HERRI ADMINISTRAZIO ETA JUSTIZIA SAILA

EH

BILDU

DEPARTAMENTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y JUSTICIA

TALDEKO RESPUESTA A LA SOLICITUD DE

LEGEBILTZARKIDE

DEN BELEN INFORMACIÓN

ARRONDO ALDASORO ANDREAK FORMULADA EGINDAKO

EMANDAKO

batera

Dª

BELÉN

ALDASORO

ESKAERARI PARLAMENTARIA DEL GRUPO EH ERANTZUNA. BILDU.

(10/10/07/02/2406)

informazioa.

POR

INFORMAZIO ARRONDO

DOKUMENTATUKO

Honekin

DOCUMENTADA

(10/10/07/02/2406)

doakizu

eskatutako En respuesta a su solicitud le adjuntamos la información requerida

Vitoria-Gasteiz, 2014ko irailaren 29a

Josu Iñaki Erkoreka Gervasio HERRI ADMINISTRAZIO ETA JUSTIZIA SAILBURUA

Donostia - San Sebastian, 1 – 01010 VITORIA-GASTEIZ

HERRI ADMINISTRAZIO ETA JUSTIZIA SAILA Araubide Juridikoaren Sailburuordetza

DEPARTAMENTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y JUSTICIA Viceconsejería de Régimen Jurídico

AL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN PLENO

D. FELIPE JUANAS BLANCO, Procurador de los Tribunales, actuando en nombre y representación de la Comunidad Autónoma del País Vasco, según tengo acreditado con el poder para pleitos que obra en autos, ante el Tribunal comparezco y, como mejor proceda en Derecho, DIGO:

I. Que, en nombre del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y dentro del plazo conferido por el artículo 63.5 de de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, planteo CONFLICTO POSITIVO DE COMPETENCIAS contra los artículos del Real Decreto 126/2014, de 28 de febrero, por el que se establece el currículo básico de la Educación Primaria que, a continuación, se citan: artículo 3.1.a) 1º y 2º; artículo 3.1. b) 6º y 7º; artículo 4 y Anexo I al que remite; artículo 5 y Anexo II al que remite; artículo 8.4; artículo 12.4 y, Disposición adicional quinta.2.

II. Que el presente conflicto se funda en los siguientes

ANTECEDENTES

Primero.- Con fecha 1 de marzo de 2014 se publica en el BOE el Real Decreto 126/2014, de 28 de febrero, por el que se establece el currículo básico de la Educación Primaria (en adelante, Real Decreto 126/2014).

Segundo.- El Gobierno Vasco, en sesión celebrada el 29 de abril de 2014, acuerda formular requerimiento previo al planteamiento del conflicto positivo de competencia, a efectos de que por el Consejo de Ministros se derogaran los artículos 3.1 a) 1º, 2º y 3º; 3.1 b) 6º y 7º; 4 y 5 y los Anexos I y II; 8.4, primer párrafo, último inciso; 12.4,

Donostia - San Sebastian, 1 – 01010 VITORIA-GASTEIZ tef. 945 01 86 30 – Fax 945 01 87 03

primer párrafo, último inciso y Disposición adicional quinta, apartados 1 y 2 del Real Decreto 126/2014. (Se acompaña como documento nº 1 copia del certificado del referido acuerdo).

Tercero.- Con fecha 2 de junio de 2014 se ha notificado al Lehendakari del Gobierno Vasco el Acuerdo del Consejo de Ministros adoptado en la reunión celebrada el día 30 de mayo de 2014 en el que rechaza el requerimiento de incompetencia a que se refiere el antecedente segundo, fundándose en síntesis en el legítimo ejercicio de la competencia estatal ex artículo 149.1.30 CE. (Se acompaña como documento nº 2 copia del referido acuerdo).

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

INTRODUCCIÓN

El Real Decreto 126/2014 establece el currículo básico de la Educación Primaria y desarrolla uno de los pilares fundamentales de la reforma educativa operada por la Ley Orgánica 8/2013 de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa (en adelante, Ley Orgánica 8/2013).

La radicalidad de la modificación operada por la citada Ley descansa en buena medida en una nueva configuración curricular de las enseñanzas a la que sigue una revisión sustancial de la tradicional y consolidada distribución de los espacios competenciales del Estado y de las Comunidades Autónomas en la materia.

Este escenario, en cierta medida inédito, requiere de los necesarios ajustes conceptuales y de una traslación ponderada de la abundante jurisprudencia constitucional en torno al artículo 149.1.30 CE, en tanto delimitador principal del acervo competencial estatal en materia de enseñanza, sin olvidar el vínculo que este 2

precepto establece con el artículo 27 CE, nexo esencial en la definición de los parámetros en que ha desenvolverse el Estado.

Es cierto que el título de intervención estatal en la enseñanza no se agota en el marco que dibuja aquel precepto -el artículo 149.1.1 CE se han invocado por el Estado en no pocas ocasiones como fundamento de su intervención normativa- pero sí constituye, y esto se presenta indiscutible en el Real Decreto 126/2014, el título prevalente.

De ahí que el análisis principal que haya de seguir a esta introducción sea el de la delimitación de aquel título en adecuada conexión con el artículo 16 del Estatuto de Autonomía del País Vasco (en adelante, EAPV), principales avales teóricos de la invasión competencial que se denuncia.

Un análisis que no puede obviar, siquiera tangencialmente, una referencia al artículo 149.1.1 CE con el único objetivo de aportar argumentos que justifiquen el rechazo a limine de cualquier vínculo que trate de establecerse entre el citado Real Decreto y aquel precepto, una vinculación que desde una generalidad impropia no descarta el Acuerdo de Consejo de Ministros que desestima el requerimiento de incompetencia formulado por el Gobierno Vasco.

El Real Decreto 126/2014 desarrolla los elementos esenciales de la configuración curricular de la Educación Primaria que apunta la Ley Orgánica 8/2013, evidenciando en algunos casos la materialización de la invasión competencial que solo se intuye en la citada Ley; reproduciendo, en otros, los vicios de inconstitucionalidad de que adolece la Ley Orgánica 8/2013 y que se pondrán de manifiesto llegado el caso en el recurso de inconstitucionalidad anunciado a ese Tribunal en escrito fechado el 10 de marzo de 2014 (se aporta como documento nº 3), e incurriendo, también en algún caso, en una infracción de inconstitucionalidad autónoma, sin conexión directa con aquella Ley Orgánica.

Un diagnóstico que se distancia del realizado por el Acuerdo del Consejo de 3

Ministros desestimando el requerimiento de incompetencia, que parece vedar el planteamiento del conflicto a aquellos preceptos del Real Decreto 126/2014 que reproduzcan otros de la Ley Orgánica que no sean o hayan sido objeto de recurso de inconstitucionalidad por esta Comunidad Autónoma.

El parámetro de enjuiciamiento que ha de servir al análisis del repetido Real Decreto es, como se ha adelantado, el artículo 149.1.30 CE, no la Ley Orgánica 8/2013, que no puede adquirir tal condición desde el vínculo incierto de su litigiosidad, como apunta la respuesta al requerimiento al hacer un repetido llamamiento a la necesidad de impugnar determinadas disposiciones de aquella Ley Orgánica, cual si se constituyera el recurso de inconstitucionalidad en requisito previo para plantear el conflicto en los términos apuntados en el requerimiento previo.

La reproducción en sede reglamentaria de un precepto legal cuya constitucionalidad no ha sido cuestionada no convalida automáticamente los vicios de inconstitucionalidad en que el reglamento pueda incurrir, siquiera de forma auxiliar a la ley; menos, cuando se demuestra que el Real Decreto invade autónomamente competencias autonómicas en el desarrollo de la Ley o cuando la norma reglamentaria manifiesta un exceso competencial latente en la Ley Orgánica, que solo la conexión de preceptos reglamentarios alumbra por primera vez.

El Real Decreto ignora las competencias de la Comunidad Autónoma de Euskadi en aspectos vertebrales de la configuración curricular y da la espalda a su posición institucional en el desarrollo del artículo 3 CE.

La definición de determinados elementos del currículum considerados impropiamente básicos, la irrelevancia de la participación de la Comunidad Autónoma en la necesaria determinación de elementos del currículo, la reducción injustificada de la Comunidad Autónoma a un papel meramente auxiliar en la evaluación final de etapa, la absoluta desconexión de la evaluación general de diagnóstico de fin de etapa respecto de los contenidos, áreas, asignaturas y criterios evaluativos cuya definición curricular corresponde a la Comunidad Autónoma, por citar los ejemplos más 4

significativos, ponen de manifiesto el vaciamiento de la competencia que en materia de educación ostenta la Comunidad Autónoma de Euskadi.

Un diagnóstico anticipado que conlleva inexorablemente la formulación de este conflicto en defensa de las competencias de la Comunidad Autónoma de Euskadi, sin que la controversia que desde aquí se plantea haya de replicarse forzosamente en idénticos términos frente a la Ley Orgánica 8/2013, ni deba resultar en todos los casos auxiliar a la que derive del recurso de inconstitucionalidad.

La legitimidad del presente conflicto está, por tanto, fuera de toda duda y tiene como objetivo directo la justificación de la invasión competencial que materializan los artículos 3.1a) 1º, 2º; 3.1 b) 6º y 7º; artículo 4 y Anexo I al que se remite; artículo 5 y Anexo II al que se remite; artículo 8.4; artículo 12.4 y, Disposición adicional quinta.2, del Real Decreto 126/2014, a fin de que el Tribunal declare que las competencias controvertidas corresponden a la Comunidad Autónoma de Euskadi y la consiguiente inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos impugnados.

PRIMERO.- COMPETENCIA ESTATAL EX ARTÍCULO 149.1.30 CE Y SU INCARDINACIÓN EN EL REAL DECRETO 126/2014. REFERENCIA A LA COMPETENCIA AUTONÓMICA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 16 EAPV

La Disposición final segunda del Real Decreto 126/2014 declara el carácter básico de la norma al amparo del artículo 149.1.30 CE, referencia necesaria en el análisis que seguirá a continuación, al que ha de acompañar una referencia al artículo 16 EAPV, otro de los ejes sobre los que bascula la distribución de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Euskadi.

I. DELIMITACIÓN DE LA COMEPETENCIA ESTATAL EX ARTÍCULO 149.1.30 CE

El artículo 149.1.30ª CE atribuye al Estado la regulación de las condiciones de 5

obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, así como la competencia para el dictado de las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la CE, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

Un precepto que, básicamente, dibuja un escenario de competencias compartidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que el Tribunal Constitucional ha ido deslindando en consolidada jurisprudencia, cuyos exponentes más recientes son las SSTC 111/2012, de 24 de mayo; 184/2012, de 17 de octubre; 212/2012, de 14 de noviembre; 24/2013, de 31 de enero.

En la regla cabecera de la competencia estatal en materia de educación se distinguen dos partes bien diferenciadas:

(1) Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales.

Una competencia normativa en sentido material, ejercitable por leyes y reglamentos, en la que se inserta la de “establecer los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, en sus distintas modalidades con valor habilitante desde el punto de vista académico como para el ejercicio de las profesiones tituladas, es decir, aquellas cuyo ejercicio exige un título” (STC 184/2012, FJ 3º, en el que se alude a la STC 4281981, de 22 de

diciembre, FJ 3º y a la STC 122/1989, de 6 de julio, FJ 3º).

En el plano material, el contenido primario de esta competencia es el establecimiento del título, esto es, la determinación del título profesional o académico objeto de regulación.

La competencia estatal alcanza a la determinación de las competencias y los conocimientos esenciales para su obtención, a la regulación del procedimiento de expedición de títulos, forma y modelo de los mismos y las medidas de garantía de su autenticidad y registro, así como los requisitos de convalidación de los diferentes 6

títulos y la determinación de las normas de homologación de los diferentes estudios.

En lo que toca a la expedición y homologación de los títulos, la reserva de la competencia normativa es exclusiva, asumiendo la Comunidad Autónoma de Euskadi la función ejecutiva a tenor de lo dispuesto en el artículo 16 EAPV (STC 184/2012, FJ 3º, que se remite a la STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 5º).

(2) La competencia estatal para regular las condiciones básicas para el desarrollo del artículo 27 CE.

Se vincula a esta competencia “la función de definir los principios normativos generales y uniforme de ordenación de las materias enunciadas en el artículo 27 CE” (STC

77/1985, de 27 de junio, FJ 15º); una función que coincide plenamente con la finalidad material de las bases, en tanto portadoras de “una orientación unitaria y dotada de cierta estabilidad en todo aquello que el legislador considera en cada momento aspectos esenciales de dicho sector material” (por todas, STC 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 6º).

Se trata de una competencia que tiene como sustrato básico la igualdad de derechos y la necesidad de que el sistema educativo esté homologado en todo el territorio del Estado, que se desarrolle desde un elemental nivel de homogeneidad en la formación de todos los escolares y con unas mínimas garantías de calidad equivalentes en todo el Estado.

Unas exigencias “compatibles con la competencia plena de las Comunidades Autónomas en los planos legislativo y ejecutivo en los términos enunciados en los respectivos Estatutos de Autonomía y que deben ejercerse «de forma suficientemente amplia y flexible como para permitir que las Comunidades Autónomas con competencias normativas en la materia puedan adoptar sus propias alternativas políticas en función de sus circunstancias específicas»”. (STC 131/1996, de 11 de julio, FJ 3º, citada por STC 111/2012, de 24 de

mayo, FJ 12b).

Una competencia que conecta, de un lado, con la determinación de los

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elementos esenciales definidores del sistema educativo que garanticen el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos y, de otro, con la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (STC 330/1993, de 12 de noviembre, FJ 3º).

