Administración

La evaluación en las actividades no lucrativas Revisión de experiencias recientes en países desarrollados y situación en México Myriam Cardozo Brum * Logo Admi...

RESUMEN Retomando la idea que propusimos al publicar un trabajo dentro de esta línea en el primer número de la revista, abordaremos ahora la revisión de experiencias recientes de evaluación de actividades no lucrativas que se han realizado en países desarrollados, tanto en materia de evaluaciones diagnósticas, como “a priori” y “a posteriori”. Haremos a continuación una referencia a la situación mexicana, caracterizada por una falta de cultura de evaluación tanto en el medio gubernamental como en el de las organizaciones sociales y civiles, que se explica por múltiples razones. Finalizaremos con un breve análisis de los posibles motivos que han llevado a que se observen desarrollos tan diferentes en los distintos contextos nacionales.

*

Coordinadora de la Licenciatura en Política y Gestión social de la UAM-X. 7 1

ADMINISTRACIÓN

Y

ORGANIZACIONES,

JULIO 1999

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A BSTRACT This paper continues the idea proposed on the article appeared on Administración y Organizaciones first issue.

A recent experience review on non-lucrative activities evaluation undertaken in developed countries is now analyzed, as well as in diagnostic evaluations, as in ‘a priori’ and ‘a posteriori’. Also addresses a reference to the Mexican situation as characterized by an evaluation’s culture deficiency on governmental grounds and on social and civil organizations, explained by multiple reasons. To conclude, a brief analysis on possible reasons is addressed to lead observation on as different developments as national contexts are.

7 2

LA

EVALUACIÓN EN LAS ACTIVIDADES NO LUCRATIVAS

1. Una parte del personal comienza a padecer de

INTRODUCCIÓN

sordera irreversible, la que es considerada una enfermedad Retomando la idea que propusimos al publicar un primer

profesional, razón por la cual recibirá una “compensación”.

trabajo dentro de esta línea en el primer número de la

2. Se incrementan las dificultades en las relaciones

revista, abordaremos ahora la revisión de experiencias recientes de evaluación de actividades no lucrativas que se han realizado en países desarrollados, para continuar con una referencia a la situación mexicana y finalizar con un breve análisis de los posibles motivos que han llevado a

interindividuales y empeora el clima social en general. 3. Se producen accidentes no auditivos inducidos por el ruido. 4. Se desarrollan problemas de salud en el largo plazo, aún mal identificados.

que se observen desarrollos tan diferentes en los distintos

5. Se incrementa el ausentismo.

contextos nacionales.

6. Las tareas se ejecutan con menor calidad. En conclusión, el autor afirma que se produce un costo social y económico en la empresa que es subestimado

1. EXPERIENCIAS

RECIENTES DE EVALUACIÓN

por ésta, por lo que impulsa a la realización de diagnósticos y definición de estrategias para reducir el ruido y mejorar

Se comentan a continuación algunas experiencias de

así las condiciones de trabajo (P. Joserand, s/f).

aplicación de evaluaciones publicadas en los últimos años en las principales revistas nacionales e internacionales que

Por su parte, la segunda comenta que, a pesar de

se interesan por el tema, de manera de dar una idea

que el ruido ha sido investigado desde hace más de un

aproximada de los problemas y métodos que merecen la

siglo, persiste y, en ciertos casos, ha terminado por volverse

atención actual de los investigadores.

útil. Mientras los médicos lo consideran la primera causa

Para mayor claridad se las ha ordenado en evaluaciones diagnósticas, “a priori” y “a posteriori”.

de enfermedad laboral, argumenta que el silencio sería insoportable para algunas profesiones como ciertos artesanos que trabajan en talleres, para quienes el ruido

1.1. Evaluaciones diagnósticas

constituye información, señal de alarma o referencias útiles capaces de evitar accidentes mortales. La preferencia por

Como ejemplo de evaluaciones diagnósticas se presentan

el ruido de algunos asalariados se basa también en el

dos referidas al mismo tema: el ruido en el lugar de

desconocimiento de que los efectos más perniciosos tardan

trabajo, pero que arriban a resultados totalmente

10 o 20 años en manifestarse, razón por la que ha sido

opuestos.

