Presupuesto y Gasto Público 62/2011: 85-99 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2011, Instituto de Estudios Fiscales

La Garantía de Servicios Públicos Fundamentales en el nuevo Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas SANTIAGO DÍAZ DE SARRALDE Director del Servicio de Estudios Tributarios y Estadísticas (AEAT)

Anteriormente, Jefe del Gabinete Técnico de la Secretaría General de Financiación Territorial

Recibido: Enero 2011 Aceptado: Febrero 2011

Resumen El objetivo principal de este artículo es analizar el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, uno de los elementos más novedosos de la reciente reforma del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas. Este mecanismo permite introducir una garantía de igual financiación básica para las competencias de sanidad, edu­ cación y servicios sociales esenciales integradas en el sistema, definiendo un volumen global de financiación a dis­ tribuir, las fuentes de financiación del mismo y los criterios de distribución y actualización anual de estos recursos de acuerdo con las características y necesidades de la población. Palabras clave: federalismo fiscal; descentralización; nivelación; reforma sistema de financiación autonómico. Clasificación JEL: H71, H72, H73, H75, H77.

Abstract The main goal of this paper is to analyze the Fundamental Public Services Guarantee Fund, one of the most innovati­ ve features of the recent reform of the financing system of the autonomous communities. This mechanism ensures equal basic per capita financing in each autonomous community for the health, educational and social services inclu­ ded in the system, defining the global financing amount to distribute, its financing sources, and the distributional and updating criteria according to the needs and characteristics of the population. Key words: fiscal federalism; decentralization; equalization; reform of the financing system of the autonomous communities. Classification JEL: H71, H72, H73, H75, H7.

1.

Introducción

El objetivo principal de este artículo es analizar el Fondo de Garantía de Servicios Pú­ blicos Fundamentales (FG-SPF), uno de los elementos más novedosos de la reciente reforma del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas (CCAA) de régimen común y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía.

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Este mecanismo permite introducir una garantía de igual financiación básica para las competencias de sanidad, educación y servicios sociales esenciales integradas en el sistema, definiendo un volumen global de financiación a distribuir, las fuentes de financiación del mismo y los criterios de distribución y actualización anual de estos recursos de acuerdo con las características y necesidades de la población. Su configuración básica es sencilla: anualmente las CCAA aportan al mismo en fun­ ción de sus recursos tributarios, compartiendo el 75% de la recaudación normativa (la corres­ pondiente a una legislación de referencia igual en todo el territorio), y este «bote» se reparte entre las CCAA en función de las necesidades de su población, medidas por el número de ha­ bitantes y con consideración de aspectos relevantes para la prestación de los servicios como son la superficie, la dispersión, la insularidad, la población protegida por el sistema de salud, la población mayor o la población en edad escolar. Esto es, una financiación de los servicios básicos actualizada anualmente, con aportación según capacidad y distribución por necesi­ dades. En el marco general de la reforma, la introducción de este mecanismo de equidad y di­ námica, hasta ahora inexistente en los más de treinta años de existencia del sistema de las au­ tonomías, se ha hecho compatible con el aumento de la autonomía tributaria (reflejado sobre todo por la reducción de las transferencias y el aumento de la participación de las CCAA en los principales impuestos, alcanzado el 50% del IRPF y del IVA), con el mantenimiento de la Suficiencia en la financiación de todas las competencias transferidas y con la integración en el nuevo sistema, aceptada bilateralmente, de todas las CCAA y Ciudades implicadas. En los siguientes epígrafes se detallará el entorno de la reforma, la concepción teórica del FG-SPF y su integración en la reforma del conjunto del modelo, para concluir con otras consideraciones relevantes y reflexiones finales.

2. 2.1.