La STC 184/2012 (FJ 3º) resume el alcance de la competencia estatal para regular las condiciones básicas para el desarrollo del artículo 27 CE, recogiendo la jurisprudencia anterior, que viene concretándose en la facultades de ordenación general del sistema educativo, de programación general de la enseñanza (STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 11º), de fijación de las enseñanzas mínimas, de fijación de objetivos por bloques temáticos comprendidos en cada una de las materias de las enseñanzas mínimas, de determinación de los contenidos mínimos o comunes de los programas y de los planes de estudio que deben cursarse para la obtención de los títulos académicos y profesionales de carácter oficial en todo el Estado, de la fijación del número de horas mínimas que deben dedicarse a la impartición de las enseñanzas mínimas para que esta sea efectiva, de la determinación de los requisitos que han de concurrir en el alumnado para poder cursar estudios conducentes al título, o de la determinación de los contenidos y criterios de evaluación de los aspectos básicos del currículo.

En definitiva, en virtud del artículo 149.1.30 CE se reconoce al Estado una competencia para delimitar la opción legislativa fundamental que concrete, entre las distintas posibles, el desarrollo básico del artículo 27 CE. Una configuración del sistema educativo en la que “han de participar necesariamente los niveles de gobierno estatal y autonómico, de acuerdo con sus competencias” (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 5º).

Una competencia que no admite confusión con la que deriva del primer inciso del artículo 149.1.30 CE, que atribuye al Estado en exclusividad y plenitud la función normativa acotada a un ámbito material bien delimitado –en lo que aquí interesa, la definición de las condiciones de obtención del título académico objeto de regulación-, que no conjuga adecuadamente con el carácter básico de la normativa que emana del Estado al amparo del segundo inciso del citado precepto. 8

Es imprescindible una delimitación conceptual escrupulosa entre las distintas posibilidades normativas que se anudan a dos distintos ámbitos materiales, pues la competencia que deriva del primer y segundo inciso del artículo 149.1.30 CE no resultan títulos intercambiable.

Una prevención ineludible a la vista de la respuesta del Consejo de Ministros al requerimiento formulado por el Gobierno Vasco que cuestionaba, por poner un ejemplo gráfico, que la determinación por el Gobierno de los estándares de aprendizaje evaluables relativos a los contenidos del bloque de asignaturas específicas, prevista en el artículo 3.1.a) 2º del Real Decreto controvertido, pudiera subsumirse en la competencia estatal para regular las condiciones básicas para el desarrollo del artículo 27 CE, desde su más que discutible funcionalidad en la definición del currículo básico de la Educación Primaria y desde su injustificado servicio a la evaluación final de etapa.

La respuesta al requerimiento conecta inexplicablemente aquella atribución con la competencia estatal para establecer las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales; una conexión forzada e inmotivada que no admite explicación razonable por la sola circunstancia de que las enseñanzas de Primaria conduzcan en etapas posteriores a la obtención de títulos académicos o profesionales.

Se trata de una utilización impropia de la competencia sobre títulos académicos y profesionales, que permitiría al Estado, de aceptarse en los términos entendidos por el Consejo de Ministros, la plena regulación –sin limitarse a lo básico- de la totalidad del currículo, de la progresión en la enseñanza, de la organización en cursos o ciclos, etc.

Una conclusión inaceptable cuando se trata de la Educación Primaria en la que la necesaria conexión con algún título académico resulta, si no inexistente, sí tan lejana que termina por desdibujarse y cuando aquellas enseñanzas de etapa no se constituyen en cauce directo que conduzca al título, lo que desactiva la habilitación 9

competencial estatal que deriva del primer inciso del artículo 149.1.30 CE para la definición de determinados elementos del currículo.

En todo caso, y volviendo sobre la competencia estatal ex artículo 149.1.30 CE, inciso segundo, es imprescindible que la regulación del Estado cumpla los requerimientos –formales y materiales- predicables de la norma básica, que imponen con carácter general el reconocimiento de un espacio normativo para que la Comunidad Autónoma desarrolle su política educativa.

- Desde un punto de vista material, lo que ha de considerarse como legislación básica es «el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias» (STC 48/1988, FJ 3º). Un marco normativo unitario, de aplicación a todo

el territorio nacional (STC 147/1991, FJ 4º), dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad, a partir del cual «pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto» (STC 49/1988, FJ 16º).

Como señala la STC 135/2012, la delimitación de la noción material de bases tiene como finalidad esencial procurar que la definición de lo básico no quede en cada caso a la libre disposición del legislador estatal, «pues ello permitiría dejar sin contenido las competencias autonómicas» (STC 80/1988, de 28 de, FJ 5º), en su particular

interpretación de los intereses generales que exigen uniformidad normativa en un determinado ámbito.

Dicho de otro modo, la uniformidad normativa solo debe alcanzar hasta donde exijan indefectiblemente los intereses generales.

En abstracto, el interés general que subyace al Real Decreto 126/2014 es el propio del desarrollo de cualquier currículo básico referido a una etapa educativa obligatoria. Un interés que conecta con la calidad del sistema educativo, con la identificación de los objetivos de etapa, con la necesidad de reforzar determinados 10

conocimientos instrumentales, con el establecimiento de ciertos requerimientos evaluativos, etc., aspectos todos ellos que se vinculan con un interés supraautonómico que esta parte no cuestiona, pero que no pueden impedir el desarrollo del currículo por la Comunidad Autónoma que exprese las peculiaridades u opciones de política educativa propia.

Como se verá, el detalle de la regulación (Anexos I y II a los que remiten los artículos 4 y 5 del Real Decreto 126/2014), la desconexión del interés general y la inexistencia de un espacio propio para la definición de una política educativa diferenciada, sin sortear la existencia de una enseñanza homologable y homogénea en sus caracteres esenciales en todo el territorio del Estado (que se vislumbra con total claridad de la correlación de las competencias que se reconocen al Gobierno en el artículo 3.1.a) 1º, 2º y el alcance de la evaluación prevista en el artículo 12.4, el artículo 8.4, primer párrafo, último inciso y la Disposición adicional quinta.2 del Real Decreto 126/2014), impiden defender la naturaleza materialmente básica de las disposiciones impugnadas.

No basta con oponer apriorísticamente el servicio de la norma al mantenimiento de la homogeneidad del sistema; lo auténticamente relevante es justificar la exigencia inexcusable de la norma para la consecución de aquel fin, una empresa que se presenta inalcanzable en el intento de trasladar este requerimiento fundamental a las normas que son objeto de este conflicto.

- Desde un punto de vista formal, la noción de lo que es básico aparece claramente apuntalada en la STC 24/2013, FJ 4º, que exige que “se deben satisfacer determinados requisitos con el fin de que el cierre del sistema, no se mantenga en la ambigüedad permanente que supondría reconocer al Estado facultad para oponer sorpresivamente a las Comunidades Autónomas, como norma básica, cualquier clase de precepto legal o reglamentario al margen de cuál sea su rango o estructura. De manera que a esta perspectiva atiende el principio de Ley formal… en razón a que sólo a través de este instrumento normativo se alcanzará... una determinación cierta y estable de los ámbitos de ordenación de las materias en las que concurren y se articulan las competencias básicas

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estatales y reglamentarias autonómicas. También precisamos que, como excepción a dicho principio de Ley formal, el Gobierno puede hacer uso de la potestad reglamentaria para regular por Decreto alguno de los preceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la competencia de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las bases (STC 98/2001, FJ 7, con cita de la STC 69/1988, FJ 5)”.

No se cuestiona en este conflicto la utilización del reglamento para el desarrollo del currículo básico de la Educación Primaria, pero sí que el Gobierno haya dictado la norma reglamentaria extendiéndose a aspectos no básicos (anexo I y II a los que remiten los artículos 4 y 5 son claros ejemplos), materializando una doble remisión reglamentaria que no encuentra justificación en la necesidad de complementar previsiones de la Ley Orgánica 8/2013 (artículo 12.4) y eludiendo el espacio de intervención normativa que corresponde a la Comunidad Autónoma de Euskadi.

II. ARTÍCULO 149.1.1 CE

En lo que toca al artículo 149.1.1 CE, bastará la referencia a la Disposición final segunda del Real Decreto 126/2014, que no considera el citado título como soporte para la definición del currículo básico de la Educación Primaria.

El artículo 149.1.1 CE habilita competencias estatales conexas con derechos constitucionales y ha servido de instrumento para garantizar la uniformidad de las condiciones de vida en el territorio nacional, si bien la existencia de un título competencial específico sobre educación reconduce el alcance del citado precepto a un papel inexistente en la regulación que ahora se considera, más cuando no es posible reconocer al artículo 149.1.1 CE un papel sanador de posibles extralimitaciones competenciales en el uso por el Estado de competencias sobre determinados ámbitos sectoriales, como la educación.

La mayor especificidad del artículo 149.1.30 CE deriva de que el artículo 149.1.1 CE se proyecta de modo genérico sobre todos los derechos fundamentales, y aquel lo hace, de modo específico, sobre el derecho a la educación. De ahí que sea el que 12

habilita al Estado para la regulación de la configuración curricular básica de la Educación Primaria.

Ello no obstante, la correcta determinación del título no implica que el Estado pueda realizar una regulación básica de la materia como la contenida en el Real Decreto 126/2014, que termina vaciando de contenido las competencias que sobre educación ostenta la Comunidad Autónoma de Euskadi.

III. LA COMPETENCIA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE EUSKADI EN MATERIA DE ENSEÑANZA.

Finalmente, en el compendio de títulos competenciales considerados, resulta imprescindible una sucinta referencia a la norma que vertebra la competencia de la Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de educación es el artículo 16 EAPV, que establece “En aplicación de lo dispuesta en la Disposición adicional primera de la Constitución, es de la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, sin perjuicio del artículo 27 de la Constitución y Leyes Orgánicas que lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149 1.30ª de la misma y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía”.

El EAPV reconoce una competencia en términos verdaderamente amplios, que ampara la capacidad autonómica para la programación de la enseñanza, la ordenación curricular, la normación del acceso a la educación y la regulación de los criterios de admisión y escolarización del alumnado en centros docentes, de acceso a los estudios universitarios, la definición y evaluación del sistema educativo, la definición del régimen de los centros sostenidos con fondos públicos, la definición de la organización y participación de la comunidad educativa en su control y gestión y, como es obvio, la regulación de la lengua propia en la enseñanza.

Un conjunto de facultades normativas y ejecutivas que se define sin perjuicio de las que correspondan al Estado en virtud del artículo 149.1.30ª CE, con el marchamo 13

de la singularidad que engarza con la Disposición Adicional primera CE, que dota de mayor legitimidad, si cabe, al haber autonómico.

Un acervo del que deriva un ámbito decisorio propio y efectivo, incompatible, como se verá, con algunas de las previsiones del Real Decreto 126/2014.

SEGUNDO.- INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 3.1.A) 1º, 2º; 3.1.B) 6º Y 7º; 4 Y ANEXO I AL QUE REMITE; 5 Y ANEXO II AL QUE REMITE Y 12.4. INFRACCIÓN DE LOS ARTÍCULOS 149.1.30 CE Y 16 EAPV

Algunos de los fundamentos esenciales sobre los que descansa la reforma que opera la Ley Orgánica 8/2013 tienen un influjo directo en el Real Decreto 126/2014 y constituyen los ejes sobre los que justificar la reivindicación competencial.

La simplificación del currículo, el refuerzo de los conocimientos instrumentales, la racionalización de la oferta y el desarrollo de sistemas de evaluación externa censales de fin de etapa se presentan como decisiones que el Estado puede adoptar al amparo del segundo inciso del artículo 149.1.30 CE. No es, por tanto, el modelo de política educativa definido por la Ley Orgánica 8/2013 y que el Real Decreto 126/2014 desarrolla en relación con la Educación Primaria el que se pone en cuestión, sino la materialización que de ese modelo teóricamente aceptable realiza la norma controvertida.

La nueva configuración curricular de la Educación Primaria, Secundaria Obligatoria y Bachillerato a partir de una novedosa división de las asignaturas en tres bloques -troncales, específicas y de libre configuración autonómica- trasciende de la mera decisión de política educativa que corresponde al Estado, por su incidencia directa en la programación y en la ordenación general del sistema educativo, para dar consistencia a un nuevo modelo de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

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Como se dice, aquella clasificación subviene a una nueva distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas1 que dibuja en sus caracteres esenciales la Ley Orgánica 8/2013, sustancialmente distinta a la preexistente y avalada reiteradamente por el Alto Tribunal.

No invoca esta parte una suerte de invariabilidad de las bases estatales que, aunque “por su propia esencia, tienen vocación de estabilidad”, se sabe que pueden ser modificadas (así, SSTC 135/1992, FJ 2 y 133/1997, FJ 8, citadas por la STC 184/2012, FJ 3).

Sin embargo, no está de más recordar que la concreción de lo básico que en cada momento realice el legislador estatal –o, en el caso que nos ocupa, el Gobierno- no puede alterar el orden constitucional y estatutario de distribución de competencias y ha de observar las garantías de certidumbre jurídica necesarias para asegurar que las Comunidades Autónomas puedan conocer cuál es el marco básico al que deben someter su competencia de desarrollo legislativo.

Así las cosas, al reconocimiento de la libertad de articulación por el Estado de nuevas categorías de clasificación de las asignaturas con una incidencia curricular sustantiva, se une una garantía mínima que exige la ineludible vinculación de la distribución competencial que derive de aquella clasificación con el orden constitucional y estatutario de competencias, respetando a tal fin la delimitación que acoge el legítimo ejercicio de la competencia estatal prevista en el artículo 149.1.30 CE.

