LA GLOBALIZACION Y LAS ORGANIZACIONES SINDICALES Gerardo Castillo Hernández

ENFOQUE GENERAL INTRODUCCION La globalización, más allá de sus diversos aspectos y manifestaciones, puede ser definida básicamente como la creciente gravitación de los procesos financieros, económicos, ambientales, políticos, sociales y culturales de alcance mundial en los de carácter regional, nacional y local. En la práctica, la globalización ha significado una fase de expansión y profundización de la economía capitalista y de sus postulados teóricos, tales como la libre competencia, libre mercado, incremento del comercio internacional, etc. La caída del muro de Berlín y el fin del mundo bipolar que fue característico en la mayor parte del siglo XX, aceleró e intensificó dicha expansión a la vez que instaló el pensamiento neoliberal casi como pensamiento único. Este pensamiento resalta la idea de una única vía posible de liberalización plena de los mercados mundiales y de integración a ellos como destino inevitable y deseable de toda la humanidad. Este proceso va acompañado de una ideología legitimadora, que busca transmitir valores como: privilegiar al capital por sobre el trabajo; la competitividad de la empresa se convierte en el bien supremo al que se subordinan los demás; los intereses individuales son más prestigiados que antes y los colectivos tienden a perder relevancia; la solidaridad

se debilita y el individualismo tiende a ser considerado como motor del progreso. El Estado de bienestar ya no es considerado como necesario. El derecho laboral y la acción sindical son vistos como “rigideces” que distorsionan, en términos economicistas, el desarrollo de la libre empresa y el mercado del trabajo. La dinámica del proceso de globalización está determinada, en gran medida, por el carácter desigual de los actores participantes. En su evolución ejercen una influencia preponderante los gobiernos de los países desarrollados, así como las empresas transnacionales, y en una medida mucho menor los gobiernos de los países en desarrollo y las organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, la globalización no es un mal en sí misma. Las oportunidades y beneficios que pueden extraerse de ella son inmensos; por ejemplo, la información abierta y plural es prácticamente infinita y la creciente posibilidad de interconexión entre las personas, producto de los avances tecnológicos, hace ver que somos parte de la misma comunidad global. Este sentimiento de interdependencia, de compromiso con valores universales, puede ser el cimiento de una nueva visión de sociedad, y por lo tanto de trabajo; sin embargo, como veremos a continuación, actualmente todo parece ir por un camino sinuosos que es necesario conocer si se quiere incidir en sus orientaciones y metas.

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LOS SOPORTES En la medida que las nuevas tecnologías siguen sustituyendo mano de obra, los trabajadores van siendo más prescindibles disminuyendo su peso en la economía y la política. El puesto de privilegio que se le otorga, por esta vía, al empresario como actor principal del desarrollo, se le da precisamente en el momento en que su rol de empleador no se cumple, pero puede ser de todos modos justificado ya que si bien no genera trabajo, ahora controla su escasez, aun en periodos de crecimiento económico.

El actual proceso de globalización está produciendo resultados desiguales entre los países y dentro de ellos. Se está creando riquezas, pero son demasiados los países y las personas que no participan de los beneficios y a los que apenas se tiene en cuenta, y se ignora totalmente, a la hora de configurar el proceso. Para una gran mayoría de mujeres y hombres, la globalización no ha sido capaz de satisfacer sus aspiraciones sencillas y legítimas de lograr un trabajo decente y un futuro mejor para sus hijos. Muchos de ellos viven en el limbo de la economía informal, sin derechos 346

reconocidos, y subsistiendo en forma precaria y al margen de la economía global. Incluso en los países con buenos resultados económicos hay trabajadores y comunidades que se han visto perjudicados por la globalización. El informe de la OIT “Por una globalización justa: crear oportunidades para todos” presentado en marzo del 2004, señala que entre 1960 y 1962 el producto bruto interno per cápita de los 20 países más pobres pasó de 212 dólares a 267 dólares, y el de los 20 estados más ricos de 11.417 dólares a 32.339 dólares. De esta forma, la diferencia entre los más ricos y los más pobres pasó de 54 veces a 121veces.

En el contexto de la globalización, vemos el surgimiento de una nueva relación entre trabajadores y empleadores caracterizada por el descentramiento del trabajo y, por lo tanto, por la pérdida de poder para los trabajadores. Las formas de trabajo precario e informal se imponen ante los requerimientos de adaptación de las empresas a mercados cada vez más complejos e inestables, lo que sumado al uso de nueva tecnología en la producción conforman un marco de vulnerabilidad para los trabajadores en general y en especial para los menos calificados.

RELACIONES LABORALES CLASICAS Las relaciones laborales se definen como relaciones sociales que se originan dentro y entre los actores principales del mundo del trabajo: empleadores y trabajadores. Tales relaciones experimentan actualmente radicales variaciones. El sistema tradicional tiene por eje una relación de trabajo que vincula al trabajador con un mismo empleador por un tiempo indeterminado, siendo implícito que se espera una continuidad en el trabajo. Asimismo, este ingreso a la relación laboral se produce para desarrollar una tarea determinada, claramente definida, y a cambio de una remuneración preponderantemente fija. Subyace a esta relación el principio de que el vínculo laboral es asimétrico desde el punto de vista del poder, lo cual significa que no existe igualdad entre empleador y trabajador. Esa relación es regulada por el Estado y contenida por el sindicato con la finalidad de proteger a la parte más débil: el trabajador. Por eso, la red normativa de este sistema tradicional de relaciones siempre contiene un componente estatal y otro colectivo, con una finalidad de tutela.

LA NUEVA VISION DE LAS RELACIONES LABORALES Producto de la hegemonía que ejercen dentro la globalización los imperativos de competitividad e individualismo, las relaciones laborales tradicionales han sufrido profundas transformaciones. La solidaridad y la protección estatal, que antes eran pilares de las relaciones laborales, quedan disminuidas del mundo del trabajo dando paso a una nueva visión

que compromete integralmente al trabajador. Básicamente expuestos, estos son los postulados neoliberales en materia laboral que sustentan esta visión: - No intervención del Estado en las relaciones individuales, para que cada trabajador negocie el precio de su trabajo libremente con el empleador, sin sujeción a topes mínimos. - Intervención del Estado en las relaciones colectivas, a efectos de limitar, restringir y si fuera políticamente posible, eliminar la acción sindical, la negociación colectiva y la huelga. En la doctrina neoliberal, estos fenómenos no son vistos como derechos fundamentales ni como instrumentos de equidad, sino como prácticas monopólicas de los vendedores de fuerza de trabajo que obstaculizan el libre juego de la oferta y la demanda de trabajo . Teóricamente, estas transformaciones servirían para abaratar el costo del trabajo y así contribuir a incrementar la competitividad de la empresa y aumentar el lucro empresario, lo que provocaría inversiones que generarían nuevos empleos y así, por “goteo”, la concentración del ingreso terminaría beneficiando a todos.

REPERCUSIONES En el ámbito del trabajo la globalización ha producido importantes transformaciones a fin de ajustarse a las nuevas exigencias del mercado. Entre ellas podemos señalar: - Cambios en el empleo con una tendencia creciente a altas tasas de desempleo y precarización del mismo. - Flexibilización del mercado del trabajo con una tendencia creciente a la inestabilidad del empleo y a las altas tasas de rotación. 347

- Cambios en la normativa laboral con una tendencia creciente a la desprotección de la parte laboral. - Reestructuración de los sistemas de seguridad social (fondos de retiro, seguro de desempleo, prestaciones de salud), con una tendencia creciente a segmentar la oferta y la cobertura y a aumentar los niveles de exclusión. - Debilitamiento del sindicalismo y de las negociaciones colectivas, con una tendencia creciente hacia la perdida de derechos adquiridos y/o una disminución de las exigencias reivindicativas. - Debilitamiento del rol del Estado como asignador de recursos y como agente redistributivo del ingreso, con una tendencia creciente a dejar que sea el mercado el que regule el empleo, los salarios y las prestaciones sociales. - Fortalecimiento de la autonomía empresarial no solo para la toma de decisiones económicas, sino también para definir unilateralmente las condiciones de trabajo y de salarios y los márgenes de rentabilidad que quieren alcanzar para sus negocios .

de una acción sindical que no solo sea defensiva, sino con real capacidad de influir en las grandes decisiones. Si quisiéramos sintetizar lo anteriormente expuesto, diríamos que las trasformaciones en el ámbito del trabajo se han realizado en base a la flexibilización y a la disminución del poder de los sindicatos y del Estado frente a sector empresarial. Estas trasformaciones a su vez podrían resumirse como la precarización, la tercerización y la informalización de los empleos, lo cual se traduce en altos grados de desprotección social e inestabilidad laboral. La nueva configuración de las relaciones laborales queda entonces enmarcada por una difícil situación. El primer hecho importante de destacar es que el trabajo pierde su lugar central en la sociedad. Con la priorización del capital por sobre el trabajo y la sustitución creciente de mano de obra por tecnología, cada vez es posible producir más con un numero menor de trabajadores. Hoy en día el trabajo es menos necesario. Las consecuencias de este hecho están a la vista, basta con mirar las tasas indigencia y pobreza.

LOS SINDICATOS Todas estas tendencias se verifican en mayor o menor medida en la gran mayoría de los países. Sin embargo, en aquellos donde el sindicalismo tiene más fortaleza, particularmente en Europa, los gobiernos y los movimientos sindicales han ido generando estrategias de protección que han frenado los efectos más nocivos, llegando a acuerdos y políticas que combinan flexibilización, protección social y competitividad internacional, lo que muestra la posibilidad cierta de la eficacia 348

Por otra parte está la segmentación de la mano de obra. La flexibilidad productiva incentiva la descentralización de la

organización del trabajo, la cual es facilitada por la desregulación o flexibilización de las protecciones laborales. Como se mencionó anteriormente, crece la informalidad y la tercerización, y las empresas tienden a organizarse en torno a pocos trabajadores de “planta” o estables con protección social y una gran cantidad inestable, precaria y rotativa. Otro hecho de mucha importancia tiene que ver con la individualización de las relaciones laborales. Por un lado, se da una mayor individualización como resultado de la flexibilización del derecho laboral, que amplia la autonomía del empleador. Por otra parte, esta individualización produce un retroceso de las relaciones colectivas de trabajo, cediendo espacio para la negociación individual o desconociendo relaciones asimétricas de poder entre empleador y trabajadores

imbricación entre los movimientos de la sociedad civil y el sistema de representación política que se articulaban para generar sus demandas hacia el estado. Con la llegada de los regímenes autoritarios, este esquema se modifica al desaparecer los sistemas de representación política –los partidos- con lo cual los movimientos de la sociedad civil quedan aislados de la participación política y al mismo tiempo el estado imponía sus políticas sin la necesidad de contar con el apoyo de la ciudadanía. Sin embargo, el retorno a la democracia, y por lo tanto el retorno del sistema de representación política, no ha significado una rearticulación entre éste y los movimientos de la sociedad civil. El problema para el sindicalismo entonces es cómo encontrar representatividad política sin sacrificar sus intereses.

EL FACTOR POLITICO

LOS SINDICATOS FRENTE AL NUEVO CONTEXTO

Las transformaciones del mercado laboral se traducen en nuevos desafíos para el mundo sindical. Pero además de los problemas ya mencionados, existe otro que se ha desarrollado en forma concomitante para la mayoría de los países de la región, vinculado al factor político. Básicamente, el problema podría describirse como el debilitamiento del movimiento sindical a raíz de la intervención de regímenes militares. Sin democracia representativa, el sindicalismo pasó a un segundo plano, del que en muchos casos no ha podido salir a pesar de haberse producido transiciones a regímenes democráticos. En términos más teóricos, podría decirse que antes de las intervenciones militares existía una fuerte

Como se ha visto hasta este punto, la necesidad de aumentar la competitividad económica, por la presión que introduce la globalización, repercute en el mundo laboral bajo la forma de cambios en la organización de la producción y del trabajo, muchas veces directamente bajo la forma de nuevos puestos de trabajo o una redefinición drástica de los anteriores, en lo cual la revolución tecnológica informática es un factor clave. Por un lado crecen, de manera paralela, los fenómenos de: - precariedad laboral - informalidad laboral - desocupación. 349

El primero se refiere a las formas atípicas de trabajo asalariado en empresas formales de todo tamaño, incluyendo distintas variantes de tercerización y externalización de la producción y el empleo, mediante subcontrataciones muchas veces fraudulentas, en el sentido de que están dirigidas a hacer pasar como independiente ocupaciones que no lo son. El segundo se refiere a los trabajos de baja productividad, que las personas de baja calificación laboral se proporcionan a sí mismos, de manera autónoma Por otro, también se asiste a una multinacionalización de las economías nacionales, incluyendo la privatización de empresas públicas. Todo ello ocasiona problemas importantes a la capacidad de las estructuras sindicales para captar e incluso retener a sus representados, obligando a las organizaciones a renovar sus enfoques. A continuación se presentan algunos ejemplos de los desafíos concretos a que se enfrentan los sindicatos y sus reacciones. Se diferencian las acciones realizadas a nivel nacional de aquellas en el plano internacional. En este último nivel, se destaca la vía de las normas internacionales de trabajo de la OIT, la cual, además de plantear la base de la dimensión social en el comercio y la inversión internacional, repercute positivamente sobre el ámbito interno de cada país, en la medida en que están diseñadas para su aplicación en ese plano, en camino a una homogeneización a nivel mundial. Este tema es presentado en el próximo apartado, al referirse a la OIT. 350

