LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA: DIAGNÓSTICO Y PROPUESTA DE REFORMA

Dr. Carmelo Mesa-Lago Lic. Sergio Santamaría Lic. Rosa María López

FUNDACIÓN FRIEDRICH EBERT Representación en Nicaragua Mayo de 1997

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

1

Presentación La Seguridad Social puede ser considerada como una de las necesidades fundamentales de los ciudadanos y está presente en múltiples formas en los procesos de desarrollo de las sociedades. Es notable que muchos elementos de las estructuras sociales, incluso desde sus formas ancestrales, fueron concebidos primordialmente para tratar los riesgos de la sobrevivencia diaria. Los procesos de desarrollo y cambio social han contribuido a la destrucción de las formas tradicionales de protección contra estos riesgos. En este contexto nacen los esquemas de seguridad social como una de las principales reivindicaciones del movimiento laboral y social. Los elementos centrales fueron la solidaridad y la universalidad de los esquemas a implementar. El concepto de solidaridad procura que como elemento regulador de los esquemas de protección no sólo opere el criterio de la capacidad de contribución, sino también las necesidades del individuo. La universalidad apunta hacia la inclusión de todas las capas sociales necesitadas de protección. Inspirados por las experiencias europeas se crearon instituciones públicas de seguridad social, con una gran gama de rasgos propios, en la mayoría de los países del mundo. Sistemas de seguridad social con un adecuado nivel de eficiencia y cumplimiento de las exigencias de solidaridad y universalidad son una expresión práctica del esfuerzo del colectivo hacia sus miembros, en momentos cuando ellos más lo requieren. El refuerzo del grado de identificación que este efecto genera entre los ciudadanos con su colectivo no debe ser subestimado en términos de estabilidad socio-política e identificación nacional. Sobre esta base queda claro que la seguridad social no sólo tiene un rol importante como punto de acumulación y flujo de capital en la economía, sino que debe ser contemplada como un elemento central de la política nacional y de la construcción del Estado. La evolución de la seguridad social y de las instituciones responsables de aplicarla en Nicaragua hasta ahora no han podido llenar las grandes expectativas y exigencias de la población y demuestran, desde hace algún tiempo, una sensible necesidad de reforma y modernización. De allí que la pregunta ya no es, si es necesario reformar los sistemas, sino cómo y en qué plazo. Nicaragua no se encuentra sola en esta situación. En prácticamente todos los países de Centroamérica es sentida la necesidad de reformar los sistemas de seguridad social. Es por este motivo que la Fundación Friedrich Ebert da prioridad al apoyo de los procesos de reforma y ha iniciado un programa regional con dicho propósito. El presente trabajo forma parte de este programa y brinda respaldo a los esfuerzos de impulsar un proceso que reforme y modernice la seguridad social y su base institucional en Nicaragua. Son tres los elementos que consideramos de fundamental importancia en un proceso de reforma: 1) Cada país tiene condiciones específicas que deben constituir el punto de partida. De esto deriva la necesidad fundamental de estudiar a fondo dichas condiciones locales y basar en ellas el diseño de un proceso de reforma. Esto no excluye el esfuerzo de explorar otras experiencias de este tipo, pero sí advierte de no cometer el error de copiar, sin una rigurosa adaptación, modelos que tal vez en otras circunstancias hayan tenido éxito.

2

2) Los principios de solidaridad y universalidad, adaptados y configurados a la luz de la situación local, siguen siendo elementos fundamentales de un sistema de seguridad social, que pretenda solidez y durabilidad social y política. 3) Una reforma que pretenda tener éxito requiere del consenso básico entre el mayor número posible de sectores y actores sociales y políticos. Solamente en un proceso de consenso activamente promovido y participativo se pueden construir los fundamentos para una reforma duradera y exitosa. El presente trabajo constituye una primera aproximación a la problemática de la seguridad social de Nicaragua y es un esfuerzo serio de búsqueda de un enfoque conceptual de reforma basado en las condiciones y posibilidades locales. Es sobreentendido que no puede ser considerado como un proyecto completamente elaborado y terminado. Esta sería una tarea de las instancias institucionales y políticas correspondientes y parte del proceso de discusión y consenso social al cual pretende apoyar. La preparación del trabajo estuvo a cargo de Doctor Carmelo Mesa-Lago, Catedrático Distinguido de la Universidad de Pittsburgh, quien ha asumido el reto que le encomendamos con un gran espíritu y una energía casi sobrehumana. A él nuestro sincero agradecimiento. En la realización del trabajo han participado el Licenciado Sergio Santamaría y la Licenciada Rosa María López, del Centro de Investigación y Asesoría Socioeconómica (CINASE), de Nicaragua. Sin la participación activa y constante de ellos no hubiera sido posible realizar este diagnóstico. Agradecemos también al Licenciado Fabio Durán, Director Actuarial y de Planificación Económica de la Caja Costarricense del Seguro Social, su colaboración en la sección actuarial de este estudio, y al Actuario José León Sánchez Provedor, Consultor Banco Mundial - Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS), sus comentarios y apoyo. De manera especial agradecemos a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que por medio del Doctor Actuario Alejandro Bonilla García, Especialista Principal en Seguridad Social del Equipo Técnico Multidisciplinario de la Sede Regional en Costa Rica, haya revisado el presente trabajo. Le debemos y agradecemos sus observaciones críticas y recomendaciones acertadas. Sin la activa participación del Licenciado Julio Villanueva y los demás colegas de las oficinas de Representación en Managua y San Salvador, el presente trabajo no hubiera podido completarse. A ellos nuestros agradecimientos. San Salvador y Managua, mayo 1997

