territo­ rios fácilmente podrían profesar una adhesión verbal al mismo conjunto de valores sin tener un sentido de comunidad que los W iL iirL M

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193 5, pp. 4 97 -4 9 8 ; tam bién N ils O rv ik , T h e D eclin e 1953.

X, Oslo, A s ch e n h o u g . 1414-1941, Oslo, T anum ,

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conduzca a la integración política. El tipo de sentido de comu­ nidad que cuenta para la integración, y en consecuencia para nuestro estudio, resultó ser más bien una cuestión de simpatía mutua y de lealtades; de ^'sentimiento común”, confianza y consideración recíproca; de identificación parcial en términos de autoimágenes e intereses; de predicciones de comportamiento mutuamente logradas, y de acción cooperativa en concordancia con ello; en resumen, una cuestión de un continuo proceso diná­ mico de atención, comunicación, percepción de las necesidades y receptividad, en el proceso de toma de decisiones. No se podr'n el "cambio pacífico” sin este tipo de relación. Si el sentido de comunidad fuera una cuestión de creencia en un limitado número de proposiciones comunes, entonces la comunidad política sería más fuerte en los pueblos que compar­ ten dichas creencias en un gran número de proposiciones, o que creen en ellas con más fervor que otros. Pero ese concepto de sen­ tido de com.unidad no se ajusta a la evidencia de algunos de nues­ tros casos. D ifícilm ente podría explicar el deterioro de las rela­ ciones anglo-irlandesas entre 1880 y 1 9 1 4; a medida que los ir­ landeses se asemejan más a los ingleses en cuestión de educación, idioma, derechos políticos e incluso actitudes económicas, como resultado del surgimiento de una clase media irlandesa y los efec­ tos de las reformas agrarias auspiciadas por los ingleses, se hicie­ ron más antiinglesesc Incluso algunos de m dirigentes buscaron deliberadamente fomentar símbolos y valores adicionales, tales como el uso del idioma gaélico, que habría de acentuar la dife^'^ncia. No se trataba de que los irlandeses prefirieran primero el gaélico al inglés y lu 3 gn re rebelaran contra la conexión con Inglaterra; más bien, muchos irlandeses encontraron el vínculo con la comunidad inglesa — carente de receptividad— , cada vez más molesto, y entonces se decidieron por la difusión y el estudio de la lengua gaélica como un medio de expresar su aspiración a una identidad de grupo diferente. Análogamente, si el sentido de comunidad consistiera en una actitud idéntica frente a una serie de proposiciones, no explicaría por qué, por ejemplo, Texas y Verm ont se unieron a Estados Unidos mientras que Nueva Esco-

cia permanecía separada o por qué la ciudad de Niza se hizo francesa en 1860 — y siguió siendo francesa posteriormente— mientras que la mayoría del Piamonte permaneció siendo italia­ na después de 1859. De todos esos casos se puede extraer algún provecho, seguramente, aplicando el concepto de sentido de co­ munidad como una cuestión de acuerdo estático; pero que en todos esos casos se podía aprender más si se los enfocaba como un asunto de proceso dinámico. d)

C recim ien to alrededor de las áreas centrales.

Como dicho proceso de comportamiento integrador, el sen­ tido de comunidad requiere algunos hábitos particulares de com­ portamiento político por parte de los individuos y algunas tra ­ diciones e instituciones particulares por parte de grupos sociales y de unidades políticas, tales como provincias o estados. Estos hábitos, a su vez, son adquiridos a través de procesos de aprendizaje social. El pueblo los aprende en presencia de condicio­ nes básicas que sólo cambian lentamente, de manera que surgen en cualquier momento como algo dado, como hechos políticos, económicos, sociales o psicológicos que deben ser tenidos por su­ puestos a los fines de políticas inmediatas. La rapidez y la ex­ tensión de este aprendizaje de hábitos de comportamiento po­ lítico integrador están influidas entonces, en cada situación, por estas condiciones básicas, así como por la dinámica del proceso político particular: el movimiento particular hacia la integra­ ción. Algunos de nuestros hallazgos más específicos se refieren a la importancia de ciertas condiciones de base en cada área es­ tudiada, mientras que otros se refieren a las sucesivas etapas del proceso político de integración que tuvo lugar. l'*’ Ver C h il t o n W i l l i a m s o n , V erm ont in Q u an dary, 17 6 3 -18 2 5 , Montpelier, 1949, passim; E a r l e N e w t o n , The V erm ont Sto ry, Montpelier, 1949, pp. 4 0 -8 9 ; W . A. M a c k i n ­ t o s h , "Canada and Vermont: A Study in Historical Geography” , C anadian H isto rical R eview , VIII, marzo de 1927, pp. 9-3 0; J o h n B a r t l e t B r e b n e r , The N eu tral Yankee of Nova Scotia, Nueva York, 1937, passim ; un estudio más amplio de la independencia de Texas y de su anexión que incluya un análisis de las actitudes tejanas comparable a los estudios de Williamson y Brebner sobre Vermont y Nueva Escocia lamentablem.ente todavía no ha sido realizado. Se puede hallar algún material útil en J u s t in H. S m i t h , The A nnexation of Texas, Nueva York, 19 11, passim ; J . M. S c h m i t z , T exan S ta tecra ft, 1836-1845, San Antonio, Texas, 19 4 1, passim.

Luego, el resultado del proceso de integración entre cual­ quier grupo dado de países, depende de la acción recíproca de los efectos de las condiciones de base y los acontecimientos po­ líticos actuantes. U n aspecto de esta acción recíproca merece ser señalado especialmente. Se trata de la capacidad política, económica y social de las unidades políticas participantes para el comportamiento integrador. Por lo general, comprobamos que esa capacidad integradora estaba íntimamente relacionada con la capacidad general de una determinada unidad política para la acción en el terreno de la política, la administración, la vida económica, y el desarrollo social y cultural. Se vio que había unidades políticas más am­ plias, más fuertes, más adelantadas desde el punto de vista polí­ tico, administrativo, económico y educacional que constituían el núcleo de fuerza alrededor del cual se había desarrollado el proceso de integración en la mayoría de los casos. La amalgamación política, en particular, resultó por lo co­ mún un proceso nuclear. Tuvo luear a menudo alrededor de n ú ­ cleos simples, como en el caso de Inglaterra, Piamonte, Prusia y Suecia. Cada uno de estes llegó a constituir el núcleo de una comunidad política amalgamada mayor (aun cuando la unión de Noruega-Suecia fue transitoria). Algunas veces la amalgama­ ción se dio alrededor de núcleos compuestos, como en los casos de la monarquía de los Habsbvirgo. El núcleo estaba constituido por la estrecha asociación funcional y posterior amalgamación de las llamadas tierras hereditarias alpinas. Estas tierras form a­ ron la base del poder de los Habsburgo antes de 1526; consti­ tuyeron el fundamento para la unión posterior con Bohemia, H ungría y otros territorios, y fueron el soporte principal del poder de los Habsburgo y de las lealtades a la monarquía hasta la disolución de la última en 1918. La comunidad política suiza fue creada alrededor de un doble núcleo: por un lado, la alianza de los tres pequeños cantones de Uri, Schwyz y Unterwalden, que llegaron a constituir un núcleo compuesto bastante sólido de poder y de atracción económica y política, y, por otro lado, la ciudad-estado de Berna, la mayor unidad política bien orga­

nizada en el área. En el caso de Estados Unidos, Massachu­ setts fue una especie de núcleo de liderazgo en Nueva Inglate­ rra; Virginia cumplió una función similar en el sur y Pensilvania lo hizo en la región del A tlántico Medio. En conjunto, estos tres estados mayores desempeñaron entonces un papel principal en el establecimiento de Estados Unidos; y la federación de las trece colonias originarias funcionó posteriormente como un n ú ­ cleo compuesto en la integración de los territorios y estados que se fueron incorporando a la unión en el Oeste. e)

N ecesidad de capacidades crecientes.

La magnitud de las capacidades integradoras ya existentes en las unidades políticas individuales al comienzo de un movimien­ to importante hacia la amalgamación llegó a tener así amplia gravitación en el desarrollo futuro del proceso. Pero hubo otro paso de no menor importancia: el incremento posterior de estas capacidades en el curso del movimiento hacia la amalgamación. La presencia o ausencia de crecimiento en dichas capacidades desempeñó un papel principal en todo proceso de integración estudiado, y particularmente en todo caso de un movimiento de amalgamación. Generalmente, la amalgamación no se produjo porque el go­ bierno de las unidades participantes se hubiera debilitado o to r­ nado más ineficiente; ni porque los hombres se vieran forzados a apartarse de estas organizaciones cada vez más incapaces de constituir un gobierno común más amplio y menos decrépito. Más bien, la amalgamación se dio después de un aumento sus­ tancial en las capacidades de al menos algunas de las unidades participantes, o algunas veces de todas ellas. Ejemplo de ello es C f . W e i l e n m a n n , op. c it., pp. 66-74, 9 9-10 4 , 16 6 -2 0 6, 221-2 5 4. Die vielsprachige Schiueiz, Basilea-Leipzig, Rhein-Verlag, 1925, pp. 7 0 -8 1; U ri: Land, Y olk, Staat, W irtsch aft nnd K u ltu r, Zurich Rentsch, 1943, pp. 8 -22; D er Zusam m enschluss der Eidegenossenschaff, Zurich, Gutenberg, 1490, passim ; A n t o n C a s t e l l , G eschichte des Landes Sch w yz, Zurich, Benziger Verlag Einsiedeln, 1954, pp. 9 -2 8 ; L e o W e isz , Die A lten Eidgenossen, Zurich, Niehans,

1940, pp. 7 -7 6 ; W il h e l m O e c h s l i , H isto ry of Sw itzerlan d , 149 9 -1 9 14 , Cambridge Uni­ versity Press, 1922, pp. 1-3. W o l f g a n g v o n W a r t b u r g , op. cif., pp. 46-48, 68-72; N a b h o l z , op. c it., vol. I, pp. 17 9 '18 7 ; etc.

el incremento en las capacidades de las colonias norteamerica­ nas antes de 1789, y en las capacidades de Prusia antes de 1871. El aumento en la capacidad de las organizaciones políticas o gobiernos de los estados individuales, cantones, principados y otros, fue un factor preponderante en el proceso político diná­ mico que condujo a la amalgamación en cada caso. Dichas capacidades apropiadas para la integración fueron de dos clases. Una estaba relacionada con la capacidad de la unidad politica, para actuar según su tamaño, poder, pujanza económi­ ca, eficiencia administrativa, etc. La otra estaba relacionada con la habilidad de la unidad para controlar su conduicta y cambiar la dirección de su atención. Más exactamente, esto significa la habilidad de los que toman las decisiones y de las élites políticas relevantes para alterar y controlar el curso de su propia aten­ ción y conducta de tal manera que los dirigentes pudieran reci­ bir comunicaciones de otras unidades políticas que serían sus futuros acompañantes en el proceso de integración. Significa, además, la facultad de evaluar adecuadamente estos mensajes de otras unidades políticas al tomar sus propias decisiones, de ad­ vertir las necesidades de los pueblos y de las élites de estas otras unidades, y de responder a ellas pronta y adecuadamente en té r­ minos de una acción política o económica. La primera clase de capacidades — las relacionadas con la capacidad para actuar y vencer obstáculos externos— está íntimamente vinculada con lo que a menudo denominamos poder; la segunda clase está vin ­ culada con lo que proponemos denominar receptividad. Es obvio que los dos tipos de capacidades se superponen. El poder que no puede ser controlado por los gobiernos o las co­ munidades políticas que tratan de ejercerlo, probablemente de­ caerá prontamente por dispersión o porque sea sofocado por crecientes resistencias externas; y la receptividad quedaría re­ ducida a buenos propósitos, a falta del monto de poder reque­ rido para llevar a la práctica las respuestas proyectadas. Incluso encontramos que poder y receptividad no eran iguales en im ­ portancia. Una vez que se había obtenido una moderada canti­ dad de poder, las capacidades relacionadas con la receptividad

de una unidad política y sus dirigentes parecían ser de im por­ tancia crucial para el éxito o el fracaso de la integración. Esto se aplicaba particularmente a casos de amalgamación, pero parecía también darse en gran medida, en los procesos po­ líticos conducentes al establecimiento de una comunidad de se­ guridad pluralista. Dichas comunidades, también, con frecuencia (aunque no siempre) incluían sustanciales incrementos en las capacidades políticas y administrativas de los estados comprome­ tidos. Esto se aplicaba particularmente a cuestiones tales como la mutua comunicación, la consulta y la toma de decisiones, así como al control de su propio comportamiento político en el sentido de una mayor receptividad a las necesidades más apre­ miantes o los mensajes más urgentes de sus asociados. f)

La carrera entre capacidades y cargas.

O tra serie de datos que comprobamos tenian especial im por­ tancia correspondían a las cargas que pesaban sobre los recursos tangibles e intangibles de las unidades políticas por las exigen­ cias de establecer o mantener una comunidad de seguridad amal­ gamada o pluralista. Tales cargas, como las hemos llamado, eran de varios tipos. Incluían cargas militares o financieras, drena­ jes en el potencial humano o en las riquezas; carga de riesgos por compromisos políticos o militares; costos de reajustes sociales y económicos, tales como el establecimiento de una unión aduane­ ra; y cargas similares de carácter material. Pero también incluían cargas intangibles sobre los gobiernos, que podrían ser compa­ radas al tránsito de vehículos en el cruce de un camino o de mensajes en un conmutador telefónico. En el caso de las encru­ cijadas o de los conmutadores, la corriente de vehículos o de mensajes requiere algo más que un cierto volumen de facilida­ des materiales para su ajuste; también requiere un cierto núme­ ro de decisiones que deben ser tomadas en un tiempo limitado por el funcionario de tránsito que lo controla en la intersección Sobre la receptividad de los prusianos hacia las necesidades y deseos de los H anóver después de la anexión de ese estado en 1866, vgr H a n s H e r z f e l d , Johannes von M iqiiel, D etm old, 1938, I, 127-186.

de los caminos, o por las personas o aparatos que controlan el movimiento de llamadas a través del conmutador telefónico. Esta carga, que el tránsito de mensajes y señales impone a las capacidades para prestar atención y tomar decisiones de las personas u organismos encargados del control, tiene estrecho paralelo con la carga del gobierno sobre los gobernantes. Se trata de una carga sobre la capacidad de administradores, élites polí­ ticas, legislaturas o mayorías electorales de prestar atención, p ro­ cesar información y tomar decisiones. Así el fracaso del p ar­ lamento británico para responder pronta y adecuadamente a la desastrosa crisis irlandesa provocada por el hambre en 1846, no tuvo por causa primariamente una carencia de recursos materia­ les o financieros para procurar alivio. Más bien, el fracaso se debió a una falta de atención, percepción y adopción de decisio­ nes adecuadas para hacer frente a las cargas inherentes a la res­ ponsabilidad asumida por el parlamento de acuerdo con los té r­ minos de unión anglo-irlandesa. Fue, no obstante, un fracaso que iba a tener consecuencias ulteriores en las futuras relacio­ nes anglo-irlandesas. La amalgamación política tendió en general a aumentar el peso de las demandas sobre los recursos materiales y las capaci­ dades de los gobiernos para tomar decisiones, puesto que las de­ cisiones para áreas y poblaciones mayores debían ser tomadas por menos instituciones centrales. El éxito o el fracaso de la amalgamación, entonces, dependía en gran parte de la relación entre dos tipos de cambio: la creciente proporción de demandas y cargas impuestas a los gobiernos centrales y el aumento — en algunos casos insuficiente— del nivel de capacidad de las ins­ tituciones gubernamentales de la comunidad política amalga­ mada. El peso de las comunicaciones, demandas y exigencias sobre las capacidades del gobierno también fue en aumento debi­ do a causas independientes, tales como la creciente complejidad de la vida económica, el nivel creciente de las necesidades popu­ lares en lo referente a standards de vida, oportunidades sociales y derechos políticos, y la creciente actividad política de los grupos y estratos antes pasivos. De ahí que el resultado de la carrera entre el incremento de cargas y capacidades algunas ve-

ces se m antuvo incierto por un período más largo, o cambió de un período a otro. Así comprobamos que la capacidad política y administra­ tiva de la monarquía de los Habsburgo aumentó con relativa rapidez durante los cien años posteriores a 1683, mientras que la carga de demandas elevadas al gobierno central por las pobla­ ciones y las élites políticas de territorios tales como Bohemia y H ungría aumentaron más lentamente. Hasta donde llegó, la integración de estos territorios — como algo distinto de la sim­ ple ocupación por fuerzas militares— se alcanzó sustancial­ mente a mediados del siglo xviii. Durante el siglo xix, por otra parte, la participación política y las demandas populares dirigidas al gobierno comenzaron a aumentar con m ayor rapidez, y con ello aumentó la carga sobre las capacidades del gobierno central en Viena y Budapest después de 1867. Estas últimas también aumen­ taron, particularmente con la ayuda de adelantos tales en el trans­ porte y en las comunicaciones como el ferrocarril y el telégrafo; pero el equilibrio entre las dos variaciones era cambiante de mane­ ra tal que la integración de la monarquía resultaba crecientemen­ te precaria. En 19 14 ya no se podía decir que la monarquía de los Habsburgo estaba integrada, al menos sin especificar m uy bien el término, y pronto incluso la amalgamación cesó como resul­ tado de los desastrosos compromisos de los recursos de la m onar­ quía en la primera guerra mundial. Quizás este ejemplo bastará para señalar nuestra idea sobre cargas o presiones políticas y capacidades del gobierno, y sobre la naturaleza crítica del equilibrio entre ellas. En cada caso, es­ tudiamos los datos correspondientes a la magnitud de las cargas previsibles de la amalgamación, y a las capacidades útiles para su logro, según eran dados por las condiciones de base y desarro­ llados luego en el curso de los procesos políticos y sociales diriVer H u b e r -D o p s c h , op. cit., partes 3“5; J o s e p h R e d l ic h , Das osterreichische Sfaafs-und R eichsproblem , vols. I/ l, 1/2, y II, Leipzig, 1 9 2 0 -1 9 2 6 ; O sc a r JÁsZi, D issolution of the H absburg M onarchy, Chicago, 1929 pp. 86-13 0 , 2 7 1 -4 2 9 ; H e n r y M a r c z á l i , H u n gary in the E ighteenth C en tu ry, Cambridge, 19 10 ; D o m in ic K o s a r y , H isto ry of H u n g ary, Cleveland, 19 4 1, pp. 2 19 -3 9 6 ; S. H a r r iso n T h o m s o n , Czechoslovakia in European H isto ry, Princeton, 1954, pp. 2 16 -2 3 7, 269-32 5; Louis E i s e m a n n , Le compromis A ustroH ongrois, Paris, 1904.

gidos al logro de la amalgamación. Estos datos proporcionaron una importante serie de indicaciones para comprender el consi­ guiente resultado. En las secciones correspondientes de este ca­ pítulo se analizarán más detalladamente las condiciones de base referidas a las capacidades políticas. En dichas secciones se tra ­ tará también la evolución política relacionada con el cambio experimentado en el contexto de un proceso conducente a la amalgamación política.

B. IMPOP^TANCIA DE LAS CONDICIONES DE BASE.

En general, nuestros casos nos han impresionado por la im ­ portancia de ciertas condiciones de base para el éxito o el fra ­ caso del proceso de integración. La influencia de las condiciones de base parece ser mayor, y las oportunidades para una acción política decisiva por parte de dirigentes o movimientos p olíti­ cos parecen ser algo más limitadas de lo que habíamos pensado al comienzo de nuestro estudio. Sin lugar a dudas, comprobamos que la importancia de unas pocas condiciones de base habían sido algo sobrevaloradas. Cier­ tas condiciones que a menudo habían sido consideradas como esenciales para establecer una comunidad de seguridad amalga­ mada resultaron ser útiles para ese fin pero no esenciales. Esas condiciones útiles pero no esenciales incluían la unión previa administrativa y/o dinástica; la asimilación étnica o lingüísti­ ca; fuertes lazos económicos; y amenazas militares extranjeras. Si bien todas ellas resultaron útiles para la integración, ninguna pareció ser esencial ya que ninguna se dio en el establecimiento feliz de por lo menos una comunidad de seguridad amalgamada. Así, no hubo unión administrativa previa que vinculara a los estados italianos durane casi 1.500 años. Ninguna asimilación étnica o lingüística barrió las diferencias entre los grupos idioSobre la im portancia quizá decisiva de la historia m edieval alem ana, ver H e rm a Nn 1932, y F r i t z R o r i g , ''D as M itte laíte r und die deutsche G cschichte”, en M artin G ohring y A lexander S ch arff, eds., G eschichtiich e K r a fte tind E ntscheidungen, F estschrift para Otto Becker, V iesb aden, 1954, pp. 1-15.

H e i m p e l , D cutschland M ittela íter, D cutschiands Schicksal, F r e i b u r g ,

máticos de Suiza. No existieron fuertes lazos económicos en­ tre Inglaterra y Escociao Noruega y Suecia, o entre los esta­ dos italianos, anteriores a su unión en cada caso. Y no hubo amenaza militar extranjera alguna que gravitara seriamente so­ bre la constitución federal adoptada en 1848, o sobre la tinión entre Inglaterra y Gales. A un en casos donde existían amenazas extranjeras, sus efec­ tos fueron transitorios. Esas amenazas provocaron m uy fre ­ cuentemente un movimiento hacia alianzas militares tempora­ rias, mientras que las uniones más permanentes encontraban su apoyo principal en otros factores. Ciertamente, las amenazas militares extranjeras sirvieron a veces a un fin útil. En ciertas ocasiones indujeron a unidades políticas o a grupos sociales relativamente privilegiados a ser más generosos y compartir sus privilegios económicos, políticos o sociales con individuos o grupos de otras unidades políticas que Un posible caso límite fue el cíe la población polaca en Prusia, entre 1871 y 19 18 : no se asimiló ni integró al medio; no constituyó una seria amenaza de violencia dentro del Imperio alemán; pero aprovechó la primera oportunidad para separarse al finalizar la primera guerra mundial. El comercio entre Inglaterra y Escocia fue reducido para perjuicio de Escocia, ya que ésta importaba de Inglaterra más de lo que exportaba durante el siglo x vii — ^por las varias restricciones del sistema mercantil inglés. T h e o d o r a K e i t h , C om m ercial R elations of E ngland and Scotland, 1603-1707, Cambridge, 19 10, pp. xx-xxi; E p h r a i m L ip s o n , Economic H istory of England, Londres, 1948, 5 a. ed., Ill, 12 6 -1 2 7 ; W i l l i a m L a w M a t h ie s o n , Scotland and the Union, Glasgow, 1905, pp. 21'23. C o n s t a n t in e E. M c G u ir e , I ta ly ’s Internation al Economic Position, Nueva York, 1926, p. 466, declara que el comercio entre los estados italianos en realidad disminuyó en este período. 21 El factor inusitado en esta última situación fue más bien la serie de cambios introducidos por la política religiosa de Enrique VIII. Así la amenaza de la Revolución francesa y de Napoleón no produjeron ninguna revitalización política o militar del Sacro Imperio Romano. Cf. H e in r ic h R it t e r v o n S r b ik , D eutsche E inheit, Idee und 'W irklichkeit von H eiligen R eich bis kdniggrdtz, Munich, 193 5, 1 , 1 53 y ss. Mucho se ha escrito también sobre la influencia de los asuntos extran­ jeros en el progreso del movimiento de unidad durante la revolución de 1848. Ver A l e x a n d e r ScHARFF, Die europdischen Grossmdchte u nd die deutsche R evolution. D eutsche E inheit und europdische O rdnung 1 848-1851. Leipzig, 1942, y Siegfried A . Kaehler, "Die deutsche Revolution von 1848 und die europaischen Máchte” en V o ru rteile und T atsachen, Hameln, 1949, pp. 59-89. Sin em.bargo, para algunos, el que Rusia en realidad pudiera o debiera haber intervenido militarmente en Alemania en 1848 es más cuestionable, como lo demuestran los nuevos testimonios en A. S. N if o n t o w , R ussland im Ja h re 1848, Berlín, 1954, pp. 278285, 2 91, 300, 348.

surgían como aliados o asociados potenciales en una comunidad de seguridad amalgamada. Así, en la década de 1530 la posibi­ lidad de un ataque del emperador Carlos V , quizá con el apoyo de otros príncipes católicos, aumentó la buena voluntad de los ingleses para solucionar la unión con Gales. Nuevamente, des­ pués de 1701, el hecho de que Inglaterra se viera envuelta en la guerra de sucesión de España contribuyó en alguna medida a predisponer en sentido favorable al Parlamento inglés para con­ ceder a los escoceses igual acceso a todos los privilegios comercia­ les ingleses que otros parlamentos anteriores les habían negado. Algunas veces, sin embargo, las amenazas militares extran­ jeras produjeron el efecto inverso: crearon un estado de temor o al menos de intensa preocupación entre las élites políticas de la unidad política privilegiada y las hicieron míenos predispues­ tas a prestar atención a las necesidades de las unidades más débi­ les o menos privilegiadas, o a hacerles concesiones. Así, la amenaza de la primera guerra mundial contribuyó a que el Parlamento in ­ glés decidiera posponer la promulgación de la autonomía de Irlan­ da. Esto contribuyó indirectamente a la secesión de Irlanda que se produjo en la década siguiente. De manera análoga, la amenaza de la primera guerra mundial redujo más que aumentó las ca­ pacidades e inclinaciones de los dirigentes de la monarquía de los Habsburgo para hacer alguna oportuna concesión a las de­ mandas de las nacionalidades del Imperio, cada vez más descon­ tentas.

C. ALGUNOS REQUISITOS ESENCIALES PARA EL ESTABLECI­ MIENTO DE COMUNIDADES DE SEGURIDAD AMALGAMADAS.

Algunas condiciones parecen ser esenciales, hasta donde llega nuestra comprobación, para el éxito de comunidades de seguri­ dad amalgamadas, es decir, para llegar a integrarse. Por supues­ to, ninguna de estas condiciones es en sí misma suficiente para conseguir éxito; y todas ellas reunidas puede que tampoco lo sean, porque es muy posible que hayamos descuidado algunas condiciones adicionales que también pueden ser esenciales. No

obstante, nos parece plausible que cualquier grupo de estados o territorios que haya llenado todas las condiciones esenciales a la comunidad de seguridad amalgamada que hayamos podido iden­ tificar, debe haber recorrido también al menos una buena parte del camino hacia una amalgamación exitosa. 1.

Valores y expectativas.

El primer grupo de condiciones esenciales está relacionado con las motivaciones del comportamiento político, y en p arti­ cular con los valores y expectativas que se postulan en los estra­ tos políticamente relevantes de las unidades políticas afectadas. Respecto de los valores, encontramos en todos nuestros casos cierta compatibilidad entre los principales valores postulados por los estratos políticamente relevantes de todas las unidades participantes. Algunas veces esto contaba con el agregado de un acuerdo tácito para despojar de significado político a los valo­ res incompatibles que podían haber quedado. De esta forma, la despolitización gradual de la eterna diferencia entre los valores religiosos protestantes y católicos durante el siglo xviii propor­ cionó una pre-condición especial para el éxito de la amalgama­ ción de Alemania y Suiza, respectivamente, en el transcurso del siguiente siglo. Los ejemplos de una despolitización parcial de valores en conflicto, incluyen la despolitización parcial del problema de la esclavitud en Estados Unidos entre 1775 y 1819, y del problema racial después de 1876. Análogamente, A le­ mania vio disminuir la relevancia política de la división liberalconservadora después de 1866 con la aparición del partido N a­ cional Liberal. Una disminución similar de relevancia política tuvo lugar en relación con el conflicto del presbiterianismo esPara la solución suiza del problem a confesional ver W e i l e n m a n n , Pax H elvetica, pp. 300-3 11 ; K o h n , op. cit., pp. 77-78, 88-96; B o n j o u r , O f f l e r y P o t t e r , op. cit., pp. 272-273, 296-299, etc. C ualquier estudio- de la historia de N orteam érica del período que llega hasta 18 19 revela qué poco grav itó el problema de la esclavitud en la p o lítica en los prim eros tiempos de la república. Para la despolitización tem poraria del problem a racial después de 1876 ver P a u l H. B u c k , The R oad to R eunion, Boston, 1947, pp. 283, 2 96 -29 7; C. V a n n W o o d w a r d , O rigins of the N ew South, 1 S 77 -19 1 3, Baton R ouge, 19 5 1, p. 216.

cocés con la Iglesia episcopal en Inglaterra y Escocia después de 1690, y en el apaciguamiento posterior del problema protestan­ te-católico en Suiza, después de mediados del siglo xviii y con posterioridad a 1848. Se puede determinar si los valores son valores "principales” a partir de la política interna de las imidades participantes, in­ dependientemente del problema de la unión, aunque, ciertamen­ te, sólo dentro de un amplio margen de error. ¿Cuál es la im ­ portancia de cada valor en la política interna de las unidades participantes? La aceptación de la esclavitud como un ''bien positivo’" se había convertido en un requisito esencial de los candidatos a funcionarios públicos en muchos estados sureños de Estados Unidos antes de 1 8 6 1 ; este valor, importante en la po­ lítica interna del Sur, también fue importante en las relaciones entre el N orte y el Sur. A la inversa, la importancia de la dis­ tinción entre católicos y protestantes fue menguando en la po­ lítica interna de Prusia y Baviera, en el siglo xix, así como — más lentamente— en las relaciones entre ambas. Los valores tenían más efectividad política cuando no eran simples abstracciones, sino cuando se los incorporaba a las ins­ tituciones políticas y al hábito de comportamiento político, lo cual hacía que dichos valores funcionaran de tal modo que re­ forzaban los lazos de los individuos hacia ellos. A esta conexión entre valores, instituciones y hábitos la llamamos una "forma de vida” f w a v of h'fe"), v resultó decisiva. En todos nuestros ca­ sos de amalgamación lograda encontramos dicha forma de vida característica: es decir, una serie de valores socialmente acepta­ dos y de medios institucionales para su prosecución y logro, y una serie de hábitos de comoortamiento establecidos o en proceso de formación correspondientes a ellos. Para ser característica, esa forma de vida debe incluir al míenos algunos valores e insti­ tuciones sociales o políticas principales diferentes de los que existían en el área hasta ese momento, o de los que prevalecían entre vecinos importantes. En cualquiera de los casos, esa forma de vida implicaba una cantidad significativa de innovación so­ cial en relación con el pasado reciente. Al enfocar la cuestión de otra manera, observamos en núes-

tros casos que el cambio parcial de hábitos políticos requerido para transferir, al menos en parte, las lealtades políticas de las antiguas unidades políticas menores, a una nueva comunidad política mayor sólo ocurrió en condiciones en las cuales otro gran número de hábitos políticos y sociales se encontraban tam ­ bién en trance de transformación. Así, vemos que la idea de un pueblo norteamericano y de una comunidad política norteame­ ricana como algo distinto de las trece colonias individuales sur­ gió entre 1750 y 1790. Esto sucedió al mismo tiempo que sur­ gía una forma de vida norteamericana distinta, m uy diferente de la de la mayoría del pueblo de Gran Bretaña o del Canadá francés. Esta forma de vida se había ido desarrollando desde los comienzos de las colonias en el siglo xvii, pero había experimen­ tado un proceso de aceleración en su cambio y evolución duran­ te la revolución norteamericana y posteriormente. Otro ejemplo de este proceso es el surgimiento de una form a distinta de vida del pueblo suizo, en contraposición con la form a de vida de los campesinos y en grado menor con la de los habitantes de las ciudades en la mayor parte de Europa. A q u í también, el surgi­ miento de esta forma de vida característica proveyó la base social y política para la gradual formación de la comunidad p olí­ tica suiza. Análogamente, la unificación de Alem^ania e Italia tuvo lugar en el contexto de un cambio mucho más amplio en los valores políticos, instituciones y hábitos de comportamiento. Estos nuevos valores estaban implícitos en la moderna y liberal form a de vida del siglo xix^ en contraste con los valores e instituciones del "viejo régimen” representado todavía por la administración de la época de Metternich. Respecto de las expectativas, comprobamos que en todos nuestros casos la amalgamación fue precedida por amplias ex­ pectativas de recompensas comunes para las unidades parti­ cipantes, a través de fuertes lazos económicos o beneficios previstos para el futuro. Por lazos económicos entendemos princi­ palmente relaciones comerciales estrechas que permitan una diC f . W e isz , op. cif., pp. 7-15 6 , O e c h s l i , op. cit., pp. 1-7, 17 -2 1 ; C a s t e l l , op. cit., pp. 26-3 3. WoLFGANG VO N W a rteu rg , Op. cit., pp. 3 1-5 6 ; W e i l e n m a n n , Die viehprachige Schweiz, pp. 20-42, 50-51, 54-57, 60-63, 6 8 ; P ax H elvetica, pp. 221-284.

visión del trabajo en gran escala y que casi siempre dan origen a intereses propios. Sin embargo, no era necesaria la existencia de tales lazos económicos antes de la amalgamación. Las expec­ tativas de recompensas eran visibles en la unión anglo-escocesa de 1707 en la unificación de Italia, donde el Sur se sintió en cierto modo defraudado; y en la unificación de Alemania, en la cual dichas expectativas económicas fueron brillantemente sa­ tisfechas. Sólo había que satisfacer parte de esa expectativa. Es casi necesario un "anticipo” de las ganancias tangibles para un número apreciable de sustentadores de la amalgamación inmediatamente después del acontecimiento, si no antes. Esto se llevó a cabo con la política de Jefferson respecto de las tierras y la política fiscal de Hamilton, en el caso de Estados Unidos; con la üolítica "na­ cional liberal” de Bismarck en el década de 1870^^; y con Cavour para el norte de Italia, al menos. Otros beneficios eco­ nómicos algo diferentes pueden resultar de la explotación con­ junta o paralela de un tercer recurso, antes que del comercio entre una unidad y otra. De esta manera, la explotación de las tierras del Oeste brindó recompensas comunes a los miembros de la unión norteamericana, aparte de los beneficios del comer­ cio recíproco; muchos escoceses, también, en 1707 quedaron impresionados por la perspectiva de participar en los mercados ingleses de ultram ar más que por la de comerciar directamente con Inglaterra. Aleunas expectativas no económicas también resultaron esenciales. En todos nuestros casos de amalgamación loerada en­ contramos amplias expectativas de una mayor igualdad social o política, o de mayores derechos o libertades sociales o políticos, entre importantes grupos de los estratos políticamente relevanUna de las recompensas más importantes desde el punto de vista de Escocía era la participación en el comercio con Inglaterra y sus colonias. P . H u m e B r o w n , H isto ry of Scotland, Cambridge, Inglaterra, 1 9 1 1, III, 57-5 8 ; G eorge S. P r y d e , The T reaty of Union of Scotland and E ngland 1707, Edinburgo, 1950, 13 y ss. 2"^ C f. A d a l b e r t W a h l , Deutsche Geschichfe to n der R eich sgriin dun g his zum A m bruch des W eU kriegs (1871 bis, 9 1 4 ) , Stuttgart, 1926, 7, 6 1-1 0 7 ; y J o h a n n e s Z i e k u r s c h , Poi/tische G eschichte des neuen deufschen K aiserrciches, Frankfort, 1927, H , 279-308,

tes — y a menudo en sectores de las poblaciones subyacentes— en las unidades políticas interesadas. ^^ 2.

C apacidades y procesos de com unicación.

Los valores y las expectativas no sólo m otivan a las personas para actuar, sino que los resultados de esa actuación fortalece­ rán o debilitarán a su vez los valores y expectativas originales. De acuerdo con esto, encontramos algunas condiciones esencia­ les para la amalgamación, relacionadas con las capacidades de las unidades participantes o con los procesos de comunicación que tenían lugar entre ellas. La más importante de estas condicio­ nes fue un aumento en la capacidad política y administrativa de las principales unidades políticas a ser amalgamadas. Así, la amalgamación de Alemania fue precedida por un marcado au­ mento en la capacidad política y administrativa de Prusia desde 1806, y por un aumento menor si bien significativo en las capa­ cidades respectivas de Baviera y de otros estados alemanes. A n á ­ logamente, experimentó un importante acrecentamiento la ca­ pacidad del Piamonte en el transcurso de las últimas décadas que precedieron a la unificación italiana. En el caso de las colonias norteamericanas, un gran aumento en la capacidad de los go­ biernos del estado norteamericano después de 1776, y en p arti­ cular la adopción de constituciones estatales importantes y efec­ tivas de parte de Pensilvania, Virginia, Massachusetts y otros estados, allanaron el camino para los A rtículos de la Confedera­ ción y posteriormente para la unión federal. O tra condición esencial para la amalgamación, intímamen­ o s H e r m a n n O n c k e n , Lassalle, Eine polithche Biographic, 4a. ed., Stuttgart y Berlín, 1923, pp. 2 36'237; E r ic h E y c k , D er V ereinsfag D eutscher A rheitervcreine 1 863-1868, Berlín, 19 0 4; G u s t a v M a y e r , Johann B aptist von Sch w eitzer tm d die Sozialdcm okratie, Jena, 19 0 9; y E u g e n e N. A n d e r s o n , The Social and P o litical C o n flict in Prjissia 185 8-1864, Lincoln, Neb., 1954, pp. 1954, pp. 119 -17 5 . El desarrollo del Piamonte está tratado muy detalladamente por G iu s e p p e P r a t o en P a tti e d ottrine economiche alia v ig ilia del 1 84 8 : PAssociazione a g ra ria subalpina e C am ilo C avour, publicado en Biblioteca di Storia Italian a recente (1 8 0 0 -1 8 7 0 ), IX, T urín, 19 2 1, pp. 13 3-484. 30 A l l a n N e r v in s , The A m erican States D u rin g and A fte r the K evólution, 177 5 -1 7 89 , N u ev a York, 1924, 117 y ss., 621 y ss.

te relacionada con el aumento de las capacidades, es la presencia de un crecimiento económico marcadamente superior compa­ rado con el pasado reciente de los territorios que han de ser amalgamados o con las áreas vecinas. No es necesario que di­ cho crecimiento económico superior esté presente en todas las unidades participantes antes de la amalgamación, pero debe es­ tarlo al menos en la participante o participantes principales frente al resto de las unidades que serán incluidas en la comu­ nidad de seguridad amalgamada. Los índices más altos de creci­ miento económico de Inglaterra, Prusia y el Piamonte, inmedia­ tamente anteriores a la amalgamación y durante ella, son ejem­ plos evidentes. Otro requisito esencial para realizar acabadamente la amal­ gamación es la presencia de vínculos sólidos de comunicación social entre las unidades políticas interesadas, y entre los estra­ tos políticamente relevantes dentro de ellas. Por vínculos sóli­ dos entendemos grupos sociales e instituciones que proveen de efectivos canales de comunicación, en sentido horizontal entre las principales unidades de la comxmidad de seguridad amalga­ mada y en sentido vertical entre los estratos políticamente re­ levantes dentro de ellas. De esta manera, dichos vínculos com­ prenden siempre personas y organizaciones. Al;?unos de los vínculos son horizontales o geográficos entre diferentes unidades participantes; otros comprenden comuni­ caciones verticales que atraviesan las clases. U n ejemplo de víncLilo geográfico se dio durante la Revolución Industrial. El rápido crecimiento de las colonias y de la actividad económica en el norte de Tndaterra y en el sudoeste de Escocia consolidó la integración de Inelaterra y Escocia durante la centuria pos­ terior a 1707. Otro eipíno^o sería el rápido crecimiento de la población y de la actividad económica en los estados del A tlán Esto, en sentido estricto, no puede ser documentado, ya que las dos áreas no están fusionadas industrialmente incluso en la actualidad. Sin embargo, están muy ligadas entre sí y ha habido una amplia migración en uno y otro sentido. El térmJno "Geordie”, como se lo emplea para describir al migrante escocés del Tyne es señal, sin embargo, de la intensidad de la corriente de población en la frontera. Para comprobar la continua distinción de las dos áreas aun en una fecha tan avanzada como comienzos del siglo xix, ver J o h n C l a p h a m , Economic H isto ry of M odem B ritain , Cambridge, Ingl., 195 0 , 2 a. ed., 1 , pp. 5O-51.

tico Medio y en Kentucky, Tennessee, y Ohio que llevó al fo r­ talecimiento de los vínculos entre el N orte y el Sur en Estados Unidos durante las primeras décadas después de 1776. Un tercer ejemplo es el papel del comercio y del transporte por el Paso de San Gotardo, y de las instituciones y organizacio­ nes relacionadas con ello, en la consolidación de Suiza. Un ejemplo de vínculo vertical en Escocia fue el establecido entre la aristocracia y las clases medias y el pueblo en general, hecho posible por los ministros y dignatarios de la Iglesia presbi­ teriana de Escocia. Durante el siglo xvii^ los vínculos horizon­ tales de los presbiterianos escoceses con las sectas protestantes inglesas facilitaron la participación de Escocia en las disputas teo­ lógicas de los ingleses, y esto, a su vez, contribuyó a que se acep­ tara el inglés (antes que el escocés de las Tierras Bajas) como idioma común de Escocia. O tro ejemplo sería el de la comu­ nidad financiera e industrial Alemana que llegó a vincular inte­ reses mayores en la zona del Rin, Berlín, Darmstadt, Leipzig y otros centros y estados alemanes durante las décadas de 1850 y 1860. Otra condición esencial, relacionada con la anterior, es la ampliación de la élite política, social o económica, tanto por su reclutamiento entre estratos sociales más amplios, como por sus permanentes conexiones con ellos. Un ejemplo de dicha ame.g., N a b h o l z , op. cit., v o l. 1 , pp. 1 0 5 - 1 0 6 , 1 2 6 , 1 5 0 - 1 5 2 , 2 0 3 , etc., W a r t b u r g , op. cit., pp. 3 2 -3 3, 4 3 , 5 8, 8 2 , etc., W e i l e n m a n n , Fax H elvetica,

^2 Ver, W

o lfgan g von

pp. 9 9 - 1 2 7 , 1 7 7 - 1 8 1 1 9 7 ' 2 0 0 , 2 0 5 - 2 0 7 . Para comprobar el desarrollo de un idioma escocés anglicanizado durante el siglo xvii, ver M a r j o r i e A. B a ld , "The Anglicisation of Scottish Printing”, Scottish H isto ry R eview , XXIII, 1 9 2 5 - 1 9 2 6 , pp. 107-115, y "T he Pioneers of Anglicised Speech in Scotland”, Scottish H isto ry R eviev, X X IV, 1 9 2 6 - 1 9 2 7 , pp. 1 7 9 - 1 9 3 . 34 C f. el extenso tra b a jo de P i e r r e B e n a e r s t , Les origines de la g ran d industrie allem ande, P a ris , 1933, que tam b ié n señala el g ra d o en que A u s tria fu e p a u la tin a m e n te e x c lu id a

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cu estió n , v e r A. B i e n e n g r a b e r , Statistik des V erkehrs tind V erbrauchs im Z ollverein fü r die

Jah re 1 82 4 -1 8 64 , B e rlín , 1868. 35 Debemos hacer aqu í una excepción para A lem ania. En Prusia, en p a rticu la r, tanto antes como después de 1871 hubo una pequeña, si la hubo, am pliación de la élite p o lítica encargada de tom ar decisiones; los cargos más altos en el gobierno, el servicio diplom ático, la burocracia y el ejército continuaron siendo desempeñados por aristó cratas; y las razones de orden p o lítico siguieron rigiendo los nom bram ientos in dividu ales; nin gún social dem ó­ crata o " lin k slib eraler” podría aspirar a hacer carrera en el gobierno, y los miembros del

pliación de la élite fue el surgimiento de un nuevo tipo de líder político entre los terratenientes de Virginia, como George W ash­ ington, quien c o n s e rv a b a el respeto de sus pares y al mismo tiempo también sabía, mucho antes de la revolución nortea­ mericana cómo granjearse los votos de los campesinos más pobres y de los colonizadores en las elecciones del condado en Virginia. Otro ejemplo podría ser el cambio observado en el li­ derazgo de la élite prusiana, durante las dos décadas anteriores a 1871, de un noble tal como Edwin von M anteuffel, que no deseaba trabajar con la clase media, a Bismark, quien conservó el respeto de los aristócratas pero supo cómo atraer y retener el apoyo de la clase media. 3.