El entorno de la reforma El proceso de descentralización y sus retos

El intenso proceso de descentralización que ha vivido España en los últimos 30 años tiene sus bases en la Constitución Española, que establece en su Título VIII el marco de rela­ ciones entre los diferentes niveles de gobierno, refiriéndose a las CCAA en el Capítulo III y estableciendo que gozarán de autonomía financiera para el desarrollo de sus competencias, de acuerdo a los principios de coordinación con la Hacienda Estatal y de solidaridad entre to­ dos los españoles (art.156), solidaridad que será garantizada por el Estado (art.138). En con­ creto, dicha solidaridad debe incorporar la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español y la corrección de los dese­ quilibrios económicos interterritoriales (art.158). Al mismo tiempo, el Estado desarrollará su competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art.149) y los Estatutos de autonomía serán la norma institucional bási­ ca de cada Comunidad Autónoma, siendo reconocidos y amparados por el Estado como parte integrante de su ordenamiento jurídico (art.147).

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Esta regulación constitucional, si bien es clara en cuanto a las bases del sistema, deja un amplio espacio para la regulación concreta de los mecanismos de financiación, permitiendo su ajuste a las circunstancias de cada etapa. De esta forma, las sucesivas reformas del Siste­ ma de Financiación de las CCAA de régimen común han tenido por objeto adecuarlo al pro­ ceso de descentralización de las competencias de gasto y al mejor cumplimiento de los prin­ cipios constitucionales. Así mismo, en los últimos años se ha actualizado el marco normativo con la aprobación de seis nuevos Estatutos de autonomía y el inicio del proceso de reforma de otros. De forma sintética, esta evolución se ha caracterizado por su adaptación pragmática y consensuada a una estructura descentralizada que tuvo como origen una organización políti­ ca y administrativa de prestación de los servicios públicos plenamente centralizada. Este pro­ ceso ha tenido como punto de partida y fuerza motriz la descentralización de las competen­ cias de gasto, mientras que por el lado de los ingresos el principio fundamental era el de asegurar la suficiencia de su financiación. A medida que el proceso de descentralización de las competencias de gasto ha ido avanzando, generalizándose la transferencia de las princi­ pales competencias, ha cobrado más relevancia el ámbito del ingreso y los principios de au­ tonomía financiera y corresponsabilidad. La finalización de los traspasos sanitarios y de los servicios sociales en el año 2002 a la totalidad de CCAA, coincidiendo con el fin del Sistema de Financiación anteriormente vi­ gente para la sanidad ya transferida, permitió incorporar desde la Ley 21/2001, de 27 de di­ ciembre, estas categorías de servicios al modelo general de financiación de las Comunidades de régimen común, lo que supuso un cambio importante en un sistema que, hasta la fecha, había financiado la sanidad y los servicios sociales traspasados con transferencias de carácter condicionado. Las necesidades globales de financiación se determinaron combinando la apli­ cación de variables (cuantificadas en el año base 1999) por masas homogéneas, garantías de statu quo, aplicación de fondos específicos y modulaciones. En el ámbito de los ingresos, se amplió notablemente la financiación de carácter tribu­ tario, abarcando las tasas afectas a los servicios traspasados, los tributos cedidos tradiciona­ les (Patrimonio, Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Sucesiones y Donaciones), otros de nueva creación como el Impuesto Especial sobre Determinados Me­ dios de Transporte y el Impuesto sobre Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos, y los tributos sobre el Juego. Las competencias normativas en estos impuestos se ampliaron, y se cedió el 33% del IRPF, con competencias normativas en materia de tarifa y deducciones, el 35% de las recaudaciones líquidas por IVA, el 40% por los Impuestos Especiales de Fabri­ cación (sobre Cerveza, Vino y Bebidas Fermentadas, Productos Intermedios, Alcohol y Be­ bidas Derivadas, Labores del Tabaco e Hidrocarburos) y el 100% de la recaudación líquida por el Impuesto sobre la Electricidad. En el caso de Canarias se tuvieron en cuenta las espe­ cialidades recogidas en su Régimen Económico y Fiscal, del que se derivaba una estructura sustancialmente distinta del resto de las CCAA de régimen común. Además, y a diferencia de los sistemas de financiación anteriores, el aprobado en 2001 no limitó su vigencia a los cinco años, límite que había sido tradicional hasta ese momento. Llegados a este punto resulta evidente que, en una comparativa internacional, la evolu­ ción experimentada por el sistema español en este ámbito es notable. Los indicadores de in­

