VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

La necesidad de optimizar la cooperación internacional : algunas experiencias latinoamericanas Gustavo Ferrari Wolfenson Introducción Hace unas semanas, un artículo del Presidente del Banco Mundial informaba que altos funcionarios de 26 naciones en desarrollo y representantes de la comunidad internacional se reunieron en Roma para encontrar la manera de coordinar mejor sus esfuerzos destinados a reducir la pobreza. Se pretende maximizar cada dólar en asistencia a los países en desarrollo por medio de la reducción de la burocracia, que a menudo empantana hasta los proyectos más simples. El desafío es evidente. Se intenta reducir los costos a los países más pobres para que puedan cumplir con las exigencias del donante en cuanto a supervisión y evaluación, elementos esenciales de buenos resultados. Fundamentalmente, habrá que fortalecer las políticas y los procedimientos de los países en desarrollo, alineando los requisitos con los enfoques locales. Se deben forjar alianzas más sólidas y efectivas dentro de la comunidad de agencias de asistencia y de donantes, sobre una base genuina de políticas coordinadas y prácticas que se concilien con las metas comunes para reducir la pobreza. Será primordial la armonización de las exigencias de los donantes. En los países en desarrollo hoy existen más de 63 mil proyectos de asistencia en marcha, a menudo con distintos cuerpos normativos sobre la obtención, la evaluación y enfoques ambientalistas y sociales. De acuerdo con las Naciones Unidas, tan sólo en Burkina Faso existen 1.500 proyectos, mientras que Bolivia ha presentado 850 proyectos para donaciones. En demasiadas ocasiones, se presentan proyectos paralelos, incluso en el mismo distrito, generando, por ejemplo en África que la industria de consultorías que ha surgido en torno a la asistencia extranjera tiene un valor de 4 mil millones de dólares al año. Al coordinar las políticas de asistencia y sus procedimientos, se ahorrará tiempo y dinero a los países en desarrollo, haciéndola mucho más efectiva y eficiente. Para lograrlo, la comunidad internacional deberá cambiar prácticas pasadas que han contribuido a los controles y cuellos de botella que constituyen una plaga en los países en desarrollo. Hay que revisar las propias políticas y procedimientos y alinearlos con un enfoque común a fin de reducir la carga sobre los beneficiarios. Hay que forjar sociedades y alianzas más sólidas para mejorar la relevancia, la calidad y la eficiencia de la ayuda extranjera. Si la comunidad donante global logra organizarse, servirá mejor a la gente en los países en desarrollo que busca dirigir sus propias iniciativas de asistencia. Si logra la difícil decisión política de retirar las banderas nacionales e institucionales de la misma; si se puede revertir la tendencia hacia un costoso unilateralismo de desarrollo, se habrá dado un paso crucial en alcanzar en 2015 la meta de reducir a la mitad el número de personas que vive en la pobreza. El presente ensayo pretende analizar algunos aspectos básicos de la cooperación internacional hacia nuestros países de América latina y desarrollar algunas ideas para la optimización de dicha ayuda en beneficio de la comunidad receptora. I.- Qué es la Cooperación Internacional? Tradicionalmente, la cooperación internacional se ha asociado, de manera casi automática, al concepto de "ayuda"; mas específicamente a lo que se denomina "ayuda al desarrollo"; actividad ligada a la transferencia o intercambio de recursos y asistencia técnica, por vía concesional, de un país a otro.

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No obstante el concepto de cooperación tiende a ser más amplio, respondiendo a la creciente complejidad de la Relaciones Internacionales, donde se conjugan elementos de ayuda y solidaridad con los de promoción comercial e intereses políticos y económicos. Pudiendo entenderse a la cooperación también como el conjunto de acciones a través de las cuales se intenta coordinar políticas o unir esfuerzos para poder alcanzar objetivos comunes en el plano internacional. (Obrar conjuntamente con uno u otros para un mismo fin). Aunque el concepto de Cooperación se generalice como ayuda, sea esta de fondos concesionales o no reembolsables, no debe entenderse como un proceso unidireccional en el cual un país o grupo de países, que son los donantes, apoya a otro país, que es el que recibe o beneficiario. Mas bien, se debe entender como un proceso de ida y vuelta en el que cada uno de los países involucrados, tanto donantes como receptores, acuerdan cooperar para resolver un determinado problema y, al hacerlo, satisfacen objetivos que cada uno de ellos se han propuesto previamente. En este sentido, la cooperación genera "beneficios mutuos" el cual no necesariamente esta asociado con la obtención de dividendos económicos, mas bien se trata de alcanzar ciertos objetivos políticos. El concepto de cooperación se sitúa claramente en el plano internacional, reafirmando el hecho de ser parte de la política exterior de los gobiernos. Como tal, la cooperación permite incorporar a las relaciones entre los estados un componente que trasciende lo estratégico - económico, dando cabida a espacios de solidaridad, interdependencia y búsqueda de una red de bien común internacional. Cooperación implica que existe un asunto sobre el cual distintos participantes llegan a un consenso. Para que se produzca ese consenso, debe prevalecer tanto un interés real y efectivo como voluntad para llegar a un punto de cooperación; es decir, donde todos estén de acuerdo en tomar un curso de acción predeterminado. Planteado, desde esta perspectiva simplificada, pareciera fácil de asumir, pero insertado en el campo de las relaciones internacionales, esta simplicidad deja de ser tal para adentrarse en un complejo escenario pleno de intereses, contradicciones, diferencias, etc., que deben ser superadas para lograr un punto de equilibrio. Es una idea generalmente aceptada, que el compromiso de los países que participan en acuerdos internacionales, están dispuestos a asumir depende, entre otros factores, del nivel de desarrollo relativo de sus economías y de su nivel de interdependencia. Sin embargo, pese a la diversidad de cada país, no escapa a ellos, que una de las formas más idóneas para interrelacionarse en un mundo globalizado e interdependiente, lo constituye la cooperación como elemento clave para mancomunar esfuerzos en la búsqueda de objetivos concretos. II. Areas de Cooperación Internacional De acuerdo al “Manual de Gestión de la Cooperación Internacional” publicado por el Centro Interuniversitario de Desarrollo de Chile, las prioridades básicas de la cooperación internacional son: • Desarrollo social, • Ciencia y tecnología, • Infraestructura, • Sector productivo, • Gestión del Estado, • Desarrollo regional y • Medio ambiente. En estas prioridades están comprendidos algunos aspectos de las nuevas amenazas a la paz y seguridad internacionales bajo la premisa de la paz y seguridad como bienes intangibles e indispensables para promover el equilibrio y desarrollo regional. De alguna manera involucra las áreas de cooperación más comunes, porque la cooperación ha sido un elemento clave en las relaciones internacionales. 2