M ovilidad de personas.

Otra condición presente en todos nuestros casos de amalga­ mación lograda fue la movilidad de personas entre las principa­ les unidades, al menos en los estratos políticamente relevantes. Es muy posible que esta condición también pueda ser esencial para el éxito de la amalgamación. De cualquier forma, nuestros casos nos han convencido de que la movilidad de personas entre las unidades políticas principales de una futura comunidad de seguridad amalgamada debería ser tenida más en cuenta de lo que ha sido hasta ahora. La movilidad de personas en gran escala ha seguido a toda comunidad de seguridad exitosamente amal­ gamada en los tiempos modernos a poco de estar establecida. partido Católico de centro podían hacerla sólo si se sabía que su conservadorismb era de confiar. Sólo en algunos de los estados alemanes del sur, especialmente Badén y "Württemberg, se podía encontrar una tolerancia política algo mayor. C f. T m e o d o r E s c h e n b u r g , *'Die improvisierte Demokratie der Weimarer Republik von 1 9 1 9 ”, en Schiucizer Beifrage znr A llgem einen Geschichte, IX, 19 5 1, pp. 164 -165 . Para un importante y novedos'oi análisis comparativo de la élite política y m ilitar de Prusia y Austria en el siglo xix, ver Nikolaus von Preradovich, Die F iihriingeschichtcn in Ô sterreich und Vretissen (180 4-1 .9 1 8) m it einevt A usb lick bis zum Ja h re 1945, Wies­ baden, 1955. C f . C h a r l e s S. S y d n o r , G entlemen Freeholders: P o litical Practices in W ashington's

V irgin ia, Chapel Hill, 1952. 3" C f. G o rd o n A, C r a ig , The Politics of the Prussian A rm y , 1940-1945, Oxford, 1 9 5 5 , pp.

148'179,

Ejemplos de la movilidad interregional de personas anterior a la amalgamación son los casos de las colonias norteamericanas^®; los estados alemanes y la unión anglo-escocesa. Ejemplos de mo­ vilidad personal simultánea a la amalgamación son la unifica­ ción de Italia y la unión de Inglaterra y Gales. Tomado ju n ­ tamente con nuestro hallazgo de que la libre movilidad de p ro­ ductos y moneda, como otros lazos económicos, no era esencial para la amalgamación política, nuestro hallazgo sobre la im por­ tancia de la movilidad de personas indica que, en este terreno de la política, las personas pueden ser más importantes que las mercancías o la moneda. 4.

M td tip licid ad y equilibrio de negociaciones.

También comprobamos que no bastaba que existiera un alto nivel de comunicaciones y negociaciones sólo respecto de uno o dos asuntos, o en uno o dos aspectos, entre dos o másuni­ dades políticas para que su amalgamación tuviera éxito. Más bien parecía que las comunidades de seguridad bien amalga­ madas requieren una variedad bastante más amplia de dife­ rentes funciones y servicios comunes, junto con diferentes instituciones y organizaciones para realizarlos. Además, apa­ rentemente requieren una multiplicidad de comunicaciones y negociaciones comunes y sus equivalentes institucionales. Así, la unificación de Alemania a nivel político, en 1871, había sido preparada por la creación de instituciones comunes en rela­ ción a política aduanera, cuestiones postales y standardización de leyes comerciales; y, más allá de la esfera de la política, la amalgamación fue preparada por una multiplicidad de ins­ tituciones comunes en cuestiones culturales, educacionales, li­ terarias, científicas y profesionales. De manera similar, com38 Ver M i c h a e l K r a u s , Intercolonial Aspects of A m erican C u ltu ra on the Eve of the A m erican R evolution, Nueva York, 1928, pp. 42 y ss., 51, 53, 5 5, 75-89, 9 1-10 2 , 146, 16 0 -1 6 1 , 208. 39 Sobre la unión postal alemana ver J o se f K a r l M a y r , "Der deutschosterreichische Postverein”, en Gesamtdeutsche V ergangenheit. Festgabe f ü r H einrich R itte r von Srb ik , Munich, 1938, pp. 2 87 -29 5; sobre el código de comercio alemán, R u d o l p h v o n D e l b r ü k , Lebenserinnerungen, Leipzig, 1905 II, 90 y ss., y 161 y ss.; y E n n o E. K r a e h e , "Practical Politics in the German Confederation, Bismarck and the Commercial Code”, Jo u rn a l o f

probamos en las colonias norteamericanas, durante el período anterior a los A rtículos de Confederación, una amplia variedad de comunicaciones y negociaciones mutuas, así como de insti­ tuciones comunes. Estas últimas incluían organizaciones ecle­ siásticas intercoloniales, universidades que preparaban ministros y médicos, y un servicio postal, junto con lazos establecidos por viajes, migración, amistad, y matrimonio entre importantes ele­ mentos de las élites coloniales. Otras dos condiciones pueden también resultar esenciales para el éxito de la amalgamación, pero éstas deberán ser estudiadas más adelante. La primera de ellas se relaciona con el equilibrio en el flujo de comunicaciones y negociaciones entre las unidades políticas que se amalgamarán, y en particular con el equilibrio de recompensas entre los diferentes territorios participantes. También se relaciona con el equilibrio de iniciativas que se origi­ nan en esos territorios o grupo de población, y por último, con el equilibrio en el respeto — o en los símbolos que representan— entre dichos participantes. A lo largo del estudio de los casos de amalgamaciones logradas, comprobamos que aparentemente era importante para cada uno de los territorios o poblaciones participantes obtener algunos servicios u oportunidades valiosas. También parecía importante que cada uno tomara alguna vez al menos la iniciativa en el proceso, o iniciara alguna fase o con­ tribución especial; y que algún símbolo o representante de cada territorio o población contara con el respeto explícito de los otros. Por ello nos pareció significativo que, en la unifica­ ción de Gales e Inglaterra, y de Escocia e Inglaterra, fuera una familia de descendencia galesa (los Tudor) y la dinastía escocesa de los Estuardo las elevadas al trono inglés durante importantes etapas del proceso; y que en la reunión entre el N orte y el Sur en Estados Unidos, el nombre del general Robert E. Lee se con­ virtiera en un símbolo respetado aún en el Norte y el de M odem H isío ry, X X V , marzo de 195 3, pp. 13 -24 ; sobre la importancia nacional de las nuevas sociedades académicas ver R. H in t o n T h o m a s , Liberalisin, N ationalism , and the Germán Ín tellectíials (1 8 2 2 -1 8 4 7 ): A n analysn of the académ ie and scien tific conférences of the period, Cambridge, Ingl., 1951. B u c k , op. c it., pp. 25 1 , 25 5. Sin embargo, Lincoln nunca llegó a ser un héroe nacional para el Sur como lo fue Lee en el Norte.

Abraliam Lincoln en lel Sur. En el caso de la Confederación Suiza el nombre mismo de la naciente comunidad política fue tomado del pequeño cantón rural de Scliwyz y no de los cantones más poblados y poderosos de Berna o Zurich. Igualmente, en la uni­ ficación de Alemania y en la de Italia las unidades participantes más fuertes, Prusia y Piamonte respectivamente, debieron aceptar algunos de los símbolos de la unidad más grande con la cual se fusionaron, antes que insistir en colocar en primer término sus propios símbolos de prestigio. La segunda condición se deriva de la precedente. No era esencial que la corriente de recompensas, de iniciativas o de res­ peto se equilibrara en un momento dado, pero sí que m antu­ viera ese equilibrio durante algún tiempo. Algunas veces ello se consiguió por corrientes alternativas o por un intercambio de roles de grupos. Territorios que gozaban de un prestigio especial o de beneficios materiales, podían en otro momento ser fuente de beneficios para sus asociados; o las iniciativas podían pasar de una región a otra; o los territorios cuyas élites políticas se encontraban ubicadas del lado de la mayoría en al­ gún problema político podían ubicarse junto a la minoría en otro, sin que se hiciera permanente ninguna división especial entre mayorías y minorías. En los lugares donde no sucedió esto, como en el caso de la minoría permanente de los católicos irlandeses en la Gran Bretaña protestante de acuerdo con los términos de la Unión anglo-irlandesa, la amalgamación fracasó eventualmente. A la inversa, en Suiza todos los cantones pro­ testantes o católicos, han sufrido gran cantidad de divisiones políticas desde la amalgamación de 1848, alternando entre status mayoritarios y minoritarios concordantes con divisiones políticas derivadas del enfrentamiento de cantones industriales y agrícolas, liberales y conservadores, alpinos y die las tierras bajas, etc. Este frecuente intercambio de roles de grupo parece haber contri­ buido a la consolidación de la comunidad política suiza, pero Análogamente, el temor de Noruega de constituir un status minoritario permanente en una unión noruego-sueca amalgamada contribuyó mucbo a que no se lograra uina amalgamación completa y a destruir con el tiempo incluso la amalgamación parcial que liabía existido.

sería preciso hacer un estudio más extenso para determinar en qué medida, si en alguna, esta condición fue esencial en todos los casos de amalgamación lograda. 5.

M u tu a predicción de conductas.

Una última condición que puede resultar esencial para el éxito de la amalgamación puede ser un mínimo de mutua pre­ dicción de conductas. Los miembros de una comunidad de segu­ ridad amalgamada — y, en menor grado, de una comunidad de seguridad pluralista— deben estar en condiciones de poder espe­ rar de los demás cierta reciprocidad, cierto intercambio confia­ ble, o al menos una conducta compatible; y, de este modo, deben poder, al menos en esa medida, predecir las acciones de los otros. Esas predicciones pueden basarse en una simple familiaridad. De esta forma, los habitantes de Verm ont o los del Canadá inglés pueden saber qué esperar de sus vecinos del Canadá francés y hasta dónde confiar en ellos, aun cuando no compartan sus cos­ tumbres y su cultura y no sepan qué es ser canadiense francés. A un así, la famiharidad puede ser lo bastante efectiva como para perm itir que se dé una actitud de confianza. (Lo opuesto a dichas predicciones de conductas son los temores característicos hacia las llamadas deslealtades, ocultamientos o imprevisibilidad de los "extranjeros” . Ese temor a la "traición” imprevisible parece ser más destructivo, según la experiencia de nuestros casos, que cualquier expectativa realista y precisa de futuros desacuerdos. Así, los noruegos y los suecos del siglo xix a menu­ do podían predecir con bastante aproximación la respuesta des­ favorable que una sugerencia política determinada de un país encontraría en el otro; pero estos dos pueblos, si bien por un lado fracasaron en el mantenimiento de una amalgamación si­ quiera limitada, conservaron la suficiente confianza mutua para establecer más tarde una exitosa comunidad de seguridad plura­ lista.) Mientras que la familiaridad parece haber contribuido con todo éxito al desarrollo de una confianza mutua en algunos de nuestros casos, como sucedió entre los escoceses de las Tierras Altas y los de las Tierras Bajas, y luego entre los escoceses y los

ingleses, o entre la Suiza alemana, francesa e italiana durante la mayor parte del siglo xviii, comprobamos en un cierto número de casos que la mutua predicción de conductas se apoyaba even­ tualmente en una base más firme. Esa base más firm e fue la adquisición de un cierto grado de cviltura común o de carácter de grupo común o "carácter nacional”. De esta manera, un gran número de alemanes en los estados alemanes, de italianos en los principados italianos, y de norteamericanos en las colonias de Norteamérica, comprendie­ ron que podrían entender a sus conciudadanos de las unidades políticas vecinas, si esperaban de ellos, en conjunto, una con­ ducta semejante a la que ellos mismos habrían observado en situaciones similares; es decir, llegaron a predecir la conducta de sus conciudadanos de las unidades políticas vecinas basán­ dose en la introspección: observándose a sí mismos podían intuir con bastante certeza lo que harían sus vecinos, y en consecuencia podían confiar en ellos o al menos comprenderlos, en la medida en que confiarían o se comprenderían a sí mismos. Sin embargo, el grado de mutua predicción de conductas parece haber variado de un caso a otro, y también parece haber varia­ do con las élites políticas particulares o los estratos relevantes interesados. Surge con claridad de nuestros casos que esa mutua predicción de la conducta política es una condición esencial para una comunidad de seguridad amalgamada; pero el alcance de dicha predicción debe ser objeto de una investigación pos­ terior. 6.

Resumen,

En total hemos encontrado nueve condiciones esenciales para una comunidad de seguridad amalgamada: (1) mutua com­ patibilidad de los valores principales; (2) una forma de vida característica; (3) expectativas de lazos o beneficios económi­ cos más sólidos; (4) un notable aumento en la capacidad p olí­ tica y administrativa de al menos algunas de las unidades p arti­ cipantes; (5) un crecimiento económico superior de parte de al menos algunas de las unidades participantes; (6) vínculos so-

lidos de comunicación social, geograficamente entre lo^ territó­ rios y sociológicamente entre los diferentes estratos sociales; (7) una ampliación de la élite social; (8) movilidad de personas, al menos entre los estratos politicamente relevantes; y (9) una multiplicidad de campos de comunicación y negociación. Y hemos hallado indicios de que otras tres condiciones pueden ser esenciales; (1 0 ) una compensación de flujos de comunicaciones y negociaciones; ( 1 1 ) un intercambio relativamente frecuente de roles de grupo; y (12 ) una apreciable mutua predicción de conductas. Entre cierto número de territorios aptos para la amalgama­ ción, todas estas condiciones esenciales puede encontrarse ya entre las condiciones de base que predominan antes del "despegue”, es decir, antes de que se desarrolle un movimiento político de amalgamación importante. En nuestros casos exitosos de amal­ gamación, la m ayoría de estas condiciones de base estaban por cierto presentes, al menos en buena parte, al tiempo del des­ pegue. Mientras que esta parte de nuestros hallazgos enfatiza la importancia de las condiciones de base para el éxito o el fracaso de la amalgamación, también comprobamos que se podía hacer mucho para llenar un gran número de estas condiciones, o todas ellas, para la amalgamación en el curso del proceso político pos­ terior al despegue. Tendremos que agregar algo más sobre este punto en nuestro estudio del proceso político de amalgamación en este mismo capítulo.

D. CONDICIONES DE BASE CONDUCENl^ES A LA DESINTE­ GRACIÓN,

En todos los casos de desintegración de comunidades p olíti­ cas amalgamadas que estudiamos, se encontraron presentes varias condiciones que, al parecer, cuando aparecen provocan la desintegración. Sin embargo, esto no significa que por sí solas sean suficientes para producir la desintegración. También hemos hallado esas condiciones en algunos casos en los cuales no Para una exposición más com pleta del concepto de "despegue” , ver el C ap ítu lo III.

hubo desintegración, pero donde gravitaban con especial fuerza otros factores favorables a la integración. El establecimiento y preservación de las comunidades de seguridad amalgamadas vino a depender así de un equilibrio entre las condiciones favorables y las adversas. No es probable que se establezca la amalgamación, o que ella persista, salvo en presencia de las nueve condiciones esenciales a la amalgamación, indicadas previamente en este ca­ pítulo; pero aun dándose aquéllas, las condiciones desintegrativas que trataremos más adelante, podrían impedir, destruir, o al menos hacer peligrar una comunidad de seguridad amalgamada. En nuestro primer análisis general, hemos descrito la integra­ ción como un proceso dependiente de un equilibrio entre las cargas políticas que pesan sobre un gobierno, y sus capacidades para mantener la integración dentro de una comunidad de se­ guridad pluralista. Concordante con este criterio general, pode­ mos reunir las condiciones desintegrativas en nuestros casos en dos grupos: las condiciones que aumentan las cargas sobre los gobiernos amalgamados y las condiciones que reducen la capa­ cidad de dichos gobiernos para hacer frente a dichas cargas. Una de las condiciones primordiales que tendió a destruir las comunidades de seguridad amalgamadas mediante la imposición de cargas excesivas fue consecuencia de compromisos militares excesivos. Los ejércitos comunes con cargas livianas y nota­ bles ganancias en prestigio o privilegios, o guerras breves de ca­ rácter similar, fueron útiles, aunque no esenciales, para p ro fu n ­ dizar la integración de una comunidad política; pero las cargas militares pesadas con pocos beneficios apreciables sobre el status quo produjeron el efecto contrario. Así, el intento británico de imponer un mayor gravamen para la defensa sobre las colonias norteamericanas después de 1763 contribuyó al movimiento que culminó en la revolución norteamericana. El reino napoleónico de Italia hizo impopular la idea de la unificación italiana du­ rante mucho tiempo después como consecuencia de su política de reclutamiento y otras cargas militares y financieras derivadas de sus compromisos en las guerras napoleónicas. En tiempos 48 R . J o h n R a t h , The Valí of the N apoleonic K m gdom of I ta ly , N . Y ., 1941, y T a r l é , Le blocus continental et le royaum e d’lta lie , P arís, 1928, especialmente el b rillan te resumen de T arlé de la situación económ ica, pp. 366-372,

E ugene

más recientes, la tensión de la guerra desempeñó parte esencial en la destrucción de A ustria-H ungria en 1 9 18 ; y en el mismo año comenzó la secesión de Irlanda del Reino Unido luego de un período de cargas y sacrificios bélicos comunes; y parece que el intento británico de imponer el reclutamiento en Irlanda en abril de 1918 aceleró la secesión. En el caso de la unión Noruega-Suecia, las cargas militares de ambos países fueron relativamente livianas, pero en la década de 1890 los dirigentes suecos influyentes comprendieron que había que redoblar los esfuerzos para fortalecer la defensa conjunta de los dos países contra Rusia, mientras que muchos noruegos permanecieron indi­ ferentes ante esa idea. Esta diferencia de opinión contribuyó a la disolución de la limitada amalgamación política entre los dos países, pero no impidió su posterior integración en una comu­ nidad de seguridad pluralista. Por otra parte, en varios casos los esfuerzos deliberados para evitar la imposición de pesadas cargas militares a estados o regio­ nes más débiles o más pequeños, o a poblaciones psicológica y socialmente no preparadas para soportarlas o que no deseaban hacerlo, fueron seguidos del éxito en la preservación de la co­ munidad política más amplia. Así, los británicos no impusie­ ron cargas sobre el potencial humano o la moneda al Canadá francés entre 1776 y 17 83; y hasta la segunda guerra mundial, los canadienses franceses no eran reclutados para el servicio de ultramar. Como en el caso del Canadá francés, Gran Bretaña confió durante la segunda guerra mundial en los voluntarios de Irlanda del N orte más que en los conscriptos de ésta para el servicio en ultram ar. En el caso de la unión norteamericana, la conscripción efectiva para el ejército federal tan sólo se in tro­ dujo en 1917. A lo largo de los años de formación de la unión, 44 Aunque la ley nunca tuvo vigor allí, la sola amenaza de que ello ocurriera dio gran ímpetu a las demandas de separación de los extremistas. En el momento en que se aprobó la ley en abril de 19 18, aun los unionistas más vehementes, entre quienes se encon­ traban Sir James Campbell y Sir Edward Carson, estaban en contra de cualquier intento de impoinerla en Irlanda. Ver D a v id L l o y d G e o r g e , W ar M em oirs, Londres, 193 8 , nueva ed., II, pp. 15 9 7-16 0 1. 43 Sobre la década de 1890, cf. K e i l h a u , op. cit., 392-394, 4 24-429. Sobre la defensa y la seguridad ver la discusión en Leroy Karlstrom, The "Scandinavian” Approach to Political Integration, manuscritos de la tesis doctoral, Universidad de Chicago, 1952. Con permiso del autor.

incluidas las guerras de 17 76-1783 y 1 8 1 2 -1 8 1 5 , el poderío m i­ litar de la unión se siguió basando en las milicias estatales y en los que se alistaban voluntariamente por un tiempo limitado, sin que se ejerciera una coerción federal efectiva sobre los estados o poblaciones remisos. Incluso durante la guerra civil de 18 6 11865 — que, después de todo, fue sostenida para preservar la unión— el enrolamiento voluntario, y no la conscripción, fue la base principal de las fuerzas de la unión. Otra condición que aumentó las cargas que gravitaban sobre los gobiernos, y que en esa forma condujo a la desintegración de las comunidades de seguridad amalgamadas, fue una mayor participación política de parte de las poblaciones, regiones o estratos sociales antes políticamente pasivos. Esa mayor partici­ pación política significó en cada caso que las necesidades, aspira­ ciones y presiones de los estratos o regiones sociales adicionales tenían que acomodarse dentro de un viejo sistema de adopción de decisiones políticas que podía resultar inapropiado — y a menudo lo fue— para responder a ellas adecuadamente y a tiem ­ po. Así, el surgimiento de la participación política y de un nuevo partido de campesinos en Noruega durante la segunda mitad del siglo xix y la falta de un aumento correlativo de recep­ tividad de parte de los gobernantes suecos de la época, aumentó enormemente las dificultades de la unión Noruega-Suecia. A n á ­ logamente, la unión anglo-irlandesa se vio crecientemente fo r­ zada por el surgimiento de una participación masiva de los irlan­ deses en política. En Estados Unidos entre 1830 y 1860, la mayor participación política magnificó la tensión regional ya que frente a una masa electoral, los políticos encontraban con­ veniente acudir a recursos emocionales. De manera similar, la destrucción de Austria-H ungría también fue acelerada por el surgimiento de intereses masivos, y a menudo de participación activa, en la política, entre las poblaciones política y económica­ mente menos privilegiadas (rumanos, rutenos, eslovacos, eslove46 R o y F r a n k l i n N ic h o l s , The D isruption of A m erican D em ocracy, Nueva Y ork, 1948, pp. 5 14 -5 16 ; N ic h o l s , "Political Processes and Civil W a r”, en E d w a r d N. S a v e t h , ed.. U nderstanding the A m erican Past, Boston, 1954, pp. 3 0 3 -3 14 ; A v e r y C r a v e n , *'The 18 4 0 ’s and the Democratic Process”, Jo u rn al of Southern H isto ry, XVI, abril de 19 50, pp. 16 1-17 6 .

nos y servios), entre las nacionalidades privilegiadas (alemanes y magiares), y entre esos grupos nacionales críticos cuya posi­ ción intermedia los mantenía subprivilegiados en algunos aspec­ tos y relativamente privilegiados en otros (croatas, checos, po­ lacos y posiblemente italianos). En todos estos grupos, el surgimiento de una participación masiva en política fue seguido de serios desengaños y frustraciones respecto de muchas de las nuevas esperanzas, demandas y expectativas que habían sido anticipadas por los recién llegados a la política. Esas experien­ cias negativas con las viejas instituciones políticas y los procesos de la monarquía fueron seguidas del surgimiento de líderes, plataformas o partidos de un nacionalismo más extremo dentro de cada grupo étnico, y de un énfasis más acentuado sobre los valores e intereses étnicos del grupo propio, junto con una mayor indiferencia frente a las demandas y sentimientos de los otros grupos y regiones, Una nueva condición desintegradora relacionada con este despertar de la participación política la constituye el aumento de la diferenciación étnica o lingüística. Otro aspecto de la misma condición es una mayor conciencia en la esfera política de que esa diferenciación ya puede existir. Es probable que esto sea consecuencia de la mayor participación política entre los grupos que ya están así diferenciados, en idioma y cultura, de la nacionalidad o del grupo regional-cultural predominantes dentro de la comunidad política en cuestión. Así, pues, a me­ diados del siglo xix, el despertar político y social de los campe­ sinos noruegos — cuya manera de hablar difería considerable­ mente de los daneses-noruegos de las pequeñas clases educadas de las ciudades— fue acompañado del surgimiento del m ovi­ miento de los landsm aal, dirigido por Ivar Aasen, movimiento que buscaba la emancipación nacional de Noruega de la influen­ cia danesa y sueca. El levantamiento de las poblaciones esla­ vas de Austria-H ungría tornó más difícil la preservación de su 47 Ver O sc a r JÁ sz i , op. cit., pp. 2 7 1-4 2 9 ; R o be r t A. K a n n , The M u ltin atio n al Em pire, Nueva York, 1950, voL 1 y 2 , conclusiones. 48 O sc a r J. F a l n e s , N ation al R om anticism in N ortvay, Nueva Y ork, Columbia University Press, 19 3 3; K a r e n L a r s e n , H isto ry of N orw ay, Princeton University Press for the American- Scandinavian Foundation, 1948, pp. 4 41-443,

unidad. Algunas veces, la diferenciación era social y cultural más oue lingüística. La creciente diferenciación del suizo ger­ mano hablante de los alemanes durante los siglos xv^ x vi y x vii y la rápida diferenciación de los colonos norteamericanos de los ingleses a partir de la mitad del siglo xvm , pueden servir como ejemplos de este proceso. La aguda conciencia de las diferencias bel^o-holandesas que contribuyeron a concluir la unión de Bél­ gica-Holanda de 18 15 -18 3 0 podría ser investigada desde este punto de vista; y también podría serlo la tendencia al surgi­ miento de nuevos estados en base a diferencias idiomáticas dentro del sistema federal de la India. Otro grupo de condiciones desintegradoras tiende a debilitar o destruir las comunidades de seguridad mediante la reducción de la capacidad de sus gobiernos y élites políticas para actuar o responder adecuada y oportunamente. Una de esas condiciones en nuestros casos pareció ser cualquier estancamiento o declina­ ción económica prolongada conducente a condiciones económi­ cas desfavorables en comparación con las de las áreas vecinas. Otra condición desintegradora de ese tipo era el carácter relativamente cerrado de la élite política establecida. Esto pro­ dujo el surgimiento de frustradas élites opositoras, aproximada­ mente en el sentido de Pareto, entre los grupos relegados étnicos o culturales o en regiones distantes. Otra condición desintegradora, relacionada con la anterior, era la excesiva demora en hacer reformas sociales, económicas o políticas esperadas por la población — reformas que a ¥eces ya habían sido adoptadas en las áreas vecinas. O tro aspecto del mismo complejo de factores era el efecto desintegrador de cualquier fracaso importante de parte de un estado, grupo o región anteriormente fuerte o privilegiado, al adaptarse psicológica y políticamente a su pérdida de dominio como consecuencia de condiciones cambiantes. Los casos de los protestantes de Irlanda del N orte en Ulster antes de 1918, y de los alemanes de Bohemia durante igual período, son signi49 Para detalles, ver W Oeclisli, op. c it,, pp. 1-14,

e il e n m a n n ,

Die viehprachige Schtveiz, pp. 49-5 7; cf. también

ficativos al respecto^®; y lo mismo se puede decir de las acti­ tudes de la mayoría de los líderes políticos austro-alemanes y magiares durante los últimos años de la monarquía de los Habs­ burgo, así como de las actitudes de muchos conservadores bri­ tánicos hacia Irlanda del Sur en 1 9 1 8 -1 9 2 1 , y, en menor grado, las actitudes de algunos dirigentes conservadores suecos frente a las demandas noruegas entre 1895 y 1905. Por otra parte, los ejemplos de una adaptación satisfactoria a la pérdida de dominio contribuyeron a la preservación de un mayor grado de comunidad política de lo que de otra manera hubiera sido probable. Esos ejemplos de adaptación satisfacto­ ria a la pérdida de dominio condujeron a menudo a la preser­ vación o establecimiento de una comunidad de seguridad plura­ lista en las áreas o pueblos donde se había hecho impracticable una comunidad de seguridad amalgamada. Los ejemplos incluyen el caso de Gran Bretaña frente a la independencia e igualdad de sus colonias americanas después de 1819, y el caso de N orte­ américa frente a la existencia separada de Canadá; esto permi­ tió la desmilitarización de la frontera entre ambos países y la gradual consolidación de una comunidad de seguridad pluralista entre ellos, sustancialmente completada después del Tratado de Washington de 1871. Otros ejemplos de adaptación satisfac­ toria incluyen la aceptación sueca de la independencia de N o­ ruega después de 1905, y la igualdad o casi igualdad social y cultural de los finlandeses con los suecos después de 1918. La primera de estas adaptaciones permitió establecer una comuni­ dad de seguridad pluralista entre Noruega y Suecia, y también Dinamarca, después de 1907. La segunda puede haber contri­ buido a acercar más a Finlandia a esta comunidad escandinava. A ún se podría ver otro ejemplo en la adaptación satisfactoria de Gran Bretaña a la pérdida de dominio en la India lo que permitió que ésta continuara integrando el Commonwealth. Aunque en justicia se debe señalar que muchos de los ciudadanos de Ulster no pensaban y no piensan en esforzarse por mantener tina posición *'de privilegio” o "dominante”. 1 ,0 c!ue temían y temen es que sus propias costumbres y sus creencias religiosas sean barridas por el avasallante Sur católico si se vieran forzados a entrar en una unión política com el resto de Irlanda. De cualquier forma, la suya nunca fue una posición ''dominante” en la manera en que lo fue la de la aristocracia anglo-irlandesa.

E. CARACTERÍSTICAS ESPECIALES DE LAS COMUNIDADES DE SEGURIDAD PLURALISTAS.

Respecto del problema de la comunidad de seguridad plura­ lista, comprobamos que su logro sería favorecido por cualquier condición propicia para el éxito de una comunidad de seguridad amalgamada, y que algunas veces fue dificultado por condi­ ciones o procesos dañosos para la última. En ciertas ocasiones, sin embargo, las comunidades de seguridad pluralistas triunfaron en condiciones mucho menos favorables de las que el éxito de un gobierno amalgamado hubiera requerido; y a veces sobrevivieron a procesos desfavorables o desintegradores que hubieran destrui­ do una comunidad política amalgamada. Viene al caso citar la supervivencia de la Confederación Suiza en las condiciones relativamente desfavorables de los siglos xvii y xvm . Otro ejem­ plo es el de la comunidad de seguridad pluralista escandinava que sobrevivió a pesar de las tensiones de las dos guerras m un­ diales. Podemos reforzar los argumentos. Hemos señalado un gran número de comunidades de seguridad pluralistas en el área del A tlántico N orte: Estados Unidos-Canadá desde aproximadamente 18 19 y 18 7 1; Estados Unidos-Gran Bretaña desde quizá 1871 o quizá fines de siglo; Estados Unidos-México desde la década de 1930; Noruega-Suecia desde 1907; Suecia-Dinamarca y Dinamar ca-Noruega desde cierto momento a fines del siglo xix, o comienzos del xx; Austria-Alemania entre 1876 y 19 32; Gran Bretaña-Países Bajos; Gran Bretaña-Bélgica y Bélgica-Países Ba­ jos desde 1928, si no antes; y Gran Bretaña-Noruega, Gran Bretaña-Dinamarca y con el tiempo Gran Bretaña-Suecia desde 19 10 ó antes. Varias de estas comunidades de seguridad plu­ ralistas comprendían estados de un poder notoriamente desigual; pero su existencia significaba siempre la aceptación por ambas partes de una situación política entre ellas que ninguna deseaba modificar por la fuerza. Los estados pequeños en comunidades de seguridad pluralistas no tenían por qué esperar un ataque de los más grandes, ni los estados grandes tenían que temer que sus vecinos más pequeños estuvieran aguardando la oportunidad pro­

picia, listos para unirse con sus enemigos en alguna futura crisis militar. De estas treces comunidades, sólo una parece haberse dete­ riorado nuevamente hasta un punto tal en que la guerra entre los países participantes surgió como seria posibilidad, e incluso se hicieron algunos preparativos concretos para ella. Este caso fue el de Austria-Alem ania en 1933, y aquí la tensión se produjo a raíz de la amenaza de una amalgamación forzada de Austria con la Alemania nazi, la que se consumó en 1938. Con esta sola excepción, todos los otros casos de comunidades de seguridad pkiralistas han continuado hasta hoy y así, en nuestra term ino­ logía, han tenido éxito. Las comunidades de seguridad pluralis­ tas entre diferentes pueblos y países parecen haber alcanzado un índice más alto de supervivencia que sus contrapartes amal­ gamadas. De las doce condiciones que surgían como esenciales para el éxito de una comunidad de seguridad amalgamada, o al menos esenciales en potencia sólo' dos o posiblemente tres resultaron ser también m uy importantes para una comunidad de seguridad pluralista. La primera de ellas era la compatibilidad de valo­ res fundamentales apropiados para la adopción de decisiones po­ líticas. La segunda era la capacidad de las unidades políticas par­ ticipantes o gobiernos para responder a las necesidades, mensajes y acciones de los demás rápida y adecuadamente, y sin recurrir a la violencia. En el caso de una comunidad de seguridad plu­ ralista, esa capacidad para tener receptividad política requería de cada estado participante muchos hábitos políticos establecidos, e instituciones políticas actuantes, que facilitaran las comunica­ ciones y consultas recíprocas. Para ser efectivos, esos hábitos e instituciones debían asegurar que los mensajes de los otros go­ biernos o unidades miembros no sólo serían recibidos, sino com­ prendidos, y que se les daría su peso real en el proceso de adopción de decisiones. Una tercera condición esencial para una comuni­ dad de seguridad pluralista puede ser una mutua predicción de conductas; ésta aparece íntimamente relacionada con la anterior. Nos liemos referido ai primer conflicto entre Austria y Prusia en 1866 en la Sección A, 2 , a. Estas condiciones e s tá n enumeradas en la Sección C, 6 , síipra.

Pero los estados miembros de una comunidad de seguridad plu­ ralista deben adoptar decisiones conjuntas sólo sobre un limitado número de asuntos, y decidir cada uno, en form a autónoma, den­ tro de sus fronteras, sobre vina gran cantidad de problemas. En consecuencia, el alcance y magnitud de la mutua predicción de conductas que se requiere de los miembros de una comunidad de seguridad pluralista es mucho menor que el esencial para el éxito de una amalgamada. Comparadas con estas tres condiciones principales para una comunidad de seguridad pluralista, las restantes nueve resultan menos importantes. La forma de vida característica era útil, como en el caso de la comunidad política escandinava, pero no esencial, como lo demuestra el ejemplo de las grandes diferencias en las formas de vida de México y Estados Unidos que, no obstante, han llegado a form ar una comunidad de seguridad pluralista. El requisito de un crecimiento económico superior podría parecer más importante; es indudable que influyó en la atracción que sintió Estados Unidos por México, pero esta condición apenas gravitó en el comienzo satisfactorio de una comunidad de seguridad pluralista entre Estados Unidos y Ca­ nadá en 1819, o entre Noruega y Suecia en 1907. Análogamen­ te, la expectativa de fuertes lazos o beneficios económicos no era esencial; tanto los noruegos como los suecos esperaban tan sólo que se establecieran unos pocos de esos vínculos en 1907. Igualmente, la ampliación de las élites y el desarrollo de vínculos sólidos de comunicación social no son esenciales para una comu­ nidad de seguridad pluralista. Ninguna de esas condiciones se dio en grado notable entre Estados Unidos y Canadá en 1819. Lo mismo valía para la multiplicidad de campos de comunica­ ción y negociaciones, para el intercambio de roles de grupo, y para el equilibrio o compensación de las corrientes de dichas comunicaciones o negociaciones entre los estados participantes Ninguna de estas condiciones parece haber desempeñado un papel importante en los casos de Noruega-Suecia, Estados Unidos-Ca­ nadá y Estados Unidos-México. Véase el debate sobre las leyes de concesiones en 19 0 8 -19 0 9 en K e i l h a u , op. c it., 486-489,

La Última de nuestras doce condiciones — la libre movilidad de personas— aunque parezca r^iro, existía, al menos hasta cierto punto, en todos los casos de comunidades de seguridad pluralistas que hemos investigado. El movimiento de personas era libre entre Estados Unidos y Canadá durante el siglo xix. También era libre hasta cierto grado entre Suecia y Noruega después de 1907^^, y era libre en cierta medida entre Estados Unidos y México du­ rante las últimas décadas. Pero relativamente pocos noruegos o suecos se movilizaban en realidad entre sus países después de 19 07; la movilidad entre esos dos países fue poco afectada por el cambio de la amalgamación al pluralismo y el incremento de la cooperación noruego-sueca en el orden económico, cultural y social en los años posteriores. En Am érica del Norte, si bien ha habido un considerable movimiento de canadienses hacia Esta­ dos Unidos, y una migración algo menor de norteamericanos al Canadá en ciertos períodos durante el siglo xix, el movimiento de mejicanos hacia Estados Unidos ha ido disminuyendo. Esto se ha debido a la legislación de Estados Unidos y al estricto cum pli­ miento de la legislación ya existente, sin que se observaran efec­ tos funestos sobre la existencia de comunidad de seguridad plura­ lista entre los dos países. De las doce condiciones que encontramos esenciales para una comunidad de seguridad amalgamada, o que así lo parecían, a lo sumo tres son esenciales para su contraparte pluralista. Las cuatro condiciones adicionales que creemos útiles pero no nece­ sarias, aun para una comunidad de seguridad amalgamada, son completamente superfluas para la comunidad pluralista. A l mismo tiempo, las comunidades de seguridad pluralistas han re­ velado ser capaces de prolongarse durante largos períodos, como en el caso de Estados Unidos y Canadá, y quizá en el caso de los cantones suizos en varios momentos de su historia. Las comunidades de seguridad pluralistas también se han En 1956, el movimiento de personas se había hecho casi ilimitado; no había pasa­ portes, problemas de trabajo (mercado común de trabajo para Noruega, Dinamarca y Suecia), problemas de seguridad social, etc. Incluso los profesores podían aspirar a cargos en otros países y ser aceptados, e. g., un profesor de filosofía de la Universidad de Bergen es sueco, un profesor de sociología en la Universidad de Copenhague es sueco, profesores daneses enseñan en Suecia, profesores noruegos enseñan en Suecia, etc.

revelado capaces de una mayor profundización, como en el caso de Noruega-Suecia que desembocó en la comunidad de seguri­ dad aún en desarrollo de los estados escandinavos, y además en el caso de los cantones suizos antes de que form aran un estado nacional amalgamado regido por una constitución federal. En conjunto, nuestros hallazgos en el terreno de las condicio­ nes de base tienden a poner de relieve la grande y potencial­ mente restrictiva importancia de estas condiciones para el esta­ blecimiento y preservación de las comunidades de seguridad amalgamadas. Además, nuestros hallazgos tienden a destacar las m uy considerables potencialidades de las comunidades de seguri­ dad pluralistas para vencer aunque sea parcialmente las condi­ ciones de base desfavorables.

PRINCIPALES HALLAZGOS: LA INTEGRACIÓN COMO PROCESO

A. LA INTEGRACIÓN POLÍTICA COMO PROCESO DINÁMICO.

La transición del origen al proceso es fluida. Las condiciones de base esenciales no se dan todas al mismo tiempo; ni se esta­ blecen siguiendo un orden determinado y fijo; ni tampoco se forman todas juntas como una estructura orgánica de una si­ miente. Más bien, según surge de nuestros casos, pueden estar reunidas en cualquier orden, con tal que todas aparezcan y pro­ duzcan efectos. Para alcanzar este fin, casi cualquier camino será bueno. A medida que se llena cada condición esencial, se las van sumando, una a una o unas pocas a la vez, como las hebras de hilo a un tejido, o como se unen las partes sobre una linea de montaje. Mientras esta reunión de condiciones se realice muy lenta­ mente, podemos considerar el status de cada condición y el status de todas ellas en conjunto en cualquier momento como algo de base estable, aparentemente inalterable. Por cierto, en nuestros casos históricos la mayoría de sus contemporáneos las consideraron así, como situaciones prácticamente inalterables o de cambio muy lento. Pero como la última de las condiciones de cada serie es agregada a aquellas cuyo ensamble ya se había logrado, el tiempo del proceso se acelera. Origen y proceso se hacen uno ahora. La multiplicidad de campos de comunicación y negociación social constituyó la condición de base para la amalgamación, pero el rápido agregado de nuevos campos de tales comunicaciones y negociaciones es un proceso. Además, es un proceso que puede ser acelerado como un producto secun­ dario de otros procesos de cambio político y social. Un equilibrio de corrientes de negociaciones entre las diferentes unidades ele­ gibles para la amalgamación es otra de las condiciones de base necesaria para la amalgamación. Esto es particularmente exacto respecto de un equilibrio de iniciativas, de recompensas y de

respeto. Pero el progreso sustancial para establecer ese equili­ brio puede ser cuestión de proceso político, o bien el proceso político, dirigido al logro de la amalgamación puede producir un mejor equilibrio de las corrientes de negociación como uno de sus productos secundarios. En este proceso de ensamble de la historia, y particularmente en la transición entre el origen y el proceso, la sincronización es importante. En términos generales, comprobamos que las recom­ pensas sustanciales por la cooperación o el progreso hacia la amal­ gamación debían ser sincronizadas de manera tal que precedieran a las imposiciones de las cargas resultantes de dicho progreso hacia la amalgamación (u n ió n ). ^ Comprobamos que, como con las recompensas antes de las cargas, el consentimiento debe llegar antes de la obediencia para que la amalgamación tenga un éxito duradero. Así, durante la evolución de la federación norteame­ ricana, los ciudadanos de Verm ont, y más tarde los de Texas, gozaron, en efecto, durante un tiempo de los privilegios de la ciudadanía norteamericana sin ninguna de las cargas concomi­ tantes en lo referente a cualquier obhgación respecto de tarifas, tasas o servicio militar. A medida que sus poblaciones se fueron acostumbrando y ligando a la unión, cada uno de estos territo­ rios se unió con el tiempo a Estados Unidos; y sus poblaciones aceptaron de buena voluntad y lealmente todos los deberes y cargas que esta condición de miembro acarreaba.^ En el caso de Inglaterra-Escocia, el parlamento inglés destinó una elevada suma a la indemnización de los accionistas de la Compañía del ^ En el caso de la unificación alemana, Bismarck creyó oportuno conceder ciertos derechos especiales {K eservafrechte) a Baviera, Würtemberg y a otros estados, incluso aintes de que se hubiera llegado a un acuerdo formal sobre el Imperio. A Baviera le confirió la presidencia de una nueva Comisión de Asuntos Extranjeros a establecerse en el Bundesrat (la Cámara A lta de la legislatura imperial), así como otras concesiones relacionadas con el funcionamiento del ejército bávaro, la administración interna y la representación en el extranjero (cf. M ic h a e l D o e b e r l , B ayern und dic Bism arcksche K eichsgriindung, Munich, 1925, pp. 132-13 5 ). Tampoco hay que olvidar la pensión vitalicia que Bismarck otorgó al rey Luis II, en noviembre de 1870, para ayudarlo a salir de una de sus agudas dificultades financieras, consecuencia de sus proyectos de expansión edilicia. Ver W i l h e l m S c h ü s s l e r , "Das Geheimnis des Kaiserbriefes Ludwig 11”, en Martin Gohring y Alexander Scharff, eds., G eschichtiiche K rafte íin d E ntscheidungen. Festschrift por Otto Becker, Wiesbaden, 1954, pp. 206-209. 2 Ver Capítulo II, Sección A,

2,

c, n. 17..