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gresos y gastos utilizados por la OCDE en sus comparaciones internacionales muestran que España ha sido el país que, en conjunto, más ha evolucionado, situándose en un nivel de des­ centralización próximo a países con gran tradición descentralizadora como es el caso de Ale­ mania o Suecia. Es más, en cuanto al gasto, estamos casi a la par con EEUU, y sólo nos supe­ ran países con una mucha mayor experiencia descentralizadora como Dinamarca y Canadá. Si ahondamos en esta comparación internacional y consideramos las competencias tributa­ rias de las comunidades autónomas, resulta que su autonomía tributaria también ha ganado con respecto a la media. En particular, en la categoría de máximas competencias, esto es, la que permite al gobierno subcentral el establecimiento de los tipos impositivos y las deduc­ ciones, las comunidades autónomas superan claramente la media de todos los países de la OCDE, al igual que en la categoría sobre acuerdos de reparto de la recaudación que solamen­ te pueden ser cambiados con el consentimiento de los gobiernos subcentrales. Desde una perspectiva interna, en general y hasta el comienzo de la crisis que cambia por completo los términos de referencia, no se han observado situaciones de insuficiencia de recursos. La evolución interanual de los recursos siempre ha sido superior a la evolución de la población y a la del PIB. Este resultado global de incremento de los recursos por encima del crecimiento de las necesidades se produce, además, en todas y cada una de las CCAA. Estos resultados son lógicos, dado que el sistema está construido de tal forma que los ingre­ sos evolucionan automáticamente con los recursos tributarios y éstos han crecido al mismo tiempo que las necesidades. El incremento de recursos del sistema, si bien no tiene un meca­ nismo explícito de ajuste a las necesidades, sí ha sido coherente con el aumento de las necesi­ dades, al menos medidas en términos de crecimiento de población. En general las comunida­ des con mayor crecimiento de la población han registrado los mayores crecimientos de recursos, dada la positiva y elevada correlación entre los crecimientos de la población y los recursos percibidos, fundamentalmente, a través del IRPF y el IVA. Por otra parte, el sistema ha aumentado la autonomía financiera, con el crecimiento gradual en el peso relativo de los recursos tributarios sobre el total recursos del Sistema Pese a estos resultados globalmente positivos en términos de Suficiencia y Autonomía, algunos aspectos estructurales de este sistema, junto al significativo y asimétrico aumento de la población experimentado por las CCAA en los años de su aplicación, condujeron a que se iniciase un proceso de debate 1 en el que se identificaron los principales retos para la reforma del sistema. En concreto, el Grupo de trabajo de Población creado en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) debatió durante los meses de noviembre de 2004 a junio de 2005 la aplicación práctica de los artículos de la Ley 21/2001 diseñados para ajustar la fi­ nanciación de las CCAA a situaciones relativas a la evolución de la población. La inexisten­ cia de un mecanismo automático de ajuste a las necesidades dificultó la consecución de un acuerdo. Pese al incremento global de la financiación autonómica y su correlación global con el incremento de las necesidades, ningún instrumento explícito permitía asegurar el ajuste, de forma que las Comunidades que habían registrado mayores incrementos poblacionales argu­ mentaban la falta de actualización de estas cifras (establecidas en 1999 como año base del sistema), mientras que el resto cuestionaba dicho argumento y, más en general, la metodolo­ gía basada en cuantificar las necesidades exclusivamente en términos poblacionales. En defi­ nitiva, todo lo anterior hace que se reabra el debate sobre las diferencias de financiación entre