PLANO NACIONAL LA ESTRATEGIA DEL SINDICALISMO “CIUDADANO” Y “COMUNITARIO” Ante la dificultad para organizar a los nuevos trabajadores, en los países desarrollados ha crecido en los últimos quince años la perspectiva del sindicalismo “ciudadano”1, con base en que: - si bien en la fábrica y la oficina los trabajadores gozan de una tutela suficiente, una vez fuera se enfrentan a menudo contra una mala política de salud, o educativa o fiscal. - el modelo tradicional de sindicalismo se ha centrado en el rol del trabajador, descuidando otros de ese mismo trabajador, como ciudadano, consumidor y vecinos, en su perjuicio y en el de los trabajadores no sindicalizados, quienes además no encuentran razones para sentirse vinculados con el sindicato. En consecuencia, se plantea ahora la necesidad que el sindicalismo participe en el lugar de trabajo, hacia una “ciudadanía en la empresa”. Ello implica centrarse no sólo en sus intereses como trabajadores, sino en sus intereses como ciudadanostrabajadores, actuando como defensores de la comunidad, ocupándose de las necesidades de la vida cotidiana y en la relación con el Estado. Para ello, el sindicalismo promueve campañas de información a la opinión pública e iniciativas concretas en los temas mencionados. Una variante de este enfoque es el “sindicalismo comunitario”, más centrado en estrategias de alianza con otras organizaciones. El ejemplo más conocido es el del sindicalismo norteamericano,

retomando, en cierto modo, el concepto de “movimiento laboral”, con el antecedente de los Caballeros del Trabajo (Knigths of Labor) del siglo XIX. Para ello se contactan con organizaciones comunitarias no sindicales que se ocupan de los derechos civiles y de las minorías, de las mujeres y de la tercera edad, para crear nuevas formas de trabajo sindical, mediante dos vías complementarias: - la creación de coaliciones entre el sindicalismo y estos grupos, para lograr de parte de los empleadores el reconocimiento de determinados colectivos de trabajadores, en el sentido de respetar la existencia de contratos y de condiciones de trabajo apropiadas. El contar con organizaciones no sindicales como aliados significa que cada sindicato en un área no tendrá que organizar el apoyo comunitario desde cero. Por esta vía también se dispone de organizaciones que no requieren calificar ante las exigencias legales en materia de certificación y elecciones, que con frecuencia impiden que se organicen los sindicatos. - la creación de un movimiento laboral entre organizaciones comunitarias que se encargan de resolver problemas en el lugar de trabajo. Todos los trabajadores dentro de una comunidad se unen y participan en el movimiento laboral, aun cuando sea poco probable que un empleador reconozca al sindicato o firme un contrato colectivo de trabajo. Cambia la definición misma de lo que son los sindicatos: en vez de representar a los trabajadores en lugares de trabajo específicas, los sindicatos se transforman en movimientos a nivel de toda la comunidad, la cual se organiza

alrededor de problemas relacionados con el lugar de trabajo, en cuanto al maltrato de los trabajadores y la justicia social. Las campañas deben emprenderse en los “tribunales de la opinión pública”. Las acciones están diseñadas para incrementar el apoyo del público, movilizando un gran número de seguidores en manifestaciones públicas de protestas, quejas y boicots, ejerciendo presión sobre los empleadores, hasta que no tenga alternativa a la negociación, y tenga dificultades para las contrataciones sustitutas de trabajadores no vinculados al movimiento. Este enfoque requiere recursos económicos, tiempo suficiente para educar al público y a los propios miembros sindicales, realización de investigaciones para detectar a los colectivos no sindicalizados y documentar los problemas que presenta su relación laboral, y una estrategia integral hacia los medios de comunicación, así como tiempo suficiente para concientizar al público y a los propios miembros sindicales. Una aplicación de este enfoque es el de las “Ciudades Sindicalizadas”/Union Cities de la AFLCIO, que une a federaciones estatales, y concilios y uniones de gremios locales en un esfuerzo común. La iniciativa implica comprometerse a tomar diversas medidas para ayudar a reconstruir el movimiento desde abajo hasta arriba, y mejorar el estándar de vida de las familias trabajadoras: - organizar las bases y comités de acción política y de cabildeo para trabajar en los problemas locales, estatales y nacionales, formar alianzas comunitarias y apoyar a los candidatos políticos que abogan por las familias trabajadores. 351

- organizar a los aliados de la comunidad que apoyen estrategias de desarrollo económico que crean trabajos y crecimiento, mientras establecen estándares comunitarios a las industrias locales e inversiones públicas que estén orientadas a favorecer al trabajador y a la familia. - persuadir a los ayuntamientos de la ciudad o pueblo y a los gobiernos de los condados, a que adopten resoluciones apoyando el derecho de los trabajadores a organizarse e insistir que los candidatos políticos hagan lo mismo, como condición para obtener respaldo.

OTRAS ESTRATEGIAS HACIA EL TRABAJO INDEPENDIENTE En algunos países, el trabajo informal en unidades familiares o con empleo asalariado en muy pequeña escala (las microempresas, por ejemplo hasta 5 ocupados), representan el 30-40% de la ocupación total. En consecuencia, este segmento de la economía presenta el principal inconveniente para que el sindicalismo alcance una representación masiva, por tratarse de trabajadores que, al ser independientes, no entran en el modelo tradicional de organización, y muchas veces directamente no pueden ser representados, por impedimentos legales. Sin embargo, algunos trabajadores informales, como los ambulantes o semifijos en la calle y plazas, tienen una larga tradición organizativa, basada justamente en la defensa de los espacios públicos en que se han instalado. En los países en que el tamaño de este comercio informal es muy considerable, el sindicalismo ha fluctuado entre la 352

concreción de estrategias de alianza con estas estructuras, o la sindicalización directa de estos trabajadores, manteniendo la forma asociativa, donde no está permitida la creación de sindicatos de trabajadores independientes. En algunos paìses (Venezuela, México) se ha llegado a crear federaciones de distintos colectivos del trabajo informal, incorporadas a las centrales o confederaciones. El mismo esquema de alianzas o de organización se ha proyectado a veces hacia los desocupados o subocupados. Además de los trabajos informales de baja productividad, el sindicalismo debe atender también a otros trabajadores independientes, muchos de ellos de nivel profesional, sobre todo en actividades de servicios modernos. En Europa, estructuras sindicales como la Union Network International (UNI) han profundizado en el análisis de estas situaciones, para sectores representados (los denominados “trabajadores de la creación” (medios de comunicación, espectáculo y cultura), proponiendo y fomentando diversas vías de acción para su incorporación al mundo sindical1. Un eje de este trabajo se refiere a la creación de sindicatos virtuales (mediante redes), que combinan distintas líneas de trabajo: - acceso a información de carácter profesional y orientación jurídica, - servicios en materia de seguro social y pensiones a costo adicional. Este trabajo incluye subtemas como el derecho de propiedad intelectual en tanto derecho laboral, el derecho a la libertad de expresión, y el ataque contra las relaciones

laborales fraudulentas ya mencionadas, mediante el disimulo de la dependencia laboral. Respecto de esto último, UNI promueve la reforma de los estatutos, para dar lugar a consultores y subcontratistas.

Transporte (OTV), el Sindicato de Empleados Privados (DAG), el Sindicato de Comercio, Banca y Seguros (HBV). También se ha ofrecido la afiliación al Sindicato de Maestros (GEW).

ESTRATEGIA DE REAGRUPAMIENTO SECTORIAL

La nueva organización tiene una membresía de casi 3 millones de trabajadores, representando a más de 100 profesiones. Con esta cobertura, el nuevo sindicato es mayor al sindicato metalúrgico IG Metall. El objetivo de la fusión ha sido fortalecer la capacidad organizativa sindical y dejar atrás la competencia poco productiva del pasado entre sindicatos de los sectores de servicios. Por esta vía se liberan recursos para una campaña organizacional en las industrias de información y la nueva economía, para captar a trabajadores independientes o personas que trabajan en empleos atípicos y sin protección, donde los sindicatos son casi desconocidos.

Una estrategia de creciente difusión es la del fortalecimiento sindical a partir del reagrupamiento sectorial, al considerarse un “falso dilema” el contraste entre centralización y descentralización sindical, con este último enfoque llevando a una exagerada fragmentación del trabajo sindical desarrollado en las empresas. Como resultado, se crean nuevas organizaciones que utilizan una definición amplia de sector, incluso sin la exigencia de que los distintos subsectores estén vinculados desde un punto de vista económico. Se estimulan así reagrupamientos de organizaciones que utilizaban encuadramientos más rígidos. Se mantiene el trabajo sindical en la empresa pero efectuando reagrupamientos sectoriales en el nivel central, bajo la forma de fusiones, absorciones o asociaciones con fines determinados, dirigidos a preservar las negociaciones sectoriales de cada una de las organizaciones. Una aplicación de este nuevo enfoque en los sectores representativos de UNI1 se encuentra en el sindicalismo alemán, con la creación de Ver.di (el Sindicato de Servicios Unificados), en el 2001. Los sindicatos fusionados fueron cinco: el Sindicato de Correos y Telecomunicaciones (DPG), el Sindicato de Medios de Comunicación (IG Medien), el Sindicato de Servicios Públicos y

Dado el similar tamaño que tienen ahora IG Metall y Ver.di reaparece también un tema de gran importancia, que el primero ha planteado: la necesidad de no segmentar a los sectores de la industria y de servicios, teniendo en cuenta la tecnología de la información como nexo.

PLANO INTERNACIONAL Como se ha visto, la globalización hace que varios problemas sean comunes para los países de la región, por lo cual muchas veces los enfoques y las soluciones propuestas por los sindicatos deben plantearse en ese mismo ámbito y dirección. Al integrar y apuntalar el sindicalismo internacional, se fortalece la capacidad de negociación del movimiento 353

sindical. Además, es una respuesta válida frente a la internacionalización productiva.

LA PRESENCIA SINDICAL UNIFICADA ANTE LAS IFI En el 2001, la CIOSL, las Federaciones Sindicales Internacionales (FSI) y el TUAC (órgano consultivo sindical en la OCDE), han creado la estructura Global Unions (Sindicatos Globales), para activar ante las instituciones financieras internacionales en todas las temáticas en las cuales corresponde establecer una dimensión social o, más en general, el sindicalismo tiene opiniones formadas sobre la estrategia económica más beneficiosa para las mayorías. La actividad principal de Global Unions se desarrolla ante las asambleas del FMI y del Banco Mundial, así como ante las cumbres de la OMC.

EL REAGRUPAMIENTO DE LAS FSI La estrategia de reagrupamiento sectorial antes mencionada en el ámbito nacional, tiene en realidad su antecedente en las FSI, con un desarrollo creciente en los años noventa, con el mismo objetivo de acumular mayor fuerza de representación y hacer más eficiente su operación. Como resultado, de los más de 30 FSI existentes hace algunas décadas, actualmente se ha llegado a diez. UNI es el mayor ejemplo de esta tendencia, cuando en el 2000 unificó cuatro FSI que tenían en común trabajar en sectores de servicios. Otros dos ejemplos en igual dirección son anteriores: la UITA, cuando en el tiempo fue combinando la industria de la alimentación, bebidas y tabaco con los restaurantes y 354

luego con las plantaciones agrícolas, y la ICEM, cuando fusionó a las FSI de la industria química y petroquímica con la minería y últimamente con la Unión más pequeña que todavía se mantenía, la de los talladores de diamantes.

ESTRATEGIA ANTE LA PRIVATIZACION DE EMPRESAS PUBLICAS Un fenómeno vinculado directamente con la globalización es el de la venta de empresas públicas a empresas privadas, casi siempre multinacionales, en relación al enfoque del Consenso de Washington, desarrollado en los años noventa por las IFI mencionadas. Existen muchos antecedentes de acciones sindicales en la región latinoamericana (frecuentemente a cargo de organizaciones vinculadas a la Internacional de Servidores Públicos –ISP-), a veces exitosas y otras no, pero en su conjunto valiosas1. Por ejemplo, se encuentran casos de acción sindical ante las privatizaciones de las empresas nacionales de energía eléctrica, teléfonos, distribución del agua, puertos, cemento, servicios postales, en países tan diversos como Panamá, Rep. Dominicana, Honduras, Costa Rica, Argentina. Un caso particular es también el de la conversión de los sistemas de seguridad social bajo el régimen de reparto a capitalización individual, que también implican el ingreso de bancos y otros intermediarios financieros al negocio de los fondos de pensión. En todos estos casos, cuando la privatización se concretó, un tema básico

ha sido el del status de los ex trabajadores estatales en la nueva empresa, lo que ha dado a gestiones ante los ministerios de economía, de trabajo, y en ocasiones la propia OIT, para que los procesos de reestructuración empresarial no sean demasiado gravosos para los trabajadores, tendiéndose a garantizar el mantenimiento de las anteriores relaciones laborales. Un aspecto interesante de esta estrategia sindical lo aporta la propia ISP, ya que tomó la decisión estratégica de mantener afiliadas a las organizaciones que dejaron de pertenecer a la nómina de los trabajadores públicos, centrándose así en el concepto de “bienes y servicios públicos”.

INFORMACION Y CONSULTA EN LAS EMPRESAS MULTINACIONALES Otra vía de trabajo internacional sindical de gran auge en los años noventa ha sido la creación de Códigos de Conducta y Acuerdos Marco Internacionales en determinadas empresas multinacionales, por acuerdo bilateral con la FSI del sector. Actualmente existen veinticinco de estos instrumentos, la mayor parte de los cuales se extienden a los países en que estas empresas tienen filiales en América Latina y Caribe. Los sectores más activos han sido teléfonos, automotrices, industria química, bancos. Estos protocolos reconocen la vigencia al interior de la empresa de las normas básicas de la OIT, incluyendo el derecho a la representación sindical y al acceso a la información. El contenido suele también extenderse a los proveedores y subcontratistas.

Cuando la empresa multinacional “exporta” a su filial el comportamiento con sus trabajadores que caracteriza a su casa matriz, el resultado es directamente positivo. Pero cuando, en muchos países, la empresa se instaló para aprovechar la baratura de los costos laborales, una parte de la cual proviene de la escasa organización sindical, o de la débil administración del trabajo, estos acuerdos permiten modificar la situación, convirtiéndose entonces en un modelo a imitar por otras empresas nacionales, como resultado de un efecto demostración. En la Unión Europea, una Directriz de 1994 ha convertido en obligatoria la creación de Comités de Empresa Europeos, para las empresas y grupos de empresas de dimensión comunitaria, a partir de una planta global de 150 trabajadores. Estos Comités se proyectan, al menos indirectamente, hacia las filiales en otras regiones, incluyendo la incorporación de representantes de sus sindicatos en las reuniones mundiales periódicas. Esta vía se diferencia de otra tradicional empresarial de “responsabilidad social”, basada en la elaboración de códigos de conducta unilaterales, que son mas bien ejercicios de relaciones públicas, dirigidos hacia la creación de una buena imagen entre los consumidores de sus productos. Por el contrario, se emparenta con la tradición de instrumentos intergubernamentales de la OIT y la OCDE, que en 1976-7 aprobaron sendas guías para la homogeneización del comportamiento de estas empresas, con mecanismos de seguimiento, control y denuncias, dadas ciertas circunstancias. 355

LA OIT Y EL TRABAJO DECENTE

La OIT y el Trabajo Decente

La OIT nace en 1919 de la necesidad, por parte de los países industrializados, de contar con un conjunto de normas laborales de carácter internacional. El extraordinario crecimiento económico de la época se debió muchas veces a la explotación inhumana de miles de trabajadores, por lo cual era necesario contar con un organismo regulador de las prácticas laborales. ¿Cómo evitar que aquellos Estados que protegían a sus trabajadores perdieran competitividad en los mercados frente a aquellos otros Estados que los explotaban? Mediante la regulación internacional de los temas sociales con miras a garantizar el respeto a los derechos básicos de los trabajadores. Así nace el sistema normativo que incluye los convenios y las recomendaciones internacionales del trabajo.