Berthold Leimbach Representante en El Salvador

Alfred Stoll Representante en Nicaragua

Responsable del Programa Regional Seguridad Social

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

3

INDICE PRESENTACION I.

INTRODUCCIÓN

1

II.

CONDICIONES SOCIOECONOMICAS DE NICARAGUA EN EL PERIODO 1987/1995

3

BREVE EVOLUCION HISTORICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA A. Evolución Histórica

7 7

III.

IV.

ESTRUCTURA ORGANIZATIVA ACTUAL A. Instituto Nicargaüense de Seguridad Social (INSS) B. Ministerio de Salud (MINSA) C. Otras Instituciones

9 9 11 11

V.

COBERTURA POBLACIONAL A. Cobertura Legal B. Cobertura Estadística C. Obstáculos a la Extensión de la Cobertura D. Desigualdades en la Cobertura

13 13 13 15 17

VI.

PRESTACIONES A. Prestaciones Contributivas B. Prestaciones No Contributivas C. Análisis de las Pensiones D. Prestaciones de Servicios de Salud: 1. Organización 2. Prestaciones Actuales 3. Instalaciones, Recursos y Niveles de Salud

19 20 23 23 26 26 26 27

VII.

FINANCIAMIENTO A. Contribuciones de los Trabajadores, Empleadores y Estado B. Mora y Deuda: Empleadores y Estado C. Inversiones VIII. ADMINISTRACION A. El Gasto Administrativo B. Los Problemas Administrativos

4

33 33 35 37 43 43 45

IX.

X.

XI.

XII.

ANALISIS PRELIMINAR GLOBAL DE LA SITUACION FINANCIERA A. El Costo de la Seguridad Social B. Ingresos, Egresos y Balance Contable C. Reservas y Relación Activo/Pasivo EVALUACION ACTUARIAL A. Estudio Actuarial de 1991 (OIT) B. El Estudio Actuarial de 1995 (INSS) 1. Introducción 2. Ajuste de Ingresos, Egresos, Gastos Administrativos y Reservas a. Estimación y Ajuste de Ingresos por Programas b. Estimación y Ajuste de Gastos por Programas c. Asignación de Gastos Administrativos por Programas d. Estimación y Ajuste de las Reservas C. La Revisión Actuarial de la Fundación Friedrich Ebert: 1997 1. Resultados de Operación 2. Financiamiento y Sistema Financiero 3. Revisión de Bases Técnicas y Calibración del Modelo 4. Resultados de la Revisión Actuarial CONCLUSIONES DEL DIAGNOSTICO A. Condiciones Socio-Económicas de Nicaragua en el período 1978/1995 B. Evolución Histórica de la Seguridad Social C. Estructura Organizativa Actual D. Cobertura Poblacional E. Prestaciones F. Financiamiento G. Administración H. Análisis Preliminar Global de la Situación Financiera I. Evaluación Actuarial J. Cuadro Resumen MODELOS ALTERNATIVOS DE REFORMA EN AMERICA LATINA A. La Reforma de la Salud 1. Integración Pública-Seguro Social y Colaboración Marginal con el Sector Privado 2. Programas Paralelos o Selectivos Duales: Chile y Perú 3. Programas Selectivos Múltiples: Colombia y Argentina B. La Reforma de las Pensiones: Características de los Modelos

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

47 47 48 51 55 55 57 57 58 58 61 63 64 65 65 66 67 69 73 73 73 73 74 74 75 76 76 77 79 81 81 84 84 86 87 5

1. 2.