Darien — que comprendía a una gran parte de la sociedad esco­ cesa— como parte de liquidación relacionada con la unión de 17 0 7 / En Estados Unidos, la ayuda federal a los acreedores del estado estuvo asociada con la adopción de la Constitución fe ­ deral, igual que el control federal de las tierras del Oeste había contribuido a que se aceptaran los A rtículos de Confederación. El surgimiento de fuertes áreas centrales de amalgamación — sea en la forma de una unidad particularmente amplia o fuerte en el aspecto político, o de un conjunto cada vez más consolidado de unidades menores— ofrece otra ocasión en la cual el origen se funde con el proceso. Si faltaban las otras condiciones de base esenciales para la amalgamación, el nacimiento de una uni­ dad política o coalición tan fuerte hacía surgir temores y contra­ coaliciones basándose en el principio del equilibrio de poder. Sin embargo, ello no sucedía donde se daban las otras condiciones para la amalgamación. Mientras que el naciente centro de poder o federación podía ser visto con cierto recelo o sospecha, su desarrollo fue en general tolerado o incluso bien recibido; y en su momento, las otras unidades se le unieron en alguna form a de amalgamación política más amplia. U n ejemplo es la amal­ gamación, primero, de Inglaterra; luego, de Inglaterra y Gales, anterior a la de Inglaterra-Gales con Escocia. O tro es el caso de Suiza, donde a la confederación de los tres cantones forestales de base se le agregaron sólo dos generaciones más tarde Zurich y Berna. U n tercer ejemplo es la amalgamación de los trece Estados Unidos de base, a los que se unieron posteriormente Verm ont y Texas, y todos los territorios que con el tiempo se convirtieron en los estados del Oeste. U n cuarto caso sería la Confederación Alemana del Norte que poco después se convirtió en el Imperio Alemán. Esta creciente aceptación del surgimiento de áreas centrales o coaliciones estaba relacionada en cierta form a con la disminución de las expectativas de guerra, y con la creciente aversión a em­ prenderla entre unidades políticas que con el tiempo se habrían ^ U na gran parte de la suma se destinó a ese fin . El resto se lo empleó para pagar la deuda nacional de Escocia existente en ese m om ento, para prom over la pesca y otras indu s­ trias, y para recompensar a las personas que podían haber sufrido pérdidas como conse­ cuencia del cambio del sistema m onetario. B r o w n , H isto r y o f Scotland, III, p. 86.

de unir en una amalgamación. Pero existía una condición aún más importante que la disminución de las verdaderas expectati­ vas y preparativos para dichas guerras entre unidades que even­ tualmente se amalgamarían; era el deseo cada vez menor de institucionalizar los preparativos para tales guerras y de consi­ derar legítima la guerra. En todos los casos de amalgamaciones duraderas y satisfactorias que estudiamos, la guerra entre unida­ des interesadas fue perdiendo respetabilidad durante una gene­ ración o más antes de que esas unidades se amalgamaran. Los mecanismos mediante los cuales se cumplió esto variaron, pero todos tuvieron el efecto de hacer a la guerra fratricida o desleal, de cualquier manera ya no una parte normal y presumi­ ble de la política. La guerra entre Inglaterra y Gales anterior a 1536 hacía tiempo que había dejado de ser respetable en razón de la corona común, y los dos países habían estado unidos bajo una dinastía galesa desde 1485. Entre Inglaterra y Escocia la guerra comenzó a perder algo de respetabilidad, aunque se la emprendió de todos modos, después de la alianza matrimonial EstuardoTudor, en 1503 ; y perdió casi toda respetabilidad con la unión de las coronas en 1603 que precedió en más de un siglo a la unión de los dos países, aun cuando se vieron envueltos en con­ flictos militares durante este período y se mencionaron amenazas de guerra en vísperas de su unión en 1707. Un paso decisivo en esta disminución de las expectativas de guerra entre Ingla­ terra-Escocia, la aparición de la Reform a escocesa, llevó a la disolución de la alianza de Escocia con Francia contra Ingla­ terra en la década de 1560, y a su reemplazo por una alianza con Inglaterra.^ Así, las acciones militares entre las fuerzas de Escocia y de Inglaterra entre 1638 y 1660 fueron consideradas como aspectos del estado de desorden de los dos reinos en un período de guerra civil, y los levantamientos de la minoría jaco­ bina escocesa en 1715 y 1745 ftieron vistos como actos de traición o de legítima revuelta. Pero ninguna de estas acciones o levanta^ El sentir de los protestantes común a ambos reinos fue teólogo escocés Samuel Rutherford, en 1 6 4 4 : " ...In g la te rra liberar nuestras almas y nuestros cuerpos del sometimiento a Popery pronunciamos el nombre de Dios en nuestras plegarias, buscando la esa bondad.’' S a m u e l R u t i -ie r f o r d , Lex R ex: The Law and the el

muy bien expresado por envió un ejército para (en 15 6 0 ) . . . por lo cual gracia para nunca olvidar Prince, 1 6 4 4 , p. 3 8 3.

mientes aparecieron generalmente en Escocia o Inglaterra como aspectos normales de la política internacional entre los dos reinos. ^ En el caso de las colonias norteamericanas, la guerra entre ellas nunca había sido considerada legítima ^ y tampoco se la había preparado sistemáticamente durante el período compren­ dido entre los comienzos de la colonización y la independencia, ya que todas las colonias habían sido miembros del mismo Im ­ perio Británico; y desde la Declaración de la Independencia hasta la adopción de la Constitución, la opinión pública de las colo­ nias habría considerado sin lugar a dudas que la guerra entre las colonias era fratricida. Entre los principados italianos, las gue­ rras emprendidas por iniciativas de los italianos cesaron a mediados del siglo X V II . En el momento de la unificación italiana en 18 59-1860, los italianos no habían iniciado guerra alguna de importancia entre sí durante dos siglos. A u n cuando en algunas ocasiones se habían enfrentado entre ellos como aliados o vasallos de potencias extranjeras, habían llegado a considerar esas guerras como algo deplorable, mientras que los patriotas italianos seguían considerando la guerra contra Francia o Austria como una po­ sible causa de legítima gloria. Entre los cantones protestantes y catóhcos de Suiza, la guerra surgió durante las controversias reli­ giosas del siglo X V I , pero ya durante la Guerra de los Treinta Años, Suiza se mantuvo neutral. Sus cantones, con excepción de Graubünden, se mantuvieron en paz, o más bien en un estado de guerra fría, que sólo fue alterado por incidentes de poca tras­ cendencia, y esta guerra fría finalmente se diluyó en el siglo xviii. En el momento de la amalgamación definitiva, en 1848, la unidad de todos los cantones suizos hacía tiempo que había sido ^ La afirmación precedente se hace con pleno conocimiento del hecho de que la Escocia del período de la reforma religiosa se levantó contra su rey en 163 7-16 4 0 (aunque permaneció leal a él y al principio monárquico) también porque los escoceses veían que la influencia inglesa en la administración de los asuntos eclesiásticos escoceses se había hecho muy intensa. En este sentido — y en algunos otros también— la sensibilidad nacional de Escocia fue utlarajada. Los ingleses se rebelaron más tarde contra el rey, pero, en muchos casos, por razones muy distintas de las de los escoceses. ^ Excepción marginal fue el conflicto de las colonias holandesas originarias con las colonias de Nueva Inglaterra que llevó a escaramuzas sin importancia en 1634 y 163 5. Esto, por supuesto, no afectó significativamente la política del siglo xvm . Ver C u r t í s P. N e t t e l s , The R ooís of A m erican C ivilizatio n , Nueva Y ork, 1947, p. 213.

aceptada por la opinión pública de todo el país, y el intento de una minoría de cantones de separarse en 1847 sólo provocó una breve "guerra” sin mayores consecuencias. La guerra entre los principados alemanes en I860, en la cual cierto número de -ellos, incluyendo Baviera, Hanóver y Sajonia, lucharon como aliados de Austria contra Prusia, pareciera ser una excepción a este esquema. Sin embargo, examinados los hechos más de cerca, Alemania también parece confirm ar esta regla. Los estados alemanes no habían luchado entre sí durante más de un siglo, desde 1763 a 18 66; y la verdadera acción m ili­ tar contra Prusia en 1866 fue en extremo superficial, en abierto contraste con el serio esfuerzo m ilitar de la monarquía austría­ ca. Mientras que las bajas de los autríacos contra Prusia sumaban miles y decenas de miles, las bajas del lado de Baviera y de H a­ nóver eran del orden de las centenas. En 1866, el ejército de Baviera se dedicó a toda una serie de marchas y contramarchas que lo mantuvieron efectivamente alejado de cualquier compro­ miso importante con los p ru s ia n o s .S in embargo, sólo cuatro años más tarde, los soldados de Baviera y de H anóver — ^los ú lti­ mos, en el ejército prusiano, y los primeros como aliados de los prusianos— actuaron con toda energía en la sangrienta guerra contra Francia ( 1 8 7 0 - 1 8 7 1 ) . De ello se desprende que los ale­ manes, durante la década de 1860, ya habían llegado a considerar la guerra entre los estados que se unirían en el Imperio Alemán de 1871 como algo no tan legítimo o deseable como la guerra contra potencias no alemanas. Lo máximo que muchos alema­ nes hberales hubieran admitido era la posibiKdad de una guerra breve contra Austria para cortar el nudo gordiano de la oposi­ ción austríaca a la amalgamación de Alemania. ® En el caso de Noruega-Suecia, la opinión noruega en 1905 había aceptado la posibilidad de una guerra corta con Suecia para romper los lazos de dependencia de Noruega con aquel país, pero una vez que su amalgamación parcial quedó liquidada, no se presentaron Ver Generalquartiermeisterstab, A n th eil der K óniglich Bayerischen Armee am Kriege des Ja h re 1866, Munich, 1868. En Austria, por otra parte, en 18 6 6 se pedía insistentemente la guerra con Prusia. e l l C l a r k , Franz Josef and B ism arck: The D iplom acy of A u stria Before the W ar of 1866, Harvard University Press, 1954, pp. 5 11-5 12 . 8

C f.

C h e st e r W

Otras fricciones serias entre los dos países. Muchos noruegos espe­ raban concluir la separación sin tener que ir a la guerra; y la mayor parte de la opinión sueca al finalizar el año 1905 consi­ deraba la guerra contra Noruega inaceptable como política, de manera que la transición al pluralismo tuvo lugar sin derrama­ miento de sangre. Encontramos otra señal de la aceleración del proceso de inte­ gración en el declinar de las divisiones partidarias, lo que afianzó los límites entre las unidades políticas aptas para la amalgama­ ción, y en la aparición en su lugar de divisiones partidarias a través de las mismas. Así, el problema de la Reform a atravesó las fronteras de Inglaterra y Gales en el período de la unión anglo-galesa; la división entre whigs y tories atravesó las fro n ­ teras entre Inglaterra y Escocia durante la generación anterior a 1707. ^ En el caso de las colonias de Norteamérica, la división entre conservadores y radicales, y más tarde entre federalistas y republicanos demócratas, atravesó las fronteras coloniales o esta^ tales. En el caso de los federalistas fue un proyecto deliberado, así como resultado de la fusión parcial de las élites coloniales entre Virginia y Nueva Y ork, y entre Nueva Y ork y Massachu­ setts. Los radicales hicieron suyo el clamor por los derechos de los estados, pero es característico que el líder principal de los radicales, Thomas Jefferson, no se contentara con im papel en la política de Virginia; con el tiempo llegó a basar su destino político en el éxito de una alianza política de Virginia-N ueva Y ork entre los elementos antifederalistas de ambos Estados y fin al­ mente en toda la unión. Esta alianza, sólo tomó cuerpo en la década de 1790, pero tuvo su anticipo en las actitudes paralelas de los radicales norteamericanos ante muchos problemas, en las décadas de 1770 y 1780, ejemplificadas quizás en la bien cono­ cida expresión de simpatía de Jefferson por la rebelión de Shays en Massachusetts (178 6 ). En la unificación de Italia y de Alemania, la división entre liberales y conservadores, o entre liberales y reaccionarios, atra® Aunque no de manera precisa ni sencilla. La alineación del partido escocés antes de la unión era bastante m is complicada que la simple división en wliigs y tories. En Escocia el hombre que trataba de adherirse a los principios de los tories se encontraba fuera de la ley y a menudo llevado al jacobitismo.

vesó las fronteras estatales, y lo mismo sucedió en Italia con la división entre proclericales y anticlericales. En Alemania, ade­ más, los cambios territoriales resultantes de las guerras napoleó­ nicas habían aumentado el alcance hasta el cual la división entre protestantes y católicos traspasó las fronteras estatales surgidas en 1815. En Suiza, la división entre liberales y conservadores también atravesó las fronteras de muchos cantones durante el período entre 1815 y 1858, aunque unos pocos cantones predo­ minantemente católicos y conservadores intervinieron en el abor­ tado intento de secesión en 1847. Incluso en las tierras de la monarouía de los Habsburgo, la división entre la Contrarreform a católica y sus oponentes protestantes traspuso las fronteras de los reinos y principados afectados. En todos estos territorios (excepto la mayor parte de H ungría, entonces bajo la domi­ nación turca) la Contrarreform a tendió al fortalecimiento de la centralización del gobierno de los Habsburgo durante los siglos X V I y X V II . Como hemos visto, no sólo la amalgamación sino también la integración de las tierras de los Habsburgo se llevó a cabo, aunque no m uy profundamente, durante el si­ glo X V I I I ; pero es importante recordar que la pérdida de su inte­ gración en el siglo xix y la disolución de la monarquía en el x x fueron acompañadas además por el nacimiento de movimientos políticos que siguieron atravesando las fronteras territoriales y nacionales, movimientos tales como el liberalismo a mediados del siglo X IX y, a fines del mismo^ el de las clases obreras organi­ zadas. Sobre el papel de los católicos en el movimiento alemán de unificación, ver el esclare­ cedor estudio de G e o rge G . W in d e l l , The Ú afholies and German U n ity , 1 86 6-1871. Min­ neapolis, 19 5 4; también F r a n z S c h n a b e l , D er Zjisam menschluss des politischen K ath oli' zismus in D etitschland im Jah re 1848, Heidelberg, 19 10, y E lse M ü l k e r , D er konfessionelle Gegensatz tind das deutsche Einheitsprohlcm 1 84 8-1849, Marburgo, 193 5. H a n t s c h , ' cit., vol. 1, pp. 2 4 0 -3 7 1; K r o n e s , op. cit., vol. 3; H u b e r - D o p s c h , op. c it., parte 2; T h o m a s F e l l n e r y H e in r ic h K r e t s c h m a y r , die osterreichische X entralverw altun g, 1. Abt. y o n M axifnilian I bis z u r Y ereinigting der osterreichischen und hohmischen H o fkanzlei (1 7 4 9 ), Viena, 19 0 7; ver también D o m in ic K o s a r y , op. c it., y S. H a r r iso n T h o m s o n , op. cit., pp. 13 0-153.

12 R e d l i c h , op. cit., vol. l/ l, 59-220, vol. l/ 2, 2 5-6 3; K a n n , op. cit., vol. 1, 9 0 -10 8 , 13 7 -149 . 18 0 -1 8 1 , vol. II, 13 8 -1 7 8 ; JÁszi, op. c//.,17 7 -185 , 3 18 -3 2 0 ; en cuanto a la amalgamación administrativa en el período de M aría Teresa, ver particularmente F r i e d r i c h W a l t e r , Von der V ereinigung der osterreichischen tind bohmischen H o fkanzlei bis zur

Encontramos nuevamente aquí que el efecto de las divisiones partidarias más allá de las fronteras depende mucho de la pre­ sencia o ausencia de otras condiciones esenciales para la integra­ ción. A llí donde se dan algunas de éstas, las divisiones partidarias más allá de las unidades pueden acelerar la integración. A llí donde faltan estas otras condiciones, los partidos que, dentro de cada unidad, sostienen aparentemente la misma ideología abs­ tracta — tales como liberales, conservadores, clericales, etc.— pueden llegar a expresar en realidad dentro de esas ideologías a primera vista similares, las perspectivas e intereses en efecto conflictivos de la élite política individual de cada unidad. De esta forma sólo pueden agregar un léxico común u n tanto enga­ ñoso a los verdaderos conflictos que siguen dividiendo a dichas unidades. N uestra últim a área geográfica, ía de la unión noruegosueca, ofrece una interesante variación a este problema. D urante la m ayor parte del siglo xix, las escisiones políticas tendieron a reforzar las divisiones noruego-suecas más que a traspasarlas. Los campesinos y los liberales gravitaban más en la po lítica noruega que en la sueca, en tanto que durante todo el siglo x ix los conser­ vadores y los aristócratas continuaron eierciendo gran in flu en ­ cia Dolítica en el últim o país mencionado. El liberalismo sueco no fue suficientem ente poderoso como para form ar un gobierno hasta 1905, año de la secesión de N oruega; y el nacim iento del partido liberal, y más tarde del fuerte partido laborista en ambos países, con un ma^^or número de divisiones políticas aue supe­ raban las fronteras de amibos, no se dio hasta las décadas poste­ riores a la secesión. Entonces, sin embargo, ese desarrollo con­ tribu vó allí tam bién a la integración de los dos países; pero esta vez lo hizo dentro del marco más impreciso de una comunidad de seguridad pluralista. Sobre la cuestión de las escisiones políticas se debe agrei^ar una observación. En todos los casos que estudiamos, el partido victorioso — y algunas veces incluso ambos partidos— abogaron por algo nuevo en el camino de las instituciones sociales y de Jlin rich tn n g der M in h teru ilv erjasm u g (1 7 4 9 -1 S4S) en D ie osterreichlschc Z crJralv crv jaltan g , cd. por Heinrich Kretschmayr, Viena, 1938,

ks oportunidades individuales, y no por la simple defensa de un status quo. Esto valía para la Reform a y los Tudor en el caso de Inglaterra y Gales; para los whigs, y en alguna medida aun para los tories, en el caso de Inglaterra y Escocia; para los libe­ rales en los casos de Suiza, Italia y Alemania; y en los dos últimos países valía en alguna medida para conservadores tales como Cavour y Bismarck que sabían cómo incorporar parte del programa liberal a su propia política. Por último, en el caso de Estados Unidos, tanto los federalistas como los radicales (y más tarde los jeffersonianos) abogaron por muchas y nuevas institu­ ciones y logros positivos. Los casos en los cuales este elemento de reform a política y social positiva resultó menos pronunciado fueron los de Inglaterra-Irlanda en 1801, la monarquía de los Habsburgo, y la actitud sueca hacia la unión Noruega-Suecia de 18 1 4 ; todos estos casos terminaron en la disolución.

B. EL PROBLEMA DEL FUNCIONALISMO COMO CAMINO HACIA LA AMALGAMACIÓN.

Nuestro hallazgo de que el reunir las condiciones de base necesarias para la amalgamación en nuestros casos se asemejaba a un proceso de ensamble, sugiere indirectamente una respuesta a un viejo interrogante: ¿la fusión de una o más funciones gu­ bernamentales entre dos o más unidades políticas promueve el progreso hacia una posterior amalgamación total de sus gobier­ nos? O, por el contrario, ¿lo que llamamos amalgamación fu n ­ cional impide dicha amalgamación total por una ejecución inade­ cuada de las pocas funciones ya amalgamadas? ¿Se anticipa al movimiento por una amalgamación en gran escala haciendo que las pocas funciones ya amalgamadas sirvan adecuadamente a las principales necesidades que habían facilitado la mayor parte del poder impulsor al movimiento para una amalgamación total? Antes de contestar a esta pregunta, debemos decir con exac­ titu d qué entendemos por funcionalismo. Tal como empleamos Un espléndido estudio del papel desempeñado por los liberales y

por las ideas

lib erales en el Renacimiento es el de K e n t R o b e r t s G r e n n f ie l d , Economics and Liberalism

in the K isorgim ento, Baltimore, 1934.

este término aquí, él incluye todos los casos de amalgamación parcial, en los que algunas funciones gubernamentales son dele­ gadas por las unidades participantes en un bajo o alto nivel de adopción de decisiones. El que una función o institución sea tan importante que su fusión con otro gobierno produzca una amalga­ mación total antes que una parcial — y así salga del campo del funcionalismo— depende de la importancia de esta función o ins­ titución particular en la política interna de las unidades partici­ pantes. Hoy, la unión de las coronas entre Gran Bretaña y Cana­ dá, con un poder efectivo en cada país asumido principalmente por su legislatura, es un caso de amalgamación funcional. En 1770, la autoridad monárquica conjunta constituía una amalga­ mación total. En el caso de la monarquía de los Habsburgo, el poder del monarca en Bohemia y H ungría después de 1526, frente a las clases sociales de esos países no era lo bastante fuerte como para asegurar que la unión dinástica de dichos países con Austria hubiera de constituir una amalgamación total; pero a comienzos del siglo xvm el poder del monarca en todos esos países era tan grande que indudablemente estaban amalgamados. También hemos encontrado históricamente cierto número de acuerdos cuasi-funcionaíes en los cuales las unidades participan­ tes delegaron algunas de sus funciones gubernamentales, no en una autoridad común, sino en una o más unidades. De este tipo de acuerdo eran, sobre todo, los relativos a la ciudadanía común entre Ginebra y Berna, a comienzos del siglo x vi; la ciudadanía ccmón de las personas nacidas después de 1603 entre Inglaterra V Escocia, en el siglo xvii; y la cláusula sobre entera fe y crédito en los Artículos de Confederación. A éstos también los hemos incluido bajo el término funcionalismo. ¿Qué utilidad ha prestado entonces el funcionalismo? Hemos comprobado, ante todo, que se puede alcanzar la amalgamación total funcionalmente y por etapas, y una satisfactoria amalga­ mación total al final. Esto ocurrió en los casos de Alemania con el Zollverein (del cual, significativamente, no era miembro A us­ tria) ; Estados Unidos con la administración común de las zonas occidentales, según los A rtículos de Confederación; los cantones F e l l n e r - K r e t s c h m a y r , op. cit., W a l t e r , op. c it .; ver también J. B e i d t e l , Ges­ chichte der ósterreichischen X entralverw alftm g (1 7 4 0 -1 8 4 8 ), 2 vols., Innsbruck, 1896-1897.

suizos desde el siglo xvi, y la ciudadanía común entre Ginebra, Berna y Friburgo, y con posterioridad otros cantones suizos a partir del siglo xvi; por último, entre Inglaterra y Gales e Inglatérra y Escocia antes de la unión de las coronas anterior a la completa amalgamación. En todos estos casos la amalgamación tuvo eventualmente éxito. Pero la amalgamación funcional también fue propuesta y rechazada entre los estados italianos en la década de 1840, y con el tiempo la amalgamación se llevó a cabo sin su ayuda. Además, la amalgamación funcional se dio al menos en tres de nuestros casos que finalmente fracasaron: en la unión de las coronas entre Austria, Bohemia y H ungría, desde 1526 en adelante la unión de las coronas entre Noruega y Suecia, en 18 14 ; y varias formas de amalgamación parcial entre Inglaterra e Irlanda, antes de 1801. Estos ejemplos están tomados de una muestra de conjunto de casos históricos y de situaciones en los cuales los ejemplos de amalgamaciones logradas sobrepasan a los de amalgamaciones fru s­ tradas en una proporción de dos a uno. De esto se desprende con toda claridad que las pruebas históricas en favor del funcio­ nalismo son poco convincentes. Parece más seguro concluir que el problema del funciona­ lismo ha sido sobrevalorado. Se ve que el funcionalismo es un expediente que ha sido m uy usado en los movimientos hacia la amalgamación, logrados o no, así como el traslado y la descentra­ lización funcionales han sido usados en intentos logrados y en intentos fallidos de secesión. El resultado de todas esas situaciones parece haber sido principalmente consecuencia de otras condicio­ nes y de otros procesos — dependientes en gran parte de si el fu n ­ cionalismo estaba más asociado a las experiencias de recompensas comunes o de privaciones comunes— , donde el funcionalismo en sí poco intervenía en su ayuda o en su perjuicio. Entre nues­ tros casos no hay ninguno en el cual la amalgamación funcional haya impedido tentativas posteriores de amalgamación total; en Ver H u b e r - D o p s c h , op. cif.y partes 1 , 2 ; A r n o l d L u s c h in Eb e n g r e u t h , G rundriss der Osferreichischen R eichsgeschichfe, Bambcrg, 1899; H . J. B id e r m a n n , Geschichte der osferreichischen Gesamfstaatsideey Innsbruck, 1867, 18 89. 1® Para un examen de las limitaciones de dicbas afirmaciones cuantitativamente par­ ciales, ver Sección E, 1 , in fra.

Inglaterra-Irlanda y en la monarquía de los Habsburgo, se logró por cierto una forma de amalgamación total, pero con el tiempo se comprobó que era algo m uy endeble. Nuestras pruebas parecen señalar que la amalgamación fu n ­ cional cuidadosamente limitada entre unos pocos países podría ser utilizada como acercamiento a una amalgamación o integra­ ción de más alcance entre ellos. Pero parece no haber pruebas en nuestros casos de que el funcionalismo, en general y como tal, contribuyera mayormente al éxito. Quizá lo máximo que se pueda decir del funcionalismo como acercamiento a la integración, es que parece menos azaroso que cualquier intento súbito de amalgamación total. Una amalgama­ ción total lograda desde el comienzo sólo se dio en dos de nues­ tras situaciones. Una fue la amalgamación de Inglaterra en 1066 por la fuerte autoridad personal de un conquistador extranjero; la otra fue el logro de un tipo de amalgamación inglesa más profunda y más amplia como resultado del surgimiento de insti­ tuciones políticas y jurídicas locales y más impersonales después de 1215. En todas las otras situaciones, la amalgamación total se alcanzó tan sólo después de un prolongado período de asocia­ ciones funcionales y pluralistas, o bien fue un fracaso de ambas. Como en Inglaterra en 1066, la amalgamación total fue impuesta por la fuerza entre Austria y Bohemia después de 1620, y en cierto grado entre Austria y H ungría en la década de 1680.^^ Se impuso por la presión política y militar, y por el soborno, entre Inglaterra e Irlanda, en 1 8 0 1; y Suecia intentó sin éxito impo­ nerla por la fuerza en su relación con Noruega en 1814. Con excepción de Inglaterra en 1066 — y quizás con excepción de Inglaterra e Irlanda del N orte— , todos los casos que se acaban de enumerar terminaron en el fracaso. Por supuesto, el objetivo de una comunidad de seguridad amalgamada se logró en una etapa posterior del movimiento de amalgamación en algunos casos bien conocidos, tales como el de Italia, Alemania, Inglate­ rra y Escocia, Inglaterra y Gales, las colonias norteamericanas, y Suiza, pero estos ejemplos de su éxito como objetivo no lo hacen D. K o s á r y , op. c it., pp. 13 2 -13 4 ; S. H. T h o m s o n , op. cit., pp. 130-1 53 ; A n t ó n G in d e l y , G eschichte der G cgcnreform ation in Bohmen, Leipzig, 18 9 4; T h . M a y e r , V ertval-

tungsreform in U ngarn nach der T iirkenzeif, V ie n a , 1 ? T 1 ; F e l l n k r - K r e t s c h m a y r , op. cit.

aparecer menos fracasado como método. A llí donde se había im ­ puesto un gobierno totalmente amalgamado por conquista m ili­ tar, o por formas conexas de presión, era por demás segviro que la empresa habría de dar en fracaso; y si recordamos una vez más que en nuestra colección de situaciones, los ejemplos de fru stra­ ción constituyen menos de la tercera parte del total, nuestras dudas en cuanto al acierto de una prematura amalgamación total como una aproximación a la integración política en las condicio­ nes modernas, se hacen más intensas. Si la amalgamación total prematura probablemente con­ cluía en fracaso, y si la aproximación funcional aparecía fa c­ tible pero alejada de contribuir al éxito posterior, ¿cuáles son las primeras aproximaciones a la amalgamación que prometen más éxito en las actuales condiciones? Para hallar una respues­ ta a este interrogante debemos remitirnos a las etapas iniciales del movimiento de amalgamación política. La primera de estas preguntas es: ¿cuándo se puede decir que comienza un m ovi­ miento de amalgamación política?

C. EL CONCEPTO DE DESPEGUE HACIA LA INTEGRACIÓN.

La imagen del despegue está tomada de algunos estudios re­ cientes sobre desarrollo económico. Cuando un avión va to­ mando velocidad en la pista, gradualmente sus ruedas pierden contacto con el suelo; el carreteo se convierte en vuelo, un cambio en la velocidad se traduce en un cambio en el tipo de movimiento. Para los economistas, despegue significa el perío­ do en la historia de un país subdesarollado durante el cual los esfuerzos para lograr el desarrollo económico sufren im cam­ bio en la magnitud o en la coordinación que se traduce en un cambio cualitativo para el proceso de desarrollo del país afecta­ do. Antes del despegue, los esfuerzos para lograr el desarrollo económico son lentos, en pequeñas escala, dispersos; después del despegue son amplios y coordinados, tendiendo a provocar nue­ vos éxitos o nuevas dificultades en mayor escala. 18 Ver W a l t W . R o st o w , "The T ake-O ff into Self-sustained Economic Jo u rn al, Vol. LXVI, marzo de 19 56, pp. 24-48.

G row th”, en The

A l estudiar los movimientos políticos encaminados a la in ­ tegración, podemos hablar en forma análoga del despegue co­ mo de un período en el cual movimientos de este tipo, peque­ ños, dispersos y carentes de fuerza, se convierten en movimien­ tos más amplios y más coordinados con algún poder significa­ tivo tras ellos. Antes del despegue, la integración política pue­ de ser tema de teóricos, escritores, de unos pocos hombres de estado o de unos pocos grupos de presión. Después del despe­ gue, la integración es cuestión de amplios movimientos p olí­ ticos, de gobiernos, o de grupos principales de interés, a me­ nudo cuestión de persuasión en masa más o menos organizada y de respuesta en masa, o bien de persuasión organizada de gran­ des partes de las élites políticas o de los estratos políticamente relevantes del momento. Antes del despegue, la propuesta de integración constituye una cuestión teórica; después del despe­ gue constituye una fuerza política. Mientras que el concepto de despegue es aplicable tanto a los movimientos hacia la integración política como a los m ovi­ mientos hacia la simple amalgamación, la distinción entre ambos es importante. La integración, como la hemos definido, requie­ re expectativas de seguridad basadas en un gran sentido de comunidad entre los grupos políticamente activos. La amalgama­ ción algunas veces fue lograda por la simple conquista, y m an­ tenida por la fuerza y el temor. Algunas veces los dos m ovi­ mientos coincidieron: en las colonias norteamericanas se estable­ ció un gobierno unificado durante el mismo período en que el asentimiento se desarrollaba entre los grupos que contaban para la política en el curso de los años 1765 y 17 9 1. En algunos otros casos, sin embargo, la amalgamación fue impuesta por la con­ quista, y el movimiento hacia la integración, basado en el asen­ timiento, sólo se produjo mucho después. Así, Inglaterra com­ pletó la conquista de Gales en 1282, pero el movimiento por una unión política basada en el consentimiento entre las élites políticas de los dos países, comenzó a principios de 1485. Sin embargo, debe destacarse que esta conquista no condujo a una amalgamación importante de las instituciones jurídicas, admi­ nistrativas y sociales de los dos países; por muchas razones la conquista de 1282 impuso simplemente una unión funcional;

la amalgamación total no llegó hasta después de 1536. Por ú lti­ mo, el movimiento de integración basado en el asentimiento puede comenzar mucho antes que el movimiento por la amal­ gamación, como sucedió en los casos de Italia, Alemania y Suiza. En este estudio, nos interesa el establecimiento y la conso­ lidación de una comunidad de seguridad (sea amalgamada o pluralista) como objetivo, y la amalgamación tan sólo como po­ sible instrumento para su logro. A llí donde los períodos de des­ pegue para los movimientos hacia la integración o la amalga­ mación difieran, por ende, usaremos el despegue hacia la inte­ gración como punto de partida para nuestro análisis en esta sec­ ción. Debemos aclarar, además, que el concepto de despegue no implica necesariamente un comienzo nuevo, repentino, o un abrupto rompimiento con el pasado, sino más bien una notable aceleración o fortalecimiento del proceso político hacia la in­ tegración. Podemos considerar que el despegue ha tenido lugar tan pronto como al menos un grupo social o político importante, o una institución política, se ha dedicado a la causa de la in ­ tegración. En la mayoría de nuestros casos, el período de des­ pegue fue seguido, dentro de un período de una o dos genera­ ciones (o entre veinte y sesenta años), por el logro de la inte­ gración o por el abandono del intento; pero en algunos casos la decisión llevó más tiempo: hasta cinco generaciones, o alre­ dedor de ciento cincuenta años. A este período entre una y dos generaciones después del despegue se referirán los párrafos si­ guientes.

D. PRIMEROS PROBLEMAS Y LÍDERES EN EL MOVIMIENTO DE INTEGRACIÓN.

En todos nuestros casos, el problema básico de la integración se agudizó en el curso de un doble proceso de "destrucción de hábitos”. El elemento más importante en este proceso fue el surgi­ miento de una forma de vida característica, como lo hemos visto en el Capítulo II entre las condiciones de base esenciales

para una comunidad de seguridad amalgamada. Esa nueva fo r­ ma de vida implicaba necesariamente un cambio en muchos hábitos de conducta. Creaba un clima dentro del cual los há­ bitos políticos de lealtad a una unidad política determinada po­ dían ser dirigidos con más facilidad hacia una unidad política de otro tamaño, mayor o menor, si parecía ofrecer un marco más promisorio dentro del cual esta atractiva forma de vida podía desenvolverse. U n elemento secundario en el mismo proceso de "destruc­ ción de hábitos” lo constituía la presencia de cierto desafío ex­ terno a la nueva form a de vida que surgía. Esto haría cons­ cientes a los hombres de la medida en que la nueva form a de vida se había desarrollado ya, y de la medida en que se habían ligado a ella. Esta coincidencia de una nueva form a de vida y de un de­ safío externo a la misma podía, en principio, inclinar la balan­ za hacia el lado de la secesión lo mismo que hacia el lado de la amalgamación. Si la nueva forma de vida era común a varias unidades políticas por otra parte aptas para la amalgamación, el desafío externo a esta forma de vida podía ser percibido co­ mo desafío a todas esas unidades y podía acercarlas aún más. Si, por otra parte, la forma de vida prevalecía o estaba firm e­ mente establecida sólo en algunas de las unidades pero no en las otras, el desafío externo a la misma podía separar a las unidades políticas en la medida en que estaban ligadas o no a la nueva forma de vida desafiada. La distribución de las instituciones, hábitos, valores y grupos sociales característicos de la nueva form a de vida entre las diferentes unidades políticas tendería así a determinar la dirección del proceso hacia la secesión o la amalgamación. El impacto de un desafío externo aceleraría entonces el tiempo del proceso y precipitaría la decisión sobre el camino a seguir, cualquiera que fuese. La form a de vida co­ mún constituyó así la premisa principal para el éxito, y el de­ safío externo la secundaría. Un aspecto aún más secundario de este proceso de "destruc­ ción de hábitos” fue el acceso de una nueva generación a la V er el nuevo e interesante estudio de W o l f g a n g v o n G roote , Die E ntsfehung ¿te% Nationalhewtissfseins in N ordw esf-D cutschland 1790-1830, G otinga, 195 5, esp. pp. 122-129.

política; los hombres más jóvenes estaban por lo común más entregados a nuevas formas de actuación y más deseosos de aceptar la nueva dimensión de las unidades políticas que sus predecesores. De estos tres elementos en el proceso de "destruc­ ción de hábitos”, hemos dicho que el surgimiento de una nueva forma de vida era el más importante porque era el menos p ro­ bable. Después de todo, no surgen m uy a menudo nuevas fo r­ mas de vida en la historia o en la política. Comparados con este factor básico, los desafíos externos son más probables; se dan con mucha frecuencia ciertamente, casi en todo momento en la historia y en la política. Por último, el acceso a la política de una nueva generación de líderes es tan probable que, con el paso del tiempo, se convierte prácticamente en algo seguro. No obstante, parece que fue la coincidencia de un hecho im pro­ bable (el surgimiento de una nueva form a de vida) con un hecho algo más probable (el impacto de algún desafío exter­ no) y un hecho m uy probable (el acceso de una nueva genera­ ción de líderes a la política), lo que en su interacción tendió a hacer de la integración un agudo problema dentro de la po­ lítica. A l mismo tiempo es importante recordar que en las p ri­ meras etapas de los movimientos de integración, los problemas políticos locales — o sea, los problemas relativos a la política de las unidades participantes— predominaban siempre. Los detalles de esos problem_as eran demasiado variados como para enumerarlos aquí, pero en general tenían una característica co­ mún: todos estaban relacionados de alguna manera con la ca­ pacidad de los gobiernos, y en particular con su receptividad a las necesidades de la población dentro de cada unidad política participante. El problema de la integración política surgió de este modo, en primer lugar cuando los pueblos exigieron mayor capacidad, mayor actividad, mayor receptividad y más servi­ cios adecuados de cierto tipo, de los gobiernos de las unidades políticas que los habían regido hasta ese momento. La integra­ ción o la amalgamación fueron consideradas primero como 20 La integración, y la amalgamación sin integración (amalgamación impuesta por la fuerza, por ejemplo), fueron a veces objetivos alternativos que se encontraron entremezcla-

posibles medios de coadyuvar a estos fines, y no como fines en si. Consecuente con esto, comprobamos que los acercamientos funcionales y pluralistas dominaban en las primeras etapas del movimiento de integración en todos los casos estudiados. En la mayoría de nuestros casos, el objetivo de establecer una comu­ nidad de seguridad amalgamada desempeñó tan sólo un papel secundario en los comienzos del movimiento. Esto sucedió so­ bre todo en los casos de Italia, Alemania, Suiza, las colonias norteamericanas, e Inglaterra y Escocia. A u n en los casos de In­ glaterra y Gales, y de Inglaterra e Irlanda, la administración amalgamada llegó más bien tarde. Incluso en el caso de la m o­ narquía de los Habsburgo después de 1526, se insistió primero en la unión funcional, limitada a las coronas, mientras duran­ te largo tiempo se dejaba a los estados de Bohemia y H ungría en posesión de gran parte de su poder. Por último, la unión entre Noruega y Suecia, luego del fracaso de los primeros in ­ tentos suecos de forzar la amalgamación, tuvo un carácter esen­ cialmente funcional. De este modo, el enfoque funcional fue usa­ do tanto en los casos de éxito como de fracaso, presumiblemen­ te porque parecía ser el camino más promisorio. Los intentos de una integración inmediata, así como de una amalgamación inmediata sin integración, por lo general demostraron ser mucho menos promisorios. El liderazgo en las primeras etapas del movimiento de inte­ gración o de amalgamación fue provisto típicamente no por una sola clase social, sino más bien por una coalición interclase. Esa coalición reunió a algunos de los "menos iniciados entre los iniciados” — o sea, algunos de los miembros menos seguros de la clase gobernante establecida, menos íntimamente conectados con los otros miembros— en una alianza política con los "más iniciados entre los no iniciados”. Había algunos miembros de estas clases o grupos sociales fuera de los puestos de poder que dos en algunos m ovim ientos de u n ificación . V er C a p ítu lo I, A . A sí, al term in ar la guerra c iv il norteamericam a entre los partidario s de la u nión h a b ía quienes q u erían reco nciliar al Sur y quienes q uerían regirlo por la fuerza. 21 H u b e r - D o p s c h , op, cit., pp. 1 46 -22 7 ; F e l l n e r - K r e t s c h m a y r ^ op. c it.; H , J . B i d e r m a n n , op. cir.

ya se habían convertido, o estaban a punto de hacerlo, en los más serios contendientes en la lucha por lograr una participa­ ción en el poder político de entre los estratos hasta entonces excluidos del mismo. H ay que señalar que las coaliciones ínterclase del mismo tipo parecían también características del lide­ razgo de movimientos que apuntaban a la secesión. En otras palabras, muchos de los movimientos que trataban de cambiar la escala de la unidad política, sea dividiendo una comunidad política mayor en varias más pequeñas, o uniendo varias uni­ dades políticas pequeñas en una m ayor; el liderazgo de dichos movimientos, pues, parecía reunir típicamente a algunos de los menos seguros de entre los poderosos con algunos de los más poderosos de entre los que estaban comenzando a dejar de ser débiles. Los líderes de los movimientos de amalgamación surgieron por lo común de élites previamente establecidas. Pero a menudo encontramos en sus antecedentes pruebas de un extrañamiento parcial de su propia élite o de la comunidad política dentro de la cual actuaban. La percepción que estos líderes tenían de sus propias comunidades políticas, con las cuales estaban iden­ tificados, resultó a menudo problemática; no las podían acep­ tar con naturalidad. En el momento crítico, esos líderes perci­ bieron a su propia comunidad de obediencia política, y a su papel de miembros dentro de la misma, como algo más proble­ mático y más susceptible de ser reinterpretado y redefinido de lo que lo percibieron sus pares. La integración o la amalgamación fue promovida en sus p ri­ meras etapas no sólo por coaliciones in terciase, sino también por coaliciones políticas —-y ocasionalmente incluso por una cooperación involuntaria— entre los conservadores y los libe­ rales o radicales. En Estados Unidos, los radicales fueron los primeros en presionar por una ruptura con Inglaterra y acen­ tuaron la unión de las colonias en la lucha común; pero fueron principalmente los conservadores — que se habían opuesto a esa ruptura— quienes después se trocaron en nacionalistas y plas22 Cf. G e o rg e W . F. H a l l g a r t e n , "Heinricli von Treitschke: The Role o f the 'Outsider’ in Germán Política! Thought”, en H isto ry, X X X V I, octubre de 19 5 1, pp. 227-243.

marón el espíritu de la Constitución. En Alemania, el primer nacionalismo alemán había sido un movimiento liberal en el siglo xvm. El sentimiento reformador que apareció detrás de la idea nacional en 1 8 1 3 -1 8 14 , era liberal en cuanto a política interna; y el progreso del nacionalismo alemán entre 1815 y la década de 1830, incluyendo la formación del Zollverein, fue producto principalmente del pensamiento y la política liberales. En 1848, los liberales buscaron la unión alemana, aunque sin éxito; y después de su fracaso prusiano conservador von Rado­ w itz intentó salvar algo por medio del movimiento de Unión del Norte. Además, el resurgimiento del liberalismo en Prusia a fines de la década de 1850, condujo al resurgimiento del pro­ blema de la unidad, pero Bismarck asumió entonces la direc­ ción del movimiento de unificación, después de 1862, y lo llevó a feliz — y conservador— término en 18 71. En Italia, el libe­ ralismo de los carbonarios y de Mazzini, y el conservadoris­ mo del Piamonte, contribuyeron al desarrollo del sentimiento de la unidad itahana. Entonces el movimiento de unificación culminó, por medio de la dramática contribución del radical Garibaldi y sus Mil, en la unificación final del país. Pero al mis­ mo tiempo, los hombres de estado conservadores, por ejemplo C a­ vour y otros como él, fueron los que más aportaron para plasmar el espíritu del nuevo estado. Todos estos ejemplos indican que los movimientos de inte­ gración o de amalgamación en sus primeras etapas no requerían una gran coincidencia de criterios de los primeros líderes o promotores. Antes bien, estos hombres podían diferir ampHamente, y así fue, unos de otros en sus valores y en sus filosofías políticas, bastando sólo que pudieran trabajar juntos de alguna manera, o por lo menos aunar contribuciones. La base de esa cooperación no tenía que ser necesariamente una similitud de valores o de puntos de mira, sino más bien una complementación, es decir, una estrecha relación entre los recursos y las ne­ cesidades comunes. Una condición fundamental para el éxito de los primeros líderes o promotores de los movimientos de in ­ tegración era, pues, su habilidad para form alizar compromisos

O la ausencia de ella. Frecuentemente, esos compromisos no eran simples etapas intermedias entre posiciones opuestas sobre el mismo problema, sino más bien se puede decir que dichos compromisos iban ensamblando los unos con los otros. O sea, la amplia aceptación de las demandas de un lado o grupo no se veía frustrada por el compromiso, sino compensada por la acep­ tación similar de alguna otra demanda por parte de otro gru­ po o facción respecto de algún otro problema. De este modo, típicamente, los Artículos de Confederación ya combinaban amplias concesiones hechas a los radicales y a la soberanía de los estados con amplios poderes federales sobre las tierras del Oeste. De manera más general, las amplias concesiones he­ chas a los deseos de los radicales en las constituciones estatales fueron equilibradas por el mayor conservadorismo de la Cons­ titución federal; y este conservadorismo de la Constitución federal, se vio compensado a su vez en parte por los prin­ cipios muchos más radicales de las diez primeras enmiendas hechas a esa Constitución y conocidas como Declaración de De­ rechos adoptadas casi inmediatamente después de su ratificación. En ausencia de ese empalme de mutuas necesidades y mu­ tuas concesiones, incluso la gran similitud en las instituciones y la coincidencia de criterios en los puntos de mira no produci­ ría progreso especial alguno hacia la integración o la amalga­ mación. De esta forma, durante los primeros dos tercios del siglo XIX;, muchos de los príncipes alemanes se asemejaban entre sí en cuanto a antecedentes y puntos de vista políticos, y había gran similitud entre muchas de las instituciones políticas aristo­ cráticas (y en parte absolutistas) de las cuales muchos de ellos obtuvieron su poder. Con todo, ninguno de estos príncipes hizo nada por promover la amalgamación o la integración. Antes 23 En Alemania, en particular, el movimiento de unificación se vio seriamente retar­ dado por la falta de habilidad para formalizar compromisos rápidos y efectivos sobre cuestiones políticas básicas. Cf. K a r l W o l f f , Die detitscke 'P iiblizistik in der zeit der Freiheitskdm pfe und des W iener Kongresses, Plauen, 1934, y W i l h e l m M o m m s e n , Grosse und Versafen des deutschen B ü rgertum s; Ein B eitrag zur G eschichte der Jahre 1848-1849, Stuttgart, 1949. 24 M e r r il l J e n s e n , The A rticles of C onfederation, Madíson, Wis., 1948, pp. 150 y ss., 161 y ss.

bien, la mayoría de ellos manifestaron sus coincidencias de cri­ terios oponiéndose y demorando esos movimientos. Hasta aquí hemos hablado principalmente de la élite polí­ ticamente activa. Quizás debiéramos agregar unas palabras en particular sobre el papel de la in telligen tsia. Las clases intelec­ tuales y profesionales por lo común eran miembros marginales de las élites de los países donde vivían. Eran los pares de los aristócratas y de los grandes comerciantes en cuestión de edu­ cación, pero no en cuestión de poder o riqueza. Probablemente fueron reclutados para algunas de las coaliciones interclase que mencionamos antes. Además, esos estratos eran portadores de las tradiciones de vida independiente de los estados de parte de las unidades políticas, por un lado y portadores de las tradicio­ nes de la unidad de la comunidad política mayor, por el otro. Los burócratas y los intelectuales eran los portadores principa­ les de las glorias de la independencia de Escocia y también de la idea de una posible unidad británica más amplia. Los inte­ lectuales escribieron y retransmitieron la historia antigua de Baviera o de Venecia, y los intelectuales conservaron y desarro­ llaron las tradiciones rivales de las unidades políticas más am­ plias, como Alemania o Italia. Las clases intelectuales, y sus figuras intelectuales líderes, tuvieron así gran importancia para el éxito de los movimientos que apuntaban a la imión o a la separación. Un aspecto interesante de algunos de los movimientos de integración era la relativa solidez de su base intelectual: mu­ chos historiadores alemanes prominentes, de la segunda mitad del siglo xix, eran nacionalistas de un tipo u otro y, en general, favorables a la unidad alemana. Las clases intelectuales de Italia j de los Estados Unidos de manera análoga tendieron en con­ junto a favorecer la unión nacional, y otras indicaciones dis­ persas señalan que lo mismo sucedía en Suiza. En los casos de Irlanda, Bohemia Hungría y Noruega, las clases intelecH e r m á n M ü n c h , Bohmísche T ragódie, Braunschweig, i 949, pp. 16 7 -296; E l iz a b e t h W iSKEMANN, Czechs and Germans, Londres, 193 8 , pp.

