LA POLÍTICA COMERCIAL DE MÉXICO Y EL GATT Fernando de Mateo * I.

INTRODUCCIóN

En términos generales se puede afirmar que México ha seguido en este siglo por lo menos cuatro modelos económicos diferentes. El primero fue un modelo orientado hacia afuera basado en la exportación de productos primarios y la importación de bienes de consumo no duraderos y duraderos. Este modelo se siguió durante una parte del porfiriato, hasta el primer decenio del siglo xx. El segundo modelo se orientó hacia el mercado interno, principiando por la reforma agraria de los años treinta y siguiendo con un modelo de sustitución de importaciones en tres etapas: i) bienes de consumo no duraderos (durante los años cuarenta y cincuenta); ii) bienes de consumo duraderos y algunos insumos industriales (durante los años sesenta), y iii) insumos intermedios refinados y bienes de capital, combinado con un intento de promoción de las exportaciones no tradicionales (fines de los años sesenta y primera mitad de los setenta). El tercer modelo económico —en remplazo de la sustitución de importaciones— fue el de un sector líder. El petróleo habría de ser la palanca del crecimiento económico, no sólo por medio de las divisas generadas por sus exportaciones, sino también mediante los efectos multiplicadores de las enormes inversiones relacionadas con el petróleo. Este fue un modelo de corta duración que terminó con el debilitamiento de los precios internacionales del petróleo. En términos generales cubre el periodo 1977-1982 y se caracteriza por una contribución considerable de la demanda interna al crecimiento económico, por una importante sustitución negativa de las importaciones y por una contribución negativa de las exportaciones no petroleras al crecimiento económico. El último modelo se está forjando todavía. Sus rasgos más importantes son una apertura de la economía a la competencia y la inversión extranjeras, una sustitución selectiva y eficiente de las importaciones y una utilización del ahorro interno mayor que en el pasado. El modelo implica la promoción de las exportaciones no petroleras mediante todos los instrumentos de política económica a disposición del gobierno, la * Asesor del secretario de Comercio y Fomento Industrial de México. Las opiniones expresadas por el autor no son necesariamente las de la institución donde trabaja. Este ensayo se discutió en un seminario organizado en julio de 1987 en la ciudad de Nueva York por el noE y la Univpríidad Fordham [traducción del inglés de Eduardo L. Suárez]. 175

176

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

selección de productos específicos para la sustitución de importaciones y la movilización del ahorro interno. II.

CONTRIBUCIONES DEL COMERCIO EXTERIOR Y LA DEMANDA

INTERNA AL CRECIMIENTO ECONÓMICO

Es posible que el desarrollo de estos modelos se aprecie mejor por medio de la contribución de la demanda interna, las exportaciones y la sustitución de importaciones al crecimiento económico. Mientras que en los años cuarenta la sustitución de importaciones contribuyó con 17 % al crecimiento económico y la demanda interna con el restante 83 %, durante los años cincuenta bajó la contribución de la sustitución de importaciones a sólo 2 %, la demanda interna aportó 96% y las exportaciones el restante 2 %. Estas cifras revelan que la sustitución de importaciones de bienes no duraderos estaba en 1960 a punto de agotar sus posibilidades como el factor más importante del crecimiento económico.^ Durante los años sesenta la sustitución de importaciones de bienes duraderos, insumos intermedios no refinados y algunos bienes de capital aportó el 19.4 % del crecimiento económico, mientras que las exportaciones aportaban 1.8 % y la demanda interna 78.8 %. La sustitución de importaciones fue de particular importancia en las industrias de maquinarina y equipo, equipo de transporte, automotriz, química, farmacéutica y productos metálicos. Desde 1970 parece haber mayor selectividad en el proceso de sustitución de importaciones. Esto se combinó con un esfuerzo de promoción de las exportaciones manufactureras. Durante el periodo 1970-1973 —todavía de estabilidad de los precios—, la sustitución de importaciones hizo una contribución negativa al crecimiento económico ( — 1.5 %). Las exportaciones hicieron su mayor contribución desde 1939 (5 %) mientras que la demanda interna aportaba 96.4%. Sin embargo, hubo un importante proceso de sustitución de importaciones en bienes de capital e insumos intermedios, sobre todo en maquinaria y equipo eléctricos, equipo de transporte, petroquímica y partes automotrices. La contribución de las exportaciones fue importante en casi todos los sectores manufactureros. Éste fue resultado del establecimiento de un programa ambicioso de incentivos para la exportación, en particular las devoluciones de los impuestos indirectos. 1 R. Víllarreal, El desarrollo extemo en la industrialización de México (1929-1975), México, rCE, 1976, cuadro 22.

LA POLíTICA COMERCIAL DE MÉXICO Y EL GATT

177

En el periodo 1973-1976 —caracterizado por una inflación creciente y por la agravación de los problemas de balanza de pagos— la contribución de la sustitución de importaciones al crecimiento económico, de 5 %, se explica principalmente por el petróleo y por algunas industrias de bienes de capital y de metales básicos. La contribución de las exportaciones es nula a resultas de una creciente sobrevaluación del peso. Entre 1976 y 1978 la sustitución de importaciones es insignificante, mientras que las exportaciones aportaron 12.3 %, la cifra más alta de la historia. Esto último se debe a las exportaciones petroleras, una importante devaluación del tipo de cambio y un crecimiento económico lento. Durante el periodo del auge petrolero —el modelo del sector líder— de 1978-1981 hay un importante proceso de sustitución negativa de importaciones de casi — 40 %. La contribución de las exportaciones Uega a 4.7 % debido básicamente a las exportaciones petroleras. La creciente sobrevaluación del peso y el auge de la demanda interna hicieron que la contribución de las exportaciones fuera negativa en la mayoría de los sectores. En el periodo de crisis de 1981-1983 se derrumbó la demanda interna —que fue el motor del crecimiento durante el modelo del sector líder— y su contribución negativa llegó a la increíble cifra de —535 %. Para compensar esta caída la sustitución de importaciones aportó 384% al crecimiento económico, mientras que las exportaciones aportaban 51 %. La gran elevación de los precios de las importaciones —debida a las devaluaciones del peso, las escaseces de divisas y los controles cuantitativos de las importaciones— explica esta gran contribución de la sustitución de importaciones. Conviene advertir que la mayor parte de este resultado se debe a la sustitución de importaciones en los sectores de insumos industriales intermedios y en la agricultura." En el periodo de 1982-1984 la contribución negativa de la demanda interna fue similar a la del periodo precedente ( — 564.5 %). Las exportaciones aportaron 103.2 % y la sustitución de importaciones 361.4 fo. Conviene advertir la contribución negativa de las exportaciones petroleras durante ese periodo por efecto de la caída del precio y del volumen, mientras que las exportaciones de todos los demás sectores obtenían importantes contribuciones al crecimiento del producto. Las cifras po* En el cuadro 1 aparece una relación completa de las cifra? mencionadas. Éstas aparecen en F. de Mateo, "Política comercial y desarrollo en México", Comercio Exterior, noviembre. 1985.

178

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

drían conducir a la conclusión de que los nuevos modelos económicos estaban triunfando, por lo menos en lo que respecta a las exportaciones no petroleras. Sin embargo, el descenso de estas exportaciones en 1985 demostró lo contrario. El cuadro 1 muestra la importante contribución de las exportaciones al crecimiento del PNB en 1983 y 1984, pero en 1985 fue muy negativa. Por otra parte la demanda interna crecía mucho en 1984 y 1985. Esto se explica en parte por la caída de las exportaciones, pero también por la sobrevaluación del tipo de cambio durante una parte del primer semestre del año. De acuerdo con estimaciones de la protección nominal y cálculos del índice de precios, es posible que el peso haya estado sobrevaluado en el mercado controlado hasta en 10 % en julio de 1985 en relación con una canasta de monedas y ligeramente sobrevaluado en relación con el dólar norteamericano, que a su vez estaba sobrevaluado. CUADRO

.. Ano

1983 1984 1985

1

Crecimiett, , to del PNB

Exporta. Clones

.,._ aeimpoT. _• _« ¡aciones

—5.3 3.7 2.7

0.7 1.3 —1.2

3.5 —1.9 —0.7

Demanda , interna

—9.5 4.3 4.6

A pesar de todas las deficiencias de los cálculos de la paridad del poder de compra, la pérdida de competitividad internacional de la mayoría de los sectores es un hecho en este periodo. Así se observa en el cuadro 2 en las estimaciones de la protección nominal implícita. La devaluación de 20 % ocurrida en julio, aunada a la subsecuente aceleración del deslizamiento del peso, subvaluó de nuevo nuestra moneda. En combinación con la contracción de la demanda interna esto produjo un incremento de 30 % en las exportaciones no petroleras para mayo de 1986. III.

PROTECCIóN NOMINAL Y EFECTIVA

Durante el periodo de sustitución de importaciones la política comercial desempeñó un papel fundamental, superior a cualquier otra política de fomento, incluidos los subsidios fiscales y financieros. En el modelo del

LA POLÍTICA COMERCIAL DE MÉXICO Y EL GATT CUADRO

179

2. México: Protección nominal implícita para seis sectores agregados (Porcentajes)

Sector

1979

1980

1981

1. Agricultura —4 2. Minería (incluido el petróleo) —46 3. Manufactura tradicional —7 4. Manufactura intermedia 5 5. Manufactura moderna 31 6. Combustibles —53 Promedio —1

12

24

-74 6 11 45 -67 9

—72 16 11 55 -76 19

\'^

%P^

«g

^

—23

—9

—8

3

—80 -30 —23 3 -43 —24

—78 -20 —2 18 -30 —10

—73 —9 —5 20 -18 —5

-67 —22 —16 —1 —25 —20

FUENTES: 1974-1983, Instituto Mexicano de Comercio Exterior, La protección efectiva en México (1979-1983), México, 1984. 1984-1985, IMCE. Coordinación de Estudios, Infonnátiea y Asuntos Jurídicos. Diciembre de 1986, Área de Estudios del Secretario de Comercio y Fomento Industrial.

sector líder, sobre todo en sus últimas etapas, se usó la política comercial básicamente para compensar la sobrevaluación del tipo de cambio y por razones de balanza de pagos. En consecuencia, la política comercial desempeñó un papel secundario durante este modelo. En el modelo orientado hacia la exportación la política comercial tendrá una importancia primordial. Para 1960 la tasa media de protección efectiva para todos los bienes de comercio exterior llegaba a 13 %, mientras que en 1970 había aumentado a 18 %. En 1980 se obtuvo otro incremento, cuando la tasa en análisis llegó a 28%. En 1981 subió a 42 %, el nivel más alto de la historia. En consecuencia, el sesgo antiexportador aumentó de 17 % en 1960 a 32 % en 1980 y 54 % en 1981. Las drásticas devaluaciones del peso en 1982 y su deslizamiento posterior redujeron la protección nominal implícita y la protección efectiva implícita. Ambas han mostrado tasas medias negativas desde 1983. Un ejemplo nos ayudará a entender las tasas negativas. Supóngase que el tipo de cambio es de 100 pesos por dólar, y que el producto vale un dólar (100 pesos) en el mercado mundial y 140 pesos en el mercado interno. Supóngase además que hay una tasa arancelaria de 50%. Por lo tanto, hay una protección nominal implícita de 40%, lo que da una