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III. El principio de asociación en el contexto de la cooperacion internacional Para asegurar un desarrollo inclusivo, sustentable, equitativo, con justicia económica y social que enfrente el gran desafío de la reducción de la pobreza, son necesarias condiciones de “asociación” orientadas por los siguientes principios: • •

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Reconocimiento de los diferenciales de poder de los distintos actores y construcción de condiciones para nivelar el campo de juego, impedir la manipulación o cooptación de los socios débiles y permitir la participación justa y genuina. Respeto por el esquema de derechos humanos (de 1ª, 2ª, 3ª y 4ª generación) que son el corazón del desarrollo sustentable y herramientas poderosa para que todas las personas, escapen de la pobreza, marginación y discriminación. Las personas pobres no deben ser consideradas solamente como objeto de donaciones sino también como sujetos/as de derechos. Búsqueda del equilibrio en la participación en todas las instancias y niveles de decisión. Consideración seria y responsable de las recomendaciones y perspectivas de todos los socios/as. Transparencia en los procesos de diálogo y consulta Flexibilidad en la asociación frente a las diferentes necesidades Provisión de recursos para desarrollar “habilidades de participación” y “formación de capacidades” en los socios/as débiles. Responsabilidades claras y obligación compartida en la rendición de cuentas. Son mecanismos para lograr genuina y real participación en los procesos de asociación: Institucionalización del acceso a la participación en las decisiones que se tomen dentro de la relación asociativa. Monitoreo permanente al proceso de asociación para valorar grados de acercamiento a metas de desarrollo planteadas en los programas. Establecimiento de responsabilidades sociales en términos de sustentabilidad ambiental, equidad de género y relaciones laborales. Establecimiento de normas y conductas en los procesos de asociación que garanticen equilibrios de poder en las tomas de decisiones Noción de “corresponsabilidad”. En las asociaciones genuinas, las partes sienten como propias sus políticas y programas de desarrollo y se sienten responsables de sus contribuciones Diálogo estratégico.

En cuanto al tema de las agendas hay que considerar que en un mundo de crecientes demandas y escasez de recursos hay tendencia a priorizar ejes temáticos (ecología, pobreza, mujer, población, derechos humanos...) que en muchos casos son definidos desde el norte y que deben ser contrastados con una agenda planteada desde el sur El sistema de asociación dentro de la cooperación internacional, (Norte-Sur) se enfrenta a nuevos desafíos; no se trata solamente de relación para el financiamiento, (donante-receptor) sino de asociación para construir consensos en torno a prioridades, beneficios y reciprocidad. Una discusión seria en torno a los estilos, efectividad e impacto de la asociatividad , cuestiona el estilo paternalista ligado a las donaciones y plantea una relación más madura entre las partes que expresan y negocian sus respectivos intereses y donde se pone énfasis en evaluar la eficiencia, el impacto y los resultados de los proyectos. La reflexión acerca de los procesos de “asociación” que se dan en el ámbito de la cooperación 3

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internacional requiere explorar las relaciones entre cooperación y desarrollo y entre pobreza y justicia global. a) cooperación y desarrollo: El desarrollo es un problema de colaboración mundial. Mirado de esta manera, el desarrollo puede ser una clave para solucionar los problemas de la convivencia humana. Ayuda y desarrollo son palancas de una reflexión ética sobre las posibilidades y probabilidades de encontrar un camino hacia la solidaridad mundial, que en últimas es un problema ético. La solidaridad es la virtud que fundamenta la convivencia. Tarea central es la construcción de la solidaridad como la transformación de la manera de relacionarnos unos con otros y con la naturaleza. (transformar la mente). A la internalizacion de la pobreza podemos responder con la internalización de la solidaridad; concepto reciente pues hasta 1985, la pobreza era tratada como un asunto interno de los países. b) pobreza y justicia global La pobreza como categoría problemática en torno a la cual se desarrolla la idea de solidaridad internacional, puede entenderse como el indicador de una disfunción radical del sistema de distribución del producto social y la ayuda como una actitud justa para corregirla El Informe 1990 “Desarrollo mundial y pobreza” del BM afirma que la década de los 80 fue perdida para los países pobres que agravaron su pobreza y aumentaron su disparidad con los países ricos y plantea que para mejorar el nivel de vida de los pobres, hay que dar “oportunidades” (con un modelo de crecimiento que absorba mano de obra) y “capacidades para usarlas” invirtiendo en fomento de capacidades y estableciendo una red de servicios sociales adecuados. IV. Clases de Cooperación La Cooperación Internacional admite las siguientes clases: Cooperación Económica Es la cooperación que significa la asistencia global al desarrollo y que abarca los principales planes, programas y proyectos de desarrollo económico y social mediante el apoyo sostenido proveniente de fuentes gubernamentales y no gubernamentales. Cooperación Técnica Identifica la asistencia proporcionada para programas y proyectos de desarrollo, por medio de capacitación, formación profesional, expertos y donaciones de equipo y representa hoy en día el más alto índice de asistencia directa a los países. Cooperación Financiera Es una clase de cooperación especializada que los países con alta capacidad económica están en condiciones de brindar a otros, por medio de recursos monetarios que se concretan en corrientes de crédito o en líneas de préstamo para determinados objetivos. El auge de esta clase de cooperación se encuentra estrechamente vinculado al crecimiento financiero de los países desarrollados y al aparecimiento de importantes instituciones que en el plano internacional han favorecido la puesta en marcha de los programas globales de asistencia al desarrollo. V. Tipos de Cooperación La Cooperación Internacional admite también una clasificación de acuerdo a los niveles en que se da o se recibe la misma. De esta manera, se pueden incluir los siguientes tipos:

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Cooperación Vertical En términos generales, es la cooperación que brindan los países desarrollados a los países en vías de desarrollo y sirve de fundamento al concepto de Cooperación Norte/Sur que sustenta las relaciones económicas entre el mundo desarrollado y el mundo en desarrollo. Cooperación Horizontal Este tipo de cooperación asume la denominación de Cooperación Sur/Sur y es la que se proporcionan los países que tienen equivalentes niveles de desarrollo. Es de uso casi exclusivo para la cooperación que se brindan los países en vías de desarrollo y a diferencia de la Cooperación Vertical, se la dan los países sin contrapartida de tipo económico, comercial o político y, generalmente mantiene su carácter multilateral. Cooperación Bilateral Este tipo de cooperación es la que se lleva a cabo entre dos países y sobre la base de acuerdos o convenios suscritos entre ambos. Cooperación Multilateral Este tipo de cooperación es el que concierne a la que proviene de las organizaciones o instituciones internacionales, particularmente la de Naciones Unidas y sus organismos especializados (ONUDI, UNESCO, FAO, UIT, OIT, etc.). Se define en los grandes compromisos internacionales y la proporcionan las agencias respectivas a solicitud de los gobiernos. Es importante reconocer que en este contexto, también se proporciona Cooperación Internacional Multilateral por parte de organismos no gubernamentales y que, en el caso de proyectos concretos, en los últimos años la Comunidad Cooperante ha preferido operar su asistencia a través de Organizaciones No Gubernamentales (ONG´s). Cooperación Triangular Modalidad innovativa de la Cooperación Internacional Multilateral que consiste básicamente en la asociación de una fuente tradicional (bilateral o multilateral) y un país de desarrollo medio otorgante de Cooperación Horizontal, para concurrir conjuntamente con acciones a favor de una tercera nación en desarrollo (beneficiario). Aunque este tipo de cooperación es de reciente implementación, muestra una clara tendencia hacia la expansión, previéndose que en un futuro cercano se constituya en una de las formas más avanzadas y extendidas de Cooperación Internacional Multilateral VI. Importancia de la Cooperación Internacional La Cooperación Internacional es reconocida como un importante elemento en las relaciones internacionales, que ha sido entendido en la segunda mitad del presente siglo, como uno de los factores centrales en la construcción tanto de instituciones multilaterales como de vínculos de carácter bilateral, subregional y regional. Esta Cooperación tiene como resultado el fortalecimiento de la paz y la seguridad internacional, así como el enfoque coordinado de problemas que afronta la comunidad de Estados. Por ello se observa cada vez más la tendencia de los gobiernos a unificarse en iniciativas de beneficio común en donde ventilan asuntos de toda índole, buscando la concertación y solución de problemas. Entre las iniciativas que mayor impacto tienen para la región latinoamericana y particularmente para la subregión centroamericana en donde se concentra el mas alto porcentaje de cooperación internacional, se encuentran los denominados Foros Internacionales, los que cada vez cobran mayor auge en el contexto mundial debido a los beneficios comunes que emanan de ellos. 5

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Algunos de trascendental importancia son: Comisión Mixta de Cooperación China-Centroamérica, Foro de Diálogo y Cooperación Japón-Centroamérica, Foro de Diálogo y Cooperación CoreaCentroamérica, Comisión Mixta Unión Europea-Centroamérica, Mecanismo de Diálogo y Concertación Política Tuxtla-Gutiérrez, Foro Centroamérica-Estados Unidos, Foro CanadáCentroamérica, Foro de Diálogo y Cooperación Chile-Centroamérica, Cumbre América Latina y Caribe-Unión Europea, Mecanismo de Consulta y Concertación Política Grupo de Río, Grupo Consultivo para la Reconstrucción y Transformación de Centroamérica, Grupo Consultivo de Estocolmo, Conferencia Ministerial Caricom-Centroamérica, Conferencia Ministerial de San José, Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, entre otros. En la década de los noventa, el debate sobre la orientación que se ha requerido dar a la Cooperación Internacional para el desarrollo, con el fin de afrontar coordinadamente los llamados temas globales, tales como la pobreza extrema, la equidad de género, la protección al medio ambiente, la atención a los grupos vulnerables y la ampliación del acceso de la población a las oportunidades de desarrollo, se dio muy activamente tanto a nivel de grandes conferencias de carácter multilateral, como en Organismos Internacionales. Uno de los más importantes ha sido la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en donde confluyen los llamados Cooperantes Tradicionales a nivel mundial y que tiene con funciones principales las siguientes: servir de foro para la discusión de políticas y definición de estrategias de fondo para la Cooperación Internacional y monitorear sistemáticamente las actividades y programas de cooperación para el desarrollo que realizan sus países miembros. VI. Estrategias de Desarrollo En las estrategias de desarrollo de los países de América Latina y el Caribe, la cooperación técnica internacional siempre ha ocupado un lugar importante como instrumento de apoyo y complemento a los esfuerzos internos. En esta década, parece delinearse una clara tendencia a enfatizar aun más esta modalidad de ayuda al desarrollo en comparación con la ayuda financiera bilateral o multilateral. Esta tendencia se confirma, en particular, en los países de desarrollo intermedio de la región, que han logrado mejorar su acceso a los mercados de capital, y para los cuales las necesidades de desarrollo se orientan más hacia áreas que requieren más apoyo técnico que grandes montos financieros. A ello se añade la disminución de la ayuda oficial al desarrollo y sus crecientes condicionalidades, con lo cual la cooperación técnica se hace relativamente más accesible. Al igual que las demás formas de cooperación al desarrollo (financiamiento, donaciones, cooperación económica, cooperación Norte-Sur o Sur-Sur), la cooperación técnica internacional evoluciona en sus pautas y en sus instrumentos en función de las preocupaciones centrales que marcan las políticas de desarrollo de América Latina y el Caribe en el actual escenario post-guerra fría y post-ajustes macroeconómicos: - la confrontación ideológica es sustituida por la competencia económica, tecnológica y comercial; - el conocimiento y su utilización para actividades productivas determinan el progreso más que la abundancia de los recursos naturales; - el Estado tiene que redefinir su papel en la vida económica y social mientras el sector privado asume mayores responsabilidades y pasa a ser determinante en la competitividad internacional de la economía; - el déficit social, no resuelto por los ajustes macroeconómicos y el cambio de paradigma en los modelos de desarrollo, sigue siendo una amenaza para la estabilidad democrática. En este contexto, desde el punto de vista de los países receptores, tres factores principales parecen tener 6