Como se ha señalado anteriormente, la OIT tiene un origen claro y definido: la justicia social; sin embargo, el contexto económico, político y social ha cambiado y este documento ha querido describir parte de esta transformación. Al plantearse sobre un contexto social cambiante, la OIT constantemente debe replantear sus misiones, programas y métodos de trabajo. Es así como en la actualidad, la OIT dedica sus esfuerzos a la consecución de un equilibrio entre el capital y el trabajo mediante la reconceptualización del trabajo decente. Este concepto emerge del contexto actual como un modelo a seguir y con el cual compararse. De él, como veremos más adelante, se desprende la importancia de la Protección Social.

LOS CUATRO PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA OIT a) El trabajo no es una mercancía; b) la libertad de expresión y de asociación es esencial para el progreso constante; c) la pobreza, en cualquier lugar, constituye un peligro para la prosperidad de todos; d) la lucha contra la necesidad debe proseguirse con incesante energía dentro de cada nación y mediante un esfuerzo internacional continuo y concertado, en el cual los representantes de los trabajadores y de los empleadores, colaborando en un pie de igualdad con los representantes de los gobiernos, participen en discusiones libres y en decisiones de carácter democrático, a fin de promover el bienestar común. 356

¿Cómo puede lograrse el objetivo de promover un trabajo decente? En la tarea de la OIT, esto se concibe como la síntesis de cuatro objetivos estratégicos: a. conseguir que se respeten los principios y derechos fundamentales en el trabajo; b. crear mayores oportunidades de empleo y de ingresos para hombres y mujeres; c. extender la protección social; promover el Diálogo Social. Estos objetivos están íntimamente entrelazados: el respeto por los principios y derechos fundamentales es condición previa para la construcción de un mercado de trabajo socialmente legítimo; el Diálogo Social es el medio por el que los trabajadores, los empleadores y sus representantes pueden discutir e intercambiar ideas acerca de los caminos

para lograr tal objetivo. La creación de empleo es el instrumento esencial para elevar los niveles de vida y ampliar el acceso a los ingresos, en tanto que la protección social procura los medios para alcanzar la seguridad en los ingresos y la seguridad en el medio de trabajo. Estas distintas dimensiones del trabajo decente se refuerzan la una a la otra.

Protección social y condiciones de trabajo Como hemos visto, el escenario de la globalización en el que se inserta el trabajo actualmente es adverso. Las consecuencias son variadas y afectan diversos ámbitos de la sociedad. Para los trabajadores estas consecuencias tienen una expresión muy cotidiana y a la vez nítida: su seguridad social. Las mayores preocupaciones de los trabajadores giran en torno a eventualidades que afecten la salud y el ingreso tanto del individuo como de su familia, ya sea en el presente o en el futuro. Para enfrentar esta situación de desprotección, la OIT insiste en la necesidad de un Trabajo Decente, es decir, un trabajo digno en el que se respeten los derechos fundamentales del trabajador. Uno de los principales activos para la promoción del trabajo decente es la protección social. Este concepto se refiere a la protección que proporciona la sociedad a sus miembros mediante una serie de medidas públicas para: - compensar la inexistencia, o una reducción radical, de los ingresos del

trabajo a causa de diferentes eventualidades (en particular, la enfermedad, la maternidad, los accidentes del trabajo, el desempleo, la invalidez, la vejez y la muerte del sostén de la familia); - proporcionar asistencia médica; - facilitar prestaciones a las familias con hijos. El acceso a un nivel adecuado de protección social es un derecho fundamental de todas las personas que y se considera como una herramienta para la promoción del bienestar humano que conduce, a su vez, al mejoramiento del desarrollo y del rendimiento económico. Las organizaciones sindicales desde sus inicios reivindicaron la necesidad de desarrollar una adecuada cobertura para las diferentes contingencias que van en detrimento del desarrollo social y humano, como, enfermedad, vejez, incapacidad o invalidez, desempleo, circunstancias todas que ponen al trabajador y su familia en situación de extrema necesidad o carencias frente a la imposibilidad de garantizar el sustento y la cobertura de necesidades básicas. La seguridad social debe garantizar una protección cuando sobrevienen eventualidades que afecten la salud, el ingreso y el bienestar del individuo y su grupo familiar, generando así la necesidad de su protección. Constituye un conjunto de garantías económicas, de salud y sociales que contribuyen al bienestar social general y es un derecho que el Estado moderno reconoce a los miembros de la sociedad redistribuyendo prestaciones en caso de necesidad. Es sin duda alguna un instrumento esencial de integración y cohesión social, 357

garantizando la paz social, es una herramienta importante para evitar y aliviar la pobreza. A través de la distribución justa de la carga y el desarrollo de la solidaridad contribuye a la dignidad humana a la equidad y la justicia social. La OIT expresa permanentemente la necesidad de desarrollar el trabajo decente, esto es un trabajo digno que garantice las necesidades del trabajador y su familia, sin discriminaciones de sexo, raza o nacionalidad en cuanto a la retribución y con el acceso a la cobertura social de salud, educación, vejez, vivienda y esparcimiento.

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Vista del Centro Cultural Gral. San Martín, sede de la 1º Semana Argentina de la Salud y la Seguridad en el Trabajo.

Desayuno de bienvenida ofrecido al público asistente.

Area de acreditaciones y de distribución a las tres salas donde se desarrollaron las conferencias simultáneas, el taller intensivo y exposición de obras.

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Entraga de materiales.

Material informativo de entidades que acompañaron al evento.

Consulta de la programación.

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Dr. Héctor Verón, Superintendente de Riegos del Trabajo, haciendo uso de la palabra.

Vista de una de las salas en donde se desarrollaron las distintas conferencias.

Ing. Rubén Delfino, Gerente de Prevención y Control de la SRT, exponiendo en el Seminario Internacional Salud y Seguridad en la Construcción.

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Salón de exposición de las obras seleccionadas en los concursos de Diseño Gráfico, Fotografía y premio Bialet Massé a la mejor medida de prevención implementada por una ART. Consursos especialmente convocados por la SRT en el marco de la celebración.

Acto de cierre de la 1º Semana Argentina de la Salud y la Seguridad en el Trabajo.

Dr. Carlos A. Tomada, Ministro de Trabajo, Empleo y Seguridad Social agradeciendo a la OIT por la labor y permanente colaboración. Lo acompañan en el acto de cierre el Dr. Carlos Rodriguez, Gerente General de la SRT; Dr. Héctor Verón, Superintendente de Riesgos del Trabajo; ; Javier Gonzalez Olaechea, OIT y Laurent Vogel, Confederación Europea de Sindicatos.

362

La Seguridad y la Higiene en el Trabajo: marco jurídico internacional TRATADOS DE LIBRE COMERCIO Y TRABAJO INTRODUCCION Este documento tiene por objeto presentar una síntesis de la relación y tratamiento de los temas sociolaborales en el contexto de los procesos de integración en el continente americano. Aludiremos a la tendencia de regulación del proceso de liberalización comercial, y conjuntamente con ello a los procesos de integración entre los cuales mencionaremos a los principales de las últimas décadas y a partir de estos antecedentes, introduciremos el tema de las normas laborales y su vínculo con los procesos de integración y de liberalización comercial, con una muy sucinta relación de las experiencias existentes sobre la materia en la Región. En el desarrollo del texto intentaremos describir cuál es el actual estado del arte, la posición de los principales actores sociales, especialmente los sectores sindical, empresarial y de los gobiernos así como la esencia del debate en los organismos internacionales, especialmente en la OMC y en la OIT y abordaremos también los principales aspectos desarrollados en la Ley de Potestad para la Promoción del Comercio (Trade Promotion Authority Act –TPA-) y los principales aspectos del TLC suscrito entre Chile y EEUU el 6 de junio del 2003. Finalmente nos interrogaremos acerca de posibles escenarios de institucionalidad.¿cómo

Pablo Lazo

podríamos dar cuenta de la dimensión social en futuros acuerdos?, ¿cuáles elementos podrían considerarse para forjar su eventual institucionalidad socio laboral?

ANTECEDENTES GENERALES a) El contexto. La realidad actual se enmarca en un contexto internacional provocado por el cambio del mundo bipolar y la caída de los socialismos reales. En Europa el proceso ha venido permitiendo la expansión de la entonces Comunidad Económica Europea hacia el Este, proceso que continúa y se profundiza hasta hoy, a partir de la consolidación europea con el Tratado de Maastricht en febrero de 1992. Recientemente la Unión Europea ha adoptado el acuerdo de acoger otros diez países. Este proceso ha tenido diferentes réplicas. En Asia el principal referente lo constituye la APEC (Asian Pacific Economic Initiative). En el continente americano, y con el antecedente del acuerdo de libre comercio entre Canadá y Estados Unidos de 1989, se suscribió en agosto de 1992 el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, TLCAN, también conocido como NAFTA por sus siglas en inglés. Hacia 1991 tiene lugar el nacimiento de MERCOSUR con el Tratado de Asunción, posteriormente complementado por el Protocolo de Ouro 363

Preto en 19942 . En América Central la iniciativa de la XI Cumbre de Presidentes de Centroamérica culmina con el Protocolo de Tegucigalpa actualizando el marco jurídico de la Organización de Estados Centroamericanos y estableciendo el Sistema de la Integración 4 Los países Centroamericana (SICA)3. andinos que en 1969 habían conformado el Pacto Andino (hoy Comunidad Andina de Naciones –CAN) aprueban los Protocolos de Trujillo en 1996 y de Sucre de 1997 con lo cual los cinco países que actualmente conforman dicho bloque, Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela introdujeron reformas a su institucionalidad5. A partir del Tratado de Chaguaramas de 4 de julio de 1973 suscrito inicialmente por Barbados, Guyana, Jamaica y Trinidad y Tobago y que sentó las bases para la Comunidad y el Mercado Común del Caribe (CARICOM) otro tanto se registraba hacia 1989 en este bloque, en su décima reunión de la Conferencia de Jefes de Gobierno, en que se replantea y relanza con fuerza el proceso de integración económica, proceso que ha registrado significativos avances en

los últimos años y que hoy agrupa a 15 países de los cuales 14 son miembros de la OEA. El tipo de integración desarrollado en la década de los noventa representó un drástico cambio al establecerse un modelo de integración “hacia afuera”, abierto a la inversión extranjera como fuente de capital, de tecnología y de instancias de colocación de productos exportables, modalidad en que la asignación de recursos depende de las señales del mercado y de la competitividad, más que de la intervención del Estado, aún cuando se hace necesaria la fijación por parte del Estado y de instancias multilaterales de marcos regulatorios adecuados6. Los países del NAFTA y, sobre todo, EEUU. constituyen el principal mercado de exportación de los países de América Latina (más del 60% del intercambio comercial de la región en su conjunto y alrededor del 20% en los países del Mercosur y Chile). Por su parte para EEUU., aún cuando el comercio representa mucho menos que el resto del mundo (15%), América Latina es la región hacia donde

2 Ferreira, M.C. 2002, “La Dimensión social de la integración. La experiencia del Mercosur” en Dimensión social de la globalización y de los procesos de integración, Documento de Trabajo N°146 (Santiago, OIT); Lazo, P. 2000, “Mercosur-Chile: ¿Su futura adhesión? Aspectos sociolaborales de la integración de Chile al Mercosur” en Procesos de Integración. Los protocolos Laborales. (Santiago, Fundación Friedrich Ebert). 3

Ciudad A., 2001 “Las Normas Laborales y el Proceso de Integración en las Américas” (Lima, OIT).

4

Herrera B., 1999 “La integración centroamericana en perspectiva.”, Documento de Trabajo N° 115, ETM América Central (Lima, OIT). 5

Salazar J.M. y Robert M., 2001, “Acuerdos comerciales regionales” en Hacia el Libre Comercio en las Américas (Washington DC, Brookings Institution Press). 6

Frohmann A., 1999, “Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Balance de la primera etapa del proceso de integración comercial hemisférica” (Santiago, FLACSO).

364

más aceleradamente exportaciones.

crecen

sus

b) Asimetrías. Un antecedente a tener en consideración es la evidente y manifiesta asimetría en que se encuentran los países para enfrentar tales desafíos. Algunos tienen enormes fortalezas, sus economías están más sólidas, su competitividad es mayor, sus recursos humanos están mejor preparados, su nivel educacional es superior. Otros, en cambio exhiben índices de pobreza muy altos, y al interior de sus sociedades exhiben desigualdades profundas que hacen temer por su estabilidad política, social y económica y se encuentran en medio de reformas estructurales macroeconómicas, períodos de ajuste, o dificultades recesivas de alto impacto social. Tampoco las empresas ni mucho menos los trabajadores tienen iguales condiciones para afrontar estos desafíos y se aprecia una brecha enorme entre las fortalezas de unos y otros. Posturas de organizaciones sociales y sindicales en el continente.- En relación con el desarrollo de las iniciativas tendientes a regular los procesos de integración y de liberalización comercial, representantes de organizaciones sociales y sindicales de países de América del Sur han expresado en diversos foros que sus preocupaciones centrales consisten en las repercusiones de la reciente Ronda Multilateral de Doha y se centran en el modelo de liberalización comercial que al mismo tiempo que pregona el libre

comercio, en temas sensibles como la agricultura, la libertad de movimiento de las personas y la propiedad intelectual establecen reglas estrictas cuando no prácticas proteccionistas7. Una segunda línea de comentarios indica que no se advierte una liberalización comercial integral sino sólo en tecnologías y comunicaciones y no en agricultura y acero, a lo que se agrega el peso de la deuda externa. Lo ideal sería desarrollar negociaciones de escala global multilateral para evitar o reducir la hegemonía de actores dominantes. Todo lo anterior supone rediscutir la institucionalidad asumiéndose como región, y dotándose de un adecuado Tribunal de Solución de Controversias y de una Secretaría Técnica de Integración, elementos de la mayor importancia para implementar la dimensión social de la integración en una construcción permanente. Se advierte que esta dimensión social tiene logros pero escasos e insuficientes y que éstos resultan de las relaciones de poder y de las políticas nacionales internas y que en general se advierten retrocesos en las legislaciones nacionales laborales. Con todo se rescata el valor del tripartismo y del diálogo social. Ante la disyuntiva que plantea la inclusión de los temas laborales en los acuerdos comerciales hay un rechazo a la mera discusión de los temas laborales. Estos son parte de la agenda del desarrollo y por tanto la real disyuntiva se expresa en la dicotomía de comercio libre o comercio justo, pero se estima que el tema laboral

7 Bustos P. 2002, Comentarios en Seminario de fecha 10 de octubre del 2002, organizado en Santiago por la Fundación Friedrich Ebert. 8

Padrón A., Comentarios, ibid anterior.

