INTERFERENCIA DEL PODER EJECUTIVO EN EL PODER JUDICIAL La corrupción gubernamental de la administración de justicia.

En el Perú, como en muchos países latinoamericanos, la interferencia del Poder Ejecutivo en el Poder Judicial es un mal atávico. Nuestros presidencialismos latinoamericanos son la viva expresión de la inexistencia de la teoría y praxis de la separación y equilibrio de poderes. El Poder Ejecutivo, el Presidente de la República, como Jefe de Gobierno y Jefe de Estado, concentra real y no sólo legalmente la mayoría de poderes públicos y, a través de ellos, influye o interviene en los restantes “poderes” o instituciones públicas. Gran parte de la suerte de las relaciones entre los Poderes del Estado, obviamente, esta marcada por nuestra historia política que turna gobiernos de facto con gobierno democráticos. Cuyo saldo en el Perú, luego de 181 de vida republicana es haber vivido alrededor de las 3 cuartas partes del tiempo bajo gobiernos de facto. Y, obviamente, en estos periodos, la endeble autonomía judicial se resquebraja aún más . En este texto partimos de la constatación que la independencia judicial es más un deseo y objetivo a alcanzar que una realidad incontrastable. En la búsqueda de ese objetivo ha existido avances pero es mucho más lo que falta por transitar. Por otro lado, esa atávica interferencia del Poder Ejecutivo en la administración de justicia es simultánea a otro mal endémico nacional: la corrupción estructural que violenta las instituciones y a las personas. Esa corrupción estructural no se reduce a la definición de la corrupción como el uso o abuso del poder público en beneficio particular (focalizando su atención en el actuar del Estado y sus funcionarios) sino como la violación de las reglas socialmente admitidas. Es una aproximación que privilegia a las víctimas y no a los agentes de la corrupción. Además toma en cuenta que esta mantenerse latente y es polidimensional; porque atenta contra la dignidad de los seres humanos (dimensión personal); afecta las relaciones sociales (dimensión social); distorsiona la economía (dimensión económica); debilita la democracia y, a veces, es un instrumento de gestión gubernamental (dimensión política-institucional); es una contracultura (dimensión cultural) y tiene carácter global (dimensión transnacional). En ese contexto ha de entenderse la interferencia del Poder Ejecutivo respecto del Poder Judicial y como la corrupción gubernamental se instaló en la administración de justicia en general. Por ello, en este documento hemos creído conveniente desarrollar los siguientes aspectos: a. b.

El Estado de Derecho Intervenido. Visión integral de la función pública de administración justicia.

1

c. d. e.

La intervención de las instituciones judiciales en la década de los 90. Las manifestaciones de la corrupción judicial. Administración de justicia, lucha contra la corrupción y la promoción de la ética pública. 1. El Estado de Derecho Intervenido.

La existencia de un Estado de Derecho, con sus instituciones en funcionamiento, por si mismo, dentro de una democracia, constituye una extraordinaria garantía del respeto de las reglas establecidas o de la posibilidad de hacerlas respetar cuando estas y los derechos ciudadanos son violentados. El Estado de Derecho, paulatinamente ha ido creando estas instituciones y, según la importancia de las mismas, se han ido incorporando en los textos constitucionales con el carácter de autónomas. En el Perú, según nuestra Constitución de 1993, las instituciones autónomas de rango constitucional, además de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, son: Ministerio Público, Consejo Nacional de la Magistratura, Defensoría del Pueblo, Tribunal Constitucional, Banco Central de la Reserva, Contraloría General de la República, Superintendencia de Banca y Seguros, Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales y Registro Nacional de Identificación y Estado Civil. Además los niveles descentralizados y autónomos de gobierno son los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales. En la década de los 90, luego del autogolpe del 5 de abril del 2002, todas estas instituciones de una u otra manera fueron paulatinamente intervenidas e inutilizadas debido a la obsesión fujimorista por perpetuarse en el gobierno. El escenario fue el siguiente: a. b.

c. d.

e.

Poder Legislativo. Controlado mayoritariamente por el gobierno y sin defensa de su independencia como Poder del Estado. Poder Judicial. Carente de autonomía desde que el gobierno creo, bajo una supuesta reforma judicial, una Comisión Ejecutiva que inutilizaba los órganos de gobierno regulares y creaba una autoridad dependiente del Poder ejecutivo. Ministerio Público. Con una Comisión Ejecutiva similar a la del Poder Judicial. Consejo Nacional de la Magistratura. Órgano encargado de nombrar, evaluar y destituir a jueces, fiscales, Jefe de la ONPE y Jefe del RENIEC. Mediante una ley se le recorto sus funciones. Todos sus miembros titulares renunciaron y se recompuso con miembros suplentes dependientes del Poder Ejecutivo. Este Consejo recompuesto nombró a los actuales Jefe de la ONPE y el RENIEC. Tribunal Constitucional. Institución inutilizada por la destitución inconstitucional de tres miembros de dicho organismos por haber emitido una resolución declarando inaplicable la ley para una segunda reelección de Fujimori.

2

f. g. h.