más fácil a los empresarios compensar la sordera que

La primera plantea que en empresas francesas con

evitarla. Además el asalariado vive la máquina y su ruido

niveles de ruido superiores a los 90 decibeles se ha

como algo inevitable. En cambio, protecciones como cascos

constatado que:

o tapones para los oídos son considerados por ellos como

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una molestia que los limita. Por lo que el ruido en el trabajo

riesgo de infección queda determinado en gran parte por

tendría que ser reemplazado por señales visuales o con

el número existente de individuos seropositivos, los que se

otro tipo de sonidos (S. Briet, s/f).

dividen en dos grupos para poder analizar su estructura porcentual: aquéllos que lo eran al inicio del período de

1.2. Evaluaciones “a priori”.

análisis y los que adquirieron la característica durante dicho período. Cuando los últimos representan una proporción

7 4

Como ya comentamos en la sección metodológica

importante del número total de casos, es de esperar una

presentada en el número anterior, es relativamente fácil

fuerte difusión de la enfermedad.

encontrar en la bibliografía internacional, mas no en la

Las opciones de políticas que se consideran incluyen:

nacional, ejemplos aplicados de evaluaciones “a priori”

educación, distribución de implementos (condones,

basados en análisis tipo costo-beneficio o costo-eficacia.

jeringas, etc) y prueba de VIH, considerándose los costos

Sin embargo, sólo se encontró uno recientemente

por persona y por año de cada alternativa. Su impacto se

publicado en las revistas que se sometieron a revisión, lo

estima en base a trabajos de investigadores del área médica.

cual podría estar indicando que, al menos en los países

Las restricciones del modelo quedan al fin conformadas

desarrollados, ya no resultan originales e interesantes para

por las relaciones de costos con el presupuesto disponible

su difusión. Dicho artículo se refiere a la elección de

y las de impacto alternativo de las políticas frente al número

gasolinas y tecnologías de los automóviles para disminuir

previsto de nuevos casos.

los efectos contaminantes mediante la aplicación de un

El autor reconoce como una debilidad del trabajo

análisis costo-eficacia a los dos combustibles alternativos

que los coeficientes empleados no son representativos de

planteados (R. Hahn, 1995).

las condiciones actuales debido a limitaciones en los datos

A diferencia de los análisis costo-beneficio y costo-

disponibles, lo que nos regresa al problema, ya analizado

eficacia, aún siguen demandando la atención los diseños

en los trabajos previamente incluídos, sobre la necesidad

de modelos de simulación que permiten predecir

de contar con un adecuado sistema de información que

tendencias y probar el impacto de diferentes alternativas

nutra a la evaluación (H. Correa, 1994).

de políticas. Un ejemplo de ello lo constituye un modelo

M. Peterson, D.Bertsimas y A. Odoni, analizan y

de análisis de las opciones disponibles para controlar la

proponen soluciones al problema de la congestión de

epidemia de SIDA. Su objetivo es identificar entre ellas a

pasajeros en los aeropuertos mediante la utilización de un

las políticas más eficientes, considerando el conjunto de

modelo de colas no tradicional. Adoptan un supuesto sobre

restricciones que impone la situación, mediante

el proceso de demanda y otro relativo al de servicios y

programación lineal. Para ello se procede a minimizar una

desarrollan un algoritmo basado en un enfoque markoniano

función objetivo conformada por el número de nuevos

y semimarkoniano del problema.

casos entre los grupos de alto riesgo identificados

Modelizan los momentos en que las colas se

(homosexuales, drogadictos tipo IV y heterosexuales). Dicho

vuelven más extensas y sus implicaciones en términos

LA

EVALUACIÓN EN LAS ACTIVIDADES NO LUCRATIVAS

de tiempo de espera, en un contexto de alta

la compra de una franja de terreno de 100 mts. de ancho

incertidumbre. Informan que la capacidad explicativa

a lo largo de la misma. Otra posibilidad es la prohibición

lograda se puso a prueba mediante su aplicación a un

de vuelos nocturnos.

caso concreto y se encontró que, aunque existen algunas

Frente a la poca eficiencia de estas alternativas, se

dificultades, las estimaciones del modelo son razonables

realizó un análisis de prospectiva en que se simulan tres

( M. Peterson y otros, 1995).