365

debiera quedar incorporado como capítulo dentro de los tratados8. Una tercera línea de comentarios9 ha puesto el acento en la importancia de las normas internacionales del trabajo cuando las normas internas se debilitan, tema mayor desde Marraquesh. Que el tema de la incorporación de normas laborales asociadas a las de comercio ha tenido una evolución y que en el presente es más fácil al menos debatir el tema y que se advierten cambios en algunas cancillerías. En efecto, evitar el tratamiento de los temas facilita las prácticas unilaterales y la imposición de procedimientos de parte de los países desarrollados por lo que más vale afrontar la discusión de los temas. Se sitúa el origen del debate de la cláusula social en la preocupación existente en los países del Norte para impedir el denominado dumping social. Una de las constataciones realizadas es que la promoción del respeto de las normas laborales no es suficiente si no se vincula con normas comerciales, lo que ha sido comprobado en la experiencia del Observatorio Social de Brasil respecto de la empresa Nokia en una zona franca (Manaus) en que se pudo apreciar el cumplimiento de las normas laborales. Se reinvindica la experiencia de OIT en los últimos años, en que se han concretado varias iniciativas importantes, tales como el seguimiento de la Declaración relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, de 1998, el 9

Jakobsen K., Comentarios, ibid anterior.

10

Jacobsen K., Comentarios, ibid anterior.

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desarrollo del concepto de trabajo decente y la Comisión para la Dimensión Social de la Mundialización de la Economía. Sin embargo, preocupa al movimiento sindical un cambio en la promoción de las normas internacionales priorizándose las relativas a normas fundamentales y minimizándose las restantes. Se estima además que iniciativas como el ALCA, no son procesos inevitables, que iniciativas similares ya han tenido rechazos desde 1890, pero que indudablemente existe una situación diferente para enfrentar tales negociaciones de un país a otro y que en el caso de Brasil hay un proyecto de industrialización que impide suscribir el ALCA y que si un proceso de apertura se concretara podría aumentar el número de cesantes sin que se divise cómo podría una cláusula social ayudarlos en la cesantía o informalidad. Por ende el tema no está circunscrito a la incorporación de cláusulas sociales sino en torno a la concepción de un proyecto de desarrollo y que si el acuerdo comercial no sirve, tampoco sirven las cláusulas sociales (sería una “cereza en pastel de estrignina”). Que en cambio es mejor discutir el modelo de las negociaciones comerciales en la búsqueda de acuerdos más equilibrados, asegurando derechos laborales con mecanismos adecuados de solución de controversias. Que en referencia a los temas laborales debe tenerse precaución respecto de quien investiga si existen violaciones de normas laborales y si la organización sindical nacional admite y promueve tales investigaciones. En casos límite tal

aprobación ha ocurrido como en el caso de Sudáfrica en tiempos del Apartheid.10 En todo caso en reiteradas ocasiones se han escuchado insistentes reclamos de mayor participación de la sociedad civil en las negociaciones comerciales, valorándose propuestas para facilitar la creación de un Comité Consultivo de la Sociedad Civil en el proceso ALCA11. Se subrayó finalmente que procesos como ALCA no debieran ser tratados desde un punto de vista meramente ideológico reconociéndose que un proceso de desarrollo de exportaciones puede ayudar al crecimiento de los países, pero que debe tenerse precaución a la hora de seguir todos los elementos del denominado Consenso de Washington y que los países deben contar con la mayor preparación interna a la hora de desarrollar procesos de apertura. Se agregó que los debates no deben ser simplemente corporativos ya que si bien es cierto los sectores que tienen como destino exportador los EEUU. podrían tener mayores ganancias estos intereses debieran equilibrarse con los proyectos de industrialización que un proyecto de apertura podría poner en riesgo. Por ende los gobiernos debieran ejercer su poder de decisión sin la carga de un peso ideológico exagerado12.

NORMAS LABORALES Y COMERCIO a) La Dimensión Social de la Integración. En el marco de un profundo cambio tecnológico y del proceso globalizador se han venido generando serias transformaciones en las empresas, en las modalidades de contrato y en los tipos de empleo todo lo cual en su conjunto está permitiendo descubrir una profunda mutación del mundo del trabajo13 y de las relaciones laborales a la vez que se mantienen ambientes propios de un sistema de producción y laboral del anterior modelo. Irrumpen las tecnologías modernas y la informática reina en las empresas de punta, pero paradojalmente subsisten al mismo tiempo métodos del antiguo esquema productivo. Múltiples argumentos éticos, políticos, jurídicos y económicos han sido esgrimidos desde distintas posiciones para intentar relacionar o procurar desvincular las normas laborales y el comercio internacional. Se encuentran antecedentes iniciales de esta discusión hacia 1838 cuando Blanqui proponía la conclusión de tratados internacionales sobre protección de los trabajadores por los diversos países industriales, en forma simultánea, para evitar la competencia desleal entre sí. 14 Pese a no existir posturas unívocas, la evolución jurídica de la comunidad

11

Pey C., Comentarios, ibid anterior.

12

Jacobsen K., ibid..

13

Lecuyer N., 2000 “Les nouvelles administrations du travail. Des acteurs du développement” (Ginebra, OIT).

14

Pla A. 1965, “Los Convenios Internacionales del Trabajo”, (Montevideo, Biblioteca de publicaciones oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República).

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internacional se expresa en posturas institucionales en el ámbito planetario, a niveles regionales y ciertamente en la región de las Américas. b) El debate en los organismos internacionales. Introducir el rostro humano a la globalización ha sido para OIT una visión y una línea de trabajo de la mayor importancia. Desde el punto de vista sociolaboral, uno de los factores que permite un mejor desarrollo económico y social es la efectividad de las normas laborales, que permita lo que el Director General de OIT, Juan Somavía, denominó en su memoria ante la 89º Conferencia Internacional del Trabajo en Ginebra; la "gobernabilidad de la globalización". Agregó que ésta "no sólo tiene que ver con el gobierno, sino con la manera en que la sociedad en su conjunto administra sus asuntos, que incluye la forma en que los valores y las metas sociales influyen en el comportamiento de la población, lo cual se refleja en nuevas reglas y objetivos para los inversores, nuevas metas para las compañías y nuevos instrumentos para el diálogo social". La OIT ha sido insistente en introducir una línea de democratización de los procesos de mutación global, a través de políticas de diálogo social a los más diferentes niveles, atendido que son preferibles líneas de trabajo acordadas con altos grados de consenso y de incorporación de los actores sociales tanto en el debate como en la participación de sus consecuencias. 15

Dentro de los organismos internacionales la postura empresarial ha sido más bien reacia a vincular comercio y normas laborales. La Confederación Nacional de Industria (CNI) de Brasil ha mencionado15 que son las naciones más ricas las que proponen en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio (OMC) la aplicación de sanciones comerciales a los países que no respetan las normas mínimas en el campo laboral, con la alegación que se practica una suerte de competencia desleal o “dumping social”. Se sostiene que la aplicación de sanciones comerciales no es el camino para mejorar las condiciones de trabajo de las naciones más pobres, sino que por el contrario, esto agravaría más sus problemas sociales y que no hay pruebas que indiquen que las pérdidas de empleo en los países ricos se deban a las condiciones de trabajo de los países en desarrollo, por lo que concluye enfatizando que el desarrollo económico es el método adecuado para promover buenas prácticas laborales. En el ámbito de la OEA, la Comisión Empresarial de Asesoramiento Técnico en Asuntos Laborales (CEATAL) presentó un informe en abril de 2003 en cuyo párrafo 9 los empleadores de la región se oponen categóricamente a la introducción de cualquier tipo de cláusula social en las reglas del sistema regional de comercio que permita la aplicación coercitiva de medidas tendientes al cumplimiento de normas laborales. Vincular las normas de trabajo al sistema regional de comercio implica la introducción de nuevas barreras al comercio, negando el objetivo de crecimiento económico que podrá lograrse a través del libre comercio hemisférico16.

Pastore J. 1997, (Brasil, CNI).

16 XII Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo INFORME Final del Grupo de Trabajo 1 “Dimensiones laborales del proceso de la Cumbre de las Américas: Globalización, empleo y trabajo” Anexo B. ”Dimensiones laborales de la integración desde la perspectiva de los empleadores.” Abril de 2003.

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Por su parte, tanto la Confederación de Sindicatos Libres (CIOSL) como la Confederación Mundial del Trabajo (CMT) y la Confederación Europea de Sindicatos consideran que la mejor manera de prevenir el dumping social es incluir cláusulas sociales en los acuerdos comerciales, como una forma de equilibrar la enérgica presión existente sobre las economías para reducir costos laborales, especialmente de productos de exportación, a objeto de obtener mayor competitividad17. En la región americana debe destacarse la existencia del referente de la Organización Regional Interamericana de Trabajadores (ORIT), afiliada a la CIOSL y que en el ámbito de la Conferencia Interamericana de Ministros actúa bajo la estructura de la OEA como Consejo de Asesoramiento Técnico en Asuntos Sindicales (COSATE). La ORIT procura “impedir que la apertura comercial se convierta en una nueva amenaza para los derechos de los /as trabajadores/as”18. En reciente informe presentado por COSATE ante la Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo, la postura de este organismo fue reticente al proceso de integración que se presenta en el ALCA y, en particular, respecto de los derechos

laborales, estiman que el Proceso de Cumbres debería tener como condición para su membresía, el respeto de los derechos humanos y laborales, que la finalidad no es unir los derechos comerciales y laborales sino ver como esos derechos se cumplen efectivamente y que en consecuencia debiera establecerse una Carta Social que definiera los derechos humanos y laborales sustantivos, permitiendo la iniciativa a los trabajadores cuyos derechos no han sido respetados en su sistema judicial nacional y que una relación entre los privilegios comerciales y los derechos laborales constituyen sólo una segunda opción que en todo caso debería ser perfeccionada19. Los organismos de Bretton Woods han venido crecientemente orientando las políticas laborales, bajo la premisa que los niveles normativos influyen en la economía de los países. Debe destacarse especialmente el Informe del Banco Mundial de 199520 con un completo menú de acciones sobre política en estas materias, dentro de las cuales se menciona en forma especial el cumplimiento de las normas laborales básicas de OIT, en particular la aplicación efectiva de normas jurídicamente consagradas21.

17

Herrera B. 2001, “El sindicalismo en el milenio de la globalización”. Véase en Anexo I “La dimensión social del comercio internacional: Declaración conjunta de CIOSL, CMT y CES. 2001”. (Lima, OIT).

18

ORIT, 1997, citado por Herrera B., obra citada.

19

Véase XII Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo. INFORME FINAL del Grupo de Trabajo 1, “Dimensiones laborales delk proceso de la Cumbre de las Américas: Globalización, empleo y trabajo.” Anexo C “Dimensión laboral de la Cumbre de las Américas”, abril 2003.

20

Banco Mundial 1995 “Trabajadores en el Mundo en Integración” (Washington).

21

Jatobá V., 2002, “Inspección del Trabajo en el Marco de la Modernización del Estado”, Documento de Trabajo N°148 (Santiago, OIT).

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c) Consenso sobre normas laborales fundamentales. En el ámbito socio laboral se ha venido buscando generar consensos mínimos entre los países acerca de las normas laborales fundamentales que hoy la civilización está en condiciones de consagrar, tanto en el contexto internacional como, particularmente, en el continente americano.

- Derecho de asociación; - Derecho de organización y de negociación colectiva; - Prohibición del uso de cualquier forma de trabajo forzado u obligatorio; - Edad mínima para el empleo de niños, y - Condiciones mínimas de trabajo respecto de salarios mínimos, jornadas y salud y seguridad ocupacional.

En la década de los 80 hubo una presión muy fuerte en los países desarrollados para vincular las normas laborales con el comercio. De hecho, así fue establecido por EEUU. en 1984 en forma unilateral22 en su normativa denominada “Generalized System of Preferences-GSP”, (Sistema Generalizado de Preferencias- SGP)23. Disposiciones similares ya habían sido recogidas en una ley dictada en 1983 sobre comercio preferencial y beneficios impositivos respecto de los países del Caribe24 y lo propio aconteció con la Ley sobre Preferencias Comerciales en relación con los países Andinos en 199125. Conforme a estas normas, para ser elegibles o mantener la elegibilidad respecto de estos beneficios, los países beneficiarios de las preferencias arancelarias debían cumplir con determinados requisitos, entre los cuales se incluía el garantizar a sus trabajadores el respeto de los derechos laborales internacionalmente reconocidos, para cuyo efecto se entendía por tales los siguientes:

El fundamento de esta normativa buscaba evitar el comercio basado en la práctica de la competencia desleal fundada en un menor costo derivado del irrespeto de normas laborales que introdujera de este modo distorsiones ilegítimas al comercio internacional.

22

Tras diversos debates, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en Copenhague en 1995, forjó un consenso internacional sobre el contenido de las normas del trabajo fundamentales que representan el cimiento social para la economía global. Se trata de una serie de principios y derechos que constituye una expresión específica de los derechos humanos básicos en el mundo del trabajo. Estos principios fueron reiterados por la Declaración de Singapur, emitida en el ámbito de la OMC, en 1996 y luego, en 1998 por la OIT, con acuerdo universal tripartito.

N. del A. No sólo EEUU. tiene un SGP. En general los países desarrollados lo han venido implementando siguiendo acuerdos adoptados en el marco de las conferencias de UNCTAD. Sin embargo es el SGP que tiene una mayor divulgación y aplicación. 23

19 USC 2462

24

19 USC 2701

25

19 USC 3201

370

Estos convenios miran a valores fundamentales como la libertad, al reprimir el trabajo forzoso, tanto de adultos como de niños o niñas o como la igualdad, al rechazar la discriminación por las más diversas razones que no sean el talento y la idoneidad de las personas o al perpetuar el círculo vicioso de la pobreza con niños que por trabajar no acceden a una educación que les garantice igualdad de oportunidades. Los convenios sobre libertad sindical y negociación colectiva permiten además, que las sociedades desarrollen la expresión democrática del conflicto, permitiendo el debate y el diálogo, propios de sociedades civilizadas, lo que contrasta con otras sociedades en que el conflicto es ahogado generando riesgos de explosión y de convulsiones económicas y sociales.

a) el de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva, recogido fundamentalmente por los convenios N°87, sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación (1948) y N° 98 sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva (1949);

Estos principios y la práctica del diálogo social cobran cada día mayor importancia a la luz de lo que ocurre en numerosos países del continente americano, amenazados por la recesión económica. Se busca detectar las mejores experiencias, también llamadas “buenas prácticas”, concebidas como aquellas que responden a los objetivos de mejorar el desarrollo y performance económica de los países y que a la vez promuevan los principios o derechos básicos del trabajo ya enunciados.

d) la eliminación de la discriminación en materia de empleo y ocupación, recogido por los convenios N° 100 sobre la igualdad de remuneración (1951) y N° 111 sobre la discriminación (empleo y ocupación) (1958).