Banco Central de la Reserva. Organismo Técnico que generalmente ha dependido del Poder Ejecutivo. Contraloría General de la República. Dependiente del Poder Ejecutivo. Jurado Nacional de Elecciones. Intervenido a través de las Comisiones Ejecutivas del Poder Judicial y Ministerio Público que nombran a dos representantes y por el cambio de su sistema de votación para tomar acuerdos subiendo de tres votos a cuatro. Permitió la inconstitucional reelección, impidió la candidatura parlamentaria de algunos opositores y renunció a su facultad de fiscalización electoral. Oficina Nacional de Procesos Electorales. Copado por funcionarios vinculados al gobierno. Organizó las elecciones más cuestionadas y parcializadas de la historia peruana. Registro Nacional de Identificación y Estado Civil. No fue capaz de elaborar un Padrón Electoral confiable para todas las organizaciones políticas. Gobierno Regionales. Todos disueltos el 5 de abril de 1992 y reorganizados con autoridades nombradas directamente por el Poder Ejecutivo. Dependen del Ministerio de la Presidencia y fueron pilares de la campaña electoral del gobierno fujimorista. Gobiernos Locales. Cada vez más inutilizados por el recorte de funciones y recursos y la sobreposición de funciones salvo aquellos que se identificaron con el gobierno. Inclusive su organización gremial nacional, la Asociación de Municipalidades del Perú fue copada y dividida por el gobierno.

i.

j. k.

l.

La única institución constitucional no intervenida fue la Defensoría del Pueblo. Organismo que, como lo definió el propio Defensor del Pueblo, es una “magistratura de la persuasión” sin facultades coercitivas y coactivas, para hacer cumplir sus mandatos de defensa y protección de los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y la comunidad, supervisión del cumplimiento de los deberes de la administración pública y supervisión de la prestación de los servicios públicos.(1 ) En resumen la institucionalidad democrática o del Estado de Derecho se vio severamente intervenida y recortada. Todas las instituciones existen pero ninguna funciona en forma autónoma. En realidad, el fujimorismo fue nítida expresión de un Estado de Derecho Intervenido.

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El Defensor del Pueblo, Jorge Santistevan de Noriega precisa que “ Nada hay en las funciones o actuación de la Defensoría del Pueblo que implique necesariamente mantener un perfil confrontacional o de denuncia estridente. Por el contrario , valga reiterarlo, su labor puede ser calificada como una magistratura de la persuasión, ya que el objetivo que persigue es el de solucionar conflictos y problemas que conozca mediante el convencimiento, la mediación y la conciliación.” SANTISTEVAN DE NORIEGA, Jorge. “La Defensoría del Pueblo en el Perú”. En: DEFENSORÍA DEL PUEBLO. “La fortaleza de la persuasión”. 2da. Edición, Lima. 1997, pg.16.

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Leyes de intervención del Estado de Derecho. Fecha

16/11/95

10/04/96

30/05/96

15/06/96

22/08/96 10/10/96

6/01/97

29/05/97

18/05/97

25/06/97

26/11/97

10/12/97 11/03/98 21/05/98

N° ley

Contenido Creación de la Comisión Ejecutiva del Poder Judicial. Fue presentada como la reforma del Poder Judicial para modernizar y acelerar sus procesos administrativos. Ley 26546 Fue aprobada en un debate restringido por la propia inocuidad de la presentación de un procedimiento que tenía otras perspectivas, las cuales no fueron apreciadas por los grupos parlamentarios. Permitió el copamiento del Poder Judicial. Modificó el derecho a referéndum y lo sometió a votación aprobatoria de dos quintos del número legal de miembros del Congreso. Se debatió y votó Ley 26592 apresuradamente cuando se presentaron las solicitudes para no privatizar Petroperú. Se dirigió a impedir el referéndum sobre la reelección presidencial. Redujo de seis años a seis meses el plazo para presentar una acción de inconstitucionalidad. Completó la Ley 26435, ley orgánica del Tribunal Constitucional de enero de 1995 que había establecido seis de siete votos como Ley 26618 requisito para aprobar una acción de inconstitucionalidad. De esta forma se impedía que el TC pudiera declarar inconstitucional la legislación para el copamiento del Estado, incluida la re reelección, pues el gobierno tenía controlados dos de los siete miembros del TC. Formación del Consejo de Coordinación Judicial. Permitió la intervención del Ministerio Público y completó la del Poder Judicial. A partir de un proyecto de ley Ley 26623 de un congresista de la oposición, la mayoría oficialista incorporó disposiciones transitorias que lo desnaturalizaron y aprobó apresuradamente esta norma legal. Permitió el copamiento del Ministerio Público. Ley de re reelección presidencial a través de la “interpretación auténtica” de la Ley 26657 Constitución, para autorizar un tercer mandato consecutivo del ex presidente Fujimori. Por ley se reformó la Constitución, sin seguir el trámite que ella establece. Ley 26670 Mayor control para impedir el referéndum. Se traspasaron funciones del Fiscal de la Nación a la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público. Se aprobó cuando se vencía el plazo de permanencia de Blanca Ley 26738 Nélida Colán como Fiscal de la Nación. Desde la presidencia de la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público, ella podía designar fiscales provisionales en todos los niveles. Destitución de tres magistrados del TC, sin cumplir las formalidades respectivas. De Resolución. esta manera, el Congreso anulaba al Tribunal que debía encargarse del control legislativas constitucional de las leyes que éste dictara y también de las que dictaba el Ejecutivo 2, 3 y 4 por facultad delegada y por decretos de urgencia. Permite el funcionamiento del Tribunal Constitucional con tres miembros, luego de Ley 26081 destituir a tres magistrados. Ley General de Elecciones para la re reelección. Permite que magistrados provisionales asuman las funciones de presidentes de jurados electorales así como Ley 26859 las de los otros dos elegidos por los fiscales. Ratifica el distrito electoral único, la recomposición del JNE, entre otros). Amplía el pla zo de intervención de las universidades nacionales y subordina a los Ley 26880 decanos de las facultades de derecho, designados directamente por la Comisión Interventora, quienes son los electores de un miembro del JNE. Copamiento del Jurado Nacional de Elecciones. Otorga voto a los magistrados Ley 26898 provisionales en la Corte Suprema para que elijan al presidente y al vicepresidente del JNE. Restringe atribuciones del Consejo Nacional de la Magistratura y aumenta las de las Ley 26933 Comisiones Interventoras del Poder Judicial y del Ministerio Público. Ley 26954 Se exige el voto de cuatro de cinco miembros del JNE para poder denegar la

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Ley 27163

inscripción de una candidatura y/o aceptar impugnaciones y tachas. Inhabilita a postular a funcionarios con derecho a antejuicio, procesados en el Poder Judicial. Basta que tengan mandato de detención o acusación del fiscal.

