Interlocutores Sociales como beneficiarios Apoyo del Fondo Social Europeo a los interlocutores sociales en el período 2007-2013 1. Introducción Definición de Interlocutores sociales “Interlocutores sociales”es un término muy extendido en Europa para definir a los representantes de la administración y de los trabajadores (organizaciones patronales y sindicatos). Los interlocutores sociales desempeñan un papel único en la gobernanza social y económica: representan, en todos los sentidos, los intereses y problemas del mundo laboral, desde las condiciones de trabajo al desarrollo de formación continua pasando por la definición de los salarios contractuales. En particular, tienen derecho a establecer diálogos en nombre de sus miembros, donde pueden adoptar acuerdos colectivos sobre todos los temas tratados.1 Es decir, no se limitan a expresar los intereses de la administración y de los trabajadores. Además, pueden comprometer a sus miembros con determinadas acciones en las negociaciones. Esto es lo que distingue al diálogo social, un proceso amplio de negociaciones y consultas colectivas, ya sea bipartito entre los interlocutores sociales autónomos o tripartito con las autoridades públicas, de un diálogo social más amplio con otras organizaciones de interés. En consecuencia, el diálogo social puede constituir una poderosa herramienta para la solución conjunta de problemas. Además de la consulta tripartita de los interlocutores sociales por parte del gobierno sobre cuestiones políticas, el diálogo bipartito entre organizaciones representativas de interlocutores sociales puede solucionar numerosos conflictos potenciales en el mundo laboral de manera independiente, problemas que, en caso contrario, deberían tratarse y solventarse en el ámbito político. El diálogo social puede proporcionar a las empresas y a los trabajadores un entorno estable en el que desarrollarse, y puede contribuir significativamente a la anticipación y gestión adecuada de los cambios. En la concertación social tripartita, los sindicatos, organizaciones patronales y el gobierno pueden comprometerse en un proceso de deliberación que les permita explicar, argumentar y asumir una mayor responsabilidad por sus acciones. Existen ejemplos recientes en diversos Estados miembros que demuestran que el diálogo social tripartito contribuye considerablemente a la adecuada modernización de la política del mercado laboral. Este nuevo enfoque hacia el tripartismo se puede desarrollar a escala local, nacional y europea.2
Apoyo del FSE a los interlocutores sociales en 2000-2006 Los interlocutores sociales participan como promotores en un gran número de proyectos financiados por el FSE. En el periodo 2000-2006, la participación de los interlocutores sociales ha sido especialmente visible en el ámbito de la capacidad de adaptación de los trabajadores, especialmente en el suministro de formación y aprendizaje permanente. A través de las líneas presupuestarias del diálogo social, la iniciativa EQUAL y PHARE, los proyectos han fomentado asimismo el diálogo social y han mejorado las aptitudes de los interlocutores sociales en general.
1. Comunicación de la Comisión COM(2002) 341 final, El diálogo social europeo, fuerza de modernización y cambio 2. Comisión Europea, Informe del Grupo de alto nivel sobre relaciones industriales y cambio industrial en la Unión Europea, 2002
Comisión Europea
2 Además, la experiencia demuestra que los interlocutores sociales han ejecutado con éxito diversas acciones. Por ejemplo, en Alemania, los interlocutores sociales desempeñan una importante función en el ámbito del aprendizaje permanente (aproximadamente un 8% de la asignación al FSE). Del mismo modo, los interlocutores sociales desempeñan un papel clave en las medidas de capacidad de adaptación y de espíritu empresarial (alrededor del 20% de la asignación global: formación profesional para jóvenes, formación profesional para trabajadores y nuevos horarios de trabajo). En España, los interlocutores sociales gestionan alrededor del 80% de las acciones de formación continua cofinanciadas por el FSE, lo que representa en torno al 14% de las ayudas del Fondo. Además, los interlocutores sociales desempeñan un importante papel en el ámbito de la capacidad de adaptación. En Bélgica, los interlocutores sociales3 participan activamente en la ejecución de las tres prioridades clave, que representan alrededor del 45% del presupuesto total del FSE en Flandes: “Desarrollo del espíritu empresarial”, “Fomento de la flexibilidad para las empresas y sus trabajadores” y “Políticas de refuerzo de la igualdad de oportunidades para mujeres y hombres”. En los Países Bajos, las medidas ejecutadas mayoritariamente por los interlocutores sociales representan el 13% del presupuesto del FSE. Las medidas de formación para trabajadores se ejecutan principalmente a través de fondos O&O (“fondos sectoriales” gestionados por los interlocutores sociales) y de las municipalidades4.
2. Interlocutores sociales como beneficiarios del FSE en 2007-2013 El marco jurídico del Fondo Social Europeo (FSE) para el período 2007-2013 refuerza tanto la importancia como la responsabilidad de los interlocutores sociales en la consecución de los objetivos de la Estrategia de Lisboa en la Unión Europea (UE): fomentar el crecimiento y crear puestos de trabajo. El Artículo 3.1 (e) menciona explícitamente a las asociaciones cuando habla de los beneficiarios en el ámbito de intervención del FSE: Artículo 3.1 (e) “promover las asociaciones, pactos e iniciativas mediante la creación de redes de interesados, tales como los interlocutores sociales y las organizaciones no gubernamentales a nivel transnacional, nacional, regional y local, a fin de movilizarse en pro de las reformas en materia de empleo y de inclusión en el mercado de trabajo.”
El papel de los interlocutores sociales en la consecución de los objetivos de Lisboa Los interlocutores sociales desempeñan un papel clave, junto con los Estados miembros, en la consecución de los objetivos y prioridades de la Estrategia de Lisboa: – Pleno empleo: La consecución del pleno empleo y la reducción del desempleo y la inactividad, mediante un aumento de la oferta y la demanda de mano de obra, resultan vitales para respaldar el crecimiento económico y la cohesión social. – Mejora de la calidad y la productividad en el trabajo: Los esfuerzos por elevar las tasas de empleo están estrechamente vinculados a un incremento del atractivo de los puestos de trabajo, así como de la calidad y la productividad en el trabajo, y a una reducción del porcentaje de trabajos precarios. Deberían aprovecharse al máximo las sinergias entre la calidad en el trabajo, la productividad y el empleo.