En la OIT, el tema fue objeto de un profundo debate dando paso a la denominada Declaración relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, de 1998, en que, por unanimidad, los países reiteraron en forma tripartita el respeto a un elenco de normas fundamentales. Los principios que se recogen son:

b) la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio, recogido esencialmente por los convenios N° 29 sobre el trabajo forzoso (1930) y N° 105 sobre la abolición del trabajo forzoso (1957); c) la abolición efectiva del trabajo infantil, recogido por el convenio N° 138 sobre la edad mínima (1973), y

A estos convenios se agrega el convenio 182 sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación (1999), que se aprobó con posterioridad a la Declaración de 1998, pero que se entiende formar parte de los convenios fundamentales del trabajo. e) Otras esferas de consenso: • Organo competente sobre normas laborales. La comunidad internacional ha reafirmado en múltiples ocasiones la competencia de la OIT sobre el establecimiento y administración de las normas de que se trata. 371

• Proteccionismo. En lo que se refiere al debate sobre la cláusula social, que se caracterizó, por una parte, por las alegaciones de “comercio desleal”, y por otra, de “proteccionismo encubierto”, tanto en la Declaración Ministerial de Singapur de la OMC de 1996, como en la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, se afirma que las normas del trabajo no deberían utilizarse con fines comerciales proteccionistas y que en virtud de ellas no debería ponerse en cuestión la ventaja comparativa de cualquier país. Se ha confirmado de este modo la legitimidad que representa en el comercio la ventaja comparativa que tienen algunos países en razón del costo de sus recursos humanos. • Normas laborales: factor coadyuvante del desarrollo. Otro elemento que fluye del consenso de los debates multilaterales consiste en que los principios y derechos fundamentales en el trabajo forman parte integrante de la agenda del desarrollo integral. No solamente son pertinentes en lo que se refiere al comercio, sino también a la tecnología, financiamiento, inversión y desarrollo empresarial. f) La institucionalidad sociolaboral en los procesos de liberalización comercial y de integración. En la Región Americana los Estados han venido desarrollando en forma secuencial y/o paralela una interesante institucionalidad en procesos multilaterales subregionales o bilaterales.

Existe una base regional que permite un tratamiento de las dimensiones laborales en la integración que supera los acuerdos logrados en el ámbito multilateral. Deben señalarse entre ellos: • América del Norte.- El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) suscrito por Canadá, Estados Unidos y México, va acompañado de un Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte (ACLAN) que obliga a las partes al respeto de su propia legislación laboral y a su fiscalización y debido cumplimiento. El TLC fue suscrito en agosto de 1992, y el ACLAN entró en vigencia el 1° de enero de 199426. Contiene un Anexo con once Principios a los cuales se hace expresa referencia, y que, contempla todos los principios fundamentales así como los relativos a condiciones de trabajo, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales y protección de trabajadores migrantes27. Se establecen procedimientos de solución de controversias que incluyen consultas ministeriales, Comités de Evaluación de Expertos y Tribunal Arbitral, pudiendo ordenarse el pago de contribuciones monetarias de hasta 20 millones de dólares en el caso del ACLAN entre Estados Unidos y México, contribuciones que deben destinarse al mejoramiento del cumplimiento de la normativa laboral en el país respectivo28.

26

Verge P. 2002 “Presentación analítica del Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte (ACLAN) en Documento de Trabajo N°146 La Dimensión Social de la Globalización y de los Procesos de Integración” (Santiago, OIT).

27

En términos similares, Chile suscribió un Acuerdo de Cooperación Laboral con Canadá. En este acuerdo no se contemplaron las sanciones comerciales que, aunque en forma restringida y en casos extremos, sí estableció el Acuerdo de América del Norte entre EEUU. y México.

28

Hasta diez millones de dólares en el ACL Chile-Canadá.

372

El Acuerdo no garantiza la movilidad transfronteriza de los asalariados y enuncia una voluntad general de cooperación entre las Partes, de modo que “las posibilidades económicas abiertas por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) se traduzcan especialmente en el desarrollo de los recursos humanos y el mejoramiento de las condiciones de trabajo y nivel de vida en su territorio respectivo”. La protección de los derechos fundamentales de los trabajadores es considerada como un elemento de la economía de alta productividad, meta de todas las Partes. Cabe destacar dos compromisos esenciales del TLCAN: Esforzarse constantemente por mejorar sus legislaciones laborales de modo que garanticen normas de trabajo elevadas, en relación con puestos de trabajo de altos coeficientes de calidad y productividad (Art. 2) y, por otra parte, que promueva el cumplimiento de dicha legislación y asegure su eficaz aplicación (Art. 3). El enfoque de este Tratado es trinacional y no supranacional. Enuncia principios fundamentales del funcionamiento de instancias jurisdiccionales y administrativas, y agrega definiciones de Principios Laborales. Por ser un acuerdo de cooperación, en caso de incumplimientos que acarreen repercusiones comerciales se procede a un procedimiento de consulta entre las Partes, luego a uno de evaluaciones ante un Comité de Evaluación de Expertos y finalmente, ante un Panel Arbitral, cuya sanción máxima es una contribución monetaria. 29

El ACLAN se centró en la aplicación de leyes laborales nacionales. El ACLAN tuvo una mala acogida inicial por parte de los principales sindicatos norteamericanos y canadienses, básicamente porque el Acuerdo no contemplaba un organismo central permanente encargado de reparar las infracciones de las obligaciones contraídas y porque las sanciones sólo garantizaban el respeto de las leyes relativas al trabajo de menores, a la salud y la seguridad del trabajo y salario mínimo. La Confederación de Trabajadores Mexicanos (CTM) en cambio sí expresó su satisfacción por el Acuerdo y por el respeto de la soberanía nacional. • Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Los países de MERCOSUR han suscrito la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR el 10 de diciembre de 1998, con un piso mínimo de derechos laborales que los países se comprometen a respetar. Establecen para su seguimiento y control una denominada Comisión Sociolaboral del MERCOSUR, y su principal aporte lo constituye el tripartismo presente en el análisis de las memorias anuales, de nivel nacional y regional, así como en el Grupo de Trabajo N° 10 denominado “Relaciones laborales, empleo y seguridad social” y con lo cual se ha conseguido democratizar y transparentar en forma tecnificada el debate29. El Tratado de Asunción (1991)priorizó la escrituración de pactos comerciales y económicos, sin embargo en su Preámbulo, relevante para su interpretación, señala como fines últimos del proceso de integración: “acelerar sus procesos de desarrollo económico con justicia social”,

Ferreira M.C., obra citada.

373

“mejorar las condiciones de vida de sus habitantes” y “lograr una unión más estrecha entre sus pueblos”. Dos meses después de la firma del Tratado de Asunción, hubo una reunión de ministros del Trabajo en Montevideo el 8 de mayo de 1991 que fue el impulso definitivo para otorgar la importancia debida a la dimensión social de la integración, a lo que se agregó el Protocolo de Ouro Preto que trajo profundas modificaciones en los aspectos institucionales del MERCOSUR, que repercutieron en el ámbito social y laboral: • Se creó el Foro Consultivo Económico y Social (FCES), órgano de carácter consultivo donde están representados empleadores y trabajadores a través de sus respectivas organizaciones y un tercer sector donde están representados los consumidores, microempresas y organizaciones medioambientalistas. • Se modificó el Grupo Mercado Común y dividió sus atribuciones con la nueva Comisión de Comercio. • Se creó como órgano principal del MERCOSUR la Comisión Parlamentaria Conjunta. • Se institucionalizaron las Reuniones de Ministros del Trabajo que impulsaron el accionar de éstos a las que se incorporó a los Ministros del Trabajo de Bolivia y Chile, importante instrumento de intercambio de prácticas innovadoras y de coordinación ante foros multilaterales. • Se creó el subgrupo de Trabajo N° 10: Relaciones Laborales, Empleo y seguridad 374

Social. El Grupo de Trabajo N° 10 tuvo una pauta de negociación muy amplia. Internamente se optó por avanzar cronológicamente en la resolución de los temas de cada Comisión. Los criterios y / o temas priorizados fueron los siguientes: - El impacto que tendría la obtención de determinados resultados o productos concretos de especial trascendencia en la dimensión social del MERCOSUR. A este respecto se encomendó a la Comisión N° 1 la elaboración de un instrumento de carácter regional que consagrara los derechos fundamentales en materia laboral y acordara un mecanismo de seguimiento del cumplimiento de los mismos. - Aquellos temas en los que se había avanzado sustantivamente y que permitirían resultados a corto plazo. - En razón del descuido en las acciones tendientes a mejorar la vigencia de las normas nacionales se acordó trabajar simultáneamente en el tema inspecciones de trabajo. - El tema del empleo, y dentro de éste, la implementación de un Observatorio de Mercado de Trabajo de carácter regional. - A través del tiempo, estas Comisiones logran: 1.- Crear el Tratado Multilateral de Seguridad Social. (Ratificado por Uruguay – 1998 – y por Brasil – 2001 - ) 2.- Crear un observatorio del Mercado de Trabajo como espacio de investigación del presente y de prospectiva del futuro. 3.- Coordinación en materia de inspecciones de trabajo.

4.- La Declaración Sociolaboral del MERCOSUR. Que es el reconocimiento del conjunto de los negociadores sobre la importancia de la dimensión social de la integración y el compromiso de fomentar y complementar gradualmente los derechos consagrados en la Declaración. 5.- Cláusulas instrumentales. El mecanismo de promoción y seguimiento. • Comunidad de países del Caribe (CARICOM). Los países de CARICOM, Comunidad de países del Caribe, han alcanzado importantes consensos en cuanto a su necesidad de avanzar en su mercado común del Caribe para tener oportunidades en el proceso del ALCA. En este marco han establecido un inédito proceso de armonización normativa, entre ellos en materia laboral, tendiente a eliminar diferencias entre ellos y favorecer una postura común. Esta experiencia se funda en las raíces comunes de sus Estados miembros, su historia de independencia relativamente reciente, salvo excepciones. Alcanzan acuerdos a los más altos niveles con representantes de empleadores y sindicatos en sus reuniones de Jefes de Estado y de esa forma permiten una transparencia en sus procesos30. • Comunidad Andina de Naciones (CAN). En el último período se ha reactivado también la reunión y trabajo conjunto de los países de la Comunidad Andina de Naciones. Formado inicialmente por Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú, posteriormente incorporó Venezuela en 1973 y experimentó el retiro de Chile en

1976. Este bloque, originalmente llamado Pacto Andino, deseaba ampliar los limitados beneficios obtenidos en el marco de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) sin embargo, no logró aprobar un arancel externo común, aunque sí consiguió un incremento notable del comercio andino. Hacia 1990 se estableció una zona de libre comercio y finalmente lograron el 1° de febrero de 1995 un arancel externo común. En al ámbito laboral han realizado reuniones de Ministros, e igualmente han formado el Consejo Consultivo Empresarial Andino y el Consejo Consultivo Laboral Andino como medios para fomentar la participación de estos sectores de la sociedad civil en el proceso de integración. • Sistema de Integración Centroamericano (SICA). A partir de la creación de la Organización de los Estados Centroamericanos (ODECA) en 1951, seguido por diversos acuerdos tendientes a liberalizar el comercio entre los países del istmo, y a partir de la Cumbre Presidencial de 1990 en Antigua, Guatemala, se aprobó un plan para reactivar la integración económica y reestructurarla conforme a un nuevo plan estratégico. De allí que en diciembre de 1991 se firmara el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos, firmado por los Presidentes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá, dando origen al Sistema de Integración Centroamericano (SICA), al cual, más tarde, adhirió Belice el 4 de diciembre del 2000. En el marco de este proceso, los Ministros de Trabajo han

30

Mark W. 2002, “La dimensión social de la integración y la modernización de la administración laboral. Experiencia del CARICOM”. Documento de Trabajo N°152, (Santiago, OIT).

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venido sosteniendo reuniones periódicas tendientes a dar cuenta de los temas derivados de la dimensión social de la integración, especialmente frente a los escenarios de la globalización y del proceso de integración más amplio del ALCA. g) Otros instrumentos normativos con contenido laboral de carácter regional. Dentro de los instrumentos normativos vigentes en la Región de las Américas deben mencionarse en forma especial los textos generales sobre derechos humanos, comenzando con la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador)31 y la Carta Democrática Interamericana. Todos estos instrumentos contemplan normas generales o especiales relativas a los derechos laborales fundamentales. h) Las normas laborales y el Proceso de Cumbres de las Américas. Los Jefes de Estado presentes en la ciudad de Québec, Canadá, el 22 de abril del 2001, se han hecho cargo de la importancia del tema de las normas laborales, recogiendo los consensos producidos con relación a la Declaración de la OIT sobre los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento, de 1998, y han respaldado dicha Declaración, por unanimidad. En dicho instrumento señalan que "promoverán el cumplimiento de las normas fundamentales del trabajo reconocidas internacionalmente e incorporadas en la 31

Ciudad A., obra citada.