Fuentes:Comisión Andina de Juristas (2000): Perú 2000: un triunfo sin democracia, Lima, CAJ; Pease, Henry (2000): Así se destruyó el Estado de derecho, Lima, Congreso de la República.

2. Visión integral de la función pública de administración justicia. Tradicionalmente la administración de justicia se concibe como función de uno de los poderes del estado: El Poder Judicial. Esta afirmación que es totalmente cierta, resulta incompleta. Pues tanto en el nivel teórico como en la praxis dicha afirmación ha sido superada. Si bien es cierto que la teoría de la separación de poderes es un aporte de la teoría liberal paralela al nacimiento del Estado Moderno, no podemos dejar de mencionar que conforme ha ido transcurriendo el tiempo dicha teoría ha sido cuestionada como irreal y poco consistente, puesto que se considera que el poder es uno solo e indivisible, aunque factible de ser ejercido mediante diferentes formas que se pueden clasificar según las funciones que el Estado necesite para su ejercicio. Es decir, se desconoce una separación de poderes pero se admite un diversidad de funciones. Entre las funciones públicas del Estado Contemporáneo tenemos: la función legislativa, la función administrativa-ejecutiva, la función jurisdiccional, la función de control y fiscalización, la función electoral y de poder constituyente. En el ámbito de la praxis es necesario reconocer que a nivel estatal existen diferentes instituciones vinculadas con la administración de justicia, la cual no solamente se circunscribe al Poder Judicial; aún cuando, éste continúa siendo el centro articulador de todos ellos. Entre las diferentes institucio nes estatales con atribuciones relacionadas con la administración de justicia podemos señalar al Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura, el Tribunal Constitucional, el Tribunal Militar, la Defensoría del Pueblo y otras instancias dirigidas a la resolución de conflictos administrativos que dependen directamente del Poder Ejecutivo (como son el Tribunal Administrativo y el Tribunal Fiscal), además del Ministerio de Justicia; también debemos señalar a los Colegios de Abogados y a la Procuraduría General de la República.

5

Por otro lado, es pertinente aclarar que el propio Estado reconoce diferentes formas de administrar justicia mediante la resolución de conflictos sin recurrir a las instituciones estatales; dichas formas son las denominadas "Justicia Arbitral" y "Justicia Comunal" ( 2 ). Entonces es claro que la función judicial o la potestad estatal de administrar justicia comprende diversas instituciones publicas y privadas diferentes del Poder Judicial. Asimismo, debe quedar claro que el Poder Judicial continúa siendo el núcleo de la administración de justicia dentro de un Estado de Derecho. Desafortunadamente esta visión integral de la administración de justicia no ha prevalecido en el diseño de estudios, investigaciones y en la formulación de políticas y normas. Por otro lado, para precisar mucho más claramente el tema de la intervención del Poder Ejecutivo dentro de la administración de justicia en general y del Poder Judicial en particular conviene precisar previamente, aunque parezca innecesario, el significado del término "administración de justicia", y para ello debemos conceptualizar por separado las palabras "administración" y "justicia". Para efectos de este tema, el Diccionario Enciclopédico Manual Sopena señala que administración es la acción de administrar, indicándonos a continuación que administrar puede entenderse de dos maneras: a) Como el acto de gobernar o regir, y b) Como el acto de dar, aplicar o propinar.( 3 ) En la investigación denominada "Evaluación del Sistema Jud icial Peruano" realizada en 1991 por la facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica y ESAN se precisa que administración significa "conducción de las personas que integran una organización" (4 ), con lo cual se equipara el término con el de gobierno de una institución (primer significado aportado por el Manual Sopena). Por otra parte, justicia -según el citado Diccionario- puede también interpretarse de dos modos relevantes para nuestro análisis: a) Como una virtud que nos inclina a dar a cada uno lo que le corresponde, y b) Como Derecho, razón, equidad. ( 5 ) A partir de lo anterior, podemos precisar que administración de justicia es conceptualizable también de dos maneras: 2

3 4

5

La “justicia arbitral” se encuentra regulada junto a la “justicia militar” como excepciones al fuero común en el artículo 139° inciso 1 de la Constitución de 1993 y la “justicia comunal” es reconocida por primera vez a nivel constitucional en el artículo 149°. DICCIONARIO ENCICLOPEDICO Manual Sopena. Madrid: Editorial Sopena.Tomo I. p. 62 FACULTAD DE DERE CHO DE LA PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ Y ESCUELA DE ADMINISTRACIÓN DE NEGOCIOS PARA GRADUADOS (E.S.A.N.). EVALUACION DEL SISTEMA JUDICIAL PERUANO. Lima: Septiembre, 1991. p. 176 DICCIONARIO ENCICLOPEDICO Manual Sopena. Tomo I. p. 1301

6

a.

b.