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las CCAA en términos de necesidades. Por otra parte, el debate afecta también al cálculo de la financiación, dado que se constatan ciertas deficiencias en la medición normativa de los recursos, y en especial en el cálculo de algunos tributos, como es el caso del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, cuya recaudación real pre­ senta ritmos de evolución muy heterogéneos en este período. Al igual que ocurre en el ámbito de las necesidades de gasto, los avances cuantitativos en términos de autonomía por el lado de los ingresos a los que se ha hecho referencia ante­ riormente, no parecen ser suficientes. Por un lado, sigue existiendo un desequilibrio entre la autonomía en términos de gasto y la correspondiente en términos de ingresos. Por otro lado, dicha autonomía no parece trasladarse en términos de visibilidad al conocimiento ciudada­ no respecto a los niveles de gobierno responsables de las diferentes partidas de gastos e in­ gresos. Todo lo anterior, fomenta que la utilización de las competencias normativas en materia tributaria por parte de las CCAA se vea afectada, provocando carencias en la articulación efectiva de la corresponsabilidad, condición necesaria para el éxito del proceso descentrali­ zador. Dichas carencias se explican tanto por el grado y configuración de la cesión de las mismas, como por algunos elementos del sistema de financiación autonómico (elevado grado de dependencia financiera; falta de transparencia en la asignación de los recursos tributarios entre administraciones; inexistencia de mecanismos explícitos de ajuste de los recursos y su evolución a las necesidades) que contribuyen a dificultar una clara identificación de respon­ sabilidades en materia de financiación de las políticas de gasto. En definitiva, en este escenario el principal reto consistía en adoptar una perspectiva conjunta de la descentralización de las competencias de ingreso y gasto público que permi­ tiese conjugar en un entorno dinámico autonomía, suficiencia y solidaridad.

2.2.

La postura de las comunidades autónomas ante la reforma

Como resulta lógico y conocido, y al igual que en ocasiones anteriores de reforma del sistema de financiación, las posturas presentadas por las Comunidades Autónomas a lo largo del proceso han sido diversas, tanto en relación a determinados aspectos sustantivos de la re­ forma, como a la mayor o menor urgencia de la misma. Así, la medición de las necesidades y de su evolución ha sido un elemento en el que los planteamientos han oscilado en función de las peculiaridades propias de las Comunidades Autónomas. Las diferencias naturales en su­ perficie, población, estructura de la población, la propia insularidad, etc., determinaban enfo­ ques inicialmente dispares, pudiendo distinguirse, además, entre aquellas que demandaban básicamente un ajuste del modelo a la población actual frente a las que incidían en el peso de los factores no poblacionales a la hora de determinar las necesidades de gasto. Igualmente, la graduación de los recursos tributarios de las Comunidades Autónomas en función de las ne­ cesidades de financiación en las distintas competencias transferidas fue objeto de debate. Por otra parte, también se han podido establecer importantes áreas de coincidencia en cuanto a los aspectos mejorables del Sistema. Así, existía un amplio consenso respecto a la conveniencia de aumentar la autonomía de las CCAA (tanto mediante la ampliación de los

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porcentajes de cesión de los tributos, como a través del incremento de las competencias nor­ mativas hasta donde sea posible). Del mismo modo, las Comunidades coincidían en su preo­ cupación por la dinámica de los gastos vinculados a los servicios básicos del Estado del Bie­ nestar objeto de su competencia (en especial la sanidad, la educación y los servicios sociales, incluyendo las nuevas prestaciones ligadas a la Ley de la Dependencia, fuera del sistema de financiación en sentido estricto) y la garantía de los mecanismos para su financiación. Igual­ mente se consideraba necesario actualizar los valores de las variables relacionadas con las necesidades de gasto y establecer mecanismos dinámicos y automáticos de ajuste a tales ne­ cesidades. En este mismo ámbito, había coincidencia en que la determinación de dichas va­ riables debe tener fundamentos técnicos que faciliten el consenso sobre las mismas. Así mismo, ha de tenerse en cuenta que desde la entrada en vigor del anterior Sistema de Financiación, se ha realizado la reforma de los Estatutos de Autonomía de seis de las CCAA de régimen común (Andalucía, Aragón, Cataluña, Castilla y León, Islas Baleares, Va­ lencia), y se encuentra abierto el proceso para la reforma de otros. Como recordábamos ante­ riormente, los Estatutos de autonomía son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, siendo reconocidos y amparados por el Estado como parte integrante de su orde­ namiento jurídico (art.147 de la CE). Por ello, y en la medida en que dichos Estatutos contie­ nen disposiciones relativas a sus respectivos regímenes de financiación, estas novedades constituyen uno de los referentes básicos de la reforma. En particular, la reforma debe aten­ der a los factores establecidos como determinantes de las necesidades de gasto, a sus especi­ ficaciones en cuanto a la articulación de la solidaridad, la especial garantía en la financiación de los servicios públicos fundamentales, la ampliación de la autonomía financiera (en su tri­ ple vertiente cuantitativa, de competencias normativas y de participación en la gestión), la consideración del esfuerzo y la capacidad fiscal y la mejora de los aspectos dinámicos del sistema. En definitiva, el sistema propuesto debe ser plenamente consecuente con las dispo­ siciones estatutarias, las cuales, como ha sucedido en el pasado, contribuyen decisivamente a la mejora de la financiación del conjunto de las CCAA. Por último, todas las CCAA admitían que un requisito esencial para la búsqueda del consenso en la reforma es partir de una garantía de statu quo en cuanto al volumen global de la financiación de todas y cada una de las CCAA y Ciudades con Estatuto de Autonomía afectadas, tal y como siempre se ha hecho. Todo lo anterior muestra que, con un esfuerzo de racionalización y en aras al bien co­ mún, las posturas de las Comunidades Autónomas podían aproximarse hasta encontrar un consenso en los elementos vertebradores del futuro sistema