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una incidencia inmediata sobre el diseño y la instrumentación de la cooperación al desarrollo en general y la cooperación técnica en particular En primer lugar, la ampliación de la problemática del desarrollo a temas diversos, complejos e interrelacionados, tales como pobreza y medio ambiente, comercio y tecnología, estabilidad monetaria y atracción de la inversión extranjera, privatizaciones y competencia. Complejidad y multidisciplinaridad inciden sobre las demandas de cooperación, distintas a las de años anteriores. En segundo lugar, la importancia de ajustar los paradigmas de apertura y modernización a las agendas nacionales y a los distintos grados de desarrollo de cada país, en lugar de asimilarlos como modelos universales aplicables de manera uniforme. Por último, el creciente vínculo, establecido por los donantes, entre ayuda oficial al desarrollo y objetivos económicos y comerciales, que se traduce en iniciativas de ayuda donde componentes como las inversiones extranjeras directas, la venta de tecnología, el acceso a los mercados de bienes y servicios, se traducen mediante "paquetes" de cooperación de contenido más variado que en el pasado, y donde el elemento concesional pasa a ser de menor importancia. Estas preocupaciones ya se están reflejando en las políticas de cooperación técnica de América Latina y el Caribe y en las de varias instancias donantes de cooperación, y es de suponer que se afianzarán aun más en el mediano plazo. Paralelamente a estos cambios en el contexto y en los objetivos de la cooperación técnica recibida por los países de la región, las condicionalidades de los donantes aumentan y se complican, tanto en términos económicos (se exigen medidas market-friendly como entorno indispensable para acciones de cooperación), como políticos (se exigen condiciones mínimas de governance y de respeto de los derechos humanos), o temáticos (se exige la introducción de preocupaciones como el desarrollo de la mujer, la protección ambiental, la lucha contra el narcotráfico, etc.). Asimismo, los actores de la cooperación técnica ya no son exclusivamente los gobiernos: en todos los países de la región, y para todos los temas, proliferan organizaciones no gubernamentales nacionales o extranjeras como ejecutoras de proyectos de desarrollo, planteando, a la vez, dificultades (dado que la cooperación ya no pasa solamente a través del canal oficial gobierno-donante-gobierno) y oportunidades (ya que se multiplican las capacidades de tomar iniciativas y ponerlas en práctica, más allá de las limitaciones del gobierno). En la región, entre los actores que adquieren un papel cada vez más relevante cabe incluir los propios países de América Latina y el Caribe, ya que la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD) se está convirtiendo en uno de los mecanismos que mejor acompañan los planes de desarrollo. Aunque las tendencias señaladas no son exclusivas de América Latina y el Caribe, la experiencia de la región en calidad tanto de receptor como de donante de cooperación técnica amerita ser examinada y mejor conocida, sobre todo en el ámbito de las instituciones financieras internacionales (IFIs), que aportan a la región volúmenes relativamente significativos de recursos en esta materia. VII. Estrategias de Cooperación de la Comunidad de Donantes. Caso Centroamérica Centroamérica fue objeto de una reducción significativa en las asignaciones de los programas de cooperación externa oficial, tanto nacionales como regionales de parte de la comunidad internacional durante la última década. Esta disminución se debió en parte a la reducción en la disponibilidad de recursos blandos en los presupuestos de los países donantes; por restricciones fiscales internas de estos países; por el incremento en la demanda de cooperación internacional que generó la desarticulación del bloque socialista; por los efectos de las guerras étnicas y desastres naturales en otras partes del mundo en los últimos años y, en general, por la "fatiga de la cooperación" por parte de los mayores donantes internacionales respecto al progreso observado en la región en general y en particular, en su proceso de integración regional. 7