Público Reformado: Costa Rica Público Reformado con Pensión Complementaria Obligatoria: México 3. Pensiones Complementarias Voluntarias 4a. Sustitutivo con Administración Privada: Chile 4b. Sustitutivo con Administración Privada: Bolivia 4c. Sustitutivo con Administración Privada: El Salvador 5. Sustitutivo con Administración Múltiple: México 6a. Mixto: Argentina 6b. Mixto: Uruguay 7a. Paralelo: Perú 7b. Paralelo: Colombia C. La Reforma de las Pensiones: Ventajas y Desventajas de los Modelos 1. Reformas No Estructurales a. Costa Rica b. México 2. Reformas Estructurales a. Sustitutivos: Chile, Bolivia, El Salvador y México b. Mixtos: Argentina y Uruguay c. Paralelos: Colombia y Perú D. Resumen de las Principales Lecciones de las Reformas y aplicación a Nicaragua 1. Modelo Único-Universal o Diversidad 2. Costo Fiscal de la Transición y Regresividad 3. Mercado, Administración Privada, Competencia y Morosidad 4. Programa de CPI, Mercado de Valores y Rendimiento del Fondo 5. Impacto en el Ahorro Nacional 6. Cobertura Poblacional 7. Papel del Estado XIII. EVALUACION DE LAS PROPUESTAS DE REFORMA A. Las Recomendaciones de la OIT: 1990 B. La Primera Propuesta del INSS: 1992 C. El Informe de la Comisión Técnica Internacional de la OIT-AISS-CISS-OISS: 1995 1. Antecedentes 2. Situación del Régimen de IVM 3. Tres escenarios Posibles: Requisitos y Consecuencias a. Mantenimiento del Sistema Actual, Modificado y Perfeccionado b. Substitución por un Sistema de Cuentas de Ahorro Individual 6

91 91 92 92 94 95 95 96 97 98 99 100 101 101 101 103 104 105 106 106 106 107 107 107 108 109 109 109 110 110 110 111 111 111

D.

E. F.

c. El Sistema Mixto La Propuesta de Julio Bustamante en Pensiones: 1995 1. Descripción General del Estudio de Bustamante 2. Características Generales de la Propuesta 3. Sistema Obligatorio: Transitorio y Permanente a. Subsistema Transitorio b. Subsistema Permanente 4. Sistema Voluntario CPI y Administración Privada 5. Comentarios sobre la Propuesta La Segunda Propuesta del INSS (Rizo) en Salud y Riesgos Profesionales: 1996 La Segunda propuesta del INSS (Rizo) en Pensiones: 1996 1. Principios y Presupuestos 2. Características del Sistema Propuesto a. Tres Pilares y Sistemas “Transitorio” y “Permanente” b. Pensiones (Incluyendo una Mínima) y Financiamiento c. Bono de Reconocimiento d. Administración e. Régimen Financiero f. Papel del Estado 3. Cálculos Actuariales de la Propuesta a. Condicionantes de la Factibilidad Económica b. Factibilidad del Sistema Transitorio c. Las Tasas de Reemplazo en el Sistema Permanente 4. Conclusiones

XIV. LA PROPUESTA DE LA FUNDACION FRIEDRICH EBERT A. Pautas Generales de la Reforma B. Reformas en INSS-IVM 1. Pensiones No-Contributivas 2. Vejez a. Edad de Retiro b. Años de Contribución c. Incentivo a la Postergación del Retiro d. Cálculo de la Pensión e. Pensión Mínima Absoluta f. Salario de Cotización 3. Invalidez a. Controles y Desincentivo para Reducir la Simulación b. Tasa de Reemplazo c. Calificación de la Invalidez La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

112 112 112 113 114 114 115 115 116 117 118 118 119 119 119 120 121 121 121 122 122 123 124 125 127 127 128 128 129 129 130 130 130 131 131 132 132 132 132 7

C. D. E. F. G. H. I.

J. K.

8

4. Muerte (Sobrevivientes) Reformas en Riesgos Profesionales Creación de un Programa Voluntario de Pensiones Complementarias Extensión de la Cobertura Poblacional Reformas en el Programa Enfermedad-Maternidad (EM) del INSS Reformas al Sistema Nacional Único de Salud (MINSA) Reformas en la Administración del INSS Simulaciones de la Reforma Propuesta para IVM 1. Resumen de los Aspectos Principales de la Reforma Propuesta 2. Resultados de la Simulación El Impacto de la Reforma Propuesta en la Contribución Actual del INSS Conclusión