No se trata, por tanto, de justificar que en el marco constitucional caben otras opciones en materia educativa distintas a las que dibuja la Ley Orgánica 8/2013 y desarrolla el Real Decreto 126/2014, sino de acreditar que los preceptos recurridos exceden de los límites en que debe moverse la norma básica.

1

Se simplifica con esta cita la referencia, de un lado, al Gobierno y al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte y, de otro, a la Administración educativa.

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Discrepa esta parte de la tesis que sostiene el acuerdo del Consejo de Ministros, y que defiende la constitucionalidad de la nueva distribución de funciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas desde el argumento de que éstas disponen de un margen para completar la regulación de las asignaturas troncales así como para establecer la de las asignaturas específicas y las de especialidad.

Un margen insuficiente que no encuentra legitimidad, como parece entender el Consejo de Ministros, en la posibilidad de decidir entre los espacios que ofrece la norma estatal. El respeto a la competencia autonómica no puede justificarse desde el simple refuerzo de la autonomía de gestión del que, al parecer, se beneficiará la Administración educativa, ofreciendo alternativas de especialización curricular, reconociendo una mayor libertad en la oferta educativa, sino desde la posibilidad de definición de una política educativa propia.

Un margen que ni puede derivar de la concesión graciable del legislador estatal, en tanto incide en un espacio indisponible que entronca con el bloque de constitucionalidad –artículo 149.1.30 CE y artículo 16 EAPV-, ni puede sostenerse abstracción hecha del servicio que preste a la imprescindible homogeneidad del sistema que permita la homologación de las enseñanzas.

En definitiva, la modificabilidad de la norma básica podrá conllevar la mutabilidad de los espacios estatal y autonómico para definir sus propias políticas en función de la discrecionalidad del legislador estatal, pero nunca ampliar el ámbito estatal absorbiendo espacios que no conectan directamente con aquel principio básico –homologación de las enseñanzas que demanda homogeneidad esencial-, el que motiva, a la postre, la competencia del Estado en la ordenación del sistema educativo y en la programación general de las enseñanzas.

Un ámbito en el que, vaya por delante, no tiene incidencia alguna el artículo 139 CE –citado por el Acuerdo del Consejo de Ministros-, que se dirige a asegurar que todos los españoles tengan sustancialmente los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado, pero que no encuentra la necesaria conexión 16

con el marco regulatorio que nos ocupa, que tiene por objeto la definición del currículo básico de la Educación Primaria.

- Identificación de los ámbitos materiales de necesaria intervención autonómica en la definición del currículo

De acuerdo con la definición del artículo 6 de la Ley Orgánica 8/2013 el currículo es el conjunto de los elementos que determinan los procesos de enseñanza y aprendizaje para cada una de las enseñanzas. Un conjunto integrado por los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa; por las competencias para aplicar de forma integrada los contenidos propios de cada enseñanza y etapa educativa; por los contenidos, o conjuntos de conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes que contribuyen al logro de los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa y a la adquisición de competencias; por la metodología didáctica; por los estándares y resultados de aprendizaje evaluables y por los criterios de evaluación del grado de adquisición de las competencias y del logro de los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa.

Una pluralidad de elementos necesariamente interconectados que no admiten una consideración aislada ni fragmentada, pues todos se proyectan sobre el mismo objeto: la enseñanza y el aprendizaje correspondientes a cada etapa educativa.

Dicho en palabras llanas, la identificación de los logros que deben alcanzarse al final del proceso educativo (curso o etapa educativa) aparece indisolublemente unida al reconocimiento de las capacidades precisas para la aplicación de lo aprendido y a la determinación de los conocimientos necesarios para la consecución de aquellos objetivos ordenados en asignaturas. Son estos los ejes que demandan la necesaria evaluación de los resultados del aprendizaje, a cuyo fin se definen instrumentalmente qué se pretende conseguir en cada asignatura y cuál ha de ser el producto del aprendizaje.

Los contenidos se proyectan necesariamente sobre los objetivos esperables del 17

proceso educativo y sobre las competencias alcanzables y los instrumentos de evaluación (estándares de aprendizaje evaluables y criterios de evaluación) operan forzosamente sobre el contenidos, pues responden a lo que se pretende conseguir en cada asignatura y pretenden medir lo que el alumno debe saber, comprender y saber hacer en cada materia.

En definitiva, y por ser ilustrativos, el currículo se presenta como una malla que interconecta elementos que no admiten pacíficamente su individualización y consideración separada sin otro fin que trazar sobre los mismos una línea divisoria que marque los límites de la intervención estatal y autonómica. Una operación que desdibuja el conjunto y lo deja irreconocible.

No encuentra razón de ser en la significación del currículo, objeto sobre el que se proyectan las competencias estatal y autonómica, que quien es competente para definir los contenidos que integran el aprendizaje de cada asignatura, no establezca cuáles son los resultados esperables de ese aprendizaje.

Distinción artificiosa, como se dice, que trastoca y merma, como se verá, el contenido de la competencia autonómica.

Cuestión distinta, aunque complementaria del anterior análisis, es la que se dirige a identificar el currículo básico, el que indefectiblemente y en exclusividad regula el Estado.

La STC 111/2012 (FJ 11º) declara, haciéndose eco de anterior doctrina (STC 88/1983, FJ 3º), que “es de competencia estatal el establecimiento de las enseñanzas mínimas, que lleva aparejada la concreción de su contenido, que comprende la fijación de objetivos por bloques temáticos en relación con cada disciplina o materia, y la fijación de los horarios mínimos que se consideran necesarios para su enseñanza efectiva y completa”.

Las enseñanzas mínimas o, si se prefiere, comunes a todo el Estado, son aquéllas que sirven a la mínima homogeneidad de las enseñanzas que permita la obtención, expedición 18

y homologación de los correspondientes títulos académicos (STC 24/2014, FJ 4º).

Una concepción en la que debe integrarse pacíficamente la atribución al Gobierno del diseño del currículo básico prevista en el artículo 6 bis.1.e) de la Ley Orgánica 8/2013 – “El diseño del currículo básico, en relación con los objetivos, competencias, contenidos, criterios de evaluación, estándares y resultados de aprendizaje evaluables, con el fin de asegurar una formación común y el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las titulaciones a que se refiere esta Ley Orgánica”-.

Otra cosa será la constitucionalidad de su materialización.

La competencia estatal alcanza la fijación de las enseñanzas mínimas, la fijación de objetivos por bloques temáticos comprendidos en cada una de las materias de las enseñanzas mínimas, la determinación de los contenidos mínimos o comunes de los programas y de los planes de estudio que deben cursarse para la obtención de los títulos académicos y profesionales de carácter oficial en todo el Estado, la fijación del número de horas mínimas que deben dedicarse a la impartición de las enseñanzas mínimas para que esta sea efectiva, la determinación de los requisitos que han de concurrir en el alumnado para poder cursar estudios conducentes al título, o la determinación de los contenidos y criterios de evaluación de los aspectos básicos del currículo.

Enseñanzas mínimas que, de acuerdo a lo expuesto e independientemente de la clasificación de que sean objeto las asignaturas en distintos bloques, integran contenidos comunes, objetivos comunes, criterios evaluativos comunes y horarios mínimos comunes, pues solo así se puede cumplir aquella homogeneidad que las haga homologables.

En definitiva, la Administración educativa es la competente para establecer el currículo de los distintos niveles, etapas y modalidades del sistema educativo, “estando condicionada en esta función solo parcialmente, dado que las enseñanzas comunes que tiene que incluir en sus propios términos no abarcan la totalidad del horario escolar, alcanzando

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solamente del 55 por 100 al 65 por 100 del mismo, según se trate o no de Comunidades Autónomas que tengan, junto con la castellana, otra lengua cooficial”. (STC 111/2012, FJ 4º)

Un condicionamiento necesariamente limitado que requiere, además, de un necesario reajuste conceptual a la vista de la novedosa clasificación de las asignaturas por bloques que introduce la Ley Orgánica 8/2013 (aunque necesitará de alguna precisión en relación con el horario), que reproduce el Real Decreto 126/2014 y, habida cuenta de la especial distribución de competencias que se anuda a esta nueva catalogación.

Un condicionamiento que no respeta los parámetros de constitucionalidad exigibles, tal y como se acreditará seguidamente.

A) En relación con el Bloque de Asignaturas Troncales. Inconstitucionalidad de los artículos 3.1.a)1º; 3.1.b)6º; artículo 4 y Anexo I al que remite y 12.4 del Real Decreto 126/2014.

Se trata de una categoría de asignaturas que no aparece definida normativamente, aunque parece lógico concluir, siquiera por una simple razón semántica, que se refiere a las asignaturas principales, las de mayor contribución, como señala la exposición de motivos de la Ley Orgánica 8/2013, a la adquisición de las competencias fundamentales para el desarrollo académico de los alumnos y alumnas.

De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 3.1.a)1º del Real Decreto 126/2014, que transcribe lo dispuesto en el artículo 6 bis.2.a)1º de la Ley Orgánica 8/2013, “Corresponderá al Gobierno: 1.º Determinar los contenidos comunes, los estándares de aprendizaje evaluables y el horario lectivo mínimo del bloque de asignaturas troncales”, para

prever el artículo 3.1.b) 1º del citado Real Decreto, trasladando la literalidad del artículo 6 bis).2.c)1º de la Ley Orgánica, que “Dentro de la regulación y límites establecidos por el Gobierno, a través del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, de acuerdo con los apartados anteriores, las Administraciones educativas podrán: 1.º Complementar los contenidos del bloque de asignaturas troncales”.

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De los textos transcritos cabe extraer una primera y fundamental conclusión: en relación con el bloque de asignaturas troncales la competencia del Gobierno se contrae en exclusiva a la definición de los contenidos comunes sobre los que inciden, también, los estándares comunes de aprendizaje evaluables, que sólo podrán trazarse, como demanda la lógica, sobre aquella parte de las asignaturas troncales cuyo contenido define el Gobierno, sin posibilidad alguna de extender la definición de lo que el alumno debe saber, comprender y saber hacer a aquellos contenidos de cada asignatura troncal que establezcan las Administraciones educativas.

Una conclusión que cohonesta con la atribución a estas últimas de la complementación del contenido del bloques de asignaturas troncales.

Es obvio que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 EAPV, la capacidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi de establecer una política educativa propia no puede limitarse a la determinación del contenido del bloque de asignaturas específicas y de libre configuración autonómica; debe extenderse también al contenido de las asignaturas troncales, con el límite que impone la competencia estatal, que la Ley Orgánica 8/2013 y el Real Decreto 126/2014 cifran en la determinación de los contenidos comunes de esta categoría de asignaturas.

La capacidad de compleción autonómica de los contenidos de este bloque de asignaturas será constitucional en la medida en que sea real y no una previsión vacua por carente de efectividad.

En este sentido, hay indicadores en la Ley Orgánica 8/2013, replicados en el Real Decreto 126/2014, que ponen de manifiesto que las posibilidades de complementar que se reconocen a la Administración educativa carecen de auténtica sustantividad. Sirva la mención del segundo párrafo del artículo 18.4 de la Ley Orgánica en relación con el bloque de asignaturas de libre configuración autonómica que, aunque ejemplificativa y potestativa, no por ello resulta menos ilustrativa, cuando integra como parte de este bloque de asignaturas (además de la lengua cooficial) las 21

específicas no cursadas, o aquellas de profundización o refuerzo de las áreas troncales.

Es de toda evidencia que complementar no es reforzar ni profundizar, conceptos que no se refieren a la posibilidad de incorporar nuevos contenidos, sino a fortalecer y a ahondar en los existentes para hacerlos consistentes. Un requerimiento básico de adaptación a la diversidad del alumnado, que en modo alguno colma los espacios de necesaria intervención autonómica, ni permite asimilarlo, como ha quedado dicho, a la capacidad reconocida a la Comunidad Autónoma de Euskadi de complementar contenidos del bloque de asignaturas troncales.

Mucho menos la capacidad de las Comunidades Autónoma de integrar en el bloque de asignaturas de libre configuración autonómica algunas de las específicas no cursadas podrá colmar aquella facultad a la que viene haciéndose referencia.

La capacidad de complementar en el contexto previsto en los artículos 3.1.a) 1º y 3.1.b)1º del Real Decreto 126/2014 alude a la posibilidad de añadir contenidos con el fin de definir la asignatura en su integridad, una exigencia del currículo que no puede culminar sin la participación de la Comunidad Autónoma, porque así lo prevén la Ley Orgánica 8/2014, el Real Decreto 126/2014 y porque así lo impone el artículo 16 EAPV.

En definitiva, el contenido curricular del bloque de asignaturas troncales solo aparecerá definido en su totalidad tras una intervención efectiva de la Comunidad Autónoma.

Esta capacidad reconocida en la Ley Orgánica 8/2014 y en el Real Decreto 126/2014 debe proyectarse, con carácter general, sobre todas las asignaturas del bloque de las troncales, esto es, y de acuerdo con la organización que deriva del artículo 8.2 del citado Real Decreto, sobre Ciencias de la Naturaleza, Ciencias Sociales, Lengua Castellana y Literatura, Matemáticas y Primera Lengua Extranjera.

Una capacidad que para ser auténticamente efectiva precisa de la concurrencia simultánea de tres requisitos: (1) disponibilidad horaria; (2) disponibilidad de un 22

espacio real en las materias y áreas correspondientes para definir conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes que contribuyan al logro de los objetivos de cada enseñanza y etapa educativa y, (3) significación evaluadora.