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Otro elemento que continúa restringiendo una mayor absorción de recursos de cooperación en Centroamérica ha sido la relativa debilidad institucional que en ocasiones se presenta del lado de las instancias centroamericanas que actúan como contrapartes de las agencias de cooperación. Esta circunstancia afecta tanto la adecuada formulación y presentación de propuestas de proyectos de cooperación regional, como la ejecución de las actividades acordadas en los programas de cooperación que se aprueban, lo mismo en las comisiones mixtas bilaterales, que en los mecanismos regionales de cooperación. Influyó también que en los últimos años, Centroamérica se mantuvo fuera de la órbita políticonoticiosa de los países donantes, hasta los sucesos ligados al paso del Huracán Mitch por la región, en octubre de 1998. El impacto del desastre generado por el Mitch, (en pérdidas de vidas humanas e infraestructura, provocado por las lluvias y vientos huracanados combinado con los efectos del pobre manejo de los recursos naturales) fue de tal magnitud, que puso de nuevo a Centroamérica en la lista de prioridades de las agencias de cooperación internacional. Cabe señalar que el Mitch dejó una secuela de destrucción que trascendió las fronteras de los países, con cauces de ríos desbordados y deslizamientos de tierras que afectaron comunidades en más de un país. Ello le dio una dimensión regional a la solución de algunos problemas derivados del desastre. De allí que durante el Grupo Consultivo para la Transformación y Reconstrucción de Centroamérica realizado en Estocolmo en mayo de 1999, la comunidad internacional señaló la importancia de analizar la dimensión regional del desarrollo de Centroamérica con el tiempo y atención que ello amerita. Es importante destacar los esfuerzos de coordinación de la cooperación bilateral que se inician a partir de Grupo Consultivo (GC) de Estocolmo. La coordinación se realiza mediante las reuniones de los Grupos de Seguimiento que operan en las capitales centroamericanas con las representaciones diplomáticas de Suecia, España, Alemania, Canadá, Estados Unidos y Japón y los respectivos gobiernos de la subregión. Cabe señalar que esta lista de países no es exhaustiva y puede aumentar según el país de la subregión. En vista de que se anticipó además que dicha coordinación incluiría también la dimensión regional, la Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana (SGSICA) reunió en El Salvador en septiembre de 1999 a los representantes del Grupo de Seguimiento y a otros miembros de la comunidad internacional para abordar los temas regionales post Mitch. A partir de esa fecha, la SG-SICA ha estado preparando la documentación que Centroamérica presentará en Madrid, con el apoyo del BID, el Banco Mundial, el BCIE, la CEPAL e INCAE. Este proceso ha venido a fortalecer la coordinación que se realizaba mediante la gestión del GCR-CA. Si bien se ha registrado una merma en los montos de cooperación oficial hacia Centroamérica, es de conocimiento general, que los programas de cooperación de las organizaciones no gubernamentales (ONGs) de los países donantes se han incrementado sustantivamente. A la fecha no se dispone de estimaciones de los montos de asistencia que se canalizan por este medio; de allí que el Banco, en consulta con los países, está iniciando un ejercicio orientado a identificar y cuantificar los organismos y recursos canalizados por esta vía. Los sucesos ligados oportunamente al Mitch ocasionaron una revisión generalizada de prioridades en las asignaciones de recursos de cooperación externa de los principales donantes regionales. Aún cuando algunas de estas estrategias están aún en etapa de revisión, este capítulo indicará los lineamientos de mayor importancia en las estrategias de dichos países y organismos:

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Canadá Canadá asigna un veinte por ciento de su ayuda externa a programas regionales en el istmo centroamericano. Actualmente, su ayuda externa incluye asignaciones específicas para los fondos de reconstrucción para Centroamérica establecidos, a partir del Huracán Mitch, en las instituciones financieras internacionales, así como los programas ad hoc para la subregión establecidos en los organismos del Sistema Interamericano. La mayor parte de su aporte se canaliza directamente por medio de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA, siglas en inglés); por el Centro Internacional para la Investigación y el Desarrollo (IDRC, siglas en inglés); y por su programa "Partnership Wing" que asigna recursos a ONGs específicas. Los recursos están orientados en su mayor parte a proyectos dirigidos a: la sostenibilidad del medio ambiente; mejorar la equidad de la mujer en la sociedad; y al apoyo a la interconexión eléctrica regional. Estados Unidos La Cumbre de las Américas de 1994 en Miami, seguida por la Cumbre en Bolivia sobre Desarrollo Sostenible y la Cumbre de Santiago de abril de 1998 constituyen el marco estratégico de la agenda de política exterior de Estados Unidos hacia América Latina. La Cumbre de Miami lanzó grandes iniciativas para combate a la pobreza, la calidad y equidad en los servicios de educación básica y salud; la gobernabilidad, la sostenibilidad ambiental y la profundización de la integración regional. Esta agenda es objeto de seguimiento por parte de la Agencia para el Desarrollo Internacional en su gestión a nivel nacional y regional. En el caso de Centroamérica, estos grandes objetivos fueron revisados a la luz del desastre natural provocado por el huracán Mitch. De allí que actualmente se está revisando la estrategia con Centroamérica para el período 2002-2006. La nueva estrategia, que sería una continuación de la estrategia vigente, incluirá una revisión del objetivo estratégico para comercio y biodiversidad, con una mayor focalización en tareas como: mejorar el clima de inversión, reducir obstáculos a la inversión intra y extrarregional; facilitar la ejecución de la agenda de facilitación de negocios del ALCA; consolidar las reformas de política energética para conformar el mercado eléctrico regional y acelerar el programa de modernización de los ministerios de trabajo de Centroamérica que se financia conjuntamente con el FOMIN. Comisión Europea En 1999 se aprobó el documento de estrategia regional de la Comisión Europea con Centroamérica para el período 1998-2000. Dicho documento incluye un diagnóstico que pone en relieve los problemas y obstáculos a la integración: i). la carencia de respuestas institucionales para implementar y concretar las resoluciones presidenciales; ii). la fragilidad de las instituciones de integración de cara a las exigencias y compromisos que supone este proceso; iii). la existencia de diferentes niveles de interés y visiones distintas del proceso de integración en los seis países; iv). desigualdades en el desarrollo relativo de cada país que provoca reservas sobre las medidas, impactos y mecanismos del proceso de integración en los países; v). ausencia de mecanismos de financiamiento para fortalecer y desarrollar el Sistema de Integración; vi). falta de mecanismos de coordinación entre los estados miembros entre sí y entre estos y el SICA; vii) ausencia de una política social; viii). falta de armonía entre las decisiones regionales y las nacionales. Este análisis sirvió de base para definir los ejes prioritarios de la cooperación de la Comisión hacia Centroamérica. La intervención de la Unión Europea se desarrolla sobre la base de tres ejes: i) apoyo a la integración económica, fortaleciendo las acciones ya iniciadas; aumento de las relaciones comerciales y de inversión entre Centroamérica y Europa; apoyo al diseño e implementación de 9