escenarios de evolución posible de las ciudades hasta el

Otro ejemplo de interés lo constituye la aplicación de la prospectiva para la selección de las mejores políticas de combate al ruido provocado por el transporte. El autor comenta que esta importante molestia provocada por los aviones, trenes y la circulación de

año 2010 y se probaron en ellos cuatro políticas públicas bien diferenciadas: 1. La política tendencial desde los años 80’s. 2. La política de vehículos, con reforzamiento de las normas sobre emisión de ruido.

carreteras, es manifestada por las personas en las encuestas

3. La política local, con acciones de urbanismo.

sobre el tema, sin embargo no hay una cultura desarrollada

4. La política que integra la segunda y tercera.

para que presenten su queja a las autoridades competentes.

Los resultados obtenidos señalan a la última como la

Entre las posibles acciones emprendidas a la fecha para su

mejor e indican que la tercera es más eficaz que la segunda

control se encuentran:

(B. Barraqué, s/f).

1. Una normatividad más severa. Constituye la política adoptada por los países desarrollados desde hace 30 años.

1.3. Evaluaciones “a posteriori”.

Desgraciadamente la reducción del ruido entra en contradicción con otros objetivos como seguridad, confort

Entre las evaluaciones “a posteriori” encontramos ejemplos

interior, consumo de carburantes y durabilidad.

aplicados a la medición específica de un objetivo, como la

2. Limitaciones a la trasmisión del ruido. Incluye el

reducción de costos, la eficiencia productiva o la calidad

revestimiento de calles, la construcción de subterráneos o

total, y otros referidos al impacto total de políticas o

la instalación de pantallas antiruido, que resultan muy caras

programas sectoriales.

e interrumpen la visibilidad. El método no es aplicable para aeronaves.

D. Neuhauser y F. Turcotte, presentan un trabajo en que se tratan de explicar las diferencias de costos y calidad

3. Aplicación de equipos de aislamiento acústico

halladas en diferentes tipos de hospitales de E.U.A. a partir

reforzados, como por ejemplo, el empleo de vidrios y

de sus diferencias en: el tipo de propiedad (gubernamental

ventanas dobles. No resultan útiles para edificios antiguos,

a nivel federal, estatal o local o no gubernamental de tipo

habitaciones que dan al exterior o épocas estivales en que

privada o voluntaria), de pacientes tratados (generales,

se requiere abrir las ventanas.

psiquiátricos, para tuberculosos, etc), promedio de días-

4. Adaptación del tiempo y el espacio, planeando desde el momento de construcción de una vía, por ejemplo,

estancia, enfoque de los servicios ofrecidos y actividades de enseñanza que realizan.

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El trabajo se realiza mediante el análisis de cuadros

Las mediciones aplicadas a las municipalidades belgas

de doble entrada en que se van vinculando las variables,

mostraron rangos de eficiencia productiva de entre 0.86 y

sin que se presenten cálculos de correlación.

0.95. Las diferencias de eficiencia fueron explicadas

Se incluye entre los resultados encontrados que:

mediante un modelo de regresión, en términos de las

– Los costos tienden a disminuir al aumentar el

características estructurales y políticas de las mismas y del

tamaño.

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contexto en que se desenvuelven. También se encontró

– Las actividades de enseñanza los incrementa.

cierta evidencia de la importancia explicativa del monto

– A mayor tamaño y presencia de actividades de

de ingresos fiscales (B. de Borger y otros, 1994).

enseñanza, aumenta la calidad de la atención. – Los pequeños hospitales son más sensibles y responden mejor a las necesidades locales. – La permanencia de los anteriores se explica probablemente debido a los costos de transporte necesarios para trasladarse a hospitales más grandes. – No queda claro si el tipo de propiedad afecta la eficiencia y la calidad del servicio; y

S. Sommer y D. Merritt nos presentan un caso de evaluación de las actitudes en el trabajo en una organización de atención a la salud, después de la aplicación de un modelo de calidad total (TQM). Los autores plantean que la mayor parte de las empresas han asumido la nueva filosofía de la calidad total y viven una transición en la que hay que reorientar los sistemas a la identificación de problemas y la búsqueda de