No basta para defender la capacidad real de la Comunidad Autónoma para definir la política educativa propia, proyectada ahora sobre el bloque de asignaturas troncales, con el mero reconocimiento formal de su capacidad para fijar contenidos, sin que el mismo vaya seguido de las debidas salvaguardas que garanticen que aquel reconocimiento es auténticamente significativo.

Significación que precisa, como ha quedado dicho, de la concurrencia simultánea de los tres requerimientos antedichos, sin los cuales -o de alguno de ellos- la capacidad reconocida a la Comunidad Autónoma no será real.

Hasta el momento, la doctrina constitucional venía reconociendo la suficiencia de la capacidad de la Comunidad Autónoma para la definición y establecimiento de su propia política educativa desde un parámetro exclusivamente cuantitativo, esto es, desde la constatación de que las enseñanzas mínimas o comunes, condicionantes de las decisiones de las Administraciones Educativas, solo abarcaban parcialmente el horario escolar (55 por 100 en las Comunidades que como Euskadi, cuentan con lengua cooficial que debe formar parte de los respectivos planes de estudios), lo que les permitía, siguiendo la interpretación del Tribunal Constitucional, establecer el currículo de los distintos niveles y etapas educativas.

Con la nueva catalogación de asignaturas y, fundamentalmente, con la nueva distribución competencial que se proyecta sobre las mismas, la capacidad horaria, siendo esencial, no puede convertirse en el parámetro de enjuiciamiento único para concluir sobre la constitucionalidad de la intervención estatal en relación con el bloque de asignaturas troncales.

Vaya por delante que la previsión del artículo 8.5 del Real Decreto 126/2014 –“El horario lectivo mínimo correspondiente a las asignaturas del bloque de asignaturas troncales,

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computado de forma global para toda la Educación Primaria, no será inferior al 50% del total del horario lectivo fijado por cada Administración educativa como general para dicha etapa. En este cómputo no se tendrán en cuenta posibles ampliaciones del horario que se puedan establecer sobre el horario general”-, que aplica en la Educación primaria lo dispuesto del

artículo 6.bis.2.e) de la Ley Orgánica 8/2013, no garantiza a la Administración educativa con suficiencia su capacidad de compleción de contenidos del bloque de asignaturas troncales.

La Disponibilidad horaria debe permitir la complementación de los contenidos comunes y esta capacidad debe proyectarse inexorablemente también sobre la evaluación de las enseñanzas.

Un espacio mínimo necesario que ha de garantizarse a las Comunidades Autónomas y al que el Real Decreto 126/2014 da la espalda.

A) En relación con la disponibilidad por la Comunidad Autónoma de Euskadi de un espacio real en las materias y áreas que integran el bloque de asignaturas troncales para definir conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes que contribuyan al logro de los objetivos de cada enseñanza y de la Educación Primaria como etapa educativa. (artículo 4 del Real Decreto 126/2014 y el Anexo I al que se remite).

Este apartado no tiene más objeto que evidenciar con ejemplos significativos que la relación de contenidos que se incluye en el Anexo I no responde al parámetro de lo común, que entronca con el concepto material de lo básico -esto es, un compendio de contenidos al servicio de la homologabilidad de las enseñanzas-, bien porque su extensión y detalle impiden una intervención efectiva de la Comunidad Autónoma en el sentido antes apuntado, bien porque los contenidos fijados por el Gobierno no responden a la lógica de los objetivos prefijados en cada una de las asignaturas, bien porque la disponibilidad horaria impide su efectiva complementación.

El Acuerdo del Consejo de Ministros desestimando el requerimiento del Gobierno Vasco ofrece una interpretación del alcance de la competencia estatal en la 24

determinación de los contenidos comunes del bloque de asignaturas troncales reveladora de una concepción monopolística de la intervención estatal, que relega a la Comunidad Autónoma al papel de mero agente reforzador de contenidos de este bloque de asignaturas.

Una posición marcadamente inconstitucional.

El Acuerdo defiende el cambio de un sistema de distribución basado en la reserva horizontal al Estado de un porcentaje regulatorio de cada una de las asignaturas que componen el currículo, a un sistema nuevo que parte de una distribución vertical por asignaturas en función del grado e intensidad regulatoria de cada uno de los actores.

Así, los contenidos comunes definidos en el Anexo I al que remite el artículo 4 del Real Decreto 126/2014 son, según propias palabras del Acuerdo, los que “deben ser los mismos en todo el territorio, con independencia del domicilio del alumno, puesto que así lo ha establecido el legislador básico en ejercicio de su competencia (…). En el sistema ahora configurado, por ejemplo, se ha entendido que el funcionamiento de las operaciones matemáticas es el mismo en todas las Comunidades Autónomas, o las leyes de la física, o de la química, pero en cambio no es necesario establecer contenidos comunes para asignaturas específicas como Educación Artística, cuyos contenidos pueden ser establecidos de forma diferente en distintos lugares del territorio ”.

Comparte esta representación que el contenido común haya de ser por definición el que se extienda a todo el alumnado del territorio del Estado; una condición que solo encuentra razón de ser en su mayor y mejor contribución a los objetivos de la etapa y a la adquisición de las competencias consideradas básicas. En otro caso, la definición del contenido común aparecería desconectado del interés general primario de la enseñanza. La interconexión entre unos y otros debe ser directa y esencial, so pena de extralimitarse del sentido material de lo básico.

La interpretación autorizada que ofrece el Consejo de Ministros de cuál es el

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alcance de su competencia en la determinación de los contenidos comunes del bloque de asignaturas troncales que fija el Real Decreto 126/2014 deja poco margen a la duda: el Gobierno define en su totalidad el contenido de este bloque principal de asignaturas, siendo ese el contenido común.

No será esta representación quien defienda que las operaciones matemáticas no son las mismas en todas las Comunidades Autónomas, o que las leyes de la física o de la química mutan en función de cada una de las diecisiete Comunidades Autónomas encargadas de la definición del currículo de la Educación Primaria.

Una argumentación que utiliza el Consejo de Ministros para definir los contenidos comunes y que resulta del todo rechazable al partir de un parámetro inaceptable.

El contenido común de una asignatura no puede venir definido únicamente por la ausencia de una especificidad propia de la Comunidad Autónoma que pueda proyectarse sobre el contenido de cada asignatura troncal. Un entendimiento inconstitucional por vulnerar los límites de la competencia estatal ex artículo 149.1.30 CE, que vacía de contenido la competencia autonómica prevista en el artículo 16 EAPV, al impedir una intervención eficaz de la Comunidad Autónoma en la definición del currículo que respete, en lo que ahora nos ocupa, su facultad de complementar los contenidos del bloque de asignaturas troncales, por servir de modo principal a la adquisición de competencias básicas y a la consecución de los objetivos esenciales de la enseñanza.

El contenido común hace referencia a aquel que debe extenderse a todo el Estado y que resulta invariable en todo su territorio, no porque responda a leyes universales, cuestión del todo marginal a la que nos ocupa, sino por resultar indispensable para garantizar la homologabilidad de las enseñanzas en todo el territorio del Estado.

La tesis defendida por el Acuerdo del Consejo de Ministros se replica en la parte 26

expositiva del Real Decreto 126/2014 cuando, en alusión al bloque de asignaturas troncales, señala que “En el bloque de asignaturas troncales se garantizan los conocimientos y competencias que permitan adquirir una formación sólida y continuar con aprovechamiento las etapas posteriores en aquellas asignaturas que deben ser comunes a todo el alumnado, y que en todo caso deben ser evaluadas en las evaluaciones finales de etapa”.

La definición de lo común se hace, a tenor del texto transcrito, por referencia exclusiva al compendio de asignaturas que integran el citado bloque y no, como parecería procedente, en relación con los conocimientos y competencias vinculados a cada una de las asignaturas troncales que aseguren una formación común y homologada en todo el Estado y que den cumplida respuesta al objetivo legítimo de asegurar una formación sólida que permita el aprovechamiento posterior en las subsiguientes etapas.

En otras palabras, tal y como deriva de la posición mantenida por el Gobierno, confirmada en la parte expositiva del Real Decreto 126/2014, la definición de contenidos del bloque de asignaturas troncales se realiza con completud, lo que impide que la Comunidad Autónoma pueda participar de forma eficaz en su definición complementando contenidos, como prevé la Ley Orgánica 8/2013 y como demanda el bloque de constitucionalidad.

Semejante punto de partida permite al Gobierno patrimonializar la determinación de los contenidos de este bloque de asignaturas, dando la espalda a la CE, que impone una fijación concertada de los contenidos y de los resultados del aprendizaje de todas las asignaturas, también de las troncales, producto de la interacción del Estado y de las Comunidades Autónomas.

Ello supone privar a las Comunidades Autónomas de su capacidad para desarrollar, en ejercicio de sus competencias educativas, la parte del currículo considerada como fundamental en el proceso de aprendizaje.

La relación exhaustiva de contenidos que recoge el Anexo I, al que remite el 27

artículo 4, que termina de concretarse más si cabe con el pormenor con que se definen los estándares de aprendizaje evaluables, también relacionados en el Anexo, prueba la inexistencia de un espacio real de intervención autonómica en la determinación del currículo; un espacio que no admite su minimización a la mera determinación del modo en que ha ejercerse la enseñanza del bloque de asignaturas troncales, en la distribución del tiempo entre las distintas áreas y asignaturas, o en otros aspectos auxiliares de la estricta definición de contenidos que devienen simplemente accesorias de la auténticamente vertebral –la participación real de la Comunidad Autónoma en la determinación de aquellos contenidos que exceden del mínimo necesario que garantice la imprescindible homogeneidad de las enseñanzas al servicio de la obtención, expedición y homologación de los correspondientes títulos académicos-.

En verdad, los contenidos relacionados en el Anexo I colman todos los posibles de las distintas asignaturas que integran el bloque de las troncales, bien por la exhaustividad de su definición, bien por no disponer del necesario espacio lectivo que permita su desarrollo, cuestión sobre la que se volverá más adelante.

Sirva como ejemplo de la anterior afirmación, la cita del Bloque 2 “El ser humano y la salud”, dentro de la asignatura “Ciencias de la Naturaleza”.

En el mismo se relacionan tres criterios de evaluación -1. Identificar y localizar los principales órganos implicados en la realización de las funciones vitales del cuerpo humano, estableciendo algunas relaciones fundamentales entre ellas y determinados hábitos de salud. 2. Conocer el funcionamiento del cuerpo humano: células, tejidos, órganos, aparatos, sistemas: su localización, forma, estructura, funciones, cuidados, etc. 3. Relacionar determinadas prácticas de vida con el adecuado funcionamiento del cuerpo, adoptando estilos de vida saludables, sabiendo las repercusiones para la salud-, de los que se apartan algunos

de los contenidos y estándares de aprendizaje evaluables previstos, con los que no guardan la precisa y necesaria relación directa que justifique su inserción como parte del currículo básico2.

2

V. gr. avances de la ciencia que mejoran la vida; conocimiento de actuaciones básicas de primeros auxilios, conocimientos de sí mismo y de los demás. La identidad y la autonomía personal; la relación con

28

Cualquier contenido que no sirva de forma directa a los objetivos de la enseñanza no puede integrarse, por definición, como parte del currículo básico.

No se trata en este conflicto de incorporar un examen pormenorizado de cada uno de los contenidos desglosados por asignaturas troncales y de su relación con los objetivos fijados y con los estándares de aprendizaje evaluables para justificar el exceso denunciado, pues sobrepasaría ampliamente los parámetros de análisis lógico de la reivindicación competencial.

Sirva, en todo caso, el ejemplo para ilustrar lo que se repite a lo largo del Anexo I, una definición exhaustiva de las asignaturas de este bloque que no garantiza un espacio real de intervención reconocible a la Comunidad Autónoma.

Conforme al canon expuesto, puede concluirse que el Anexo I incorpora contenidos que no responden a una exigencia inexcusable para el mantenimiento de un sistema educativo homogéneo en todo el territorio.

B) En relación con la disponibilidad horaria que permita a la Comunidad Autónoma la compleción de contenidos en relación con el bloque de asignaturas troncales. (Artículo 3.1.b) 1º, artículo 4 del Real Decreto 126/2014 y Anexo I al que se remite).

El Estado, al establecer el contenido común del bloque de asignaturas troncales, ha de tener en cuenta el reconocimiento de un margen de actuación autonómico en

los demás. La toma de decisiones: criterios y consecuencias, La resolución pacífica de conflictos. La igualdad entre hombres y mujeres. Así mismo, los siguientes estándares de aprendizaje evaluables aparecen desconectados de los criterios de evaluación: 3.6. Observa, identifica y describe algunos avances de la ciencia que mejoran la salud (medicina, producción y conservación de alimentos, potabilización del agua, etc.). 3.7. Conoce y utiliza técnicas de primeros auxilios, en situaciones simuladas y reales. 3.8. Identifica emociones y sentimientos propios, de sus compañeros y de los adultos manifestando conductas empáticas. 3.9. Conoce y aplica estrategias para estudiar y trabajar de manera eficaz. 3.10. Reflexiona sobre el trabajo realizado, saca conclusiones sobre cómo trabaja y aprende y elabora estrategias para seguir aprendiendo. 3.11. Planifica de forma autónoma y creativa actividades de ocio y tiempo libre, individuales y en grupo. 3.12. Manifiesta autonomía en la planificación y ejecución de acciones y tareas y

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atención a las competencias que ostenta, lo que se traduce en la necesidad de contar con un espacio lectivo suficiente que permita hacer efectiva la capacidad de complementar contenidos referidos a asignaturas del citado bloque.