2.3.

Breve referencia a la situación económica

El escenario económico en el que se desarrolla este proceso de reforma es especialmen­ te complejo, debido, fundamentalmente, a la crisis del sistema financiero internacional y a un ajuste interno particularmente dramático en el mercado inmobiliario. Después de un largo período de intenso crecimiento, en 2007 la economía española inició una desaceleración que se intensificó en 2008 y 2009, continuando en la actualidad.

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Las comunidades autónomas desarrollan un papel trascendental en la prestación de ser­ vicios públicos fundamentales y el Estado era conocedor de sus dificultades financieras por la caída que en los ingresos tributarios, especialmente en los impuestos totalmente cedidos. Por ello, no obstante la coyuntura global, el gobierno adquirió el compromiso de añadir re­ cursos al sistema, respondiendo al objetivo de protección del Estado del bienestar, sin olvi­ dar, en todo caso, sus exigencias en el cumplimiento de las funciones de estabilidad econó­ mica y presupuestaria que le son propias.

2.4.

El entorno institucional de la reforma

A lo expuesto en los epígrafes anteriores en cuanto a objetivos y restricciones para la reforma hay que añadir una breve referencia al entorno institucional en el que se ha desarro­ llado 2 y que ha implicado: 1) la realización de sucesivas rondas de contactos bilaterales, la presentación en el CPFF el 22 de julio de 2008 de unas bases para la reforma y su concreción el 30 de diciembre de 2008 en el documento «Reforma del Sistema de Financiación de las CCAA de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía», 2) la aprobación en el CPFF del Acuerdo 6/2009, de 15 de julio para la reforma del sistema, sin ningún voto en contra, 3) la tramitación y aprobación de la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de mo­ dificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se re­ gula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tribu­ tarias y de la Ley 23/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial, 4) la celebración durante los días 21 y 22 de diciembre de 2009 de las distintas Comi­ siones Mixtas del Estado con las CCAA y Ciudades con Estatuto de Autonomía, previstas en los Estatutos para acordar la aceptación del nuevo sistema, acuerdo suscrito por todas las CCAA y Ciudades con Estatuto de Autonomía, 5) la tramitación y aprobación con fecha de 16 de julio de 2010 de los textos legales por los que se determina el régimen de cesión de tributos a cada una de las 15 co­ munidades autónomas y se fija el alcance y condiciones de la cesión.

3. Preferencias, restricciones y soluciones: el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales 3.1.

La agregación de preferencias

Todo lo expuesto en el epígrafe anterior contribuye a poner en su justo término los con­ dicionantes de la reforma, y se inscribe en la reflexión más general en relación a los proble­