132 133 133 134 135 136 137 139 139 139 142 143

BIBLIOGRAFIA

145

LISTA DE ABREVIATURAS

151

ANEXOS: BASES TECNICAS DE LA EVALUACION ACTUARIAL

153

I. INTRODUCCION INTRODUCCION La presente investigación constituye un primer esfuerzo, desde el punto de vista de la sociedad civil, de analizar la problemática de la seguridad social en Nicaragua, su evolución, y perspectivas, tomando como referencia las experiencias, que sobre las alternativas de reforma se discuten hoy en América Latina. El concepto de seguridad social que se emplea en este estudio es el de sentido amplio convencional. El mismo comprende, principalmente, los siguientes seguros sociales: (a) vejez (jubilación o retiro), invalidez y muerte (sobrevivientes), que incluye pensiones (para proteger contra riesgos a largo plazo) y otras prestaciones monetarias; (b) riesgos profesionales (accidentes y enfermedades provocadas por o en el trabajo) el cual ofrece prestaciones monetarias y en especie (atención médica-hospitalaria, rehabilitación, prótesis); (c) enfermedad y maternidad, que provee prestaciones en especie y monetarias (subsidios) contra riesgos a corto plazo (accidentes y enfermedad comunes o no relacionadas con el trabajo); y (d) seguro de desempleo (que no existe en Nicaragua). Además, la seguridad social incluye: la atención de la salud pública, la asistencia social, las asignaciones familiares y las prestaciones sociales (éstas dos últimas están prescritas por la ley pero no implantadas en Nicaragua). La viabilidad y durabilidad del sistema, es en todo caso, la principal preocupación de este esfuerzo de sistematización y análisis, con el propósito de alcanzar una política social más amplia e incluyente. En la primera parte del estudio, se efectúa un diagnóstico detallado de la seguridad social en Nicaragua, su entorno económico-social y detectando sus principales problemas, relativos a: organización, cobertura poblacional, financiamiento, prestaciones, administración y equilibrio financiero y actuarial. En la segunda parte se reseña y discute los principales modelos y proyectos de Reforma en América Latina, sus ventajas y desventajas, con miras a extraer de estas experiencias lecciones que pueden ser útiles para diseñar una alternativa propia para Nicaragua. En la tercera parte se analizan y evalúan las propuestas de reforma de la seguridad social nicaragüense y se ofrece un proyecto detallado de reforma. Se espera que el documento contribuya al debate público sobre la reforma y la solución de la crisis en que la seguridad social de Nicaragua se encuentra actualmente.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

9

II. CONDICIONES SOCIOECONÓMICAS DE NICARAGUA EN EL PERIODO 1987/1995 El entorno socioeconómico en que se desarrolló la economía nicaragüense durante los últimos 17 años se caracteriza por enormes desequilibrios macroeconómicos, un proceso de hiperinflación, un enorme déficit fiscal, un tipo de cambio sobrevaluado y una deuda externa mayor a los US$10,000 millones (Ver cuadro 1). A los anteriores indicadores de orden económico habría que agregar los de tipo social tales como: una tasa de desempleo abierto del 20% y de subempleo de 35%, la situación de hacinamiento en que vive el 35% de la población, una tasa de mortalidad infantil de 52 por cada mil nacidos vivos, y una tasa de analfabetismo superior al 24%. Durante el quinquenio 1979-1984, la política económica se caracterizó en lo fundamental por su carácter expansivo, los instrumentos de política económica utilizados en esta fase fueron el acelerado incremento del déficit fiscal (de 6.6% a 23.4% en 197984), y al consiguiente aumento del crédito interno y el endeudamiento externo. Además, dicha política fue sustentada por abundante ayuda externa, que le permitió obtener tasas de crecimiento. Así el PIB real se incrementó en 4.5% y 5.4% en 1980 y 1981, respectivamente, y el desempleo abierto disminuyó de 28.4% a 5% en 1979-1980 (Cuadro 1). Desde 1981, sin embargo, se hizo evidente que la expansión económica no era sustentable debido a la escasez de divisas líquidas que redujo la capacidad de importación. Así, a partir de 1982, ocurrieron tasas de crecimiento negativas del PIB, exceptuando el año 1983 que alcanzó un crecimiento del 4.6%. En 1985 - 1989, que co-