3. En conjunto con las ONG. 4. Ejemplos y detalles adicionales en el anexo.
3 – Refuerzo de la cohesión social y territorial: Se necesitan acciones firmes que refuercen la inclusión social, prevengan la exclusión del mercado de trabajo y respalden la integración laboral de personas desfavorecidas, y que reduzcan las disparidades regionales en materia de empleo, desempleo y productividad laboral, especialmente en regiones menos desarrolladas. La función de los interlocutores sociales se menciona explícitamente en la directriz para el empleo nº 21: Promover la flexibilidad en combinación con la seguridad del empleo y reducir la segmentación del mercado laboral, teniendo debidamente en cuenta la función de los interlocutores sociales, mediante: • la adaptación de la legislación relativa al empleo, revisando en caso necesario las diversas disposiciones contractuales y relativas al horario de trabajo, • la consideración del problema del trabajo no declarado, • una mejor anticipación y gestión positiva de los cambios, incluidas las reestructuraciones económicas, en particular los cambios vinculados a la apertura de los mercados, con el fin de minimizar sus costes sociales y facilitar la adaptación, • la promoción y difusión de formas innovadoras y adaptables de organización del trabajo, con objeto de mejorar la calidad y la productividad del trabajo, incluidas la salud y la seguridad, • la facilitación de las transiciones en materia de categoría profesional, incluidas la formación, la actividad profesional autónoma, la creación de empresas y la movilidad geográfica. También se hace referencia a los interlocutores sociales en la directriz nº 22: Garantizar una evolución de los costes laborales y unos mecanismos de fijación de salarios que favorezcan el empleo, en relación con las responsabilidades de los interlocutores sociales en la negociación salarial y en la eliminación de las diferencias de retribución entre hombres y mujeres. En relación con las directrices anteriormente mencionadas, los interlocutores sociales se encuentran en una situación excelente para contribuir en los siguientes ámbitos: • desarrollo de las capacidades de selección de personal de los servicios de empleo, • desarrollo de políticas para evitar la falta de cualificaciones, • mejora del funcionamiento de los mercados laborales perfeccionando las bases de datos de puestos de trabajo y de oportunidades de aprendizaje, que deberían estar interconectadas a escala europea, utilizando las tecnologías de la información modernas y las experiencias ya disponibles en Europa. Además, los interlocutores sociales contribuyen a la consecución de los objetivos de la UE mediante iniciativas en los siguientes campos: el aprendizaje permanente; el aumento de la tasa de empleo; la igualdad de oportunidades; la mejora del acceso al empleo y la participación en el mercado laboral; el refuerzo de la inclusión social y la lucha contra la discriminación; la conciliación de la vida profesional y familiar; y el desarrollo de indicadores separados por sexo, así como evaluaciones comparativas y bases de datos estadísticos para medir el progreso en las acciones de las que son responsables.
Un mayor apoyo a los interlocutores sociales en regiones del objetivo de convergencia A pesar de los incuestionables progresos, todavía queda margen para mejorar la capacidad de los interlocutores sociales para participar en el diálogo social y en la gobernanza social, económica y del mercado laboral, especialmente en las regiones del objetivo de convergencia. Los estudios comparados sobre las relaciones industriales tiene sus límites y los indicadores sobre cobertura no ofrecen una visión completa de la calidad de las relaciones industriales. No obstante, estudios recientes muestran una cierta debilidad del diálogo social en numerosos Estados miembros en las regiones del objetivo de convergencia. La densidad sindical5 se encuentra por debajo de la media de la UE 5. Como medida del poder de asociación o de la representatividad de las organizaciones, se define “densidad sindical” como la relación entre el número de miembros real y el potencial.
4 en CZ, DE, EL, HU, PL, PT, LV, ES, LT, EE y FR. La representatividad más baja en organizaciones patronales se registra en los Estados miembros de Europa central y oriental que se adhirieron a la UE en 2004, así como en PT. Además, en CY, SK, UK, CZ, EL, ES, PL, HU, PT, LV, EE, LT y MT, menos del 50% de los trabajadores están representados por un sindicato y/o por una junta de trabajadores en su lugar de trabajo. En la mayoría de los Estados miembros prevalece la concertación tripartita, mientras que las negociaciones sociales (sectoriales) bipartitas no siempre están adecuadamente desarrolladas6. Además, el diálogo social constituye una parte esencial de la gobernanza en Europa, y tanto la UE como los Estados miembros se benefician de unas estructuras de diálogo social eficientes. En consecuencia, se deben respaldar las actividades de sensibilización y desarrollo de capacidad para fomentar el establecimiento y funcionamiento de estructuras de diálogo social a todos los niveles (interindustrial y sectorial, a escala nacional, regional y local). Cuando se respeta el derecho a la libertad de asociación y la autonomía de los interlocutores sociales, el desarrollo de la capacidad es un proceso ascendente y depende ampliamente de los esfuerzos de los propios interlocutores. Para el período 2007-2013, el Artículo 5.3 del Reglamento del FSE es bastante claro en relación con el papel de los interlocutores sociales en la ejecución del Fondo: “La autoridad de gestión de cada uno de los programas operativos alentará la participación adecuada de los interlocutores sociales en las acciones financiadas con arreglo al Artículo 3 (Ámbito de intervención)”. Por tanto, resulta evidente que los interlocutores sociales han sido y seguirán siendo beneficiarios en todas las prioridades del FSE en todos los Estados miembros. Según el Artículo 3.1 (e) del Reglamento del FSE, se destinarán ayudas específicas a la mejora y desarrollo de asociaciones y pactos que fomenten reformas en materia de empleo y de inclusión social. Dado que estas acciones resultan especialmente importantes para mejorar la situación del mercado laboral y fomentar la buena gobernanza, constituyen una prioridad nueva e independiente en las futuras intervenciones del FSE, la llamada prioridad de “movilización en pro de las reformas en materia de empleo y de inclusión”. Existe todavía otra prioridad nueva en el FSE, artículo 3.2 (b), que tiene el potencial de respaldar la creación de asociaciones: la prioridad de “consolidar la capacidad institucional y aumentar la eficiencia de las administraciones públicas y de los servicios públicos”. El desarrollo y ejecución de políticas eficaces requiere la participación de otros actores y el refuerzo de la conexión en red y de la cooperación entre estos interesados. Por tanto, la capacidad institucional puede respaldar el desarrollo de asociaciones en un amplio abanico de ámbitos políticos y en todos los niveles territoriales. En particular, debe fomentarse el diálogo entre las entidades públicas y privadas, incluyendo a los interlocutores socioeconómicos y las organizaciones no gubernamentales. Para lograr un diálogo eficaz, deben reforzarse las estructuras y sistemas. Cuando proceda, el FSE podría respaldar el desarrollo de asociaciones.