La nueva catalogación de las asignaturas, ejercicio legítimo de la discrecionalidad legislativa que corresponde al Estado, ha traído consigo una nueva distribución competencial que se traduce en relación con el bloque de asignaturas troncales, como viene repitiéndose, en la fijación por el Gobierno de los contenidos comunes y su complementación por las Administraciones educativas.

La disponibilidad horaria, como elemento imprescindible de la capacidad de la Comunidad Autónoma de intervenir en el currículo complementando los contenidos del bloque de asignaturas troncales, exige que el horario lectivo restante que resulta de la aplicación del artículo 8.5 del Real Decreto 126/2014 -El horario lectivo mínimo correspondiente a las asignaturas del bloque de asignaturas troncales, computado de forma global para toda la Educación Primaria, no será inferior al 50% del total del horario lectivo fijado por cada Administración educativa como general para dicha etapa. En este cómputo no se tendrán en cuenta posibles ampliaciones del horario que se puedan establecer sobre el horario general-, permita a la Administración educativa planificar un espacio propio de

impartición de los contenidos cuya definición a ella corresponden.

Esto es, el 50% del total del horario lectivo que como mínimo ha de dedicarse al bloque de asignaturas troncales deberá entenderse referido, de acuerdo a reiterada jurisprudencia constitucional, a los contenidos comunes de estas asignaturas, quedando, el 50% restante del horario lectivo para la impartición y definición de los contenidos complementarios del bloque de asignaturas troncales, de los contenidos del bloque de asignaturas específicas y, al menos, de la lengua cooficial, como asignatura que ha de integrar necesariamente el bloque de las de configuración autonómica.

desarrolla iniciativa en la toma de decisiones, identificando los criterios y las consecuencias de las decisiones tomadas-.

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Un porcentaje que, como se verá, no garantiza la capacidad real de la Comunidad Autónoma de Euskadi para complementar los contenidos del bloque de asignaturas troncales que ahora se analiza.

Ilustraremos la anterior afirmación con dos ejemplos que ofrece el vigente currículo de la educación básica, aprobado por Decreto 175/2007, de 16 de octubre, por el que se establece el currículo de la Educación Básica y se implanta en la Comunidad Autónoma, modificado por Decreto 97/2010, de 30 de marzo.

a) “Conocimiento del Medio Natural, Social y Cultural”, actualmente desglosada en Ciencias Sociales y Ciencias de la Naturaleza. El currículo vasco incluye, entre otros contenidos, el conocimiento de: (1) personas, culturas y organización social, que incluya contenidos orientados a la comprensión del funcionamiento de la sociedad a partir del análisis de organizaciones próximas, así como del conocimiento de las instituciones de Euskal Herria, de España y de Europa, dirigido a la necesaria participación democrática en las distintas organizaciones y (2) cambios en el tiempo, que incorpora contenidos relativos a la medida del tiempo y el acercamiento a la conceptualización del tiempo histórico, a través de la caracterización de algunas sociedades de épocas históricas y de hechos y personajes relevantes de la historia de Euskal Herria y de España. Unos bloques de contenidos que se desglosan en un índice detallado, del que se extraen en nota al pie alguno de sus exponentes más significativos3. 3

- Organizaciones sociales: cuadrilla, grupos, barrio. Relaciones entre sus miembros y participación. – Formas de organización en el entorno próximo: la escuela y el municipio. Introducción al conocimiento de las responsabilidades y tareas de las instituciones locales. – Conocimiento de las reglas de funcionamiento de la asamblea y uso de las mismas al participar en las deliberaciones de grupo y en la toma de decisiones colectivas. – Identificación de la diversidad cultural existente junto con las manifestaciones populares que conviven en el entorno, reconociendo su evolución en el tiempo y valorándolo como elemento de enriquecimiento y de cohesión social. – Organizaciones sociales: cuadrilla, grupos, barrio. Relaciones entre sus miembros y adquisición de responsabilidades. – Las Administraciones como garantes de los servicios públicos. Valoración de la importancia de la contribución ciudadana al funcionamiento de las instituciones. – La organización territorial de Euskal Herria: localidad, comarcas, territorios históricos y Comunidad Autónoma Vasca – Localización en mapas de los territorios históricos y de las comarcas del propio territorio así como de los principales núcleos de población. Respeto e interés por todas las costumbres, tradiciones y manifestaciones culturales presentes en Euskal Herria. – Utilización de diferentes fuentes escritas, digitales y visuales para obtener información histórica y elaborar distintos trabajos sobre la Historia reciente de Euskal Herria. – Utilización de ejes cronológicos, situando los principales personajes, sociedades y hechos históricos de Euskal Herria. – Reconocimiento y valoración de la diversidad cultural y lingüística en España.

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b) ”Lengua Castellana y Literatura”, que incluye el contenido “Dimensión social de la lengua”, que agrupa, a su vez, aquellos que se centran en la observación del funcionamiento de la lengua como sistema, de sus normas de uso y de las relaciones entre las lenguas y de éstas con los hablantes, especialmente en los aspectos relacionados con la diversidad lingüística, con las necesarias relaciones entre las lenguas. Un contenido que se dirige a promover la reflexión sobre las diferentes situaciones sociolingüísticas para desarrollar actitudes positivas hacia la diversidad lingüística en general y hacia el proceso de normalización del euskera en particular. Este contenido tiene también un desglose detallado del que se extraen en nota al pie algunos de los ítems más significativos4.

En ambos casos, parece indiscutible la sustantividad de las materias referidas, la oportunidad de su impartición, el servicio a la adquisición de competencias básicas – que el currículo detalla con pormenor- y el carácter complementario de los contenidos

Costumbres, tradiciones y manifestaciones culturales de Euskal Herria, del pasado y de la actualidad. – La población en Euskal Herria, en España y en la Unión Europea. Reconocimiento de la importancia demográfica, cultural y económica de las migraciones en el mundo actual. – Aproximación a las instituciones de gobierno autonómicas y estatales: algunas de sus responsabilidades para la resolución de problemas sociales, medioambientales, económicos, etc. – Acontecimientos y personajes relevantes de la historia de Euskal Herria y de España. – Conocimiento, valoración y respeto de manifestaciones significativas del patrimonio histórico y cultural. 4

– Identificación de las lenguas que constituyen el repertorio lingüístico del alumno/a. – Identificación de las lenguas (y de los sistemas alternativos de comunicación) que usan y conocen los compañeros del aula. – Observación y reconocimiento de usos diversos del euskera en el entorno social – Reconocimiento y valoración de la riqueza personal que comporta el ser bilingüe y plurilingüe. – Los hablantes y las lenguas: las lenguas en el entorno – Valoración positiva de la diversidad lingüística del aula. – Actitud favorable, por parte de quienes tienen el euskera como L1, a colaborar con el alumnado de otras L1 en intercambios comunicativos en euskera. – Interés, por parte de quienes tienen el euskera como L2, por participar activamente y sin complejos en intercambios comunicativos en euskera en diversos ámbitos de la vida escolar y social. – Reconocimiento de su biografía lingüística: primera/s lengua/s, segunda/s, tercera/s... y del uso que hacen de cada una de las lenguas de su repertorio. – Reconocimiento de la diversidad lingüística existente en el contexto escolar y en el entorno próximo. – Identificación de las lenguas (y de los sistemas alternativos de comunicación) que usan y conocen personas del entorno próximo. – Reconocimiento y valoración de la riqueza personal que comporta el ser bilingüe y plurilingüe. – Identificación y reconocimiento de las lenguas propias de otras Comunidades del Estado. – Los hablantes y las lenguas: las lenguas en el entorno. – Monolingüismo, bilingüismo y plurilingüismo. – Valoración positiva de la diversidad lingüística existente en el contexto escolar y en el entorno próximo.– Interés por intentar comprender palabras y mensajes de otras lenguas, sirviéndose de los conocimientos adquirido en las propias. – Comparación de la situación sociolingüística de las lenguas de su entorno. – Reconocimiento de los elementos del contexto comunicativo como factores que inciden en la elección de una u otra lengua. – Normalización lingüística. – Lengua Oficial. – Interés por profundizar en el dominio de las lenguas que están aprendiendo. – Interés por comprender y aprender mensajes habituales sencillos

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comunes que fija en las asignaturas correspondientes el Anexo I del Real Decreto 126/2014.

Pues bien, el intento de insertar los citados contenidos en un espacio lectivo autónomo, como sería menester, fracasa estrepitosamente si se considera la reserva horaria para la impartición de contenidos comunes del bloque de asignaturas troncales, la necesaria reserva horaria para la impartición del bloque de asignaturas específicas y para la impartición de la lengua cooficial -única asignatura que se ha considerado dentro del bloque de las de libre configuración autonómica a los efectos de este ejercicio-.

El ejemplo que ilustra la carencia manifiesta de disponibilidad horaria que permita hacer efectiva la posibilidad reconocida a la Comunidad Autónoma de Euskadi de complementar contenidos del bloque de asignaturas troncales, parte de la actual distribución horaria por asignaturas que prevé el citado Decreto 175/2007, parametrizadas semanalmente.

HORARIO EDUCACIÓN PRIMARIA (suplemento nº 218. BOPV 13 noviembre de 2007)

Horario mínimo Horario de referencia por curso Horas semanales

Por ciclo Total 1°

2°

3°

10-20

3°-4°

5°

6°

Conocimiento del medio natural, social y cultural

5

5

4

14

3

3

3

3

Educación artística

3

3

3

9

2

1,5

1,5

1,5

Educación física

3

3

3

9

2

1,5

1,5

1,5

Lengua castellana y literatura *

8

7

7

22

4

4

4

3,5

Lengua vasca y literatura *

8

7

7

22

4

4

4

3.5

en las lenguas que usan y conocen personas del entorno y de los sistemas alternativos de comunicación más habituales. – Iniciación al análisis de los prejuicios sobre las lenguas y sus hablantes, etc.

33

Lengua extranjera *

3

4

4

11

2

3

2.5

2,5

Matemáticas

5

6

6

17

3

3

3,5

3,5

Educación para la ciudadanía y los derechos humanos

---

---

1

1

---

---

---

Religión

3

3

3

9

1,5

1,5

1,5

1,5

Tutoría

2

2

2

6

1

1

1

1

Recreo

---

---

---

---

25

2,5

2,5

2,5

10

10

10

13

---

---

---

--

50

50

50

150

25

25

25

25

Libre disposición del centro:

1

De las 25 horas semanales a que se reconduce el anterior cuadro horario (1.500 minutos), el 50% -12.5 horas o 750 minutos- debe dirigirse a la impartición de los contenidos comunes del bloque de asignaturas troncales -Ciencias de la Naturaleza, Ciencias Sociales, Lengua Castellana y Literatura, Matemáticas, Primera Lengua Extranjera-.

La Lengua Vasca y Literatura, en una previsión equivalente a la de la Lengua Castellana y Literatura, dispone de un horario lectivo de 4 horas (240 minutos).

Las asignaturas específicas, Educación Física, Religión o Valores Sociales y Cívicos, Educación Artística, Segunda Lengua extranjera -y Religión y Valores Sociales y Cívicos, según los casos- disponen de una media conjunta de 5 horas semanales (300 minutos).

Un horario lectivo en el que se computa, como es lógico, el tiempo de recreo 2.5 horas (150 minutos). En la actualidad, y su razonabilidad queda fuera de toda duda, se prevé 1 hora (60 minutos) dedicada a tutoría.

En definitiva, la Comunidad Autónoma de Euskadi no dispone de una sola hora lectiva para la impartición de los contenidos, complementarios de los comunes de dos asignaturas troncales antes detalladas.

34

Así las cosas, la Administración educativa vasca está abocada a decretar una ampliación horaria general o ampliaciones horarias puntuales y no generalizadas para garantizar las enseñanzas de aquellos contenidos que considera legítimamente imprescindibles y complementarios de las comunes, fijados por el Estado.

Unas medidas claramente antipedagógicas que gravarían al alumnado y que no resuelven la absoluta desconsideración del Gobierno hacia las competencias de las Comunidades Autónomas en la definición del currículo básico de la Educación Primaria.

La acreditada falta de disponibilidad horaria para la impartición de contenidos complementarios del bloque de asignaturas troncales es la evidencia de que la capacidad reconocida a las Administraciones educativas en el artículo 3.1.b)1º del Real Decreto 126/2014 ni es real, ni efectiva.

La definición de los contenidos comunes del bloque de asignaturas troncales que incorpora el Anexo I del citado Real Decreto colma, en la práctica, el índice de contenidos posibles de las enseñanzas que integran el mencionado bloque.

El artículo 3.1.b)1º consagra un reconocimiento competencial meramente formal, que el artículo 8.5 del Real Decreto 126/2014 no es capaz de hacer tangible, por más que garantice únicamente el horario mínimo de los contenidos comunes del bloque de asignaturas troncales -no inferior al 50% del total del horario lectivo fijado por cada Administración educativa como general para dicha etapa-.

Un formalismo que materializa el vaciamiento de la competencia autonómica ex artículo 16 EAPV, en tanto muestra la incapacidad de la Comunidad Autónoma de Euskadi para intervenir efectivamente en el diseño de una política educativa propia que, de acuerdo con la singular catalogación de asignaturas que deriva de la Ley Orgánica 8/2013, exige inevitablemente su participación en la definición de contenidos en el bloque de asignaturas de mayor importancia específica en la enseñanza.

35

En definitiva, lo hasta ahora expuesto evidencia la inconstitucionalidad de los artículo 3.1.a)1º y b)1º; artículo 4, así como del Anexo I del Real Decreto 126/2014.