19 -4 4 ; E r n e s t D e n i s , La Bohème depuis la M ontagne Blanche, vol. 2 , Paris, 1903. 2^’ L. S p o h r , Die gcistigcn G rundlagcn der N atiouallsm us in U ngarn, Berlin, 19 3 6; J u l e s S z e k f ü , É tat et N ation, Paris, 1945 pp. 202-224.

tuales pasaron gradualmente de un tibio respaldo a las comu­ nidades políticas más amplias a las cuales pertenecieron esos países durante un largo período, a insistir cada vez más, p ri­ mero en su distinción y, con el tiempo, en su probable sepa­ ración. En los movimientos que apuntaban a la unión o a la sepa­ ración, la importancia de los intelectuales tendió a aumentar mientras se mantuvieron unidos. Pero cuando la mayoría de los intelectuales discrepó entre sí, sus opiniones tendieron a neu­ tralizarse. Así, en 1815, los intelectuales alemanes estaban to ­ davía m uy divididos en cuanto a si era de desear una unidad mayor para Alemania. En 1848, esta división casi había desa­ parecido y fue reemplazada por una fuerte diferencia de opi­ nión sobre el tipo de unión deseable. En 1815, la idea medieval imoerial de la unidad alemana todavía atraía a muchos intelec­ tuales; en 1848, su influencia había declinado bastante; en la década de 1860 virtualm ente había desaparecido. Pero es que en 1815 no existía una marcada tendencia de los intelectuales hacia la aceptación del lideraz^^o de Prusia en un movimiento de unificación alemán; en 1848 existió definitivamente esa tendencia; y en la década de 1860 se había hecho fuertemente dominante. Sumada a la extensión de su unidadj la influencia política de los intelectuales dependía, por supuesto, del número de no intelectuales que podían dirigir en materia de política, y de la fuerza de su influencia sobre ellos. Como la participación de las masas en la política aumentaba, y como era mayor el n ú ­ mero de personas que aprendía a leer y escribir, el público en potencia de los intelectuales creció y, con ello, su poder poten­ cial. En una primera etapa de la evolución social, muchas de los no-élites políticas siguieron a sus autoridades tradicionales: los terratenientes y los sacerdotes. En una etapa m uy posterior, se habían acostumbrado totalmente al alfabetismo y a form ar sus propios intereses, organizaciones, o ,^rupos de presión, como organizaciones agrícolas, uniones de trabajadores, y demás. D u ­ rante el período de transición entre la primera y la última de estas etapas, cuando un gran número de personas comenzó a

adquirir conocimientos suficientes para intervenir en algún tipo de actividad política, pero no tantos como para actuar políti­ camente sin la guía de los intelectuales, la influencia potencial de éstos en política se vio en su apogeo. A pesar de estas circunstancias, el apoyo popular activo y directo sólo desempeñó un papel secundario en las primeras eta­ pas de los movimientos de integración y de amalgamación. Las actitudes populares, indudablemente, impusieron límites a lo que era políticamente práctico en un comienzo, respecto de los movimientos que apuntaban tanto a la amalgamación co­ mo a la secesión; y la importancia de estas actitudes populares tendía a acrecentarse con la participación cada vez mayor de las masas en la política. Sin embareo, el apoyo popular activo sureió tan sólo en una etapa posterior; pero es importante se­ ñalar aue el recurrir a la participación popular fue uno de los métodos más felices usados para promover con éxito un movi­ miento de amalgamación. En las primeras etapas, los movimientos hacia la integra­ ción o la amaleamación se enfrentaron frecuentemente con fra ­ casos temoorarios. Las causas principales de esos fracasos parecen haber sido, ante todo, la falta de condiciones de base esenciales, y la falta de motivación entre las élites y los estratos más am­ plios de la población para apoyar el movimiento. Había otras causas, por ejemplo la falta de habilidad para form alizar com­ promisos, y la falta de acuerdo sobre políticas aceptadas. El problema de la amalgamación o de la integración no había po­ dido, en tales casos, plantearse como el mayor problema polí­ tico en ese lugar y en ese momento, y tampoco se había llegado a ningún acuerdo sobre el método principal de estrategia me­ diante el cual se perseguirían sus objetivos. En Italia, los fede­ ralistas y los centralistas estaban divididos, durante la década de 1840, y también se encontraban escindidos los que querían incluir al Papa en una federación italiana y los que querían mantener el poder político papal fuera del nuevo estado italia­ no; además, estaban los que querían abolir el poder temporal del papado. Todas estas divisiones coadyuvaron al fracaso de las

tentativas italianas de unificación en 1848.^^ De manera aná­ loga, la división entre los "grandes alemanes”, que querían incluir a Austria en el fu tu ro Imperio Alemán y los "pequeños alemanes”, que querían mantenerla fuera de un Imperio A le­ mán que se iba a organizar bajo el liderazgo prusiano, contri­ buyó al fracaso de la unificación alemana en 1848. Estas causas de fracaso estaban relacionadas con la sobre­ carga de la atención de los contemporáneos debida a una m ul­ tiplicidad de problemas urgentes pero aparentemente incone­ xos, todos en pugna, en sus demandas de atención, con los p ro­ blemas de la amalgamación o la integración. De ese modo, en Alemania, los problemas relacionados con las importantes re­ formas administrativas y políticas de 1 8 1 3 -1 8 1 4 , y con la re­ forma política y social de 1848, no estaban claramente relacio­ nados con el problema de la unión; ellos le restaban importancia a su urgencia. Por otra parte, una vez que estos problemas fu e­ ron tratados, en parte al menos, la integración surgió como el problema supremo. A llí donde la ineptitud para relacionar estas diferentes cuestiones con el problema de amalgamación o in ­ tegración contribuyó a su fracaso temporario, la habilidad para relacionar esas cuestiones sociales, administrativas o locales con el problema de la amalgamación general contribuyó, por el con­ trario, a su victoria. En el caso de la revolución norteamerica­ na, la relación entre cuestiones federales y locales se estableció más pronto; pero aun allí, muchos problemas tuvieron que ser resueltos a nivel estatal primero, mediante la adopción de constituciones estatales, antes de que la cuestión de la unión federal pudiera ocupar el centro de la atención. Entre los casos estudiados, vimos que muchos de los prime­ ros fracasos dejaron tras sí mejores condiciones de base para el siguiente movimiento hacia la amalgamación o la integración. Frente a ello, esta prueba parecería indicar que los primeros fracasos si los hubo, fueron beneficiosos para la causa de la in­ tegración. Sin embargo, esta impresión puede ser en cierto mo2'^ La cuestión está tratada en todos los estudios de las causas del fracaso de 1848 en Italia. Ver, por ejemplo, B o l t o n K i n g , A H isto ry of Italian XJnity, Londres, 1899, I, pp. 347-3 50.

do falsa, porque deliberadamente hemos elegido una serie de casos de integración lograda, o de casos donde la integración se logró sólo después del éxito, en primer lugar, de la amalga­ mación completa o parcial. En otras palabras, en nuestros ejem­ plos no existe caso alguno en el cual se haya hecho una tenta­ tiva importante de integración sin que alguna vez haya alcan­ zado éxito. En consecuencia, no sabemos en qué medida las primeras derrotas de un movimiento de amalgamación o inte­ gración podían contribuir no sólo a su primer, sino también a su posterior fracaso. El ejemplo más acorde con esta posibilidad es el esfuerzo por una amalgamación más completa de N orue­ ga y Suecia en el período de 18 5 5 -18 7 1, en un momento en que los dos países habían avanzado bastante en el camino hacia la integración, aunque la amalgamación entre ambos era lim i­ tada. El mayor impulso provino del lado sueco y falló por falta de apoyo noruego. Ello fortaleció el movimiento de los campe­ sinos noruegos que se oponían a la amalgamación; y el fracaso de ese impulso ayudó a inclinar la opinión conservadora sueca hacia una política de mayor dureza y coerción potencial fren ­ te a Noruega, con lo cual se coadyuvó así al fracaso posterior de la unión. A l quedar pendiente un estudio ulterior, deberíamos decir, quizás, que si se dan casi todas las condiciones originarias esen­ ciales para una comunidad de seguridad amalgamada, incluso el primer fracaso de un movimiento hacia la amalgamación puede terminar con un beneficio adicional en algunas de las condiciones de base requeridas. Luego, los primeros fracasos de los movimientos de amalgamación no serían útiles o inútiles en sí para el eventual éxito de la amalgamación, pero su utiKdad o la falta de ella podría ser apreciada con más exactitud si se tiene en cuenta su contribución positiva o negativa al ensam­ ble de las condiciones de base esenciales para el éxito.

£. ALGUNAS FORMAS EN QUE SE EXTENDIERON LOS MOVIMIENTOS,

Después que los primeros líderes y promotores hubieron co­ menzado sus actividades, y después que el movimiento de amal­ gamación o integración hubo sufrido los primeros reveses, el movimiento sólo se podía extender si atraía a personas antes desinteresadas o pasivas. Hasta donde pudimos comprobar, los motivos de las personas o grupos, o estratos antes pasivos que llegaron a apoyar el movimiento eran primitivamente de carác­ ter local. Es decir, estas personas eran m.otivadas por intereses económicos, políticos o sociales dentro de sus propias unidades políticas, y llegaron a apoyar el movimiento de amalgamación o de integración en la medida en que esperaban obtener de su logro algunos beneficios en las cuestiones locales que les intere­ saban. Sumado a esto, encontramos que los individuos o grupos antes pasivos eran frecuentemente motivados a actuar por, al parecer, presiones accidentales o adventicias, tales como el ham­ bre, la depresión económica y otras, que de algún modo las instituciones políticas existentes no habían podido dominar. Frente a esto, esas presiones, como la crisis económica en A le ­ mania en 18 4 7 -18 4 8 , parecerían no tener relación alguna con el problema de la amalgamación; y comprobamos, por cierto, que las presiones accidentales aparentemente similares, como la escasez de papa en Irlanda en 1846, aceleraron también el m ovi­ miento hacia una eventual secesión. Sin embargo, en un segundo análisis, el efecto de esas pre­ siones adventicias no parece ser tan accidental. Los gobiernos estables y bien organizados con amplios recursos — políticos, económicos y psicológicos— de ordinario pueden hacer frente con bastante fortuna a cargas temporarias impuestas por catástrofes naturales, guerras o dificultades económicas. El hecho de que determinado gobierno de una unidad política pequeña o grande no tenga esas reservas y se vea envuelto en una crisis por una car­ ga transitoria, es en sí señal de que hay un problema latente. La comunidad política bien integrada, como la de Italia o Alemania en el siglo xx, sobrevivió a tensiones extremas provocadas por la

guerra, a revoluciones y a todo tipo de desastres económicos sin que aparecieran movimientos más o menos importantes que solicitaran la secesión. Por otra parte, una comunidad pobre­ mente integrada, como la monarquía de los Habsburgo, pudo haberse visto envuelta en una seria crisis a cavisa de una amplia variedad de presiones después de 1900. Si la primera guerra mundial nunca hubiera estallado, la depresión económica de 1933 podría, sin embargo, haber presionado m uy seriamente sobre las instituciones de los Habsburgo, tal como forzó visi­ blemente las relaciones entre checos y alemanes en uno de los estados sucesores de Austria, la República de Checoslovaquia, después de 1933. De este modo, las presiones pasajeras tuvieron el efecto de probar la capacidad de los gobiernos de las unida­ des políticas grandes o pequeñas, y de m otivar a grupos antes pasivos de sus poblaciones para que volvieran a juzgar a sus gobiernos con más severidad y para que eventualmente empren­ dieran alguna acción política respecto de ellos. 1.

M otivaciones p o líticas

Las principales motivaciones empleadas comúnmente poco hicieron para esclarecer estas relaciones subyacentes. Con fre ­ cuencia comprobamos que las motivaciones se apoyaban en té r­ minos generales y ambiguos. A firm aban valores tales como "li­ bertad” o "justicia” que se prestaban a una amplia variedad de interpretaciones. En la realidad, por supuesto, esas motivacio­ nes tomaban su contenido de la experiencia de los contemporá­ neos, y en particular de la experiencia local y personal de los grupos e individuos interesados. A quí, una vez más, compro­ bamos que los movimientos más amplios de amalgamación o in ­ tegración eran por lo común derivaciones de la política y pre­ siones internas dentro de las unidades participantes. Evaluamos esas motivaciones de tres maneras. Tratamos de agrupar los ejemplos similares de propaganda política de forma '■' Se traduce como m otivación p o lítica (en la doble acepción activa y pasiva de acción y efecto), la expresión po litical appeal que, no obstante su precisión, implica diversas connotaciones que en castellano deberian traducirse, según los casos, como: postulado, pla­ taforma, incitación, llamamiento, apelación, etc. (N". del R ev. T é c .).

que pudiéramos identificar las motivaciones más generales — o, estrictamente hablando, tipos de motivaciones— que podían repetirse con mayor o menor frecuencia en los movimientos de amalgamación o de integración. Luego, tratamos de medir la frecuencia de los mismos. Y procuramos fijar la aparente firmeza de cada tipo de motivación, es decir, la frecuencia con que cada una de estas motivaciones aparecía en situaciones en las cuales la amalgamación al fin había tenido éxito, frente a su aparición en situaciones en las cuales la amalgamación ha­ bía fracasado. Posteriormente usamos el mismo sistema de tres etapas para los métodos políticos empleados para promover la amalgamación. Las ventajas de este enfoqtie nos parecieron dobles. Permi­ tía una comparación más sistemática y cuidadosa de la gravita­ ción de cada motivación sobre los otras así como una compara­ ción de la asociación, de cada una de esas motivaciones con situa­ ciones concluidas en el fracaso o- en el éxito. De este modo nos ayudó a formarnos un juicio sobre cada una de las motivacio­ nes — y con posterioridad, sobre cada uno de los principales métodos políticos para fom entar la amalgamación— , lo que de otro modo no hubiéramos hecho con mucha más información ordenada a nuestra disposición. Nuestros juicios sobre estas motivaciones y métodos son así juicios informados a los que hemos llegado con la ayuda de al­ gunas comparaciones "cuantitativas”, pero no son producto mecánico de cálculos estadísticos. Nuestra muestra de dieciséis situaciones habría sido de cualquier forma demasiado reducida, y el inevitable elemento de juicio al identificar y agrupar las m o­ tivaciones habría sido demasiado amplio, para poder confiar únicamente en el uso de métodos estadísticos. No obstante esta muestra y las formas en que tratamos de destacar algunas de sus consecuencias cuantitativas y cualitativas, desempeñaron un papel significativo en el proceso por el cual formulamos cada juicio. A fin de mantener alertas a nuestros lectores frente a este doble proceso mediante el cual elaboramos estos juicios, pre­ sentaremos esta parte de nuestros hallazgos junto con las situa­ ciones de las cuales derivaron. Ya hemos dado la lista de las

FORMAS EN QUE SE EXTENDIERON LOS MOVIMIENTOS

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situaciones relevantes que hemos comparado. En las páginas que siguen, nos referiremos frecuentemente, en la medida en que el breve espacio de que disponemos lo permita, a las situa­ ciones que consideramos relevantes al evaluar un determinado método político o motivación. Tomados en conjunto, estos da­ tos recordarán a los lectores lo reducido de nuestra muestra, y quizá la complejidad del problema de combinar considera­ ciones cuantitativas y cualitativas en este tipo de estudio. Mediante este enfoque, podemos discernir algunas m otiva­ ciones más específicas. De entre ellas, se destacaban cinco gru­ pos de motivaciones, las cuales, según el orden de la mayor a la menor frecuencia eran las siguientes: primero, motivaciones para el fortalecimiento o defensa de un sentido de comunidad social o cultural; ya existente o a punto de surgir, basadas por lo general en una forma de vida común y característica. Segundo, motivaciones que prometían una mayor igualdad so­ cial o política. En tercer lugar, en lo que a frecuencia se refiere, había motivaciones que prom etían m ayor poder como resul­ tado de la amalgamación política. De ese modo, consideraban al poder en cierta medida como un valor en sí mismo, o lo elevaban a una posición de prominencia relativamente mayor que los fines a los cuales se suponía que servía (en contraste con la motivación de poder como mero instrumento para el logro o salvaguardia de otros valores). Cuarto, había motivaciones que prometían derechos específicos o libertades adicionales a los individuos o a los grupos. La última en frecuencia entre las motivaciones im portan­ tes, resultó la destinada a la defensa de algún privilegio exis­ tente o status privilegiado para ciertos pueblos, regiones, o grupos sociales o culturales. Esas promesas, explícitas o im plíci­ tas de defender algún status privilegiado faltaban totalmente en las primeras etapas del caso de las colonias norteamericanas, pero fueron adquiriendo importancia después de 1781, y gravitaron en forma notoria para alentar la unidad entre los conquistadores normandos de Inglaterra a partir de 1066, y además para alentar la unidad entre las diferentes sectas de protestantes en Irlanda Ver Capítulo 1, Sección D.

del N orte después de 1795. ^'^ Los esfuerzos por defender una posición geográfica, social y económica privilegiada desempe­ ñaron también un papel secundario en los esfuerzos de los can­ tones suizos por fortalecer su unidad desde el siglo xm hasta el XVI. Esto sucedió específicamente en la unión de los tres cantones forestales de base en 1291, en la admisión de las ciudades de Lucer­ na, Zurich y Berna entre 1 3 3 2 y l 3 5 3 , y e n l a alianza entre Gine­ bra y algunos de los principales miembros de la Confederación Suiza a p artir de 1526. Por último, la defensa de algunas pautas jurídicas y económicas juzgadas más importantes influyó algo para alentar el creciente movimiento hacia la unidad entre A us­ tria, Bohemia y H ungría alrededor de 1526, frente al desafío turco. Además, las razones para defender o extender un status dominante influyeron para que Austria presionara por lograr la amalgamación con Bohemia en 1620 y después de esa fecha, y en H ungría en la década de 1680, y también en la presión ejer­ cida por Inglaterra en favor de la unión anglo-irlandesa en 1801, y para que Suecia presionara en favor de la unión noruegosueca en 1814. Los otros cuatro tipos importantes de motivaciones fueron más frecuentes que las mencionadas en último término; sin em­ bargo, valorar la importancia de estas motivaciones sólo en razón de su frecuencia sería totalmente erróneo. El hecho de que se haya recurrido con frecuencia a una motivación en diferentes ejemplos de los movimientos de amal­ gamación o de integración nada dice acerca de su firm ez a, esto es, sobre la efectividad de su contribución al éxito o al fracaso de la empresa. Se puede encontrar una somera indicación de la firmeza de una motivación en la relativa frecuencia con que se la aplica en casos exitosos en comparación con la frecuencia con que se le encuentra en los que fracasaron. Puesto que nuestro con­ junto de casos, y de las varias situaciones de amalgamación e integración que algunos de ellos contienen, incluyen más del doble de ejemplos satisfactorios que malogrados, la mera probaComo protestantes tenían indudablemente un ^'status privilegiado”, pero estaban interesados en algo más que eso, como ya hemos visto. (Capítulo II, n. 4 8 ) , Estaban interesados también en su propia supervivencia como grupo religioso. 30 H. J. B i d e r m a n n , op. cif., Fellner-Krctschmayr, op. cif.

bilidad indica que sería dable hallar una motivación ampliamen­ te usada en la misma proporción en cuanto a frecuencia tanto en los movimientos exitosos como en los fracasados. No es éste el lugar para discutir los detalles de nuestro método de cálculo; baste decir que dos índices diferentes de firmeza dieron una concordancia muy estrecha en el ordenamiento de estas motiva­ ciones. Esos índices mostraban en casi todos los casos amplias y bien marcadas diferencias en la firmeza entre cada moti­ vación y sus vecinas de lista. La firmeza, así definida, era de este modo un indicador de la probabilidad de que un movimiento de amalgamación o de integración en el cual se hubiera emplea­ do una determinada motivación, se lograra o se frustrara. En estos términos, la motivación por más derechos y liber­ tades individuales, o por más derechos y libertades adicionales para los grupos, resultó la más decisiva; muy de cerca le siguió la motivación por mayor igualdad. Ambas se dieron casi en triple proporción en los movimientos logrados de lo que se podría haber esperado sobre la base de una ciega probabilidad. Estas motivaciones fueron seguidas a corta distancia, en términos de firmeza, por las motivaciones que comprendían la evolución, el fortalecimiento o la defensa de una forma de vida caracterís­ tica. Dichas motivaciones se dieron en movimientos logrados casi dos veces más de lo que la ciega probabilidad nos hubiera hecho suponer. Las dos restantes principales motivaciones, la de más privilegios y la de mayor poder, no resultaron decisivas en absoluto. Estas dos motivaciones se dieron tanto en movi­ mientos fracasados como en movimientos logrados; y puesto que los movimientos fracasados constituían algo menos de la ter­ cera parte del total de los movimientos estudiados, resultó que las motivaciones de más privilegios y de más poder estaban co­ rrelacionadas con los movimientos que terminaron en un fra­ caso casi con el doble de frecuencia de lo que la simple proba­ bilidad habría indicado. 2.

M étodos p ara prom over la am algam ació n .

Se puede aplicar un tipo similar de análisis a la evaluación de los métodos usados para promover la difusión de los movi­

mientos de amalgamación o de integración y para acercarlos más a su logro. Entre los muchos diferentes métodos usados para promover dichos movimientos, quince se destacaban lo sufi­ cientemente como para prestarles especial atención, y nueve de ellos fueron usados en más de la mitad de todas las situaciones estudiadas. Ordenar los métodos utilizados de acuerdo con su frecuencia parece documentar lo que es obvio. Demuestra que los prom oto­ res de muchos movimientos de amalgamación hicieron lo que los promotores de los movimientos políticos hacen en general: iniciaron organizaciones e instituciones políticas, usaron símbo­ los, recurrieron a la legislación, prometieron oponerse a institu­ ciones que no eran populares, y emplearon la propaganda. Estos cinco métodos eran los primeros en orden de frecuencia, en la enumeración hecha. El énfasis en la amalgamación total como objetivo político presumiblemente atrayente ocupa sólo el sexto lugar; y este método es casi paralelo en frecuencia al método colocado en séptimo término: el énfasis en la amalgamación funcional, que deja intacta la total separación de los gobiernos de las unidades políticas afectadas. Esto a su vez está íntim a­ mente relacionado con el octavo método político usado con mayor frecuencia: el énfasis en el enfoque pluralista, por lo general acompañado de promesas específicas de respetar la inde­ pendencia y soberanía de las unidades afectadas. Por otra parte el noveno método más frecuente es un procedimiento típico en política: el nombramiento de individuos favorables a los obje­ tivos del movimiento para ocupar cargos de influencia política o de poder. Los restantes seis métodos políticos fueron identificados en sólo una minoría de las situaciones estudiadas. En orden decre­ ciente de frecuencia, eran: directa participación popular en el movimiento de amalgamación o en el funcionamiento de insti­ tuciones amalgamadas; promesas de autonomía política o admi­ nistrativa; y una abierta conquista militar. Un método usado todavía con menos frecuencia era el de concluir alianzas m ilita­ res como instrumentos de la política de amalgamación (aunque fueron usadas con efectividad a este fin por Prusia y algunos otros estados alemanes después de 1 8 6 6 ) ; y un método aún menos

frecuente empleado en los movimientos que observamos era el método de crear un "monopolio del uso legítimo de la fuerza física” para una determinada área. Este último método ha desempeñado un importante papel en escritos recientes donde se proponen varios programas para la unión federal entre los estados. Consiste en esencia en el desarme efectivo, o en la promesa de desarme efectivo, de todos los focos de poder del área con excepción de un gobierno central. Las promesas de tal monopolio del uso legítimo de la fuerza física están frecuentemente asociadas en los escritos teóricos con pro­ mesas de una autoridad de acuerdo con la ley; ambas están toma­ das en gran parte de las experiencias proporcionadas por la con­ solidación de la monarquía inglesa durante la Edad Media y, en menor grado, por la consolidación del poder real en los estados de Europa Occidental en las postrimerías de la Edad Media y comienzos del período moderno. En las situaciones que estudia­ mos, se estableció un monopolio efectivo de legítima fuerza física en las primeras etapas de un movimiento de amalgama­ ción en sólo cuatro situaciones: Inglaterra en 1066, InglaterraGales después de 1485, Austria-Bohemia en 1620 y después de esa fecha, y quizás Inglaterra-Escocia en 1603. Sin embargo, el último caso es dudoso. La capacidad de Escocia para la guerra de ningún modo desapareció durante el reinado de Jacobo I pos­ terior a 1603, y durante el reinado de su sucesor Carlos I (16 2 5 16 4 9 ), la pretensión real de un monopolio de fuerza fue eficaz­ mente combatida en Escocia e Inglaterra por un ejército escocés. Mientras que los casos ingleses, escoceses y galeses terminaron en una amalgamación exitosa, el caso de Austria-Bohemia con­ cluyó en una separación. Otros dos casos en los cuales se intentó imponer un monopolio del uso legítimo de la fuerza física, tam ­ poco terminó en un éxito prolongado: Austria-H ungría en 1687 e Inglaterra-Irlanda en 1801. Finalmente, el método político menos frecuente, de entre los que identificamos, fue el de oponerse a una legislación impo­ pular y prometer su derogación como consecuencia de la amalEsta es una frase de M a x W e b e r ; ver The Theory of Social and Economic O rganization, traducida por A, M . Henderson y Talcott Parsons, Nueva York, 1947, p. 154.

gamación política. Es obvio que esta táctica requería una situa­ ción m uy especial para ser efectiva. G ravitó en el movimiento de las colonias norteamericanas contra el dominio británico, p arti­ cularmente en la agitación provocada por la Ley de Timbres, y con el tiempo contribuyó a su unificación. Más tarde, durante el período de la Confederación, la promesa de derogar las leyes sobre moneda corriente y otra legislación estatal favorable a los deudores gravitó en el llamamiento a los grupos acreedores para apoyar una constitución federal más severa. Las promesas de derogar la legislación impopular también gravitaron en el fo ­ mento de la amalgamación entre Inglaterra y Gales; igualmente, la unión de Inglaterra-Irlanda fue aceptada en 1801 por la promesa de la emancipación católica, si bien esto no se realizó hasta 18 29; la modificación de las inhibiciones legales impues­ tas a los protestantes disidentes contribuyó a que la unión con Inglaterra fuera popular entre los protestantes de Irlanda del Norte a partir de la década de 1790; y en el caso de Italia, los partidarios de la unificación italiana prometieron la derogación de varias leyes y prácticas administrativas desagradables — en particular las que se relacionaban con los privilegios del clero o los poderes de la policía— si triunfaba el movimiento de amal­ gamación. Vemos otra vez que es más esclarecedor ordenar los métodos políticos usados de acuerdo con su aparente firmeza. Por otra parte, sería de presumir que cualquier método político usado debería aparecer el doble de veces en los casos de movimientos de integración o de amalgamación logrados que en los ejemplos de movimientos fracasados, puesto que hemos estudiado el do­ ble de casos de amalgamación exitosa que frustrada. Como antes, consideraremos que cuanto más firme es un método, tanto más el número de movimientos de amalgamación lograda en los cuales es empleado excede el número de éxitos que se podría esperar de una ciega probabilidad. Teniendo presente esta perspectiva, comprobamos que los dos métodos más frecuentemente usados, la iniciación de instituA r t u r o C. J e m o l o , Chiesa e stato in Italia n egli u ltim i cento anni, T urín, 1 9 4 8 , acentúa la importancia del anticlericalismo en el movimiento de unificación.

clones políticas y el uso de símbolos, no tienen en absoluto una firmeza evidente. Fueron utilizados en todos los casos de éxito y en todos los de fracaso, y la proporción de éxitos y fracasos en los cuales tuvieron parte es así exactamente la misma que la de nuestras muestras como método. Otros dos métodos, por otra parte, van a ocupar el encabezamiento de la lista de firm e­ za: la participación popular en el movimiento de amalgama­ ción y en el funcionamiento de instituciones amalgamadas, y el pluralismo político. La participación popular no se dio en un solo caso fallido; y se presentó en más de media docena de situaciones en las cuales el movimiento de amalgamación tuvo éxito. Incluso si inventá­ ramos un ejemplo de movimiento de amalgamación fracasado en el cual la participación popular desempeñara un papel signifi­ cativo — y repetimos que no se encontró dicho ejemplo en nues­ tros casos-—, la participación popular todavía tendría aproxi­ madamente tres veces más éxitos a su favor de lo que podría esperarse de la simple probabilidad. El segundo método más firme, el pluralismo, sólo gravitó en forma parcial en dos casos que con el tiempo resultaron fru s­ trados: la monarquía de los Habsburgo en 1526, y la actitud noruega frente a la unión noruego-sueca en 1814.^^^ Por otra parte, sus éxitos incluían Inglaterra-Escocia en 1608, después del fracaso de los esfuerzos de Jacobo I para fomentar la amal­ gamación total; Inglaterra y Gales, después de 14 85; las colonias norteamericanas, después de 1765; los cantones suizos en 1291, en 1351-1353, y el acceso de Ginebra a la comunidad política suiza, después de 1526; el movimiento alemán hacia el Zollverein a partir de 1825; y, en menor grado, las primeras etapas del debate sobre la unificación italiana en las décadas de 1830 y 1840. De este modo, el pluralismo estuvo igualmente asociado con una frecuencia tres veces mayor a movimientos de amalSobre este tema, v e r S v e r r e S t e e n , 1814 en D et F rie N orge, O slo, C ap p elen , 19 5 1, y A rn e

B e r g s g á r d , A ret 1 8 1 4 , 2 vo ls. O slo, A sch e h o u g , 19 4 3-19 4 5. Para Gioberti, el gran defensor de la solución pluralista en Italia, ver A n t o n io

n z il o t t i , G ioberti, Florencia, 1922. Hay un interesante ensayo crítico de Adolfo Omodéo sobre Gioberti en su Figure e Passioni del R isorgim ento Italian o, Palermo, 1932.

A

magación exitosos de lo que podría haberse esperado sobre una base de simple azar. Medidos con el mismo patrón, los dos métodos que siguen en orden de colocación, el uso de la propaganda y la promesa de derogar puntos específicos de legislación impopular, se en­ cuentran en otros tantos movimientos de amalgamación lograda como sería de esperar. Siguiendo el ordenamiento según la firmeza, el quinto método era el fomento de la autonomía p olí­ tica o administrativa; esto se dio en una vez y media más de casos exitosos de lo que habría correspondido a la simple compo­ sición de nuestra muestra. Otros tres métodos estaban todavía asociados ligeramente con más frecuencia a los movimientos lo­ grados de lo que se comprobó en nuestra muestra en general: la oposición a instituciones políticas específicas, el uso de alian­ zas militares, y el fomento de una legislación específica. El noveno y décimo métodos de nuestro ordenamiento según la firmeza fueron el fomento de instituciones políticas específi­ cas, y el uso de símbolos. Como ya hemos dicho, estos métodos fueron empleados en todos los casos exitosos y en todos los fru s­ trados y así manifiestan no tener firmeza alguna en uno u otro sentido. Lo mismo sucedía con el nombramiento de indivi­ duos; estos métodos se usaron en casi los tres quintos de todas las situaciones estudiadas, pero la proporción de movimientos exitosos y frustrados en los que intervinieron era casi exacta­ mente la misma que la de la muestra en conjunto. Los tres métodos políticos restantes — la amalgamación total, el monopolio de la violencia, y la conquista m ilitar— se clasifi­ can en último lugar en la lista de firmeza. Se dieron en casi otros tantos movimientos que al fin fracasaron, o en sólo la mitad de otros tantos movimientos que lograron prevalecer, como podía esperarse de acuerdo con la probabilidad. En realidad, parecen haber sido más una carga que una ayuda.

F. OPOSICIÓN A LOS MOVIMIENTOS DE AMALGAMACIÓN EN SUS PRIMERAS ETAPAS.

En los casos que estudiamos, las principales fuentes de opo­ sición a los primeros movimientos de amalgamación fueron ante todo los campesinos, los agricultores o grupos similares en la po­ blación rural; y en segundo lugar, los grupos privilegiados, las clases o regiones cuyos integrantes temían alguna pérdida o disolu­ ción de sus privilegios como consecuencia de la integración o la amalgamación. En siete de las dieciséis situaciones que examinamos, los campesinos tenían relativamente poca importancia en política: Inglaterra en 1066 y en 1315, Inglaterra-Gales, InglaterraEscocia, la monarquía de los Habsburgo en 1526, Austria-Boliemia después de 1620, y Austria y H ungría en 1686. Seis de las nueve situaciones restantes, en las cuales los campesinos o los grupos de agricultores sí desempeñaron un papel político, fu e­ ron fuente de cierta oposición a la amalgamación o a la integra­ ción: los granjeros de Norteamérica — con excepción de los distritos fronterizos— proporcionaron la mayor parte de los v o ­ tos antiíederalistas en oposición a la ratificación de la Consti­ tución de Estados Unidos entre 1787 y 1789, mientras que los votos en favor de la ratificación fueron más numerosos en las ciudades marítimas, y en las que estaban a lo largo de las princi­ pales líneas de comunicaciones''^^; ios campesinos se destacaban entre los sustentadores de la oposición separatista bávara a la unificación alemana en la década de 1860 y posteriormente.^^ La unificación italiana fue estorbada por la apatía o abierta hos­ tilidad de los campesinos en muchos estados italianos. En Suiza, 35 Yei- su enumeración en Capítulo I, Sección D. 36 Ver mapa en O r r in G r a n t L ib b y , The G eographic D istribution of the Vote of the T hirteen States on the Federal C onstitution, 1 7 8 7 -1 7 88 , Madison, W is., 1894. 3'^ K l a r e K r a u s , D er K am pf in der bayerischen A bgeordnetenkam m er um die V ersailles V ertrdge 1 1 - 2 1 , Ja n u ar 1871, Colonia, 1935, p. 18. V er también H a n s Z it z e l sb e r g e r , Die Presse des Bayerischen P artik ularism u s von 1 84 8 -1 9 00 , Munich, 1937. 38 Este punto está tratado virtualmente por casi todos los historiadores del Resurgi­ miento. Ver, por ejemplo, A l b e r t o M a r ía G h is a l b e r t i , "Ancora sulla parficipazione po­ pulare al Risorgimento”, Rassegna storica del R isorgim ento X X X I-X X X III, 1946, pp. 5-13.

los cantones montañeses católicos, preponderantemente de ca­ rácter rural, se opusieron a la admisión de la ciudad de Gir^sbra en la Confederación Suiza después de 1526, de manera que Ginebra se debió conform ar con estar vinculada a la Confederación Suiza sólo indirectamente por medio de una alianza perpetua con Zurich y Berna hasta fines del siglo xviii. En Irlanda durante los siglos X VIII y X IX , los campesinos católicos eran en general apáticos u hostiles a la conexión con Inglaterra; y el comienzo de su influencia en política condujo al comienzo de una sucesión de m.ovimientos nacionalistas que tendían cada vez más a la separación. Igualmente en el caso de la unión noruego-suíeca, los granjeros noruegos se mostraron en general indiferentes o inamistosos frente a una unión más íntima con Suecia; y el surgimiento de un partido fuerte de campesinos noruegos, a partir de la década de ISZO, fue seguido de una creciente tensión en las relaciones noruego-suecas. Otras varias situaciones de las m_ismas áreas geográficas tien­ den a reforzar esta impresión. La apatía de los campesinos o su animadversión frente a una más estrecha amalgamación o integración en la unidad política mayor gravitó en el intento de secesión de los cantones suizos católicos en 1847, y en la amalgamación de Suiza bajo un gobierno federal en 1848 logra­ da sólo después de la derrota de aquéllos. La disolución de la monarquía de los Habsburgo en 1918 tuvo lugar, por otra parte, sobre un trasfondo no sólo de creciente descontento entre los grupos laborales y profesionales, sino también en ciertas áreas donde aumentaba la apatía u hostilidad de los campesinos frente a la monarquía con las tensiones y las cargas de la primera guerra mundial. En los comienzos de la guerra civil en Estados Unidos, el sentimiento antiesclavista en el Norte era más poderoso^ .en las áreas rurales como la Nueva Inglaterra rural, al norte de Nueva York — de donde provenía John Brown— y en el Michigan rural, Wisconsin y el norte de Oliio, mientras que las ciudades principales (como Nueva Y ork e incluso Boston) mantuvieron durante mucho tiempo el comercio y otros vínculos con el Sur Ver O. JÁszí,

op. cU,

y abogaron por la moderación del conflicto y la conservación de la unión. En el Sur, también, algunos de los defensores extremos de la secesión provenían de áreas o estados rurales que se caracterizaban por las concentraciones de plantaciones y los esclavos negros, como Mississipi, más que de Richmond, C har­ leston o Nueva Orleáns. Entre los granjeros pobres de raza blanca de la zona ondulada del Sur, el sentimiento unionista en algunos condados estaba m uy arraigado, en comparación con el resto del Sur, aunque no tanto como en gran parte del Norte. En una ampUa extensión del área proconfederada, el sentimien­ to rural era indiferente a la idea de una estrecha amalgamación de los estados confederados, y en la zona ondulada había muchos desertores del ejército confederado. Tan sólo en tres situaciones encontramos un decidido apoyo rural o del campesinado a favor del movimiento de integración o amalgamación: Suiza, en 1291 y en 1351, e Inglaterra-Irlanda del N orte después de 1795, en lo que a la población de Ulster se refería. Si bien la oposición de los campesinos era frecuente, sin em­ bargo, no era en absoluto decisiva. Los movimientos de amalga­ mación o de integración a los que se oponían los campesinos tuvieron éxito o fracasaron casi en la misma proporción que en nuestros casos. Por otra parte, el apoyo activo a un m ovi­ miento de amalgamación o de integración por parte de la po­ blación rural, si bien raro, estaba invariablemente asociado al éxito: cualquier simple movimiento de amalgamación o de inte­ gración así apoyado tuvo éxito. Por último, en los casos en los cuales los campesinos no gravitaban en la política, los éxitos fueron relativamente algo más raros, y los fracasos relativamente más frecuentes, de lo que sucedía en nuestra muestra en con­ junto. Los proponentes de los movimientos de integración o de amalgación hicieron frecuentes concesiones a los deseos de los Ver P h il ip F o n e r , Business and Slavery, Chapel Hill, Carolina del Norte, 19 4 1,

passim. 41 R o be r t R o y a l R u s s e l , "Economic Aspects of Southern Sectionalism, 1 8 4 0 -1 8 6 1 ” en en U n iversity of Illinois Studies in the Social Sciences, XI, marzo, junio, 1923, pp. 232239-243, 278, 2 84-288; G e o r g ia L ee T a t u m , D islo yalty in the C onfederacy, Chapel H ill, 1934, passim ; E l l a L q n n , Desertion du rin g the C iv il W ar, Nueva York, 1928, pp. 3-126 , 225-230,

campesinos o de los agricultores. En casi las tres cuartas partes de todas estas situaciones en las cuales los campesinos o los agri­ cultores significaban algo en política, obtuvieron concesiones; pero no se hicieron concesiones específicas a la población rural allí donde su importancia política era insignificante o inexisten­ te. En un solo caso, el de Italia, la amalgamación tuvo éxito sin que se otorgaran concesiones importantes al campesinado y én este caso la influencia de los mismos sobre la política había sido escasa, y a los campesinos, en particular del sur de Italia y de Sicilia, se les había prometido consid^erables beneficios de la amalgamación, si bien estas promesas tardaron muchas décadas en cumplirse, si es que en realidad han Uceado a cumplirse. En otro caso, el de Inglaterra-Irlanda, no se hicieron concesiones sustanciales a la población campesina en el momento de la unión de 1801 o durante las décadas posteriores. Aquí también, la in­ fluencia de los campesinos en la política era m uy reducida en el momento de la amalgamación, pero la amalgamación fracasó con el tiempo. Tomando en conivinto todos estos casos donde el movimiento de amalgamación o el de integración no hizo concesiones especí­ ficas a las necesidades o puntos de vista rurales, vemos que la razón de fracasos a éxitos era casi el doble de lo que era en todas nuestras situaciones tomadas en conjunto; así, la negativa a hacer concesiones a los agricultores o campesinos estaba asocia­ da a perspectivas netamente desfavorables y a largo plazo para una eventual integración o amalgamación. Esto sucedía tanto en las situaciones en las cuales los campesinos tenían alguna in ­ fluencia política como en aquellas en las que no tenían ninguna influencia en el momento de la amalgamación. En contraste, en los casos en los que las concesiones se hicieron a agricultores o a campesinos, los éxitos, respecto de los fracasos, fueron tres veces más frecuentes de lo que se podría haber esperado si nos hubié­ ramos basado únicamente en la probabilidad. Esas concesiones a los puntos de vista rurales se hicieron, por supuesto, en todos los casos en los cuales el movimiento de amalgamación contaba Sobre este punto ver el artículo de Constanzo Maraldi, "La Revoluzione Siciliana del 1860 e Topera politico'amministrativa di Agostino Depretis”, Rassegna storica ctcl R horgim ento, XIX, 1932, pp. 434-574,

desde el comienzo con el apoyo de los campesinos, como en Suiza en 1291 y 1351, y en Irlanda del N orte a partir de la década de 1790. Pero esto también sucedió en la concesión hecha a la oposición de los cantones m^ontañeses contra la admisión de Ginebra en la Confederación Suiza en el siglo xvi, y también en las concesiones al sentimiento bávaro en la forma de gobierno federal adoptada por el Imperio Alemán en 1871 (que conservó la administración exclusivamente bávara en la mayoría de los ámbitos que afectaban de manera directa la vida de la población campesina), y más notoriam.ente en las concesiones al sentimiento antifederalista adoptadas en el momento de la ratificación de la constitución de Estados Unidos en la forma de las diez p ri­ meras enmiendas hechas a ese documento. En una sola situación de entre todas las que estudiamos, la de la unión norLi^ego-sueca, comprobamos que las concesiones a las necesidades y opiniones de los campesinos aparentemente fu e­ ron seguidas por el fracaso de la amalgamación. Sin embargo, en este caso las concesiones se hicieron en nombre del estado no­ ruego, pero no en nombre de la unión; y a menudo las conce­ siones tendían a quedarse a la zaga de las nuevas necesidades y expectativas de la población rural noruega, de manera que la asociación con los suecos siguió siendo considerada no compensa­ toria o incluso frustrante por muchos granjeros noruegos. Merece destacarse también, por otra parte, que, si bien el intento de amalgamación entre Noruega y Suecia fracasó, la integración entre estos dos países se logró después de 1907 bajo la forma de una comunidad de seguridad pluralista. Desde entonces, mien­ tras que la influencia del campesinado disminuyó en todas las regiones de la comunidad de seguridad pluralista noruego-sueca con el crecimiento de las mayorías urbanas en ambos países, la política del gobierno en ambos reinos sigue apuntando a una cierta protección y subvención de los productores agrícolas. En contraste con los campesinos, las clases privilegiadas, por supuesto, nunca fueron neutrales ni ajenas a la política. Se en­ contró alguna oposición de las clases, grupos o regiones privileVéase la oposición al rey y a los suecos que se desarrolló en el partido de los agricultores noruegos, Y em tre, en J a a c o b S. W o r m -M ü l l e r , A m e B ergsgard y B e r n t A, N is s e n , V enstre i N orge, Oslo, 1933, pp. 34-73.