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Declaración de OIT” antes aludida, reconociendo la necesidad de “considerar en los foros hemisféricos e internacionales pertinentes, las cuestiones de la globalización relacionadas con el empleo y el trabajo" e instruyen a la Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo para que continúe considerando estos temas. El Plan de Acción de la IIIa. Cumbre, párrafo 11, Trabajo y Empleo, reafirma los anteriores conceptos e instruye a los Ministros del Trabajo a “hacer nuevos progresos con base en la Declaración de Viña del Mar, que estuvo centrada en las dimensiones sociales de la globalización y la modernización de los Ministerios del Trabajo, cooperando en el estudio de las dimensiones laborales del proceso de las Cumbres de las Américas, a fin de identificar las áreas de consenso y cuestiones que requieren de deliberaciones adicionales.” Más aún, los Jefes de Estado y de Gobierno declaran que “respetarán la Declaración Relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), de 1998, adoptarán e implementarán legislación y políticas que permitan la aplicación efectiva de normas laborales fundamentales reconocidas por la OIT, y considerarán la ratificación e implementación de los principales convenios de la OIT; la Organización Internacional del Trabajo (OIT) es el órgano competente para establecer esas normas y ocuparse de ellas, y afirmamos nuestro apoyo a su labor de promoción de las

mismas. Consideramos que el crecimiento y el desarrollo económicos impulsados por el incremento del comercio y la mayor liberalización comercial contribuirán a la promoción de esas normas. Rechazamos la utilización de las normas del trabajo con fines proteccionistas y convenimos en que no debe cuestionarse en absoluto la ventaja comparativa de los países, en particular de los países en desarrollo de bajos salarios. A este respecto, tomamos nota de que las Secretarías de la OMC y la OIT proseguirán su actual colaboración”. i) Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo. Esta Conferencia especializada de la OEA ha llevado a cabo numerosas reuniones, y fundamentalmente a partir de su décima reunión llevada a cabo en Argentina, en 1995, ha venido haciéndose cargo del tema de la globalización y de las normas laborales de manera sistemática. Es así como consideró en su Declaración de Buenos Aires (1995) que la integración económica y los intercambios comerciales debían contribuir a estimular el desarrollo económico y social y ofrecer grandes posibilidades de progreso de manera de permitir la eliminación de las desigualdades económicas y sociales; que la integración debía alcanzar la armonización progresiva de los regímenes de relaciones laborales, inspirándose en los principios internacionalmente reconocidos por la OIT y en la promoción de la aplicación rigurosa de los derechos de los trabajadores, consagrados en las leyes de cada país y en los instrumentos emanados de dicho organismo. Interesaron especialmente a esta Conferencia: la Modernización de los ministerios de trabajo; el diálogo social; la fuerza de trabajo del futuro; la reconversión productiva, y la formación profesional, la

integración económica y su incidencia sobre el empleo e información sobre los mercados de trabajo. En la XI Conferencia realizada en Viña del Mar, en 1998, se aprobó la Declaración y el Plan de Acción de Viña del Mar los que abarcaron ocho temas relacionados con las reformas a los mercados de trabajo, las relaciones laborales, la capacitación de la fuerza de trabajo, la protección a los trabajadores cesantes, los sistemas de información laboral, el cumplimiento de las normas laborales, la modernización de la justicia laboral, el diálogo social y la negociación colectiva. Posteriormente, en la XII Conferencia celebrada en Ottawa, en el 2001, se ha asegurado continuidad a los trabajos de Viña del Mar asumiendo especialmente los mandatos de los Jefes de Estado en su Cumbre de Québec. Es de destacar en la agenda de esta Conferencia, en forma especial la supervisión de la Declaración de OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento (1998), así como el enfoque de esta organización respecto de su concepto de “trabajo decente”. Dentro de los temas especialmente abordados se encuentran los relativos al trabajo infantil y a la agenda de género. Estos compromisos han sido enfatizados nuevamente en la Declaración y Plan de Acción formulados recientemente en octubre de 2003 por la Conferencia de Ministros reunidos en Salvador, Bahía, Brasil, en que se ha reiterado la voluntad de los ministros de avanzar en las respuestas a estos temas centrales para el bienestar de la región. 377

La mayoría de los países latinoamericanos han asumido el compromiso de respetar los derechos fundamentales del trabajo obligándose en tal sentido mediante la ratificación de los convenios fundamentales de la OIT. Al mismo tiempo se encuentran profundamente vinculados con los derechos laborales fundamentales en el marco de diversos compromisos antes mencionados en el marco de la OEA, muchos de los cuales han sido ratificados e incorporados en su normativa nacional. Los países del hemisferio son miembros plenos del Sistema Laboral Interamericano que funciona en el seno del sistema interamericano. Dicho órgano del que forma parte la Conferencia de Ministros del Trabajo, cuenta además con participación tripartita restringida, con un programa de acción y con apoyo técnico de la OEA y de la OIT.

(2001) un Grupo de Trabajo Relativo a las Dimensiones Laborales en el Proceso de la Cumbre de las Américas, para examinar entre otras, las cuestiones de la globalización relacionadas con el empleo y el trabajo, “cuyos resultados apreciaríamos conocer”. Los Ministros reiteraron su rechazo “al uso de normas laborales con fines proteccionistas” y “muchos Ministros reconocieron que las cuestiones laborales no deberían ser invocadas como condicionamientos ni sometidas a disciplinas cuyo incumplimiento esté sujeto a restricciones o sanciones comerciales.”

La Declaración Ministerial de Quito emitida el 1° de noviembre del 2002 formuló una declaración expresa sobre las normas laborales “renovando nuestro compromiso de respetar la Declaración Relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 1998, reconociendo que dicha Organización es la entidad competente para promover, establecer y ocuparse de esas normas fundamentales en del trabajo”.

En la reciente Reunión de los Ministros responsables de Comercio celebrada en Miami, el 20 de noviembre de 2003, la Declaración de Miami deja constancia en su punto 28 de su “interés en crear un Comité Consultivo de la Sociedad Civil en la institucionalidad del ALCA, junto con la entrada en vigor del Acuerdo.” “Este Comité podría contribuir a la transparencia y la participación de la sociedad civil de manera continua a medida que se implemente el ALCA.” Los Ministros instruyeron al “Comité de Representantes Gubernamentales sobre la Participación de la Sociedad Civil a que, en coordinación con el CTI, continúe estudiando este tema y formule recomendaciones sobre éste al CNC” y solicitaron al CNC que examine estas recomendaciones y presente una propuesta para consideración en el futuro.”

Los Ministros responsables del Comercio reunidos en Quito destacaron adicionalmente “que la Conferencia Interamericana de Ministros del Trabajo (CIMT), actuando en la Declaración y el Plan de Acción de la Cumbre de Québec, estableció en su Conferencia de Ottawa

En la misma Reunión Ministerial, el Presidente pro tempore de la XIII Conferencia Interamericana de Ministros de Trabajo, Ministro de Trabajo de Brasil, Jaques Wagner junto a los Ministros de Trabajo de Canadá y de México hizo entrega del Informe de la XII Conferencia sobre “Las

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Dimensiones Laborales del Proceso de la Cumbre de las Américas: Globalización, Empleo y Trabajo” propiciando un relacionamiento más estrecho de ambos foros sobre temas que se cruzan en las agendas respectivas, reafirmando el interés de los Ministros de Trabajo por las negociaciones del proceso Alca y proponiendo una reunión conjunta de los Ministros responsables del Comercio en el Hemisferio con los Ministros del Trabajo para focalizar los puntos de intersección de áreas comunes y sobre dicha base concertar una agenda positiva de políticas y acciones para el Continente. Por su parte la Declaración de Miami, observando que la CIMT profundizará su análisis de aspectos fundamentales de la dimensiones laborales de la integración económica, solicitó a la Conferencia de Trabajo “mantenerlos informados de sus resultados” y compartir “los puntos de vista expresados en la Declaración de Salvador”. Sin embargo, en un marco paralelo, ya existe una propuesta entre corchetes en el Borrador del Acuerdo muy similar a la estructura conceptual del acuerdo alcanzado entre Chile y EEUU en estas materias32.

D. POTESTAD PARA PROMOVER EL COMERCIO (Trade Promotion Authority-TPA). a) Del fast track al TPA. El vínculo entre normas laborales y liberalización comercial ha adquirido gran actualidad con motivo de la reciente aprobación del Trade Promotion

Authority –TPA- (Potestad para Promover el Comercio), ley que mandata al Presidente de los EEUU. para llevar a cabo negociaciones comerciales con terceros países, sea en ámbitos multi o bilaterales, con la especial característica que los acuerdos que alcance sólo pueden ser discutidos y aprobados o rechazados en bloque, con lo que desapareció una de las mayores dificultades que entorpecían el proceso de liberalización comercial de Estados Unidos. El Presidente Bill Clinton intentó en varias oportunidades conseguir esta facultad, bajo la fórmula del denominado “fast track” (vía rápida) pero el Congreso de dicho país sólo se la concedió inicialmente para las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y de la Ronda Uruguay, en 1994, debiendo quedar reiteradamente aplazada su discusión por posiciones encontradas entre los miembros del Congreso, del Partido Republicano y del Demócrata y muy especialmente debido a los temores que generaba la liberalización comercial debido a los temas laborales. En el año 2002, una nueva iniciativa del Presidente Bush y conducida por el Embajador Robert Zoellick, el actual Representante Comercial de su Administración, condujo a una estrecha pero final aprobación en ambas ramas del Congreso de Estados Unidos del TPA en virtud del cual se confiere a la administración de EEUU. la facultad de negociar acuerdos de libre comercio, mencionándose expresamente a acuerdos internacionales en la Organización Mundial de Comercio, en el Área de Libre Comercio

32

Véase sitio Web oficial del ALCA: http://www.ftaa-alca.org/ Capítulo VII Borrador del Acuerdo Disposiciones laborales y procedimientos relativos al incumplimiento de disposiciones ambientales y laborales.

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de las Américas, o nominativamente con Chile y/ o Singapur. Esta iniciativa ha tenido una manifiesta prioridad política evidenciada tanto por el grado de involucramiento desplegado por el propio Presidente de EEUU. y sus principales asesores como por el nivel del debate suscitado con motivo de ella. Por una parte se lo ha mencionado como un elemento importante para el relanzamiento de la economía de dicho país pero los detractores estimaron que afectaría importantes sectores de la economía de EEUU y por tanto el empleo de sus trabajadores. Se evidenciaron muchas resistencias por parte de diversos sectores que no desean abrir la economía de ese país y que temen la liberalización del comercio y de las inversiones. La organización sindical más importante de EEUU, la poderosa AFL-CIO, se opuso radicalmente a la iniciativa del TPA temiendo consecuencias negativas para los trabajadores estadounidenses en el empleo y en sus condiciones de trabajo. Si bien, en general los representantes del ala demócrata del Congreso votaron en contra, varios congresistas que votaron a favor sólo lo hicieron cuando se aceptó como condición previa la aprobación conjunta de una Ley denominada Asistencia de Ajuste Comercial (“Trade Adjustement Assistance”TAA) en virtud de la cual se establece un nuevo Programa destinado a favorecer a las personas que se vieran afectadas en el empleo como consecuencia del comercio internacional a que diera lugar esta iniciativa. Adicionalmente, se concedieron protecciones especiales a la industria del acero y se establecieron subsidios agrícolas que han causado numerosas objeciones desde diversos sectores y países. Las disposiciones del TPA con relación a las 380

normas laborales debieron confrontarse en el hemisferio con motivo de las negociaciones con Chile, que terminaron en diciembre del 2002, y cuyo tratado, firmado en el primer semestre del 2003, entrará en vigor el 1º de enero de 2004, luego que los respectivos Congresos nacionales de ambos países dieron su aprobación al tratado. En el marco de las negociaciones para un Tratado de Libre Comercio entre Chile y Estados Unidos la Central Unitaria de Trabajadores de Chile y la AFL-CIO de EEUU. suscribieron una inédita Declaración Conjunta en la que comparten una misma visión sobre la necesidad de encaminar las políticas regionales hacia un desarrollo democrático, equitativo y sustentable. A propósito del Tratado de Libre Comercio propuesto entre Chile y EEUU. señalan que “dichos acuerdos se deben negociar en forma democrática y transparente, deben abordar la creciente desigualdad entre las naciones y al interior de las mismas y deben, además, respetar los derechos fundamentales de los trabajadores como también los derechos humanos en general y los que tienen relación con el medio ambiente.” Ambas organizaciones, con la firma de sus respectivos Presidentes, Arturo Martínez y John J. Sweeney “se unen para hacer un llamado a sus respectivos gobiernos, instándolos a incluir obligaciones ejecutables en el texto principal de cualquier futuro acuerdo comercial entre Chile y Estados Unidos, de modo de garantizar el efectivo cumplimiento de la legislación laboral interna y los derechos fundamentales de los trabajadores establecidos por la OIT, mediante mecanismos que fomenten y protejan los

derechos de los trabajadores, siempre y cuando dichos mecanismos no constituyan incentivos al proteccionismo.” Esta última frase aludiendo expresamente al proteccionismo llamó la atención de los observadores del proceso. Por su parte la AFL-CIO ha venido planteando la necesidad de establecer como principio fundamental el de la equivalencia (parity) entre todos los temas del TLC, vale decir que los asuntos laborales tengan el mismo estatuto que las demás materias del tratado y que formen parte del mismo esquema de solución de controversias. En su opinión los aspectos laborales tienen directa relación con el comercio y propugnan que se evite que las economías ganen ventajas competitivas a través de estándares laborales menores. Abogan porque se apliquen sanciones comerciales ya que ven en su aplicación un efecto en la mejoría de los normas laborales. b) Objetivos del TPA. El TPA menciona como objetivos comerciales para los EE. UU. la observancia de lo que denomina normas laborales fundamentales, que corresponden a los principios contenidos en el SGP de Estados Unidos, esto es normas relativas a libertad sindical, negociación colectiva, trabajo forzoso y trabajo infantil, así como condiciones de trabajo respecto de salarios mínimos, jornadas de trabajo y seguridad y salud ocupacional. Se hace especial mención al convenio N° 182 de OIT sobre la prohibición de las peores formas del trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación, contemplándosele como objetivo principal de negociación (sección 2102 (b)(17)) e incorporándolo dentro de las

prioridades de promoción en la sección 2102 (c)(2). c) Control del Congreso de los EEUU. Adicionalmente, el TPA menciona en su sección sobre promoción de prioridades (sección 2102(c)) que respecto de cualquier tratado comercial que se pretenda implementar conforme con la autorización contenida en el TPA, la Administración de EE.UU. debe consultar con los países interesados acerca de sus respectivas leyes laborales y proporcionar asistencia técnica a tales países si fuera necesaria y muy especialmente acerca del cumplimiento de las normas vigentes sobre trabajo infantil. d) Estudio de impactos laborales. Junto con establecer mecanismos de consulta y cooperación bilateral para fortalecer la protección de los derechos laborales en cada país con el cual EEUU. suscriba tratados de libre comercio, el TPA dispone que se debe estudiar (por EE.UU.) el impacto laboral de los acuerdos futuros en el territorio de los EEUU. los que deberán ponerse a disposición del público. E. TLC CHILE-EEUU El TLC suscrito el 6 de junio del 2003 entre Chile y EEUU. muestra una nueva expresión de la inclusión de los temas laborales en la agenda comercial. a) Los temas laborales se incluyen como capítulo del TLC y con sujeción a normas de solución de controversias similar y equivalente al que se prevé para el tratamiento de los temas comerciales. Este es un paso conceptual trascendente de carácter mayor en los debates sobre la materia. La fundamentación del Gobierno 381

de Chile para incluir estos temas en el TLC estuvo radicada en diferentes factores incluyendo requerimientos de sus organizaciones sindicales y de su sociedad civil, la positiva experiencia previa habida entre Canadá y Chile, luego del Acuerdo de Cooperación Laboral suscrito entre ambos países, con motivo de cuya discusión ya se había generado un amplio consenso político sobre el tema. La postura chilena se vio facilitada por la aplicación del principio de realismo político que tuvo en consideración que la legislación comercial aprobada en EEUU. dio cuenta por muy estrecho margen de una enorme resistencia a la apertura comercial fundada principalmente en los impactos sobre empleo que presumiblemente la apertura comercial puede traer a los trabajadores de EEUU. tema sobre el cual la central de trabajadores de dicho país ha insistido con un fuerte lobby en la opinión pública. Adicionalmente y dado que ya ha habido legislación unilateral de EEUU que se ha aplicado en ciertos casos con sanciones sobre los aranceles de países que no cumplen normas laborales básicas, se ha considerado preferible convenir normas aceptadas por ambas Partes que aquellas aplicadas unilateralmente y, por el lado del procedimiento, tribunales imparciales (arbitrales) independientes que autoridades de EEUU. más permeables a la sensibilidad y cultura de EEUU, con reglas que den garantías a ambas Partes. b) Se evita o disminuye la posibilidad que estas normas laborales se esgriman como un mecanismo que permita exigir normas más estrictas al país como una forma de consagrar esquemas proteccionistas desarrollados en algunos sectores de la 382

sociedad de EEUU. El principal resultado positivo en esta materia es que la única obligación reclamable ante un Panel Arbitral lo constituye el incumplimiento de la propia legislación laboral, (“Una Parte no dejará de aplicar efectivamente su legislación laboral, a través de un curso de acción o inacción sostenido o recurrente, de una manera que afecte el comercio entre las Partes” Art. 18.2(1)(a) según se define en el texto y que se refiere a: - Libertad sindical; - Negociación colectiva, - Trabajo forzoso - Trabajo infantil - Condiciones de trabajo aceptables relativos a salarios mínimos, horas de trabajo y seguridad y salud ocupacional El nivel del salario mínimo queda expresamente excluido de las obligaciones, las cuales sólo se refieren al cumplimiento de la normativa de salario mínimo vigente en cada país. Dicho de otra forma, el tratado prevé como obligación que ninguna de las Partes dejará de cumplir con su propia normativa laboral como una forma de promover el comercio bilateral. • El cumplimiento de estas normas laborales ya ha sido asumido por Chile, en forma previa, al ratificar los convenios fundamentales de la OIT y al suscribir la Declaración de OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su Seguimiento de OIT, de 1998, junto con la unanimidad de los países del planeta. Como contrapartida no se exige homologación normativa y por ende cada