rresponde a la etapa recesiva de la economía nicaragüense durante la revolución sandinista, el desempleo subió a 8.4% en 1989, el déficit fiscal a 25.5% en 1988 y la inflación a 33,656% en ese año. Hay que destacar que la reducción del déficit fiscal y de la tasa de inflación en 1989 estuvieron asociados a la implementación de un programa de conversión monetaria y de estabilización que implicó el retiro de 8,000 empleados del gobierno central. A las inapropiadas políticas económicas se añadieron los efectos nocivos de la guerra civil y del embargo económico que sufrió el país en 1985-1990. Estas dieron como resultado la declinación del PIB durante dicho período, estableciendo el entorno socioeconómico adverso que encontró el gobierno electo en febrero de 1990. En abril de 1990 el nuevo gobierno asumió el poder, y se enfrascó en un esfuerzo de obtener la paz en el país mediante la desmovilización de los grupos armados y de la reducción de las fuerzas armadas. Paralelamente a esa acción, se tomaron algunas medidas en el orden monetario y fiscal, que permitieron la iniciación del programa de estabilización. Para reducir los desequilibrios macroeconómicos, el nuevo gobierno implementó en 1990-91, la tercera reforma monetaria que ha experimentado la economía nicaragüense a lo largo del siglo XX. En mayo de 1990, el Banco Central devaluó en 100% y 50% las tasas de cambio del mercado paralelo y oficial respectivamente, con el objetivo de reducir la sobrevaluación resultado de las políticas de los últimos cuatro meses del anterior gobierno.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

11

12

CUADRO 1 INDICADORES MACROECONOMICOS DE NICARAGUA: 1978-1995 PIB NOMINAL TASA DE SUB-UTILIZ. (MILL. C $) GLOBAL

PIB REAL (1980=100)

PIB PERCAPITA (C$ DE 1980)

25.0

14,994.9

27,049.8

11,444.1

28.4

14,514.6

19,901.6

8,147.3

18.3

20,798.8

20,798.8

8,238.9

16.0

24,482.9

21,914.3

8,399.6

13.7

19.9

28,349.4

21,735.4

8,061.1

3.6

15.3

18.9

32,920.1

22,738.1

8,159.7

2.3

18.3

20.6

45,030.0

22,384.0

7,772.2

32.9

3.2

19.9

23.1

115,404.1

21,468.4

7,212.5

1,023,150.6

33.3

4.7

21.0

25.7

435,742.3

21,250.0

6,907.5

49.6

1,067,325.1

33.6

5.8

23.1

28.9

2,695,849.6

21,099.5

6,636.0

49.5

1,020,457.6

31.1

6.0

26.5

32.5

323,624.9

18,473.0

5,621.3

50.7

49.3

1,158,082.8

34.1

8.4

31.0

39.4

15,299,730.2

18,159.5

5,346.5

3,510,560.1

50.9

49.1

1,207,310.5

34.4

11.1

33.2

44.3

1,565.2

18,156.2

5,171.9

3,628,465.2

51.0

49.0

1,257,786.9

34.7

14.2

38.0

52.2

7,429.2

18,127.3

4,995.9

1992

3,750,370.9

51.2

48.8

1,305,234.8

34.8

17.8

32.5

50.3

9,225.5

18,202.2

4,853.4

1993

3,876,414.2

51.3

48.7

1,353,854.6

34.9

21.8

28.3

50.1

11,067.3

18,135.9

4,678.5

1994

4,006,736.8

51.5

48.5

1,405,343.9

35.1

20.7

32.9

53.6

12,445.4

18,742.8

4,677.8

1995

4,139,486.0

51.7

48.3

1,458,995.1

35.2

18.2

35.0

53.2

14,455.5

19,489.5

4,708.2

% POBLACION URBANA

% POBLACION RURAL

PEA

TASA BRUTA TASA DE TASA DE DE DESEMPLEO SUB-EMPLEO ACTIVIDAD ABIERTO

AÑO

POBLACIÓN TOTAL

1978

2,363,655.7

48.9

51.1

746,178.0

31.6

1979

2,442,724.0

49.0

51.0

704,000.0

28.8

1980

2,524,464.5

49.2

50.8

872,600.0

34.6

5.0

13.3

1981

2,608,968.5

49.4

50.6

905,200.0

34.7

5.9

10.2

1982

2,696,330.4

49.5

50.5

938,800.0

34.8

6.2

1983

2,786,647.7

49.7

50.3

973,500.0

34.9

1984

2,880,021.5

49.9

50.1

976,700.0

33.9

1985

2,976,556.3

50.0

50.0

980,025.7

1986

3,076,360.0

50.2

49.8

1987

3,179,544.6

50.4

1988

3,286,225.7

50.5

1989

3,396,522.9

1990 1991

FUENTE: Banco Central 1991 a 1996a e Informes obtenidos en la Gerencia de Estudios Económicos.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