Apoyo específico al desarrollo de capacidad y a las acciones conjuntas Partiendo de la base de que se requiere un mayor esfuerzo, el Reglamento del FSE (CE) nº 1081/2006 para el período de programación 2007-2013 no sólo sigue haciendo hincapié en la necesidad de una participación activa de los interesados, y en particular de los interlocutores sociales, en la programación y ejecución de los programas del FSE, sino que se refiere específicamente a la asociación y al desarrollo de capacidad en diversas disposiciones nuevas. Para tener en cuenta las necesidades mayores de las regiones del objetivo de convergencia y de los países del objetivo de cohesión, dentro del objetivo de convergencia, y propiciar el crecimiento económico, las oportunidades de empleo, y la calidad y productividad laborales, el FSE establece unas ayudas mayores para contribuir a que dichos Estados miembros y regiones alcancen los objetivos comunes de la UE. 6. Comisión Europea (2006), Relaciones industriales en Europa, Documento de trabajo de la Comisión.
5 Artículo 5.3.2 “Con arreglo al objetivo de “convergencia”, una cantidad adecuada de los recursos del FSE se destinará a medidas de desarrollo de la capacidad, que incluirán formación, conexión en red, fortalecimiento del diálogo social y acciones emprendidas conjuntamente por los interlocutores sociales, en particular, en lo que se refiere a la capacidad de adaptación de los trabajadores y las empresas a que alude el Artículo 3, apartado 1, letra a) (Ámbito de intervención)”. Por consiguiente, para las regiones del objetivo de convergencia, el Artículo 5.3.2 prevé una cantidad adecuada de recursos, que se destinará a respaldar a los interlocutores sociales en dos tipos de acciones: • Actividades de desarrollo de la capacidad: para permitir a los interlocutores sociales desempeñar eficazmente su papel, tal como prevé el Título XI del Tratado (consulta sobre las propuestas en el ámbito de la política social y del diálogo social europeo), y contribuir a la consecución de los objetivos del FSE, entre otros, formación, medidas de conexión en red y refuerzo del diálogo social; Y • Acciones emprendidas conjuntamente por los interlocutores sociales: en particular, actividades relacionadas con la capacidad de adaptación de los trabajadores y las empresas. En consecuencia, el apoyo a los interlocutores sociales puede asumir la forma de apoyo tanto a organizaciones de interlocutores sociales individuales como a acciones emprendidas conjuntamente por organizaciones que representen a ambas partes de la industria. El desarrollo de capacidad es un proceso por el que se incrementan las capacidades organizativas, financieras y personales de los sindicatos y de las organizaciones patronales, y se mejora su contribución a escala nacional y regional. Las acciones para el desarrollo de capacidad en relación con el diálogo social podrían incluir, entre otras, la formación sobre los mecanismos de información, participación y negociación, el refuerzo del papel de los interlocutores sociales en la definición de las condiciones laborales y en el funcionamiento del mercado laboral, la consolidación de las estructuras sectoriales y la mejora de la relación entre el diálogo social a escala nacional y europea. En el anexo encontrará ejemplos de posibles medidas.
3. Enfoques a la programación Métodos de transmitir el apoyo a los interlocutores sociales en los programas operativos Cuando se programa cualquier tipo de apoyo en el marco del FSE, deben tenerse en cuenta los siguientes principios generales. • En cualquier acción, la base jurídica en el Reglamento del FSE debe ser claramente identificable. Cuando se justifique la elección de un eje prioritario en el programa operativo en cuestión, debe establecerse un vínculo con el mercado laboral y debe identificarse la prioridad del FSE a la que contribuye la acción. • Las actividades de apoyo a las acciones de desarrollo de capacidad y a las acciones conjuntas de los interlocutores sociales (Artículo 5.3 y Artículo 3.1.a) o de fomento de asociaciones, pactos e iniciativas (Artículo 3.1.e) deberían formar parte integrante de la estrategia definida en los Marcos estratégicos nacionales de referencia. La estrategia deberá explicar el razonamiento en que se basa y el apoyo que recibe, así como su posible contribución al empleo y al desarrollo económico. Siempre y cuando las acciones sean respaldadas tanto por el FEDER como por el FSE, la estrategia deberá incluir detalles sobre la complementariedad entre los Fondos y aprovechar las posibles sinergias. Las autoridades de gestión podrán ponerse en contacto con los interlocutores sociales para tratar sus necesidades específicas y, de este modo, lograr que aparezcan reflejadas en los documentos de programación. • Los programas operativos deben emanar de la estrategia y contribuir a la consecución de los objetivos identificados en los Marcos estratégicos nacionales de referencia y en los Programas nacionales de reforma.
