LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS MUNICIPIOS BONAERENSES1 Javier E. Varani2 “Es deber de la Provincia promover el desarrollo integral de las personas garantizando la igualdad de oportunidades y la efectiva participación de todos en la organización política, económica y social” (Constitución de la Provincia de Buenos Aires, artículo 11).

La Constitución de la Provincia de Buenos Aires, reformada en el año 1994, se refiere a la participación ciudadana en varios de sus artículos y secciones. Podemos encontrar, efectivamente, referencias a los institutos participativos más difundidos en el derecho público provincial, tales como la iniciativa legislativa (artículo 67, inciso 1); la consulta popular (artículo 67, incisos 2 al 4); el plebiscito, prevista su convocatoria para la aprobación de enmiendas constitucionales (art. 206, inc. B; y art. 209) o para su aplicación inmediata, en tiempos de aprobación de la Constitución reformada, a los fines de someter al electorado la cuestión de la reelección del gobernador (art. 214). Por su parte, no existen en la Constitución de nuestra Provincia referencias conceptuales y/o axiológicas sobre la participación ciudadana y su importancia en el funcionamiento de las instituciones republicanas y sus mecanismos democráticos, o de su importancia en la vida municipal, como sí están incorporadas en otros textos estaduales, tal como veremos más adelante. A su vez, la Ley Orgánica de las Municipalidades (a la que designaremos por su sigla LOM), que reglamenta el régimen municipal de la Provincia de Buenos Aires, tiene un comportamiento contradictorio en materia participativa (al igual que en otros asuntos): si bien trata la cuestión en varios de sus artículos, ostenta importantes omisiones y queda a mitad de camino en el diseño de una auténtica política participativa para los vecinos de las comunidades bonaerenses. Vale la pena, por lo tanto, abordar primeramente esta cuestión desde un marco teórico, o conceptual, para luego confrontarlo con la legislación vigente, para luego extraer conclusiones que permitan elaborar una estrategia que permita la defensa y promoción de la participación de los vecinos en la toma de decisiones públicas de los municipios bonaerenses. 1. ¿QUÉ ES LA PARTICIPACIÓN? Participar quiere decir tomar parte, y esta acción de participar puede aplicarse para dos tipos de bienes, diferentes en su naturaleza y a su vez complementarios, que son los bienes materiales (tangibles y mensurables) y los bienes sociales (intangibles, o también llamados espirituales). Por lo que la participación tendrá diferentes significados y distintas consecuencias según estemos hablando de bienes materiales o sociales. En los bienes materiales, participar quiere decir tomar parte de algo. Este tipo de participación se identifica en tres características: a. es exclusivamente individual (cada uno toma su parte del bien del que participa); b. el bien participado, se consume con la

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Este trabajo fue publicado en el libro “Hacia un nuevo municipio en la provincia de Buenos Aires”, editado por la H.Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires en el año 2007 y coordinado por el diputado Julio César Alfonsín. 2 Docente y Consultor especializado en Asuntos Municipales.