Como aplicación de la justicia (mediante la aplicación del Derecho, que a su vez se hace posible por la labor jurisdiccional del Juez - materializable en la solución de controversias judiciales-); y Como el gobierno de una organización que se dedica a dirimir los conflictos intersubjetivos que, inevitablemente, se producen en toda sociedad.

Normalmente se asume el primer sentido. Pues el segundo no es visible ni relevante a los ojos de quienes acuden al Poder Judicial en busca de salvaguarda de sus derechos. Pero eso no significa que el gobierno de la institución sea menos importante que la función jurisdiccional, pues un buen manejo gubernativo es la base de una labor eficiente. Mas aún, como veremos en este documento, la intervención en la administración y gestión de los organismos judiciales constituyó una intervención en la función jurisdiccional. Por ello, a continuación contemplamos ambas formas de comprender la administración de justicia para tener una visión mas real de la intervención del Poder Ejecutivo en la administración de justicia y en el Poder Judicial. 3. La intervención de las instituciones judiciales en la década de los 90. En merito a dicha visión general de la administración de justicia en este rubro basta presentar las normas emitidas por el Gobierno que intervenían o afectaban el funcionamiento autónomo e independiente de las instituciones encargadas de administrar justicia. Para su comprensión hemos dividido la presentación de las normas en dos momentos bastante específicos: Primero el Periodo de Gobierno de Facto de Alberto Fujimori desde el autogolpe del 5 de abril de 1992 hasta el momento en que se instaló el Congreso Constituyente Democrático. Y, el segundo período que va desde 1993 hasta el 2000 ( 6 ). Decretos Leyes de Intervención en el Poder Judicial de 1992 Decreto Ley Nº25419 Suspendió el Despacho Judicial por diez días útiles en el ámbito nacional, excepto el de los Juzgados Penales y Fiscales Provinciales en lo penal de turno Decreto Ley Nº 25424 Cesó a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, en el ámbito nacional. Decreto Ley Nº 25441 Estableció la conformación de la Corte Suprema de Justicia de la República, en tanto culminara el proceso de ratificación judicial extraordinario y se efectúe nombramiento de magistrados Decreto Ley Nº 25455 Estableció la conformación transitoria de la Corte Suprema de la República; así como el procedimiento para la elección de magistrados de la Corte Superior y Juzgados Mixtos y de Paz Letrados. 6

Esta clasificación y sus referencias normativas han sido tomadas del Informe Final “Restituyendo el Estado de Derecho” de la Comisión de Estudio y Revisión de la Legislación Emitida desde el 5 de abril de 1992” creada por el Ministerio de Justicia. Junio, 2001.

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Decreto Ley Nº 25473

Decreto Ley Nº 25476

Decreto Ley Nº 25524 Decreto Ley Nº 25530

Decreto Ley Nº 25718 Decreto Ley Nº 25735 Decreto Ley Nº 25797 Decreto Ley Nº 25808 Decreto Ley Nº 25812

Decreto Ley Nº 25869

Dispuso la no aplicación de los requisitos de edad y tiempo en el ejercicio de la docencia o en el cargo de magistrados a efectos del Decreto Ley 25472; así como la no procedencia de acción de garantía en el nombramiento de Fiscal Supremo en lo Penal. Estableció plazo para la realización de Audiencia Pública Extraordinaria destinada a tratar aspectos relacionados con la reorganización del Poder Judicial y la Administración Pública. Deja sin efecto el cese de un vocal de la Corte Suprema, un Vocal de la Corte Superior y de cuatro jueces del Distrito Judicial de Lima. Conformó una Comisión Evaluadora para que en el plazo de 90 días investigase la conducta funcional de fiscales, abogados auxiliares y personal administrativo del Ministerio Público, con facultad para separarlos de sus cargos. Amplió el plazo concedido a la Comisión Evaluadora del Poder Judicial Declaró en proceso de reestructuración orgánica y reorganización administrativa al Ministerio Público. Amplió el plazo concedido a la Comisión Evaluadora del Poder Judicial Facultó a la Sala Plena de la Corte Suprema a convocar a concurso público para cubrir las plazas de magistrados vacantes en las Cortes Superiores de Justicia. Comprendió dentro de los alcances del proceso de evaluación y ratificación dispuesto por el D. L. 25446, a los secretarios generales, secretarios administrativos de Corte y personal auxiliar y administrativo del Poder Judicial Modificó en varios aspectos la Ley Orgánica del Poder Judicial. Al margen de los procedimientos establecidos por la Constitución de 1979, prorrogó los cargos de los vocales supremos. Se trató en verdad de una abierta injerencia en el Poder Judicial por régimen que actuaba al margen de la Constitución, amparado en el Decreto Ley 25418, Ley de Bases del llamado Gobierno de Emergencia y Reconstrucción Nacional.