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políticas comunes en sectores tales como desarrollo social, medio ambiente, pesca, y ciencia y tecnología; ii) el segundo eje está vinculado con la consolidación de la institucionalidad centroamericana y su funcionamiento, en particular aquellos aspectos de diseño de la institucionalidad; el establecimiento de un sistema permanente y propio de financiamiento de las políticas comunes y de las instituciones de la integración y desarrollo de un sistema de seguimiento y evaluación; apoyo a programas de formación de estudiantes y profesionales sobre la realidad europea y otras áreas que faciliten el proceso de integración; y iii) este eje estará ligado al fortalecimiento del papel de la sociedad civil en el proceso de integración. Alemania La Cooperación Alemana para el Desarrollo (GTZ) ha sido un donante importante en la cooperación regional con Centroamérica. Su estrategia de cooperación regional con Centroamérica define el desarrollo institucional y la integración regional como temas transversales en las siguientes áreas de prioridad: i) desarrollo rural y manejo de los recursos naturales, con proyectos como el Proyecto agroforestal del Centro Tropical de Investigación y Enseñanza; establecimiento del corredor biológico mesoamericano; red mesoamericana para la conservación de recursos fitogenéticos; apoyo al Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura; apoyo al Comité Coordinador Regional de Instituciones de Agua Potable y Saneamiento en América Central, Panamá y República Dominicana; gestión del medio ambiente en la pequeña y mediana industria en Centroamérica; promoción de la producción y comercialización de técnicas no químicas de control de plagas en América Central; ii) otra área prioritaria es el fomento de la economía privada, con el proyecto de Fomento al desarrollo sostenible mediante el turismo en América Central; iii) mitigación de desastres con el proyecto de fomento de estructuras locales en la mitigación de desastres; y iv) otros sectores incluyen los proyectos de textos universitarios entre otros. Con 25 años de experiencia, la GTZ ha venido promoviendo una mayor coordinación y cooperación más focalizada con otras agencias multilaterales y bilaterales, para lograr una mejor efectividad en los programas de cooperación regional. Ejemplo de ello es el programa ejecutado con CEPAL y el FOMIN para la creación de un mercado de gas natural en Centroamérica. Según manifestaciones de sus funcionarios, se prevé un aumento de la cooperación regional hacia Centroamérica en los próximos años. México La cooperación externa mexicana se vio fortalecida con la creación el 1998 del Instituto Mexicano de Cooperación Internacional que funciona como un órgano desconcentrado de la Secretaría de Relaciones Exteriores (IMEXCI). Es por medio de este organismo que se coordina la cooperación bilateral y regional de México con los países de Centroamérica. Antes de 1990, la cooperación de México con Centroamérica se realizaba mediante los instrumentos ad hoc suscritos para estos efectos que fundamentalmente eran de carácter nacional. Al crearse en 1991 el Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, México presentó a la consideración de los otros países participantes el Programa Mexicano de Cooperación con Centroamérica. Sin embargo, este primer ejercicio no era sino un resumen del conjunto de acciones de cooperación que se llevaban a cabo en forma bilateral. No fue sino hasta la celebración de la II Cumbre del Mecanismo de Tuxtla, realizada en San José de Costa Rica en febrero de 1996, cuando los ocho jefes de Estado determinaron adoptar un plan de acción en el cual incorporaron como parte destacada los asuntos de cooperación regional. Este acuerdo constituye el antecedente del Programa Regional México-Centroamérica 1998-2000 suscrito en San 10

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Salvador en julio de 1998. Los puntos focales para la ejecución de dicho programa son la Secretaría Técnica de la Comisión Mexicana para los Programas de Cooperación con Centroamérica (y el Caribe) y la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA). Para llevar adelante las actividades de la cooperación mexicana con Centroamérica se cuenta en lo fundamental con tres tipos de recursos: los presupuestarios anuales, que se asignan al Fondo Mexicano para la Cooperación con Centroamérica de la Comisión Mexicana de Cooperación con Centroamérica, por la vía del presupuesto general de la Secretaría de Relaciones Exteriores; los recursos mexicanos ubicados para fines de apoyo a la cooperación en la Organización de Estados Americanos (OEA), el Fondo 22 del Consejo Interamericano de Desarrollo Integral (CIDI) y en el BCIE (como país miembro de dicho organismo); y, el aporte de la experiencia y tiempo de los especialistas de las instituciones mexicanas que participan en las actividades de cooperación. En el ámbito regional, la cooperación ha estado vinculada con el fortalecimiento de las instituciones públicas en agricultura ganadería, medio ambiente, turismo, educación, gestión pública, rescate del patrimonio histórico y prevención de desastres naturales. España El aporte de España al proceso de integración centroamericano ha sido muy significativo ya que fue el primer país del mundo desarrollado que financió proyectos de inversión regional, además de su contribución en los proyectos de cooperación técnica. El área donde se ha concentrado el apoyo español es el sector eléctrico con el proyecto para el Sistema de Interconexión Eléctrica para los países de América Central (SIEPAC). La contribución española consiste en un préstamo en condiciones favorables por US$70.0 millones financiado con recursos del Fondo del Quinto Centenario, otorgado en marzo de 1997, a la Empresa Propietaria de la Línea de Transmisión Eléctrica S.A. y, dirigida a la construcción de la línea de transmisión eléctrica desde Guatemala hasta Panamá. España contribuyó además con recursos de cooperación técnica y preinversión para financiar una parte importante de los estudios de factibilidad que permitieron viabilizar este proyecto. En fecha reciente, España vuelve a ocupar un sitio prominente en la cooperación regional con Centroamérica cuando se convierte en anfitrión de la reunión del Grupo Consultivo Regional que analizará las opciones regionales del desarrollo de Centroamérica en los primeros días del próximo año. VIII. El futuro de la cooperación en América latina El entorno latinoamericano y caribeño en general se caracteriza por ser una zona de bajo perfil conflictivo; con intereses nacionales enfocados desde diferente escala de prioridades que involucran la lucha contra la pobreza, la preservación del medio ambiente, la estabilidad política, la búsqueda de modelos de integración eficientes y la superación de esquemas de desarrollo que no han propiciado el despegue de sus economías. A finales de los años ochenta e inicio de la década de los noventa, se desataron los hilos del cambio histórico profundo que emprendió América Latina, poniendo en marcha toda una serie de reformas políticas, sociales y económicas. Las llamadas transiciones a la democracia desde gobiernos autoritarios, guerras civiles y resabios de la guerra fría, permitieron presentar una América Latina diferente, con el enorme reto frente a sí de la pacificación, registrándose en muchos países de nuestra región, auténticos modelos internacionales de procesos de pacificación exitosos. Gracias a la serie de reformas emprendidas, la región ha mejorado cualitativamente, alcanzándose notables progresos en la 11