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participación (una vez que cada uno toma su parte, ya no existirá el bien); y c. cuando más personas participan del bien, menor será la porción que le toque a cada uno. En cambio, si nos referimos a bienes sociales (indivisibles, inmateriales), participar quiere decir tomar parte en algo. Involucrarse. Veamos cómo actúa este tipo de participación: a. En primer lugar, es exclusivamente colectiva (un bien social sólo puede ser disfrutado entre muchos); b. el bien participado, no sólo no se consume sino que se perfecciona con la participación (no hay bien social si no hay quienes lo participen); y c. cuando más personas participan de un bien social, más se mejora el bien participado. La vida municipal es un bien social, y las razones por las cuales se debe instrumentar la participación de todos sus actores las encontramos, justamente, en las notas distintivas de dicha participación: porque no habrá verdadero bien común sin el involucramiento de vecinos y entidades intermedias en la cosa pública local, y porque cuanto más gente participe de la vida municipal más se mejorará ese bien común local. No es lo mismo, por lo tanto, una comunidad cuyo gobierno ha sabido articular la participación de todos sus vecinos y organizaciones sociales, que otra que no ha podido hacerlo. A mayor participación, mayor bienestar, mejor comunidad. 2. LOS NIVELES DE LA PARTICIPACIÓN EN EL MUNICIPIO La participación del ciudadano en la vida común local requiere de su organización en diferentes niveles, relacionados y escalonados entre sí. Cada nivel de participación tiene su propio objetivo, y es tarea de los decisores locales (constituyentes, concejales, intendentes, representantes, líderes sociales, etc.) escoger los mecanismos participativos adecuados que permitan alcanzarlo. Es importante destacar que los niveles participativos dependen uno de otro, formando una escala, por lo que no podremos alcanzar los objetivos del tercer nivel de participación, si aún no se han satisfecho los del segundo. El cumplimiento de los objetivos de un determinado nivel supone el cumplimiento de los objetivos del anterior. El primer nivel participativo es la participación en la información. En este caso la meta será lograr que todo vecino esté informado (o pueda estarlo, si ése es su deseo) de un modo ágil, cercano y eficiente, de todo lo que sucede en su comunidad. “El pueblo quiere saber”, fue nuestra proclama en las horas fundacionales de la Patria, y su actualizada cristalización en instituciones participativas implica cumplir el histórico mandato del cabildo abierto del 22 de mayo de 1810. Este primer nivel es fundamental, es la base de todo el sistema cívico: la falta de información por parte del que participa, hará caer todo el andamiaje participativo que construyamos. Los mayores esfuerzos deberán volcarse en esta primera etapa participativa. El segundo nivel es la participación en la consulta. En este caso tenemos dos objetivos: a. Que todo vecino o institución intermedia, que pueda ser afectado (para bien o para mal) por una decisión del gobierno local, sea consultado previamente; y b. Que todo vecino o institución, que pueda aportar algo a esa decisión (por sus conocimientos, idoneidad, finalidad específica, etc.), también sea consultado previamente. Evidentemente, en este segundo nivel nos encontramos con un compromiso mayor por parte del que participa, y también una mayor interacción entre gobierno local y comunidad. El sentido de la consulta se entiende si, parafraseando el significado de la participación, decimos que “cuanto más gente participe de una decisión, ésta más se mejorará”. Se trata, en definitiva, de aprovechar al máximo los saberes y pareceres del soberano, el vecino. Ahora bien, tenemos ya un vecino enterado de lo que pasa en su ciudad y que ha sido consultado. Corresponde avanzar al tercer nivel participativo, que es la participación en 2