180

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

redundancia arancelaria de 10 %. Si hay una devaluación de 100 % el producto valdrá 200 pesos en el mercado mundial y 140 pesos en el mercado interno. La tasa nominal de protección implícita será —30%; habrá 80 puntos porcentuales de redundancia arancelaria (la tasa arancelaria aún será de 50 %) y la protección otorgada por el tipo de cambio llegará a 70 puntos de porcentaje (40 % menos —30 %). Así pues, conviene distinguir entre la ])rotección otorgada (es decir la tasa arancelaria) y la protección aprovechada por el productor nacional (es decir la tasa nominal implícita). En lo que sigue voy a referirme a esta última. Las primeras estimaciones de la protección efectiva en México fueron realizadas por Gerardo Bueno para 1960.^ Ten Kate y Wallace hicieron estimaciones para \910* y Cavazos las hizo para 1975.^ Desde 1980 la Secretaría de Comercio primero, el Instituto Mexicano de Comercio Exterior después y ahora la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial han hecho estimaciones para 1979, 1980, 1981, 1983, 1984 y 1985. En el cuadro 2 se observa la evolución de la protección nominal desde 1979 hasta diciembre de 1985. Puede advertirse una tendencia creciente hasta 1981 en todos los sectores (excepto en el caso del petróleo y los productos petroleros). La protección nominal media aumentó de —1 a 19 por ciento. Después de las devaluaciones de 1982 la protección nominal bajó extraordinariamente. Para marzo de 1983 llegaba a —42 % en promedio. Desde entonces empezó a aumentar sin interrupción a resultas de una compensación insuficiente de la inflación con las depreciaciones del tipo de cambio. En septiembre de 1983 la protección nominal media había disminuido a —24 % y la manufactura moderna mostraba ya una tasa positiva. Para septiembre de 1984 llegaba a —10 % y en eneromarzo de 1985 a — 5 %. Conviene advertir que sólo los minerales y los combustibles mostraron una protección nominal menor que —10%, un margen cubierto por los costos de transportes y otros relacionados. En suma, durante el primer trimestre de 1985 se perdió la competitividad de la economía mexicana en los mercados externos. Gracias a la devaluación de julio y al deslizamiento más acelerado del ' Gerardo Bueno, "La estructura de la protección en México", B. Balassa, La protección en los países en desarrollo, CEMLA, BID, México, 1974. * A. Ten Kate y R. B. Wallace, Protection and Economic Det'elopment in México, Centro de Planeación del Desarrollo, Roterdam, 1980. ^ M. Cavazos, "Evolución del proteccionismo en México", El Comercio Exterior de México, Siglo XXI, iMCE y ADAa, 1982.

LA POLÍTICA COMERCIAL DE MÉXICO Y EL GATT

181

peso para diciembre era de nuevo altamente negativa la protección nominal media. Todos los sectores mostraban tasas negativas; en octubrediciembre de 1986 fue de —36 por ciento. El cuadro 3 muestra la evolución de la protección nominal en 1985 con mayor detalle. Resulta importante observar, primero, el drástico cambio ocurrido en todos los sectores entre julio (cuando se incluye parcialmente la devaluación) y diciembre. Esta evolución muestra la sensibilidad de la protección nominal a las modificaciones del tipo de cambio: protección nominal — [precio interno/(tipo de cambio) (precio internacional)] — 1. El segundo factor que debe señalarse es la relativa estabilidad de la protección nominal en la agricultura a pesar de la modificación del tipo de cambio. Se observa en el cuadro claramente que los términos de intercambio internos han sido favorables a este sector. Por último, puede advertirse que para diciembre sólo la minería (cuyos productos se venden internamente a precios internacionales) y los productos metálicos muestran una protección nominal menor de —20 por ciento. Se define la tasa de protección efectiva como la diferencia porcentual entre el valor agregado interno y el internacional:

Vi

1 — 2y A,i

donde: Zi Wi Vi Ti Tj Sj Aji

= protección efectiva del producto i = valor agregado ¡ntemo del producto i ■==■ valor agregado internacional del producto i -^ tasa arancelaria o protección nominal del producto i = tasa arancelaria o protección nominal del insumo / del producto i ■= coeficiente insumo-producto a precios mundiales

Por (1) es claro que la tasa de protección efectiva depende de la tasa arancelaria (o de la protección nominal) tanto del producto como de sus insimios, y del valor agregado. Cuanto mayor sea Tj y menor sea Tj mayor será Zi. Es evidente que los resultados serán distintos si usamos la tasa arancelaria en lugar de usar la tasa de protección nominal para calcular (1). En este sentido es posible que la tasa nominal y la tasa arancelaria no coincidan debido a la existencia de barreras no arancelarias, a un movimiento continuo del tipo de cambio (como ocurre en México, o de hecho

¿ i

^i': il^ (5 :? 2iQ

M

CO es

O

o\

eo 1—1

>-i

eo

C4

t^

N

irt

§ !§

S

■^ M

5

lO lO

r-

í-i

N

CO

I

I

I

^

ce

I

VO

1—1

VO

VO

00

Irt

r~ t-

00 eo

f-H

CO

00 eo

^§1

o VO

^ CO

§

r-l es

0^ í—

CO CO CO eo

I

í

es .A

S _«

J

\=3 S O

u 3 O

"a

'C

u

s

m 3 T3

ns

a: IS £ »—(

OH

03

Cv

i-i

o

3

p b

(/:

2

3

4-1

ü C3

(—1

3 S „ « 2

*-»

o ^ Si c o L-

O Cu

LA POLíTICA COMERCIAL DE MÉXICO Y EL GATT

183

en un "sistema" internacional de tipos de cambio flotantes), o a imperfecciones del mercado de diversas clases. El cuadro 4 muestra la evolución de las tasas de protección efectivas (calculadas con la protección nominal implícita) entre 1979 y diciembre de 1985. Puede observarse el rápido crecimiento de la tasa implícita entre 1979 y 1981. En este último año la tasa media alcanzó un nivel sin precedente (42 %). Debe advertirse el alto nivel en el sector manufacturero moderno, y aunque menor, en la agricultura. Mientras que el primero de estos sectores muestra las tasas más elevadas de todas en el periodo 1979-1985 el último muestra el segundo nivel más alto durante la mayor parte de dicho periodo. Así, contra lo que suele creerse, la agricultura es un sector altamente protegido en relación con los otros sectores que participan en el comercio internacional (véase también el cuadro 4). Debido a la devaluación de julio para diciembre de 1985 todos los sectores mostraban una tasa de protección efectiva negativa. Carece de sentido afirmar que todos los bienes de la economía que participan en el comercio internacional tienen ima protección negativa. Lo que sí puede afirmarse es que los productores no están aprovechando la protección que se les otorga. Todos los sectores están positivamente protegidos por barreras arancelarias y/o no arancelarias (excepto los bienes exportables gravados con un arancel a la exportación o sujetos a una restricción cuantitativa).' La última columna del cuadro 3 muestra las tasas arancelarias medias por sectores en marzo de 1986. Puede observarse que la diferencia entre esa columna y la que muestra la protección nominal en diciembre de 1985 es la redundancia arancelaria o "el agua en el arancel medio". Así, por lo menos en teoría los productores nacionales podrían aumentar sus precios hasta el total de la tasa arancelaria sin ser superados por la competencia extranjera en el mercado interno. Por ejemplo, ceteris paríbus, en el sector alimentario los productores nacionales podrían haber aumentado sus precios en más de 100 % sin ser desplazados por la competencia extranjera.' • Puede obtenerse una Usa de protección efectiva negativa con una protección arancelaria positiva si las tasas arancelarias de los insumes son mayores que las de los productos terminados. En realidad así ocurre en muchos países en desarrollo, sobre todo en los sectores primarios. ^ Debe advertirse que las tasas de protección nominales y las tasas arancelarias del cuadro 3 son promedios. Además, en varios productos la calidad es un factor importante en la preferencia del consumidor entre los bienes nacionales y los importados. En las estimaciones de la protección nominal se han tomado en cuenta las diferencias de calidad en la mayor medida posible.

iái S2i

s

(N

\o

a\

00 in \o I co ce

l/í r-l fO co cq M

§1

^

N

03

s

5

Tf

I o

irt

CT> VO

D

O «

í: 1.

o

« eo

3

^

^i^

.

r-^

es

t«

§ .

.

(M

3

es

3

3 «-* ü

tM

O

C3

ti

(S

b. 4-»

ü

S

i

c

ns h

C3

1 'o

«^tí

ed 3

UH

3

S

O _o

!« ^ J3

C "m

.« O O

2 ^^ -J flj e3

Coinb Promi Promi

oí

_.

O

i

LA

POLíTICA COMERCIAL

DE MÉXICO Y EL GATT

185

Se aplica la misma lógica a las tasas de protección efectiva del cuadro 5. Pero más importante que los niveles de protección es la estructura de la protección: cuanto más elevada sea la tasa efectiva de un sector más atractivo será ese sector en la asignación global de los recursos. En otras palabras, los recursos tenderán a dirigirse a los sectores que cuenten con tasas efectivas más elevadas.* CUADRO

5. México: Protección efectiva implícita en 1985-1986 (Porcentajes) I

Sector 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.

Agricultura Minería Petróleo y derivados Alimentos Textiles y cueros Madera y productos de madera Papel y editorial Productos químicos Minerales no metálicos Industrias metálicas básicas Productos químicos Otras manufacturas Promedio FUENTE:

rV.

Ene.abril

9 8 S

Abriljunio

Julio

Sept.

Dic.

Dic. 1986

—9 1 -13 —17 4

—2 4 -15 —24 5

0 3 —17 —32 3

—8 5 —22 —46 — 11

—6 2 —17 —43 —23

-24 —16 —9 -56 —60

5 —27 22 —19

—3 —25 25 —21

0 —32 13 -25

-10 —41 —6 -36

-23 —48 —14 -40

—62 —67 —27 —45

18 34 —4 —6

14 35 1 -6

1 21 8 -10

-10 3 —7 -20

-16 —4 -21 -21

—18 —31 -39 —35

Véase cuadro 2.

EVOLUCIóN DE LA PROTECCIóN DE LOS PERMISOS PREVIOS

Y LOS

ARANCELES

Como es bien sabido, los permisos previos se convirtieron crecientemente en la columna vertebral de la política comercial mexicana. Durante la etapa de sustitución de importaciones de bienes no duraderos era relativamente pequeño el valor de las importaciones controladas mediante permisos previos (5 % en 1948 y 28 % en 1956). En cambio, durante • Véase una demostración empírica en F. de Mateo, 'Industria y comercio exterior, pautas para la aplicación de políticas". Investigación Económia, octubre-diciembre de 1984.