giados a los movimientos de amalgamación o de integración en diez de las dieciséis situaciones examinadas. En siete de estos diez ejemplos, la amalgamación tuvo éxito a pesar de esta oposi­ ción: Inglaterra-Gales, Inglaterra-Escocia, Inglaterra-Irlanda del Norte, Alemania, Italia y Suiza en 1 2 9 1; otro ejemplo de logro, a pesar de la oposición de la clase alta, se presentó en 1526, año en que algunos de los grupos privilegiados importantes de Gine­ bra se opusieron a que ésta se uniera a Suiza y prefirieron man­ tener la asociación de Ginebra con Saboya. En tres casos, en los cuales había existido alguna oposición de parte de los grupos temerosos de perder sus privilegios, la amalgamación fracasó: Inglaterra-Irlanda, Austria-Bohemia en 1620 y después de esta fecha, y Austria y Hungría, después de 1686. De las seis situa­ ciones en las cuales los principales grupos privilegiados apoyaron la amalgamación o la integración, cuatro obtuvieron éxito: In­ glaterra, en 1066 y en 1 2 15 ; Estados Unidos; y Suiza en 13 51. Dos casos en los cuales el mayor apoyo entre las clases privile­ giadas estaba en favor de la unión, dieron, sin embargo, en fra ­ caso: la monarquía de los Habsburgo en 1526, y la unión noruego-sueca en 1814. En el último caso, los conservadores noruegos estaban divididos en sus opiniones, y sólo una parte de ellos apoyaba la idea de una amalgamación de más vastos al­ cances. La aristocracia sueca, por otra parte, favoreció en todo momento la amalgamación total; y los conservadores noruegos después de 1884 debieron favorecer la independencia noruega o ser tildados de "traidores” por muchos de sus conciudadanos. Tanto en el caso noruego-sueco como en el austro-húngaro, la asociación de unión parcial del conservadorismo y la aristocra­ cia constituyó un riesgo en política. Algo curioso, el mero hecho del apoyo o de la oposición de parte de los grupos o regiones privilegiados no pareció producir efecto decisivo alguno sobre el éxito o fracaso mediatos de los movimientos de amalgamación o integración afectados. Como todo movimiento exitoso en favor de cambios políticos, la amal­ gamación llegó a ser apoyada por un número- suficiente de los que eran políticamente influyentes. Pero entre los movimientos que contaron con el apoyo preponderante de las clases altas y con el apoyo de las unidades o regiones relativamente privilegia­

das, los ejemplos de logro y de fracaso se dieron en casi la misma proporción que en el conjunto de maestra muestra de situaciones. Respecto de los movimientos que encontraron seria oposición de parte de por lo menos algunos grupos o regiones privilegiados, los logros y los fracasos se dieron casi en la misma medida, con una proporción de éxitos ligeramente mayor a pesar de esa oposición inicial. Si bien el apoyo o la oposición de los grupos o regiones p ri­ vilegiados no influyó de manera decisiva en el resultado mediato de los movimientos de amalgamación o de integración, estos grupos o regiones lograron casi siempre obtener concesiones signi­ ficativas para sus intereses y puntos de vista. Las concesiones hechas a la nobleza prusiana durante la unificación alemana son famosas. En sólo dos de nuestras dieciséis situaciones comproba­ mos que la resistencia de un grupo privilegiado fue superada com­ pletamente: el obispo y la influyente facción prosaboyana fueron eliminados de Ginebra en 1526; y la nobleza bohemia, que se había resistido a una amalgamación más estrecha en la m onar­ quía de los Habsburgo, fue en gran parte eliminada en 1621 y reemplazada por otros nobles más adictos a la causa de los Habs­ burgo. De nuestros casos se desprende que el hacer tales conce­ siones a los puntos de vista de las clases privilegiadas era inherente a la propia naturaleza del proceder típico de los movimientos de amalgamación; en las catorce situaciones en las cuales dichos movimientos no contaron desde un comienzo con el apoyo de los grupos y de las regiones privilegiados, o en las que se les hicieron concesiones, la proporción de logros y fracasos era casi la misma que en nuestra muestra en general. Pero si excluimos los movimientos que contaron con el apoyo de los grupos y re­ giones privilegiados desde un principio, y nos limitamos a los que originariam_ente encontraron oposición de parte de dichas regiones o grupos pero en los cuales se hicieron concesiones con posterioridad, vemos que los éxitos eran casi una vez y media más frecuentes en proporción a los fracasos que en nuestra muestra en conjunto. El hacer esas concesiones a los oponentes privilegiados parecía así producir un efecto modesto pero preciso en favor del éxito. De manera análoga, la proporción de fracasos y de éxitos en la m uy reducida muestra de movimientos en los

cuales no se hicieron tales concesiones, presenta una proporción algo mayor de fracasos que de éxitos de lo que se podría esperar según la probabilidad. Tomados en conjunto, nuestros hallazgos respecto de los retardadores de los movimientos de amalgamación o de inte­ gración tienden a confirm ar nuestras primeras impresiones sobre el carácter de coaliciones interclases de los movimientos satisfac­ torios de este tipo. También tienden a confirm ar la importancia de la habilidad de sus líderes para form alizar compromisos que satisfacieran al menos algunas de las necesidades y aspiraciones principales de cada grupo importante afectado. Para llegar a una conclusión satisfactoria, los movimientos de amalgamación o de integración no sólo debían contar con un amplio apoyo entre los estratos políticamente relevantes — y a menudo esto incluía el apoyo de las masas en períodos en que aumentaba la participación de las mismas en la política— sino que tenían que vencer la resistencia de los grupos apáticos u opositores por medio de concesiones o presiones, o una combi­ nación de ambas. Sumado a todo esto, los movimientos de amalgamación o de integración debían llegar a un punto final en las actitudes de los estratos politicamente relevantes respecto del problema de la "unión”. Tenían que promover la decisión de la gente. Es decir, debían lograr un estado de cosas en el cual la multiplicidad de los urgentes problemas políticos, econó­ micos y sociales parecieran reducirse, al menos temporariamente, al único problema de la unión. Esto podía lograrse resolviendo algunos de los problemas por medio de reformas, o por obra del tiempo y de la historia. O bien se podía relegar temporariamente esos problemas a último lugar, o bien podían llegar a ser menos urgentes por otras razones; o, finalmente, los proponentes del movimiento de amalgamación o de integración podían tener éxito al presentar una "unión más perfecta” como convincente solu­ ción futura para todos los problemas políticos y sociales funda­ mentales que ejercían presión en las unidades políticas afectadas. En cualquier caso, los proponentes de la unión tenían que hacer que el problema de la unión fuera el más importante dentro de la política. Debían vincular las restantes presiones y proble­ mas locales Lirgentes con el mismo; y tenían que presentar el

enfoque práctico de la unión como un simple plan político. Eliminar los planes rivales era fundamental. A pesar de lo im ­ portantes y útiles que habían sido los A rtículos de Confedera­ ción para fortalecer los lazos de unión entre los estados norteame­ ricanos en cierta etapa de su desarrollo, tuvieron que ser desacre­ ditados para lograr una atmósfera política favorable a la adop­ ción de la Constitución. En la unificación de Alemania, la idea de la "'Gran Alemania” y el liderazgo de Austria debieron ser desacreditados antes de que se pudiera unir una Alemania más pequeña bajo el liderazgo de Prusia. En la unificación de ItaHa, se tuvieron que desacreditar los planes para una confederación de estados bajo el liderazgo del Papa — como también los planes para una república italiana unitaria según lo veía Mazzini— , antes de que la opinión italiana estuviera dispuesta a aceptar una monarquía italiana unitaria bajo la casa de Saboya. La creciente unanimidad entre las figuras intelectuales destacadas, y el cre­ ciente consenso entre las clases intelectuales en general, tal como estos dos procesos pueden ser observados, por ejemplo, en A le­ mania entre 1815 y 1870, son indicios de este proceso definitivo en lo referente a la opinión intelectual.

G. FORMACIÓN DE LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS: UN DESA­ FÍO A LA ORIGINALIDAD Y A LA INNOVACIÓN,

Como hemos visto, el logro del cierre del debate sobre el problema de la unión implica el logro de un amplio consenso dentro de la élite política, y la ausencia o eliminación de una oposición destacada o de presiones cruzadas provenientes de la éhte o de los estratos más amplios de la población que estaban accediendo a la vida política. Comprobamos que le cupo un papel significativo en el logro de este fin, a la originalidad y amplitud de recursos de los proponentes de la amalgamación o de la integración al form iilar los planes prácticos para acer­ carse a la unión y para organizar las instituciones políticas espe­ cíficas que la hicieran funcionar. En este aspecto, nuestros estudios de las estrategias de inte­ gración más promisorias nos han producido una fuerte impresión

por la importancia de la innovación y de la inventiva políticas. Muchos de los avances decisivos en el camino de la integración política implicaban la adopción de decisiones políticas en una manera tal que se adoptaron medidas improbables u originales antes que sus alternativas más obvias o probables. De este modo, muchas de las instituciones centrales de las comunidades de seguridad amalgamadas eran originales y m uy problemáticas en el momento en que fueron adoptadas. Los A rtículos de Confe­ deración norteamericanos, la Constitución federal, y la política sobre tierras y colonización de la Ordenanza del noroeste con la admisión automática de los territorios como nuevos estados, ninguno de éstos tiene un equivalente cercano en la política o el derecho del siglo xvni. La unión anglo-escocesa de 1707, el Zollverein alemán, y los derechos de los campesinos en los cantones forestales suizos todos resultan igualmente extraños para su época y lugar. Debe agregarse que algunas comunidades políticas amalga­ madas fracasaron precisamente como consecuencia de decisiones muy probables en el momento j lugar en el que fueron toma­ das. Los hombres de estado actuaron obviamente al tratar de someter a las colonias norteamericanas a la administración bri­ tánica común concordante con las pautas usuales del siglo xviii. Un siglo más tarde, las ideas y convicciones de rutina de los esta­ distas suecos y noruegos, absolutamente normales para su época y clases sociales, impidieron la integración y contribuyeron a des­ truir la unión entre los dos países. Los dirigentes de AustriaHungría no hicieron nada fuera de lo común en las décadas anteriores a 19 14 al decidir transform ar la monarquía en un sistema de alianzas que parecieron rutinarias y casi inevitables a los contemporáneos, aun cuando ello condujo a la primera guerra mundial y a la disolución del Imperio. Del estudio de los casos logrados y frustrados, hemos con­ cluido que hay pocas zonas de la política en las cuales la origina­ lidad y la creación sean tan importantes como en la formación de comunidades de seguridad amalgamadas.

II, PROCESO POLÍTICO PARA ESTABLECER. UNA COMUNIDAD DE SEGURIDAD PLURALISTA.

Las amplias bases de nuestras conclusiones referentes a los procesos para establecer comunidades de seguridad amalgama­ das se aplican también al establecimiento de sus contrapartes pluralistas, en la medida en que aceptamos una organización mucho más libre de las comunidades de seguridad pluralistas y requisitos menos rigurosos para su establecimiento y preser­ vación. La cuestión principal que condujo al surgimiento de una comunidad de seguridad pluralista en los casos que estudiamos parece haber sido la creciente falta de atractivos e improbabilidad de la guerra entre las unidades políticas interesadas. La guerra perdió atractivos porque prometía ser devastadora e insegura, como en el caso de Estados Unidos y Canadá después de 18 15 : el poderío norteamericano por tierra, fácilmente podía devastar todo o casi todo el Canadá, 'mientras que el poderío británico por mar podía infligir gran daño a los buques y puertos norte­ americanos. Pero los ejércitos norteamericanos no podían haber destruido la habilidad británica para hacer la guerra, ni tampoco podía el poder m arítimo británico haber destruido la capacidad militar de Estados Unidos en América del Norte. Puesto que la guerra se hizo inaceptable para Canadá y Estados Unidos después de 1815, se dieron las condiciones básicas para la desmilitariza­ ción de su frontera común y el surgimiento de una comunidad de seguridad pluralista entre los dos países. En otros casos, la guerra se hizo inatractiva a causa del peligro de complicaciones internacionales en que podían verse envueltos los contrincantes: la posibilidad de una intervención alemana, rusa o británica, o de una guerra que abarcara a algunas de las grandes potencias, actuó como freno contra la posibili­ dad de una guerra noruego-sueca en el momento de la secesión noruega de la unión de ambos países en 1905 y posteriormente; aquí de nuevo, una comunidad de seguridad pluralista entre Noruega y Suecia surgió como alternativa mucho más p referi­ ble. Otro factor en la creciente pérdida de atractivos de la

guerra fue algunas veces su impopularidad en la política interna de todos, o al menos de los países interesados más fuertes. Así, la idea de la guerra contra Noruega fue m uy impopular en Suecia desde 1905, hasta que se hizo inconcebible, y el surgimiento de la influencia liberal y la laborista en la política sueca acrecen­ tó esta tendencia. Análogamente, la idea de una guerra contra México era a todas luces impopular en Estados Unidos en las postrimerías de la década de 1920 y comienzos de la de 1930, mientras que dicha guerra hubiera sido una insensatez militar desde el punto de vista de México; a pesar de la tensa disputa sobre las propiedades petroleras norteamericanas en México, el período asistió al nacimiento de una comunidad de seguridad pluralista entre los dos países. Las comunidades de seguridad pluralistas, como sus equiva­ lentes amalgamadas, se beneficiaron con los movimientos inte­ lectuales y las tradiciones que les preparaban el terreno. El acer­ camiento entre Gran Bretaña y Estados Unidos después de la paz de 1815 y el paralelismo en la actitud de los dos países en el momento de la Doctrina Monroe facilitaron el establecimiento de una comunidad de seguridad pluralista, y el incremento en el autogobierno en Canadá durante el siglo xix^ contribuyó a su mantenimiento. La comunidad de seguridad pluralista entre los países escandinavos fue preparada y fortalecida por el m ovi­ miento cultural y político del escandinavismo y la red de verda­ deras comunicaciones, negociaciones e instituciones interescan­ dinavas en las esferas social, cultural y científica que se desarro­ llaron durante el siglo xix y se hicieron más fuertes posteriormen­ te. En el caso de Estados Unidos y México, la tradición del pana­ mericanismo y más tarde de la cooperación interamericana gra­ dualmente fue tomando cuerpo en legislaciones e instituciones específicas. Esto contribuyó a que hubiera una base favorable para la comunidad de seguridad pluralista entre los dos países.

El estudio de R a y a i o n d E. L i n d g r e n , provisionalmente titulado: Uniort, Disunion, R eunion: A S ítíd y of the D issolution of the Union of N orivay and Sweden and Scandinavian Integratio n, Princeton, passim.

ESTADO A C T U A L DE LA IN TEGRACIÓ N EN EL Á R E A DEL A T L Á N T IC O N ORTE

¿Qué hemos aprendido de nuestro estudio de la historia que pudiera aplicarse al problema contemporáneo de la integración? Podríamos elegir dos caminos para contestar esta pregunta, Uno sería el de examinar algunas de las sugerencias actuales para integrar determinadas partes del globo. Estas sugerencias o planes van desde un reducido Benelux (Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo), pasando por la Pequeña Europa (llamada algu­ nas veces los Seis — Bélgica, los Países Bajos, Luxemburgo, Fran­ cia, Alemania Occidental e Italia), la Gran Europa (los quince países del Consejo de Europa — Bélgica, Dinamarca, Francia, Alemania Occidental, Grecia, Islandia, Irlanda, Italia, Luxem­ burgo, los Países Bajos, Noruega, el Sarre, Suecia, Turquía y el Reino U nido), la Unión d.el A tlántico (al menos las democra­ cias en el área del A tlántico N o rte), hasta la federación de democracias en cualquier parte e incluso una federación m un­ dial. El otro camino para hallar una respuesta sería el de exami­ nar los principales problemas latentes en el terreno de la organi­ zación internacional a la luz de nuestros hallazgos. Algunos de ellos son el enfoque funcional frente al enfoque federal o cons­ titucional, el enfoque político frente al enfoque económicosocial, el cambio gradual frente al abrupto, y el enfoque regional o parcial frente al universal. En este breve volumen, usaremos cada uno de estos caminos en cierta proporción. Para mayor coherencia, examinaremos con algún cuidado la idea de la integración para una sola área geo­ gráfica: la del A tlántico Norte. ^ A l tiempo que nos concentra­ mos en dicha área, veremos a veces algunos de los principales problemas en el estudio de la organización internacional. Antes que nada debemos hacer un cálculo aproximado de 1 Hemos definido dicha C ap ítu lo I, Sección B.

área, y

enum erado los diecinueve países que abarca, en el

la situación actual en el área del A tlántico N orte respecto de la integración, pero principalmente en lo que se refiere a nuestros hallazgos históricos. Después de haber presentado ese cuadro, podemos referirnos en el capitulo siguiente a las consecuencias de esos hallazgos para la politica relacionada con una fu tu ra inte­ gración.

A- ALGUNAS CONDICIONES GENERALES.

1. Casi es innecesario destacar que el área del A tlántico N orte no está aún integrada. No es una comunidad de seguri­ dad, si bien contiene varias comunidades de seguridad dentro de ella: Estados Unidos-Canadá, Estados Unidos-Reino Unido, N o­ ruega-Suecia, y otras. Pero también comprende al menos un pais que no goza de la total confianza de los otros: Alemania. Además, ¿quién puede afirm ar con certeza que España y Fran­ cia nunca lucharán entre sí? U n período de diez años después de una guerra mundial es demasiado breve para tener la con­ vicción de que se ha logrado una paz permanente. Sin embargo, el área del A tlántico N orte es una comunidad política ^ y trece de los diecinueve países del área pertenecen a una alianza prim i­ tivamente m ilitar: la Organización del A tlántico Norte. A si­ mismo, a veces se considera que toda el área constituye una civi­ lización distinta.^ 2. Probablemente, el área del A tlántico Norte no puede con­ tar con una corriente de internacionalismo que la dirija hacia la integración. Uno de nuestros hallazgos ha arrojado serias dudas sobre la idea de que la vida moderna tiende a ser más "in­ ternacional” que la vida en el pasado y de ahí más propicia al surgimiento de instituciones internacionales o supranacionales. 2 Como se la define en el Capítulo Ï, Sección. A. ^ Después de haber revisado la más im portante b ib lio g rafía sobre esta cuestión, un historiador norteam ericano y otro francés han llegado a la conclusión de que las civ ilizacio ­ nes de Europa O ccidental y de A m érica del N orte han llegado a form ar algo así como una civilizació n del A tlán tico N orte. V er J a c q u e s G o d e c h o t y R o b e r t R . P a l m e r , *'Le problème de T A tlan tiqu e du xvrnèm e au xxèmÆ siècle’’’, especialm ente pp. 2 16 -2 18 , en Kelazioni del X Congresso întern azio n aie di Scienze Storiche, vol. V , Florencia, ^ V er C ap ítu lo II, Sección A , los primeros tres párrafos.

Suscitó particularmente dudas sobre la probabilidad de la amal­ gamación como vía hacia la integración. Aunque esto no sig­ nifica que la necesidad de instituciones internacionales o supra­ nacionales sea menor en la actualidad de lo que lo era antes, sí indica que establecerlas puede ser más arduo de lo que cree mucha gente bien informada. ¿Se puede extraer de esto una ten­ dencia histórica? De ser así, la tendencia ciertamente no demos­ traría que "todas las corrientes de la historia moderna se dirigen hacia la unificación del mundo”.'’ 3. La misma conclusión general está im plícita en nuestros hallazgos de que los estados no parecen crecer según un proceso "en cadena”. ® Encontramos que la amalgamación exitosa de unidades más reducidas con otras más amplias tendía a acrecen­ tar los recursos y la habilidad necesarios para la integración de parte de la unidad mayor. Pero descubrimos que esto también podía acrecentar la preocupación de estas unidades por los asun­ tos internos, reduciendo su habilidad para responder pronta y eficazmente a las necesidades e intereses de los pueblos situados fuera de las fronteras nacionales. Esta habilidad de los gobier­ nos para responder a los intereses de los "de afuera” siempre ha sido importante, pero lo es más aún en nuestro tiempo. En la medida en que los estados m uy grandes puedan aprisionar las mentes de sus dirigentes en una trama de complejidades, pre­ siones y preocupaciones internas, el crecimiento de los estados podría convertirse en un proceso de autoeliminación. Cuanto más grande sea un estado, tanto menos atención y comprensión podrían dedicar sus líderes políticos a un pequeño territorio o población adicionales que se le quisieran unir, o cuyas lealtades después de la amalgamación podrían tener que ser aseguradas y mantenidas. A l final de tal evolución, los estados m uy extensos, los imperios o las federaciones podrían verse imposibilitados de E i s e n h o w e r , "E ducation for Internation al U n derstan ding” , Educational vol. 3 5, octubre de 1954, p. 243. U na afirm ació n más prudente en el mismo sentido fue form ulada en 1887 por W o o d r o w W i l s o n ; "E xiste una te n d e n c ia ... claramente destinada a prevalecer, prim ero, hacia la confederación de partes de imperios como el Británico, y por último de grandes Estados.” '^The Study of Administration”, reimpreso en Ray Stannard Baker y William E. Dodd (eds.), The P ub lic Papers of W oodrow WHsotíf College and State, Nueva York, Harpers, 1925, I, pp. IST -ISS, ® Ver Capítulo II, Sección A, l. ^ M ilto n

R ecord ,

absorber más gente o territorios, o incluso de retener las lealtades de todos los grupos y unidades políticos más reducidos que se les hubieran unido en el pasado. Esto significa que no se puede esperar que una mayor receptividad política — que, según ve­ remos, tiene gran importancia para la integración— surja auto­ máticamente como producto secundario de la evolución histó­ rica. En cambio, los gobiernos y los líderes que deseen alentar la integración tendrán que luchar por una mayor receptividad como un objetivo diferente. Comparando las cifras del comercio y del movimiento pos­ tal extranjeros con las del comercio y movimiento postal inter­ nos de varios países en el área del A tlántico Norte, hemos com­ probado que la proporción entre las negociaciones extranjeras y las internas ha ido favoreciendo a las internas durante el ú l­ timo cuarto de siglo, e incluso más en el caso del movimiento postal. índices como éstos prueban que cuanto mayor es la po­ blación, área, riqueza y educación de una comunidad, mayor en su autopreocupación. ^ Esto nos advierte que el tamaño puede traer aparejada me­ nor receptividad a las necesidades de los "de afuera”. Pero no tenemos idea del tamaño y de las condiciones requeridos para que se inicie este proceso de autolimitación. Estados Unidos, con una población de 165.000.000 de almas y un área de más de 3.000.000 de millas cuadradas, está ciertamente integrado. Pero para apreciar la situación en el área del A tlántico N orte esta cifra no significaría tanto como el tamaño de Estados Unidos en el momento de su integración, aproximadamente entre 1790 y 1820. En 1790, Estados Unidos tenía menos de 4 millones de habitantes y 900.000 millas cuadradas. En el momento de su re­ integración después de la guerra civil (alrededor de 1877) tenía cerca de 50 millones de habitantes y 3.000.000 de millas cuadra­ das. Alemania, cuando se amalgamó en 1871, tenía 41 millo­ nes de habitantes y 212.000 millas cuadradas. Los "Seis” de EuV e r K a r l W . D e u t s c h , ''S ym b o ls o f P o litic a l C o m m u n ity ” , en L y m a n B r y s o n , L o u is F in k e l s t e in , H u d so n H o a g l a n d , y R o b e r t M . M a c iv e r , Sym bols and Society, H arp ers, 195 5, p. 31 y p. 32. de

I n v estig a ció n

P ara m ás d e ta lles sobre los estudios de este p u n to , realizados en el C e n tro sobre

In stitu cio n es

P o lític a s

in th e B alan ce o f C o m m u n ic a tio n F lo w s: tio n s” , en P ub lic Opinion Q u arterly, x x ,

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A P ro b le m o f M ea su rem en t in I n te rn a tio n a l R e la ­ 1 , p rim a v e ra

de

1956, pp. 143-160.

ropa Occidental en la actualidad totalizan alrededor de 160 millones de habitantes que viven en 453.000 millas cuadradas de tierra, mientras que el área del A tlán tico Norte, tal como la hemos definido, totaliza unos 440 millones sobre 9.000.000 de millas cuadradas de tierra. Esta área se halla m uy aumentada en un sentido, por supuesto, por -el océano situado entre las dos partes de manera que la distancia de una parte del área a la otra puede alcanzar las 7.000 millas (desde el sur de California al sur de Itaha). Si el tamaño fuera el factor determinante, es obvio que la amals^amación del área del A tlántico N orte sería mucho más difícil que la de Alemania o Estados Unidos. Pero en vista de las diferencias en los transportes y las comunicaciones modernas a las que ya nos hemos referido y en vista del hecho de que nuestros estudios históricos no han fijado un lím ite máximo del tamaño, no concluimos que la amalgamación de un área mayor — como la del A tlántico N orte— sea imposible. 4. Comprobamos que el verdadero proceso de formación de los estados era algo distinto del proceso "en cadena” que resultó ser una ilusión. Las condiciones de base esenciales para la inte­ gración podían ser ensambladas casi en cualquier secuencia, en Ici medida en que todas ellas tuvieron lugar. Había una amplia variedad de caminos. ® Este hallazgo tiene una aplicación de doble filo. Demuestra que se pueden tomar medidas respecto de cualquiera o de todas las condiciones esenciales en cualquier momento, sin comprometer el progreso total a causa del fracaso por no tomar medidas en el orden apropiado. Por esa razón, nos advierte sobre la dificultad de valorar el progreso aunque sea someramente en cualquier punto, porque ese progreso de­ pende tanto de la medida en la que todas las otras condiciones esenciales se ensamblen, que no se lo puede valorar por la pre­ sencia de una o dos condiciones cualesquiera. El cumplimiento de varias de las condiciones esenciales constituye una especie de progreso, pero no garantiza el éxito, porque una condición no lleva necesariamente a la otra. Es conveniente no olvidar esto cuando tratamos de observar el estado actual de la integración Ver Capítulo I, Sección C. ^ Ver Capítulo III, Sección A,

en el área del A tlántico Norte. Quizás sea innecesario agregar que la integración, por ahora, ha alcanzado diferentes niveles en diferentes partes del área, y que en este estudio no podemos anahzar exhaustivamente la situación en estas subregiones. 5. En este punto se debería discutir uno de nuestros hallaz­ gos porque él esboza el esquema dentro del cual debemos pre­ sentar nuestros juicios sobre el área del A tlántico Norte. Com­ probamos que el logro de una comunidad de seguridad plura­ lista se vio favorecido por cualquiera de las condiciones o pro­ cesos favorables al éxito de una comunidad de seguridad amal­ gamada y asimismo que algunas veces los factores que dificul­ taban a una, dificultaban también a la otra Hallamos, además, que las comunidades de seguridad pluralista tuvieron éxito en condiciones algo menos favorables de las que se hubie­ ran requerido para el éxito de una amalgamada, y que sobre­ vivieron a procesos desfavorables o desintegrativos que proba­ blemente habrían destruido una comunidad de seguridad amal­ gamada. Así, el tipo pluralista era el más fácil de lograr y también, a causa de su estabilidad, parecía ser tan efectivo como el tipo amalgamado para realizar la función principal de una comunidad de seguridad: mantener la paz. Esto indica que el camino hacia una comunidad más estrecha seguía en general la misma dirección tanto para la amalgamación (unión o fede­ ración) como para el pluralismo (funcionalismo o estrecha cooperación), en lugar de dividirse en dos en una primera eta­ pa. Y en este sentido no vemos que el mundo contemporáneo sea decididamente diferente de los primeros períodos de los cua­ les tomamos nuestros casos. En relación con esto, comprobamos que la integración no era un proceso positivo o negativo, sino que requería el cruce de un umbral bastante ancho. El hecho de que se pueda cru­ zar el umbral de la integración, detenerse en él y volverlo a cruzar no menoscaba el concepto de integración que hemos adoptado para este estudio. En realidad, destaca la utilidad del concepto al evaluar la dirección en la que se van desarrollando Ver Capítulo II, Sección E. ü Ver Capítulo II, Sección A, 2 , a, y Sección E. 12 Ver Capítulo II, Sección A, 2 , B.

las relaciones entre dos o más estados en un momento dado. Puesto que la integración no parece haber sido ganada o perdi­ da en términos de "positividad o negatividad”, las providen­ cias parciales encaminadas a lograrla pueden ser más promiso­ rias, y su carácter parcial menos desalentador, que si se concibiera a la integración en términos absolutos y decisivos. La existencia de un amplio umbral también significa que si la integración parece que habrá de realizarse en el futuro, deberíamos cuidarnos de no presumir que es permanente. Por supuesto, la desintegración ha tenido lugar en el pasado des­ pués de un largo período de aparente integración, y esto podría sucederle también a un área del A tlántico N orte ostensiblemen­ te integrada. Por estas razones, al presentar nuestros hallazgos, nos incli­ namos a destacar, más de lo previsto al comenzarse el estudio, el enfoque pluralista. Y debemos hacer hincapié en que al valo­ rar a grandes trazos el estado de integración en el área del A tlántico Norte (e incluso más someramente en algunas de las subregiones dentro de la m ism a), estamos considerando sobre todo las condiciones que surgían de la comparación de los ha­ llazgos de nuestros estudios históricos. A dichas condiciones las hemos agrupado en condiciones (a) esenciales para el logro de una comunidad de seguridad pluralista o amalgamada, (b) aquéllas útiles aunque no esenciales para el pluralismo, y sin embargo esenciales para la amalgamación, y (c) aquéllas útiles para ambos pero no esenciales para ninguno.

B.

ALGUNAS CONDICÍONES ESENCIALES PARA LAS COMUNI­ DADES DE SEGURIDAD PLURALISTAS Y PARA LAS AMALGAMA.DAS.

A l usar el término "esencial”, se debe tener gran precau­ ción. A juzgar por nuestros casos históricos, para lograr la in ­ tegración debían darse las dos condiciones esenciales que vamos a tratar. Sin embargo, ninguna de ellas por separado, ni tam ­ poco ambas juntas, constituían condición suficiente para la in­ tegración. Debían estar presentes, pero su presencia no bastaba.

1.

C o m p atib ilid ad de los valores principales.

Para la integración de cualquiera de los dos tipos, comproba­ mos que debía existir una compatibilidad entre los principales valores sostenidos por los estratos relevantes de todas las unida­ des políticas comprendidas; y con esta condición algunas ve­ ces debía existir también un acuerdo tácito para despojar a al­ gún valor incompatible de su significado político. El sentido de este hallazgo en la actuaUdad depende mucho de lo que decidamos llamar valores "principales” . Sin embargo, no hay una forma sistemática y práctica para decidir, aparte de la que existía en la investigación histórica. Para no razonar dentro de un círculo vicioso, hemos denominado valores "prin­ cipales” a los que parecen ser de mayor importancia en la po­ lítica interna de las unidades afectadas. Esto significa que nin­ gún valor será considerado importante en las relaciones entre las unidades políticas a menos que sea importante dentro de cada una de ellas, y que además sea considerado importante en sus relaciones comunes. Así, podemos verificar en parte la im ­ portancia de estos valores en un contexto diferente del proble­ ma de la amalgamación en sí. Uno de estos valores, notoriamente, es la ideología política básica. En el área del A tlántico N orte — con las notables ex­ cepciones de España y Portugal— los términos "constituciona­ lismo” y "democracia” abarcan la mayor parte de la misma. Por democracia entendemos, en resumen, el gobierno por am­ plia representación y por debate, con derecho a organizarse le­ galmente en oposición al gobierno. La democracia incluye en­ tonces una devoción práctica al "gobierno de la ley”. De esta forma, la ley está vinculada al control democrático, de manera que podemos considerar a estos dos valores — constitucionalis­ mo y democracia— como uno, que puede ser expresado en fo r­ ma escrita o no escrita. Quizás un tercer valor sea económico: no exactamente co­ munismo frente a capitalismo, sino socialismo frente a una modificada libre empresa. En estos tiempos de amplio control 13 Ver C ap ítu lo II, Sección C, 1.

gubernamental sobre los individuos y de servicios gubernamen­ tales para los individuos, algunos economistas dan casi por sentado que una economía nacionalizada y una economía com­ parativamente libre no pueden mezclarse, aunque, por supues­ to, pueden coexistir. Nos parece que la adhesión a la propiedad o al control gubernamental o, por el contrario, los esquemas de libre empresa podrían impedir la integración sólo en dos condiciones: primero, que estas instituciones económicas lle­ garan a ser consideradas como valores en sí mismas en lugar de simples instrumentos para fomentar otros valores; y segundo, que al menos uno de los estados interesados tuviera una actitud misionera militante hacia ellas. En ausencia de esta segunda condición, se debería lograr una comunidad de seguridad plu­ ralista, aun sin cambios importantes en las instituciones econó­ micas de cualesquiera de los países participantes. Si ambas con­ diciones faltan, la amalgamación sería posible, al menos en p rin ­ cipio, mediante un arreglo pacífico. En las condiciones actuales, el pluralismo parece así un poco más fácil de alcanzar, ya que está menos dificultado por la variedad de sistemas. Algunos de los valores principales que se apartaron de la política en los casos logrados de integración en el pasado han permanecido en general excluidos de la misma en el presente. La religión es uno de ellos, que, no obstante, todavía provoca recelos en algunos lugares. Mientras que el área del A tlántico Norte es totalmente cristiana excepto Argelia, la división cató­ lico-protestante todavía podría d i f i c u l t a r la integración. N orthrop puede estar en lo cierto al concluir que la base exis­ tente de las religiones europeas no es tan común como para constituir lo que él llama una comunidad. A nuestro juicio, la religión no está tan falta de controversia que se pueda lograr la amalgamación sin tener que separar ampliamente la religión de la política; pero no estamos seguros de que esta separación sea necesaria para la integración pluralista. La religión perdió su ca­ rácter político en los casos suizos y alemanes antes de la amal­ gamación. Los holandeses, los canadienses y los norteamericanos 1** Ver F il m e r S. C. N o r t h r o p , European Union and U.S. Foreign P oJicy: A Stndy in Sociological Jurisprndence, Macmillan, 19 54, p. 76,

han aceptado una unión política común que comprende a gran número de católicos y protestantes. El contraste hberal-conservador no parece ser un problema de tanta importancia como los tres que hemos mencionado. En tanto que los consevadores y los liberales apoyen sinceramente el esquema democrático-constitucional y actúen dentro de él, la discrepancia entre sus ideologías no sería probablemente un firme impedimento para la integración. Tampoco lo sería la cuestión de la monarquía, ya que lo que sobra en el área del A tlántico Norte son monarcas constitucionales. Sin embargo, en el caso de la amalgamación es difícil ver cómo podrían ubi­ carse los monarcas en un área del A tlántico N orte amalgamada a menos que fuera una confederación o una federación amplia. El Commonwealth británico no es un ejemplo conveniente, puesto que no está amalgamado. Esta conclusión también llama la atención sobre la necesidad de distinguir en diplomacia entre aquellos valores que pueden ser despolitizados y los que no pueden serlo. Pero, ¿cómo pode­ mos distinguirlos? Sabemos que se debe distinguir entre los va ­ lores que tienen una relación importante con la posición de po­ der de un país y los valores que no la tienen. Los valores de un país que son incompatibles con los valores de otro no son peli­ grosos en sí. En lo que a la cuestión de una comunidad de se­ guridad se refiere, dichas formas de poder nacional como in ­ fluencia moral o propaganda se vuelven peligrosas sólo cuando se vinculan con el control de la fuerza militar. Por ejemplo, si un país fuerte — como puede llegar a serlo Alemania Occiden­ tal— desarrollara una forma no democrática de gobierno, esto por sí solo no sería necesariaijiente una causa de fricciones pe­ ligrosas. Si, por otra parte, el expansionismo o cruzada ideoló­ gica o el militarismo fueran insertos en el sistema de valores tan firmemente que produjeran un efecto importante en el po­ der nacional, entonces dichos valores difícilmente podrían ser despolítizados. Hay una tendencia en el pensamiento popular a considerar a muchos valores como incompatibles entre sí. El público tiene propensión a desconcertarse frente a un valor al parecer incom­ patible que puede ser en realidad irrelevante para la formación

de una comunidad de seguridad. Una extendida actitud norte­ americana frente al socialismo en Gran Bretaña es un ejemplo de ello. Los países socialistas y los países capitalistas no necesi­ tan tratar de cambiar los sistemas económicos internos de uno y otro; por cierto, tendrían que aceptar la diferencia antes de la amalgamación. El comunismo es otro asunto, no tanto a cau­ sa de los sistemas económicos incompatibles como por diferen­ cias más fundamentales en asuntos tales como las libertades ci­ viles y los procedimientos democráticos. ¿Cuál es la situación actual en el área del A tlántico Norte? Volviendo a los dos "valores principales” que elegimos como fundamentales — la democracia (incluso el constitucionalismo o dominio del derecho) y la economía no comunista— llega­ mos a la conclusión de que hay gran compatibilidad, excep­ ción hecha de España y Portugal. Esos dos países son tan no­ toriamente a n tid e m o c rá tic o s^ ^ como los otros del área son evidentemente democráticos, al menos en sus prácticas actua­ les. Por supuesto, es demasiado pronto para saber si Alemania Occidental se ha convertido en miembro del campo democráti­ co digno de confiar. Unos pocos años atrás, el status de Francia y de Italia también podría haber sido cuestionable, con su ame­ nazante número de votantes extremistas de izquierda y de de­ recha, pero hoy su postura democrática fundamental parece más segura. La situación no es tan clara respecto de la economía. Mien­ tras que todos los países son no comunistas, el contraste entre los que cuentan con economías ampliamente nacionalizadas y los que tienen economías ampliamente "libres” podría trabar seriamente la amalgamación, incluso aunque no trabara el plu­ ralismo. Por ejemplo, los Países Bajos, con su estricto control gubernamental, y Bélgica, con sus m uy débiles controles, no han podido concretar siquiera una amalgamación económica en un área terrestre de proporciones tan modestas como el BeneEn España, al menos, el rechazo oficial de los valores dem ocráticos es com pleta­ mente ex p lícito . La ú ltim a prueba de esto es una afirm ació n del G eneralísim o Franco: 'N adie debe extrañarse de que no podamos aceptar para los m arro quíes lo que es repug­ nante para nosotros’ — explicó al referirse al sistema dem ocrático de gobierno.” — C am ille M. C ian farra, en el N . Y. Tim es, 16 de diciem bre de 195 5, p. 1 2 ,

lux. Los controles que se consideran necesarios en Escandinavia no serían fácil de conciliar con los controles en Estados Unidos. Sin embargo, estas discrepancias no parecieran ser una traba para la integración pluralista. Es esclarecedor ver lo que dicen las declaraciones oficiales de la OTAN sobre sus principales objetivos en lo referente a ideoloeía. La o t a n incluye trece de los diecinueve países del área del A tlántico N orte como la hemos definido; sólo Austria, Irlanda, Suecia, Suiza, Finlandia y España no son miembros. El preámbulo del Tratado del A tlántico N orte se refiere a "la herencia y civilizaciones comunes de sus pueblos, basadas en los principios de la democracia, la libertad individual y el do­ minio del derecho” ; también se refiere a la "estabilidad y el bienestar” y a la "preservación de la paz y la seguridad” . La primera cita recoge valores dominantes en toda el área excep­ to España y Portugal. Las dos últimas abarcan tantos valores universales que resultan obviamente compatibles; pero al mismo tiempo son demasiado amplias para tener un significado útil a nuestros fines. El preámbulo del Estatuto de Europa expresa la "adhesión a los valores espirituales y morales que son la he­ rencia común de sus pueblos y la verdadera fuente de la liber­ tad individual, la libertad política y el dominio del derecho, principios que constituyen la base de toda genuina democra­ cia”. Tam.bién habla del "progreso económico y social”. Estas manifestaciones representan importantes valores defendidos en teoría, sean llevados o no a la práctica. Una prueba sobre la compatibilidad de valores principales dentro del área del A tlántico N orte merece que la resumamos aquí. Probablemente ningún acto de gobierno esté tan cerca del núcleo de la democracia (y especialmente del imperio del dere­ cho) como el acto de arrestar y enjuiciar a un delincuente. U n "juicio justo” es la culminación de siglos de lucha constitucional en muchos países occidentales. Una prueba de la compatibilidad de los sistemas judiciales estaría dada por la respuesta a esta pregunta: ¿qué sucede cuando un gran número de ciudadanos de un país se establece durante largos períodos en el suelo de otros países? Todos los miembros de la o t a n actúan según Lin

acuerdo ejecutivo que especifica los derechos y deberes de los militares extranjeros y de las autoridades internas. Esto incluye el manejo de los delitos de las tropas extranjeras fuera de ser­ vicio. Todos los países creían que su sistema judicial era justo, de manera que ninguno estaba dispuesto a conceder un status extralegal a las tropas extranjeras estacionadas en su propio sue­ lo. Las garantías que los Estados Unidos exigían para asegurarse la debida justicia a su personal eran casi tan idénticas a las que se obtenían en los tribunales de los otros miembros de la o t a n , que el acuerdo virtualm ente no ha causado problemas. Se au­ torizó a un representante de Estados Unidos a seguir los proce­ sos en cada juicio, y el Departamento de Estado declaró que "no hubo un solo caso en el cual existieran motivos para que Esta­ dos Unidos pudiera aducir que no se habían observado los re­ caudos establecidos por el Acuerdo del Status de las Fuerzas para un juicio justo, o que existiera alguna otra injusticia” .^^ Excepto por ocasionales lenidades de las sentencias, aparente­ mente los europeos no han presentado serias objeciones en el sentido de que las tropas de Estados Unidos gozaban de dema­ siados privilegios. De los 6.000 casos de Estados Unidos que co­ rrespondieron primitivamente a la jurisdicción de los tribunales locales, un 70 % fue remitido por las autoridades locales a las autoridades militares de Estados Unidos para que los sometieran a juicio. Cuando los juicios tuvieron lugar en los tribunales locales, "en ninguno de estos casos pensamos que un hombre inocente haya ido a prisión” aunque se han dictado muchas sentencias de prisión. La mayoría de nuestras tropas están en el Reino Unido, Francia y Alemania Occidental. Estos países, uno con su dere­ cho anglosajón y los otros dos con sus tradiciones jurídicas ro­ manas, representan los sistemas judiciales de todos los países del A tlántico Norte. Se podría argüir que la necesidad de un Acuerdo del Status de las Fuerzas, 1951. Departamento de Estado de Estados Unidos, Trcat'ies and O ther Internation al A cts, Series, 2846. Robert Murphy, diputado subsecretario de Estado, en su declaración ante la Comisión de Asuntos Extranjeros de la Cámara de Diputados de Estados Unidos el 19 de julio de 195 5, según el informe del State D epartm ent B ulletin, 1^ de agosto de 195 5, p. 183. Ibid., p. 183. Ibid., p. 178.

acuerdo especial era una indicación de nuestra renuencia a so­ meternos al sistema de justicia practicado por nuestros aliados. Sin embargo, la utilidad de un acuerdo preciso incluso entre amigos m uy dignos de confiar no necesita ser defendida, espe­ cialmente cuando un gran número de extranjeros viven en el territorio de otros países en tiempo de paz. Hubo una gran opo­ sición en el Congreso de Estados Unidos frente a este acuerdo ejecutivo sobre el status de las fuerzas, aduciéndose que se esta­ ba repudiando la protección dada por el derecho m ilitar de los Estados Unidos a los soldados norteamericanos. Encabezados por el senador John W . Bricker, de Ohio, muchos pensaban fi r ­ memente que el acuerdo "fracasa en su intento de proteger a los soldados norteamericanos y sus derechos fundamentales”. El hecho de que, a pesar del exhaustivo debate y de la amplia publicidad, el acuerdo fuera ratificado (en julio de 1953) con el respaldo de la Administración, es una señal cierta de que uno de nuestros valores principales en este espinoso terreno de las relaciones sociales y políticas es bastante compatible con el de nuestros aliados de la o t a n . En resumen, llegamos a la conclusión de que en lo que a esta condición se refiere — la compatibilidad de los valores princi­ pales y la posibilidad de separar otros valores significativos de la política— el área del A tlántico N orte está altamente cali­ ficada. 2.