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mas existentes en la agregación de las preferencias individuales, bien conocidos y que se en­ cuentran en el núcleo de la reflexión sobre la actividad pública. Problemas que, lógicamente, aumentan cuantas más diferencias haya en estas preferencias y más complejas sean las dife­ rentes dimensiones sobre las que se pretenda aplicar una determinada regla de elección co­ lectiva. Y aunque este no sea el espacio apropiado para su desarrollo, si es preciso resaltar que si no se parte del reconocimiento de dichos problemas y de las limitaciones intrínsecas que comportan, todo análisis posterior de un tema de tanta complejidad como es la reforma del sistema de financiación de los diferentes entes en un entorno descentralizado quedaría desvirtuado. En términos concretos, la solución que el proceso de descentralización español ha en­ contrado para la agregación aceptable de las diferentes preferencias es la de optar por un pro­ cedimiento de decisión que en la práctica exige la unanimidad en la aceptación de un cambio de sistema para que el mismo pueda ser aplicado de forma general. El pretendido carácter in­ definido del sistema aprobado en 2001, no sujeto en principio a revisión quinquenal como los anteriores, junto al objetivo del nuevo sistema de concreción de un mecanismo de nivelación que integre a todas las CCAA, refuerzan aún más si cabe la necesidad de unanimidad en la reforma. Por supuesto esta opción tiene sus consecuencias, tanto en el sentido de aumentar la capacidad de decisión autónoma de los gobiernos subcentrales, elevar la exigencia de los es­ fuerzos negociadores en la búsqueda del consenso y consolidar la protección de las minorías, como, al mismo tiempo, de restringir las opciones viables y hacer más compleja la toma de decisiones. A lo anterior se une el hecho de que el sistema de financiación no tiene una única guía u objetivo, sino que debe dar respuestas a necesidades diferentes y contrapuestas, fundamen­ talmente en lo que respecta al binomio autonomía-corresponsabilidad frente a equidad-soli­ daridad, encontrando el equilibrio que permita conjugar las ventajas de ambas dimensiones. En este contexto es el que se inscribe el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fun­ damentales y su articulación en el conjunto del sistema.

3.2.

Restricciones

Si se admite que todas las CCAA deben aceptar el cambio de sistema, una primera con­ clusión obvia es que no sólo ninguna de ellas debe resultar perdedora en términos absolutos con el cambio, sino que todas, si bien en grados relativos diferentes, deben resultar beneficia­ das, al menos en la medida en que no les sea más «rentable» permanecer fuera del acuerdo. Esto tiene varias implicaciones: la reforma tendrá un coste para la administración central y los efectos transformadores de la reforma deben trasladarse a los criterios que determinan la distribución de los recursos extra y a las reglas que condicionan la autonomía, nivelación y dinámica del sistema. Sin estas restricciones es obvio que podría existir un elenco de soluciones más amplio para un mismo objetivo de, por ejemplo, reducción de las diferencias en financiación per cá­ pita o introducción de mecanismos de solidaridad y nivelación, sin embargo es más que dis­