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

186

la etapa de sustitución de importaciones de bienes duraderos e insumos intermedios de los años sesenta el valor de las importaciones cubiertas por permisos previos aumentó a 52 % en 1962 y 59 % en 1970 (véase cuadro 6). CUADRO

6. Permisos previos en México, 1956-1987 Número de categorías de las importaciones

Valor de las importaciones

Año

1956 1962 1970 1973 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 Ago. 1985 Feb. 1986 May. 1987

Total

Controladas

Libres

Porcentaje

Total

Controladas

Libres

4129 5 204 12 900 16 000 7 340 7 454 7 587 7 776 7 877 8 017 8 032 8 063

1376 2 313 8400 12 800 5 859 3 239 2 359 1866 2 083 8 017 8 032 5219

2 753 2 891 4 500 3 200 1481 4 214 5 228 5 910 5 794 — — 2844

33 44 65 80 80 43 31 24 26 100 100 65

100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

28 52 59 64 62 63 60 53 73 100 100 61

72 48 41 36 38 37 40 47 27 — — 39

8 063

909

7 159

11

100

38

62

8109

816

7 284

10

100

35

65

8 300

502

7 798

94

100

26

74

FUENTE: B. Balassa, "Trade Policy in México", R. Dávila y A. Violante (comps.), México, una economía en transición, Limusa, CNE, México, 1985. Dirección General de Aranceles, SECQFI.

Durante la primera mitad de los años setenta el valor de las importaciones controladas se estabilizó alrededor del 65 %, para aumentar con los crecientes problemas de balanza de pagos de 1975-1976. En 19771980 hubo un intento de sustitución de los permisos previos por las tasas arancelarias ad valorem. En el último año citado se controló cerca de 53 % del valor de las importaciones. En 1981 se invirtió la tendencia hacia la liberalización de las importaciones, de modo que para mediados de 1982 se encontraba toda la tarifa arancelaria bajo requerimientos

LA POLÍTICA COMERCIAL DE MÉXICO Y EL GATT

187

de permiso previo. Esto se debió a los problemas de balanza de pagos y la crisis financiera que siguió. EIl Plan Nacional de Desarrollo prescribía que la política comercial no debería usarse para fines de la balanza de pagos, ya que es más eficiente para la asignación de recursos que para cualquiera otra tarea. El Programa Nacional de Desarrollo Industrial y Comercio Exterior estableció directrices para la racionalización de la protección. Sin embargo, ninguno de estos documentos establecía un calendario de ejecución. Después de las devaluaciones y el deslizamiento del peso de 1982, la protección negativa implícita resultante podría haber permitido en teoría cierta liberalización comercial. Sin embargo, la balanza de pagos se encontraba en tal estado que habría sido políticamente imposible la liberalización, aunque quizá ésta no hubiera tenido efecto alguno en el nivel de las importaciones, en vista de la enorme subvaluación del peso, la escasez de divisas y la importante contracción de la demanda interna. Sin embargo, para 1985 era ya tan imperiosa la necesidad de implantar un cambio estructural de la economía que en julio, por primera vez en la historia del país, se emprendió una considerable liberalización del comercio exterior en un momento en que las perspectivas de la balanza de pagos no eran nada brillantes, ya que los precios del petróleo declinaban y las exportaciones no petroleras bajaban. Se liberalizaron 3 500 de las 4400 líneas arancelarias que todavía estaban sujetas a permiso previo. Sólo 909 permanecieron bajo control, o sea 38 % del total de las importaciones. Para mayo de 1987 los permisos previos se aplicaron sólo a 502 líneas tarifarias, que cubren el 26 % de las exportaciones. En cambio, las tasas arancelarias no han sido jamás muy elevadas en relación con otros países en desarrollo y aun con algunos países desarrollados. En realidad la tasa arancelaria más alta no ha pasado jamás de 100% y desde abril de 1986 se ubica en 40 %. Se pretende que la tarifa arancelaria cubra el intervalo de 0-30 % para 1988. El cuadro 7 muestra la media arancelaria y la tasa arancelaria promedio ponderada con las importaciones durante los pasados años. En el se observa claramente la marcada declinación de la tasa arancelaria promedio ponderada después de 1981-1982. Esto se debe básicamente a un cambio en la estructura de las importaciones a resultas de la gran reducción de su total. Los controles a la importación, las escaseces de divisas y la drástica contracción de la demanda interna hicieron que las importaciones se concentraran en los bienes de primera necesidad, los que como cuestión de política comercial externa se gravan con aranceles bajos. La

188

EL TRIMESTRE ECONÓMICO CUADRO

7. México: Tasas arancelarias medias

.. ""

1981 1982 1983 1984 1985 (junio) 1985 (agosto) 1986 (mayo) FUENTE:

Media arancelaria

Promedio ponderado

26.8 27.0 23.8 23.3 21.8 25.4 22.7

18.3 16.4

8.2 8.6 8.2 12.3 11.9

Dirección General de Aranceles, SECOFI.

elevación que aparece en agosto de 1985 es resultado de un aumento del arancel para "compensar" a los productores por la eliminación de los permisos previos. La reducción de mayo de 1986 es resultado del ajuste de las tasas máximas. Incluso la protección arancelaria proporcionada a la producción nacional —es decir el arancel ponderado con el producto interno— es muy baja para los estándares de los países en desarrollo: menos de 20 por ciento. V.

EL SESGO CONTRA LAS EXPORTACIONES

Durante los diversos modelos económicos seguidos hasta 1982 hubo un sesgo implícito contra las exportaciones, generado por las políticas de comercio exterior y de tipo de cambio. Este sesgo se define como la diferencia porcentual entre el valor agregado interno y el valor agregado por la exportación: E,^(W,-Y,)/Yi [(1 + h)-'S.¡A¡dl + fj)] - [(1 + Si)- ^¡Ajdl + fj.)] (lH-Si)-2j^ji(l + í,,) Wi Yi Si tj,

= =: = =

(2)

valor agregado interno del producto i valor agregado de la exportación del producto i subsidios otorgados al producto i tasa arancelaria aplicada a los insumes usados en la producción de exportaciones

Tomando en cuenta que hemos definido í¡ como la protección nominal implícita, es evidente por (2) que el sesgo contra la exportación depende en gran medida de la política de comercio exterior y del tipo de cambio.

LA POLíTICA COMERCIAL DE MÉXICO Y EL GATT

189

El cuadro 8 muestra la evolución del sesgo contra la exportación. Puede observarse el importante incremento obtenido entre 1979 y 1981. En ese año la venta al mercado interno era 54 % más atractiva que las exportaciones. CUADRO

8. México: Sesgo antiexportador (Porcentajes)

1960

1979

1980

1981

3

27

54

13 FUENTES: C.

J.^''

Sept.

f«f

'^f^ Dic.

—32

—12

—30

Marzo

Bueno, op. cit. IMCE, op. cit. SECOFI, Área de Estudios del Secretario.

Las devaluaciones de 1982 redujeron el sesgo contra las exportaciones hasta el punto de que éste se tornó altamente negativo. Sin embargo, empezó a aumentar cuando la inflación interna no fue plenamente compensada por el deslizamiento del peso. Con los ajustes del tipo de cambio realizados en julio de 1985 el sesgo contra las exportaciones se volvió de nuevo altamente negativo, de modo que todos los sectores mostraban cifras negativas (véase cuadro 9). En CUADRO

9. México: Sesgo antiexportador. Diciembre de 1986 (Porcentajes) Sector

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.

FDEWTE:

Agricultura Minería Petróleo y derivados Alimentos Textiles y cueros Madera Papel y editorial Productos químicos Minerales no metálicos Industrias metálicas básicas Productos metálicos Otras manufacturas Promedio

Sesgo andexportador

—13 -19 -16 —67 -68 -69 —71 -45 -51 —38 -41 -32 -35

Área de indios del Secretario de Comercio y Fomento Industrial (SECOFI).

190

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

Otras palabras, en todos los sectores resulta más atractivo exportar que vender internamente. VI.

LA EVOLUCIóN DEL COMERCIO EXTERIOR

El cuadro 10 muestra la evolución de las exportaciones y las importaciones así como la bídanza comercial en el periodo 1960-1985. En el cuadro 11 aparecen los índices de crecimiento de las exportaciones y las imCuADRO 10. México: Balanza comercial (Millones de dólares)

Año

Exportación

Importación

1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986

738.7 799.8 889.4 928.5 1 003.6 1101.3 1169.9 1102.9 1164.9 1 341.8 1 372.9 1 474.5 1665.3 2 063.2 2 850.0 2 861.0 3 297.8 4 450.8 6 063.1 8 817.7 15 307.5 19 419.6 21 229.7 21 398.8 24 196.0 21 866.4 P 16 031.0 P

1186.5 1138.6 1143.0 1 239.7 1492.9 1 559.6 1 602.0 1 736.8 1 917.3 1988.8 2 460.8 2 407.3 2 717.9 3 812.7 6 056.7 6 580.2 6 029.6 5842.2 7 713.8 11 979.7 18 486.2 23 929.6 14 437.0 7 720.5 11 254.3 13460.4' 11 432.4 P

Saldo

-447.8 —338.8 -253.6 —311.2 -489.3 —458.3 -432.1 —633.9 —752.4 —647.0 —1 087.9 —932.8 —1 052.6 —1 749.5 —3 206.7 —3 719.2 —2 731.8 —1 391.4 —1 650.7 -3 162.0 —3 178.7 -4 510.0 6 792.7 13 678.3 12 941.7 8 406.4 4 598.6

FUENTE: Banco de México, "Serie estadísticas históricas, balanza de pagos. Cuaderno 19501969", y varios números del Informe Anual. P Preliminar.

LA POLÍTICA COMERCUL DE MÉXICO Y EL GATT CUADRO

191

11. México: índices de crecimiento del comercio exterior en términos reales Exportaciones

Año

1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986

No petroleras

Importaciones

Total

100.00 108.61 120.55 126.22 136.13 146.47 150.57 141.68 146.00 161.85 159.77 166.17 179.63 196.76 228.67 210.13 231.50 294.42 372.15 480.82 732.10 851.40 911.11 906.75 1 002.82 910.19 697.2

100.00 106.91 119.95 124.22 133.39 145.17 149.64 140.50 145.80 161.50 159.79 167.31 182.39 199.94 225.03 181.37 197.90 232.52 270.80 282.26 267.07 252.07 226.40 272.64 323.75 303.95 443.57

100.00 96.26 96.45 104.92 126.08 129.14 128.37 138.90 149.61 149.35 178.29 168.91 182.53 226.37 302.55 300.88 263.52 240.61 294.77 406.70 550.45 653.18 385.75 203.68 290.40 348.83 312.44

FUENTE: Calculado con datos del Banco de México, "Serie estadísticas históricas, balanza de pagos. Cuaderno 1950-1969", y varios números de Informe Anual del Banco de México.

portaciones en ténminos reales. Las cifras del cuadro 11 han sido deflacionadas por los índices de precios al mayoreo de los Estados Unidos. El uso de este deflacionador se justifica por el hecho de que las exportaciones mexicanas a los Estados Unidos y las importaciones mexicanas provenientes de ese país han pasado de 60 % del total de las exportaciones y las importaciones mexicanas en el periodo analizado; este porcentaje aumenta considerablemente si se excluyen las exportaciones petroleras.