13

CUADRO 1 (Continuación horizontal) INDICADORES MACROECONOMICOS DE NICARAGUA: 1978-1995

AÑO

TASA DE TASA DE CRECIMIENTO CRECIMIENTO PIB REAL PIB PERCAPITA

1978

14

1979

(26.4)

(28.8)

1980

4.5

1.1

(IPC) TIPOS DE CAMBIO

TASA DE INFLACION

IPC Dic-Dic. (1980=1.0) coeficiente

INGRESOS GOBIERNO (Mill. de C$ De 1980)*

GASTOS GOBIERNO (Mill. de C$ De 1980)*

DÉFICIT GOBIERNO (Mill. de C$ De 1980)*

% DEFICIT FISCAL/PIB

DEUDA EXTERNA (Miles de US$)

7.0

4.7

0.6

2,973.9

5,065.8

(2,092.0)

(7.7)

n.d

10.0

36.4

0.8

2,661.4

3,974.1

(1,312.7)

(6.6)

1,348,625.6

24.8

1.0

4,614.0

6,483.0

(1,869.0)

(9.0)

1,566,807.6

1981

5.4

2.0

10.0

23.2

1.2

5,338.3

7,284.3

(1,945.9)

(8.9)

2,163,185.8

1982

(0.8)

(4.0)

10.0

22.2

1.4

5,583.8

8,279.5

(2,695.7)

(12.4)

2,976,083.9

1983

4.6

1.2

10.0

32.9

1.5

7,103.9

12,047.2

(4,943.4)

(21.7)

3,788,584.3

1984

(1.6)

(4.7)

10.0

50.2

2.0

7,876.6

13,125.4

(5,248.8)

(23.4)

4,362,207.7

1985

(4.1)

(7.2)

25.3

334.3

4.9

6,940.0

11,737.7

(4,797.7)

(22.3)

5,067,865.4

1986

(1.0)

(4.2)

66.5

747.4

20.4

6,880.2

10,531.7

(3,651.5)

(17.2)

6,264,041.3

1987

(0.7)

(3.9)

70.0

1,347.2

118.2

5,848.2

9,382.0

(3,533.8)

(16.7)

6,798,677.6

1988

(12.4)

(15.3)

190.9

33,656.8

18.7

3,756.9

8,473.9

(4,717.0)

(25.5)

7,220,129.9

1989

(1.7)

(4.9)

15,654.6

1,689.1

940.8

4,185.7

5,423.6

(1,238.0)

(6.8)

8,068,595.9

1990

(0.0)

(3.3)

689,955.7

13,490.0

0.1

2,658.9

6,324.8

(3,665.9)

(20.2)

10,615,562.4

1991

(0.2)

(3.4)

4.9

865.6

0.5

3,530.3

4,887.8

(1,357.5)

(7.5)

10,312,526.4

1992

0.4

(2.9)

5.0

3.5

0.6

3,735.4

5,122.1

(1,386.7)

(7.6)

10,792,114.2

1993

(0.4)

(3.6)

6.1

19.5

0.7

3,641.3

4,971.5

(1,330.2)

(7.3)

10,987,269.0

1994

3.3

(0.0)

6.7

12.4

0.8

3,809.8

5,624.7

(1,814.9)

(9.7)

11,694,957.7

1995

4.0

0.6

7.5

11.1

0.8

4,296.9

5,796.0

(1,499.0)

(7.7)

10,298,865.4

Posteriormente se ajustaron gradualmente ambas tasas hasta lograr su virtual unificación en agosto de 1990 y se introdujo el “Córdoba Oro” el 13 de agosto de ese año, como unidad monetaria con una paridad de US$1 por C$1. Este proceso de devaluación sucesiva provocó un aceleramiento de la inflación, que al finalizar el año 90 promedió 7,485%. El déficit del gobierno central alcanzó un 20.2% del PIB, lo que también contribuyó al proceso de inflación. Como producto de la introducción del programa de “reconversión ocupacional” (reducción de empleo) en el gobierno central y las empresas estatales o públicas del Area Propiedad del Pueblo (APP), la tasa de desempleo aumentó de un 8.4% en el año 1989 a un 11.1% en el año 1990. Además, la subutilización global alcanzó una tasa del 44.3% (11.1% de desempleo abierto y 33.2% de subempleo), siendo la mayor tasa alcanzada en los 30 años anteriores. De igual forma la tasa de crecimiento del PIB real para el bienio 1990 y1991 continuaron siendo negativas en magnitudes menores al 1% (Cuadro 1). La paridad del uno por uno se mantuvo hasta marzo de 1991 cuando el gobierno la modificó, estableciéndola en C$5 por un dólar, esto dentro de un conjunto de medidas de políticas económicas, en la que se destacaron: 1) reducción arancelaria; 2) conclusión del proceso de reconversión (reducción) ocupacional de los empleados estatales; y 3) disminución de los gastos militares. Todo lo anterior enmarcado en la contracción de la demanda agregada interna, como instrumentos fundamentales para la reducción del nivel de inflación.