6 Programa operativo El marco reglamentario para 2007-2013, que aplica un enfoque más estratégico a la programación, recoge numerosos cambios de contenido y estructura para los futuros programas operativos (PO). Desde la adopción de las directrices estratégicas comunitarias, la programación se centra en las prioridades de la UE y los programas operativos se convierten en documentos estratégicos. Ya no contienen descripciones de medidas. En su lugar, hacen hincapié en la estrategia y las prioridades. Los Estados miembros pueden optar entre tener un programa operativo, o un eje prioritario independiente dedicado a la “capacidad de adaptación de los trabajadores y las empresas” (según el Artículo 3.1.a del Reglamento del FSE). Artículo 2 del Reglamento General 1. “Programa operativo (PO)”: documento presentado por un Estado miembro y aprobado por la Comisión, en el que se recoge una estrategia de desarrollo que contiene un conjunto coherente de prioridades para cuya realización se precisará ayuda de alguno de los Fondos o, cuando se trate del objetivo de ”convergencia”, del Fondo de Cohesión y del FEDER, 2. “Eje prioritario”: cada una de las prioridades de la estrategia de un programa operativo que comprenda un grupo de operaciones relacionadas entre sí y cuyos objetivos sean cuantificables; Lo ideal sería que cada eje prioritario temático se correspondiese con sólo una de las prioridades identificadas por el Reglamento del FSE. En otras palabras, no se recomienda combinar las prioridades identificadas en el Reglamento del FSE al convertirlas en ejes prioritarios del PO. Por otro lado, para PO especializados, una determinada prioridad del Reglamento del FSE puede corresponder a más de un eje prioritario del PO. Artículo 37 (1) del Reglamento General Los programas operativos relativos a los objetivos de “convergencia” y “competitividad regional y empleo” contendrán la siguiente información: c) información sobre los ejes prioritarios y sus objetivos específicos. Dichos objetivos se cuantificarán mediante un número reducido de indicadores de producción y resultados, atendiendo al principio de proporcionalidad. Los indicadores deberán permitir medir los avances realizados frente a la situación de partida, y la consecución de los objetivos de los ejes prioritarios; En consecuencia, cualquier Estado miembro puede programar el apoyo al desarrollo de la capacidad de los interlocutores sociales mediante un PO o ejes prioritarios relativos a la capacidad de adaptación y a la formación de empresarios, a la reestructuración o al refuerzo de las estructuras del diálogo social como parte de sus acciones básicas de desarrollo de capacidad. No obstante, en los PO del FSE en regiones del objetivo de convergencia, el Artículo 5 del Reglamento del FSE (Buena gobernanza y cooperación) establece que se destinará una cantidad adecuada de los recursos del FSE al apoyo a los interlocutores sociales. En consecuencia, el hecho de que algunas regiones de un Estado miembro no estén abarcadas por el objetivo de convergencia no supone un obstáculo al apoyo a los interlocutores sociales.
Ejecución de las acciones La asistencia del FSE consistirá en ayudas individuales o globales no reembolsables, ayudas reembolsables, bonificaciones de intereses, microcréditos, fondos de garantía y adquisición de bienes y servicios en cumplimiento de la normativa en materia de contratos públicos (licitaciones). Al ejecutar el programa operativo del FSE, la autoridad de gestión determinará el método más adecuado de suministrar la asistencia financiera. Puede optar, por ejemplo, entre una convocatoria de subvenciones o una convocatoria de contratos. En cualquier caso, se aplicarán los principios generales de transparencia, igualdad de trato y no discriminación.
7 Aunque el Artículo 5.3 no establece ningún derecho individual para la financiación de medidas de desarrollo de capacidad y medidas conjuntas de los interlocutores sociales, se asignará una cantidad específica a estas acciones y la autoridad de gestión deberá facilitar el uso adecuado de los fondos por los interlocutores sociales. Además, los Estados miembros, cuando proceda con ayuda de la Comisión, deberán garantizar que el FSE no respalda ninguna operación específica que ya esté siendo financiada por otros programas comunitarios transnacionales, en particular en el ámbito de la educación y la formación.
Las diferentes funciones de los interlocutores sociales en la “aplicación” de los fondos En el período 2000-2006, los interlocutores sociales participaron eficazmente en numerosos Comités de seguimiento de programas operativos. Esto se repetirá en el período 2007-2013, dado que el Artículo 11 (Asociación) del Reglamento General (CE) nº 1083/2006 indica que cada Estado miembro organizará, en caso necesario y de conformidad con la normativa y los usos nacionales en vigor, una cooperación con autoridades y organismos tales como: las autoridades regionales, locales, urbanas y otras autoridades públicas competentes; los interlocutores económicos y sociales; cualquier otro organismo pertinente que represente a la sociedad civil, a los interlocutores medioambientales, organizaciones no gubernamentales y organismos responsables de fomentar la igualdad entre mujeres y hombres. Según el Artículo 5.2 (Buena gobernanza y cooperación) del Reglamento del FSE, los Estados miembros garantizarán la participación de los interlocutores sociales y la oportuna consulta y participación de otros interesados, al nivel territorial apropiado, en lo que atañe a la preparación, aplicación y seguimiento de las ayudas del FSE. Además, en lo que atañe a la ejecución de los fondos, los interlocutores sociales pueden actuar como beneficiarios u organismos intermedios, cuya responsabilidad queda claramente definida en el Reglamento General7. Estas múltiples funciones sitúan a los interlocutores sociales en el centro de la ejecución del FSE. En cada una de estas funciones, los interlocutores sociales desempeñan papeles diferentes. • Tanto el Reglamento General como el de aplicación establecen normas claras para la ejecución de los Fondos en materia de responsabilidad, gobernanza y transparencia. • El Reglamento General, en sus Artículos 64 y 65, identifica y describe claramente tanto la composición como las funciones del comité de seguimiento, además de los Artículos 59 a 61 sobre la designación y funciones de las autoridades. • Como miembros del comité de seguimiento, los propios interlocutores sociales deberán satisfacer los criterios de eficacia y calidad en la aplicación del programa operativo, lo cual incluye el estudio y aprobación de los criterios de selección de las acciones financiadas. A este respecto, los miembros del comité de seguimiento deberán garantizar que los criterios sean transparentes, abiertos y reflejen la representatividad de los interlocutores sociales en el Estado miembro y la región. Además, la autoridad de gestión publicará una descripción de los procedimientos de evaluación de las solicitudes de financiación y los plazos pertinentes. • Asimismo, según el Artículo 7 (d) del Reglamento de aplicación, las autoridades de gestión serán responsables de la publicación de la lista de beneficiarios, los nombres de las operaciones y la cantidad de fondos públicos asignada a las operaciones.