192

KL TRIMESTRE ECONÓMICO

Por lo tanto, aunque no son perfectos estos índices sí constituyen un buen indicador de la evolución del comercio exterior mexicano en términos reales. En el cuadro 11 puede observarse que las exportaciones (totales y no petroleras) aumentaron a una tasa anual de 5.5 % en el periodo 19601969, mientras que la» importaciones crecían 4.6 %. Estas cifras corresponden a la segunda etapa del modelo de sustitución de importaciones. Entre 1970 y 1974 las exportaciones crecieron a una tasa anual de 9.4 %. Esta elevada tasa de crecimiento se debió al programa de subsidios a las exportaciones iniciado en 1971. Sin embargo, las importaciones aumentaron a una tasa mayor (14.1 % anual). En el periodo 1974-1977 las exportaciones totales crecieron a una tasa anual de 8.8 % gracias a las elevadas exportaciones petroleras de 1977. Las exportaciones no petroleras aumentaron apenas 1.1 % anual, aunque es digno de subrayar el incremento de 17.9 % observado entre 1976 y 1977. Este incremento se debió a las devaluaciones de 1976 y a la contracción de la demanda interna. Por las mismas razones las importaciones declinaron fuertemente en 1976 y 1977. Para 1978 estaba bien establecido el modelo del sector líder. Entre 1978 y 1982 aumentaron las exportaciones totales a una notable tasa anual de 25 %, mientras que las exportaciones no petroleras declinaron — 4.4% anual. En cambio las importaciones crecieron 30.3% anual entre 1978 y 1981. En 1985 las exportaciones totales tenían aproximadamente el mismo nivel que en 1982, mientras que las exportaciones no petroleras crecían 10.3 % anual, a pesar de la reducción de 6.1 % observada en 1985 en relación con 1984. Las importaciones bajaron a una tasa anual de —14.5 % en el periodo 1981-1985. En 1986 las exportaciones declinaron 23 %; sin embargo, las no petroleras aumentaron 46 %. Convendrá recordar que todas las cifras anteriores son dadas en términos reales. VIL

EL NUEVO MODELO DE CRECIMIENTO ECONóMICO

Tomando en cuenta los diversos factores descritos hasta ahora, no es sino lógico encontrar que México haya tenido un pobre desempeño en los mercados internacionales, excepto por el petróleo durante un periodo limitado. Sin embargo, los objetivos de los modelos económicos seguidos en el pasado no incluían la necesidad de incrementar la presencia de los productos mexicanos en el exterior.

LA POLÍTICA COMERCLVL DE MÉXICO Y EL GATT

193

En realidad, entre 1960 y 1979 México mostró, en términos generales, una ventaja comparativa revelada lentamente creciente' en varios sectores, incluidas las manufacturas ligeras. Sobre todo durante los años setenta el país estaba participando en el proceso internacional de restructuración industrial. Sin embargo, en el periodo 1979-1982 la creciente sobrevaluación del tipo de cambio y el rápido crecimiento de la demanda interna condujeron a una declinación rápida de la ventaja comparativa revelada en términos absolutos y en relación con otros países. Como era de esperarse la única excepción fue la del petróleo. En 1984 hubo una recuperación en la mayoría de los sectores pero en 1985 se redujo de nuevo. Las cifras de 1986 muestran un importante incremento en la mayoría de los sectores. Es evidente que por lo menos hasta 1985 el nuevo modelo de crecimiento orientado hacía afuera no se había establecido firmemente en lo que respecta a los objetivos de la exportación no petrolera. Las medidas de ajuste de corto plazo habían dominado a las medidas de desarrollo de largo plazo. En este sentido debe destacarse que no hay en el largo plazo otra opción que la de una estrategia de desarrollo orientada hacia la exportación. Es claro que ni el modelo de sustitución de importaciones ni el modelo del sector líder pueden desempeñar el mismo papel que en el pasado. En el último caso son evidentes las razones, mientras que en el primer caso hay lugar para el incremento de la sustitución de importaciones sólo en un número de sectores muy limitado. Además, dado que estos sectores son sobre todo los de bienes de capital y de insumos refinados, una ineficiente sustitución de importaciones generaría un incremento de costos generalizado en la economía. Esto es así porque en la mayoría de los casos estas producciones requieren economías de escala capaces de competir con los productores extranjeros, y el mercado mexicano es en sí muy pequeño en relación con los niveles de producción requeridos. Por lo tanto el nuevo modelo requiere selectividad en los productos cuyas importaciones han de sustituirse, buscando la especialización en aquellos donde pueda desarrollarse una ventaja comparativa. A pesar de las desviaciones temporales de la meta del establecimiento de im nuevo modelo económico se tomaron varias medidas importantes en esa dirección, sobre todo para promover las exportaciones no petroleras. • Véase F. de Mateo, "Política comercial y desarrollo en México", Comercio Exterior, noviembre de 1985.

194

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

En la ecuación (2) se advierte fácilmente que el sesgo contra las exportaciones se reduce cuando los insumos materiales usados en la producción de las exportaciones se ofrecen a precios internacionales (es decir, tjx = 0). El gobierno mexicano ha implantado tres programas para alcanzar esta meta. El primero es el programa de importación para la exportación, en cuyos términos se importan los insumos libres de derechos cuando se usan para producir exportaciones. El segundo es el programa de devoluciones por el que se devuelven los impuestos que gravan las importaciones a los insumos importados usados para exportar. El tercero es la llamada Carta de Crédito Interno. En este programa los proveedores nacionales de insumos para los exportadores finales reciben los mismos incentivos otorgados a estos últimos, incluidos los programas de importación para la exportación y de devoluciones de impuestos. Por la ecuación (2) es evidente también que el financiamiento en términos y condiciones internacionales reducirá el sesgo contra las exportaciones {Si ]> 0). México establece esta clase de términos y condiciones siguiendo las prácticas internacionales en la materia. Además, en los mercados financieros actualmente restringidos el crédito no discriminatorio provisto tanto a los exportadores directos como a los finales reduce también el sesgo contra las exportaciones. La ecuación (2) puede modificarse fácilmente para incluir los impuestos internos indirectos, los que aumentan el sesgo contra las exportaciones. Para evitar este incremento se devuelve el IVA en breve plazo a fin de que no haya efectos inflacionarios. Todos estos factores ayudan a colocar al exportador nacional en pie de igualdad con sus competidores extranjeros. Sin embargo, se requiere también un tipo de cambio realista y una estructura de protección que elimine el sesgo contra la exportación. Como hemos visto ya se ha satisfecho el primer requerimiento. Por otra parte, la eliminación completa del sesgo contra la exportación requeriría una tasa arancelaria uniforme de cero para todos los productos, como puede observarse en la ecuación (2). En este sentido convendrá recordar que las tasas de protección nominal mostradas en los cuadros 2 y 3 son promedios, lo que significa que varios productos tienen una protección nominal positiva (y muy elevada en algunos casos). Una eliminación completa de los aranceles significaría la desaparición de varias industrias, algo difícilmente conveniente cuando el PNB está declinando y el desempleo está aumentando. Este argumento podría extenderse para descartar toda estructura aran-

LA POLÍTICA COMERCIAL DE MÉXICO Y EL GATT

195

celaría uniforme: ello obtendría un sesgo positivo uniforme en contra de la exportación del mismo tamaño que el de la tasa arancelaria, siempre que no haya subsidios y que los insumos extranjeros se importen libres de derechos [véase la ecuación (2)]. Por otra parte, es muy importante advertir que el nivel actual de subvaluación del peso está determinado por la alta volatilidad del dólar de mercado libre. Por lo tanto, cuando se estabilice este mercado la subvaluación que afrontan tanto los exportadores como los importadores será menor que ahora, mientras que la estructura arancelaria será permanente. En estas circunstancias parece viable el intervalo de 0-30 % que quiere lograrse en la tasa arancelaria para 1988. Sin embargo, también parece que el objetivo debería ser la máxima reducción posible del sesgo contra la exportación de bienes exportables efectivos y potenciales, mediante la reducción de los aranceles para los productos terminados y sus insumos. Así pues, podría decirse que México está creando las condiciones internas necesarias para promover las exportaciones no petroleras. Esto se demuestra con el aumento de 30 % de esas exportaciones durante los primeros cinco meses de 1986. Sin embargo, uno de los problemas principales que afronta un crecimiento sostenido de las exportaciones es la gran elasticidad (negativa) de la demanda interna de las exportaciones. De acuerdo con las estimaciones del Área de Estudios de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial el valor de tal elasticidad es muy elevado en términos negativos. En estas circunstancias debería aumentar considerablemente la inversión en las capacidades de producción orientadas hacia la exportación. Además se modificarían muchos otros factores para romper con 40 años de desarrollo hacia adentro. Para mencionar sólo uno, la infraestructura de exportación debería mejorarse ampliamente, incluyendo mejores transportes, puertos e instalaciones de mercado. VIII.

EL SESGO ANTIEXPORTACIóN "EFECTIVO"

La ecuación (2) reúne los factores nacionales que inhiben las exportaciones, pero toma en cuenta también los factores externos que las desalientan, por ejemplo las barreras comerciales externas. Si es una medida de los incentivos otorgados por la protección para producir nacionalmente en un país extranjero, la protección efectiva debe ser también una medida de los desincentivos a la exportación desde el

196

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

"propio" país. Así lo que podría llamarse el sesgo "efectivo" contra las exportaciones nacionales al país extranjero P se definiría como sigue:

SEi=a + Zfi)a + Et)-l

(3)

donde Ei es el sesgo antiexportación del producto i en el propio país Z^i es la protección efectiva al producto i en el país extranjero

Sin embargo, (3) podría aplicarse sólo si el país extranjero fuera "pequeño", es decir cuando la imposición de una barrera comercial por ese país no afectara en absoluto el precio internacional. El efecto de una barrera comercial en el precio internacional depende tanto de la elasticidad de la demanda de importaciones en el país extranjero como de la elasticidad de la oferta de importaciones que ese país afronta. Así podría redefinirse como: S £i = (1 4-2-'i)(l+ £«)-!

*-

ns^;;

(4)

^^^

donde todos los símbolos tienen el mismo significado que en (1) y ni es la elasticidad de la oferta de importaciones y e^ es la elasticidad de la demanda de importaciones. Este nuevo concepto no se ha aplicado aún empíricamente, pero por la ecuación (4) se observa en forma directa el efecto multiplicador de una protección efectiva relativamente alta (ajustada) en el país extranjero, aun si el sesgo antiexportador en el propio país es bajo. En otras palabras: cuanto más alto Z"'; mayor es el incentivo del propio país para vender internamente i en lugar de exportar. IX.

PROTECCIONISMO EN EL COMERCIO EXTERIOR

Es un hecho bien conocido que desde la primera mitad del decenio de los setenta el proteccionismo se ha incrementado continuamente en los países desarrollados. Es también muy sabido que nuevas barreras al comercio exterior han sustituido a las tarifas como medios de protección.