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cutible que las mismas tuviesen la mínima viabilidad práctica, con lo que constituirían meros ejercicios de resolución de un ejercicio matemático. Dejando a un lado la distribución de los recursos extra a incorporar en la financiación de las CCAA, la reflexión se centraría en la posibilidad de combinar en este contexto un au­ mento de la autonomía de las comunidades, la introducción de pautas más claras en cuanto a la financiación equitativa de las necesidades de los ciudadanos y la articulación de un meca­ nismo de dinámica que permita ajustar la financiación a las necesidades de forma periódica y automática. En primer lugar, la vía para el aumento de la autonomía parece clara: la sustitución de transferencias por cesión de impuestos, en la medida de lo posible, con competencias norma­ tivas. Y la reforma adopta esta vía, elevando los porcentajes de cesión del IRPF y el IVA has­ ta el 50% (previamente 35 y 35%, respectivamente) y el de los Impuestos Especiales de Fa­ bricación hasta el 58% (anteriormente el 40%). Esta ampliación de los espacios fiscales de las CCAA incermenta significativamente el peso de los recursos tributarios en el global de la financiación de las CCAA, hasta el entorno del 90% un aumento de aproximadamente 20 puntos porcentuales. Además el peso de los impuestos en los que las CCAA tienen compe­ tencias normativas (ampliadas, además, en el caso del IRPF) y que se corresponden con el concepto más estricto de autonomía, aumentará por encima del 50% del total de sus recursos. Sin embargo, esta elevación de la cesión de impuestos, con todas sus ventajas, todavía hace más necesaria la introducción de pautas de nivelación y, conectada a las mismas, la ac­ tualización explícita del ajuste entre financiación y necesidades, dado que, como se observó en los años precedentes, el aumento de la financiación impositiva no asegura por si misma ni la corresponsabilidad, ni la consecución de dichos objetivos. Llegados a este punto hay que hacer algunas consideraciones adicionales: 1) en el con­ texto de partida la financiación per cápita no es igual para todas las CCAA, incluso conside­ rando únicamente las competencias homogéneas, esto es, compartidas por todas las comuni­ dades o acercando la financiación «normativa» derivada del anterior acuerdo de financiación a una definición más realista; 2) la financiación por «unidad de necesidad», que se obtiene ponderando no sólo el número de habitantes sino también sus características (envejecimien­ to, territorio, insularidad, etc.) también presenta diferencias entre comunidades, heredadas de un complejo proceso de descentralización guiado por la metodología del coste efectivo y di­ fícilmente salvables mediante una mera transformación ad hoc de las variables determinan­ tes del coste de prestación de los diferentes servicios; 3) todas las comunidades reconocen que dentro de sus competencias hay un núcleo duro de las mismas (educación, sanidad y otros servicios sociales esenciales) que suponen el componente más dinámico en cuanto a demanda y que se encuentran especialmente ligadas a las variaciones de las necesidades de la población; 4) la Constitución otorga, en su artículo 158.1, una especial protección a los servi­ cios públicos fundamentales, garantizando un nivel mínimo en todo el territorio español que quedo reflejado en la LOFCA y que la Ley 21/2001 intento articular, sin éxito, a través de las asignaciones de nivelación; 5) los Estatutos de Autonomía de Cataluña, Aragón, Andalucía e Islas Baleares prevén explícitamente la nivelación en el ámbito de la educación, la sanidad y otros servicios sociales esenciales; 6) por último, en un entorno descentralizado el equilibrio entre autonomía y solidaridad es fundamental para que los gobiernos actúen con correspon­

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sabilidad; tanto una solución extrema que iguale en todo caso los resultados de todas las co­ munidades, como un sistema en el que su financiación dependa exclusivamente de sus recur­ sos tributarios suelen encontrar fuertes resistencias. Las dos primeras consideraciones hacen imposible la introducción de un mecanismo de igualación de la financiación total, ya sea por habitante o por unidad de necesidad, que no implique perdedores. Aun incluyendo recursos adicionales, el objetivo de igualación total de la financiación implicaría un coste inasumible, ya que la ausencia de perdedores implicaría equipar a todas las comunidades al máximo de la financiación per cápita. Coste que sería ma­ yor, incluso, si se considera que todas las CCAA deberían tener algún tipo de beneficio sufi­ ciente para incentivar su participación voluntaria en el nuevo sistema. El resto de consideraciones respalda la idea de que existe una serie de prestaciones pú­ blicas competencia de las CCAA (los servicios públicos fundamentales) que deben, tanto por motivos legales como económicos, recibir una especial protección, garantizándose dinámica­ mente la estricta igualdad en su financiación, sin que ello suponga un menoscabo en la finan­ ciación asociada al resto de competencias y consolidada en más de treinta años de proceso de descentralización.

3.3.

El Fondo de Garantía y la reforma del sistema

La reforma realizada se inscribe en este marco de restricciones y objetivos. De forma secuencial tendríamos los siguientes cambios, expuestos en primer lugar sin considerar la in­ corporación de recursos adicionales: 1) Se respeta la cuantía de financiación global y de cada comunidad autónoma, pero se aumenta su autonomía al sustituir recursos vía transferencias (reducción del Fondo de Suficiencia) por mayor cesión de impuestos (adicionalmente se cambia y mejora la definición de la recaudación normativa en los denominados impuestos cedidos tradicionales). 2) Dentro de esa cuantía global de financiación de los servicios transferidos se crea un mecanismo que atribuye el 75% de los recursos tributarios cedidos en términos normativos a un nuevo Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamenta­ les. Aquí es importante resaltar, que el ejercicio de competencias normativas sobre los tributos cedidos, tanto a la baja como al alza, no altera la aportación de cada CA al Fondo, esto es, se preserva estrictamente la autonomía y la responsabilidad, con­ figurando un mecanismo no manipulable. 3) Este Fondo de Garantía se distribuye entre las CCAA en función de sus necesida­ des de financiación, determinadas por distintas variables (Población, 30%; Super­ ficie 1,8%; Dispersión 0,6%; Insularidad 0,6%; Población protegida equivalente distribuida en siete grupos de edad, con arreglo a la metodología descrita en el Informe del Grupo de Trabajo de Análisis del Gasto Sanitario, 38%; Población ma­ yor de sesenta y cinco años, 8,5%; Población entre 0 y 16 años, 20,5%). Estas jue­ go de variables, partiendo de las manejadas en anteriores sistemas de financiación, incorpora explícitamente nuevas dimensiones que mejoran el ajuste a las compe­