la decisión. El criterio aquí es quien tiene que decidir, que decida. Ya sea porque es el soberano, el dueño (como ocurre con numerosos mecanismos participativos donde la decisión la toma el electorado), o sus representantes (para eso se los elige). Por último, tenemos el cuarto nivel, el de la participación en el control de gestión. Su objetivo es lograr que toda decisión del gobierno local sea controlada. Existen dos tipos de controles, el control de legalidad y el control político (de oportunidad y conveniencia) y en ambos puede involucrarse la participación cívica. En el caso del control de legalidad, se requerirá de los participantes los conocimientos técnicos necesarios para el buen cumplimiento de la tarea. Tenemos así conformado “el círculo virtuoso de la participación”, formado por cuatro etapas que se alimentan entre sí: información-consulta-decisión-control, y en todas, una evidente interacción entre la sociedad civil y la política. Como dijimos, corresponderá a cada comunidad escoger los mecanismos adecuados, conforme a la idiosincrasia o características propias de cada sociedad. Es importante comprender que no se trata, simplemente, de coleccionar una gran cantidad de mecanismos de participación (que no siempre pueden ser efectivos), sino de alcanzar las metas de cada nivel participativo. 3. LOS NIVELES DE PARTICIPACIÓN EN EL DERECHO PÚBLICO PROVINCIAL En las Constituciones de las Provincias argentinas encontraremos numerosas referencias que reconocen los diferentes niveles de participación cívica de sus habitantes, especialmente en el ámbito municipal. En algunos casos, con expresiones directas a los objetivos de un determinado nivel, como es el caso de la Constitución de Córdoba, que en su artículo 176 establece “La administración municipal sujeta su actuación a la participación de quienes pueden verse afectados en sus intereses, mediante procedimiento público e informal para los administrados”; o la de Chubut, que impone a los municipios la tarea de “promover y reconocer la participación orgánica y consultiva en forma transitoria o permanente de la familia y asociaciones intermedias en el gobierno municipal” (artículo 233, inciso 8). También Formosa (art. 152); Chaco (art. 206, inc. 13); Jujuy (artículo 180); Salta, cuya Carta establece “compete a los municipios la promoción de todos los niveles de la vida del municipio de distintos formas y canales de participación de los vecinos, entidades intermedias y gobierno municipal” (art. 176, inc. 13); Tierra del Fuego, que también otorga a los municipios la competencia de “promover en la comunidad la participación activa de la familia, juntas vecinales y demás organizaciones intermedias” (art. 173, inc. 9); Santiago del Estero (artículo 221), entre otras. 4. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA CONSTITUCIÓN DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES La importancia que nuestra Carta Provincial otorga a la participación ciudadana se encuentra establecida claramente en el artículo que enmarca este trabajo. En efecto, el artículo 11 de la Constitución asegura a la participación como condición del desarrollo integral de los bonaerenses, ubicándola como garantía de su promoción. El llamado a la participación es para “todos” los bonaerenses. Sin exclusiones. Se logra así el ideal de convocar a la totalidad de quienes pueden “agrandar” el bien común de la provincia o de cada una de sus comunidades, dado que cuanto más seamos los que participemos en la cosa pública más se mejora la vida en comunidad. 3

Esto no impide que la propia Constitución se detenga en asegurar el derecho a la participación en algunos grupos sociales. Es el caso, por ejemplo, de los jóvenes, quienes “tienen derecho al desarrollo de sus aptitudes y a la plena participación e inserción laboral, cultural y comunitaria” (artículo 36, inciso 3 De la Juventud). Además, nuestra Constitución, en el citado artículo 11, no se contenta con incluir solamente la palabra participación. Le agrega un adjetivo sumamente significativo, reclamando una participación “efectiva”. No bastará, por lo tanto, que en la vida cotidiana, en las normas, en los discursos, en las nobles intenciones de los gobernantes, se invoque de modo permanente a la participación. Ésta deberá ser efectiva, llevada a cabo en la práctica habitual de la vida local, comprobable en su vigencia en institutos y mecanismos realmente existentes en sus comunidades. En fin, una participación vivida y realizada por todos los habitantes de la provincia. El ámbito para desarrollar la participación es bien amplio. Esta participación, dice la Constitución, deberá llevarse a cabo en la organización política, económica y social de la Provincia. Jugarán un rol importante, por lo tanto, para posibilitar este involucramiento, las múltiples entidades intermedias, fuerzas vivas u organizaciones de la sociedad civil que viven y conviven en cada uno de los pueblos bonaerenses. En algunos casos especiales, nuestra Carta se detiene en asegurar el principio de la participación ciudadana para la preservación de bienes sociales. Dice el artículo 44: “La Provincia preserva, enriquece y difunde su patrimonio cultural, histórico, arquitectónico, arqueológico y urbanístico, y protege sus instituciones. La Provincia desarrollará políticas orientadas a rescatar, investigar y difundir las manifestaciones culturales, individuales o colectivas, y las realizaciones del pueblo que afirmen su identidad regional, provincial y nacional, generando ámbitos de participación comunitaria”. Este reconocimiento a la participación cívica, que encontramos enlazados en referencias dispersas por el texto constitucional, no alcanza a la diferenciación de sus diferentes niveles. Sólo encontraremos el reconocimiento (contundente, por cierto) al primero de los niveles, el de la información, como uno de los derechos protegidos y promovidos en todo el territorio provincial. Dice el artículo 12: “Todas las personas en la Provincia gozan, entre otros, de los siguientes derechos… 4) A la información y a la comunicación”. Podría agregarse también en este nivel la garantía de protección del derecho de “reunión pacífica para tratar asuntos públicos o privados” y el de “petición individual o colectiva, ante todas y cada una de sus autoridades”, asegurado en el artículo 14 de la Constitución Provincial. 5. LA REGULACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN Los principios incluidos en el texto constitucional acerca de la participación permiten, por vía de legislación ordinaria, la regulación de su ejercicio y la elección de los mecanismos que la hagan “efectiva”. Queda reservado a los legisladores provinciales, por lo tanto, un gran campo de acción para la incorporación de mecanismos participativos que garanticen el cumplimiento de los objetivos de la participación ciudadana en la información, en la consulta, en la decisión y en el control de gestión. Lamentablemente, esta atribución legislativa está condicionada por la exigencia del inciso 5 del artículo 67, que establece que toda nueva forma (o mecanismo) de participación popular deberá ser sancionada por una mayoría calificada de dos tercios de votos del total de los miembros de cada Cámara de la Legislatura. Al inicio de este trabajo, señalamos que nuestra Constitución Provincial dedica un capítulo exclusivo a dos de los denominados mecanismos de democracia semi-directa 4