LA POLÍTICA COMERCIAL DE MÉXICO Y EL GATT

197

El aumento del proteccionismo durante la última década o más años es el resultado de varios factores económicos que puedan resumirse como sigue.^" a) El cambio estructural en las economías de los países desarrollados, donde el crecimiento del empleo y el desarrollo económico se han desplazado de las industrias tradicionales a los sectores de servicios y de alta tecnología. Este cambio se ha acompañado de otro paralelo por el que se ha transferido la ventaja comparativa de muchos sectores industriales hacia (algunos) países en desarrollo. Esto ha afectado los intereses creados, con la promoción correspondiente del proteccionismo. b) La prolongada desaceleración económica de los países desarrollados no ha permitido la reducción de los elevados niveles de desempleo prevalecientes en el sector industrial de estos países. A fin de evitar el incremento del desempleo, sobre todo en las producciones intensivas en mano de obra, resulta muy tentadora la utilización de medidas proteccionistas. Además, este receso económico se debe ahora a políticas económicas en exceso contractivas, generadas por el temor de un renacimiento de la inflación. c) El "sistema" del tipo de cambio flotante destruye la protección ofrecida por las tasas arancelarias. Si una moneda se aprecia en más de 40 % en el curso de pocos meses, como en realidad ocurre, toda tasa arancelaria por debajo de ese porcentaje no otorgará ninguna protección, sobre todo en los sectores donde el país de que se trate no tenga una ventaja comparativa definitiva. La proliferación desde principios de los años setenta de derechos compensatorios, derechos antidumping, cláusulas de salvaguardia, restricciones "voluntarias" de las exportaciones, acuerdos para la ordenación del mercado, etcétera, revela esta tendencia." Las tasas arancelarias "reales" ^^ de los países desarrollados son muy bajas: 2.9 % en la CEE; 4.3 % en los Estados Unidos y 7 % en el Japón. Pero estos son sólo promedios ponderados. Un estudio de la UNCTAD revela que las tasas arancelarias "reales" para los productos altamente intensivos en mano de obra ascienden a 17 % en los Estados Unidos y ^0 Véase una exposición completa en F. de Mateo y E. Gitli, "Proteccionismo y ajuste estructural: Reflexiones en ocasión del xx aniversario de la UNCTAD", Comercio Exterior, febrero de 1986. ^^ Véase en F. de Mateo y E. Gitli, op. cit., un catálogo de las medidas aplicadas por los países desarrollados y las principales acciones comerciales emprendidas por ellos. 1* Estimaciones que incluyen el scp y otros tratamientos preferentes. Véase UNCTAD, "El proteccionismo y el ajuste estructural en la economía mundial". TD/B/888/Rev. 1.

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

198

15 % en la CEE.^^ Además, los subsidios otorgados a la producción de las compañías que afrontan la competencia extranjera son ofrecidos por muchos países desarrollados (7 % del PNB en Noruega; 4 % en Bélgica y 3 % en Francia, Holanda y el Reino Unido, a fines de los años setenta)." El cuadro 12 muestra los porcentajes de las importaciones cubiertos por barreras no arancelarias en los países desarrollados. Conviene advertir que las cifras del cuadro 12 indican sólo las importaciones efectivas, no las que se efectuarían si se eliminaran las barreras no arancelarias. CUADRO

12. Importaciones de los países desarrollados cubiertas por barreras no arancelarias (Porcentajes)

Importador Estados Unidos Japón Suiza Suecia Noruega Austria CEE

Dinamarca Irlanda Francia Reino Unido Italia República Federal Alemana Holanda Bélgica-Luxemburgo FUENTE:

Importaciones de los países desarrollados 13.0 19.2 22.6 1.0 8.2 15.1 15.1 9.4 15.0 20.1 14.9 12.5 12.6 16.1 19.2

Provenientes de los países en desarrollo 5.5 4.5 48.8 7.0 10.9 8.1 11.8 19.2 9.5 7.1 14.3 7.0 8.5 19.9 29.7

Banco Mundial, Iforld Development Repon 1984, Washington, 1984.

Por otra parte, análisis preliminares para México muestran que hasta el 20 % de sus exportaciones puede estar sujeto a barreras no arancelarias en los países desarrollados, sin incluir la eliminación de productos del Sistema General de Preferencias, ni los efectos de hostigamiento producidos por las medidas administrativas que por lo general acompañan 1» Ibid. ^* F. de Mateo y E. Gitli, op. cit.

LA POLÍTICA COMERCIAL DE MÉXICO Y EL GATT CUADRO

199

13. Exportaciones mexicanas afectadas por las restricciones norteamericanas a la importación (1983) Miksde dólares

Concepto

Total de exportaciones Petroleras No petroleras Restricciones: 1) Derechos compensatorios

16 762.0 8 429.4 8 251.8 280.0

2) SGP

— Necesidad competitiva — Graduación 3) Antidumping 4) Cláusula espacial 5) Restricciones sanitarias 6) Cuotas 7) Normas Total de restricciones Porcentaje en relación con las exportaciones no petroleras

2 208.7 90.7 12.8 133.5 78.5 123.9 9.3 2 937.5 35.2

FUENTE: IMCE.

cada acusación fundamentada, digamos, en los derechos antidumping y los compensatorios. En este sentido México fue discriminado durante muchos años por los Estados Unidos en la aplicación de derechos compensatorios, ya que no se concedía la llamada "prueba del daño". Esta discriminación provocó un número siempre creciente de acusaciones de empresas y de asociaciones de productores ansiosos de obtener una protección adicional. Aunque muchas de las decisiones finales eran negativas, había un gran efecto de hostigamiento contra los exportadores, obstaculizando así las exportaciones. X. MÉXICO Y EL GATT

En las presentes condiciones internacionales el nuevo modelo, orientado hacia afuera, exigía también proteccionismo externo. El primer paso fue firmar un acuerdo bilateral con los Estados Unidos sobre subsidios v derechos compensatorios. Este acuerdo le permite a México la "prueba del daño" de acuerdo con la sección 701 (b:2) del Acta de Acuerdo de Comercio Exterior de 1979 de los Estados Unidos. Después de la implanta-

200

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

ción de este acuerdo las acusaciones contra las exportaciones mexicanas cayeron drásticamente. 1. El rechazo de México a su ingreso al

GATT

El segundo paso fue la solicitud de ingreso al GATT. Las negociaciones correspondientes acaban de concluir, de modo que convendrá analizarlas. Pero antes sería pertinente una interpretación económica del hecho de que México no se haya unido al GATT en el pasado. Como hemos visto, durante los años cuarenta México inició un modelo de crecimiento con sustitución de importaciones. En consecuencia, este país necesitaba la mayor libertad de acción que pudiera obtener en materia política comercial, incluida la posibilidad de aplicar permisos previos, una acción que en principio no permite el artículo xi del Acuerdo General. Debe recordarse que hasta 1955 había poca distinción entre los países desarrollados y los países en desarrollo en cuanto a las disposiciones legales del GATT. En realidad, durante la elaboración de la Carta de La Habana predominaba en los países en desarrollo la idea de que el desarrollo económico —identificado con la industrialización— requería la creación de industrias sustitutivas de importaciones mediante aranceles elevados, los que habrían de complementarse con restricciones cuantitativas y otras medidas proteccionistas. Aunque la Carta de La Habana contenía un gran número de disposiciones referentes al desarrollo económico, las que tenían un carácter muy dispar, sólo las excepciones específicas a las prohibiciones de la política comercial pasaron de la Carta de La Habana al Acuerdo General. Sólo el artículo 13 de la Carta, "Desarrollo económico y reconstrucción", se convirtió en el artículo xviii del GATT. Sin embargo, la falta de un uso práctico de este artículo —que permitía las restricciones cuantitativas de los países en desarrollo para proteger las industrias nacientes y combatir los desequilibrios de balanza de pagos—, debida a las numerosas ataduras que lo afectaban, condujo a su revisión y flexibilización durante la llamada "Sesión de Revisión" de 1955." Para entonces un tercio de las importaciones mexicanas estaba sujeto ya a los permisos previos. Por otra parte, las exportaciones mexicanas durante el periodo de sustitución de importaciones de bienes de consumo no duraderos eran básica13 Debe advertirse que el artículo xvilt se ha invocado hasta ahora fundamentalmente por razones de balanza de pagos, y sólo raras veces para el desarrollo de industrias nuevas.

LA

POLíTICA

COMERaAL DE MÉXICO Y EL GATT

201

mente productos agrícolas y minerales, aunque bastante diversificados. En este sentido la Carta de La Habana contenía el capítulo titulado "Acuerdos intergubernamentales de productos". Aunque el Acuerdo General otorgó cierta importancia las disposiciones detalladas, que abarcaban 16 artículos y constituían un esquema para la redacción y administración de acuerdos de productos, tales disposiciones no se incorporaron al GATT. El artículo xx(h) del Acuerdo General establece una excepción general para todas las demás obligaciones y prohibiciones del Acuerdo General respecto a las medidas "emprendidas en cumplimiento de obligaciones establecidas por cualquier acuerdo intergubernamental de productos . . ." Esta disposición no era un incentivo suficiente para México en cuanto a su interés para unirse al CATT a fin de promover sus exportaciones. En suma, ni desde el lado de la importación ni desde ed de la exportación representaba el GATT una opción viable para que los gobernantes mexicanos emprendieran una estrategia de desarrollo bien definida, basada en un modelo de crecimiento orientado hacia adentro." A partir de la proclama de 1949 en la que la CEPAL denunciaba el empeoramiento secular de los términos de intercambio de los países en desarrollo, durante los años cincuenta y los primeros años sesenta hubo una creciente actividad diplomática para mejorar la posición de los países en desarrollo en las relaciones económicas internacionales, que durante siglos han sido injustas para estos países. El GATT no escapó a esta actividad. En 1958 apareció el "Informe Haberler" que denunciaba que la mala situación de los países en desarrollo se debía en buena medida a las políticas comerciales de los países desarrollados. En 1963 el llamado Comité III adoptó un Programa de Acción que aconsejaba las medidas siguientes en favor de los países en desarrollo: i) una congelación de todas las nuevas barreras arancelarias y no arancelarias; ii) la eliminación en el término de un año de las restricciones cuantitativas ilegales; iii) la entrada de productos tropicales libres de derechos; iv) la eliminación de los aranceles de los productos primarios; v) la adopción de un calendario para la reducción y la eliminación de los aranceles que afectaran a los productos semiprocesados y 1' Además de la prohibición de usar restricicones cuantitativas (articulo Xi) y de la escasa ayuda del CATT para la promoción de las exportaciones mexicanas, México implantó varías prácticas comerciales que no concordaban con el Acuerdo General. Por ejemplo, las aplicaciones de precios oficiales a las importaciones violaban el artículo Víi; y ciertos derechos y ciertas formalidades relacionados con la importación y la exportación no estaban de acuerdo con el artículo viii. En las disposiciones del CATT sobre las empresas comerciales estatales (artículo XVII) había también algunas incompatibilidades con las leyes mexicanas, etcétera.