4. Cuestiones específicas Programas con múltiples objetivos El Artículo 32, apartado 1, del Reglamento General dice lo siguiente: “[…] Cada programa operativo se referirá únicamente a uno de los tres objetivos que se mencionan en el Artículo 3, salvo que la Comisión y el Estado miembro acuerden lo contrario”. 7. Artículo 2 del Reglamento General nº 1083/2006 – “beneficiario”: todo operador, organismo o empresa, de carácter público o privado, responsable de iniciar o de iniciar y ejecutar las operaciones. “organismo intermedio”: todo organismo o servicio de carácter público o privado que actúe bajo la responsabilidad de una autoridad de gestión o de certificación o que desempeñe competencias en nombre de tal autoridad en relación con los beneficiarios que ejecuten las operaciones;
8 Varios Estados miembros han manifestado su interés por utilizar la opción recogida en el artículo anteriormente mencionado y han considerado la elaboración de programas operativos que abarquen tanto el objetivo de “Convergencia” como el de “Competitividad regional y empleo” (es decir, programas con múltiples objetivos). Uno de los aspectos más importantes en relación con los programas con múltiples objetivos (PMO) es garantizar que el Artículo 22 (la intransferibilidad de los Fondos entre objetivos) se respeta plenamente y, por tanto, que los recursos asignados a las regiones del objetivo de convergencia se utilicen únicamente en beneficio de dichas regiones, mientras que los recursos asignados a las regiones del objetivo de competitividad y empleo se empleen también sólo en estas regiones. La ejecución de proyectos con múltiples objetivos plantea ciertas cuestiones en relación con la asignación de un porcentaje de la contribución a cada objetivo. Deben distinguirse dos niveles cuando se realizan los cálculos: 1. el cálculo relacionado con el presupuesto total del PO, es decir, cuánto contribuirá el objetivo de convergencia al PO y cuánto el objetivo de competitividad y empleo, 2. el cálculo relacionado con la contribución de cada objetivo a las operaciones determinadas (es decir, necesarias para los proyectos con objetivos múltiples) En relación con el primer cálculo, se realiza principalmente mediante una decisión política del gobierno. La división general se decide ya durante las negociaciones de los Marcos estratégicos nacionales de referencia. Los PMO deberán recogerla e indicar los argumentos que condujeron a la decisión para el PMO en cuestión. En lo que atañe al segundo cálculo, relacionado con la asignación a las operaciones determinadas, en esta fase se pueden identificar dos enfoques: • los PO que establecen claramente un cálculo prorrata (o cálculos prorrata que se aplican a diferentes grupos de proyectos) y pretenden aplicar estas prorratas al grupo determinado de proyectos con objetivos múltiples en toda la duración de un programa. • los PO con información sobre la metodología. La información explica cómo se han establecido las prorratas para las diferentes operaciones. Este enfoque lo aplican programas que sólo prevén un número reducido de proyectos con objetivos múltiples. En todo caso, el cálculo (o metodología) debe realizarse de un modo transparente y lógico, respetando el posible impacto de la financiación del FSE aplicable a cada objetivo. El sistema de división de Fondos entre objetivos se aplicará asimismo a los proyectos de los interlocutores sociales. En otras palabras, no se pueden financiar acciones conjuntas de los interlocutores sociales que abarquen todo el territorio del país, únicamente a través del objetivo de convergencia. Las acciones que contribuyan al objetivo de convergencia deben derivarse de las asignaciones específicas a los interlocutores sociales en regiones del objetivo de convergencia (de acuerdo con el Artículo 5.3), pero la parte de la operación que beneficie a las regiones del objetivo de competitividad y empleo, deberá ser financiada por dicho objetivo o por el presupuesto nacional (no como parte del PO del FSE). Además, es importante resaltar que no se tomará en cuenta la situación física de la sede de los interlocutores sociales, sino el beneficio que ofrece la operación para las regiones del objetivo de convergencia o de competitividad y empleo respectivamente.
Cuestiones financieras 1. De acuerdo al Artículo 34 del Reglamento nº 1083/2006, el FSE podrá financiar acciones comprendidas en el ámbito de intervención del FEDER, sujetas al límite del 10% de la financiación comunitaria correspondiente a cada eje prioritario de un programa operativo. ¿Qué aplicación práctica se podría sugerir para el Artículo 34 (2) si el límite del 10% se puede superar en un proyecto / actividad a expensas de los otros?