– Muchas diferencias de costos continúan sin

soluciones. Para medir la mejoría de la calidad se necesita

explicación, por lo que habría que investigar otras posibles

desarrollar nuevos índices y disponer de la información

variables que las provoquen (D. Neuhauser y F. Turcotte, s/f.).

que permita relacionar el conjunto de necesidades con su

B. de Borger, K. Kerstens, W. Moesen y J. Vanneste

grado de satisfacción. Se requiere el abandono de los viejos

nos presentan un modelo matemático para la medición de

métodos y estrategias y la adopción de una perspectiva

la eficiencia productiva y la explicación de las diferencias,

holística con énfasis en la retroalimentación contínua.

mismas que aplican al caso de las municipalidades belgas.

Un buen programa de TQM debería mejorar los

El modelo denominado Free Disposal Hull (FDH) funciona

indicadores tradicionales más directamente asociados con

graficando en un sistema de ejes coordinados la frontera

la actitud de los empleados en el lugar de trabajo, como su

conformada por las combinaciones eficientes de insumos

rotación y ausentismo, sus interrelaciones en la

y productos, y las realmente encontradas. Para poder

organización, sus actitudes hacia la supervisión, el clima

cuantificar las ineficiencias que les corresponden a las

grupal, conflictos, etc.

últimas, se mide la distancia de la observación ineficiente

En el caso que presentan se procedió a la medición

a la frontera. Finalmente se introducen los índices de Farrell

de los anteriores antes de comenzar el programa y después

que permiten identificar el punto en que simultáneamente

de un año completo de su aplicación, mediante la solicitud

se obtiene la máxima reducción posible de insumos con el

de opiniones a los gerentes y asesores en una escala

máximo incremento posible de productos.

predeterminada (1 a 7 en el ejemplo).

LA

Los resultados obtenidos muestran una fuerte

2.

EVALUACIÓN EN LAS ACTIVIDADES NO LUCRATIVAS

LA SITUACIÓN EN EL CONTEXTO MEXICANO

reducción del conflicto, mejor clima de trabajo y mayor aprecio de las actividades desempeñadas. Esto refuerza la

Tenemos que reconocer que en México no existe aún una

idea de la importancia de los factores humanos en el

cultura de la evaluación de las actividades no lucrativas,

mejoramiento de la productividad y la facilidad y rapidez

tanto en el medio gubernamental como entre las

con que los programas TQM inducen nuevas actitudes en

organizaciones sociales.

el personal (S. Sommer y D. Merrit, 1994).

En el primero se presentan fuertes problemas

También se reporta un estudio de TQM aplicado

vinculados al temor generados por la aplicación de un

en un campo totalmente distinto del anterior, el de la

enfoque punitivo de la evaluación y el control, junto con

administración de ciudades de más de 25,000 habitantes

dificultades de orden político, administrativo y

en los E.U.A., realizado mediante la aplicación de una

metodológico. A esto se suma la poca tradición existente

encuesta nacional. El análisis se presenta diferenciando

en el sentido de rendir cuentas a los ciudadanos, lo que

el tamaño, región y tipo de autoridad de la ciudad y

provoca que las pocas evaluaciones que se realizan se basan

estudia los determinantes internos y externos de la

en un simple seguimiento de indicadores de eficacia, o

adopción de la técnica, el tipo de estrategia

bien, no son accesibles al público. De esta forma los

implementada y el nivel en que se aplicó, así como el

mecanismos de evaluación empleados por las diferentes

impacto logrado. Se encuentra que el 11% de las

Secretarías de Estado y demás organismos guberna-

ciudades presentan un sustantivo avance en la aplicación

mentales, resultan bastante rudimentarios.

del TQM y que las áreas en que más se la ha

En el caso de las organizaciones de la sociedad civil que

implementado son: policía, parques y recreaciones,

realizan actividades no lucrativas hay por lo menos dos

calles y servicios personales. En cuanto a sus resultados

razones de la ausencia de evaluaciones, por las que

se reconoce que algunas ciudades sólo presentan un

actualmente parecen comenzar a preocuparse: por un lado,

modesto impacto positivo pero consideran que los

su trabajo de carácter voluntario es animado por el

esfuerzos realizados son demasiado recientes (menos de

desarrollo de una actividad práctica, sustantiva, de

4 años en su mayoría) como para extraer conclusiones

resolución de problemas en el medio en el que trabajan,

definitivas (E. Berman y J, West, 1995).