M íttua recep tividad.

Comprobamos que el "sentido de comunidad” era algo más que una simple adhesión verbal a cierto número de valores si­ milares o idénticos. Más bien, era un cuestión de miitua sim­ patía y lealtades; de "sentimiento común”, confianza y consi­ deración; de por lo menos identificación parcial en lo referente a autoimagen e intereses; de habilidad para predecir la conducta de los demás y habilidad para actuar de acuerdo con esa pre­ dicción En resumen, era una cuestión de constante atención, comunicación, percepción de necesidades y receptividad. No 20 F ra n k E. H o lm an , Story o f the ^'Bricker** Amendmentf Committee for Constitutional Government, Inc., Nueva Y ork, 1954, p. 56,

era una situación de acuerdo estático, sino un proceso diná­ mico — un proceso de aprendizaje social. Desembocaba en una mutua receptividad de las necesidades de las unidades com­ prometidas en la fu tu ra integración, conducente a una ade­ cuada acción política y económica. La necesidad de ello era aún más notable para la integración amalgamada que para la pluralista. Estos hallazgos traen aparejada la necesidad de una comuni­ cación constante que es el requisito básico para todos los otros en este agrupamiento que se agrega a la "receptividad”. El "cambio pacífico” no parece estar asegurado sin un ininterrum ­ pido proceso de aprendizaje, acompañado de un ininterrum pi­ do proceso de contactos para evitar el olvido de lo aprendido. Esto significa la transmisión de mensajes, el contacto personal por medio de viajes y residencia en el extranjero, y el intercam ­ bio de ideas, mercaderías y servicios. Naturalmente, este tipo de comunicación es mayor entre ciertos países del área del A tlántico N orte que entre otros, pero parece ser bastante más escaso en el área en general de lo que debiera ser incluso para una integración pluralista. Comparar el área del A tlántico N or­ te con una comunidad de seguridad ya amalgamada es una prueba demasiado rigurosa, pero puede indicar aproximadamen­ te lo lejos de la amalgamación que están ahora algunas partes del área. Veamos un ejemplo: en un área bien integrada, el vo ­ lumen de la correspondencia interna es mucho mayor que el volumen de la correspondencia que se intercambia con otros p aí­ ses. Por ejemplo, en los Países Bajos en 1949 se mandaban más de 10 cartas dentro del país por cada carta enviada al exterior o recibida del exterior, y durante 19 4 6 -19 5 1 la proporción de cartas internas respecto de las provenientes del exterior era en Estados Unidos de 65 a 1. Una comunidad de seguridad plurahsta (Escandinavia) tiene la misma proporción para la corres­ pondencia extranjera: Suecia, por ejemplo, intercambiaba sólo 5 de 100 cartas con cualquier otro miembro del área escandinava y alrededor de 7 más con países fuera del área. Sería esclare­ cí

Ver Capítulo II, Sección A , 2, c y e, 22 Estas cifras figuran entre las compiladas en el Centro del UN SUtisfical Ysarbookf 19 5 0-19 5 2, y en varios informes de la Unión Postal Universal,

cedor contar con las cifras de toda el área del A tlántico N orte para compararlas con las de países fuera del área, pero no cree­ mos que el resultado se habría de acercar a la proporción para un área integrada. Lamentablemente, se carece de otros datos sobre comunicaciones dentro del área y hay que reunirlos para apreciar el estado de integración en el área. Una form a especial de receptividad aparecía en el efecto desintegrativo cuando un país o grupo alguna vez fuerte o p ri­ vilegiado no lograba adaptarse psicológica y políticamente a la pérdida de dominio derivada de las condiciones cambiantes. En el área del A tlántico N orte no hay mayores motivos de preocupación al respecto, salvo en Francia, donde el temor de una exclusión de las consultas de los principales poderes ha per­ seguido a ese país desde la terminación de la guerra, y donde ese temor parece ir en aumento con la recuperación de Alemania Occidental. El Sarre se ha reincorporado a Alemania; Indochi­ na, Marruecos y Túnez se han perdido; y el desafío en Argelia es otra amenaza. Queda por verse si los franceses pueden adap­ tarse tan bien como los británicos, quienes demostraron poseer una doble receptividad realista: mediante un ajuste progresivo y natural a la creciente influencia de Estados Unidos, y al con­ sentir en la emancipación de la India, Pakistán, Birmania y Ceilán. De esa forma, Gran Bretaña ha conservado una gran in­ fluencia que de otra form a podría haber perdido. O tra forma específica de receptividad era el efecto desinte­ grativo de reaccionar con excesiva demora ante las reformas so­ ciales, económicas o políticas aguardadas por los pueblos del área. Principalmente, ésta es la responsabilidad de los gobier­ nos nacionales dentro de sus propias fronteras. Pero esos go­ biernos, algunas veces, necesitaban ayuda del exterior, y los otros países tenían la oportunidad de demostrar su receptividad in­ ternacional. Estados Unidos y Canadá, como la comunidad de seguridad predominante del área, han estado a la altura de las circunstancias. La u n r í i a (Administración de S o c o r ro y R e­ habilitación de las Naciones Unidas), la primera ayuda nortea­ mericana a Grecia, el Plan Marshall, y la o t a n son ejemplos 23 Ver Capítulo II, Sección D. 24 Ver Capítulo II, Sección D.

destacados. El préstamo no solicitado de Canadá de mil m illo­ nes y cuarto de dólares canadienses al Reino Unido en 1946 (más la cancelación de alrededor de $ 300.000.000 de deuda) constituye otro ejemplo. La contra-respuesta ha llegado bajo la forma de financiamiento de intercambios de estudiantes y maes­ tros con Estados Unidos por parte de los gobiernos europeos. En Europa, la Comunidad del Carbón y el Acero y el propuesto "pool” sobre energía atómica y el plan sobre un mercado común parecen ser pruebas adicionales de receptividad. Más reciente­ mente, el presidente de Estados Unidos ha propuesto al C on­ greso liberar la actual legislación restrictiva sobre inmigración. Una forma más especial de receptividad surgió de nuestros casos históricos. Se trataba del efecto desintegrador de un au­ mento sustancial en la participación política de parte de las poblaciones, regiones o estratos sociales que antes habían sido políticamente pasivos. U n hallazgo más íntimamente relacio­ nado se refiere a un aumento en la diferenciación étnica o lin ­ güística, y también a una mayor conciencia política de que di­ cha diferenciación ya puede existir. Ambas tenían un efecto desintegrador. Donde se daban estas condiciones, se requería una especial receptividad de parte de los gobiernos interesados. Este hallazgo indica que sólo los países con un alto grado de participación política y de conciencia política entre su pue­ blo deben tratar de amalgamarse, aunque la integración plura­ lista sin ese requisito no sería tan difícil. El área del A tlán tico Norte en la actualidad parece llenar estos requisitos, nuevamen­ te con excepción de Portugal y España. La participación p olí­ tica es ya m uy intensa en casi todos los países, y no hay nuevos grupos importantes que resten aún por ser sumergidos en la política. Carece de relevancia que en Portugal m uy pocas m u­ jeres tengan derecho al voto, y en Suiza ninguna. Y también, en este sentido, que muchos negros sean eliminados de los pa­ drones en Estados Unidos. Si la experiencia en Estados Unidos y Francia sirve de alguna guía, la repentina emancipación de las mujeres gravita poco en la vida política. Lo mismo sucede res­ pecto del voto de los negros en esas partes de Estados Unidos V er C ap ítu lo II, Sección D. 26 V er C ap ítu lo II, Sección D.

donde tienen una amplia participación. Y sustancialmente tO“ dos los otros individuos del área del A tlántico N orte ya están emancipados. Tampoco habrá de haber una nueva diferenciación étnica o lingüística. El peligro a vigilar, en este sentido, podría derivar de un agudo incremento de la conciencia de que dicha diferen­ ciación ya existe. Después de todo, los idiomas establecidos des­ de largo tiempo atrás, altamente diferenciados y las tradiciones nacionales son características de la mayoría de los pueblos y paí­ ses del área del A tlántico Norte. En resumen, llegamos a la conclusión de que en lo que a la receptividad mutua se refiere, el área del A tlántico N orte tie­ ne un porcentaje bastante bajo en el presente comparado con el que probablemente se necesitaría para la integración, inclu­ so del tipo pluralista. Sin embargo, creemos que desde la segun­ da guerra mundial hay pruebas de un^ tendencia hacia una m a­ yor receptividad, al menos de parte de los principales países del área.

C. A L G U N A S CO N D IC IO N E S ÚTILES P A R A LA S C O M U N ID A D E S DE SE G U RID A D P L U R A L IS T A S , PERO E SE N CIA LE S P A R A LA S A M A LG A M A D A S.

Además de las dos condiciones que acabamos de ver eran esenciales para las comimidades de seguridad pliu'alistas y amal­ gamadas, identificamos otras ocho, también esenciales para la amalgamación, pero no esenciales — ^aunque eran útiles— para el pluralismo. 3.

Form a de vida c aracterístic a.

Hay otra condición, algo diferente de la necesidad de con­ tar con un conjunto de valores principales compatibles, pero ín ­ timamente relacionada con ella. Comprobamos que era preciso que se aceptara toda una red de valores principales y secunda­ rios en el área en cuestión, y que también se determinaran y aceptaran los medios institucionales para el logro y realización

de esos valores. Además, debía existir un conjunto de hábitos de comportamiento ya establecidos, o en trance de serlo, corres­ pondientes a estos valores e instituciones. Esto es lo más aproxi­ mado a una definición característica de "forma de vida”. Sin embargo, para ser característica debía incluir al menos algunos valores e instituciones sociales y políticos importantes, d iferen ­ tes de los existentes en el área durante el pasado reciente, o de los que ordinariamente prevalecían entre los vecinos im portan­ tes. Nos pareció que la transferencia satisfactoria de lealtades de una unidad política a una nueva comunidad política más amplia tuvo lugar sólo donde había un extenso margen de otros hábitos políticos y sociales también en estado de transform a­ ción. U n posible indicador de la form a de vida es económico. La mayoría de los países del A tlántico N orte se caracterizan por un nivel notablemente alto de ingresos per cápita, en compara­ ción con el resto del mundo. Si tomamos como medida los in ­ gresos anuales per cápita correspondientes a los tres años del perío­ do de 19 52-195 4, el nivel medio de los países del área del A tlá n ti­ co N orte era de 685 dólares, comparado con los 273 dólares de la u.Pw.s.s. y los siete países de Europa dominados por los so­ viéticos. El nivel medio de los veinte países de Am érica Latina durante el mismo período era de 172 dólares. Ninguno de los países de esas dos áreas se acerca al nivel medio del área del A tlá n ­ tico Norte. Pero, además, a estos altos niveles de ingreso del área del A tlántico Norte se les deben sumar altos niveles en los servicios sociales, libertades individuales y derechos civiles. Esta combi­ nación de ingresos, servicios sociales y libertades individuales es lo que constituye en gran medida esa form a de vida "occiden­ tal” de la que tanto se habla pero que parece tan difícil de de­ finir. La larga tradición occidental de pensamiento científico y racional está m uy relacionada con este complejo. Los niveles Ver Capítulo II, Sccción C, 1. Éstas y las cifras cié los párrafos siguientes fueron extraídas de dos fuentes. cifras sobre ingreso nacional H / 8 , sept. 195 5, Statistics índices de cam bio para la Statistics, vol. IX, n*^ 1 2 ,

Las

se encontrarán en el Documento de la ONU n° ST /ST A T /SE R . of N ation al Income and E xpendititre, cuadro 1, parte A . Los conversión en dólares se h a lla rá n en UN M o n th ly B u lletin o f dic. 195 5, cuadro 52.

de ingresos de Occidente, el bienestar y los elementos materia­ les han proporcionado muchas oportunidades para el esfuerzo racional y científico. Las tradiciones occidentales de autoridad dividida y amplia libertad individual han brindado mayores oportunidades de actitudes mentales inquisitivas y de afirm a­ ción de la fe y la razón individual contra el mero poder. En todos estos aspectos, las pasadas tradiciones y las actuales prácticas de los siguientes países tienen tanto en común que ello les permite gozar en gran medida de una forma de vida común: Estados Unidos, Canadá, Reino Unido, Suecia, D ina­ marca, Noruega, Islandia, Países Bajos, Bélgica, Luxemburgo y Suiza. El ingreso nacional es efecto y causa en lo atinente a la forma de vida social, política y económica, y por este motivo unos pocos datos sobre ingresos nos pueden servir de aclaración. Todos estos países, salvo los Países Bajos (que estaban en el grupo de los 350-550 dólares), tuvieron ingresos reales per cápita de más de 600 dólares en los años 19 5 2 -19 5 4 (promedio), y la si­ militud de muchos de sus valores e instituciones es tal que se les puede aplicar sin mayor esfuerzo la expresión "una común forma de vida”. Varios otros países del área del A tlántico N orte están un poco más alejados, pero así y todo aún tienen muchos puntos de contacto con los países del grupo precedente. Poseen tradi­ ciones políticas algo más variadas, y sus ingresos per cápita os­ cilaban entre 350 y 550 dólares en 19 5 2 -19 5 4 (prom edio): Alemania Occidental, Austria, Irlanda y Finlandia. Francia y el Sarre también pertenecían a este grupo, si bien su ingreso era más alto (correspondiente al grupo de más de 600 dólares). En una tercera categoría encontramos aquellos países de cultura predominantemente mediterránea, y con ingresos per cá­ pita en 19 5 2 -19 5 4 (promedio) bien por debajo de 350 dólares: Italia ^^5 Portugal y España. En cierta forma, estos países están en la periferia del mundo del A tlántico Norte. Sus tradiciones de­ mocráticas son bastante débiles, por decir lo menos; por esta 29 Italia es un caso límite. Las regiones del norte y del centro pertenecerían a la misma categoría que Francia; el sur, en lo que se refiere a los aspectos económicos y sociales comienza con las regiones situadas al sur de Roma, e incluye Cerdeña y Sicilia; y todavía se caracteriza por un nivel "ibérico” de pobreza.

prueba, son los países que parecen estar más alejados de la co­ mún form a de vida a la que nos referimos en el área del A tlá n ­ tico Norte. Debemos destacar otra vez que al hablar de países de alto, medio y bajo ingreso, sólo estamos usando una especie de forma taquigráfica: la diferencia entre estos grupos de países no son provocadas por el ingreso únicamente ni se limitan a él. Más bien, los niveles de ingreso son indicadores, relativamente fáci­ les de medir, de diferencias más esenciales entre dichos grupos de países. A l apartarnos de nuestra primera prueba para establecer una distinción — una forma de vida afín en contraste con otras áreas— y al observar la actual forma de vida comparada con la del pasado inmediato en la m ism a área, comprobamos que se mantienen dos diferencias principales. La primera es una acti­ tud política que puede significar un rompimiento definitivo con el pasado: la nueva conciencia de que casi con certeza las guerras serán totalmente destructivas para todas las partes en conflicto. Ello lleva a la difundida concepción de que la defensa física es imposible para los pequeños estados aislados, y puede ser imposible incluso para los estados más grandes. Esta concep­ ción podría cambiar tanto el sentir popular respecto de la so­ beranía nacional que afectaría seriamente la conducta política y constituiría una "forma de vida” característica posiblemen­ te comparable con la que parecía esencial en nuestros casos his­ tóricos. La otra ruptura con el pasado es la aceptación por parte de los gobiernos de cada país de una responsabilidad sustancial respecto de niveles de ocupación altos y estables de standards de vida elevados y de seguridad para m ayor cantidad de indi­ viduos frente a una o más contingencias como la vejez, los accidentes de trabajo, la enfermedad, el desempleo, alquileres y costos de construcción elevados, y excesivas fluctuaciones en los precios de los productos agrícolas. En Estados Unidos, estas tendencias han sido apoyadas por la legislación: ley de seguridad social de 193 5 y sus consecuentes derivaciones; ley de empleo de 1946; los varios puntos de legislación sobre v i­ vienda; y la serie de leyes sobre precios de sostén en la agri­

cultura. Una legislación semejante, con efectos sociales simila­ res, ha sido dictada en todos los países pertenecientes al primero y al segundo de nuestros grupos de ingresos del área del A tlá n ­ tico Norte. Los pimtos particulares tratados han variado, por supuesto, de un país a otro y, en consecuencia, el tratamiento dado a cada problema particular en cada caso. Sin embargo, en su impacto acumulativo, estos cambios han sido sorprendente­ mente similares — y no menos por haber sido aceptados en su esencia por conservadores y liberales y por los partidos de los trabajadores en la mayoría de los países interesados. La magnitud del cambio — hasta qué punto hay en la actua­ lidad menos servidumbre en las casas de los ricos y más baños en las viviendas de los pobres— se hace manifiesta si comparamos la posición actual de los trabajadores industriales, así como la de los agricultores, en los países del A tlántico N orte de ingresos alto Y medio (o sea, los que tienen un ingreso per cápita superior a 350 dólares correspondiente al promedio 19 5 2 -19 5 4 ) con sus condiciones en la década de 1890, o, más recientemente, du­ rante la Gran Depresión de 1933. El cambio económico y social que ha sobrevenido durante estos últimos sesenta años parece bastante similar en ritmo y magnitud a muchos de los cambios importantes que encontramos en nuestros casos his­ tóricos. Los aspectos políticos del cambio fundamental incluyen la total aceptación de gremios obreros libres y de convenios co­ lectivos en la industria; el surgimiento de organizaciones esta­ bles y efectivas representativas de los intereses de los agricultores; un movimiento general hacia una más amplia política de los grupos de interés o de "presión” abiertamente manifiesta; y un incremento en la efectiva participación política de las masas, sea directamente mediante el voto, o indirectamente a través del apoyo activo o tácito de los grupos de interés. En conjunto, estos caminos han traído aparejado un cambio en los seculares hábitos de respeto j obediencia, de aceptación pasiva de una inferioridad económica y política, de desigual­ dad de oportunidades heredadas desde antiguo. Todo esto se desafía m h actualidad. En muchas otras partes del mundo

este desafío ha sido acompañado de revoluciones, guerras civi­ les, y el surgimiento de dictaduras. Pero es característico de los países de altos ingresos del área del A tlántico N orte — y sólo en mucho menor medida de los países de ingresos medios, y toda­ vía menos de los países de ingresos bajos-— que este desafío haya sido combatido y detenido por métodos de cambio pacífico. A quí, la forma de vida típicamente "occidental” ha consistido en una peculiar combinación de ingresos relativamente altos, constitucionalismo y reformas, que hasta ahora ha hecho posi­ ble durante este período de rápidos cambios sociales una "nego­ ciación” pacífica en ambos sentidos de la palabra. Este proceso de cambios sociales relativamente rápidos pero negociados, es en sí un aspecto de la forma de vida característica de los países del A tlántico Norte económicamente más fuertes, y de los p olí­ ticamente más poderosos. Ninguna otra ruptura con el pasado inmediato parece ser de suficiente magnitud para contribuir a una forma de vida característica. Incluso si la energía atómica para usos pacíficos desarrollara su esperada potencialidad, no generaría un cambio importante en los valores o hábitos de conducta políticos y socia­ les según los entendemos nosotros. Tendría, sí, principalmente consecuencias económicas que m agnificarían las tendencias exis­ tentes, pero es probable que no alterara en forma radical el com­ portamiento político. (Sin embargo, podría m uy bien contri­ buir a extender la forma de vida de la que gozan los países de ingresos elevados a los vecinos menos ricos del área del A tlá n ­ tico N orte.) í En general, vemos que hay una form a de vida característica, propia del área del A tlántico Norte, salvo el caso de España y Portugal, y de Italia, en una posición algo dudosa. 4.

Á reas centrales y sus capacidades.

Uno de nuestros hallazgos que desafía una idea prevale­ ciente es el de que no se tuvo que mantener, entre los miembros de una unión o federación amplias, un equilibrio de poder des­ tinado a evitar que una unidad cualquiera se hiciera más fuerte

que las o t r a s . E n cambio, el desarrollo de un sólido centro o núcleo, parecía promover la integración si el área central pre­ sentaba ciertas capacidades. Una de éstas era la capacidad para actuar: una función del tamaño, el poder, la fuerza económica y la eficiencia administrativa. La otra era la habilidad para res­ ponder a las otras unidades participantes. Estas áreas centrales eran unidades políticas más amplias, más fuertes, más adelanta­ das, alrededor de las cuales se desarrolló la integración. Por "adelantadas” entendemos política, administrativa, económica y educacionalmente, carentes de implicancia de superioridad en los valores morales o estéticos. Además, eran importantes, no sólo las capacidades existentes, sino el incremento de esas capacida­ des.^^ Desde casi todo punto de vista, Estados Unidos es hoy el "área central” del área del A tlántico Norte, y puesto que Estados U ni­ dos y Canadá forman una comunidad de seguridad largamente integrada, podemos referirnos también a Estados Unidos-Canadá como a un área central. Aunque también hay centros dentro de las subáreas del área del A tlántico Norte, nunca predominan tanto dentro de sus subáreas como Estados Unidos en el A tlá n ­ tico Norte en conjunto. La primera capacidad — habilidad para actuar— se da en Estados Unidos, pero la segunda capacidad — para responder— es decididamente menos perceptible como hábito seguro. Si bien el Plan Marshall y la o t a n son ejem­ plos de respuestas significativas y generosas de Estados Unidos, su política de inmigración y su política comercial (como el reciente arancel sobre los relojes suizos) son ejemplos notables de lo contrario. A causa de la amplia discrepancia en los puntos de vista sobre política extranjera entre los líderes políticos en un momento dado (el senador Bricker y el secretario de Estado Dulles, por ejemplo), la respuesta puede ser discontinua e inse­ gura. El aislacionismo periódico es todavía un peligro. Debe destacarse que en nuestros casos históricos no sólo las áreas centrales debían poseer grandes capacidades para que la amalgamación triunfara. Generalmente, no era exacto que la so Ver Capítulo II, Sección A, 1 , 31 Ver Capítulo II, Sección A , 2 , E, Ver Capítulo II, Sección A, 2 ,

amalgamación se produjera porque el gobierno de las unidades participantes se hubiera debilitado o hubiera perdido eficiencia, y los individuos se hubieran visto obligados a apartarse de estas organizaciones cada vez más incapaces para la formación de un gobierno común más amplio y menos decrépito. A la inversa, la amalgamación se dio después de un aumento sustancial en las capacidades de algunas o de todas las unidades participantes. U n estudio completo revelaría cuáles de los países del A tlá n ­ tico N orte llenan en la actualidad este requisito, pero el área central es probablemente lo más importante. En general, el poder para actuar y la habilidad para respon­ der son por lo común elevados en el área central y han mejorado mucho desde el comienzo de la segunda guerra mundial, en com­ paración con el período interbélico. Sin embargo, el grado y prontitud de receptividad requeridos para el éxito pueden m uy bien ser aumentados en la medida en que se formen o propon­ gan más organizaciones internacionales. 5.

C recim iento económico stiperior.

Comprobamos que otra de esas condiciones era el crecimien­ to económico marcadamente superior, ya sea comparándolo con el pasado inmediato del área en trance de integración, o con las áreas vecinas. Esto no tenía que darse en todas las unidades participantes antes de la integración, pero sí al menos en el área central. Recíprocamente, la declinación o el estancamiento económico prolongado, conducente a condiciones económicas desfavorables en comparación con las de las áreas vecinas, se comprobó que constituía una condición desintegradora. En el área del A tlántico Norte no se duda del crecimiento económico superior del núcleo, ya se piense en Estados Unidos o en Estados Unidos y Canadá juntos. El crecimiento económico del área en general también parece adecuado para llenar esta condición. A los fines de las comparaciones, el promedio de cre33 Ver Capítulo II, Sección A, 34 Ver Capítulo II, Sección C, Ver Capítulo II, Sección D,

2, 2.

E.

cimiento, es más significativo que el crecimiento absoluto. Y para no apartarnos de nuestros hallazgos históricos, debe tratarse de un tipo de crecimiento que permita un nivel de vida mucho más elevado que antes, o al menos lo bastante para que se espere en el fu tu ro un nivel en continuo ascenso. A causa de los perjuicios de la guerra, las comparaciones a partir de los años inmediatos de posguerra no serían m uy escla­ recedoras. Algunos de los países más castigados no podrían menos que mostrar el mayor promedio de crecimiento, y este promedio no daría tantas esperanzas de continuidad como el promedio basado en una tendencia más estable. En consecuen­ cia, compararemos 1954 con 1937, y recurriremos a las cifras de la producción industrial (puesto que no contamos con ci­ fras comparativas del producto nacional b ru to ). Así es cómo comprobamos que Canadá ha tenido el mayor crecimiento (12 7 % ), seguido por Estados Unidos (10 7 % ). Los otros van de un 93 % hasta descender a un 8 % , todos con algún beneficio por lo menos. (Finlandia, Islandia, Portugal, España y Suiza no están incluidos porque sus cifras comparati­ vas no estaban disponibles.) Puesto que una parte apreciable de la producción industrial son armamentos, los verdaderos n i­ veles de vida pueden ser comparados con cierta mayor precisión si se usan estadísticas de consumo privado per cápita, siempre que demos los resultados en magnitudes y no en cifras precisas. Esto indica que los países con "crecimientos m uy rápidos en el standard de vida” (45 % a 50 % en 1953, comparado con 1938) son Estados Unidos y Canadá. El siguiente grupo más elevado es de 25 % a 3 5 % , y el único en el área del A tlántico N orte que muestra una ligera declinación son los Países Bajos. Sin embargo, una fuente diferente indica que el estan­ camiento económico ha caracterizado algunos aspectos de la vida Extraídas del "General Indices of industrial Production”, en G eneral Sfafistics, setiembre de 195 5, p. 8 . Las cifras han sido corregidas para niveles de precios.

oece,

Islandia, Luxemb’j rgo, España y Suiza se omiten porque faltan las cifras comparativas. De Trends in Economic G row th, estudio realizado por el Joint Committee on the

Economic Report, 83^ Congreso, 2 ‘- Sesión, del Legislative Reference Service of the Library of Congress, 195 5, p. 64. Las çifras çstvín corregidas para niveles de precios.

en España, Portugal y el sur de Italia más que en otras partes del área. A l volvernos hacia una comparación con los vecinos princi­ pales, comprobamos que no hay cifras comparativas fidedignas sobre el consumo privado. Sin embargo, utilizando el producto nacional bruto vemos (durante 1953 comparado con 1937) que hay un alza estimada en un 62 % para la u.r.s.s., 36 % para Polonia (año base 19 3 8 ), y 25 % para Checoslovaquia, y una declinación para Alemania Oriental (año base 19 3 8 ). Todas estas cifras indican que, en comparación con el pa­ sado inmediato, y en comparación con las otras unidades del área, Estados Unidos y Canadá form an un núcleo que parece llenar el requisito de un crecimiento económico marcadamente superior. Además, el área del A tlántico N orte en general (con la excepción señalada) parece llenar el requisito del crecimiento económico en comparación con el pasado inmediato. Y si bien el contrastre no es tan claro, y no tenemos seguridad a causa de las cifras incompletas, el área del A tlántico N orte en general parece tener un crecimiento económico superior al de sus veci­ nos principales: los que la limitan por el Este. A un cuando se lo compare con la u .r .s .s ., y sus aliados en Europa, el índice de crecimiento del A tlántico N orte se m^antiene firme durante el período de 1937-1953. o.

E x p ectativ a de recompensas económicas com unes.

Vimos que la amalgamación estaba siempre precedida por amplias expectativas de recompensas económicas comunes para las unidades participantes.^’^ Durante muchos años ciertos grupos de ciudadanos de Esta­ dos Unidos y de Europa han venido presionando por la unión (am^algamación) de las partes democráticas al menos del área del Atlántico Norte, y su manera de pensar se ha basado en parte en el beneficio económico esperado del gran mercado único que 39 Ver Economic Survey of Europe in 1953, Comisión Económica para Europa cíe las Naciones Unidas, Ginebra, pp. 123~155. 40 Trends in Economic G rowth (op. c it ) , p. 71. Ver Capítulo

II,

Sccción C, J.

se crearía. Algunos otros piensan que estos beneficios podrían obtenerse lo mismo a través de vínculos más estrechos conducen­ tes a una comunidad de seguridad pluralista en lugar de a una unión, a través de una organización como el mucho más amplio Acuerdo General sobre las Tarifas Aduaneras y el Comercio ( g a t t ) , que pronto será la Organización para la Cooperación Comercial. Sólo hay fragmentos de evidencia m uy tangencial sobre las expectativas en el área del A tlántico Norte, sobre todo porque la integración del A tlántico no es un problema principal en parte alguna, y menos aún en Europa. En 1954 el Instituto de Estudios Europeos realizó una minu­ ciosa investigación en las actitudes de una gran muestra de importantes hombres de negocios franceses. Podría suponerse que si de la integración del A tlántico Norte se esperaran bene­ ficios económicos, los hombres de negocios lo manifestarían. Pero, si bien se pronunciaban en favor de la o t a n en una proporción aproximada de 10 a 1, casi otras 10 veces ante cual­ quier otra elección que se les ofreció: ya fuera de una política "atlántica”, "europea’’ o "nacional”, eligieron la política "euro­ pea” para Francia. Los investigadores no interpretan esto como oposición al supranacionalismo, o a Estados Unidos (otra eviden­ cia refuta claramente esto últim o), sino a algo más. El término "atlántico”, piensan, ha sido malogrado como visión del futuro porque se lo asocia corrientemente con planes militares, y el pen­ sar en los militares desagrada mucho a los franceses. En conse­ cuencia, los investigadores creen que la preferencia por una p olíti­ ca europea es una forma de apoyar la solidaridad internacional sin reconocer explícitamente la prioridad militar. Los hombres de negocios aceptan la necesidad de la o t a n en el presente, pero 42 Ver, por ejemplo, C l a r e n c e S t r e i t , Union N ow , edición de posguerra, Harpers, 1949, p. 2 8 1; y "Atlantica’s Economic Future — W ith and W ithout Union”, en Freedom and Union, febrero de 195 5, p. 4. Para un estudio más específico, ver Louis Domeratzky, "The Atlantic Area as an Economic U nit”, en Freedom and U nion, setiembre de 19 50, pp. 6 -1 0 ; ibid., julio-agosto de 195 0, pp. 6 -1 4 ; ibid., junio de 1950, pp. 6 -1 1 ; e ibid., febrero de 1951, pp. 25'29. Estamos reconocidos al profesor Daniel Lerner, del Instituto de Tecnología de Massachusetts, director del proyecto, Nueva York, 19 56, por la enumeración de los hallazgos preliminares.

no ven al Atlántico Norte como área para una organización a largo plazo. Si la o t a n llega a ser algo más que una organización militar, esta actitud probablemente podría cambiar, en el mo­ mento en que ello ocurra. U n estudio diferente, con diferentes auspicios, fue llevado a cabo en Alemania Occidental por medio de entrevistas a hom­ bres de negocios en el verano de 1954. Dicho estudio no arrojó indicio alguno de que la integración del A tlántico Norte fuera una alternativa a la que se le diera especial importancia en ese país. Cuando el proyecto de una comunidad europea de defensa fracasó, la tendencia hacia la integración comenzó a declinar; los alemanes parecieron volver a encerrarse en su propio terri­ torio en lugar de considerar un esquema más amplio que no les ofrecía una clara alternativa.^^ No hemos encontrado ninguna encuesta a la opinión pública que aclare directamente este punto. Lo más parecido fue un cuestionario presentado a un corte transversal representativo de norteamericanos sobre (entre otras preguntas acerca de la organi­ zación mundial) la unión de naciones democráticas. De entre los que estaban a favor de esta alternativa, alrededor de dos tercios respondió (entre las varias razones para estar en favor de ello) que la unión de países democráticos "resolvería muchos de los problemas económicos que existen actualmente entre nos­ otros”.^® Otras encuestas abarcan la integración de Europa Occidental o una porción de la misma como la Comunidad Euro­ pea del Carbón y del Acero. A parte del tipo de encuesta de Estamos reconocidos al profesor Gabriel Almond de la Universidad de Princeton por la información sobre este punto. El profesor Almond dirigió el estudio aparecido en W orld PoUíics, VIII, 2 , enero de 195 6 , pp. 15 7 -186 . Alrededor del 6 % de las personas entrevistadas eligieron la siguiente respuesta de entre seis alternativas: "Además de continuar con las Naciones Unidas, nos uniríamos también con los países amigos democráticos en un gobierno en el .cual cada nación miembro llegara a ser en efecto un estado, algo así como los diferentes estados de este país”. — E l m o R o p e r , "American Attitudes on W orld Organization”, P u b lic Opinion Q u arterly, vol. 17 (19 5 3 -1 9 5 4 ), 4, p. 408.

46

Ibid,

p. 417.

Ver, por ejemplo. P ub lic Opinion in W estern Europe: A ttitu d es Towards P o litical, Economic, and M ilita ry Integration, Reactions Analysis S taff, Oficina del A lto Comisionado (EE. UU.) para Alemania, enero de 195 3 ; y "Les français devant les premières réalisations européennes”, R ealités, setiembre de 1954, p. 20; también el número de Sondages, 195 5, n° 2, dedicado a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero.

corte transversal, hay estudios de opiniones de grupos particula­ res, pero éstos tampoco indagan sobre las expectativas respecto de la integración del área del A tlántico Norte, o siquiera res­ pecto de la O T A N . Por ejemplo, el Centro de Investigación de la Opinión Pública realizó en la primavera de 1954 entrevistas a 900 líderes de empresas comerciales de Estados Unidos. Un ter­ cio de los ejecutivos "dijo que había cambiado su actitud res­ pecto de las tarifas aduaneras durante la segunda guerra mundial o desde entonces, y más de las tres cuartas partes de los que habían cambiado afirm aron haberse inclinado hacia una política co­ mercial más liberal”. U n primer ejemplo de esta tendencia se encontró en una encuesta de Fortune dirigida a ejecutivos de empresas comerciales en 1939, la cual mostraba que sólo alre­ dedor del 19 % pensaba que las tarifas aduaneras debían ser bajadas, mientras que en 1954 pensaba eso un 38 Si un deseo de tarifas más bajas indica una expectativa de beneficios a obtenerse de la integración (aunque no necesariamente el tipo amalgamado), entonces probablemente se podría descubrir una tendencia si se dispusiera de pruebas de este tipo en cantidad su­ ficiente. Sin embargo, no se aphcaría específicamente a la integración del área del A tlántico N orte y éste es uno de los aspectos del problema que requiere más investigación. En general, no vemos verdaderas pruebas de que la expec­ tativa de beneficios económicos de una federación atlántica, o siquiera de una integración pluralista, esté m uy extendida en el sentir de la masa. Incluso dudamos de que la clase que ejerce el liderazgo en cada país espere algo todavía. Esta clase no parece ir, en cuestión de beneficios económicos, más allá de una política de comercio más liberal. 7.

A m plio campo de negociaciones m utuas.

Resultó esencial para la amalgamación (y útil para el p lu ­ ralismo) contar con una multiplicidad de variedades de comu48 Este estudio se realizó con los auspicios del Centro para Estudios Internacionales en el Instituto de Tecnología de Massachusetts, y los resultados fueron resumidos en Vortune, abril de 19 5 ), p. 107. 49 Idcín.

nicación y negociaciones entre las unidades implicadas, y también con una variedad bastante amplia de funciones y servicios, junto con las organizaciones para llevarlos a cabo. En términos acuales, esto- se demostraría por todo tipo de interacciones — men­ sajes escritos y orales, contactos personales, y relaciones comer­ ciales— y además por el trabajo de organizaciones internacio­ nales, gubernamentales y no gubernamentales. Parece claro que estas interacciones e instituciones son mucho más importantes hoy de lo que eran cien años atrás, pero esto sucede no sólo en el área del A tlántico N orte, sino en la mayor parte del mundo. Se necesitaría investigar mucho antes de poder afirm ar que la trama de la interacción es realmente tan densa como para favorecer a la integración en un fu tu ro próximo. La densidad tendría qvie ser tanto más alta hoy que cien años atrás, para mantenerse a la par del creciente número de personas p olí­ ticamente relevantes, que la valoración se hace difícil. Se re­ quiere una combinación de investigación más juicio político informado. Ya se ha emprendido alguna investigación de este tipo: el movimiento postal y el comercial. El primero se men­ cionó anteriormente al tratarse la receptividad mutua. Las cifras sobre la correspondencia, sin embargo, revelaban una ame­ naza para la futura interacción, ya que mostraban una tenden­ cia hacia una creciente autopreocupación prácticamente en todos los países importantes del área durante los últimos cuarenta años. En Estados Unidos, la tendencia ha sido aún mucho ma­ yor: la proporción de correspondencia interna respecto de la extranjera fue aproximadamente de 25 a 1 en 18 80; de 28 a 1 en 19 28; y de 65 a 1 en 1951."'^ La misma tendencia de autopreocupación está señalada por la proporción del ingreso nacio­ nal interno de Estados Unidos frente al total del comercio exte­ rior. Dicha proporción era del orden de 5 a 1 en 1879, de 7 a 1 en 1913 y de 12 a 1 en 1950. Ver Capítulo II, Sección C, 4. Ver Sección B, 2 , supra. Estudios no publicados en el Centro de Investigación sobre Instituciones Políticas Mundiales; y K a r l W . D e u t s c h , "Shifts in the Balance of Communication Flows: A Pro­ blem of Measurement in International Relations”, P ub lic Opinion Q u arterly, XX , 1 , pri­ mavera de 1956, pp. 143 -160 . Idem.