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tencias de gasto (en especial en lo concerniente a educación y sanidad) con una base técnica que las respalda. 4) Se calcula la diferencia entre la financiación de cada comunidad con el sistema previo a la reforma y la resultante de la suma de su participación en el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (75% de sus recursos tributarios, distribuidos por unidad de necesidad) y el restante 25% de sus recursos tributarios. Esta diferencia se cubre para el año de comienzo de funcionamiento efectivo del modelo con una trasferencia, el Fondo de Suficiencia Global, que asegura el statu quo estricto (ni ganadores, ni perdedores, ni recursos adicionales) en el punto de partida y que en el futuro evolucionará de acuerdo con los ingresos tributarios del estado, asegurando la suficiencia en la financiación de las competencias transfe­ ridas. En este punto, la estructura básica del nuevo sistema ya está definida. Sin incorporar nue­ vos recursos y sin alterar la financiación de ninguna de las CCAA habría logrado: aumentar notablemente la autonomía tributaria; mejorar la medición de los recursos tributarios en térmi­ nos normativos; reformar las variables determinantes de las necesidades de gasto con criterios técnicos respaldados; determinar un mecanismo de referencia para la igualación de la financia­ ción de los servicios públicos fundamentales competencia de las autonomías; e incorporar la dinámica en la nivelación de la financiación de las necesidades de los ciudadanos, mediante la actualización anual de los recursos y variables integrantes del Fondo de Garantía. La principal crítica a este resultado podría ser que en el primer año (2009 a todos los efectos) no cambia en nada la distribución inicial de recursos, ya que el Fondo de Suficiencia Global devuelve a todas las CCAA a su punto de partida previo a la reforma en términos cuantitativos. Sin embargo, esta crítica carece de sentido en la medida en que es precisamen­ te ese respeto del statu quo el que permite una transformación radical del sistema de cara al futuro que, dentro de las restricciones, da respuesta a muchas de las críticas realizadas al sis­ tema anteriormente vigente. A partir del siguiente año, la dinámica del Fondo de Garantía permite ajustar la financiación a las variaciones de la población y de sus características, la mayor autonomía permite a los gobiernos ser más corresponsables, y la financiación de los servicios públicos fundamentales se mantiene continuamente igual en todas las CCAA. Además, pese a que la configuración del Fondo de Garantía es el objetivo principal de este artículo, no podemos olvidar que sobre el statu quo del esquema anteriormente descrito se añaden los recursos adicionales que se integran en el sistema (artículos 5 y 6 de la Ley 22/2009) y cuyas pautas de distribución, públicas y detalladas, permiten reducir significati­ vamente las diferencias de financiación per cápita ya desde el primer momento de aplicación del nuevo sistema. Estos recursos se integran en el sistema elevando la financiación global de cada comunidad en la cuantía que le corresponda (llamémosla Xi) según los criterios de asig­ nación (crecimiento de la población, población ajustada, población dependiente, dispersión, densidad, etc.). Sin embargo, esta integración se realiza con el siguiente procedimiento: aña­ diéndolos en bloque (la suma de los Xi) al Fondo de Garantía para su distribución de acuerdo con los criterios del mismo (por población ajustada, con lo que a cada comunidad le corres­ ponde una cantidad Yi), para después determinar en el primer año de aplicación del sistema los respectivos Fondos de Suficiencia Global (si Xi>Yi su Fondo de Suficiencia Global com­

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pensará en positivo la diferencia, y al contrario en caso de que Xi