(Iniciativa y Consulta Popular), y luego, para la específica tarea de reformar su texto, incluye también el plebiscito. Esto no debe ser interpretado como la única canalización posible de la participación reconocida en su parte dogmática. 6. LA PARTICIPACIÓN DE LOS VECINOS EN LA VIDA MUNICIPAL, SEGÚN LA CONSTITUCIÓN PROVINCIAL Es interesante observar el lugar que la Constitución le otorga a la participación del vecino, a la hora de diseñar el régimen municipal bonaerense, tal como está redactado en el artículo 193. Cabe señalar que este artículo reseña las “limitaciones” a las atribuciones inherentes al sistema municipal consagradas en los párrafos anteriores, convirtiendo a la participación cívica en un verdadero contrapeso de las autoridades municipales. En materia participativa, estas limitaciones son esencialmente tres: 1. En la información: El primer inciso establece la obligación a los gobiernos locales de “dar publicidad por la prensa a todos sus actos”, a través de una memoria anual. 2. En la decisión: Se crea un organismo especial, la Asamblea de Mayores Contribuyentes, integrada por un número igual de vecinos que de concejales, para que apruebe o rechace todo aumento o creación de tributos locales, así como para contraer deuda pública (incisos 2 y 3). 3. En el control: Toda obra pública deberá ser fiscalizada por una comisión de vecinos propietarios electores (inciso 6).

7. LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA LEY ORGÁNICA DE LAS MUNICIPALIDADES Con las indicaciones y referencias incorporadas por la Carta Provincial en materia de participación, era de esperarse que la ley especial que regulara el régimen municipal en la Provincia avanzara en esta materia de un modo más decidido. Sin embargo, es decepcionante comprobar que la Ley Orgánica de las Municipalidades no sólo no profundiza las demandas constitucionales, sino que apenas hace referencia, casi textual, a sus disposiciones. En efecto, el reconocimiento a la participación ciudadana en la LOM no va más allá de lo normado en la Constitución. Si tomamos en cuenta las tres referencias que, como limitaciones, figuran en el diseño del régimen municipal, éstas se encuentran en la LOM conforme al siguiente itinerario: 1.