C) En relación con la significación evaluadora de los contenidos complementarios del bloque de asignaturas troncales definidos por la Comunidad Autónoma de Euskadi. (Artículo 3.1.b) 1º; 3.1.b)6º y 7º; artículo 4, Anexo I al que se remite y artículo 12.4 del Real Decreto 126/2014).

C.1. Referencia general a la evaluación de las enseñanzas

La calidad de la educación con objeto de lograr un nivel excelente constituye un objetivo internacionalmente reconocido y pacíficamente aceptado. La propia Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación señala entre sus finalidades que “todos los ciudadanos puedan recibir una educación y una formación de calidad” e identifica entre

los principios que inspiran e informan el sistema educativo español (artículo 1.1 a ) y 2bis. 4) el de “calidad de la educación para todo el alumnado, independientemente de sus condiciones y circunstancias”.

La aspiración de calidad que impregna el sistema se proyecta sobre todos sus agentes y sobre el objeto material de la enseñanza, aspecto este último que entronca con la necesidad de la evaluación (artículo 2.2 de la Ley Orgánica 2/2006).

La calidad queda vinculada al logro de los objetivos de la educación especificados en el currículo y precisa de mecanismos medibles y comparables que valoren el aprendizaje del alumnado.

Como señala el ATC 855/1987, de 8 de julio, (FJ 2º), “puede entenderse que el derecho a la educación conlleva la articulación del procedimiento, que, con las garantías y cautelas necesarias, haga posible las pruebas o exámenes”, a cuyo fin resulta preciso que la

evaluación del aprovechamiento y formación adquiridos por el alumnado garantice plenamente la objetividad y guarde una motivación suficiente.

36

El sistema demanda la instauración de mecanismos fiables de evaluación como garantía básica de calidad, principio informador del sistema educativo español, que permita valorar los niveles de aprendizaje adquiridos.

Resulta imprescindible evaluar todas las enseñanzas del currículo, en tanto todas ellas contribuyen a la adquisición de las competencias básicas y todas –en mayor o menor medida- inciden directamente en la consecución de los objetivos de la etapa.

De otro modo, las enseñanzas no evaluadas terminan por convertirse en irrelevantes y no sirven al objetivo de calidad que impone la Ley Orgánica 2/2006.

La significación evaluadora de la enseñanza resulta un requerimiento intrínseco al principio de calidad; una significación que exige, de inicio, la definición de los instrumentos que permitan objetivar la valoración de cada una de las enseñanzas e impone, seguidamente, que la misma se proyecte, con carácter general, sobre todas las evaluaciones que se planifiquen en el marco de cada etapa educativa; particularmente, cuando las mismas tienen un carácter formativo y de diagnóstico del grado de evolución individual de cada alumno/a, y versan prioritariamente sobre el nivel de aprendizaje adquirido.

La participación de los niveles de gobierno estatal y autonómico en la configuración del sistema educativo es una demanda necesaria a la luz del artículo 16 EAPV y del artículo 149.1.30 CE, cuya concreción se hace efectiva, entre otros aspectos, en la determinación de los contenidos que conforman el currículo de cada una de las enseñanzas, del que resulta una parte esencial e inseparable la fijación de los instrumentos de evaluación.

C.2. Análisis del alcance de la competencia evaluadora de la Comunidad Autónoma de Euskadi reconocida por el Real Decreto 126/2014.

El Real Decreto 126/2014, siguiendo las previsiones de la Ley Orgánica 8/2013, contempla dos mecanismos fundamentales de evaluación: los estándares de 37

aprendizaje evaluables y los criterios de evaluación, que define tanto para los contenidos comunes del bloque de asignaturas troncales como para el bloque de asignaturas específicas.

El currículo forma un todo interconectado que no admite fragmentación más allá de la que permite la identificación del currículo básico vinculado a las enseñanzas mínimas o comunes, a la que se superpone, respetándola, la intervención autonómica en su íntegra definición.

El currículo básico hace referencia a la determinación de los objetivos, competencias, contenidos, criterios de evaluación, estándares y resultados de aprendizaje evaluables, que se dirigen a asegurar una formación común que haga a las enseñanzas homologables y el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las titulaciones.

Un conjunto de elementos que no puede desvincularse de los objetivos de la enseñanza y de la determinación de los conocimientos necesarios para su consecución, elementos básicos que requieren, de forma instrumental, de la identificación de aquellos mecanismos que permitan su evaluación.

Son los objetivos los que condicionan los contenidos de cada asignatura y éstos los que inciden en la identificación de los instrumentos de evaluación, definiendo qué se pretende conseguir en cada asignatura y cuál ha de ser el producto del aprendizaje.

Los contenidos se proyectan necesariamente sobre los objetivos esperables del proceso educativo y sobre las competencias alcanzables. Los instrumentos de evaluación (estándares de aprendizaje evaluables y criterios de evaluación) resultan subsidiarios de los contenidos preestablecidos y evaluables.

Desde esta concepción, y en sintonía con la doctrina constitucional a la que se ha hecho cumplida referencia en este escrito, el currículo básico solo podrá referirse a las enseñanzas comunes, esto es, deberá integrar la concreción de su contenido, la 38

fijación de objetivos en relación con cada materia, la determinación de los horarios mínimos y la fijación de los instrumentos que permitan su evaluación; una definición que sólo puede venir referida al conjunto de enseñanzas indispensables para garantizar el fin último de su homologabilidad en todo el territorio del Estado.

No encuentra razón de ser en la significación del currículo, como ya se ha dicho, que quien es competente para definir los contenidos que integran el aprendizaje de cada asignatura, no establezca cuáles son los resultados esperables de ese aprendizaje.

Y menos aún que la definición de los instrumentos de evaluación formen parte del currículo básico cuando se refieren a unos contenidos que quedan extramuros del mismo.

Se trata de una distinción artificiosa que trastoca, merma y condiciona indebidamente el contenido de la competencia autonómica.

Si la Ley Orgánica asume la necesaria participación de las Administraciones Educativas en la determinación del contenido del bloque de las asignaturas troncales, complementándolos, previsión que recoge en idénticos términos el Real Decreto 126/2014, deviene de todo punto ilógica la exclusión radical de la Comunidad Autónoma en la determinación de los estándares de aprendizaje en relación con dichas asignaturas.

Una cuestión que se presenta más inexplicable, si cabe, cuando la competencia se refiere al bloque de asignaturas específicas, como se verá, cuyo contenido se fija en su totalidad, al menos formalmente, por las Comunidades Autónomas.

Participación efectiva y real de las Administraciones Educativas en la configuración del currículo, del que en modo alguno puede escapar la determinación de los resultados del proceso de aprendizaje. La homogeneidad necesaria que permita la homologación de las enseñanzas justifica la participación estatal en la determinación de los estándares de aprendizaje en relación con los contenidos comunes del bloque 39

de asignaturas troncales. Nunca la atribución de dicha facultad al Estado con carácter exclusivo y excluyente.

La fijación de los resultados predicables de las enseñanzas y de los parámetros para su evaluación, siendo consustanciales a cualquier evaluación, no justifican su determinación plena por el Estado y, menos, sin distinción alguna en relación con la enseñanza de que se trata y al margen de las posibilidades reales que han de reconocerse a las Comunidades Autónomas para intervenir en la determinación de su contenido.

En la medida en que la participación de las Administraciones Educativas en la fijación del currículo no puede ser meramente testimonial, debiendo respetarse un espacio de colaboración real que permita el desarrollo del currículo básico, la intervención de las Comunidades Autónomas en las evaluaciones demanda un papel activo en la determinación de los criterios de evaluación, de los estándares de aprendizaje evaluables y en el diseño de la prueba, como luego se verá, que en modo alguno queda garantizado por los artículos impugnados.

Resulta inconstitucional el monopolio del Gobierno en la determinación de los instrumentos esenciales de la evaluación (criterios de evaluación y estándares de aprendizaje evaluables), tanto del bloque de asignaturas troncales como de las específicas, que deriva del artículo 3.1.a)1º y 2º del Real Decreto 126/2014 y la desconsideración manifiesta de cualquier posibilidad de intervención autonómica en la definición de los parámetros objetivables de evaluación respecto de aquellos contenidos que sólo a ella corresponde determinar.

El artículo 3.1b)6º de la repetida norma sitúa en el ámbito de decisión de las Administraciones educativa exclusivamente la posibilidad de complementar los criterios de evaluación relativos a los bloques de asignaturas troncales y específicas, cuando se trata de la evaluación durante la etapa y de establecer los estándares de aprendizaje evaluables relativos a los contenidos del bloque de asignaturas de libre configuración autonómica (artículo 3.1.b)7º). 40

Una previsión que no encuentra razón de ser en la funcionalidad de las distintas evaluaciones previstas en el artículo 12.3 y 4 del Real Decreto 126/2014 –la evaluación durante la etapa y la evaluación al final de la etapa tienen idéntica naturaleza formativa y diagnóstica, valoran competencias transversales, ninguna se vincula a título académico alguno, guardando ambas indirecta relación con las posibilidades de progresión del alumnado-.

El Consejo de Estado en el Dictamen 172/2013, de 18 de abril de 2013, sobre el Anteproyecto de ley orgánica para la mejora de la calidad educativa, avala la tesis expuesta cuando, en referencia al reparto competencial previsto en el artículo 6 bis) de la Ley, señala:

“En Educación Primaria, Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato se distingue, como ya se ha dicho, entre asignaturas troncales, específicas y de libre configuración por las Comunidades Autónomas. En las asignaturas troncales las Administraciones educativas podrán completar los contenidos básicos establecidos por el Gobierno y fijar el horario lectivo máximo; en las asignaturas específicas, las Administraciones educativas podrán establecer los contenidos y el horario; en las asignaturas de libre configuración autonómica, las Administraciones educativas determinarán los contenidos, el horario, los estándares de aprendizaje y los criterios de evaluación (artículo 6.bis.2.b.) en sus distintos apartados).

A la vista de esta regulación, no parece coherente que a las Administraciones educativas se les faculte para "completar" el contenido de las asignaturas troncales y, sin embargo, no se les permita también completar los estándares de aprendizaje evaluables y los criterios de evaluación establecidos por el Gobierno. Tampoco lo es -con mayor razón- que las Administraciones educativas tengan competencia para "establecer" los contenidos de las asignaturas específicas y, en cambio, no se les atribuya la facultad de establecer, o al menos completar (pues el establecimiento corresponde al Estado según el proyectado art. 6 bis.2.a.) apartados 2º y 3º) los estándares de aprendizaje evaluables y los criterios de evaluación fijados por el Gobierno.

En este punto, conviene recordar que el Tribunal Constitucional, tras reconocer que la

41

competencia estatal exclusiva para regular las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales "se encuentra íntimamente vinculada a la evaluación de los conocimientos, en cuanto ésta se dirige a la acreditación de dichos conocimientos y a la consiguiente obtención de una titulación", ha señalado que dicha competencia "no se traduce en una potestad normativa que se extienda sobre la totalidad de los aspectos relacionados con la evaluación de los conocimientos y capacidades, porque tal conclusión implicaría realizar una interpretación excesivamente amplia del término "condiciones" del artículo 149.1.30 de la Constitución" (Sentencia núm. 111/2012, de 24 de mayo de 2012, F.D.10º). (El subrayado es nuestro).

Un análisis que se comparte plenamente y que evidencia la invasión competencial que deriva de la Ley Orgánica 8/2013 y del Real Decreto 126/2014.

Si se reconoce a la Administración educativa vasca capacidad de complementar los contenidos del bloque de asignaturas troncales, ello debe llevar aparejado inexorablemente la capacidad de fijar sobre aquellos contenidos los correspondientes criterios de evaluación y los estándares de aprendizaje evaluables que coadyuven a la evaluación eficaz de la totalidad de aquellas asignaturas; una argumentación trasladable en su totalidad al bloque de asignaturas específicas.

Una participación que debe proyectarse en todas la evaluaciones planificadas en la etapa, también en la evaluación de final de etapa que se lleva a cabo en sexto de Primaria.

No se discute la razonabilidad de que la evaluación de fin de etapa atienda a los criterios evaluativos y a los estándares que fije el Gobierno en relación con los contenidos comunes del bloque de asignaturas troncales, en tanto sirven a la homologabilidad de las enseñanzas en todo el territorio del Estado, como tampoco podrá discutirse la razonabilidad de que la Administración educativa participe efectivamente en el diseño de aquella prueba, definiendo criterios de evaluación y estándares de aprendizaje evaluable respecto de los contenidos complementarios del bloque de asignaturas troncales que a ella corresponde fijar y que también habrán de

42

ser evaluados, así como respecto de los contenidos del bloque de asignaturas específicas.

En este sentido, la previsión contenida en el artículo 12.4, segundo párrafo del Real Decreto 126/2014 –“Para la evaluación se utilizarán como referentes los criterios de evaluación y estándares de aprendizaje evaluables que figuran en los anexos I y II a este real decreto”- materializa una flagrante invasión competencial del Estado, que vacía de

contenido la competencia autonómica ex artículo 16 EAPV, al impedir que la Comunidad Autónoma de Euskadi incorpore referentes de evaluación propios, que se sumen a los criterios y estándares relacionados en el Anexo I –en relación con los especificados en el Anexo II se hará un comentario posterior- y que se dirijan a parametrizar la adquisición de los contenidos definidos por la Administración educativa, con relevancia en la evaluación de fin de etapa.

No existe justificación para marginar a la Comunidad Autónoma de la participación en la definición de los criterios de evaluación y de los estándares de aprendizaje evaluables que habrán de servir de referentes en la evaluación final que se llevará a término en el sexto curso de Educación Primaria, en relación con los contenidos de las enseñanzas que a ella corresponde fijar en exclusiva.