Por otra parte, la trama existente de comercio internacio­ nal es la prueba más sorprendente con que contamos de verda­ deros lazos económicos dentro del área del Atlántico Norte. Si para cada país del área hacemos un cálculo sobre los dos países a los cuales exporta más y los dos países de los cuales importa más, vemos que la corriente en uno y otro sentido se establece casi exclusivamente entre los países comprendidos en el área del Atlántico Norte. Los lazos son mucho más fuertes entre los países del Atlántico Norte que con las áreas exteriores, en lo que a la importación y exportación se refiere. H ay unos pocos indicios, entre los países comprendidos, res­ pecto de la interacción derivada de la lectura internacional de publicaciones de unos y otros, de la audición de programas ra­ diales o de la contemplación de películas y espectáculos de tele­ visión de unos y otros. Una parte de esta corriente de inform a­ ción ha sido cuidadosamente estudiada a lo largo de un período de muestra; ella revela la clara preferencia que Estados Unidos y Europa Occidental se dispensan mutuamente. En lo relativo al volumen de columnas de noticias extranjeras en los periódicos respectivos, un estudio reciente reveló que los corresponsales, los servicios de noticias, y los editores (así como los lectores) prestan más atención a esas zonas que a otras partes del mundo, salvo donde hay una crisis específica (como la guerra de Corea). Pero no es raro encontrar que "el promedio de los lectores leen m uy poco sobre noticias extranjeras en sus periódicos favo ri­ tos”.^® Además, "de los 1.780 periódicos diarios de Estados Unidos, el Tim es es el único en el cual las noticias internas deben luchar por espacio; en los otros 1.779 ocurre exactamente lo ^4 En 1954 sólo había seis excepciones de entre los 80 intercambios posibles. Australia recibía el mayor porcentaje de exportaciones del Reino Unido y la Unión Sudafricana el segundo; Brasil daba cuenta del segundo mayor porcentaje de importaciones de Estados Unidos; la U.R.S.S. recibía el segundo porcentaje mayor de exportaciones e importaciones de Fin­ landia; y Angola (colonia) recibía el segundo mayor porcentaje de exportaciones de Portugal. Esto fue extraído del U nited N ations Yearbook of In tern atio n al T rade Statistics^

1954, 1955. Este estudio abarca Estados Unidos, India, y ocho países de Europa Occidental: Bélgica, Francia, Italia, los Países Bajos, Suecia, Suiza, el Reino Unido y Alemania Occidental: The Flow of the Nctus-, A Stud y by the International Press In stitute, Zürich, 1953, pp. 69, 105, 107, 222, 251 y 254. Ibid., p. 9.

contrario (una excepción lím ite: The C h ristian Science M onitory\^'^ U n estudio de los corresponsales extranjeros norteame­ ricanos reveló que los únicos países "adecuadamente’’ cubiertos para el lector norteamericano eran Canadá, Gran Bretaña, Fran­ cia, Alemania Occidental, Italia y Japón/^ Ésta es otra pauta de la mayor atención que generalmente se presta a los países p rin­ cipales del área del A tlántico N orte en comparación con otros. Cuando llegamos a la conclusión de que se necesita un campo apreciablemente extenso de servicios y funciones comunes, ade­ más de organizaciones para poder llevarlos a cabo, vemos qvie el área en general está m uy poco cubierta, pero que hay muchas organizaciones que cubren sólo partes del área. Probablemente, la única organización a la cual pertenecen los 19 países es la discreta pero eficiente Unión Postal Universal, que abarca todo el mundo con 93 "países” miembros. Los 19 países del área del A tlántico Norte, excepto Alemania Occidental, perte­ necen a las Naciones Unidas aunque Finlandia y España son recién llegados. Quince de los 19 pertenecen al Acuerdo gene­ ral sobre las Tarifas Aduaneras y el Comercio (que pronto será la Organización para la Cooperación Com ercial). Todos excepto dos de los 19 países pertenecen a la misma organización internacional operante que abarca principalmente el área de Europa Occidental o del A tlántico N orte, y a la cual pertene­ cen varios otros países del área; Finlandia y España son las excep­ ciones. El Consejo de Europa incluye 12 de los 19 países y tam ­ bién al Sarre. La o t a n incluye a 1 2 de los países, aunque no son los mismos. La Organización Europea de Cooperación Eco­ nómica y la Unión Europea de Pagos incluyen cada una 15 de los países. Seis países contiguos de Europa Occidental constitu­ yen la organización más supranacional del mundo actual: la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Los países del A tlántico N orte también comparten una común calidad de miembro en muchas organizaciones funcio­ nales. De las 85 organizaciones funcionales activas que existen R u sse l l F. A n d e r so n , "News from Nowhere”, S atu rd ay Revietv of L iteratu re, 17 de noviembre de 1951 p. 80. 5 8 Ibid., p . 8 1 . Ver ta m b ié n J a c q u e s K a y s e r , One W eek's N ew s: C om parative S tu d y of 17 M ajor Dailies for a Seven-Day Period, UNESCO, 1 9 5 3 , p . 9 3 .

€n el m u n d o '^‘^5 dos son sólo bilaterales; la Comisión Conjunta Internacional, por ejemplo, entre Estados Unidos y Canadá. De las 83 organizaciones funcionales multilaterales 8 están integra­ das totalmente por países del A tlántico N orte; la Comisión cen­ tral para la Navegación del Rin, por ejemplo, está constituida por Estados Unidos, el Reino Unido, Francia, Bélgica, los Países Bajos, Suiza y Alemania Occidental. Cincuenta y dos tienen tres o más miembros del A tlántico N orte y uno o más de uno no pertenecientes a esa área; el Comité Intergubernamental para la Migración Europea es uno de los ejemplos ya que cuenta con 24 miembros, de los cuales 13 están en el área del A tlántico Norte. (Esto arroja un saldo de 23 que no cuentan con miem­ bro alguno, o menos de 3 miembros, pertenecientes al área del A tlántico N orte.) Ello significa que de las 83 organizaciones multilaterales, 60 cumplen funciones internacionalmente con 3 ó más países participantes del área del A tlántico Norte, y en muchos casos el número de esos países es mucho más elevado. De las varias centenas de organizaciones internacionales no guber­ namentales existentes, se puede decir que la mayor parte de ellas tienen miembros de todos los países del área del A tlántico Norte. Todas estas organizaciones en conjunto, gubernamentales y no gubernamentales, abarcan un amplio campo de interacciones y comprenden directamente a una amplia variedad de personas de todos los países del área. Sobre la base de una evidencia muy incompleta, compren­ demos que la interacción del tipo aquí tratado es bastante eleva­ da para el área del Atlántico Norte y que puede seguir aumen­ tando. Este aumento puede compensar o vencer en alguna me­ dida la amenazante tendencia hacia una mayor autopreocupa­ ción nacional que ya hemos señalado. Además, no vemos que el área del Atlántico Norte sea demasiado extensa para practicar un amplio campo de interacciones, y sus correspondientes orga­ nizaciones. Si bien es obvio que no habrá un campo de interacNo hay una lista completa, pero el Yearbook of In ternation al O rganizafions ofrece algo muy parecido a esa cifra. Sus editores eliminaron 4 57 organizaciones gubernamentales internacionales por estar inactivas y registraron 92 como activas. De éstas, consideramos a 8 5 como organizaciones funcionales, y nuestra clasificación se basa en este grupo. Yearbook of In ternation al O rganization, 19 5 4 -19 5 5 , Unión de Asociaciones Internacionales, Bruselas, 1954, pp. 133-227.

ciones tan amplio entre Canadá y Austria como lo hay entre Francia y Bélgica, puede haber operaciones creadoras de nexos en este tipo de cuestiones: Canadá puede no interactuar de­ masiado con Austria, pero si con Gran Bretaña, que a su vez interactúa con Austria. 8.

A m p liación de élites.

Una conclusión más precisa la señala nuestro hallazgo de que otra condición esencial para la amalgamación (y útil para el pluralismo) era la ampliación de las élites políticas, sociales o económicas, tanto en cuanto al reclutamiento hecho en ma­ yor cantidad de estratos sociales, como en cuanto al manteni­ miento de conexiones continuas con esos estratos. La democracia se extendió continuamente desde los períodos en que se logró la amalgamación, en nuestros casos históricos. Los privilegios se ampliaron mucho, y en una democracia esto sig­ nifica por lo común el reclutamiento de élites políticas reali­ zado en una amplia variedad de estratos sociales. (Podría pa­ recer que si la base política ya ha sido ampliada todo lo posible, no se podría luego ampliar la élite, pero no es lo que sucede necesariamente en muchos países.) La democracia también in­ hibe a la élite para romper las conexiones con los estratos de los cuales provino. No es preciso documentar el hecho de que las clases obreras han surgido firmemente en la política y en el gobierno. La educación se ha universalizado tanto que los es­ tudiantes de colegios superiores y universidades provienen aho­ ra de una variedad de clases mucho más amplia. A medida que los gobiernos aumentaban en magnitud, sus burocracias también aumentaban en tamaño y la élite gubernamental también debía ser ampliada. Estas generalizaciones no se pueden aplicar a todos los paí­ ses en el área del Atlántico Norte, pero ciertamente se aplican a todos los países principales en cuanto a poder o liderazgo. Sin embargo, aquí debemos tomar ciertas precauciones. PueVer Capítulo II, Sección C, 2 , último párrafo. Sobre el estudio de algunas tendencias hacia el crecimiento de la estratificación social incluso en una democracia, ver C. W right Mills, The Fower E lite, O xford, 1956,

de ser que si la élite se amplía más allá de cierto límite, ello entorpezca más que coadyuve a la amalgamación en la actua­ lidad. Si se llegara a un punto en el que se necesitara el abru­ mador consentimiento de la masa, la amalgamación podría re­ sultar más difícil de lo que lo fue antes. 9.

y ín c u lo s

de com unicación social.

La presencia de vínculos sólidos de comunicación social en­ tre las unidades políticas afectadas y entre los estratos sociales relevantes dentro de esas unidades, era otra de las condiciones en esta categoría. Estos vínculos proporcionaban canales efec­ tivos de comunicación horizontal y vertical, y comprendían no tanto a personas como a organizaciones. ^ No tenemos una imagen clara de esta condición en el área del A tlántico Norte. Puede ser que las Iglesias católicas y p ro­ testantes constituyan en la actualidad una mayor fuerza en esta dirección que cien o tan sólo veinte años atrás, porque no es m uy factible que sus vínculos internacionales se interrum ­ pan a causa de la guerra entre los países del mundo Occidental. En la actualidad, la guerra es menos probable entre la mayor parte de los países del área del A tlántico Norte que en el pa­ sado. Este hecho puede brindar no sólo a las Iglesias, sino a otras instituciones supranacionales que solían ser dispersadas por las guerras periódicas, una oportunidad de consolidar sus vínculos. Se debe investigar todo el conjunto: la fuerza no sólo de los vínculos religiosos sino de las organizaciones no guberna­ mentales de todo tipo; el impacto del intercambio estudiantil y del intercambio de mano de obra; la naturaleza de las rela­ ciones personales entre ciertos grupos, como los industriales del Ruhr y de Lorena; y la influencia de grupos como el de los banqueros suizos como vínculo entre los líderes de empresas comerciales de ciertos países. En el Colegio de Europa se habían graduado hasta octubre de 195 5 estudiantes de 16 países, de los cuales 14 correspondían al área del A tlántico N orte; alre­ dedor del 20% estaba empleado en organizaciones europeas, ^2

Ver Capítulo II, Sección C,

2.

públicas o privadas, pero casi todos los restantes volvieron a sus propios países luego de una -experiencia educacional que quizás los haya hecho más efectivos como vínculos de comunicación social. Los partidos políticos podían ser considerados como un po­ sible vínculo a través de las fronteras nacionales. Lo primero que hay que decir sobre esto es que en el área del Atlántico Norte no e>dste lo que se llama un partido verdaderamente in­ ternacional que atraviese muchas de las fronteras nacionales. Pero también se debe afirmar que, si bien varios de los países del Atlántico Norte cuentan con un partido católico princi­ pal y un partido no católico o anticlerical principal, ningún país es ya rechazado por otro como socio político sólo a causa de su carácter católico o protestante. Muchos países tienen un partido liberal principal y un partido conservador princi­ pal. Pero la violencia con que se puede expresar una ideología depende en tal medida del número e influencia de los partidos activos de cada país, que la situación es totalmente diferente en donde hay muchos (como en Francia) de donde hay unos pocos (como en el Reino Unido). Además, los norteamerica­ nos y los británicos no poseen siquiera base religiosa para nin­ guno de sus partidos. El contraste más notable que encontraría burdas contra­ partes en los sistemas de los partidos de casi todos los países del área del Atlántico Norte es el problema liberal-conservador. Sin duda, se trata de un contraste muy simplificado, pero to­ davía existen en varios países en distintos partidos, coaliciones de partidos o alas de facciones dentro de los partidos. No obs­ tante, no es muy probable que los países con instituciones de­ mocráticas sean siempre liberales o siempre conservadores. Esta división principal entre los partidos políticos puede tender así a debilitar más que a fortalecer los límites entre los países. Lo mismo podría suceder con el movimiento que se está desarro­ llando según lo informado desde las oficinas generales de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Un proceso co­ mún socialista de elaboración de políticas ha ido tomando cuer­ as Correspondencia

con el Colegio de Europa, B rujas, B élgica.

po en la Asamblea común de dicha organización, donde los diputados socialistas se consultan entre si antes de votar. Todo un pro,erama social-económico parece surgir de esta fuente. Otros grupos de partidos hacen lo mismo en gran escala, y tie­ nen sus propias salas de reunión con un secretario general, ar­ chivos y personal de secretaría. Hay algunos indicios de futuras conexiones supranacionales de oartidos: "Los comienzos de un movimiento internacional demócrata cristiano, . . . el resurg;imiento del liberalismo mun­ dial, las voces neofascistas, el resurgimiento de la Segunda In­ ternacional Socialista, la reunión de fuerzas latentes entre los antiguos movimientos de la resistencia, las primeras alineacio­ nes internacionales de partidos en el Consejo de Europa de Es­ trasburgo. . . si bien todos estos intentos quizás sean débiles aún, pueden contar con cierta respuesta dentro de las diferentes naciones. Estos movimientos deben ser e s t u d i a d o s S e r í a de desear un entendimiento más completo que el actual de las conexiones supranacionales entre los partidos políticos del área del Atlántico Norte. En general, los "vínculos sólidos” no parecen ser muy vigo­ rosos entre muchos países del área del Atlántico Norte. Hasta tanto no sepamos más sobre los vínculos actuales, sólo nos que­ da la impresión de que parecen más débiles de lo que lo fueron entre las colonias norteamericanas o entre los estados alema­ nes durante las dos décadas anteriores a la amalgamación; pero parecen algo más fuertes de lo que lo fueron entre Ginebra y la Confederación Suiza en los comienzos del siglo xvr, o entre Inglaterra y Escocia en el siglo xvii. 10.

M ayor m ovilidad de personas.

La aplicación es clara en lo que respecta a nuestro hallazgo de que la movilidad de personas entre las principales unidades 64 Entrevista con Guy Mollet en Boulder, Colorado, setiembre de 195 5, y cartas del profesor Ernst Haas (Universidad de C alifornia), enero y febrero de 195 6 , desde Luxemburgo. SiGM UND N e u m a n n ,

''Toward a Comparative Study of Political Parties”, en Sig­

mund Neumann, ed.. Modern P olitical Parties, Chicago, 19 56, p. 417,

(al menos en los estratos políticamente relevantes) puede resultar esencial para la amalgamación y útil para el pluralismo El área del Atlántico- N orte está tan lejos de haber al­ canzado una completa escala de movilidad de personas que sólo podemos evaluar esta condición como nula. Ciertas regio­ nes podrían cumplir con este requisito, como Inglaterra-Irlanda con su ciudadanía casi conjunta, y los países escandinavo^ con su mercado común de trabajo; pero el área en general no podría satisfacerlo. De cualquier manera que se defina hoy "po­ líticamente relevante”, parece claro que el área del A tlántico N orte no responde a la prueba de la movilidad. Además, el nivel de aorobación probablemente se ha elevado, porque en la actualidad hay más personas políticamente relevantes que an­ tes. Tampoco nos parece que las circunstancias del siglo x x to r­ narían la movilidad menos esencial de lo que lo era antes, a menos que supongamos que haya otros medios de comunicación como sustitutos modernos del contacto personal, o que los n ú ­ meros estén compensados por la velocidad. A lo sumo, puede ser cierto que algunas de las personas más influyentes se des­ placen ahora a mayor velocidad que sus predecesores, y, en con­ secuencia, se sumen, en cierto sentido, a un mayor número total de personas. ¿Q ué sucede con las actitudes de las personas frente a la idea de una libre movilidad? Las m uy restrictivas leyes de inmi­ gración de Estados Unidos son una prueba de la actitud nega­ tiva en el área central. La reciente experiencia fallida con los mineros italianos del carbón en Inglaterra revela uno de los peligros de algunos tipos de inmigración entre ciertos países del área del A tlántico Norte. U n estudio de datos de opinión pú­ blica, en lo que éstos valen, revela que se hicieron m uy pocas preguntas directamente relacionadas con el punto y sólo una de ellas después de 1950. En enero de 1946, sólo el 5 % de los norteamericanos deseaba que se permitiera la entrada a los Esta­ dos Unidos de mayor cantidad de inmigrantes europeos cada año que lo que se había permitido antes de la guerra; y el 51% G6

Capítulo II, Sección C. 3,

deseaba admitir menos inmigrantes o ninguno en absoluto. Los canadienses eran más hospitalarios, pero así y todo se opu­ sieron cuando se les inquirió si les gustaría un mayor número de inmigrantes del continente europeo; el 21 % estaba a favor y el 6 1% se opuso, en abril de 1946. En la misma fecha demos­ traban su favoritismo hacia las Islas Británicas, pero, no obstan­ te ello, una gran mayoría se opuso a una mayor inmigración incluso de esa área votando un 37% a favor y un 45 % en contra. Quizá debido a que parecía más aceptable un "mercado común de mano de obra’’ o quizá porque la pregunta se fo r­ muló en un país ligeramente más pobre acerca de un mercado común de mano de obra respecto de dos más ricos, o quizás porque la pregunta se planteó sobre los participantes en una comunidad de seguridad, la encuesta en Noruega ofrece un am­ plio contraste. En marzo de 1954, se preguntó a los noruegos: ''¿Creen ustedes que sería ventajoso o no contar con un m er­ cado común de mano de obra en los países del Norte, de ma­ nera que los noruegos pudieran aceptar sin restricciones empleos en Suecia y Dinamarca y viceversa?” U n 68 % pensó que se­ ría ventajoso, un 32% opinó negativamente, y un 36% no lo sabía. Esta encuesta, como la de Canadá y Gran Bretaña, se realizó en una comunidad de seguridad y en ambos casos el porcentaje fue más alto que el correspondiente a las áreas fuera de la comunidad de seguridad. Sería conveniente saber cómo contestarían dicha encuesta los suecos y los daneses. La única pregunta comparable disponible para Europa en general parece ser un estudio hecho en 1950 en doce países eu­ ropeos sobre una cuestión algo diferente: "¿Está usted en con67 ^'¿Debemos permitir cada año la entrada de mayor cantidad de nientes de Europa a este país que antes de la guerra; debemos mantener el o debemos reducir dicho número?” Más, el 5 % ; el mismo número, 3 7 %; ninguno, 1 4 % ; sin opinar, 1 2 % . — Instituto Norteamericano

personas prove­ mismo número, 32 % ; menos, de la Opinión

Pública. 6 ^ "¿Le agradaría que un mayor número de personas emigrara del continente europeo a Canadá o no?” A favor, 2 1 % ; en contra, 61 % ; con restricciones, 1 0 % ; sin deci­ dirse,

8

%.

*'¿Les agradaría que un mayor número de personas emigrara de las Islas

Británicas a Canadá en los próximos años o no?’* A favor, 37 % , en contra, 45 % ; con restricciones, 1 0 % ; sin decidirse, 8 % . — Instituto Canadiense de la Opinión Pública. 69 Estudio 2 -IV, Instituto Gallup de Noruega, documento del 27 de marzo de 1954.

tra o a favor de que cualquier persona viaje de un país a otro sin llenar las formalidades aduaneras, y de que cualquiera que así lo desee busque trabajo en nuestro país?” En el conjunto de los doce países, un 7 1 % se pronunció a favor, un 9% en contra y un 20% no opinó. Los países continentales se deben de haber pronunciado m uy favorablemente, porque el Reino Unido reveló sólo un 62% a favor y un 24% en contra, con un 14% que no opinó. ^ También se debe destacar que incluso allí donde el movi­ miento es totalmente libre, algunas veces no se da. En el Bene­ lux, por ejemplo, "se ha producido realmente un movimiento insignificante o casi ninguno debido en parte a la persistencia del desempleo en Bélgica”. Es probable que los factores eco­ nómicos de este tipo mantengan baja la movilidad entre los estados modernos, y "es improbable que se dé en los países eu­ ropeos un amplio desplazamiento de potencial humano.” En el nivel turístico, donde la estadía es inferior a los tres meses, se ha hecho un verdadero progreso en el área del A tlá n ­ tico N orte al abolir los visados. Se podría hacer una compara­ ción entre los 20 países del A tlántico N orte sobre el número total de visados que se necesitarían para viajar a todos estos países desde todos los otros en marzo de 1950 y en enero de 195 5. Este número ha sido reducido de 165 a 88. Si se eHmina del cuadro a cuatro países (Estados Unidos, España, Canadá y Portugal) no quedan visados. Los visados de entrada para los turistas han sido prácticamente abolidos por cinco años ex­ cepto para Portugal, España, Estados Unidos y Canadá. Sin embargo en general, sí la libre movilidad de personas Esos países eran Alemania Occidental (incluyendo Berlín Occidental), el Reino Unido, Francia, Italia, Holanda, Bélgica, Luxemburgo, Suiza, Noruega, Dinamarca, Suecia y las tres zonas occidentales de Austria. Las cifras dadas son las medidas de las cifras na" clónales. Este estudio lo realizó el Instituto Eric Stern, a pedido del Movimiento Europeo. the W ar, Comisión Económicapara Europa, Economic Su rv ey of Europe Since Ginebra, 1950, p. 2 2 1 . 72 Ibid., p. 162. 73 Organización para la Cooperación Económica Europea, T ourism , febrero de 195 5, p. 9 , para las cifras de 195 5 . Las cifras de 1950 están tomadas d^ laEuropean-A tla n tic R eview , primavera de 195 5, p. 29, pero con Estados Unidos y Canadá agregados sobre una base imputable. No se encontró ninguna fuente para este cuadro de 1950. Finlandia y España fueron obtenidas de sus consulados.

es necesaria para la amalgamación y útil para la integración pluralista, esta condición dista mucho de haber sido lograda hoy en el área del A tlántico N orte y constituye un serio obs­ táculo para el progreso futuro.

D.

A L G U N A S C O N D IC IO N E S ÚTILES PERO N O ESE N CIALE S P A R A L A S C O M U N ID A D E S DE SE G U RID A D P L U R A L IST A S Y P A R A LA S A M A L G A M A D A S.

Además de las diez condiciones ya tratadas, hallamos otras cuatro que eran útiles para ambos tipos de integración pero no esenciales para ninguno. 11.

A versión a em prender guerras ^^fratricidas” .

Puede parecer tautológico haber comprobado que la decli­ nación en las expectativas de guerra, y la creciente aversión a emprender guerras entre las unidades a ser amalgamadas, era un importante paso en el camino hacia la amalgamación en nuestros casos históricos. Si supiéramos cómo promover este proceso hasta el punto de que la declinación llegara a cero, habríamos "resuelto” el problema de la guerra, y nadie se ha­ bría preocupado de si el resultado era la amalgamación, el plu­ ralismo o ninguno de ellos. Pero encontramos aspectos más es­ pecíficos del proceso: la guerra se había convertido en ''algo menos que respetable”, y así debía ser durante una generación anterior a la amalgamación al menos y por lo común más. Debía ser considerada tan poco respetable que parecía fratric i­ da. Además, comprobamos que el principal problema que lle­ vaba al surgimiento de una comunidad de seguridad en los ca­ sos estudiados era la creciente falta de atractivos de la guerra entre las unidades políticas interesadas. La guerra perdió atracción sea porque prometía ser devastadora y no decisiva, sea porque provocaría complicaciones internacionales que poVer Capítulo III, Sección A . Ver Capítulo III, Sección A . Ver Capítulo III, Sección H.

dían arrastrar a una de las partes o a ambas, o porque era im ­ popular en todos (o al menos en los más fuertes) los países afectados. No se necesita escribir un ensayo, largo o breve, para des­ tacar que la guerra es hoy cada vez más impopular, precisa­ mente por las razones dadas, en especial la primera. ¿Puede du­ darse de que la guerra se ha hecho cada vez menos respetable como medio de zanjar las disputas entre los países del área del A tlántico Norte? Esta tendencia se ha acelerado mucho en el siglo X X , y sobre todo desde la terminación de la segunda guerra mundial. Algunas veces se olvida que hasta hace un siglo o medio siglo, una cantidad sustancial de personas no considera­ ban vital, ni siquiera una posibilidad sensata, eliminar la guerra internacional. Y el decreciente entusiasmo con que se empren­ dió la guerra en las décadas recientes es un indicio interesante: en el Reino Unido, 1854 comparado con 19 14 y con 19 3 9 ; en Estados Unidos, 1898 comparado con 19 17 y 1 9 4 1; y en A le­ mania, 19 14 comparado con 1939. Y en 1955: "Decir que el pueblo de Alemania Occidental no ha reaccionado entusiasta­ mente ante la idea de tener un nuevo ejército es permitirse una burda reticencia.^^ En el área misma del A tlántico N orte hay varios países en­ tre los cuales la guerra no sólo ha perdido respetabilidad sino que se ha convertido en algo inconcebible. Son comunidades de seguridad, o m uy próximas a ello, por definición. Los ejem­ plos son Noruega-Suecia-Dinamarca, Estados Unidos-Canadá, Estados Unidos-Reino Unido, y Francia-Bélgica. Por cierto, el único problema serio del área en la actualidad es Alemania O c­ cidental frente a los otros países. Si bien hay algunos motivos para creer que la guerra ha perdido ahora su respetabilidad ante los ojos de muchos alemanes occidentales, las escasas pruebas que poseemos no son m uy tranquilizadoras. Sin embargo, no hay 77 Ver G o r d o n A. C r a i g , " n a t o and the New German A rm y ”, en 'N^'^illiam W . Kaufmann, ed. M ilita ry Policy an S N ational Secu rity, P rinceton, 19 5 6, p. 198. 78 Ver, por ejemplo, la prueba que surge de dos preguntas de la encuesta realizada en setiembre de 19 54 y publicada en A ntw o rten, de Erich Peter Neumann y Elisabeth Noelle, Verlag fü r Demoskopie, Allensbach am Bodensee, 1954, p. 13 7. Los estudios sobre el neonazis­ mo realizados por la Oficina del A lto Comisionado (EE. U U .) para Alemania (itiicoc) son tfimbién desconcertantes al respecto,

forma de saber con certeza cómo piensan sobre ello los ele­ mentos influyentes de Alemania, y el testimonio de los obser­ vadores es contradictorio. El periodo de Stresemann pareció en su momento inducir a un vaticinio bastante seguro de paz, pe­ ro el resultado hace dudar a cualquier profeta. Sin embargo, aun cuando se agotara el problema alemán, la integración no se lograría necesariamente en toda el área, puesto que según nues­ tra definición ésta es una situación que asegura por "largo” tiempos firm es expectativas de cambio pacífico. En resumen, la aversión de los países del área del Atlántico Norte a declararse la guerra entre sí es muy grande, con una posible excepción; Alemania, que en la actualidad no es del todo clara. 12.

A m enaza m ilita r ex tran jera.

A llí donde existía una amenaza militar extranjera, com­ probamos que sus efectos eran transitorios. Con gran frecuen­ cia suministraba un impulso hacia la concreción de alianzas mihtares temporarias, en tanto que las uniones más permanen­ tes derivaban su principal apoyo de otros factores. Ha sido po­ sible lograr la amalgamación en ausencia de esa amenaza, y además su presencia no siempre bastó para alcanzarla. Sin em­ bargo, a veces, las amenazas militares cumplían una función útil si inducían a las unidades políticas relativamente privile­ giadas a ser más generosas al compartir sus privilegios económi­ cos, políticos o sociales con posibles participantes en la nueva comunidad de seguridad. Sin embargo, el efecto era difícil de predecir. En lugar de inducir a una mayor generosidad, algu­ nas veces provocaban el efecto contrario, al aumentar un estado de temor que en realidad disminuía la receptividad de las uni­ dades privilegiadas. El área del Atlántico Norte siente seguramente el peso de una amenaza militar y seguramente esa amenaza es extranjera. También es obvio que la unidad más "privilegiada” del área (Estados Unidos), estuvo a la altura de las circunstancias y Ver

Capítulo

II,

Sección B.

eligió la alternativa "generosa” al dar impulso a la Doctrina Truman, al Plan Marshall y a la o t a n . A l mismo tiempo, este sentido de amenaza ha hecho que los Estados Unidos sean menos tolerantes ante las voces disidentes que se dejaban oír entre sus amigos: varios tipos de neutrales como la India y Suecia, y otros grupos como los social-demócratas alemanes, ciertos la­ boristas británicos y ciertos franceses neutralistas. Sin saber demasiado sobre los sentimientos que profesan por lo menos las personas influyentes en varios países del Atlántico Norte frente a la amenaza soviética — si es verdadera, si los afecta en forma inminente, y si su propio país, o una alianza militar, o el establecimiento de una comunidad de seguridad, es el mejor medio de defensa— , sólo podemos decir que al pa­ recer ahora se piensa en la amenaza seriamente. Sin embargo, como la amenaza aumenta y disminuye, los sentimientos al res­ pecto tienen sus alzas y sus bajas. En esa medida constituye algo incierto como condición útil para la integración, incluso en los casos donde no obsta realmente al proceso de integración al crear rigideces a través del miedo. 13.

Fuertes lazos económicos.

Los lazos económicos fuertes entre las unidades a integrarse no resultaron esenciales, aunque sí útiles, para la integración de cualquier tipo. Ya hemos señalado que los países del área del Atlántico Norte encuentran sus mejores clientes casi invariablemente en­ tre ellos mismos. Por otra parte, el peso relativo de su co­ mercio recíproco, comparado con el volumen total de sus ac­ tividades económicas internas y externas, no ha aumentado en forma significativa, en comparación con el estado de los asun­ tos en 1890 ó 1914. En un período anterior —^primera mitad del siglo XIX— la interdependencia económica internacional ha­ bía aumentado notablemente. En lo que se refiere a la propor­ ción relativa del comercio exterior en el total de los ingresos nacionales, puede haber alcanzado su máximo alrededor de los Ver Capítulo II, Sección B. SI Ver Sección C, 7, supra.

años 1860 a 1870. Entre 1870 y 1914, no obstante, cuando los ingresos nacionales internos aumentaron más rápidamente que el comercio internacional, el historiador económico W erner Sombart form uló su 'le y de la importancia declinante del co­ mercio exterior”. Ésta ha sido la situación general desde 1914 ."" En síntesis, sólo podemos decir que, si bien los vínculos eco­ nómicos son por lo general más fuertes entre los países del área del A tlántico N orte que entre los países dentro del área y los de afuera, se necesitarla una investigación más profunda para afirm ar si esos vínculos son realmente estrechos o si se están estrechando. 14.

A sim ilació n étn ica y lin g ü ístic a .

El término "étnico” frecuentemente denota la calidad de miembro, de integrante de un pueblo. Implica un sentido de parentesco basado en algunas expectativas de matrimonio en­ tre familias, pautas culturales comunes, y hábitos efectivos y recíprocos de comunicación social, incluyendo la lengua común. En un sentido más limitado, como se lo usa en nuestro estu­ dio, la lengua común no es esencial para la existencia de un pueblo. El pueblo suizo habla cuatro idiomas, y los hablantes del idioma inglés pertenecen a muchos pueblos. De este m o­ do, los grupos étnicos e idiomáticos se distinguen entre sí. Se superponen pero no necesitan coincidir. En consecuencia, los grupos étnicos y los grupos idiomáticos están tratados conjun­ tamente en nuestro estudio. El nacionalismo, basado en gran parte en las distinciones étnicas e idiomáticas, continúa siendo una gran fuerza. Sin embargo, merece destacarse que la inte­ gración — incluso por la amalgamación — se dio en el pasado 82 Ver W e r n e r S o m b a r t , D ie dcutsche Y olk stu irtscba ft im 19. Jahrhundert, 3^ ed., Berlín, Bondi, 19 13, pp. 368-376, 52 8. Cf. A l b e r t O. H i r s c h m a n , N ational Pow er and the stru ctu re o f Foreign Trade, University of California Press, 1945 pp. 14 6 -15 1. En 18 7 0 -19 13 , por ejemplo, las importaciones constituyeron una proporción mayor del ingreso nacional británico que después de 1945, pero debido a que las importaciones se habían vuelto más precarias en el último período, el problema de obtenerlas probable*mente recibía más atención. Ver Capítulo II, Sección B.

sin la asimilación étnica y lingüística de las poblaciones intere­ sadas. N o encontramos un lím ite máximo en el número de los grupos que podrían ser integrados. No hay duda de que el número de grupos étnicos y lingüísti­ cos en el área del A tlántico N orte es mayor que en cualquiera de nuestros casos históricos. Estas grandes diferencias étnicas y lingüísticas dentro del área del A tlántico N orte sugieren hoy esta pregunta: ¿Los conflictos nacionalistas aumentan o dis­ minuyen en el área del A tlántico N orte al promediar el siglo xx? En lo que a los estados se refiere, diríamos que han ido decre­ ciendo a partir de 1945. Y respecto de los grupos minoritarios dentro de los estados, ello no parece ser en absoluto peligro­ so. El resurgimiento del gaélico y del galés no afecta seria­ mente la relación del Reino Unido e Irlanda o la del Reino Unido internamente. Desde el punto de vista de la seguridad, hay otros ejemplos de actividad política entre los grupos étni­ cos o idiomáticos en el área del A tlántico N orte desde la p ri­ mera guerra mundial, que han tenido una importancia menor: los alsacianos en Francia, los flamencos en Bélgica, los austría­ cos (tiroleses del sur) en Italia, y los franceses en Canadá. La mayor parte del área parece haberse sosegado en este sentido, y sólo en sus límites, en Argel y en Chipre, encontramos excep­ ciones. Por último, la única prueba que vemos de mayor asimila­ ción en los años recientes es el creciente uso del inglés como se­ gundo idioma en la mayor parte de Europa Occidental. El in ­ glés es ya el idioma principal de aproximadamente la mitad de los pueblos del área del A tlántico Norte, y se está convirtiendo en la segunda lengua de muchos de la otra mitad. En suma, vemos m uy escasas pruebas de asimilación étnica o lingüística en el área del A tlántico N orte. Y pensamos que si bien no es necesario que todo esto ocurra para lograr la in­ tegración, su ausencia sería un obstáculo que habría que vencer con el cumplimiento de otras condiciones.

E.

ESTADO DE, l A INTEGRACIÓN EN LAS SUBÁREASi DEL ATLÁNTICO NORTE.

En este libro no discutimos la cuestión del regionalismo, a pesar de su interés e importancia. No hemos aplicado nuestros hallazgos a los conocidos problemas de la integración de la Eu­ ropa Occidental, o a la remanida cuestión de si una Europa Occidental estrechamente organizada promovería o retardaría la integración posterior de un área mayor. Sin embargo, en una forma m uy general, podemos ver qué región tiene los índices más altos en lo que se refiere a las varias condiciones que comprobamos eran importantes para la integración, y luego ver qué países se pueden agregar a esa región central con posibilidades de integración cada vez meno­ res. Ello nos da una primera idea de la dirección y magnitud de las medidas que, con más lógica, podrían tomarse desde el n ú ­ cleo hacia el exterior. Sin embargo no tiene en cuenta los m o­ vimientos actuales que están m uy avanzados (como el de la integración de Europa O ccidental), o las organizaciones ya es­ tablecidas (como la Comunidad Europea del Carbón y del A ce­ ro, el Consejo de Europa o el Consejo N órd ico). Si usamos un cierto juicio cuantitativo y cualitativo, nos encontramos con el área central (Estados Unidos y Canadá) m uy alejada de otras regiones de gran tamaño en lo referente a las condiciones que rodean la integración. De las catorce con­ diciones, las encontraremos todas en la relación entre estos dos países, y la mayoría de ellas en alto grado. Si se agrega el Reino Unido e Irlanda, sólo falta la condición que hemos llamado ''movilidad de personas’', y la mayoría de las otras condiciones son muchos más débiles que entre Estados Unidos y Canadá. Luego de haber cruzado la barrera oceánica, cruzamos la ba­ rrera del idioma (omitimos la condición que hemos denomi­ nado "asimilación étnica y lingüística” ) y comprobamos que se pueden agregar los países escandinavos y el Benelux tan sólo con una ligera reducción en el número e intensidad de las con­ diciones de integración. Cuando nos trasladamos a un cuarto nivel, se producen otras omisiones al agregar Alemania O cci­

dental, Francia, Austria y Suiza. O tra omisión más tiene lugar si se agrega Italia. Por último la m ayor omisión se produce cuando se agrega España y Portugal. No redunda en menoscabo de nuestras conclusiones o de la política exterior de Estados Unidos el señalar que las dos están en conflicto sobre este punto. Nosotros sólo encaramos las po­ sibilidades de integración, mientras que la política exterior de Estados Unidos (al apoyar la integración de Europa Occiden­ tal y de la o t a n ) encara principalmente las posibilidades de defensa contra el comunismo. La tarea de form ar una comuni­ dad de seguridad ^s diferente de la de defender un área de un ataque proveniente del exterior. Si bien, por supuesto, la inte­ gración es una forma de lograr una estrecha comunidad para la defensa, su objeto principal es la paz in te rn a. En resumen: de las catorce condiciones que consideramos útiles o esenciales para la integración, comprobamos que ocho se dan comúnmente en alto grado en toda el área del A tlántico N orte en general. Dos de las seis condiciones bajas parecen no ser esenciales para form ar una comunidad de seguridad plura­ lista o amalgamada. Pero una de las seis condiciones bajas es la ''receptividad”, condición que puede ser esencial para una comunidad de seguridad de cualquier tipo. No deseamos basar ninguna predicción en esta clase de prue­ ba. A lo sumo, podemos señalar qué se podría hacer para acer­ carse más a la integración en el área del A tlántico N orte en general. Lo haremos sugiriendo algunas consecuencias de nues­ tros hallazgos para la política.

GONSECUENCIAS POLÍTICAS P A R A EL Á R E A DEL A T L Á N T IC O NORTE

Cuando se tratan cuestiones de política, la primera pregun­ ta que surge es: "¿Política para quién?” Nos proponemos apli­ car nuestros hallazgos desde el punto de vista de quienes q u i­ sieran promover la integración del área del A tlántico Norte. También las podríamos exponer desde el punto de vista contra­ rio, de quienes quisieran detener la integración. Pero es obvio, de acuerdo con los supuestos y definiciones presentados al co­ mienzo que estamos estudiando la integración como un me­ dio de eliminar la guerra, el cual, en el pasado se ha revelado efectivo en ciertas áreas. Si bien no vimos, a través de nuestros estudios, que una integración ulterior en gran escala fuera ne­ cesariamente factible en el fu tu ro próximo, no perdimos por cierto la confianza en ese enfoque comparado con cualquier otro del cual hayamos tenido noticias. Quizá debiéramos recordar nuestras definiciones. La inte­ gración (el logro de una comunidad de seguridad) es de dos tipos: aquélla en donde los gobiernos de dos o más unidades po­ líticas están fusionados, y aquélla donde no lo están. A la p ri­ mera la llamamos amalgamada y a la segunda pluralista; no afirmamos que una de ellas sea especialmente "mejor” que la otra. No conocemos un tercer método para eliminar la guerra que haya tenido éxito con el correr del tiempo. También de­ biéramos agregar que en este capítulo nos estamos refiriendo al área del A tlántico Norte en general, y no a las regiones den­ tro de ella. A. OBJETIVOS POLÍTICOS.

Después de haber evaluado la situación en el área del A tlá n ­ tico N orte en el Capítulo IV, podemos ver la evidencia de la

afirmación que hacíamos al comienzo de ese capítulo de que el pluralismo es probablemente el camino más promisorio para lograr la integración en estos momentos, conducente quizás a una posterior amalgamación. Los testimonios históricos no sólo se­ ñ alan que podría ser éste el caso sino que la aplicación de partes específicas de tal evidencia demuestra que de ningún modo se han cumplido todas las condiciones esenciales para la amalga­ mación; algunas de ellas están m uy lejos de ello. Es cierto que una de las dos condiciones esenciales para una comunidad de seguridad pluralista — la receptividad— sólo ha sido lograda en escasa proporción, pero este elemento parece estar más al alcan­ ce que algunos de los elementos ausentes necesarios para la amalgamación. En consecuencia, la comunidad de seguridad pluralista suele ser más fácil de lograr. Si también es cierto, como se desprende de nuestros estu­ dios históricos, que las comimidades de seguridad pluralistas suelen ser más estables que las del tipo amalgamado, y que a los fines de la paz, son al menos tan eficaces como las amalgama­ das, entonces estamos justificados en este punto al considerar al pluralismo como el objetivo político principal y más gene­ ral que se debe buscar. Además, hay algunas evidencias histó­ ricas en el sentido de que la prosecución de este objetivo no parece excluir la amalgamación posterior, mientras que si se busca primero la amalgamación esto puede impedir el logro del pluralismo. ^ Y mientras el progreso hacia la integración de ambos tipos puede ser logrado gradualmente por el mismo ca­ mino, la vía hacia el pluralismo ofrece una seguridad m ayor: permite un período de prueba para asegurarse de que en reali­ dad se tiene una comunidad de seguridad antes de que la auto­ defensa nacional sea casi nula. Los países no necesitan llegar de pronto al desarme, ni siquiera fusionar sus fuerzas armadas, hasta tanto la integración esté asegurada. Como la perspectiva de una guerra se hace cada vez más remota, pueden retirar sus tropas de las fronteras comunes, unidad por unidad, mientras siguen manteniendo otras para actividades más generales. O, lo que más factible aún en el ambiente moderno, podrían trasla­

dar los gastos de defensa de la elaboración de productos ú lti­ mos (como las armas) a productos intermedios que pueden dedicarse a usos pacíficos y militares (como la aviación comer­ cial, herramientas mecánicas estratégicas e instalaciones de plantas atómicas). En este sentido, uno de nuestros hallazgos históricos sugie­ re que las instituciones comunes para la vigilancia y la coerción (característica de las comunidades de seguridad amalgamadas) tienden a aparecer sólo en una etapa posterior del proceso de amalgamación, mientras que los enfoques no coercitivos son más frecuentes en las primeras etapas." Esto indica que los pro­ motores de la amalgamación no deben tratar de construir ins­ tituciones tales como una fuerte fuerza policial internacional hasta que juzguen que el área del A tlántico N orte está ya bas­ tante avanzada en el camino hacia la amalgamación. De otra forma, parecería más provechoso concentrarse en el desarrollo de instituciones no coercitivas: las que resultarían más útiles para el fortalecimiento del sentido de comunidad entre los países interesados. ''El bienestar del individuo en la sociedad debe ser reconocido como un fin en sí mismo y el objetivo de toda organización, nacional o internacional. Pero el esfuerzo directo para promoverlo puede resultar también el camino más rápido hacia una paz general y permanente.” ^ Sumados a estos dos objetivos generales, hay cinco objetivos políticos menos generales que surgieron de nuestro estudio de la situación en el área del A tlántico Norte. Estos objetivos fu e­ ron seleccionados sobre la base de dos atributos, además, son importantes y distan más de haber sido logrados que algunos de los otros. 1.

M ás receptividad.