9 El Artículo 34 (2) (RG) permite que sean elegibles, y se puedan financiar con recursos del FSE, acciones comprendidas en el ámbito de intervención de otro Fondo (por ejemplo, el FEDER) que sean necesarias para la ejecución satisfactoria de la operación (del FSE) y estén directamente relacionadas con ella. Se aplicará un límite financiero del 10% en relación con los ejes prioritarios y no con la operación. . En consecuencia, este límite se puede superar en algunas operaciones siempre que, en relación con los ejes prioritarios, se respete el 10%. 2. Si una empresa recibe asistencia (p. ej. para cumplir los requisitos de seguridad laboral) mediante un proyecto ejecutado por los interlocutores sociales, ¿se puede considerar como ayuda estatal? Para contestar de forma precisa, la Comisión necesitaría una pregunta más concreta. De todos modos, existen algunos elementos generales que deberían tomarse en consideración cuando hablamos de ayudas estatales. Se aplican dos principios. En primer lugar, las normas en materia de ayudas estatales, según el Artículo 87 del Tratado, se aplican a operaciones comerciales. Su objetivo es evitar cualquier distorsión del mercado por ayudas procedentes del Gobierno (ya sea regional o nacional). Por tanto, tan sólo se aplica a una situación comercial. En consecuencia, la primera cuestión que debe estudiarse y plantearse es: ¿son los interlocutores sociales los verdaderos receptores de la ayuda financiera en un mercado competitivo para los servicios que ofrecen? Si no funcionan en un mercado competitivo, no pueden distorsionar el mercado. Ésa es la primera cuestión que debe estudiarse en relación con las ayudas a los interlocutores sociales. En segundo lugar, las normas en materia de ayudas estatales contemplan exenciones para ayudas a la formación y el empleo. Estas exenciones están pensadas para facilitar dichas acciones y, en muchos casos, el tipo de ayuda que se ofrece a los interlocutores sociales podría situarse en el ámbito de aplicación de esta exención y las reglamentaciones no serían aplicables. Por tanto, se trataría de una ayuda estatal, pero no se aplicarían las reglamentaciones porque las acciones estarían exentas. Además, cualquier ayuda estatal inferior a 100.000€ está automáticamente exenta. En consecuencia, depende del tamaño del proyecto y de las acciones realizadas. Estos tres elementos combinados en el contexto de los interlocutores sociales apenas plantean dificultades o problemas asociados a las ayudas estatales. Además, los Estados miembros pueden notificar ciertos programas de ayudas a la Comisión y obtener una exención para ellos. 3. Las acciones previstas en el Artículo 5.3 no forman una lista exhaustiva, es decir, simplemente son ejemplos, como es lógico. Sin embargo, las acciones destinadas al desarrollo de capacidad de los interlocutores sociales se mencionan específicamente. Dado que dichas acciones influirán en la elegibilidad de los respectivos gastos, querríamos saber si los costes de estructuras y los gastos operativos y corrientes de los interlocutores sociales son elegibles o no. Por ejemplo, ¿se pueden cofinanciar los gastos en salarios? ¿Son elegibles los gastos de transporte y las dietas de los interlocutores sociales y de los expertos? ¿Es elegible el gasto asociado a la depreciación del equipamiento de las estructuras de los interlocutores sociales? ¿Debe el Estado miembro determinar la elegibilidad (o no elegibilidad) de estos gastos? El apoyo del FSE está destinado a financiar operaciones / acciones, tras una convocatoria de propuestas o una licitación (es decir, según los términos de una subvención o un contrato), y no los gastos corrientes, las subvenciones o las infraestructuras en sí. Los costes de una operación deben definirse de acuerdo al ámbito de intervención del FSE y deben estar directamente relacionados con las operaciones y la elegibilidad según las normas nacionales y el Artículo 11 del Reglamento del FSE. Uno de los principios que la Comisión quiere que se refleje sobre el terreno en el período 2007-2013 es el enfoque de simplificación. Por ejemplo, “¿debe asignarse el apoyo a los interlocutores sociales en forma de subvención?” Esto permitiría la opción de cubrir un porcentaje de los costes indirectos, que se pagarían a tanto alzado.
10 Además, si el apoyo se adjudica a los interlocutores sociales en forma de una licitación, que indica los servicios que deben suministrarse, entonces es posible llegar a un acuerdo previo sobre cuáles serán los gastos y los plazos de pago. Estas condiciones pueden (deben) indicarse en el contrato. En ambos casos, las dietas pueden ser elegibles. Por ejemplo, si los interlocutores sociales van a asistir a cursos de formación, se pueden definir unas dietas según las normas de elegibilidad nacionales. En relación con la depreciación, se aplicarán asimismo las normas nacionales. Algunas normas nacionales consideran la depreciación de los ordenadores en base anual, mientras que otras aplican períodos de tres años. Si el apoyo del FSE a los interlocutores sociales, independientemente de que se trate de una subvención o de una licitación, va a financiar un proyecto de 18 meses, se aplicará una depreciación prorrata de las infraestructuras empleadas durante esos 18 meses. Lo que el FSE no puede costear son los gastos corrientes. Si la organización de un interlocutor social tiene tres empleados, el FSE no puede hacerse cargo de los salarios del personal que ya trabajaba allí y que continuará con sus funciones normales. El FSE financia los salarios de personas que participen en el proyecto, de acuerdo con las condiciones de la convocatoria, ya sea una subvención o una licitación. En este sentido, el FSE puede sufragar los salarios, pero no los gastos corrientes. 4. ¿El Artículo 5 abarca las regiones en proceso de exclusión o de inclusión gradual? En primer lugar, de acuerdo al Artículo 8 del RG, debemos precisar que las regiones en proceso de exclusión gradual se consideran regiones del objetivo de convergencia (Art. 8.1). Las regiones en proceso de inclusión gradual entran en el objetivo de competitividad regional y empleo (Art. 8.2). No obstante, en lo referente a las prioridades de intervención, debe realizarse una diferenciación. En primer lugar, para los Estados del objetivo de cohesión, es decir, SP, PT, GR y todos los nuevos Estados miembros, inclusive las regiones en transición, el Reglamento del FSE se puede aplicar a todo el Estado, inclusive las regiones inscritas en el objetivo de Competitividad (Reglamento del FSE Art.3.4). No obstante, en lo que atañe al presupuesto, incluso si todas las prioridades se pueden aplicar a las regiones en proceso de inclusión gradual, se utilizarán los recursos destinados al objetivo de competitividad. En segundo lugar, además de los países del objetivo de cohesión, debe realizarse otra diferenciación. Las regiones en proceso de exclusión gradual son regiones del objetivo de convergencia. Por tanto, en este sentido, se pueden aplicar obviamente las dos prioridades del Reglamento del FSE. Por el contrario, las regiones en proceso de inclusión gradual, como están incluidas en el objetivo de competitividad, por definición no podrán recibir financiación conforme al Art. 3.2 del Reglamento del FSE. Esto sólo se aplica a las prioridades recogidas en el Art. 3.1 del Reglamento del FSE. 5. ¿Qué acciones y qué gastos se pueden cofinanciar en el marco de la acción “consolidación de la capacidad institucional de los interlocutores sociales” y cuál es la diferencia entre ese tipo de acciones y las indicadas en el Art. 3 (2) (b)? El Artículo 5 (3) menciona las herramientas que se pueden emplear para consolidar la capacidad de los interlocutores sociales: formación, medidas de conexión en red y acciones emprendidas conjuntamente entre los interlocutores sociales y las organizaciones patronales. El Artículo 3 (2) (b) se centra más en los objetivos de la prioridad de consolidar la capacidad institucional y cómo pueden los interlocutores sociales contribuir a dichos objetivos, asumiendo el papel de promotores o ejecutando acciones destinadas a: la introducción de reformas, la mejora de la legislación y la buena gobernanza, especialmente en los ámbitos económico, laboral, educativo, etc.