202

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

procesados, incluida una reducción de 50 % por lo menos en el curso de tres años, y vi) la eliminación de los impuestos internos sobre los productos en los que tuvieran interés los países en desarrollo. El programa de acción no se implantó debido a la oposición de los países de la CEE. En su lugar, y como una respuesta del GATT a la presión ejercida por los preparativos para la celebración de la UNCTAD, se redactó la parte iv del Acuerdo General. La parte iv considera muy pocos compromisos y muy pocas modificaciones de otras disposiciones del Acuerdo General están en realidad comprendidas. Se toman en cuenta muchas de las disposiciones del programa de acción, pero débilmente y sin inclusión de ningún calendario específico. En la parte iv se incluyen tres artículos: i) el artículo xxxv sobre "Principios y objetivos", que tiene en gran medida carácter de preámbulo pero contiene la disposición de la reciprocidad,^' la más importante de la parte iv en términos prácticos; ii) el artículo xxxvii sobre "Compromisos", que sólo contiene compromisos con muchas reservas, y iii) el artículo xxxviii sobre "Acción conjunta", destinado a complementar las disposiciones de "Acción conjunta" del artículo xxv y establecer un programa de trabajo resumido para el Comité sobre Comercio y Desarrollo creado posteriormente.^* Para entonces México tenía ya más de 60 % de sus importaciones sometidas al régimen de permisos previos. Las nuevas disposiciones internas no eran compatibles con el GATT, como ocurría por ejemplo con el contenido nacional de la industria automotriz (violatorio del artículo iii del GATT). El país estaba creciendo a una tasa elevada y sostenida, y la segunda fase del modelo de sustitución de importaciones estaba funcionando adecuadamente. A pesar de la disposición de no reciprocidad los países en desarrollo no sacaron gran cosa de la Ronda Kennedy. Aunque México estaba incrementando sus exportaciones de manufacturas los gobernantes tenían ^' "Las partes contratantes desarrolladas no esperan reciprocidad por los comiiromisos contraídos por ellas en las negociaciones comerciales para reducir o eliminar los aranceles y otras barreras al comercio de las partes contratantes menos desarrolladas " "No esperan reciprocidad [significa] ... que no debe esperarse que las partes contratantes menos desarrolladas, en el curso de las negociaciones comerciales, hagan contribuciones que sean incompatibles con sus necesidades individuales de desarrollo, financieras y comerciales, tomando en consideración la experiencia comercial anterior." 1* Hay una abundante bibliografía sobre el CATT, pero los dos "clásicos" sobre este tema son: Kenneth W. Dam, The CATT, Law and International Economic Organizatíon, The University of Chicago Press, Chicago, 1970, y Gerard Curzon, Multilateral Commercial Diplomacy, Michael Joseph, Londres, 1967.

LA POLíTICA COMERCIAL DE MÉXICO Y EL GATT

203

más fe en la UNCTAD que en el GATT para resolver los problemas comerciales de los países en desarrollo, sobre todo en el sistema generalizado de preferencias que todavía no nacía. Como se señaló antes, a principios de los años setenta se hizo un esfuerzo para promover las exportaciones no tradicionales por medio de un programa de subsidios. Aumentaba el interés por el GATT. Una resolución de la UNCTAD iii que permitía la participación de los países en desarrollo no miembros del GATT, en lo que más tarde se conocería como la Ronda de Tokio, había sido propuesta por México. En 1971 México presentó un proyecto de resolución en este sentido a la CEPAL (Comisión para la Coordinación Económica Latinoamericana que más tarde se institucionalizara en el Sistema Económico Latinoamericano o SELA), el que fue aprobado por el Grupo de los 77 y más tarde por la UNCTAD. Así pues, México participó junto con otros 24 países en desarrollo no miembros del GATT en la Ronda de Tokio, no sólo negociando concesiones arancelarias sino también participando activamente en la redacción de la mayoría de los códigos de conducta negociados durante esa Ronda.^^ Los resultados de la Ronda de Tokio pueden resumirse como sigue. En el campo de los aranceles, los países desarrollados redujeron los derechos arancelarios en cerca de un tercio en promedio, mientras que en el caso de los productos que interesaban a los países en desarrollo sólo llegó a 26 % la reducción arancelaria, con escasa o ninguna reducción en productos tales como los textiles, el calzado, los productos de cuero, las vajillas de plata, la porcelana, la madera y productos de madera, algunos metales no ferrosos y otros productos de particular importancia para los países en desarrollo. Las reducciones arancelarias deberían completarse en un periodo de ocho años. En el sector agrícola, tradicionalmente "fuera" de las reglas del GATT, no se logró ningún avance considerable. Lo más que se obtuvo fue un acuerdo sobre productos lácteos y otro sobre carne de res. En el campo de las barreras no arancelarias se negociaron códigos de conducta sobre subsidios y derechos compensatorios, vduación aduanera, obstáculos técnicos al comercio exterior, procedimientos de licencias de importaciones, abastos gubernamentales y anti dumping. Un rasgo importante de los códigos de conducta es que sus disposiciones sólo se aplican a las partes signatarias. De esta manera los países !• Véase una relación con la participación mejcicana en la Ronda de Tokio en F. dei Mateo, "Contribución a la polémica sobre el CATT", El comercio exterior de México, tomo 11, Siglo XXI, iMCE, ADACí, 1982, pp. 399-414.

204

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

desarrollados olvidaron olímpicamente la sagrada cláusula de la nación más favorecida. Por supuesto, esta disposición resulta prácticamente más nociva para los países no signatarios del Código de Subsidios y Derechos Compensatorios porque los Estados Unidos no les otorgan la llamada prueba del daño material. Como hemos visto, esto provocó grandes problemas a México. También se negociaron la llamada clásula permisiva que otorga a los países en desarrollo un trato diferencial y más favorable en una forma "legal" en relación con el SGP, las barreras no arancelarias regidas por los Códigos de Conducta, las preferencias arancelarias y no arancelarias entre los países en desarrollo, y el trato especial para los países menos desarrollados de todos."" Por lo que concierne a México, este país habría otorgado concesiones a 300 líneas de productos, representativas de 8.5 % del total de las importaciones. En cambio, habría recibido concesiones comerciales para 1 329 líneas de productos, por un valor de 2 491 millones de dólares de exportaciones mexicanas. Al mismo tiempo se negoció un favorable protocolo de acceso por el cual, entre otras cosas, México continuaría sustituyendo los permisos previos por derechos arancelarios en un periodo de doce años, reconociendo la prioridad asignada al sector agrícola en las políticas de desarrollo económico. Así pues, todo estaba listo para que México se convirtiera en una de las partes contratantes. Sin embargo, las cosas habían cambiado drásticamente en lo inteino y lo externo entre el inicio y el final de la Ronda de Tokio. En el terreno internacional se abolió de jure el sistema monetario internacional de Bretton Woods; el mundo había sufrido dos choques energéticos; la inflación estaba creciendo por todas partes; el mundo desarrollado había experimentado dos grandes contracciones económicas; el desempleo era un gran dolor de cabeza para los países industrializados; la tasa de crecimiento del comercio internacional se había reducido considerablemente, y las tasas de interés se dirigían hacia un nivel de elevación sin precedente. México era una especie de islote en un mar de agitación económica. El modelo del sector líder estaba bien establecido y el país crecía a más del 8 %. La participación del petróleo en el total de las exportaciones pasaba de 70 %. Las exportaciones no petroleras estaban disminuyendo 20 Dado que no es nuestra intención analizar el resultado de la Ronda de Tokio, bastará indicar que estos son los resultados más importantes en relación con la posición de México frente al CATT. Véase una relación completa de estos resultadas en el CATT, The Multilateral Trade negotiadons of the Tokyo Round, Ginebra, 1979.

LA POLÍTICA COMERCIAL DE MÉXICO Y EL GATT

205

en términos reales, mientras que las importaciones experimentaban un auge (véase cuadro 12). Se pensaba que el precio internacional del petróleo continuaría aumentando prácticamente sin límite. Con las características del sector líder antes descritas no había ninguna necesidad de unirse al GATT. Por lo tanto, en marzo de 1981 se anunció oficialmente que México pospondría indefinidamente su decisión de convertirse en miembro del GATT. 2. El GATT como un instrumento del nuevo modelo económico En un modelo de crecimiento orientado hacia afuera el acceso a los mercados extranjeros con la mayor libertad posible es una condición indispensable para su éxito. Las barreras arancelarias y no arancelarias que afronta ahora México son importantes pero no tanto como podrían serlo si las exportaciones no petroleras empezaran a crecer a una tasa rápida. Sólo como un ejemplo, digamos que Corea del Sur afronta restricciones en 55 % de sus exportaciones a los Estados Unidos. Por lo tanto, México requiere un foro dónde negociar y arreglar sus disputas comerciales, un foro que hafta hace poco tiempo no existía y tenía que suplirse con arreglos ad hoc. Además, el país requería mayor disciplina y continuidad en su política comercial que en el pasado. Un modelo orientado hacia la exportación no tolera cambios frecuentes en esa política. La política comercial es más eficiente en la asignación de los recursos que en cualquiera otra tarea. La elevada protección de industrias que no son tan recientes introduce distorsiones en la asignación de recursos y desalienta las exportaciones totales. Pero es preferible tener una protección elevada constante que introducir cambios discriminatorios y frecuentes en el nivel de la protección. Hasta cierto punto las reglas del GATT aseguran tal disciplina. Es bien sabido que una parte de la opinión pública se oponía a la entrada de México al GATT. Los argumentos principales de tal postura pueden resumirse como sigue: a) Tarde o temprano la competencia extranjera haría desaparecer las industrias nacionales medianas y pequeñas, mal preparadas por sus precios y su calidad para competir con las corporaciones transnacionales. El país se convertiría en una "maquiladora", mientras que las corporaciones transnacionales borrarían a la mayoría de las compañías nacionales de México. b) México perdería su soberanía sobre sus políticas de recursos na-

206

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

tárales (es decir, el petróleo). El país no podría aumentar, y particularmente reducir, sus exportaciones petroleras sin la vigilancia internacional del GATT. c) La agricultura mexicana se encuentra en gran desventaja en relación con los productores extranjeros más eficientes, de modo que la liberalización del comercio exterior no afectaría negativamente sólo la producción nacional, sino también la tenencia de la tierra. La agricultura moderna, orientada hacia la exportación, se beneficiaría a expensas de los campesinos pobres que constituyen la gran mayoría de la población rural. d) No conviene ingresar al GATT cuando esta organización está perdiendo toda su influencia en la conducción del comercio mundial y el proteccionismo está aumentando por todas partes. A fines de 1985 el Senado sostuvo audiencias públicas a resultas de las cuales se dio luz verde al Poder Ejecutivo para que iniciara las negociaciones conducentes al ingreso al GATT. Estas negociaciones se realizaron durante el primer semestre de 1986. Como resultado se publicaron los siguientes documentos legales: i) informe del grupo de trabajo sobre la accesión de México; ii) decisión sobre la accesión de México; iii) protocolo para la accesión de México al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio, y iv) tarifa de concesiones de México anexada al protocolo. Las negociaciones comerciales se realizaron con diez países. México otorgó concesiones a 375 líneas arancelarias que constituían el 15.9 % del total de las importaciones en 1985. Doscientas noventa y ocho líneas arancelarias, representativas del 11.7 % del total de las importaciones, estaban ya exentas del permiso previo. Las 77 líneas restantes están sujetas al permiso previo. De estas líneas 37 quedarán exentas de dicho requerimiento tras un periodo de 3 a 8 años, 26 quedarán sujetas a cuotas de importación y 17 a permisos previos.^^ Debe advertirse que la mayoría de las líneas arancelarias que habrán de librarse de los permisos previos muestra las tasas arancelarias más altas (40-45 %) y sólo unas cuantas tienen tasas más bajas (2025 por ciento). Las 375 líneas arancelarias estaban atadas en el GATT; de ellas 321 a tasas iguales o mayores que las prevalecientes antes de las negociaciones. Representan el 15.4 % de las importaciones totales. En 52 líneas arancelarias la atadura se hizo a tasas menores. Treinta *^ Una línea arancelaria de carácter genérico se descompondrá en tres líneas arancelarias específicas y se liberalizará en un periodo de tres años.