Un problema de primera magnitud es el aumento de m u­ tua receptividad entre los países del área del A tlántico Norte. Llegamos a la conclusión de que el área satisface escasamente 2 Ver Capítulo II, Sección A, 1. P. E. CoRBETT, The individu al and W orld Sociciy, Centro de Investigaciones sobre instituciones políticas mundiales, Universidad de Princeton, pub. n^ 2, 195 3, p. 59,

este requisito, en comparación con lo que probablemente se necesitaría para la integración, incluso del tipo pluralista. Pero encontramos que desde la segunda guerra mundial hay algunos indicios de una tendencia hacia una mayor comprensión, al me­ nos de parte de los países principales. ^ Fundamentalmente, parece obvio que la receptividad en-i tre las naciones puede ser incrementada por ciertos medios evi­ dentes pero difíciles: más información recíproca, más atención a esa información, más operaciones comunes y más contactos reales. No podemos entrar a discutir todo el proceso de apren­ dizaje social que debe ser acelerado para que se progrese en este sentido. Pero obviamente uno de los requisitos principales es la predisposición de los pueblos para prestarse mutua atención. Todavía existe una comprensible aversión a hacerlo de manera formal, porque prestar atención implica la posibilidad de ser persuadido; y estar abierto a la persuasión implica la posibili­ dad de perder parte de la libertad de decidir de una nación, puesto que hay una expectativa de que la persuasión sería efec­ tiva al menos en el tiempo. Sin embargo, más concretamente en los años recientes se ha vencido en parte esta aversión a prestar atención. Se han realizado muchas consultas sobre asignación de gastos, potencial humano, convenios industriales, liderazgos y sobre amplios pro­ cedimientos operativos y estratégicos entre los miembros del T ra­ tado de la Organización del A tlántico Norte. El estudio del presupuesto anual de la o t a n es un hecho sin precedentes. Los miembros presentan cifras que abarcan la situación eco­ nómica del país, así como cifras específicas sobre los egresos y presupuesto para la o t a n 3/ los que no corresponden a ese rubro. Se consulta ampliamente a los funcionarios respecto de sus declaraciones y se hace un análisis exhaustivo. Las decisiones finales se toman por unanimidad, de manera que es obvio que varios países hacen concesiones: una elevada forma de recepti­ vidad. Sin embargo, esto no basta. En un reciente período de diez días tuvieron lugar dos acontecimientos que ilustran este punto. Un periódico responsable afirmó que el ministro de

Relaciones Exteriores de Noruega, H alvard Lange, había ex­ presado que las grandes potencias deben "modificar sus hábitos de consulta” en lo referente a los miembros más pequeños. ® Se refería a las decisiones de Estados Unidos, a las que el secre­ tario Dulles había caracterizado como m uy próximas a la gue­ rra; a la negativa británica a tratar la cuestión de Chipre en la OTAN; y a la poca predisposición de Francia a hablar del pro­ blema de Á frica del N orte en la o t a n . Diez días después, la declaración publicada al concluir las conferencias Eden-Eisenhower en Washington decía: "'Reafirmamos que el Tratado del A tlántico N orte es esencial para nuestra seguridad común. Con­ sideramos a esta asociación como algo más que una alianza m i­ litar. Celebramos el aumento en el número de consultas que se llevan al Consejo sobre problemas políticos y de otra índole” .^ Los mecanismos institucionales para facilitar y hacer más fre ­ cuentes las deliberaciones se podrían m ultiplicar; algunos de ellos serán mencionados más adelante. O tro de nuestros hallazgos derivado de los casos históricos, pone de manifiesto este punto. Comprobamos que para la recep­ tividad debía existir un número apreciable de hábitos políticos establecidos, así como de instituciones políticas en funcionamien­ to, que favorezcan la mutua comunicación y la consulta. Para ser eficaces, estos hábitos e instituciones debían asegurar que los mensajes de los otros gobiernos no sólo serían recibidos, sino que lo serían rápidamente; que, además serían comprendidos, y que se les daría su verdadera importancia en el proceso de adopción de decisiones.^ No hay nada salvo el estudio perceptivo del proceso de adopción de decisiones en los ministerios de R e­ laciones Exteriores de los principales países del A tlántico Norte que por lo menos nos permita una verdadera penetración de este problema. El requisito principal parecería ser una actitud re­ ceptiva e interesada de parte de los altos funcionarios, respalda­ dos por un público comprensivo. Las contribuciones a un logro ^ NeiiJ Y ork

Tim es, 23 de enero de 1956, p. 3. N ew Y ork Times,2 de febrero de 1956, p. 4. Esta última declaración no significa necesariamente que se deban ampliar las deliberaciones para incluir a más miembros. Sin embargo, hace un mes se celebró una reunión de los grandes y pequeños países de o Ta n , sin precedentes por su amplitud. s V e r C ap ítu lo II, Sección E.

tan tremendo son cuestiones menores, casi mecánicas, que pue­ den tratarse más fácilmente que las relacionadas con las actitu­ des oficiales y la opinión pública. Estas cuestiones giran alre­ dedor de las estructuras administrativas y alrededor de las comu­ nicaciones dentro de esas estructuras. Un ejemplo de lo que queremos decir aparece en un reciente estudio de un sector del proceso de elaboración de la política en Francia. Este estudio destaca que incluso cuando un país advierta claramente la dife­ rente interpretación que otro país hace de la escena internacio­ nal, las diferencias "algunas veces están expresadas en términos de 'choques de intereses nacionales’, lo que implica dotar de una naturaleza monolítica, inmutable a la interacción de los estados, en base a la cual los cambios en la acción no pueden ser fácil­ mente previstos y apenas pueden explicarse”.^ Afortunadam ente, en Estados Unidos parece que se tiene cada vez mayor concien­ cia de la necesidad de estudiar este proceso de rápida y exacta receptividad a la situación internacional.^^ 2.

M ayores capacidades.

Vimos que la habilidad para actuar y responder estaba m uy desarrollada en el núcleo del área (Estados Unidos y Canadá), pero no estamos seguros de su valor en otras partes del área del A tlántico Norte. La política a seguir debiera ser la de mejorar la receptividad del área central y vigilar que las otras unidades políticas del área mantengan su fuerza y su receptividad. Esto abarca la fuerza política y económica, de manera que la inesta­ bilidad política del gobierno de Francia, por ejemplo, no debería ser un problema indiferente para quienes promuevan la integra­ ción del A tlántico Norte, en la misma medida que tampoco debe serlo la inestabilidad económica. Ya que comprobamos que un aumento sustancial en las capacidades de algunas o de todas ^ E d g ar S. F u r n is s , J r ., The O ffice of the Prem ier in French Foreign P o licy-M aking: A n A pplication of D ecision-M aking A nalysis, Foreign Policy Analysis Project, pub. n° 5, Universidad de Princeton, 1954, p. 58. Ver también pp. 48-49, 56-57, y 59. Ver The A dm inistration of Foreign A ffairs and Overseas O perations, Brookings' Institution, Washington, D .C ., 19 5 1, esp. p. 12. Ver también D a n i e l S. C h e e v e r y H. F ield H a v i l a n d , J r ., A m erican Foreign P olicy and the Separation of Poti/ers, Harvard, 1952. Ver Capítulo IV, Sección C, 4.

las unidades comprendidas promovería la amalgamación, se debe hacer un esfuerzo para vigorizar no exactamente el área central, sino tantos países en el área en general como sea posible. H ay un interés común, advertido o no, en procurar que otros países del área no sufran una seria declinación económica; aparte de la naturaleza potencialmente contagiosa de tal retroceso. La ayuda económica es una forma de hacerlo. La ayuda militar es otra, no sólo porque aligera las cargas de la defensa contra una posible agresión, sino porque también, como en el caso de Francia, contribuye a aligerar el peso de colonias algunas veces rebeldes. El apoyo político en las Naciones Unidas a pro­ blemas tales como el colonialismo es otra manera de aumentar las capacidades de un país como Francia. Sin embargo, es d ifí­ cil hacer esto sin violar lo que comúnmente se denomina juris­ dicción interna. Por ejemplo, puede ser que la situación en una colonia, sea casi desesperada, como en Indochina; en ese caso podría haber sido mejor persuadir a los franceses, a fin de m an­ tener el máximo de su fuerza, de que compartieran las responsa­ bilidades en el área. Si la o t a n como organización, o Estados Unidos individualmente, hubieran asumido la responsabilidad de defender a Indochina, Francia habría tenido que adoptar una actitud liberal frente al concepto de jurisdicción interna. H ay otra razón por la cual se deben aumentar las capacida­ des dentro de los países del área del A tlántico N orte para que haya una corriente creciente de expectativa masiva de más ser­ vicios gubernamentales. Dicha corriente probablemente signifi­ caría también una mayor participación de las masas en política. Esto podría tener dos clases de resultados. La independencia de los países pequeños podría peligrar porque su limitada capa­ cidad para actuar podría ser insuficiente para responder a las demandas presentadas. Y los países grandes podrían peligrar debido a una sobrecarga de las capacidades limitadas de sus go­ biernos para advertir el creciente volumen de demandas que podrían presentárseles y responder a las mismas. En el caso de que sucediera esto, tanto los países grandes como los pequeños podrían verse envueltos simultáneamente en una crisis. Los go­ biernos de los países pequeños se verían comprometidos por su fa l­ ta de poder para actuar, y los de los países grandes o federaciones

se verían comprometidos por su falta de habilidad para prestar la suficiente atención a las demandas y responder a ellas. Si esto su­ cediera, sería difícil para el área del A tlántico N orte conservar su forma política actual (países separados) o apuntar a uno o más gobiernos amalgamados» Algunos o todos los países del área sufrirán entonces ima especie de inm ovilism o. 3.

M ayor campo de negociaciones m utuas.

Incluso aunque el campo actual de las negociaciones mutuas parece m uv vasto, y las instituciones correspondientes bastante numerosas uno de los principales objetivos políticos en el área del A tlántico N orte debe ser aumentar ese campo. A los fines de la integración, el campo difícilmente podía ser demasiado amplio ni el número de negociaciones demasiado elevado. El incremento del co m erd o es quizás el primer paso facti­ ble, por medio de acuerdos bilaterales o multilaterales oincluso uniones aduaneras. Sin embargo, no tenemos que sobre valorar el aspecto económico: a juicio de un distinguido economista, "aceptar como obviamente cierta la idea de que para que los vínculos de obediencia sean fuertes, necesariamente deben en su mayor parte ser de tipo económico, o aceptar decididamente que en la medida en que las relaciones económicas sean artificial o naturalmente fuertes, los sentimientos políticos también se fo r­ talecerán, significa ignorar las lecciones que al respecto nos brin­ da la experiencia pasada”. En realidad, la utilidad de los lazos económicos puede centrarse principalmente en la medida en que funcionan como forma de comunicación y como fuentes visi­ bles de recompensa. También se debe promover el aumento del intercambio de información y de ideas. Sería temerario predecir que, no obstan­ te lo mutuamente desagradables que resulten las informaciones y las ideas extranjeras, la integración habría de progresar en razón del mayor intercambio de ellas. O tra forma m.ás exacta de ex12 Ver Capítulo IV, Sección C, 7. Jacob n a cio n al,

V in e r,

N yeva

Y o rk ,

T h e C usto m s 1 9 5 0,

U nio n ¡ssn c. Fundación Carne^ic para ía Pa/. I n te r ­

p, 1 0 5,

presar lo anterior, es decir que difícilm ente podría lograrse la integración sin un mayor intercambio de este tipo. Gran parte del mismo razonamiento se aplica a la libre mo­ vilidad de personas, que trataremos más adelante. 4.

Lazos m ás numerosos y fuertes de com unicación social.

Aunque poco sabemos sobre los "vínculos sólidos” entre los países del Atlántico Norte, en el Capítulo IV llegamos a la conclusión de que en general no parecen muy fuertes. Podemos afirmar con más convicción que la integración progresaría si estos vínculos pudieran ser aumentados y consolidados. Es obvio que todas las formas de comunicación más íntima deben ser aumentadas para lograr este objetivo. Este enfoque de sentido común es apoyado en parte por las indicaciones que sur­ gen del estado actual de la investigación. Se recordará que los casos históricos revelaban que estos vínculos eran personas e insti­ tuciones estrechamente conectadas, en sentido horizontal a tra ­ vés de las fronteras de las unidades políticas, y en sentido vertical dentro de dichas unidades. Cuando el Instituto de Estudios Europeos realizó sus entrevistas con hombres de negocios fra n ­ ceses en 1954 comprobó que los que no se dedicaban a nego­ cios de exportación apoyaban la propuesta Comunidad Europea de Defensa en una proporción de 2 a 1 ; los que se dedicaban en cierta forma a la exportación, pero correspondiéndole a ésta menos de la mitad del volumen total de los negocios, apoyaban la C o­ munidad Europea de Defensa en una proporción de 3 a 1 ; y aquellos cuyos negocios de exportación cubrían más de la mitad del volumen total apoyaban la Comunidad Europea de Defensa en una proporción de 6 a 1 . Los investigadores interpretan esta notable diferencia no en términos económicos, sino en términos de exposición a todos los canales principales de contacto y comu­ nicación internacional. Se hizo y aplicó un "índice de exposición externa”. Luego se comprobó que los que tenían una clasifica­ ción alta en dicho índice (horizontal) tam.bién tendían a estar Sección y, in fra. H allazgos prelim inares el proyecto,

comunicados

por el

profesor

D aniel Lerner,

quien

dirigió

más altamente expuestos al flujo de mensajes y acontecimientos de su propia red nacional (vertical). Estos hombres, con sus conexiones horizontales y verticales, parecen ser un ejemplo de los "vínculos sólidos’’ potenciales que nuestros estudios revelan ser tan valiosos para la integración. Indudablemente, una inves­ tigación posterior podría descubrir y eliminar otros ejemplos. 5.

M ayor m ovilidad de personas.

Vimos que la libertad de movimiento a través de las fro n ­ teras nacionales generalmente no se daba en el área del A tlá n ­ tico N orte en grado tal como para constituir un serio impedi­ mento para el progreso posterior en la dirección de, incluso, una comunidad de seguridad pluralista. No basta tener un objetivo político que consista simplemente en destruir las barreras. Ese podría ser el objetivo último, pero se podría retrasar el sentido de comunidad en lugar de adelan­ tarlo si se permitiera la inmigración libre de restricciones o de­ masiado súbitamente. La libre movilidad es lo fundamental en el contacto directo entre las personas, y el contacto directo en­ traña riesgos. Debemos decir algo sobre este problema, puesto que evitar los peores peligros debe ser parte del objetivo político. A pesar de que el contacto es problablemente el método más efi­ caz y permanente para conocer las acciones y valores humanos, los riesgos son grandes. Se ha señalado a menudo que el contacto puede crear animosidades o destruir las imágenes favorables. Sin embargo, nuestros hallazgos nos inclinan a creer firmemente que, en lo que a los países del área del A tlántico N orte se refiere, el riesgo es inevitable si vamos a investigar si se puede cruzar el umbral de la integración en el mundo contemporáneo. Si el contacto más estrecho provoca al principio un retraimiento de la persona, ello puede ser el paso necesario antes de que se puedan superar luego las inhibiciones. Ver Capítulo IV, Sección C, 10. 1'^ Ver la sugestiva noción de "efecto de autorreferencia” (self-reference effect) exi^resada por H a r o l d L a s s w e l l en The W orld R eio h itio n of O ur Tim es: A Vram ework for Basic Policy R esearch, Stanford, 19 5 1, p. 32. Ver también R a l p h L in t o n , "'Nativistic Movements”, A m erican A nthropologist, XLV, n° 2, abril- junio de 1943, pp. 230-240.

Por lo tanto, el problema parece radicar principalmente en asegurar que, durante el primer período de contacto, haya la menor tensión posible. Puesto que tratar de restringir el núme­ ro y profundidad de los contactos sería ir contra la corriente, sería prudente estar preparado para hacer frente a las tensiones que se pueden prever. El criterio político debería ser utilizado con verdadera sensibilidad para asegurarse de que el grado de internacionalismo practicado no exceda la capacidad para tra ta r­ lo. Por ejemplo, cuando en Alemania se necesitan trabajadores italianos la Comunidad Europea del Carbón y del A cero haría bien en cerciorarse de que la afluencia está correctamente cal­ culada, de que ello no provoca el desplazamiento de ningún grupo significativo de alemanes de los puestos más codiciados o de una vivienda mejor, y de que, en general los recién llegados no pujan m uy seriamente por los escasos valores económicos y sociales disponibles. Por la misma razón se debería ofrecer con­ diciones de vida decentes a esos mismos inmigrantes. Mucho de esto, aunque por cierto no todo, podría ser encarado mediante una estudiada planificación. En resumen los riesgos deben ser previstos, pero hay que evitar que ellos demoren más de lo necesario la política de incremento del intercambio de personas, mercaderías e ideas entre los países del A tlántico Norte. O tro enfoque posible sería aumentar primero los tipos de movilidad internacional, como los viajes y el estudio, que impli­ can un mínimo de competencia o de privaciones en el país que recibe. Esto se podría hacer, en parte, reduciendo o eliminando los requisitos de visado que aún restan en el área del A tlántico Norte. La libre movilidad y el derecho de establecerse, y com­ petir en el mercado de trabajo o en otras actividades económicas, podrían ser gradualmente aumentados en una etapa posterior.

B, LA POLÍTICA EN CUANTO A LOS MÉTODOS.

Los casos históricos estudiados ofrecían pocos indicios valio­ sos respecto de la forma en que el problema de la integración se Se firm ó im acuerdo en 1951. Ver Mtancbesfer G uardian W eekly, 29 de diciembre de 1955, p. 7.

agudizaba, la naturaleza del liderazgo en el movimiento de inte­ gración, y los tipos de motivaciones y métodos usados para p ro­ mover la integración. Algunos de éstos pueden tener un gran significado para los que elaboran las decisiones políticas en la actualidad. 1.

La in tegració n como problem a.

Conocer algunas de las formas en que el problema de la integración se agudizó en el pasado puede ayudar a observar el proceso en el área del A tlántico Norte, y a decidir cómo evitar o buscar esa agudización del problema y si hay que hacer lo uno o lo otro. Comprobamos que el problema de la integración se agu­ dizó durante un doble ataque a los hábitos de comportamiento de los individuos del área próxima a ser integrada. Estos indivi­ duos surgían a una nueva "forma de vida’’, a la cual se desafiaba desde el exterior: los hombres adquirieron conciencia de la me­ dida en que esa nueva form a se había desarrollado y de la medida en que se habían acostumbrado a ella. Además, servía de ayuda por si una nueva generación se estuviera incorporando al poder político en ese momento. Pero las dos primeras condicio­ nes eran más importantes.^^ Si bien observamos una form a de vida característica en la mayor parte del área del A tlántico Norte, ésta no era una forma recién surgida salvo por dos aspectos: la amplia acepta­ ción de parte de los gobiernos nacionales de una verdadera res­ ponsabilidad por el bienestar económico, y la nueva realidad de que casi con seguridad las guerras serán totalmente devastado­ ras para todas las partes en conflicto. Sin embargo, es discutible si esto último afecta en realidad los hábitos de muchos de los individuos del área o sólo la conciencia de los líderes y pensa­ dores. En cuanto al desafío, ha venido estando presente en distintos grados desde 1945, bajo la forma de la Unión Soviética, pero el mismo tipo de desafío se dio también desde 193 5 en adelante, A.

bajo la forma de Alemania. Sin duda se puede decir que los valores antisoviéticos y antinazis en la form a de vida caracterís­ tica se apreciaban mejor a causa de estos desafíos. En un sentido, hoy existe un doble desafío: el comunismo soviético en particu­ lar y las armas atómicas en general. El desafío puede m uy bien haber afectado el sentimiento popular respecto de la soberanía nacional más de lo que se ha hecho público, pero para descubrirlo se necesitaría una investigación más profunda de la que hemos realizado, o más experimentos políticos. Ésta es una buena razón por la cual los experimentos con organismos como la Comunidad Europea del Carbón y del Acero no sólo deben ser llevados a cabo sino también estudiados cuidadosamente en su funciona­ miento. B. A l emprender experimentos políticos a nivel internacio­ nal, debiéramos estar prevenidos por la historia de que los pro­ blemas políticos locales predominaron siempre en las etapas p ri­ meras de los movimientos de amalgamación o de integración. El problema surgió principalmente cuando los pueblos exigieron más capacidad, más obras y más receptividad de sus gobiernos de la que éstos podían brindarles. La integración de cualquier tipo se consideró primero como medio de adelantar estos fines, y no como un fin en sí.^^ A primera vista, esta conclusión parece estar en conflicto con nuestros hallazgos en el sentido de que la amalgamación se produjo no porque los gobiernos se hubieran debilitado o tornado más ineficaces, sino por el contrario, después de un verdadero aumento en sus capacidades.^^ Sin embargo, no hay tal conflicto. Lo que pasa, es que en las prim eras etapas, el problema de la amalgamación o de la inte­ gración se agudizó por la debilidad de los gobiernos, pero la integración (amalgamada o pluralista) no tuvo lugar en reali­ dad hasta que las capacidades aumentaron. En otras palabras, es más probable la integración a partir de la fuerza, que la inte­ gración a partir de la debilidad, si bien a veces es más probable que la debilidad lleve a prim.er plano el problema de la integra­

do V er C ap ítu lo III, Sección D, prim eras partes, d i V er C ap ítu lo II, Sección A , 2, E.

ción. No les corresponde a los pueblos solicitar una unidad polí­ tica más amplia simplemente porque su propio país fracasa en el buen cumplimiento de servicios que en principio es capaz de realizar; es más factible que esto se haga después de que el go­ bierno haya puesto en orden los asuntos internos y se tenga con­ fianza para negociar con los otros gobiernos. Puede m uy bien ocurrir que el área del A tlántico Norte (así como algunas otras partes del mundo) atraviese la primera etapa rápidamente, al menos respecto de la función más importante de un gobierno; la autoconservación o la defensa nacional. Sin embargo, no diríamos que el área ha traspasado el punto en que los problemas locales no son de primera magnitud. Si bien puede resultar imposible para el gobierno nacional proporcionar una defensa adecuada, todavía puede proporcionar la mayoría de otros servicios esperados. Aquellos que desean promover la integración tienen ante sí una triple lección. Todos los países del área tienen interés en ver que a los ojos de sus ciudadanos, las capacidades de cualquier otro país no sean m uy inferiores a las demandas. Y ningún p olí­ tico nacional puede descuidar, o aparentar que descuida, los p ro­ blemas internos en aras de los problemas internacionales, a pesar de que sepa m uy bien que lo último puede ser un requisito para la solución mediata de lo primero. Por ejemplo, si un prém ier francés desea prestar su colaboración eficaz para que los poderes de Los Seis se hagan extensivos a un "pool” de energía atómica, primero tendrá que asegurarse de que en Francia se presta ve r­ dadera atención a la inflación. Más aún, los políticos deben vin ­ cular los problemas internacionales con la satisfacción de las ne­ cesidades internas tanto como sea posible, si desean promover la integración. Es decir, la política internacional debe tener una solución para las demandas ya existentes en el ámbito interno. Robert Schuman inform ó que la propuesta Comunidad Europea del Carbón y del Acero haría que la guerra entre Francia y A le­ mania resultara "no sólo inconcebible, sino en realidad impo­ sible^^; además, dejaría al dueño de empresa "en libertad para organizar su empresa, para obtener beneficios de su propia habi22 ] 102#, 106#, 113#. Dulles, John Foster, 168, 199, 220#, 229. Eisenmann, Louis, 65#. Eisenhower, Dwight D., 199, 229.

Eisenhower, Milton, 147#. Elección, directa a órganos interna­ cionales, 230#. Élite, 48, 81, 87, 103, 117 , 1 4 1 ; 237; ampliación de, 75, 82; cierre de, 87; élites, 62, 64, 68, 79, 81, 87, 109, 11 4 , 11 9 , 179, 2 3 5 ; agrupación de élites coloniales, 1 0 1 ; políticas, 52; reclutamiento de élites políticas, 179. Equilibrio, de cargas y capacidades, 63-66, 8 2-8 8, v er poder; de condi­ ciones favorables y adversas para la amalgamación, 83; de iniciativas, 78, 9 5; de recompensas, 78, 95; de respeto, 7 8 ; en el flujo de comuni­ caciones, 7 8 -9 1. Eschenburg, Thecdor, 75#. Expectativas, 69, 81, 86, 9 1, 9 7-9 8, 137, 170, 1 7 1 -1 7 4 , 186, 198, 2 16 , 232 ; de guerra, 236'; de los stan­ dards de vida, 64; de malogración a causa de la integración, 2 14 ; dismi­ nución de, 9 7; económicas, 2 2 0 -2 2 1 ; económicas y sociales, 2 16 ; no eco­ nómicas, 7 2; parcialmente realiza­ das, 23 8. Eyck, Erich, 73#. Falnes, Oscar J., 86#. Federalismo, 47, 2 23 ; enfoque federal de la integración, 145, v er tam bién integración. Fellner, Thomas, 102#, 105#, 107#, 113#, 126#. Finkelstein, Louis, 148#. Foner, Philip, 13 5#. Friedrich, Carl J., 48#. Funcionalismo, 104, 105, 107, 145, 150, 2 2 2 ; implicancias de política, 2 2 3 -2 2 4 ; no logrado, 106. Furniss, Edgar S., Jr., 200#. Geiger, Theodore, 221#. George, D avid Lloyd, 84#. Gerstenmaier, 230#. Ghisalberti, A lberto María, 134#. Gindely, A ntón, 107#.

Gioberti, Vincenzo', 131#. Godechot, Jacques, 146# Gohring, M artin, 66#> 96#. Gottschalk, Louis, 3 5#. Greenfield, Kent Roberts, 104#. Grupos relegados, 87. Haas, Ernst, 182#. Hábitos, 59, 70, 90, 1 1 1 , 163, 167, 190, 199, 2 06 ; cambios de hábitos de obediencia, 166^ Hallgarten, George W . F., 114#. Hamilton, Alexander, 72. Hantsch, Hugo, 56#, 102#. Harris, Louis, 211# . Haviland, H. Field, Jr., 200#. Heimpel, Hermann, 66# Henderson, A . M., 129#. Herzfeld, Hans, 63#. Hirschman, A lbert O., 190#. Hoagland, Hudson, 148#. Hobbes, Thomas, 47. Holman, Frank E., 158#. Huber, Alfons, 56#, 65#, 102#, 106#, 113# . [ Identificación, 5 8, 1 58; con una co­ munidad política, 114 . Igualdad, 72, 2 18 , 23 8; motivación de, 2 16 ; motivación política de, 125, 127. Independencia, 36, 128, 138, 2 01, 2 22; escocesa, 1 1 7 ; legal, 26. Información, 19 8 ; corriente de, 17 6 ; intercambio de, 202. Ingresos, ingreso, discrepancias entre promedios de, 4 4 ; estadísticas, N. u., 163# ; niveles de áreas, 16 3 -1 6 4 ; niveles de’ países, 1 6 4 -1 6 5. Innovación, 78-7 9, 2 3 1 ; política, 14 2 ; social, 70. Instituciones, 59, 70, 74, 90, 103, 104, 11 0 , 1 1 1 , 119 , 122, 128, 14 1, 144, 23 3; centrales, 2 3 1 ; comunes, 78; de ayuda federal a la agricultura, 2 1 5 ; de decisión colectiva, 2 37 ; eco­ nómicas, 15 3 ; establecimiento de, 1 3 0 -1 3 1 ; internacionales o suprana-

cionales, 4 3; no coercitivas, 19 7 ; oposición a, 13 2 ; oposición a deter­ minadas instituciones políticas, 13 2 ; políticas, 39; políticas, creación de, 1 3 0 -1 3 1 ; políticas, originalidad de, 1 4 1 ; políticas, para facilitar consul­ tas, 19 9 ; políticas, promovidas, 13 2 ; preservación del orden, 4 2 ; simili­ tud de, 1 1 6 ; supranacionales o in­ ternacionales, 28, 146. Instituciones supranacionales, 18 0 ; co­ nexiones de partidos, 182. Integración, 25-28, 3 1-3 3 , 37, 40, 4 850, 52, 57, 102, 112# , 12 1, 190, 19 3 -1 9 5 , 207, 2 3 6 ; A tlántica, 17 2 174, 2 1 4 ; basada en el consentimien­ to, 10 9 ; caminos hacia, 50, 1 4 9 -1 5 1 ; consolidada, 27, 51#, 74-7 5, 11 0 , 12 2 -1 2 3 , 1 5 0 -1 5 1 ; creencias acer­ ca de, 4 3 ; definida, 25, 53-55, 10 9 110 , 112# ; de la monarquía Habsburgo, 6 5 -6 6 ; del A tlán tico Norte, 14 5 -2 3 9 ; del A tlán tico Norte, proponentes, 195, 2 2 5 ; económica, 2 2 1 ; enfoques de , 145, v er tam bién amal­ gamación total; enfoques de, cons­ titucional, 145, v er tam bién fede­ ralismo, amalgamación, unión dinás­ tica, etc.; enfoques de, económicossociales, 14 5 ; enfoques de federales, 14 5 ; enfoques de, funcionales, 2 0 9 ; enfoques de, graduales, 145, 19 6 19 7 ; enfoques de integración uni­ versal, v er comunidad mundial; en­ foques de, no coercitivos, 19 7 ; en­ foques de, políticos, 14 5 ; enfoques de, regionales, 14 5 ; v er tam bién áreas centrales, amalgamación, nu­ clear, regionalismo, etc.; europea, 2 1 4 ; europea occidental, 19 3 ; exa­ men objetivo de, 53; examen obje­ tivo de, 53; examen subjetivo de, 5 3; Inglaterra-Escocia, 7 4; inmediato, 1 1 3 ; métodos de promoción de la, 237; movimiento hacia, 10 9 ; nacio­ nal e internacional, 28; naturaleza de, 53; núcleo para la, 2 35 ; pérdi­ da de, 102, 12 2 ; perspectivas regio­

nales de, 19 2 ; profundidad de, 10 2 ; punto de partida hacia, 1 0 8 -1 1 0 ; re­ gional, 4 2 ; riesgo de fracaso, 50; umbral de, 53-57, 150. Intercambio de estudiantes, 180: de ideas, 15 9 ; de personas, bienes e ideas, 2 05 ; laboral, 159. Internacional, internacionalismo, 43, 45, 146, 172, 2 05 ; Asambleas Con­ sultivas, 229-230# ; contactos per­ sonales 159, 17 5 ; comercio, efectos sobre actitudes, 2 03 -2 0 4 ; Comisión Conjunta, 17 8 ; fricción, 4 1 ; fuerza policial, 19 7 ; organización, 26, 28, 30, 47, 175, 17 7 ; organización, cam­ po de, problemas en el, 33-34, 42, 14 5 ; organizaciones, no guberna­ mentales, 17 8 -1 8 0 ; organización, problemas de, 4 1 -4 2 ; organización, punto de vista minimalista frente a punto de vista maximalista, 4 2 ; programación den tro de la o t a n , 227#. Ismay, Lord, 228. Jacobs, James Ripley, 47#. Jászi, Oscar, 65#, 86#, 102#, 134#. Jefferson, Thomas, 73, 10 1. Je m o lo , A rtu ro C., 130#. Jensen, M errill, 116# . Kaehler, Siegfried A ., 67#. Kann, Robert A ., 86#. Karlstrom , Leroy, 84#. Kaufmann, W illiam W ., 187#. Kayser, Jacques, 177#. Kefauver, Estes, 2 1 1 , 220#. Keilhau, Wilhelm , 57#, 84#, 91#. Keith, Theodora, 67#. King, Bolton, 120 7^'. Klein, George, 45#. Kohn, Hans, 48n, 69#. Kosary, Dominic, 65#, 102#, 107#. Kraehe, Enno E., 77#. Kraus, Michael, 77#. Kretschmayr, Heinrich, 102#, 105#, 107#, 113#, 126#. Krones, Franz, 56#, 102#.

Krugman, H erbert E., 209#. Lange, H alvard, 199, 228#. Larsen, Karen, 86#. Lass well, Harold D., 204#. Lee, R obert E., 78. Legislación, 128, 2 16 ; antipopular, 12 9 ; derogación de la legislación antipopular, 1 2 9 -1 3 0 , 13 2 ; estatal, 13 0 ; promoción de legislación es­ pecífica, 132. Legitimidad, 28, 9 8 - 1 0 1 ; uso de fu er­ za física, 129. Lerner, Daniel, 172#, 203#. Liberal, 7 1, 166, 1 8 1 ; división con­ servadora, 69, 15 4 ; influencia, 144. Liberales, 103, 104#, 114 , 15 4 , 2 1 2 ; 2 37; alemanes, 10 0 ; europeos, 2 1 2 ; y conservadores, 1 0 1 ; y conservado­ res, en Suiza, 10 2 ; y reaccionarios, 10 1. Liderazgo, 113 , 117 , 118 , 120, 14 1, 179, 2 10 . Lincoln, Abraham, 79. Lincoln, George A ., 227#. Lindgren, Raymond E., 144#. Linton, Ralph, 204#. Lipson, Ephraim, 67#. Locke, John, 47. Lonn, Ella, 13 5#. Lubell, Samuel, 211# . Luschin-Ebengreuth, Arnold, 106#. M aciver, Robert M., 148#. Mackintosh, W . A ., 59#. Macmahon, A rth u r W ., 48#, 222#. Mansholt, S. L., 214#. M anteuffel, Edwin von, 76. Maraldi, Costanzo, 136#. Marczáli, H enry, 65#. Marginal, 1 1 7 ; marginalidad, 11 3 , 117 . Martino, Gaetano, 228# Mathieson, W illiam Law, 67#. Mayer, G ustav, 48#, 73#. Mayer, T h., 107#. M ayr, Josef Karl, 77#. Mazzini, Giuseppe, 115 , 14 1. McGuire, Constantine E., 67#. M etternich, 71.

Meynert, Hbrman, 5 6n. Migración, 4 4, 7An; Estados UnidosCanadá, 9 2; Estados Unidos-México.. 9 2 ; merma en la migración inter­ nacional, 4 4 ; Noruega-Suecia, 92. Militarismo, militares, 15 4 ; alianzas, 67; ayuda, 2 0 1 ; cargas, 84; com­ promiso, 82-84, 17 2 ; presión, 10 7 ; servicio, 96. Mills, C. W right, 179#. Mollet, Guy, 182;^, 2 11Mommsen, W ilhelm , l\ 6 n . Moore, Walden, 219//. Moreno, J. L., 242. Motivaciones, decisivas, 12 6 -1 2 7 , 2 16 ; políticas, 12 3 -1 2 4 , 12 9 -1 3 0 , 206, 2 16 , 218. Movilidad, de bienes y dinero, 7 7; de personas, 45, 76, 82, 92, 18 2 -1 8 4 , 204, 2 37 ; de personas, entre países del A tlán tico Norte, 234; de per­ sonas, entre países escandinavos, 234; de personas, Estados UnidosCanadá, 2 34 ; de personas, intrarregional, 77; de personas, laboral, 184, 227; de personas, más libremente para grupos especiales, 239; de per­ sonas, obstáculos para, 4 5 ; de per­ sonas, profesores universitarios, 9 2 n ; de personas, Reino Unido-Irlanda, 234; de personas, y la o t a n , 227228. Movimiento, 95, 19 2 ; de amalgama­ ción o integración, 12 2 -1 2 3 , 13 9 ; movimientos políticos, 10 2 ; p olíti­ co, hacia amalgamación, integración, 10 9 ; ver tam bién amalgamación, movimientos políticos. Movimientos de integración, 112 , 2 10 ; líderes, 2 1 0 -2 1 1 ; partida, 1 0 8 -1 1 0 ; primeras derrotas, 121 M ülker, Else, 10277. Münch, Herman, 117#. Murphy, Robert, 157#. Nabholz, Hans, 4 8« , 61#, 75#. Nacional, 44, 99; carácter, 8 1; de­ fensa, 208; deuda, 97; ingresos, dis­

crepancias entre, 4 4; intereses, 2 0 0 ; niveles salariales, diferencias entre, 4 4 ; política, 17 2 ; seguridad, 2 10 ; soberanía, 207. Nettles, Curtis P., 99#. Neuman, Erich Peter, 187#. Neumann, Sigmund, 182#. Nevins, Allan, 73#. Newton, Earle, 59#. Nichols Roy Franklin, 8 5#. Nicholson, Harold, 34#. N ifontow, A . S., 67#. Njissen, Bernt A ., 137#. Noelle, Elisabeth, 187#. Northrop, Filmer S. C., 153#. Oeschli, W ilhelm , 61#, 71#, 87#. O ffler, H. S,, 48#, 69#. Omodeo, Adolfo, 131#. Oncken,: Hermann, 73#. Oposición, 213 ; a la amalgamación, 13 3 ; a la integración, superada, 1 4 1 ; de clases privilegiadas, 13 7 ; ha­ cia movimientos de amalgamación, 1 3 3 -1 4 1 . 0 r v ik , Nils, 57#. Padelford, Norman, 230#, 231#. Palmer, Robert R., 146#. Pareto, Vilfredo, 87. Parsons, Talcott, 129#. Participación, política, 65, 8 5-87, 1 1 8 119 , 1 6 1, 166, 2 0 1 ; política, aumen­ tada, 8 5, 169, 17 5 ; política, masi­ va, 11 8 , 140, 23 8; popular, en mo­ vimientos de amalgamación, 128, 13 1, 219. Partidos, como vínculos de comunica­ ción, 1 0 1 - 1 0 4 ; divisiones, 1 0 1 - 1 0 4 ; divisiones, efectos de, 10 3 ; p olíti­ cos, 1 8 1 -1 8 2 , 2 1 9 ; y el proyecto de Unión de la o t a n , 220. Pasividad, política, 122, v er tam bién apatía, participación. Paz, 23, 52, 150, 156, 19 7 ; en la zona del A tlán tico Norte, 23. Pearson, Lester, 227, 228#> 230.

Pluralismo, pluralista, 2 6 -2 7 , 37, 44, 50, 10 1, 113 , 13 1, 15 1, 196, 232, 2 36 ; como objetivo de política, 19 6 ; enfoque, 128, 222; integración, 15 3, 156, 16 1, 235. Poder, 38, 47, 62, 105, 109, 113 , 116 , 118 , 125, 127, 154, 164, 168, 17 9 ; balance del, 49, ,97, 16 7 ; balance entre unidades, 49, 89; como un fin en sí mismo, 23 8; como un valor, 125, 127, 12 8 ; de bloque, 30; des­ igual, 89; militar, de cantón suizo, 4 8 ; motivación del, 125, 127, 2 18 , 238. Potter, G. R., 48//. Prato, Giuseppe, 7 jn . Preradovich, Nikolaus von, 72n. Presión, 108, 140, 2 3 1 ; accidental, 12 3 ; grupos de, 109, 118 , 16 6 ; local, 140. Pryde, George S., 72n. Radowitz, Josph María von, 115. Rath, John R., 84/7. Receptividad, 46, 48, 5 8, 62-63, 8 5, 90, 11 2 , 148, 15 8 -1 6 2 , 169, 175, 188, 193, 1 9 6 -2 0 1, 207, 224, 2352 36 ; capacidad de, 62; de Estados Unidos, 16 8 ; de Inglaterra hacia Ir­ landa, 58; dentro de la o t a n , 2292 3 1 ; de Prusia hacia los Hanoverianos, 63//¡; entre países miem­ bros j no miembros de la o t a n , 231. Redlich, Joseph, 65//, 102//. Reinink, H. J., 227. Roosevelt, Mrs. Eleanor, 217//. Roper, Elmo, 173//, 214//. Rorig, Fritz, 66n. Rostow, W a lt W ,, 108// Russel, Robert Royal, 13 5//. Rutherford, Samuel, 98//. Saveth, Edward N., 8 5// Sichmitz, J. 59//. Schnabel, Franz, 102//. Schuman, Robert, 208. Schussler, Wilhelm, 96w.

Smith, Justin H]., 59n. Soberanía, 128, 222, 232, 2 37 ; nacio­ nal, 16 5 ; nacional, motivación de, 2 09 ; nacional, usurpación por la O TA N , 2 2 6 .

Sombart, W erner, 190. Spaak, Paul-Henri, 230Spofford, Charles M., 231//. Spohr, L., 117//. Sprout, Harold y Margaret, 51//. Srbik, Heinrich R itter von, 67//. Status dominante, 126. Steen, Sverre, 131//. Strayer, Joseph, R., 34//. Streit, Clarence, 172//. Stresemann, Gustav, 188. Supranacionalismo, 172. Svennilson, Ingvar, 222//. Sydner, Charles S., 76n, Szekfu, Jules, 117//. Tarlé, Eugene, 83//. Tatum, Georgia Lee, 13 5//. Thomas, R. Hinton, 77n. Thomson, S. Harrison, 65//, 102//, 107//. Toma de decisiones, 58, 64, 8 5, 90, 105, 19 9 , 222; élite de, 75//; órga­ no supremo de, 26. Transición, 54, 96, 1 0 1 ; hacia la in­ tegración, 54-57. Treitschke, Heinrich von, 114//., Truman, H arry S., 2 1 1 . Unificación, de Inglaterra y Escocia, 39; de Inglaterra y Gales, 39, 7 8 ; de las colonias americanas después de 17 6 5, 39; movimiento de, 27, 82, v er tam bién movimiento de amalgamación, movimj'ento de in­ tegración. Unión, Austria-Bohemia, H ungría, 10 6 ; Bélgica-Holanda, 18 1 5 -1 8 3 0 , 87; casos de, 3 5-37, 4 5 ; de nacio­ nes democráticas, 173, 2 1 4 ; de paí­ ses de la O T A N , 2 19 -2 2 0 ; dinástica, 39; entre Inglaterra y Gales, 68, 77; Finlandia-Rusia, 36; FinlandiaSuecia, 36; Inglaterra-Escocia, 98,

14 2 ; Inglaterra-Escocia, 1707, 37, 45, 67-68, 2 2 4 ; Inglaterra-Gales, 38, 39, 4 5 ; Inglaterra-Irlanda, 18 0 1 , 39, 4 6 ; Inglaterra-Irlanda, separación, 37; Noruega-Suecia, 37, 39, 46, 67, 106, 1 1 3 ; política, ca­ sos de secesión de, 36, 4 5 ; política, de católicos y protestantes, 1 5 3 -1 5 4 ; Folonia-Lituania, 36; Polonia-Ucra­ nia, 36; Terranova-Canadá, 44. Unión, uniones, 3 8, 4 0, 48, 67, 70, 1 1 3 , 14 0 ; como cuestión p olí­ tica, 70, 1 1 8 - 1 1 9 , 1 4 0 -1 4 1 ; de co­ ronas, 98, 10 5 -1 0 6 , 1 1 3 ; unión aduanera, 63. Valores, 23, 57, 6 9 -7 1, 90, 1 1 1 , 11 5 , 12 5 , 1 5 1 -1 5 8 , 162, 167, 207, 2 32 ; agregados verbales, 15 8 ; ambiguos, 12 3 ; compatibles, 69-70, 15 2 -15 8; compatibles, lista mínima, 2 3 2 ; de­ mocráticos, 15 2 -1 5 3 ; democráticos, rechazados, 15 5^; despolitización de, 69-70, 15 2 -1 5 4 ; prueba de im­ portancia de, 70, 152o

Vandenberg, A rth u r H., 2 12 . Van Wagenen, Richard W ., 209//. Viner, Jacob, 202n , Von Groote, W olfgang, l l l n . W ahl, Adalbert, 72n, W alter, Friedrich, 102//, 105//. W arne, J. D ., 226//. W artburg, W olfgang von, 48//, 61//, 7 In , 75n, Weber, Max, 129// Weilenmann, Hermann, 48//, 61//, 69//, 71//, 75//, 87//. Weisz, Leo, 6 l n , 7 In , Williamson, Chilton, 5 9n, Wilson, W oodrow, 148//. W indell, George G., 102//. Wiskemann, Elizabeth, 117//. W o lf, K arl, 116//. Woodward, C. Vann, 69n. W orm -M iiller, Jacob S., 137//. Wrede, A ., 56//. Ziekursch, Johannes, 72//. Zitzelsberger, Hans, 134//.

ESTE LIBRO SE TERMINÓ DE IMPRIMIR EL DÍA 29 DE DICIEMBRE DE 1966 EN LA IMPRENTA LÓPEZ, PERÚ 666, BUENOS AIRES, REPÚBLICA

ARGENTINA.