por lo que generalmente no les entusiasma ni cuentan con

Las series de tiempo de 1976 a 1993 fue la

tiempo para reflexionar en torno de lo ya realizado;

metodología aplicada para evaluar el programa que elevó

adicionalmente la mayoría carece de una formación técnica

a 21 años la edad en que se permite beber alcohol en el

que le permita desarrollar evaluaciones.

estado de Wisconsin. A pesar de que pueden existir políticas

A esto se suma que las fundaciones y organismos

interjuridiccionales que afecten los hallazgos, se concluyó

internacionales financiadores ponen más énfasis en la

que el programa ha tenido un impacto conveniente (D.

evaluación “a priori” de los proyectos que en la medición

Figlio, 1995).

del impacto alcanzado.

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Dentro de este panorama, las evaluaciones en México

En otro caso muy relacionado con el anterior, una

sólo han podido desarrollarse en forma externa a las propias

aplicación de trabajo de campo a la evaluación diagnóstica

organizaciones no lucrativas, fundamentalmente en

sobre necesidades de formación administrativa de los

universidades y centros de investigación. Aunque también

funcionarios que gestionan servicios descentralizados de

hay que reconocer que incluso en los ámbitos señalados,

salud en México, la metodología aplicada incluyó la

las aportaciones no han sido relevantes.

realización de entrevistas a informantes-clave y la aplicación

Entre los trabajos universitarios relativos a la

de una encuesta a una muestra aleatoria y estratificada

evaluación de políticas sectoriales puede citarse un

por niveles jerárquicos de los funcionarios del sector

estudio comparativo en relación a la descentralización

distribuidos por entidades federativas, complementadas con

de servicios de salud en México. Se aprovechó en este

la información secundaria disponible. Esto permitió concluir

caso la situación de que sólo catorce entidades

que casi la mitad de los funcionarios carecen de una

federativas del país hubieran iniciado el proceso para

formación gerencial adecuada a su cargo y enfrentan fuertes

seleccionar tres casos de ellas y dos controles en los

dificultades para resolver el problema (M. Cardozo, 1997).

restantes, de forma de poder comparar los resultados obtenidos y probar o rechazar la hipótesis gubernamental que afirmaba que los servicios descentralizados habían obtenido mejores resultados.

3. I M P O R T A N C I A DIFERENTES

DE

LA

CONTEXTOS

EVALUACIÓN

EN

NACIONALES.

Para ello se utilizó información estadística y opiniones de usuarios y funcionarios, obtenidas mediante entrevistas

Ya hemos comentado la situación de la evaluación en el

y encuestas, referidas a indicadores de insumos (camas,

contexto mexicano, veremos ahora qué suerte ha tenido

médicos o presupuesto per cápita), de procesos

en los países desarrollados.

(productividad) y de resultados (cobertura, utilización, calidad, equidad, etc.) desde que se inició el proceso, de manera de analizar su evolución.

J.P. Guerrero, retomando a R. Rist y a Nioche y Poinsard, analiza el tema de este punto en nueve de estos

Los resultados obtenidos indicaron que no existía

países, encontrando que quienes presentan mayores

ninguna regularidad en las evoluciones que mostrara un

desarrollos son E.U.A. y Canadá, en parte debido al papel

mejor desempeño de las entidades con servicios

que juega el Congreso como contrapeso del poder

descentralizados y que, en las variables en que los

ejecutivo. Le siguen Alemania y los Países Bajos y, en menor

resultados finales los favorecieron, éstos podían explicarse

grado, Noruega y Dinamarca. Francia y el Reino Unido

por condiciones preexistentes al momento de

son identificados como los que se han resistido más al

descentralizarse o por características contextuales,

proceso. Finalmente, Suiza destaca por el control directo

fundamentalmente económicas, ajenas al proceso que se

que hace la sociedad sobre los gobiernos de los cantones,

evalúa (M. Cardozo, 1998).

encargados de desarrollar los programas en el nivel local.