Leyes de Intervención en el Poder Judicial de 1992 –2000 Ley Nº 26546 Que constituyó una Comisión Ejecutiva en el Poder Judicial integrada por los presidentes de las salas constitucional, civil y penal de la Corte Suprema, que asumirán temporalmente las funciones de gobierno y gestión del Poder Judicial . Con el propósito de dar inicio a la reforma judicial, el gobierno del Presidente Fujimori aprobó esta ley que dejo en suspenso la competencia y atribuciones de los órganos de gobierno previstos en los artículos 81º, 82º, 83º, 84º, 85º, 86º y 87º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, las mismas que serían ejercidas por la Comisión Ejecutiva o por “quienes ésta designe en la respectiva jurisdicción”. Estas atribuciones y competencias asignados por la Ley a los órganos jurisdiccionales y de gobierno administrativo de las Cortes Superiores tienen relación con el modo de designación del Presidente de la Corte Superior y del Consejo Ejecutivo respectivo con las funciones y atribuciones de estos órganos con el modo de elección del Presidente de la Corte Superior , designación de integrantes de las salas especializadas, entre otras competencias. Ley Nº 2663 Que se ubica en el proceso de reforma del Poder Judicial iniciado con la Ley Nº 26546. Esta ley contenía cinco artículos básicos y muchas disposiciones transitorias y complementarias. En virtud de esta norma, se creó el Consejo de Coordinación Judicial como un Organismo de coordinación de las entidades involucradas con el sistema de justicia: el Presidente de la Corte Suprema, del Tribunal Constitucional, el Ministro de Justicia, el Presidente del Consejo Nacional de la Magistratura, el Fiscal de la Nación el Presidente del Consejo Directivo de la Academia de la Magistratura, el Decano del Colegio de Abogados de Lima, etc.

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Ley Nº 26695

Ley 26696

Ley Nº 26738 Ley Nº 26898

Ley Nº 26933

Que amplió las facultades de la Presidencia de la Corte Suprema de Justicia, además de aprobar diversas normas sobre la conformación y los plazos de funcionamiento de las Comisiones Ejecutivas del Poder Judicial y del Ministerio Público Que modificó la Ley Nº 26397, Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura, ampliando requisitos para el nombramiento de jueces y vocales titulares y suspendiendo los procesos de selección respectivos. Ello claramente resta atribuciones constitucionalmente conferidas al Consejo Nacional de la Magistratura, contenidas en los artículo 150º y siguientes de la Carta de 1993 Que modificó la ley de creación del Consejo de Coordinación Judicial y estableció atribuciones a la Comisión Ejecutiva del Ministerio Público. Que precisa deberes y derechos de los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público. La ley que homologaba los derechos, deberes, atribuciones, prerrogativas, prohibiciones e incompatibilidades de los magistrados provisionales con los suplentes, y que dispuso que los magistrados provisionales de la Corte Suprema integran la Sala Plena con derecho a voz y voto, participando de la marcha institucional, administrativa y jurisdiccional, estaba dirigida a permitir el nombramiento de un magistrado provisional, como miembro del Jurado Nacional de Elecciones. El propósito, como es de conocimiento general, era asegurar el control del organismo electoral, a fin de garantizar la perpetuación del régimen en las elecciones del año 2000. Que fuera derogada por la ley 27368 del 7 de noviembre del 2000 modificó el procedimiento de sanción y destitución de los magistrados, jueces y fiscales del Poder Judicial y el Ministerio Público, respectivamente. Como se sabe, ésta es una atribución que por mandato de la Constitución es competencia del Consejo Nacional de la Magistratura. El artículo 154, inciso 3) de la Constitución señala que son funciones del Consejo Nacional de la Magistratura “aplicar la sanción de destitución a los vocales de la Corte Suprema y Fiscales Supremos y, a solicitud de la Corte Suprema o de la Junta de Fiscales Supremos, respectivamente, a los jueces y fiscales de todas las instancias. La resolución final, motivada y con previa audiencia del interesado, es inimpugnable”

4. Las manifestaciones de la corrupción judicial. "La corrupción es el principal problema de que adolece la administración de justicia. Este es un problema que está muy vinculado a otros, como son el desgobierno del Poder Judicial, la mala administración, la escasez de recursos, el sistema de selección y nombramiento de jueces, la falta de independencia política, la mala formación de los jueces y sobre todo la falta de control" (7 ) Con estos términos se expresa sobre el tema una reciente investigación, y no es para menos: la corrupción es consecuencia de muchos factores. El problema no existe por sí solo, sino que es producido por otros problemas, los principales: la mala remuneración de los jueces, el sistema de selección y la falta de control. La corrupción, pues, no es de un sólo tipo, sino que es susceptible de dividirse en 4 bloques:

7

PROYECTO REESTRUCTURACION INTEGRAL DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA. p. 12

9

a.

Soborno en dinero: Aquí entran aquellos que buscan beneficiarse con una resolución y aquellos que necesitan agilizar algún trámite. El primero puede sobornar o puede ser objeto de presió n para que "colabore" con algo; el segundo generalmente sólo proporciona propinas al secretario para que agilice su proceso, pero este tipo de corrupción es la más frecuente. Hay que resaltar algo grave: el segundo tipo de corrupción es visto como un mal necesario por los litigantes. El recurrente sabe que si no realiza el pago su proceso dormirá el sueño de los justos hasta que a alguien se le ocurra agilizarlo. Una encuesta realizada por el grupo APOYO señala que para el 51% de la opinión pública el principal problema del Poder Judicial es la corrupción (8 ), y el 71% de encuestados recurrentes al Poder Judicial afirma que fue el secretario quien le pidió dinero (9 ), aduciendo que era para acelerar el trámite; por su parte sólo un 17% se refiere al juez como la persona que le exigió el pago. La forma de captación es variable: un 64% afirma que le pidieron dinero directamente, y un preocupante 35% señala que lo hicieron a través del abogado. Esto refuerza la convicción de que la administración de justicia no cambiará con una destitución de magistrados y fiscales, sino con otros mecanismos complementarios. Se pensó encontrar la solución otorgándole al juez civil el papel de director del proceso, pero hasta la fecha no hay cambios sustanciales en el modo de funcionamiento del sistema, porque a pesar del nuevo modelo procesal civil se mantiene la falta de inmediatez de las partes con el juzgador. Hace falta un mayor control sobre los actos de los auxiliares de justicia, entre otras medidas.

b.