De forma complementaria se permitió la operación de los bancos privados, lo que asociado al sustancial incremento del financiamiento externo, posibilitó la estabilidad en los precios y del tipo de cambio en el último trimestre del año. El tipo de cambio real no sufrió mayor deterioro después de marzo de 1991, lo cual estuvo asociado al aumento del 60% en el financiamiento externo: de US$420 millones en 1990 a US$670 millones en 1991. Por otra parte, la tasa de subutilización global siguió creciendo y alcanzó un 52.2% en 1991. En el año 1992, la tasa de crecimiento del PIB real revirtió la tendencia y tuvo un comportamiento positivo luego de ocho años de caída, con una tasa del 0.4%, aunque menor a la tasa de crecimiento de la población. (-2.9% percápita). El nivel de actividad económica creció en 1994 y 1995 con tasas del 3.3% y 4% respectivamente, ratificando el proceso de recuperación económica (en el último año la tasa del PIB percápita fue 0.6%, la primera positiva desde 1982). La subutilización se redujo algo en 1992-93, pero volvió a crecer a más de 53% en 199495. Por otra parte, ocurrió un aumento en la productividad de algunos sectores económicos. El déficit fiscal se redujo de 20.2% en 1990 a 7.7% en 1995, explicando en parte la desaceleración del proceso inflacionario de 13,940 en 1991 a 11.1% en 1995. Por último, la deuda pública aumentó de US$8,068 millones en 1989 a US$11,695 en 1994, pero descendió en 1995.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

15

III. BREVE EVOLUCION HISTORICA DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA A.

Evolución Histórica

El más antiguo antecedente de participación de Nicaragua en actividades relacionadas con la seguridad social, es el Tratado firmado en Washington, en la década de los años 20 por los representantes de los Gobiernos de los cinco países centroamericanos, en virtud del cual se comprometían los firmantes a desarrollar programas de seguros sociales en sus respectivos países” (INSS 1975a). A diferencia de la mayoría de los países de la región, Nicaragua posee un sistema de seguridad social bastante integrado en términos de organización, característica que prevalece desde la creación del Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS) en 1955-57. Los trabajadores del sector público en Nicaragua no tienen un régimen especial de seguridad social, pues se encuentran cubiertos por el INSS, sólo quedan fuera de éste el Ejército, la Policía y los empleados del Ministerio de Gobernación. No obstante, el proceso de extensión, previo y después de la creación del INSS, evolucionó de forma típica. Los primeros grupos en poseer un sistema jubilatorio independiente fueron los empleados del magisterio, los ferroviarios, la banca, la guardia nacional y los empleados públicos de la zona urbana de Managua. Una vez creado el INSS éste se aplicó primero a los trabajadores privados en la zona urbana de Managua, luego la zona suburbana, gradualmente a otros departamentos y, por último, a ciertos trabajadores agrícolas (ver cuadro 2).

16

El funcionamiento de un régimen relativamente unificado se explica porque, primero, fueron reducidos los grupos que tuvieron regímenes de protección en forma previa a la creación del INSS, y segundo, porque una vez establecido éste, dichos grupos fueron incorporados. Un ordenamiento de los 20 países de América Latina en 1980, basado en el desarrollo de la seguridad social (usando once variables), colocó a Nicaragua en el 17° lugar, quedando por debajo Bolivia, Honduras, Paraguay y República Dominicana (MesaLago 1985). En 1979 se crea el Sistema Nacional Unico de Salud (SNUS), administrado por el Ministerio de Salud, al cual el INSS le transfiere toda su infraestructura de servicios y los asegurados en el programa de EM pasan a ser atendidos en el SNUS, al igual que el resto de la población. Entre 1979 y 1982 se crean una docena de programas no contributivos para grupos no cubiertos por el INSS, la mayoría de carácter político y supuestamente a cargo del fisco y una contribución al INSS (ver cuadro 2). En 1982, se anexan al INSS las atribuciones del Ministerio de Bienestar Social, transformándose en un nuevo organismo denominado Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y Bienestar (INSSBI). Los programas de Bienestar Social tienen por objeto atender a la población no asegurada que se encuentre en estado de necesidad o de pro