LA POLÍTICA COMERCL\L DE MÉXICO Y EL GATT

207

y dos de ellas se ataron de inmediato; 12 en un periodo de tres años y 8 en cuatro años. Estas líneas arancelarias representan 0.5 % de las importaciones totales y se caracterizan por una producción nacional nula o insuficiente. Si se consideran los niveles arancelarios a los que se ataron las líneas arancelarias y los niveles prevalecientes de protección nominal antes mencionados (véase cuadro 4), se advierte fácilmente que las concesiones otorgadas en el GATT no tendrán efecto alguno en los niveles de las importaciones de México. Por supuesto, no puede descartarse la posibilidad de un incremento en las importaciones de productos muy específicos (por ejemplo, algunos licores a los que se han asignado cuotas, así sean pequeñas), pero las industrias nacionales no afrontarán la tan temida devastadora competencia extranjera. En realidad sólo habría dos caminos para una elevación considerable de las importaciones de los productos negociados. El primero sería una recuperación económica. Pero ello significaría que tales importaciones habrían aumentado de todos modos. El segundo sería una sobrevaluación del tipo de cambio, pero eso sería el final del nuevo modelo de crecimiento. En suma, las concesiones otorgadas por México no constituyen ninguna amenaza para la industria nacional. Sin embargo, establecen cierta disciplina en la administración futura de la política de comercio exterior en relación con las líneas arancelarias atadas. Además, se hizo una concesión de alcances mucho mayores en el sentido de que toda la tarifa arancelaria tendrá un máximo de 50 %. Sin embargo, el gobierno de México se reserva el derecho de aplicar en casos excepcionales una sobretasa por encima de 50 % hasta la mitad del impuesto general correspondiente. El nivel de tales sobretasas se reducirá gradualmente, y después del 31 de diciembre de 1994 no se introducirá de tal manera que además del impuesto básico implique un impuesto total mayor de 50 %. Estas sobretasas se aplicarían a los nueve sectores sujetos al programa de desarrollo sectorial. Aunque elevado en relación con la protección nominal implícita prevaleciente, un límite de 50 % en las tasas arancelarias introduce un grado importante de autodisciplina en la política comercial y en la política cambiaría. Así, aunque en el corto plazo esta concesión no tendrá ningún efecto en el nivel de la competencia extranjera que afrontan los productores nacionales, en el largo plazo implica que se seguirán políticas económicas

20B

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

adecuadas o se invocarán las disposiciones del GATT para eludir este límite (por ejemplo, si en el futuro el país desea resolver sus problemas de balanza de pagos mediante la política comercial, tendrá que seguir los procedimientos establecidos en el artículo xviii)." Al mismo tiempo debe recordarse que las autoridades mexicanas, por su propia iniciativa, se han fijado la meta de un intervalo arancelario de 0-30 % para 1988. Así pues, esta meta es más importante que el compromiso contraído con el GATT. Sin embargo, el límite del CATT otorga espacio suficiente para la sobreprotección temporal de ciertos sectores donde puede ocurrir una eficiente sustitución de importaciones. Por lo que respecta a los permisos de importación y las cuotas de importación, el representante mexicano ante el grupo de trabajo sobre la accesión de México declaró que, de conformidad con su política de sustitución gradual de los permisos previos por protección arancelaria, México continuará eliminando en la mayor medida posible los permisos previos de importación. Las restricciones cuantitativas residuales y los requerimientos de permisos de importación se notificarán y justificarán de acuerdo con disposiciones pertinentes del Acuerdo General, en particular los artículos xi ("Eliminación general de las restricciones cuantitativas"), XII ("Restricciones para la salvaguarda de la balanza de pagos"), xviii ("Asistencia gubernamental para el desarrollo económico"), XIX ("Acción de urgencia sobre las importaciones de productos particulares"), xx ("Excepciones generales") y xxi ("Excepciones de seguridad"). "La notificación inicial se haría dentro de un plazo de seis meses tras la accesión como una parte contratante . . ." El representante de México ante el Grupo de Trabajo dijo "que los permisos previos eran necesarios para impedir o para regular la importación de las siguientes categorías de productos: i) ii) iii) iv)

Bienes de lujo o no esenciales (230 renglones); Productos agrícolas esenciales; Productos energéticos; Automóviles, partes y piezas, de acuerdo con el Programa de Vehículos de Motor; v) Productos del Programa de Fármacos (120 renglones). Se esperaba que este programa concluyera en 1989. Podría negociarse la eliminación de permisos previos y de aranceles atados

" Por supuesto, la práctica general consiste en introducir primero las restricciones de comercio exterior para invocar luego las disposiciones del artículo xvili.

LA POLÍTICA COMERCIAL DE MÉXICO Y EL GATT

vi) vii)

viii) ix) x) xi) xii) xiii) xivj

209

respecto a productos específicos que interesen a las partes contratantes ; Productos regulados por acuerdos internacionales tales como el café y el cacao; Productos textiles. Podría negociarse la liberalización comercial de los textiles si las naciones más favorecidas quedaran exceptuadas de restricciones; Medicinas; Armas, explosivos y productos de interés para la seguridad nacional; Productos de interés para la salud pública; Productos cuya comercialización afectaría los derechos humanos y la dignidad; Regla 8; Algunos bienes de capital, y Productos considerados sensibles para la economía mexicana."

Así pues, México intenta continuar con su programa de sustitución de los permisos previos por los aranceles, pero es clara su intención de mantener los permisos previos en algunos sectores. Por una parte, en el párrafo 3 del protocolo se establece claramente que en la agricultura "México continuará implantando su programa de sustitución gradual de los permisos previos de importación por la protección arancelaria, en la medida compatible con sus objetivos en este sector. . ." ^' En estas circunstancias parece justificada la afirmación de que hasta la nueva Ronda de Negociaciones Comerciales Multilaterales no habrá ninguna eliminación notable de una parte importante de los permisos previos subsistentes, a menos que ello se haga por razones internas y por iniciativa de las autoridades mexicanas. Por lo tanto, la entrada al GATT no constituirá una eliminación, ni siquiera una reducción, de la protección que ahora se otorga a la producción nacional. Sin embargo, la necesidad de justificar los permisos previos existentes o los nuevos introduce otro elemento de disciplina en la política de comercio exterior. Por supuesto, es sabido que muchos países desarrollados mantienen las llamadas "restricciones residuales", es decir, restricciones cuantitativas que no están de acuerdo con las disposiciones del GATT, y México podría seguir su ejemplo, aunque esto 23 "Draft Protocol of the Accession oí México to the General Agreement on Tariff anr! Trade", párrafo 3.

210

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

no es muy probable. En este sentido conviene advertir que el representante mexicano ante el grupo de trabajo afirmó que "en los programas de desarrollo futuros la protección se otorgará básicamente por medio de aranceles". Por otra parte, el párrafo 5 del protocolo establece que "México ejercerá su soberanía sobre los recursos naturales de acuerdo con la Constitución Política de México. México puede mantener ciertas restricciones en las exportaciones relacionadas con la conservación de los recursos naturales, sobre todo en el sector de los energéticos, de acuerdo con sus necesidades sociales y de desarrollo, si estas restricciones de las exportaciones se hacen efectivas en unión de las restricciones impuestas a la producción o el consumo nacionales".^* La última parte de este párrafo es sólo una repetición del artículo XX (g). En términos prácticos esto significa que una reducción de las exportaciones debería acompañarse de una reducción de la producción (o del consumo, lo que es menos probable), lo que ocurriría con un gran exportador de petróleo como México; es decir, no habría manera de que México redujera sus exportaciones sin reducir su producción. Por lo demás, los miembros de la OPEP que también son miembros del GATT, como Kuwait, Nigeria, Indonesia, etcétera, nunca han sido cuestionados en el GATT por sus reducciones unilaterales de las exportaciones de petróleo para satisfacer sus cuotas de la Organización de Países Exportadores de Petróleo ^^ Sin embargo, la parte importante de este párrafo es la reafirmación de la soberanía de México sobre sus recursos naturales, un tema que tiene una larga historia, no sólo en México sino también en la UNCTAD y en la Asamblea General de las Naciones Unidas. El párrafo 4 del protocolo establece que "las partes contratantes están conscientes de la intención de México de ejecutar su Plan Nacional de Desarrollo y sus programas sectoriales y regionales, así como de la de aplicar los instrumentos necesarios para su ejecución, incluidos los de naturaleza fiscal y financiera, de conformidad con las disposiciones del Acuerdo General y según las disposiciones del párrafo 35" del informe del Grupo de Trabajo.''* ^* Ibid., párrafo 5. " Esta cuestión se tomó sensible en México cuando los Estados Unidos presionaron durante la Ronda de Tokio para que el CATT estableciera disposiciones que gobernaran el acceso a los abastos, ya que hasta ahora no hay disposición alguna a ese respecto. La propuesta norteamericana fracasó ante la oposición de algunos países en desarrollo y países desarrollados (Canadá, Australia, Nueva Zelanda). 2' Op. cit., párrafo 4.