Corrupción política: Está relacionada con la forma de designación de los magistrados: si el poder político es quien selecciona y nombra a los magistrados, los candidatos ganadores serán aquellos que estén mejor relacionados con los electores. Dicha relación implica un compromiso de actuación a favor de determinados sectores de poder representados por aquellos políticos que patrocinaron al postulante. El nuevo mecanismo de selección, y es preocupante, aún no entra en funcionamiento, pero es ya de por sí un intento de romper con el sistema tradicional.

c.

Corrupción por razón de Compadrazgo : Es un tipo de corrupción que se origina al interior del Poder Judicial. Entre los Magistrados de un nivel y los del otro hay relaciones propios de "padrinos" y "ahijados", y entre los magistrados de un mismo nivel los hay de "compadrazgo". Este tipo de relaciones es el que ha dificultado la aplicación de medidas disciplinarias, pero lo que aún persiste es la mala actuación de muchos magistrados a pedido de otro

8 9

ESTUDIOS DE OPINION SISTEMA JUDICIAL. Lima: Instituto Apoyo. Mayo de 1993. Sección Opinión Pública Ibid. Sección Agraviados

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de ellos para beneficiar a algún recomendado. Por lo tanto es igual de corrupción que los tipos anteriores. d.

Tinterillaje: Muchas veces, litigantes maliciosos acuden a abogados inescrupulosos para dilatar un proceso. Con ello lo que se hace es poner trabas a la administración de justicia. Si alguien es el culpable de la corrupción de las autoridades judiciales, no es sólo el juez, ni siquiera tan sólo el auxiliar de justicia, sino que gran parte de esa culpa es de los litigantes maliciosos y de los abogados que juraron defender la justicia y terminaron siendo promotores de la corrupción. Sino cómo entender la respuesta de los recurrentes al Poder Judicial: un 41% opina que el mejor abogado es aquel que sabe muchas mañas y poco de derecho. Lo cual no deja dudas acerca de la magnitud del problema.

Por otro lado, mucho más actualmente, el trabajo de la Comisión de Planificación de Políticas de Moralización, Eticidad y Anticorrupción desarrollado en enero de 2001 por una de las Comisiones del Consejo Transitorio del Poder Judicial, ha constituido un aporte inédito de gran importancia porque es el primero en el cual el tema de la eticidad, la planificación de políticas de moralización y anticorrupción se pone en el centro de la reflexión jurisdiccional. ( 10 ) Una clasificación de las conductas corruptas sustentada en dicho trabajo es la que distingue entre formas de corrupción negra, gris y blanca. La corrupción negra comprende las más grandes violaciones de las reglas establecidas y suscita el rechazo social prácticamente unánime. La corrupción blanca, compuesta por las corruptelas y los malos hábitos, suele ser tolerada. Sin embargo la más riesgosa para la democracia sería la corrupción gris, que tiende a ennegrecerse en las sociedades más puritanas y a blanquearse en las sociedades más permisivas. El informe de la Comisión Transitoria del Poder Judicial ante la Comisión Permanente del Congreso de la República en febrero de 2001, sostuvo que la magnitud de la corrupción negra o permanente en el Poder Judicial es del orden del 30%; que la corrupción gris como modalidad de corrupción eventual es del orden del 50% y que 20% de los magistrados peruanos estarían libres de corrupción. La Comisión diagnosticó que existen las “conductas catalogables dentro de los conceptos de “corruptelas”, “conductas infuncionales” o actos de contenido equívoco. Las primeras incluyen comportamientos de relajamiento en las prácticas del servicio público, actos de corrupción de baja intensidad que se encuentran focalizados en determinados sectores de la actividad pública. Las segundas son prácticas personales que desnaturalizan la función 10

En este documento trabajamos la información de dicha corrupción sobre los documentos de trabajo de la Secretaría técnica del Programa Nacional Anticorrupción del Ministerio de Justicia del 2001. Sin embargo es bueno precisar que la Comisión del Poder Judicial estuvo presidida por el Vocal Supremo Dr. Hugo Sibina Hurtado e integrada por el Dr. Roger Rodríguez Iturry, miembro del Consejo Transitorio del Poder Judicial. El equipo responsable estuvo formado por los Drs. Segundo Baltasar Morales, Pablo Rogelio Talavera, Susana Castañeda Otsu, Miguel Ricardo Castañeda, Ernesto Lechuga Pino, Antonio Peña Jumpa y Fidel Segundo Rojas Vargas. Los Asesores fueron los Drs. Juan Carlos Valdivia y Sara Cárdenas Llerena.

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pública, proyectando una imagen de no profesionalismo y vulnerabilidad desde la cual se pueden filtrar actos de corrupción.. Las conductas equívocas no son tan significativas, están vinculadas al ámbito de las relaciones sociales, tales como los favores, los agasajos, los padrinazgos, los que importan en la medida que sean vinculantes con actos propiamente corruptos. La red de corrupción dirigida judicial no habría sido organizada desde el exterior por el asesor del Servicio de Inteligencia, sino que se trataría de una red de jueces previamente constituida que se habría ensamblado paulatinamente con la red de corrupción extrajudicial procedente del Servicio de Inteligencia Nacional.

a.

La implementación de lobbies o de acuerdos que actúan al margen de la ley o se aprovechan de las limitaciones normativas para violar el principio de igualdad de oportunidades de la actividad pública, constituye otro mecanismo de corrupción. Los conciertos entre determinadas Universidades con algunos magistrados del Poder Judicial para que se expidan Resoluciones Judiciales que favorecen a las primeras son un ejemplo.

b.