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existentes, o endeudar la ciudad para la realización de una obra pública o la prestación de un servicio, resulta poco menos que auspiciosa, casi revolucionaria. Se criticaba, en su diseño original, la selección de contribuyentes que fueran “mayores”, principales aportantes, lo que dejaba translucir, al menos, una visión elitista. Pero la solución no fue menos deficiente: en vez de abrir el mecanismo participativo a “todos” los vecinos (utilizando, por ejemplo, el tradicional sistema del sorteo con base en el padrón de electores), se optó por mantener el vetusto sistema de la inscripción en sede municipal, para luego agregarle prioridad a vecinos postulados y recomendados por los propios concejales. La Asamblea se convierte, así, en una pantomímica duplicación de la sesión preparatoria realizada, en primera lectura, por los ediles. Así como está la Asamblea, mejor eliminarla. 3. Con respecto a las comisiones de vecinos para la fiscalización de obras públicas, llama la atención que la LOM, en este caso, simplemente reproduce la disposición constitucional (artículo 150). Alcanza a aclarar, luego (artículo 178, inciso 3), que las comisiones de vecinos se constituyen en “auxiliares” del Intendente, para el cumplimiento de sus deberes y atribuciones. Pero nada dice sobre las propias atribuciones de estas comisiones, sobre sus derechos, plazos, obligaciones de las demás partes (contratistas, gobierno local, y los propios vecinos), sobre sus mecanismos de control, ni sus consecuencias o sanciones, etc. Lo asombroso es que este silencio sobre una de las instituciones originales y novedosas de nuestra Carta Magna Provincial, ocurre en el medio de farragosas disposiciones reglamentarias y procedimentales sobre todas las materias sometidas a su consideración. La LOM no ahorra detalles a la hora de regular el funcionamiento de la administración municipal, pero en el tema de la participación del vecino en el control de obras públicas no parece aplicar el mismo esfuerzo. En definitiva, la Ley que debe regular lo establecido por la Constitución, en apenas tres de los temas incorporados por ésta última, en materia participativa, tiene un desempeño sumamente pobre: uno de ellos sólo lo reproduce, sin avanzar en su estructuración, otro lo reglamenta de un modo más que limitado, y al tercero lo modifica hasta prácticamente eliminar su beneficio. No debe sorprender, por lo tanto, que en todo el texto de la LOM el concepto de participación ciudadana, o vecinal, no esté nombrado en ninguno de sus casi trescientos artículos. Para peor, la Constitución Provincial, en su reforma del año 1994, manda incluir en la LOM los mecanismos de democracia semidirecta que la misma crea a nivel provincial (artículo 211). Lo hace de un modo imperativo. Increíblemente, a más de diez años de sancionada, la Ley aún no ha abierto la puerta a estos mecanismos en el ámbito municipal. El balance, por lo tanto, no puede ser peor a la hora de evaluar la materia participativa en la LOM. 8. HACIA UNA SOLUCIÓN: LA AUTONOMÍA MUNICIPAL Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA ¿Cómo abordar los silencios de la legislación ordinaria provincial en materia participativa? ¿Es la mejor manera de resolver este tema, modificar la Ley Orgánica Municipal e incluir en ella una serie de mecanismos de cada uno de los niveles 6

participativos? ¿Hay que actualizar la LOM de modo tal que reglamente las disposiciones constitucionales? Entendemos que la mejor manera de modernizar la legislación municipal es avanzar hacia la plena autonomía de los municipios. Si bien, para que ésta sea reconocida en nuestro sistema legal, se debe abrir el proceso de reforma de la constitución provincial, nada impide aplicar en la propia ley ordinaria los criterios que permiten adaptar la adopción, por parte de los gobiernos locales, de políticas participativas propias de los regímenes autonómicos. Es así que creemos que en verdad, sin que esto implique violentar la letra de la actual constitución, ni su espíritu, corresponde incorporar en la Ley Orgánica Municipal una fórmula lo suficientemente abierta que autorice a cada gobierno municipal la incorporación en su cuerpo normativo de las instituciones participativas que estime necesario adoptar, y que les permita, incluso, innovar en la materia, tal como ocurre en un vasto número de municipios de nuestro país.

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