LA POLÍTICA COMERCIAL DE MÉXICO Y EL GATT

211

Esto significa, en concreto, que las partes contratantes reconocen el derecho de México para continuar con sus planes y programas de desarrollo, pero que se reserva sus derechos para llevar al GATT cualquier cuestión que pudiera afectar sus intereses comerciales. Por ejemplo, si a fin de alcanzar las metas del Plan Nacional de Desarrollo estableciera México ciertos subsidios para las exportaciones el párrafo 4 del protocolo no sería un obstáculo para que otra de las partes contratantes impusiera derechos compensatorios. Sin embargo, la parte importante de este párrafo es que el GATT no interferirá de ningún modo en la aplicación de las medidas internas que México considere preferibles para sus estrategias de desarrollo. Debe advertirse que aunque las partes contratantes han aceptado el ingreso de México al GATT las negociaciones no han terminado de ningún modo ... y quizá no terminen jamás. Esto es así porque la llamada "cláusula del abuelo", establece que toda ley nacional aprobada antes del acceso de un país al GATT tendrá precedencia sobre la disposición correspondiente del Acuerdo General. A este respecto, el gobierno mexicano ha depositado en la secretaría del GATT los textos de setenta y ocho leyes "que aplican las disposiciones de la Constitución Mexicana en las esferas del comercio exterior y otras relacionadas, promulgadas hasta abril de 1986","' El representante mexicano advirlió "que esta lista era ilustrativa . . . [y] que, en el sistema legal mexicano, todas las leyes promulgadas por la legislatura se consideran obligatorias y deben ser ejecutadas por el Poder Ejecutivo"."' Así pues, esto planteará en el futuro ciertas cuestiones legales muy interesantes, que tendrán que resolverse mediante negociaciones sobre casos particulares que pudieran surgir. Otros temas importantes sobre el protocolo y/o el informe del Grupo de Trabajo son los siguientes: i) se reconoce a México como un país en desarrollo, lo que le confiere los derechos y los privilegios adicionales de que disfrutan otras partes contratantes en desarrollo, establecidos, Ínter alia, en la parte iv del Acuerdo General y en la cláusula de tolerancia comentada antes; ii) los precios oficiales de las importaciones serán eliminados para fines de 1987 y se aplicará la definición del valor de Bruselas; ahora sólo 35 productos están sujetos a precios oficiales, y su efecto protector es muy pequeño, excepto en algunos sectores muy específicos; por lo tanto, su eliminación no tendrá ningún efecto en las importaciones, sobre todo tomando en cuenta la aplicación futura "' "Roport of the Working Paríy...", op. cit., párrafo 82. 2» Ibid.

212

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

de la Ley de Comercio Exterior, con sus disposiciones compensatorias y antidumping; iii) México mantendrá los requerimientos de contenido nacional y participación en las exportaciones, sobre todo en los sectores automotriz y farmacéutico; iv) también se mantendrán los subsidios de las importaciones, otorgándolos si la oferta nacional es insuficiente en el corto plazo para satisfacer la demanda de materias primas, partes y componentes, para uso exclusivo del importador: v) también se mantendrá el sistema de la Regla 8; vi) se mantendrán todos los incentivos de los programas PROFIEX, así como los programas financieros; vii) por lo que se refiere a las empresas de abasto gubernamental y de comercio estatal, el representante mexicano afirmó que las leyes y los reglamentos mexicanos son enteramente compatibles con las obligaciones del artículo xvii, y ningún miembro del Grupo de Trabajo objetó esta aseveración. Por último, el representante mexicano declaró al Grupo de Trabajo que en el término de seis meses posterior a la accesión de México al Acuerdo General, México declarará su intención de suscribir los códigos siguientes: Procedimientos de licencias, Antidumping, Normas y Valuación aduanera. Por lo que toca al Código de Subsidios y Derechos Compensatorios, México iniciará en el mismo periodo las negociaciones para la aceptación de este instrumento. En cuanto a esto último, es bien sabido que México tiene un acuerdo bilateral con los Estados Unidos, muy similar al Código del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio, de modo que no habría cambios en la política mexicana sobre este punto si llegara a firmarse el código. Los demás códigos ameritan un estudio particular, pero podría decirse en términos generales que las prácticas mexicanas se ajustan en cada caso a las disposiciones del código de conducta correspondiente. Por lo tanto, no se necesitaría ningún cambio importante y no habría ningún efecto negativo de la aceptación de ios códigos en alguna industria nacional. Por el contrario, estos códigos proporcionan transparencia y continuidad para las "reglas del juego". Este es otro elemento de disciplina de la política comercial. A cambio de las concesiones otorgadas por México como pago de su "boleto de entrada", este país no recibió ninguna concesión específica sobre los productos que le interesan particularmente. México sólo "'legalizó" el tratamiento de la nación más favorecida para las numerosas concesiones intercambiadas durante los 40 años de vida del GATT y, lo que es más importante, un foro para el arreglo de las disputas comerciales, foro que necesitará México cada vez más si tiene éxito el modelo

LA POLíTICA COMERCIAL DE MéXICO Y EL GATT

213

orientado hacia afuera, es decir, a medida que las exportaciones no petroleras empiecen a crecer a un ritmo más rápido. Para recibir concesiones comerciales de su particular interés México tendrá que esperar hasta la Nueva Ronda de Negociaciones Comerciales Multilaterales. En resumen, en las circunstancias actuales las concesiones otorgadas por México al GATT tendrán escaso efecto, si acaso, en los niveles de las importaciones. Por lo tanto, no habrá ningún efecto negativo en las empresas pequeñas y medianas. Además, dados los niveles actuales de protección nominal implícita, las concesiones otorgadas al GATT podrían liaber tenido una extensión mucho mayor, con reducciones arancelarias mucho más profundas, sin perjuicio para la producción nacional.^^ Sin embargo, debe recordarse que el nivel actual de protección nominal depende del nivel de la subvaluación del tipo de cambio, el que a su vez depende en gran medida de la inestabilidad del mercado libre de dólares. Por ejemplo, si el mercado de divisas llega a estabilizarse se reducirá el nivel de la subvaluación. Pero mientras se mantenga el tipo de cambio a niveles realistas las concesiones otorgadas al GATT (en productos específicos y en el compromiso general del 50 %) no tendrán prácticamente ningún efecto en el nivel de las importaciones. Así pues, estas concesiones deben considerarse sólo como una medida de disciplina en las políticas de comercio y de tipo de cambio. Por otra parte, el ingreso al GATT tendrá sólo efectos marginales en la conducción de los otros instrumentos de política comercial: precios oficiales, procedimientos de licencias para la importación, normas, etcétera. En otras palabras, no se esperan grandes cambios en los instrumentos comerciales a resultas del ingreso de México a esa organización. Sin embargo, se requerirá una disciplina mayor en todas las cuestiones de política de comercio exterior. Del lado de las exportaciones son las medidas internas las que importan por ahora para la promoción de las exportaciones no petroleras. Sin embargo, el GATT podría otorgar cierta protección contra la aplicación de nuevas restricciones extranjeras que obstaculicen las exportaciones mexicanas. Así pues, el GATT no dará a México la varita mágica que lo transfor^ En apoyo de esta aseveración, conviene recordar que cuando México liberalizó unüateralmente la mayor parte de sus líneas arancelarias del requerimiento anterior de los permiso?, las importaciones aumentaron sólo 8% durante el segundo semestre de 1985 (mientras que durante el primer semestre habían aumentado más de 30 Te). Esto se debió báficaraente a la contracción de la demanda interna y lo? ajustes del tipo de cambio.

214

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

maría en una potencia exportadora en una sola noche. Del mismo modo, el ingreso al GATT no significa que el país se convertirá en un paraíso de los importadores. En realidad las importaciones dependen mucho más de la demanda interna y del tipo de cambio que de las concesiones otorgadas a los miembros del GATT, las que distan de ser importantes, como hemos visto. Además, el Acuerdo General no es una camisa de fuerza. Las políticas orientadas hacia adentro, sostenidas por restricciones cuantitativas, seguidas en el pasado (o aun ahora) por la Argentina, el Brasil, Chile, el Perú, el Uruguay, la India, Paquistán, etcétera, cuando ya eran miembros del GATT, son un ejemplo de esto. Estos países tuvieron que justificar las restricciones cuantitativas y otras medidas restrictivas (por lo menos algunas de ellas) con algunos artículos del GATT. Si en el futuro quisiera México volver a las políticas orientadas hacia adentro (o quisiera resolver problemas eventuales de balanza de pagos mediante restricciones comerciales), los artículos del GATT podrían acomodarse a esta necesidad. Por último, ya hemos analizado (véase la sección ix) la tendencia creciente hacia nuevas formas de protección en los países desarrollados. Se supone que la nueva Ronda de Negociaciones Comerciales Multilaterales se ocupará de esta cuestión, y hasta ahora se consideran como objetivos principales los llamados principios del "congelamiento" y la "reversión", mientras se desarrollan las negociaciones. En este sentido podría decirse que el fracaso de la nueva Ronda podría significar el derrumbe del sistema comercial actual más o menos como el fracaso de los Acuerdos Smithsonianos de 1972 significó el derrumbe del sistema monetario internacional de Bretton Woods. Tal fracaso tendría consecuencias imprevisibles, incluso el retorno a la "ausencia de sistema" de los años treinta. Esta es una de las razones de la importancia de la participación de México en la nueva Ronda. Además, dado que el sistema de comercio internacional actual es por todos conceptos injusto para los países en desarrollo, México deberá estar presente en el foro donde se negocien las reglas del comercio internacional, para influir en la mayor medida posible en la modificación de tales reglas. No se ha destacado en exceso el papel de los servicios y las inversiones extranjeras relacionadas con el comercio exterior durante la nueva Ronda. En realidad los participantes no se han puesto de acuerdo sobre el alcance de las negociaciones ni sobre los temas que habrán de incluirse. Sin embargo, se han mencionado muchos temas de interés para México, tales como los derechos compensatorios y antidumping y el hostigamien-

LA POLÍTICA COMERCIAL DE MÉXICO Y EL GATT

215

to administrativo relacionado; las restricciones "voluntarias" de las exportaciones; los productos tropicales; los acuerdos de ordenación del mercado, etcétera/" Pero debe hacerse hincapié en que el GATT debería considerarse sólo como un instrumento de la política comercial: sólo en la medida en que México esté dispuesto a otorgar concesiones comerciales recibirá concesiones de otros países, aun tomando en cuenta el principio de la no reciprocidad y el trato especial y diferencial a los países en desarrollo.

APéNDICE

Derivación de la ecuación (5)

D.

/^

y^

S B DD = Demanda de importaciones del país extranjero SS = Oferta de importaciones que afronta el país extranjero sV = Oferta de importaciones, con inclusión del arancel, que afronta el país extranjero OC := Precio de las importaciones en el comercio libre OA := Cantidad de las importaciones en el comercio libre OE = Precio interno de las importaciones tras la imposición de un arancel por el país extranjero 2° Para un análisis de la posición de México frente a las negociaciones sobre servicios vea- > F. de ^fateo. "México frente a las negociaciones sobre seríicios en la Ronda de Uruguay", mimeoirafiado. 1987.

216

OD DE CE CD n-j é";

EL TRIMESTRE ECONÓMICO

= = = = =: =:

Precio internacional tras la imposición de un arancel por el país extranjero Efecto total del arancel Efecto del arancel que soportan los consumidores del país extranjero Efecto del arancel que soportan los países exportadores Elasticidad de la oferta de importaciones Elasticidad de la demanda de importaciones P Q

BA CD

P Q

BA (DE— CE)

P BE DE-CE^-—-— DE OD

1

CE

(A)

(B)

/, Ci \ CE V ^ «i ) OD

o sea /

ei \ CE OD

Por lo tanto: CE OD

(D)

(-^) Por (D) puede verse que cuando rii = O, entonces

CE

:= O, es decir, todo el

efecto del arancel será soportado por los países exportadores por medio de una disminución del precio internacional por la cantidad total del arancel. ^. CE , si 71 j = 00, entonces = ti, es decir, todo el efecto del arancel será soportado por los consumidores del país extranjero por medio de un incremento en los precios internos por la cantidad total del arancel. En todos los demás casos una parte del efecto del arancel será soportado por el país extranjero y otra parle por los países exportadores. Septiembre de 19S7