Las Redes Ilícitas clandestinas al interior de las instancias judiciales para influir en la voluntad de Jueces y Vocales son otra modalidad de corrupción, ya que trafican con proyectos de autos, sentencias y con resoluciones finales. Estarían conformadas por magistrados, personal auxiliar, secretarios y relatores que ofrecen los proyectos a los Estudios Jurídicos. También están integradas por policías y vigilantes adscritos a las Salas o Juzgados que sirven de intermediarios de la corrupción.

c.

Las acciones de copamiento son las que proceden de una estrategia planificada de determinados Estudios de Abogados que ubican letrados recién egresados de las Universidades como auxiliares jurisdiccionales y fiscales quienes retroalimentan sus posiciones de ventaja y privilegio en el manejo de información.

d.

Los estilos de prevalimento son aquellas conductas de magistrados de salas penales o de juzgados que en grupo o de modo individual, valiéndose de intermediarios cómplices hacen de su cargo una fuente de ingresos ilícitos y de ventajas llegando hasta la extorsión de los litigantes o de los interesados que tengan procesos bajo su decisión.

e.

Las redes de información son sistemas de entradas y salidas de comunicaciones entre determinados magistrados, o grupos de magistrados con grandes estudios de abogados con el objeto de establecer vasos comunicantes con mutuo provecho ilícito. Ello les permite por ejemplo tener fluidez informativa sobre los casos de los clientes de dichos Estudios que se encuentran en Juzgados o Salas

12

f.

El intercambio de favores con el objeto de incidir en fallos jurisdiccionales a cambio de ventajas específicas tales como el canje de fallos por ubicaciones en cátedras universitarias.

g.

Las vulnerabilidades personales del magistrado. Son situaciones de desventaja como el status de suplencia o provisionalidad en el cargo, mediocridad y deficiencia en la formación académica, falta de experiencia en el trabajo de despacho judicial, que posibilitan la manipulación de los magistrados titulares y de los Presidentes de Corte o de Salas con el fin de imponer decisiones arbitrarias, interesadas o ilegales.

h.

Existen también mecanismos subjetivos de presión a través de esposas, amantes, convivientes, familiares y allegados que influencian notoriamente en las decisiones de los Jueces.

i.

Otra modalidad de vulnerabilidad es la necesidad de figuración de algunos magistrados por lo cual a través del periodismo o de la televisión se les induce hacia determinado comportamiento jurisdiccional.

j.

La preferencia en las designaciones de Relatores y Secretarios encargados en las Salas Supremas y en Secretarías de Juzgado para cubrir cargos jurisdiccionales. Es un mecanismo que auspicia la incondicionalidad del personal auxiliar lo que trae otras irregularidades en el manejo y asignación de expedientes que se distribuyen según su importancia, fenómeno que se produjo notoriamente en las ex Salas Tributarias y Aduaneras, de Drogas y de Derecho Público.

k.

El acceso irregular a la magistratura. Es el caso de la promoción a la magistratura de Relatores encargados, suplentes y provisionales para ocupar funciones en Juzgados y Vocalías sin ser titulares en los cargos de Relatores o Secretarios violándose los Arts. 179 y 180 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

l.

El avisaje judicial irregular. Es un sistema de preferencias a determinados medios para el avisaje judicial, sobre todo en el interior del país, irregularidad que también es vista en los contratos de publicación de edictos.

m.

El financiamiento irregular de publicaciones periódicas. El caso más evidente ha sido el del Semanario Judicial “Vistos”, medio que originariamente era crítico del Poder Judicial y que pasó a ser un medio exaltador de las cualidades de los magistrados y de los impulsores de la reforma judicial, luego de suscribirse el 10 de septiembre de 1997 un contrato de prestación de servicios y adquisiciones por el cual el Poder Judicial adquiría la mitad de los ejemplares que editaban en incluía reparto directo de dicha publicación a los Jueces, avisos públicos e institucionales, así como publirreportajes.

n.

Existen también otros mecanismos de presión en las decisiones judiciales tales como la participación informal de determinados magistrados del Poder Judicial y del

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Ministerio Público en Estudios de Abogados o las presiones ejercidas por Congresistas de la República a través de algunos Estudios de Abogados que desarrollan mecanismos de tráfico de influencias sobre los magistrados. o.

El nepotismo encubierto por el cual convivientes, familiares o allegados trabajan en la misma unidad administrativo-jurisdiccional. Extendidas son la vinculaciones semiclandestinas entre el personal de distintas Salas, Juzgados, órganos de control, que viabilizan favores, comunicaciones, infidencias, y son mecanismos eficientes de corrupción.

p.

La inobservancia de los cuadros de antigüedad y méritos en los ascensos y promociones cuestionan criterios básicos de probidad de la carrera judicial sin tomarse en cuenta en algunos casos ni siquiera el registro de sanciones de los magistrados.

q.

Las manifestaciones de corrupción más relevantes estarían constituidas por la alianza de algunos magistrados que ostentan poder con las redes clandestinas externas al Poder Judicial, compuestas principalmente por grandes empresarios. Estos empresarios serían una suerte de “puente” o mecanismo de relación entre los interesados y los magistrados en cada caso trascendente sometido a enjuiciamiento y sería a través de ellos que las dádivas se proporcionarían a los magistrados corruptos, no directamente como pago de dinero sino a través de otros mecanismos, tales como la posesión de vehículos, entrega de aparatos de menaje doméstico, pasajes para efectuar viajes al extranjero. El mecanismo sería tan elaborado, que todos estos bienes no saldrían jamás a nombre de los magistrados que se benefician de ellos, sino que se encontrarían registrados a nombre de las emp resas de quienes les hacen esas concesiones, de modo tal que formalmente no existe prueba de la percepción de dádivas a través de ese mecanismo indirecto.

r.