11 ANEXO Ejemplos de acciones de desarrollo de capacidad y de acciones conjuntas La Comisión ya ha financiado proyectos transnacionales con la participación de interlocutores sociales procedentes tanto de los 15 antiguos Estados miembros como de los nuevos Estados miembros (mediante la línea presupuestaria del diálogo social, la iniciativa EQUAL y Phare). Algunos de los nuevos Estados miembros dedicaron parte del presupuesto del FSE hasta el 2006 a acciones para fomentar el desarrollo de capacidad de los interlocutores sociales nacionales. En los documentos de programación, incluyeron medidas para el refuerzo de las estructuras de diálogo social como parte de sus acciones básicas de desarrollo de capacidad, o dentro de acciones relacionadas con la reestructuración y la capacidad de adaptación y la formación de empresarios. Por ejemplo, en Polonia, se han realizado los siguientes proyectos. • NSZZ Solidarność Gdańsk lanzó un programa de formación para los sindicalistas y los posibles representantes de los trabajadores tras la reintroducción de la institución en los Comités de empresa en Polonia. La actividad principal del proyecto es la formación de futuros miembros de los Comités de empresa, inclusive una introducción a la nueva legislación polaca en materia de comités de empresa, métodos e instrumentos de análisis económico y financiero, métodos para un diálogo social constructivo y sostenible, instrumentos para aumentar la capacidad de adaptación de los trabajadores y desarrollar las competencias interpersonales, y métodos innovadores de gestión de conflictos. Además, crearon un portal de Internet como instrumento complementario para ampliar los conocimientos sobre análisis financiero y económico. Los resultados del proyecto se presentarán en la conferencia internacional y se publicarán. Además, han publicado un folleto para contribuir al establecimiento de nuevos comités de empresa que informa sobre los derechos y deberes de sus miembros. • FPPZ (Federación de empresarios de Polonia occidental) inició el proyecto “Asociación como una forma de política del mercado laboral activa”; en él participaron diversos interlocutores, como agencias de empleo y autoridades administrativas locales, lobbies, universidades, centros de información para desempleados e interlocutores sociales. El objetivo principal es fomentar el diálogo social mediante el desarrollo de los diferentes mecanismos de consulta y el establecimiento de estrategias concretas para el apoyo al mercado laboral local dentro de la asociación social. Al final, se creará un Centro para el diálogo social dedicado a coordinar las futuras acciones comunes de los interlocutores sociales en la región. • El proyecto transregional “Asociación y cooperación para un mercado laboral moderno” está coordinado por una universidad privada, la Academia de Gestión (SWSPiZ) en Lodz. El objetivo principal es fortalecer la eficiencia de las instituciones del mercado laboral y mejorar su funcionamiento mediante el desarrollo de sistemas completos de asociación social regional y transregional, y de estrategias para una mejor cooperación. Además de los interlocutores sociales, entre los beneficiarios del proyecto se encuentran los trabajadores de las agencias laborales locales y regionales, así como los representantes de las ONG activas en el mercado laboral local. La principal actividad es el establecimiento de un Foro Regional de Servicios públicos de empleo y otras instituciones del mercado laboral para cada región; de este modo, se proponen desarrollar un mercado laboral innovador basado en una asociación entre las autoridades públicas y los interlocutores sociales. Además, se creará una plataforma de Internet para el intercambio de información entre los beneficiarios del proyecto y otras instituciones del mercado laboral nacionales e internacionales. No obstante, tal como hemos visto, todavía queda mucho por hacer. Las evaluaciones de los proyectos Phare han mostrado que la transposición del acervo comunitaria en el ámbito del mercado laboral y el establecimiento de una base institucional para el diálogo autónomo se han logrado en la mayoría de los casos, pero la sostenibilidad de los resultados dependerá de cómo se asienten las condiciones jurídicas y financieras. A este respecto, podrían servir de ayuda los proyectos de desarrollo de capacidad estructural.
12 A continuación se describen algunas de las posibles medidas y resultados. Las acciones dependen de la evaluación de necesidades en el Estado miembro, en la que deben participar los interlocutores sociales. A continuación se indican únicamente algunas de las diversas medidas posibles y la lista no es exhaustiva. • La creación de centros nacionales de formación de interlocutores sociales para ofrecer cursos a sus representantes y a los funcionarios gubernamentales. Los centros también podrían impartir cursos de idiomas para ayudar a los interlocutores sociales a participar plenamente en los Comités de empresa europeos y en las actividades de la UE. • Medidas de difusión de información sobre la legislación y las instituciones existentes para el diálogo social, con el objetivo de incrementar la participación de empresarios y trabajadores en el diálogo social. • Foros de representantes de sindicatos centrales, delegados sindicales locales de las empresas, representantes de los comités de empresa, representantes de las organizaciones patronales centrales y de empresas locales, para alentar a las empresas y a los trabajadores a establecer sistemas de representación en las empresas. • Actividades de promoción sobre la importancia y las ventajas de las asociaciones sociales. • Sesiones de formación sobre los procesos de información y consulta, negociaciones colectivas, mediación y arbitraje, o participación en los Comités de empresa europeos. • Establecimiento y refuerzo de sistemas de mediación para contribuir a la solución de conflictos colectivos de trabajo. • Formación y material de formación para conciliadores públicos. • Bases de datos en la Web sobre convenios colectivos y derecho laboral. • Herramientas y manuales a escala sectorial y empresarial. • Acciones destinadas a establecer o reforzar el diálogo social sectorial. Acciones destinadas a establecer o reforzar el diálogo social sectorial bipartito y que respalden la creación de estructuras sectoriales. • Acciones destinadas a establecer y reforzar el diálogo social tripartito, que incluyan el refuerzo de la capacidad administrativa de las autoridades públicas. Sesiones especiales de formación para funcionarios que participan en las relaciones industriales (especialmente, en relación a su posible aportación a la Estrategia Europea de Empleo). • Refuerzo de las estructuras para la participación de los interlocutores sociales en los Programas nacionales de reforma. • Cursos de formación sobre los mecanismos de diálogo social a escala comunitaria. • Proyectos que faciliten la aplicación del derecho laboral comunitario. • Proyectos para la aplicación de los acuerdos de diálogo social europeo (por ejemplo, el acuerdo marco sobre el estrés en el trabajo) a escala nacional y/o regional.