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consolidación democrática, el fortalecimiento del Estado de Derecho y la estabilidad social y económica de los pueblos, a la vez de lograr, en muchos casos, importantes niveles de crecimiento, dentro de un entorno macroeconómico y un clima de inversiones saludables, que han permitido el inicio de un proceso de inserción de los países en la economía internacional y un arranque en el retroceso de los niveles de pobreza existentes en el área. Si bien estos resultados han sido fruto de los esfuerzos internos de los pueblos y Gobiernos de los países latinoamericanos, estos esfuerzos estarían incompletos si no se reconoce el apoyo primordial de la comunidad internacional en todo este proceso de reformas y cambios. Dentro de este apoyo de la comunidad internacional, destaca el primerísimo rol que ha desempeñado la cooperación proveniente de la Unión Europea como soporte de todo este proceso de construcción y de consolidación política, social y económica que hoy prevalece en América Latina; ayuda que ha sido otorgada por la mayoría de países de manera bilateral, como también, el resultante de la sumatoria del esfuerzo conjunto de la Union Europea De hecho, la Unión Europea adoptó destinar el 0,7% de su Producto Nacional Bruto a la Ayuda Oficial al Desarrollo, y más aún su propósito de alcanzar colectivamente una media del 0,39 % para el año 2006. Un dato curioso lo aporta España quien hasta hace unos años eran ellos mismos receptores de cooperación y ahora destinan alrededor del 0,3 % del PIB para promover el desarrollo económico en otras naciones. Sin embargo, hoy nos encontramos en épocas difíciles. Casi toda la región latinoamericana esta pasando por una recesión, como casi el resto del mundo. Aun cuando nuestras democracias continúan consolidándose, algunas voces cuestionan su capacidad de generar empleo, mejorar la calidad de vida de todos y combatir el crimen. Muchos emigran y buscan fuera de nuestras fronteras latinas su futuro. Algunos políticos culpan las políticas neoliberales de la década pasada y otros hablan ya un discurso populista. Y aunque en muchos países no hay deseos de profundizar las reformas, el retorno a un populismo, como el de antaño, en América Latina es poco probable dado que no hay tampoco acceso al dinero necesario para impulsarlo y sostenerlo. Asimismo, los pocos ejemplos de países de éxito y estabilidad demuestran que la base de ese éxito es el continuar profundizando dichas reformas. Si bien no hay que retroceder a regímenes populistas o totalitarios, es importante revertir el negativo o lento desempeño económico de América Latina. Y eso significa continuar introduciendo más y más libertades. La misma clase política debe reformarse, debiendo combatir la corrupción y fomentar la descentralización. Debe Latinoamérica trabajar en la disminución de sus déficits fiscales. Los obstáculos al desarrollo requieren que se eduque mas a nuestras poblaciones, que les capacitemos para mejor competir. La institucionalidad debe reforzarse, entendiendo la misma desde los juzgados hasta las superintendencias. Hay que invertir en nuestra propia identidad, que es a la larga nuestra ventaja competitiva en un mundo globalizado. América Latina no tomó el camino equivocado hace una década, sino que es un camino más largo y difícil de lo pensado. Y es en esta nueva realidad latinoamericana en donde coexisten democracias y prevalece la liberalización de sus economías, que la cooperación internacional debe dar un paso 12

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cualitativo del asistencialismo a una asociación integral, que precisa ir acompañada de la libertad de los mercados como el mejor recurso para potenciar el progreso humano, al generar las oportunidades necesarias para contribuir a un mejoramiento de la calidad de vida de los pueblos, atrayendo inversión extranjera y desatando la creatividad de nuestros pueblos, conllevando a la generación de empleo, que es la verdadera estrategia para combatir la pobreza. Ahora bien, consideramos que si bien la cooperación tiende a concentrase en los países menos avanzados, no debe disminuirse en países en vías de desarrollo con crecimiento de su renta per cápita, por el contrario, debe continuar acompañándose en la fase de crecimiento económico hasta lograr que esa bonanza permeabilice hasta los estratos más pobres. La cooperación internacional nos permite afianzar los logros obtenidos en el desarrollo político y asegurar la irrevocabilidad de los procesos de pacificación, apoyando especialmente la promoción de los derechos humanos, la consolidación de la democracia, el fortalecimiento del Estado de Derecho y del buen gobierno, que son elementos fundamentales para la estabilidad política y la preservación de la democracia. Se necesita superar esa visión asistencialista en la mente de los cooperantes y trascender a una nueva fase de relaciones de cooperación renovada, contractual e innovadora sobre la base de las propias responsabilidades y capacidad de liderazgo de los Gobiernos para que con dignidad sean los artífices de su propio destino. En ese sentido, se comparte plenamente la declaración realizada, durante la Conferencia de Monterrey sobre el Financiamiento para el Desarrollo, de que la ayuda al desarrollo sea más eficaz, llegando a los beneficiarios con más facilidad, prontitud y menos costos. El comercio internacional ha de ser un autentico motor del desarrollo y por ende hay que priorizar la apertura de mercados, acompañando los principios de libertad, buen gobierno y transparencia, respeto de los derechos fundamentales, igualdad básica del hombre y la mujer, apertura económica, más y mejor ayuda, mayor diálogo y participación, una atención preferente y la educación como fundamento básico del desarrollo sostenible, componentes todos de una política adecuada de fomento del desarrollo. IX. Conclusión La región latinoamericana ha de reconocer que el destino manifiesto de sus países es la responsabilidad propia y no la de la solidaridad internacional. Asimismo debe entender que la asociación estratégica del desarrollo, traducida en montos de cooperación financiera, debe manejarse con la más estricta transparencia y con evidentes muestras de resultados concretos. Otra característica fundamental ha de ser el empleo en forma eficiente de la cooperación otorgada, teniendo claro cuál es su destino y el uso que se le dará. Esto nos lleva a señalar que quienes mejor conocen cuál debe ser el destino de tal cooperación son nuestros mismos pueblos y Gobiernos, con un rol muy importante de los gobiernos locales y la sociedad civil. Porque precisamente de lo que se trata, es de extender la cooperación económica y orientarla hacia el desarrollo de la capacidad productiva, del recurso humano y hacia la mejora de la competitividad internacional en un primer orden de prioridades, como medios para contribuir al desarrollo. Por lo tanto, uno de los desafíos esenciales para lograr un modelo de cooperación más eficiente, es la renovación del sistema multilateral y la apertura de espacios de participación a los nuevos actores sociales y empresariales. Hay que lograr que los países en desarrollo y desarrollados adopten una visión renovada de las relaciones internacionales basada en la solidaridad y la responsabilidad compartida para hacerle frente 13