LA

EVALUACIÓN EN LAS ACTIVIDADES NO LUCRATIVAS

Su análisis incluye la forma cómo es conceptualizada la

Después de desarrollar la evolución de la evaluación

evaluación en cada país, las condiciones estructurales que

en Francia desde una perspectiva comparativa, concluye

condicionan su aplicación, el papel de las mismas en el

que:

proceso decisorio, el nivel institucional en el que se

-– La evaluación aún no se ha terminado de digerir y

desarrollan, su proceso, características, entorno social y

desarrollar en Francia y esto no depende sólo de las virtudes

grado de difusión.

de los responsables del nuevo sistema. No podrá “echar

En los E.U.A., el poder legislativo cuenta con cuatro

raíces” y ser útil para mejorar el control estratégico de la

agencias de significativa relevancia realizando evaluación,

acción pública sin una reforma más amplia del estado, que

además de que cada secretaría de Estado tiene personal

modifique notablemente el funcionamiento del parlamento

especializado en esa actividad. Las evaluaciones son solicitadas

y los cuerpos de control; y

por personal de alto rango, existen especialistas que las realizan

-– No se ha aceptado el concepto y las metodologías

con alta complejidad metodológica (encuestas, manejo

importadas en bloque, ni tampoco ha emergido una

estadístico, etc.) y aplicación de las ciencias sociales y se les

práctica totalmente original.

dedican importantes sumas de dinero. El modelo,

Por su parte, S. Troza refiere que el balance de la

implementado desde 1967, ha sido totalmente compatible

experiencia francesa deja un incremento de procedimientos

con el Sistema de Planeación, Programación y Presupuestación

y un déficit de aprendizaje, así como una falta de conexión

(PPBS) aplicado (J. P. Guerrero, 1995).

entre la evaluación y la administración interna.

Se considera que la evaluación en los E.U.A. ha

Los dos casos revisados, E.U.A. y Francia, responden

adquirido un desarrollo tal, debido a que ha sido funcional

a la idea de contrastar el papel desempeñado por la

a su sistema político-administrativo, en cambio en Francia,

evaluación en una confederación de estados y en un país

tanto el concepto como su funcionamiento es distinto, por

con una fuerte tradición de organización centralizada.

lo que, a pesar de los cambios introducidos en 1990, aún ocupa un rol menor (L. Rouban, 1993). J. P. Nioche aclara en qué consisten estas diferencias.

CONCLUSIONES

Considera que, si bien las metodologías empleadas son importadas, una revisión profunda muestra su especificidad

En el trabajo anterior se plantearon los problemas

francesa.

metodológicos que dificultaban la realización de

La evaluación aplicada en Francia presenta muchas ambiguedades: una concepción limitada, de tipo

evaluaciones de las actividades no lucrativas; en el presente se suman los de índole política, administrativa y cultural.

“managérial”, una estructura administrativa compuesta por

La revisión de experiencias realizada indica que los

tres organismos y centralizada bajo el control del ejecutivo

países que más avances han logrado en ese sentido muestran

y un procedimiento complejo en que los roles y las

actualmente un mayor interés por evaluar los resultados e

responsabilidades no están claramente delimitadas.

impactos logrados, disminuyendo el relativo a la evaluación

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“a priori”, a la que enfáticamente se abocaron en épocas pasadas.

laws and alcohol-related crashes: time - series evidence

México presenta muy pocos avances al respecto, pero tampoco en los países desarrollados su implantación ha

8 0

• Figlio, David (1995), “The effect of drinking age from Wisconsin”, en Journal of Policy Analysis and Management, Vol 14, N°4.

sido sencilla. Resulta entonces, imprescindible, continuar

• Guerrero A., J. Pablo (1995), “Evaluación de

trabajando en ese sentido, para contar con más elementos

políticas públicas: enfoques teóricos y realidades en nueve

que permitan un aprendizaje participativo tendiente a lograr

países desarrollados”, en Revista Gestión y Política Pública,

una asignación más efectiva de los recursos destinados a la

Vol. VI, Nº1, CIDE A.C.

resolución de los crecientes problemas sociales.

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