Los criterios de evaluación, en tanto se dirigen a valorar los resultados en relación con unas enseñanzas cuyos contenidos no define con completud el Estado, deben ser producto de un marco colaborativo Estado-Comunidad Autónoma que garantice al alumnado la necesaria correlación entre las enseñanzas recibidas y las pruebas dirigidas a la valoración de los conocimientos adquiridos.

Sin embargo, la exclusividad con que el Estado se reserva la definición de los estándares de aprendizaje, ya sea de las asignaturas troncales ya de las específicas, y de los criterios de evaluación deja entrever una concepción monopolística de las competencias en materia de educación, que no encuentra acomodo en el artículo 149.1.30 CE –“en la esfera educativa el Estado no tiene ese monopolio legislativo en virtud del artículo 149.1.30 CE y debe quedar un margen para que las Comunidades Autónomas ejerzan

43

sus competencias normativas” (STC 111/2012, de 24 de mayo, FJ 10º)-.

De lo expuesto se deduce con claridad que la capacidad de compleción de contenidos del bloque de asignaturas troncales reconocida a la Administración educativa vasca en el artículo 3.1.b)1º del Real Decreto 126/2014 carece de la necesaria significación evaluadora que permita considerarla auténticamente real y efectiva, como demanda el artículo 16 EAPV.

Una conclusión que evidencia la inconstitucionalidad del artículo 3.1.b)1º, del artículo 3.1.b)6º y 7º y del artículo 12.4, en tanto constriñen injustificadamente la posibilidad de complementar los criterios de evaluación relativos a los bloques de asignaturas troncales y específicas en el marco de la evaluación durante la etapa, sólo reconoce la posibilidad de establecer los estándares de aprendizaje evaluables cuando se trata de los contenidos del bloque de asignaturas de libre configuración autonómica y establecen como referentes únicos de la evaluación de fin de etapa los criterios de evaluación y estándares de aprendizaje evaluables que figuran en los anexos I y II del Real Decreto.

B) En relación con el Bloque de Asignaturas Específicas. Inconstitucionalidad de los artículos 3.1.a)2º; 3.1.b) 6º y 7º; 5 y Anexo II al que remite y artículo 12.4 del Real Decreto 126/2014.

Las previsiones del Real Decreto 126/2014 en relación con este bloque de asignaturas reproduce muchos de los vicios denunciados en la exposición precedente, lo que justifica, a fin de evitar reiteraciones innecesarias, la remisión en bloque al análisis general en torno a la funcionalidad del currículo, y a los requisitos exigibles para garantizar que la capacidad de la Comunidad Autónoma de definición de contenidos en las asignaturas que integran el mismo sea real y efectiva.

Una capacidad que se reconoce a las Administraciones educativas expresa e incondicionadamente en el artículo 3.1.b)2º del Real Decreto 126/2014 en relación con 44

el bloque de asignaturas específicas.

Una facultad mermada y condicionada hasta lo inasumible por el Gobierno que, inexplicablemente, se reserva la determinación de los estándares de aprendizaje evaluables en relación con esta categoría de asignaturas (artículo 3.1.a)2º), y solo permite su complementación por la Administración educativa en el marco de la evaluación durante la etapa, acotando en exclusiva los referentes evaluativos de esta categoría de asignaturas en la evaluación de fin de etapa.

Semejante reparto de competencias, que nace en verdad de la Ley Orgánica 8/2013, evidencia, como se ha visto, una inadecuada concepción del currículo, un conjunto, al parecer parcelable en la concepción estatal, al margen de los elementos definidores de lo que debe ser el plan de estudios básico de la Educación Primaria.

Si el legislador básico ha entendido que la determinación del contenido del bloque de asignaturas específicas no precisa de una mínima homogeneidad, quedando su definición a la libre discrecionalidad de las Comunidades Autónomas, no hay razón que entronque con los requerimientos del currículo básico para atribuir al Gobierno la identificación de los instrumentos de evaluación referidos a aquellas asignaturas.

Lo que se consigue de este modo es alterar el orden lógico de los factores en detrimento de la autonomía de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

El Gobierno define en primer término los criterios de evaluación y los estándares de aprendizaje, en lo que en verdad resulta una inasumible predeterminación detallada de contenidos que la Administraciones educativa solo podrá concretar nominalmente.

No hay auténtica capacidad de determinación de contenidos cuando no existe disponibilidad de un espacio real para definir conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes que contribuyan al logro de los objetivos de cada una de las asignaturas específicas y cuando la significación evaluadora de aquellas materias viene definida en 45

exclusiva por el Gobierno, tanto en la evaluación anual vinculada al curso, como en la evaluación fin de etapa, quedando relegada la administración educativa en la evaluación durante la etapa a servir de mero complemento en la determinación de los estándares de aprendizaje evaluables.

El Anexo II al que remite el artículo 5 del Real Decreto 126/2014, que fija los criterios de evaluación y los estándares de aprendizaje evaluables de las áreas específicas de la Educación Primaria, materializa un exceso competencial patente, al cumplir con el mero formalismo de definir exclusivamente los criterios de evaluación y los estándares de aprendizaje evaluables en cada una de las asignaturas de dicho bloque, respetando solo en apariencia el espacio que corresponde a las Comunidades Autónomas de especificar los contenidos del bloque de asignaturas específicas.

Lo que se presenta inexplicable en un inicio, esto es, que quien no se halla concernido por la determinación de los contenidos de unas asignaturas, termine por fijar lo que el alumnado debe lograr, lo que debe saber, comprender y saber hacer en cada asignatura, se evidencia como un exceso competencial del todo injustificado una vez se somete el Anexo II a un escrutinio pormenorizado.

La predeterminación por el Gobierno de los criterios de evaluación y de los estándares de aprendizaje evaluables en relación con el bloque de asignaturas específicas, no solo condiciona sino que determina absolutamente el alcance de los contenidos que corresponde fijar a las Comunidades Autónomas.

Una práctica que vacía la competencia de la Comunidad Autónoma de Euskadi, situando el reconocimiento que le atribuye el artículo 3.1.b)2º del Real Decreto 126/2014 en un mero espejismo, un formalismo carente de auténtica sustantividad.

Una conclusión que queda patente tras el examen de los criterios de evaluación y de los estándares de aprendizaje evaluables de la segunda lengua extranjera, asignatura de impartición potestativa que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8.3.c) del Real Decreto 126/2014, puede integrar este bloque de asignaturas. 46

Un ejemplo que ilustrará la nula capacidad de las Administraciones Educativas para definir contenidos en este bloque de asignaturas.

Los estándares y criterios de evaluación identificados en el Anexo II para la Segunda Lengua Extranjera son idénticos a los relacionados en el Anexo I para la asignatura troncal “Primera Lengua Extranjera”, a los que corresponden unos contenidos fijos y determinados.

El silogismo se presenta claro: si los criterios de evaluación son los mismos, si los estándares de aprendizaje evaluables son idénticos, es evidente que los contenidos de la asignatura “Segunda lengua Extranjera” sólo pueden ser los detallados para la asignatura “Primera Lengua Extranjera” que, además, desglosa contenidos diferenciados por idiomas -alemán, francés, inglés, italiano y portugués-, de entre los que se seleccionará en buena lógica la segunda de las lenguas a ofertar en la Educación Primaria.

El margen de maniobra de la Comunidad Autónoma para detallar los contenidos de la Segunda Lengua Extranjera es inexistente, sencillamente porque el mismo viene predeterminado en su integridad por la definición exhaustiva de criterios de evaluación y estándares de aprendizaje evaluables. Una margen necesario en la asignatura comentada pues, más allá de que los parámetros de aprendizaje de la lenguas puedan ser muy similares, es de toda obviedad que requieren de la debida graduación y adaptación cuando no disponen de la misma presencia en el aula ni del mismo espacio lectivo, pero inexplicablemente el Gobierno no aprecia diferencia alguna en su proceso de aprendizaje e impone a las Administraciones educativas un modelo ya anticipado al detalle.

Por lo demás, no puede obviarse la accesoriedad de las asignaturas que integran el bloque de las específicas; ni siquiera cuando guardan alguna relación con la consecución de un título al finalizar la ESO o el Bachiller, circunstancia que no acaece al finalizar la Educación Primaria, tienen un peso específico significativo en la evaluación. 47

Esta circunstancia descalifica una intervención tan intensiva del Estado como la que materializa el citado Anexo II al que remite el artículo 5 que, además, se convierte en referente evaluativo exclusivo en la valoración de esta categoría de asignaturas en la evaluación que tiene lugar en sexto de primaria, tal y como prevé el artículo 12.4, segundo párrafo, que excluye cualquier participación autonómica en la identificación de los parámetros de evaluación en relación a unas asignaturas cuya definición corresponde, al menos en teoría, a las Administraciones educativas.

En definitiva, el análisis de la estructura del currículo básico de la Educación Primaria pone de manifiesto que la competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco para la determinación del currículo educativo queda reducida a la facultad de establecer de manera absolutamente condicionada los contenidos de las áreas de Educación Física, Valores Sociales y Cívicos, Educación Artística, Segunda Lengua Extranjera y de Lengua y Literatura Vasca, del refuerzo de asignaturas del bloque de las troncales, en su caso, del aprendizaje del sistema braille, de la tiflotecnología, o de la autonomía personal o del lenguaje de signos y de la signatura Lengua Vasca y Literatura.

Una posición en la definición del currículo de Educación Primaria que en absoluto casa con el alcance de la competencia autonómica prevista en el artículo 16 EAPV.

Una conclusión que evidencia la inconstitucionalidad de los artículos 3.1.a)2º; 3.1.b) 6º y 7º; artículo 5 y Anexo II al que remite y artículo 12.4 del Real Decreto 126/2014.

C) En relación con la evaluación de fin de etapa. Inconstitucionalidad del artículo 12.4 del Real Decreto 126/2014

El artículo 12.4 del Real Decreto prevé la realización al finalizar el sexto curso de Educación Primaria de una evaluación final individualizada a todos los alumnos y 48

alumnas, en la que se comprobará el grado de adquisición de la competencia en Comunicación lingüística, de la Competencia matemática y de las Competencias básicas en ciencia y tecnología, así como el logro de los objetivos de la etapa.

La Primaria no es una etapa educativa de la que derive directamente la obtención de un título académico, situándose la finalidad de la evaluación final en esta etapa, tal y como señala el propio artículo 12.4 del Real Decreto 126/2014, en la comprobación del grado de adquisición de las competencias que acaban de citarse y en la consecución de los objetivos de la etapa.

La naturaleza informativa y diagnóstica, no vinculada directamente con la progresión del alumno y ajena a la obtención de un título académico o profesional, condicionan el grado de intervención del Gobierno que resulta permisible.

La comprensible garantía de homogeneidad del sistema de evaluación que trata de garantizar el Real Decreto no exige la definición de un mínimo común denominador que se proyecte sobre las características de la prueba. Basta con que la misma se refiera a los elementos comunes y básicos del currículo para que esa garantía esté sobradamente satisfecha.

Una homogeneidad que, como se dijo en el requerimiento, apuntalan con suficiencia los párrafos segundo y tercero del artículo 12.4 del repetido Real Decreto, que exigen que en la evaluación se utilicen como referentes los criterios de evaluación y los estándares de aprendizaje evaluables, de lógica referencia cuando se trata del bloque de asignaturas troncales -aunque no en exclusiva- y unifican la expresión del resultado de la evaluación, circunstancias que hacen de todo punto innecesaria una intervención subsiguiente del Gobierno definiendo las características generales de las pruebas.

La evaluación final de etapa, a la que se refiere el artículo 12.4 del citado Real Decreto y sobre la que se proyecta la vindicatio potestatis, debe respetar siguiendo la lógica que impone el artículo 149.1.30 CE dos criterios esenciales: 49

(1º) la intervención normativa del Gobierno en la definición de los parámetros homologables de esta prueba debe atenerse exclusivamente al contenido material de lo básico –en el entendimiento ampliamente desarrollado en otro fundamento-, y

(2º) la regulación de la evaluación final de etapa no puede proyectarse exclusivamente sobre referencias curriculares de definición estatal, excluyendo a la Comunidad Autónoma del contenido curricular sobre el que la misma ha de versar, cuestión que ya ha sido tratada en este escrito.

La intervención del Gobierno que prevé el segundo inciso del artículo 12.4, primer párrafo, resulta innecesaria, redundante e incide en el ámbito decisorio de la Comunidad Autónoma de Euskadi –“Dicha evaluación se realizará de acuerdo con las características generales de las pruebas que establezca el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas”-.

Cuando, como es el caso, la norma ya prevé criterios de homogeneización de las pruebas con referencia a las competencias evaluables y a los objetivos a tener en cuenta y cuando fija los criterios, estándares de aprendizaje evaluables a los que ha de reconducirse la evaluación y los parámetros de calificación (párrafos segundo y tercero del artículo 12.4), la previsión de una intervención posterior del Gobierno estableciendo las características generales de las pruebas no encuentra justificación en el artículo 149.1.30 CE.

Una intervención que no tendría más objeto que incidir impropiamente en el diseño concreto de la prueba, un ámbito de exclusiva intervención de la Administración educativa, que ya se encuentra condicionado por las exigencias derivadas de la necesidad de garantizar la homologabilidad de las enseñanzas.

Una intervención del Gobierno de segundo nivel, como la prevista en el artículo impugnado, agotaría completamente el espacio normativo en relación con la regulación de esta prueba de evaluación, situando a la Comunidad Autónoma en un 50

papel de mera ejecutora de la normativa estatal.