Parte conserva su autonomía de legislación y fiscalización. • Existe expreso resguardo del principio de soberanía respecto de modificar la propia legislación o respecto de la posibilidad de determinar las acciones fiscalizadoras o de la Administración sobre todos los temas laborales. • Existe igualmente resguardo de la autonomía del Poder Judicial en cuanto las disposiciones de acuerdo no permiten que las decisiones de los Tribunales, en materias pendientes o ya resueltas sean objeto de revisión o reapertura de acuerdo a este tratado. • Las Partes reafirman sus compromisos adquiridos ante la OIT respecto de los derechos fundamentales en el trabajo, en el sentido que procurarán asegurar que sean reconocidos y protegidos por la legislación nacional y que no se debilitarán o reducirán tales protecciones para desarrollar el comercio o la inversión. Estos compromisos pueden ser objeto de consultas, sin perjuicio del mecanismo de la aplicación de las normas generales de OIT. • Se establece, acorde con las obligaciones sustantivas, mecanismos de garantías procesales para hacer valer los derechos laborales en cada país, lo que están en plena concordancia con normas constitucionales de Chile que resguardan el debido proceso y con los compromisos internacionales asumidos por el Gobierno de Chile en esta materia. • La institucionalidad es muy simple para no burocratizar ni encarecer el sistema, con

Puntos de Contacto entre las Partes, a nivel de los Ministerios del Trabajo y un Consejo Ministerial para supervisar la implementación y revisión de los acuerdos alcanzados en la materia y particularmente del Mecanismo de Cooperación Laboral con reuniones periódicas y con un programa de trabajo. Se establece la asesoría o consulta a grupos de trabajo, expertos u ONGs. • Se establece un mecanismo de cooperación laboral para promover el respeto de la Declaración de Principios y Derechos Fundamentales y su Seguimiento de la OIT (1998) y muy especialmente para promover el cumplimiento del Convenio 182 de OIT relativo a la Prohibición y Acción Inmediata para la Eliminación de las Peores Formas del Trabajo Infantil. Un anexo establece un acuerdo específico sobre cooperación laboral, omnicomprensivo y que incluye la totalidad de los temas de la agenda laboral actual, especialmente frente a la dimensión social de la liberalización comercial o de los procesos de mundialización de la economía y de integración. • En el capítulo laboral se establece un sistema de consultas tendiente a evitar disputas y buscar soluciones mutuamente satisfactorias para cualquier dificultad que pueda suscitarse entre las Partes con posibilidad de recurrir a expertos o a mecanismos de buenos oficios, mediación o conciliación. El mecanismo de consultas se establece de un modo expedito pero con plazos que permitan un razonable estudio de los casos presentados, los que deben ser debidamente documentados y fundados. Este mecanismo es previo a cualquier procedimiento de solución de disputas. 383

• Está establecida en numerosas disposiciones la participación de la sociedad civil, resguardándose el principio de soberanía desde que la titularidad activa para realizar consultas queda radicada en las Partes a través de los puntos de contacto. • Se resguarda el principio de la especificidad laboral desde que se contempla un mecanismo de implementación de la resolución del panel arbitral específico en el capítulo de solución de controversias, pero la lista de panelistas para un eventual Panel Arbitral será realizada por el Consejo de Asuntos Laborales con expertos en Derecho del Trabajo y su aplicación. Este principio está también rescatado con la obligatoriedad del trámite previo de consultas en sede laboral antes de transitar en un caso hacia la fase de Solución de Controversias. • En cuanto a solución de controversias el mecanismo es el mismo aplicado en términos generales, contenido en el capítulo 22 "Solución de controversias", aplicable a todas las obligaciones del tratado. Sin embargo, se contemplan disposiciones especiales, particularmente en el Art. 22.16. De este modo, constituido el panel arbitral y efectuado un informe preliminar y un informe final que establecen que una Parte no ha cumplido su obligación contenida en el Art. 18.2(1)(a), las Partes pueden llegar a un acuerdo dentro de 45 días siguientes a la recepción del informe final. • Contribución monetaria: Si las Partes no llegan a acuerdo en el plazo antes indicado o si han llegado a acuerdo y la Parte reclamante estima que no se ha cumplido el 384

acuerdo, la Parte reclamante puede pedir que se constituya nuevamente el Panel arbitral y que imponga una contribución monetaria a la otra Parte. El tope de la contribución asciende a 15 millones de dólares (EEUU) anuales, reajustados según inflación (Art. 22.16 (2) inciso final). Esta contribución debe pagarse en cuotas trimestrales iguales comenzando 60 días después de notificada la respectiva decisión. El panel entregará su decisión dentro de 90 días a su constitución. • Criterios para fijar la contribución monetaria. En forma excepcional, se fijan para este tipo de controversias criterios conforme a los cuales se puede fijar la contribución monetaria, que no rigen en materia comercial, dada la especial naturaleza de estas controversias. Los criterios son: a) los efectos sobre el comercio bilateral generados por el incumplimiento; b) la persistencia y duración del incumplimiento; c) razones del incumplimiento; d) nivel del cumplimiento que razonablemente podría esperarse de la Parte reclamada, habida cuenta de la limitación de sus recursos; e) los esfuerzos realizados por la Parte (reclamada) para comenzar a corregir el incumplimiento después de la recepción del informe final del grupo arbitral, incluso mediante la implementación de un plan de acción mutuamente acordado, y f) cualquier otro factor pertinente.

• Consecuencia del no pago de la contribución monetaria. Si la contribución no se paga dentro de plazo la Parte reclamante puede adoptar “otras acciones apropiadas para cobrar la contribución o para garantizar el cumplimiento de otro modo”. Se incluyen en este caso “la suspensión de beneficios arancelarios en la medida necesaria para cobrar la contribución”. Como limitación, “debe evitarse que se afecte indebidamente a partes o terceros no involucrados en la controversia”(Artículo 22.16.5.)

consumo de la población por las ventajas que persigue con la libre competencia en mercados más abiertos, deben analizarse las consecuencias que tienen estos procesos, las que debieran ser aprovechados para impulsar mayores y mejores oportunidades y calidad de empleo, en términos que las condiciones de trabajo y las remuneraciones evolucionen positivamente, y que la protección social se fortalezca y expanda; elementos constitutivos todos ellos del trabajo decente.

En cualquier momento la Parte demandada puede invocar que está dando cumplimiento a sus obligaciones y pedir que se convoque al Panel Arbitral para que revoque la suspensión de beneficios o deje sin efecto las contribuciones monetarias, cuestión que calificará el panel (Artículo 22.17).

Las alianzas comerciales regionales representan uno de los fenómenos que distinguen nuestra era. Los procesos de integración y/o apertura comercial representan un gran desafío para los países del continente americano. Su construcción debe considerar el contexto histórico, las especificidades de la región, las asimetrías de los países miembros y las ideas-fuerza que inspiran a los negociadores. Tal como la globalización puede tener consecuencia positivas o negativas, los acuerdos de integración o libre comercio que los países alcancen pueden también ser o no beneficiosos. La diferencia es que la globalización sin reglas deja al imperio del mercado, no siempre perfecto, los altibajos de las economías, en las que aquellas más fuertes o las grandes multinacionales tienen amplio margen de maniobra en detrimento de economías más pequeñas. En cambio, en los procesos de integración o de liberalización comercial, los países, a través de sus gobiernos pueden y deben ejercer su voluntad colectiva para que el diseño de proyectos de liberalización comercial aumente las oportunidades y ventajas y elimine o disminuya las amenazas y desventajas. Tales decisiones colectivas

A MODO DE CONCLUSION Todos los procesos políticos, sociales y económicos y todas las políticas públicas, nacionales e internacionales, deben en primera y última instancia procurar una mejoría de la calidad general de las condiciones de vida de sus ciudadanos. El centro es la persona humana. Particularmente, todas las políticas públicas debieran también centrar su atención en cómo poner en condiciones de igualdad de oportunidades a quienes se encuentran con mayores dificultades y en generar trabajo decente para todos, con el objeto de promover sociedades más integradas y socialmente cohesionadas. De este modo, al mismo tiempo que el libre comercio podría aumentar y mejorar el

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traslucirán el acierto o desacierto de los gobernantes. En medio de una negociación difícil, es imperioso que los acuerdos que se alcancen sean beneficiosos para todos los países involucrados. Abordar la dimensión social de estos procesos resulta insoslayable en esta hora y es obviamente una obligación de primer orden medir cuidadosamente las consecuencias positivas y negativas de las iniciativas de liberalización comercial y/o de integración, particularmente en el empleo y condiciones de trabajo. Esta preocupación es tanto más importante cuanto se percibe claramente que hay sectores laborales que se ven muy expuestos en atención a la heterogeneidad de los recursos humanos así como de las empresas. Los sectores de punta, con trabajadores altamente especializados, tanto en roles gerenciales como técnicos, ciertamente se verán muy fortalecidos en estos procesos. Los sectores de la pequeña, mediana, y especialmente de la micro empresa, y sus respectivos trabajadores, en áreas atrasadas de la economía, sin tecnología, pueden sufrir consecuencias negativas que todo aconseja prevenir. En el ámbito de las políticas públicas los cambios en la tecnología y en el intercambio internacional de bienes y servicios han provocado la imperiosa necesidad de adaptarse a ellos. Esta adaptación significa medir el impacto de los cambios e identificar los mecanismos para aprovechar las ventajas que ellos provocan, así como evitar sus consecuencias negativas. Muchas empresas han visto 33

afectada su competitividad y por ende se ven obligadas a aumentar su productividad. La búsqueda de mayores rendimientos productivos ha pasado a tener como objetivo no sólo la búsqueda de mayores ganancias sino el de supervivencia, desde que empresas improductivas se ven obligadas a cerrar sus puertas y con ello, muchas personas han conocido y conocen el desempleo. Aún más, en la búsqueda de mejorar su performance, muchas empresas han disminuido sus plantillas de manera indefinida, incorporando mayor tecnología para disminuir sus costos de producción. Igualmente, se han visto medidas destinadas a reducir los costos remuneracionales y no remuneracionales en el ámbito laboral en la búsqueda del mismo objetivo. Sin embargo, en la relación Norte Sur también aparece como inevitable alcanzar un compromiso sobre cómo abordar la permanente presión política sobre el comercio basada en las normas laborales y que lleva al ciudadano consumidor de Norte América a preferir incluso productos más caros antes que productos de países en desarrollo si toman conocimiento que se producen con vulneraciones de derechos laborales básicos33. No cabe duda también que resulta imposible equiparar u homologar normas o estándares laborales. De allí entonces que una forma de equilibrar esta relación lo constituya el concepto de cumplimiento de la propia ley. Este es el concepto central del mecanismo del Acuerdo de Cooperación Laboral de América del Norte y del Acuerdo

Freeman R. 2002, “The Battle over Labor Standards in the Global Economy” documento presentado en Seminario de Expertos (Buenos Aires, BID-LATN).

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adoptado entre Canadá y Chile y está también en el reciente acuerdo suscrito entre Chile y EEUU.

abierta con mecanismos alternativos de resolución de conflictos como la mediación y la conciliación.

Acorde con lo anterior resultará también estratégico e indispensable abordar mecanismos que aseguren el cumplimiento efectivo de los derechos de los trabajadores, muy especialmente sus derechos fundamentales mediante los institutos clásicos que la civilización juslaboralista ha venido desarrollando desde los albores de la Revolución Industrial y del Derecho del Trabajo, esto es, la Inspección del Trabajo34 y la Judicatura del Trabajo35.

En suma, existen tendencias coincidentes en orden a mejorar los ambientes laborales de los diferentes países con normas e instituciones que las promocionen, especialmente en cuanto se trata de normas fundamentales respecto de las cuales existen consensos universales. Por otra parte existen consensos igualmente generales sobre la importancia de alcanzar los mayores grados posibles de liberalización comercial en la región. No hay dificultades para alcanzar grados importantes de coincidencia entre países de relativa homogeneidad económica sobre normas laborales. Sin embargo, los ambientes se tensan en cuanto a la discusión de normas laborales en el contexto comercial internacional NorteSur, en que la justa causa de la justicia social aparece para algunos como un pretexto proteccionista en que el objetivo es levantar barreras, eventuales o no, al comercio. Dependerá de los términos de la liberalización comercial y del conjunto de los acuerdos si los países aceptarán finalmente incorporar tales compromisos con ocasión de la discusión de futuros acuerdos de integración o libre comercio.

Independientemente de la relación que con motivo de los nuevos acuerdos de libre comercio se cree entre comercio y normas laborales, estos procesos dinamizarán aún más los procesos internos, con nuevas transformaciones. Estas debieran enmarcarse en visiones de país para lo cual se hacen indispensables los mecanismos de diálogo social, en sus diferentes niveles, nacional, sectorial, territorial o en el ámbito de empresa, que pueden versar sobre aspectos generales o específicos. De este modo puede evitarse el conflicto abierto, creando climas laborales menos conflictivos, en que los problemas y dificultades, especialmente los propios de procesos de cambios que generan dolorosas medidas de administración, puedan discutirse. Adicionalmente se trabaja también para evitar esta conflictividad

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Los desafíos normativos que plantean tanto los procesos de liberalización comercial como de integración en cuanto a su

Jatobá V. obra citada.