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a los problemas comunes . Es necesario partir de una posición de respeto y conocimiento del donante, y a la vez, de una posición de dignidad, liderazgo y visión de quien recibe, para lograr una satisfacción mutua y lograr que los beneficios del desarrollo sean compartidos. La cooperación para el desarrollo así vista, se convierte en una herramienta clave que permite complementar los esfuerzos de los Estados para lograr avances en el mejoramiento de la calidad de vida de los pueblos para beneficio del cooperante y el receptor de la cooperación en los términos propios que cada nación requiere. Bibliografía Secretaría Permanente del SELA a solicitud del Grupo de Trabajo Hemisférico de las Economías más Pequeñas: SELA, Identificación de Necesidades de Asistencia Técnica en el Proceso del Area de Libre Comercio de las Américas. (SP/VI/RGTPE/DT No. 1) Georgetown, Guyana, febrero de 1997. Fortalecimiento de la Coordinación de la Asistencia Humanitaria y de Socorro en Casos de Desastre que Prestan las Naciones Unidas, Incluida la Asistencia Económica Especial. Nueva York, 2000 Estrategias de Cooperación de la Comunidad de Donantes con Centroamérica, Gobierno de Suecia. 2001 Ferrari Wolfenson, Gustavo. Programa de Fortalecimiento Institucional de los Sistemas de Salud (PRIESS), Honduras 2002. Informes técnicos. Documentos de la Dirección de Cooperación Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores de Nicaragua. 2001-2002 Documentos de la Dirección de Cooperación Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores de Honduras. 2001 Documentos de la Dirección de Cooperación Internacional del Ministerio de Relaciones Exteriores Comercio Internacional y Culto de la República Argentina. 2000 Informes de la Agencia Española de Cooperación Internacional. Madrid. 1999 México y La Cooperación Internacional. Documento de la Secretaria de Relaciones Internacionales de México. 2000. Revista Desarrollo y Cooperación Internacional. UCM. España. 2001 La Cooperación Internacional en América larina. Documento de Trabajo OEI. 2002 Desarrollo y Cooperación Internacional en el siglo XXI. Simposio. Universidad de las Naciones Unidas. 2001 Cooperación Internacional para el Desarrollo. Upch. Perú Tendencias de la Cooperación Internacional en Centro América. INCAE-Cepis-OPS:OMS 2000

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Reseña Bibliográfica Gustavo Ferrari Wolfenson Argentino. 48 años. Es Lic. en Administración (Universidad Nacional Autónoma de México), Doctor en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales (Universidad de Brasilia y Centro de Estudios Internacionales de Ginebra). Comenzó su actividad profesional en el Voluntariado de las Naciones Unidas en Misiones de Emergencia en los Terremotos de Nicaragua (1972) y Guatemala (1975) y formó parte del Proyecto de Desarrollo Integral de los Altos de Chiapas, auspiciado por la Organización de las Naciones Unidas y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) 1972-75. Desde ese entonces, su labor como voluntario de las Naciones Unidas, diplomático, docente e investigador y consultor internacional ha abarcado mas de treinta y seis países en especial de América latina y África. Se desempeña como consultor de diferentes organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales en proyectos de fortalecimiento institucional en países en vías de desarrollo, focalizando su labor en el comportamiento de la comunidad en los procesos de consolidación democrática. Son de destacar los trabajos realizados en Panamá, Chile, Cuba, Uruguay, Perú, Paraguay, Nicaragua, El Salvador, Honduras, Colombia, Venezuela, Bolivia, Brasil, Ecuador, México, Sudáfrica, la Unidad de las Naciones Unidas para la Paz en Bosnia, el asesoramiento a las misiones internacionales en Ruanda. Desde 1986 es investigador asociado del Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de Harvard en temas relacionados con la problemática sociopolítica de los países en desarrollo y dirige el Programa Gobernabilidad y Ejercicio del Poder del Instituto Tecnológico Autónomo de México.. Docente y miembro de mas de 30 reconocidas instituciones académicas, y colaborador de diversas instituciones no gubernamentales, es socio fundador de la Asociación Latinoamericana de Consultores Políticos (ALACOP). Ha sido nominado en dos oportunidades Joven Sobresaliente de la República Argentina. Federico Lacroze 2040 Buenos Aires- Argentina FaxÑ 5411 4 740-0694 [email protected]

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