Antes que copamiento de los grandes Estudios Jurídicos a través de estudiantes y personal auxiliar del Poder Judicial allegado originalmente a ellos, lo que se daría es la captación de los operadores establemente vinculadas a través de relación laboral al Poder Judicial. En algunos casos algunos auxiliares y Secretarios de Juzgado “se ofrecen” ellos mismos a los grandes Estudios Jurídicos para cumplir este rol.

s.

Recientemente se ha dado a conocer otro mecanismo de articulación de la red de corrupción del poder judicial y Vladimiro Montesinos: el pago de dinero extraordinario fuera de las planillas del Poder Judicial, que era hecho directamente en el Servicio de Inteligencia Nacional a algunos magistrados. Según la denuncia, interpuesta ante la Procuraduría Ad Hoc, alrededor de 30 magistrados habrían cobrado mensualmente parte de una partida que les era entregada directamente en el Servicio de Inteligencia Nacional.

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t.

Otros factores facilitadores de la corrupción fueron el marcado desinterés de los órganos de control para fiscalizar en sus fases iniciales los actos de corrupción. Según la Comisión el sistema de control durante la reforma judicial mejoró en el ámbito organizativo mas no en los resultados objetivos de control. La actividad de control en este periodo estuvo orientada solamente hacia los Jueces de Primera Instancia y Vocales Superiores sin haber tenido la OCMA ninguna iniciativa trascendente contra la red de criminalidad y la mafia enquistada en el Poder Judicial. Sus argumentos referidos a las limitaciones legales de la OCMA no justifican su no recurrencia, que debió ser pública, a la Corte Suprema, o al Concejo Nacional de la Magistratura para que se investigara y destituyera a los Vocales Supremos corruptos. 5. Administración de justicia, lucha contra la corrupción y la promoción de la ética pública.

La lucha contra la corrupción debe integrar tanto actividades orientas a combatir los actos corruptos como medidas orientadas a construir, positivamente una sociedad más justa, digna y democrática. Es decir, la lucha contra la corrupción comprende un “aspecto negativo” orientado a combatir, eliminar los actos corruptos e identificar y sancionar a los culpables y, un “aspecto positivo” orientado a procurar una sociedad más justa y digna que procure una cultura de paz. En este aspecto por ejemplo , además de sancionar a los culpables de actos de corrupción debe promoverse una serie de medidas complementarias como por ejemplo: a. Aplicar una política de remuneración equitativa para los magistrados y personal auxiliar jurisdiccional, como medida preventiva de lucha contra la corrupción. Igualmente, debe proponerse incentivos para aquellos jueces que se conduzcan con probidad y transparencia. b. Reforzar los organismos de control del Poder Judicial (OCMA), mejorando sus procedimientos de investigación sobre corrupción. c. Establecer controles claros sobre los servicios de conciliación, en tanto constituyen en la actualidad la primera puerta de entrada al Poder Judicial para muchos conflictos, impidiendo que la desjudicialización implique un traslado de la corrupción hacia estos ámbitos. d. Publicar las resoluciones judiciales y administrativas que dicten los jueces, a fin de que sean sometidas a un debate y una crítica públicas. e. Llevar a cabo, de manera sostenida, encuestas de opinión entre litigantes, abogados y el público en general sobre el desempeño judicial, a fin de determinar los principales espacios de corrupción en este ámbito.

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f. Encargar a un Vocal Supremo la dirección de un equipo especializado en la promoción de la cultura ética de la magistratura. g. Encargar a la Academia de la Magistratura la realización de cursos o programas de capacitación sobre ética en la función judicial, con énfasis en la utilización de casos para su discusión y análisis con los jueces. h. Elaborar un Código de Ética para la Función Judicial, sobre la base de los lineamientos que viene preparando Transparencia Internacional. Ambos aspectos, el negativo y el positivo, de la lucha contra la corrupción no darán resultados si en su esfuerzo no se integran en forma mancomunada el Estado y la sociedad civil. Las iniciativas puramente estatales, además de confundirse con iniciativas gubernamentales que desaparecen o se debilitan con el cambio de gobiernos resultan ser insuficientes para combatir las diferentes manifestaciones de la corrupción y; las iniciativas de la sociedad civil, por más exitosas que fueren, además de insuficientes pueden resultar marginales e informales al carecer del respaldo o reconocimiento oficial. Por tanto, exige dos prácticas complementarias: a. El Estado, en el diseño y ejercicio de sus políticas publicas, como un elemento endógeno y no exógeno a las mismas, debe promover y fortalecer la existencia y funcionamiento de las iniciativas de la sociedad civil en la lucha contra la corrupción. b. Las iniciativas de la sociedad civil, además de mejorar en cantidad y calidad sus experiencias, deben también asumir como propio las promoción y fortalecimiento de la existencia y funcionamiento de políticas estatales de lucha contra la corrupción. Estas prácticas de promoción de la vigilancia ciudadana podrían empezar con las siguientes medidas: a. Incorporar mecanismos de vigilancia ciudadana en el control de las infracciones de los magistrados. b. Otorgar iniciativa procesal en las investigaciones ante la OCMA a estos organismos cívicos. c. Abrir espacios de coordinación entre la OCMA y organizaciones de la sociedad civil que permitan realizar un seguimiento y registro computarizado de los fallos de cada uno de los Jueces de la República, a efectos de auscultar si éstos están sólidamente motivados y responden a un principio de coherencia dogmática.

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