La previsión contenida en el artículo comentado debe limitarse a las características de lo básico y, por ende, a la demanda de homogeneidad que imponga el interés general. Una exigencia claramente limitada en una prueba, como la de fin de etapa, desvinculada del título que no impide, además, la progresión del alumno.

La necesidad de que el sistema educativo esté homologado en cualquier parte del territorio nacional incluye necesariamente los requisitos básicos del acceso de un nivel educativo a otro y del tránsito de un tipo de enseñanzas a otras; aspectos de los que, como se dice, la prueba de final de la etapa aparece desconectada.

Por ello, la intervención del Gobierno debe reducirse al mínimo imprescindible; un mínimo sobradamente colmado con la identificación de las competencias evaluables, los objetivos de etapa a atender, los parámetros de puntuación, así como los criterios de evaluación que han de tenerse en cuenta en la valoración del grado de aprendizaje del alumnado.

El interés general no impone un régimen uniforme vinculado a determinados aspectos de la estructura de la prueba, en tanto su configuración ya responde a unas pautas comunes que permiten la valoración objetiva de la madurez académica y de los conocimientos adquiridos, aspectos garantizados en otros apartados el precepto impugnado.

En definitiva, el ejercicio del derecho a la educación con igualdad y uniformidad en cualquier parte del territorio del Estado queda suficientemente garantizado con los parámetros comunes de evaluación que contempla el citado artículo 12.4 del Real Decreto 126/2014.

La previsión de una nueva intervención del Gobierno, que contempla el segundo inciso del artículo 12.4.primer párrafo, vulnera los parámetros de legítima intervención estatal ex artículo 149.1.30 CE invadiendo la competencia de la 51

Comunidad Autónoma de Euskadi en materia de enseñanza.

TERCERO.- INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 8.4 Y DE LA DISPOSICIÓN ADICIONAL QUINTA DEL REAL DECRETO 126/2014.

- El alcance de la intervención estatal y autonómica en relación con la lengua cooficial.

La CE reconoce en su artículo 3.1 y 2 el régimen de cooficialidad territorializado – que, “aunque la Constitución no define, sino que da por supuesto lo que sea una lengua oficial, la regulación que hace de la materia permite afirmar que es oficial una lengua, independientemente de su realidad y peso como fenómeno social, cuando es reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y eficacia” (STC 82/1986, de 26 de julio, FJ 2º)-;

pluralismo lingüístico que la propia CE impone que debe ser objeto de especial respeto y protección.

La cooficialidad, en el adecuado entendimiento que deriva del artículo 3 CE en debida conjunción con el artículo 6 EAPV, conlleva no solo coexistencia, sino la convivencia de ambas lenguas (STC 337/1994, de 23 de diciembre, FJ 6º), euskera y castellano, lo que determina dos consecuencias inmediatas para los poderes públicos: fomento y protección de ambas lenguas y no discriminación lingüística.

Un deber de fomento y protección de la lengua propia que encuentra fundamento en una situación social de hecho de franca inferioridad respecto del castellano, lo que obliga a los poderes públicos a asumir una función de promoción y protección de singular intensidad para hacer efectiva aquella declaración jurídica de oficialidad. Un deber que debe hacerse extensivo al sistema educativo.

El objetivo general de normalización de la lengua “no es otro que el de asegurar y fomentar el uso de la lengua propia de la Comunidad Autónoma y oficial de ésta y, a este fin,

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corregir positivamente una situación histórica de desigualdad respecto del castellano, permitiendo alcanzar, de forma progresiva y dentro de las exigencias que la Constitución impone, el más amplio conocimiento y utilización de dicha lengua en su territorio” (STC

337/1994, FJ 7º, invocando la doctrina sentada en las SSTC 83/1986 y 74/1989).

El Estado y las Comunidades Autónomas podrán incidir en el marco de regulación de las lenguas de acuerdo ”al reparto general de competencia, encontrándonos, pues, ante una competencia concurrente” (STC 56/1990, de 29 de marzo, FJ 40º).

En este sentido, el sistema educativo se presenta como un marco privilegiado para garantizar la efectividad del derecho-deber de acceso al conocimiento y dominio de la lenguas cooficiales.

A pesar de la carencia de regulación expresa en la CE sobre el uso de las lenguas en la enseñanza, el entendimiento conjunto de lo dispuesto en el artículo 3.1 CE y en el artículo 27 CE exige que la enseñanza dirigida a satisfacer el derecho a la educación haya de comprender, para cumplir con su objetivo constitucional, el aprendizaje del castellano y su utilización como instrumento de comunicación.

Igualmente, y en lo que toca al euskera, el sistema educativo ha de asegurar, al amparo de los artículos 6 y 16 EAPV, el aprendizaje de la lengua propia y el empleo de esta como lengua de comunicación en la escuela.

Esta posición viene avalada por la interpretación sostenida por el Tribunal Constitucional en torno al contenido de los artículos 3.2 y 3 CE, que sitúan en la Comunidad Autónoma la regulación del alcance de la cooficialidad, que legitiman el diseño y ejecución de una política de normalización lingüística de la que forma parte inescindible el sistema educativo en el que la lengua propia ha de jugar el doble papel, pasivo y activo, de conformarse como asignatura objeto de aprendizaje y como lengua que vehicula la enseñanza.

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En definitiva, de la cooficialidad lingüística deriva la incorporación de las lenguas oficiales a los planes de estudio como asignatura para todos los alumnos, con el objetivo de que las comprendan y las utilicen adecuadamente a lo largo de la educación obligatoria y postobligatoria.

De la CE deriva el objetivo del bilingüismo de carácter territorial, pero nunca la equivalencia prestacional en relación con el uso de una y otra lengua en la educación, pues el aspecto crítico en la programación del uso de las lenguas en la enseñanza es la consecución del objetivo del conocimiento satisfactorio y del correcto uso de las lenguas oficiales, lo que exige el análisis contextualizado de las lenguas en el territorio, el diagnóstico de su situación actual y la determinación de los objetivos a corto, medio y largo plazo.

En la ordenación del aspecto referido a la lengua en el sistema educativo, la competencia estatal queda ceñida al uso del castellano en su doble dimensión del aprendizaje y del empleo de esta lengua como instrumento de comunicación educativa.

Queda entonces al albur de la regulación autonómica, ex artículo 16 EAPV con el respaldo que ofrece a la Comunidad Autónoma el constituirse en sujeto activo en la determinación del alcance de la cooficialidad por mor del artículo 6 EAPV, la determinación de los criterios de enseñanza y evaluación de la lengua propia, tanto como materia curricular, como en su categorización como lengua docente, aspectos ambos que corresponden al contenido singular del sistema educativo de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

El único límite de la legítima configuración autonómica de la lengua propia en la enseñanza viene delimitado por el estatuto de que goce en la enseñanza el castellano en tanto lengua común.

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- Inconstitucionalidad del artículo 8.4, primer párrafo, último inciso y de la Disposición Adicional quinta.2, último inciso del Real Decreto 126/2014

a) El artículo 8.4 primer párrafo, último inciso del Real Decreto 126/2014, dedicado a la organización de la Educación Primaria, prevé “ El área Lengua Cooficial y Literatura recibirá un tratamiento análogo al del área Lengua Castellana y Literatura”.

El precepto reconduce necesariamente la citada materia a un tratamiento análogo al de la Lengua Castellana y Literatura, un tratamiento que evidencia la injerencia del Estado en las competencias propias de la Comunidad Autónoma de Euskadi, pues a nadie se le oculta (STC 31/2010) la posibilidad que los artículos 6 y 16 EAPV ofrecen a la Administración educativa para adoptar medidas de política lingüística en torno la enseñanza del euskera “tendentes a corregir, de existir, situaciones históricas de desequilibrio de una de las lenguas oficiales respecto de la otra, subsanando así la posición secundaria o de postergación que alguna de ellas pudiera tener”.

En SSTC 87/1983 (FJ 5º) y 88/1983 (FJ 4º), ambas de 27 de octubre, el Alto Tribunal ya apuntaba que las “lenguas tienen que ser enseñadas en los centros escolares de la Comunidad con la intensidad que permita alcanzar ese objetivo [el de garantizar para

todos los habitantes de Euskadi el derecho a conocer y a emplear las dos lenguas oficiales]”, de ahí que concluyera que “una regulación de los horarios mínimos que no permita una enseñanza eficaz de ambas lenguas es esas comunidades incumpliría el artículo 3 de la Constitución”.

Unas medidas que no tienen por qué responder al “tratamiento análogo” al que alude el Real Decreto, aunque tengan como objetivo la consecución de un resultado análogo en la capacitación y en los conocimientos de ambas lenguas.

La regulación de la materia euskera corresponde en exclusiva a la Comunidad Autónoma de Euskadi, la única llamada a regular el alcance de la cooficialidad y a quien le compete en exclusiva regular la presencia del euskera en la enseñanza, como materia y como lengua docente. 55

El Estado se arroga una posición que no le corresponde y una competencia que le es ajena. Una injerencia que se materializa en una regulación que encierra un condicionamiento inasumible para la Administración educativa vasca en la definición de la citada materia, que alcanza no solo a los objetivos de la enseñanza sino a otros aspectos absolutamente instrumentales, como los horarios de la enseñanza o el peso específico de la asignatura en el currículo de cada uno de los cursos, que solo corresponde fijar, ha de insistirse, a esta Comunidad Autónoma porque así deriva de los artículos 6 y 16 EAPV.

Por lo expuesto, el artículo 8.4, primer párrafo, último inciso del Real Decreto 126/2014 - “El área Lengua Cooficial y Literatura recibirá un tratamiento análogo al del área Lengua Castellana y Literatura”- resulta contrario a los artículos 6 y 16 EAPV.

b) En lo que toca a la Disposición adicional quinta del Real Decreto 126/2014, dedicada a la evaluación final de la asignatura Lengua Cooficial y Literatura, la impugnación queda circunscrita al último inciso del párrafo segundo –“que se realizarán [Evaluación final de la asignatura Lengua Cooficial y Literatura] de forma simultánea al resto de las pruebas que componen las evaluaciones finales”.

De la cooficialidad lingüística que deriva del artículo 6 EAPV resulta la incorporación de las lenguas oficiales a los planes de estudio como asignatura para todos los alumnos, con el objetivo de que las comprendan y las utilicen adecuadamente a lo largo de la educación obligatoria y, también, postobligatoria.

De acuerdo con la interpretación que viene sosteniendo el Tribunal Constitucional en torno al contenido de los artículos 3.2 y 3 CE, es a la Comunidad Autónoma a quien concierne la regulación del alcance de la cooficialidad, mediante el diseño y la ejecución de una política de normalización lingüística de la que forma parte inescindible el sistema educativo en el que la lengua propia ha de jugar el doble papel,

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pasivo y activo, de conformarse como asignatura objeto de aprendizaje y como lengua que vehicula la enseñanza.

Como se ha visto, queda al albur de la regulación autonómica ex artículo 16 EAPV, con el respaldo que ofrece el artículo 6 EAPV, la fijación de los criterios de enseñanza de la lengua propia, tanto como materia curricular, como en su categorización como lengua docente, aspectos ambos que corresponden al contenido singular del sistema educativo de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

Un ámbito de decisión genuinamente autonómico en el que se incardina razonablemente la regulación de la evaluación del aprendizaje de la lengua cooficial.

Una evaluación que podrá requerir, a juicio exclusivo de la Administración educativa, de una prueba final de la asignatura, de una evaluación continuada de la misma, de una evaluación de configuración mixta, de una valoración transversal del grado de adquisición de la competencia en Comunicación lingüística en la lengua propia, etc.

Una multiplicidad de opciones de política educativa que no admite injerencias del Estado, más cuando las mismas se sitúan extramuros del estatuto de la enseñanza del castellano en tanto lengua común, único marco delimitador que cabe admitir respecto de la libre configuración de la enseñanza y evaluación de la lengua cooficial que corresponde a la Comunidad Autónoma.

Resulta asumible, por legítima, la atribución del peso específico que la asignatura Lengua Cooficial y Literatura pueda tener en la nota de la evaluación final de la Educación Primaria, pero nunca que el currículo básico de esta etapa educativa que fija el Estado imponga aspectos de estricta ejecución, como la determinación de cuándo debe llevarse a cabo la misma la evaluación final de la asignatura Lengua Cooficial y Literatura –“que se realizarán de forma simultánea al resto de las pruebas que componen las evaluaciones finales”-.

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La evaluación de la asignatura Lengua Cooficial y Literatura constituye una materia de estricta ordenación autonómica en la que el Estado nada tiene que decir.

La Disposición adicional quinta, apartado 2 del Real Decreto 126/2014 impone a la Comunidad Autónoma del País Vasco un condicionamiento indebido en relación con aquella evaluación que no encuentra aval en el artículo 149.1.30º CE y violenta los artículos 6 y 16 EAPV.

Por todo ello,

AL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SUPLICO: Que tenga por planteado conflicto de competencias contra los artículos 3.1.a) 1º y 2º; 3.1. b) 6º y 7º; 4 y Anexo I al que remite; 5 y Anexo II al que remite; 8.4; 12.4 y Disposición adicional quinta.2 del Real Decreto 126/2014, de 28 de febrero, por el que se establece el currículo básico de la Educación Primaria, con el alcance que se explicita en el cuerpo de este escrito y, previos los trámites oportunos, dicte Sentencia en la que estime el conflicto y declare que las competencias controvertidas corresponden a la Comunidad Autónoma del País Vasco y la consiguiente inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos impugnados.

Es Justicia que respetuosamente se pide en Vitoria-Gasteiz para Madrid, a 27 de junio de 2014. Felipe Juanas Blanco Procurador

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