Ejemplos de acciones conjuntas en el anterior período de programación • En los Países Bajos, las medidas de formación para trabajadores se ejecutan principalmente a través de fondos O&O (“fondos sectoriales” gestionados por los interlocutores sociales) y de las municipalidades. Los fondos O&O son organizaciones sectoriales que agrupan a empresas y sindicatos, y ofrecen u organizan formación para los trabajadores. • Ya existen fondos de formación sectorial bipartitos o tripartitos, por ejemplo, en Bélgica y en los Países Bajos. Las organizaciones patronales y los sindicatos crean organismos de formación, conjuntamente o con las autoridades nacionales pertinentes, para contribuir al lanzamiento de acciones dentro de las directrices de la Estrategia europea de empleo (y, en particular, en materia de capacidad de adaptación de los trabajadores y las empresas). Estos fondos de formación conjuntos tendrían una importancia especial en los nuevos Estados miembros, donde se están realizando actualmente un gran número de programas de reestructuración sectorial. El funcionamiento de dichos fondos debe contar con las contribuciones financieras de los interlocutores sociales, de acuerdo con el Artículo 11 del Reglamento del FSE. • Workway es una iniciativa de asociación irlandesa pensada para reducir la inaceptable tasa de desempleo entre personas con discapacidades mediante acciones de sensibilización y eliminando los obstáculos para
13 así incrementar las oportunidades de empleo para personas con discapacidades. Workway está dirigida por el BICE y el Congreso irlandés de sindicatos, y cuenta con la participación de las empresas locales, personas con discapacidades, representantes sindicales y todos los actores pertinentes, inclusive los suministradores de servicios, los departamentos gubernamentales y las agencias estatales. (Acciones conjuntas) • El Centro nacional irlandés para la asociación y el rendimiento (NCPP, en sus siglas en inglés) fue establecido por el Gobierno para respaldar y fomentar el cambio en el lugar de trabajo en Irlanda. El mandato del Centro consiste en permitir a las organizaciones de los sectores público y privado, mediante la asociación, responder a los cambios, desarrollar capacidades y mejorar el rendimiento. La estrategia del NCPP incluye la creación de una visión por el cambio en el lugar del trabajo, el desarrollo de modelos de buenas prácticas, el desarrollo de herramientas por el cambio en el lugar de trabajo y el desarrollo de redes. (Acciones de desarrollo de capacidad / conjuntas) • Gales ha establecido una “Unidad de interlocutores sociales” (una sociedad limitada que es propiedad conjunta de las principales organizaciones sindicales y patronales) para proporcionar a los interlocutores sociales la capacidad de influir en la labor política de la Asamblea Nacional. Esta unidad recibe financiación del Gobierno de la Asamblea de Gales (Acciones de desarrollo de capacidad / conjuntas) pero, en principio, se podrían establecer organismos similares con el apoyo del FSE en las regiones del objetivo de convergencia. • En Gales, el Gobierno de la Asamblea lanzó en 2003 una “Asociación del plan de acción en materia de empleo” para incrementar la sensibilización y la comprensión entre empresas y trabajadores sobre los enfoques de asociación en el trabajo, para fortalecer el apoyo a las organizaciones en el desarrollo de asociaciones nuevas o existentes que mejoren los resultados empresariales y aumenten la satisfacción en el trabajo, y para facilitar la difusión de las mejores prácticas. El Plan de acción contiene una gran variedad de acciones, inclusive de investigación, conexión en red, difusión, formación y apoyo empresarial (Acciones de desarrollo de capacidad / conjuntas) • Inglaterra tiene el “Aprendizaje sindical”, que desarrolla la capacidad de los sindicatos de respaldar el aprendizaje en el lugar de trabajo mediante asociaciones entre empresas, sindicatos y servicios de aprendizaje. (Acciones de desarrollo de capacidad / conjuntas). Su misión consiste en incrementar las oportunidades de los trabajadores y fortalecer su voz en el lugar de trabajo mediante un aprendizaje sindical de alta calidad (http://www.unionlearn.org.uk/). • El Reino Unido tenía una “Asociación del Fondo Laboral” para alentar a las empresas a modernizar los métodos y la organización de trabajo mediante enfoques basados en la asociación en el lugar de trabajo (Acciones conjuntas). • En Inglaterra, se están desarrollando “Asociaciones de capacitación regionales”, en las que participan Agencias de desarrollo regional, CLP, Jobcentre Plus, servicios de formación e interlocutores sociales. (Acciones conjuntas / de desarrollo de capacidad)
El texto mencionado arriba está disponible en: http://ec.europa.eu/employment_social/esf/fields/partnership_es.htm
Véase también: Servicio de información de la DG Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades Unidad de Comunicación BE-1049 Bruselas Fax: +32 (0)2 296 23 93 E-mail:
[email protected] http://ec.europa.eu/esf