35 Sappia J., 2002, “Justicia Laboral y medios alternativos de solución de conflictos colectivos e individuales del trabajo”, Documento de Trabajo N°149 (Santiago, OIT). 35

Morgado E., 2002 “América: El diálogo social y los actuales procesos de cambios económicos y tecnológicos”, Documento de Trabajo N°153, (Santiago, OIT).

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dimensión social deben necesariamente responder a todos los requerimientos antes planteados, que por cierto han cambiado desde los comienzos de siglo, pero cuya esencia humanista permanece inalterable desde la Declaración sobre fines y objetivos de la OIT, de 1944, más conocida como la Declaración de Filadelfia y que hoy se expresa en el sencillo pero no menos profundo concepto de trabajo decente. De lo que se trata finalmente es de alcanzar el justo equilibrio entre los beneficios que debería proporcionar el libre comercio y por otra parte que esos beneficios no destruyan los beneficios sociales desarrollados por las sociedades más desarrolladas y, al mismo tiempo, permitan también a las sociedades menos industrializadas alcanzar también los beneficios del desarrollo económico y social, con todas sus implicancias en democracia, buen gobierno, equidad social y sustentabilidad económica.

Preguntas del público para PABLO LAZO PREGUNTA: ¿Existen cláusulas nacionales o internacionales de seguridad e higiene para el personal de Fuerzas Armadas y de seguridad en algún tratado? RESPUESTA: Excelente pregunta. No está excluido en este panorama ningún tipo de ocupación. Por lo tanto, están incluidos todos los servidores, tanto públicos como privados. Cuando digo todos los servidores públicos, no se excluye a nadie, por lo tanto las FFAA y de seguridad no están excluidos. Lo que sí, es que estamos hablando de que hay otros requisitos y es que estos tienen que afectar al comercio internacional, por 388

una parte. Y por otra parte, debemos recordar que conforme a los tratados o convenios de OIT, cada país es soberano para ver de qué manera los principios de OIT se aplican a las FFAA., particularmente tratándose de principios de libertad de asociación, huelga, negociación colectiva. Adicionalmente agregaría yo que, de lo que se trata es de aceptar la legislación nacional propia de cada país. Es decir, a lo que cada país se compromete no es a normativas externas, sino a la legislación laboral de cada país. Por lo tanto, a lo que yo me comprometo, respecto de las FFAA de mi país, es a que tengan su propio horario y que éste sea respetado. Pero con Estados Unidos eso me compromete sólo en la medida en que eso esté afectando al comercio con Estados Unidos. De manera que, francamente, es bastante difícil que pueda llegar a afectar las relaciones de FFAA. PREGUNTA: ¿De cuándo es la ley que rige la prevención de riesgos de trabajo en Chile y cuál es la experiencia de ese país sobre las medidas preventivas en los índices de siniestralidad? RESPUESTA: Muchas gracias por esta pregunta. La ley básica en Chile es la 16744, y sus reglamentos, es una legislación que ya lleva muchos años en vigor, y establece un mecanismo de prevención bastante interesante en materia de accidentes de trabajo, basándose en un incentivo y castigo, en el régimen de siniestralidad. De manera que mientras más siniestralidad exista en la empresa, más alta es la tasa de cotización de riesgos del trabajo. A partir de una tasa básica incrementada por la siniestralidad de la actividad de que se

trate, eso puede ser hasta duplicado si la empresa registra muchos accidentes de trabajo y, al contrario, puede ser reducida en los casos en que la siniestralidad baje. Es una legislación que en la comparativa internacional ha sido bastante bien evaluada. Se le han introducido algunas variaciones, pero permanece básicamente igual desde hace más de 30 años. De tal manera que ha soportado los más diversos regímenes políticos y ha mantenido una estabilidad como tal ley. Por lo tanto en general bastante bien. Obviamente que puede tener algunos perfeccionamientos pero esa es la legislación básica. En materia de prevención, establece unas instituciones denominadas mutuales de seguridad, que son organizaciones de empleadores destinadas a pagar estos riesgos en forma colectiva, solidaria, pero al final, lo que hace es consagrar el principio de la prevención de los riesgos en el trabajo y para eso le da un mandato a estas mismas instituciones a fin de realizar estas actividades de prevención. Podría ser aún mejor la prevención que realicen, pero de hecho realizan una fuerte actividad en este sentido. Los expertos prevencionistas en Chile han desarrollado una expertiz bastante interesante. Ha habido numerosos ejercicios de comparación entre nuestras mutuales en Chile y las mutuas de España y, en general, la evaluación es bastante positiva pero, en fin, siempre hay algo que puede perfeccionarse. De hecho el gran tema es cómo aumentar la prevención, cómo disminuir la siniestralidad en su base, sobre todo desde el punto de vista de disuadir los agentes que causan riesgos en esta materia. Este es un tema para una charla de expertos.

PREGUNTA: Usted y Chile están de acuerdo con el ALCA ¿Los obreros chilenos pueden ir igualmente a trabajar al país americano? Y el NAFTA ¿Sirvió para los obreros mexicanos? RESPUESTA: El gobierno chileno y quien les habla, no están de acuerdo con cualquier ALCA. El ALCA es algo que aún no ha sido negociado. Nosotros estamos de acuerdo en que es mejor una negociación colectiva con una superpotencia como Estados Unidos que el hecho de que los países hagan toda clase de acuerdos individuales con esa superpotencia. Nos gustaría que las disciplinas que los países adopten con EEUU sean las mismas que adopten con el resto de sus vecinos. De tal manera que en ese sentido hay mucho camino que recorrer, y el ALCA no es un proceso cerrado. Por el contrario, en este minuto yo le puedo decir que el proceso en que las diferentes instituciones que negocian están paralizadas. No hay acuerdo en este minuto sobre las bases mismas sobre las cuales el proceso ALCA pueda continuar. Los tratados de libre comercio, como ya mencionábamos, incluido el de EEUU y Chile, no tienen acuerdos de libertad de movimiento, sino muy marginales. Hay la posibilidad creo, para alrededor de 1.400 personas al año autorizadas para trasladarse, para desarrollo de negocios. De manera que no es eso lo que se garantiza en el tratado de libre comercio con EEUU, ni tampoco con Canadá. Son países que restringen el acceso a sus mercados de trabajo, y lo cuidan. Lo cuidan porque hay muchas presiones en ese sentido. Si una de la razones por las cuales el tratado de EEUU – Chile fue criticado, fue por parte de las organizaciones sindicales de EEUU, fue por 389

haber permitido el ingreso de 1400 personas a EEUU en el marco del tratado. ¿Por qué? Porque eso estaba amenazando las fuentes laborales. No tanto por el caso de Chile, sino por la proyección que de adoptar esa misma regla por todos los otros países de América y del mundo, pudiera traer sobre el mercado de EEUU. La verdad, entonces, es que hay mucho paño que cortar todavía en esto de los procesos de integración y de libre comercio, países como el nuestro que ya comercian, como el de Chile. Por cierto que a nosotros nos interesa tener reglas para ese comercio y no dejarlas al arbitrio de la superpotencia. En ese sentido, si tuviéramos reglas comunes que discutir, entre todos, con EEUU, personalmente creo que sería mucho más beneficioso. Éste es un tema altamente opinable y lo que yo he percibido en muchas reuniones en este continente es que hay un factor negativo con las negociaciones en general con cualquier cosa que se plantee de negociaciones con la superpotencia, pero es parte de nuestra realidad internacional actual. PREGUNTA: ¿Cuál es la fecha del acuerdo Chile – EEUU con cláusula laboral? ¿Se han aplicado sanciones? Y a raíz de esto ¿han ocurrido problemas con el comercio o con los sindicatos? ¿Pagar bajos salarios constituye un problema para Chile en relación con EEUU en el marco del acuerdo? RESPUESTA: El acuerdo de libre comercio incluyendo la cláusula laboral está en vigencia desde el 1° de enero de este año. Es decir que ya está en pleno régimen. Existen, sin embargo, algunos plazos que tienen que ser implementados a lo largo de este año, como la creación del consejo de asuntos 390

laborales, como la institucionalidad de los árbitros, como algunos mecanismos de consulta. Pero, teóricamente, cualquiera de las partes podría ya hacer consultas a la otra. Ahora, la diferencia salarial entre EEUU y Chile es bastante fuerte. Obviamente es mucho más de cinco veces el salario que se paga en EEUU del que se paga en Chile. A lo que se obligan Chile y EEUU, es al cumplimiento del salario mínimo fijado internamente, no al salario mínimo de la otra parte. Nosotros no podríamos pagar el salario mínimo que se paga y se fija en EEUU, eso significaría que muchos trabajadores tendrían que dejar de trabajar, no encontrarían trabajo o, sencillamente, sobre todo en la pequeña y la mediana empresa, eso sería inabordable, llevaría a un trabajo clandestino o a la falta de contratos, y eso no es algo que nosotros queramos. Nosotros podemos pagar el salario mínimo de acuerdo a nuestra realidad socioeconómica, y lo mismo ocurre en todos los países de América Latina. No hemos tenido problemas con nuestras organizaciones sindicales en el sentido de que esto ya haya generado alguna queja. Sin embargo, muchas organizaciones sindicales han dicho que en determinados lugares hay prácticas que están vulnerando este tipo de derechos, aquellos que están consagrados en el tratado de EEUU-Chile. Y, eventualmente podría haber alguna queja en ese sentido y, naturalmente, eso obligará a que nuestros servicios de inspección del trabajo realicen una labor mucho más acuciosa para impedir que eso ocurra. Por otra parte, nosotros estamos haciendo una severa advertencia a nuestro sistema de empresarios para que malas prácticas laborales no continúen, y para que, al revés,

se instauren medidas que impidan la aplicación de este tipo de cláusulas. Existe un peligro latente para que esto pudiera ser invocado. Hasta ahora no ha sido invocado. Sin embargo, nosotros tenemos un tratado, el que fue suscripto con Canadá, en 1996, y nunca tuvimos una queja formal entre ambos países. Nunca una queja formal. Siendo que era una normativa bastante similar, y que tuvo bastante difusión en su época. Además, Canadá nunca nos hizo una queja. Siendo que tenía también presiones. Porque básicamente nosotros mostramos a nuestros socios canadienses nuestras instituciones, y les demostramos como operaba nuestra inspección al trabajo. Los llevábamos a conversar con las organizaciones sindicales sin ninguna opacidad, sino que, al contrario, con mucha transparencia, para que pudieran apreciar que realmente nosotros no estábamos haciendo algo negligente en nuestro quehacer, sino lo que normalmente se espera de los servicios de inspección del trabajo. Que son además bastante rigurosos en Chile, de acuerdo a la presión del sector empresarial chileno. Nosotros pensamos que hay un relativo cumplimiento y que hay cosas que pueden ser perfeccionadas, pero pensamos que a la larga este tipo de elementos nos puede ayudar a mejorar nuestro grado de civilización por una aparte, y por otra parte pensamos que en el plano comparativo internacional podemos pasar la prueba. Incluso en el caso de México, con respecto del cual ha habido numerosos denuncias en EEUU, de que las normas laborales nos se cumplen y no hay un servicio de inspección eficiente, sin embargo, nunca pasaron del nivel de consultas. Ellos tienen tres niveles en el acuerdo del NAFTA, un nivel 1, de

simple consulta; un nivel 2, de evaluación de expertos y un nivel 3, de panel arbitral. Ellos nunca pasaron del nivel 1, de consulta; nunca pasaron al nivel 2, de expertos. Por lo tanto, la decisión política también ahí está clara. Por último le puedo decir que EEUU tiene un sistema unilateral. Desde 1974 tiene una ley que se llama Sistema Generalizado de Preferencias, establecido en la ley de comercio, modificada en 1984, en virtud de la cual unilateralmente EEUU puede aumentar los aranceles de los países que están ingresando con sus productos al mercado de EEUU, si acaso se vulneran normas laborales básicas. Lo ha aplicado de hecho en América Latina en tres casos. En el caso de Chile, cuando vivía el régimen militar, en el cual los derechos fueron severa y gravemente conculcados, y que ameritó de parte de EEUU, una grave acusación, EEUU le aplicó ese sistema de generalizada presencia a Chile. También se la aplicó a Nicaragua y a Paraguay. Pero lo han hecho en forma unilateral, con sus normas, con sus autoridades, con sus criterios y sus legislaciones. Por eso nosotros decimos si no será mejor establecer reglas en conjunto, tener un mínimo padrón de reracionamiento que permita que podamos fijar árbitros, reglas de procedimiento. La bilateralidad en estos casos evita la arbitrariedad o, al menos, la visión de una cierta arbitrariedad. Relacionando esto con la pregunta anterior ¿qué pasó con México? Y ¿Qué pasó con el NAFTA? La evaluación del Nafta es muy controvertida, no hay consenso acerca de cuál fue el beneficio o el perjuicio que tuvieron los trabajadores en el NAFTA. Lo que aparentemente todo indicaría es que hubo una relación de múltiples efectos. El 391

sector exportador es el que más se benefició con las exportaciones al mercado de EEUU, obviamente que hubo un impacto positivo en el empleo, tanto en cantidad como en calidad, diría yo. Mejores sueldos, mejores remuneraciones y aumento del empleo. Esto es ciertamente un efecto positivo. Sin embargo, en la economía general se registra un descenso de la economía, e incluso un descenso del empleo. Ahora, el punto es que los autores, los economistas no están de acuerdo en que esto haya sido producto del NAFTA, o de la crisis asiática que afectó particularmente a México. Esto ha quedado para amplias y múltiples interpretaciones, actualmente lo concreto es que hay sectores en los cuales se echó de menos que hubiera políticas públicas adicionales para contrarrestar aquellos efectos negativos del NAFTA. Dicho de otra manera, los acuerdos de libre comercio, por sí, no son suficientes para el desarrollo de los países. No son la panacea. Simplemente lo que abren es el comercio internacional. Esto puede generar economías de doble escala, de doble sentido, o sea economías en que unos pocos puedan disfrutar de un montón de granjerías y otros queden al margen de ese desarrollo. Lo que tienen que hacer los países, en consecuencia, es prever estas situaciones y destinar políticas públicas para que el desarrollo alcance para todos, porque, si no, es una bomba explosiva. El punto aquí, como decía Gerardo Castillo, “esto es sí o si”. O sea, la globalización está instalada, ya está, en todos los países del mundo. En China, han despedido a 65 millones de personas en los últimos años. Por el tremendo cambio que está haciendo. 392

Pero, sin embargo, está creciendo al 10 % anual, el 9, en los últimos 12 años. La economía está en un boom increíble.

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