tección. Bajo esta nueva estructura se desarrollan los programas de: atención a la niñez, rehabilitación integral (atención a los discapacitados), protección a la vejez, orientación y protección familiar. En 1995 se crea el Fondo Nicaragüense de la Niñez y la Familia (FONIF) como un ente autónomo del Estado. Definiendo como propósito fundamental del FONIF promover

y atender los programas y proyectos de bienestar social, y administrar los recursos para canalizar la ejecución de programas y proyectos ejecutados por el Fondo y por las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil. Con la separación de bienestar social el INSS vuelve a retomar únicamente las prestación los programas de Seguridad Social. Es a partir de esta fecha que el INSSBI se convierte nuevamente en INSS.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

17

IV. ESTRUCTURA ORGANIZATIVA ACTUAL A.

Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS):

Para describir la organización programática actual, debe distinguirse entre la que establece el marco jurídico y la que realmente funciona en la práctica. Existen tres regímenes de afiliación y financiamiento del Seguro Social legalmente a cargo del INSS: i)

el Régimen Integral, que cubre los riesgos de invalidez, vejez y muerte (IVM), y riesgos profesionales (RP), así como una contribución solidaria para el Sistema Nacional Unico de Salud (SNUS) programa de carácter universal e integral (EM se incorporó al SNUS en 1979) a cargo del Ministerio de Salud;

ii)

el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, y Riesgos Profesionales (IVM/RP), sin aporte solidario para salud, y

iii) el Régimen Facultativo, para los grupos no asalariados, que cubre los riesgos de IVM y EM. Existen, además, prestaciones económicas para funeral e incapacidad laboral temporal (comunes o derivadas de riesgos laborales), además de otros programas de servicios sociales de carácter complementario.

El INSS tiene a su cargo, además, la administración de dos programas de prestaciones IVM denominados: Víctimas de Guerra y Especiales No Contributivas (combatientes, mineros, trabajadores circenses, entre otros). El régimen IVM/RP (sin aporte solidario) fue diseñado inicialmente para afiliar personas de las zonas donde el seguro social no tenía infraestructura en salud, fundamentalmente en áreas rurales y, por lo tanto, los afiliados no podían afiliarse al programa de EM. Desde 1979 hasta fines de 1993, con el traspaso de la infraestructura del INSS al MINSA, la situación cambió pues los riesgos que cubría el Régimen Integral eran los mismos que los del régimen IVM/RP. Pero al reintegrarse EM al INSS en 1993, volvió a restablecerse la diferencia. En 1992-96, el 70% de los asegurados activos del INSS cotizaron al régimen integral y el 30% restante al régimen de IVM/RP (Ruíz 1996). En la práctica, a partir de 1993, el INSS ha reiniciado la implementación de EM (Programa de Salud Previsional), exclusivamente para los afiliados al Régimen Integral. El programa opera mediante una separación funcional entre financiamiento-compra y provisión de servicios. El INSS realiza las recaudaciones asignadas a salud (financiamiento), y con ellas compra la prestación de una canasta básica de servicios de salud a Empresas Médicas Previsionales (proveedores), quienes son las encargadas de suministrar los servicios.

CUADRO 2 18

EVOLUCION DE LA LEGISLACION DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA POR RIESGOS Y GRUPOS CUBIERTOS: 1930-1995. AÑO 1930 1940

1957

RIESGOS CUBIERTOS Sistema de Jubilación IVM IVM más Ahorro IVM La Constitución ordena la creación del Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS) para cubrir: E, IV y Desocupación. Se promulga la Ley del Seguro Social obligatorio: para la protección de EM, IVM y RP. Se emite Reglamento General del INSS. Se inicia el funcionamiento del Seguro Social Obligatorio (INSS). IVM y RP

1958 1959

RP EM, IVM y RP

1963 1965 1965 1965

EM, IVM y RP EM, IVM y RP IVM y RP E

1966

IVM

1967 1967

IVM, EM y RP RP

1968 1972

IVM, EM y RP IVM, EM y RP

1979

Creación del Sistema Nacional Unico de Salud; el INSS traspasa todas sus instalaciones de salud al SNUS) y éste pasa a ser administrado por el Ministerio de Salud. Promulgación de leyes y decretos donde se otorgan pensiones (IVM) no-contributivas.

1949 1950

1955 1956 1957

1979 -1982

En 1982 también se reducen los años de cotización y se aumenta la tasa de reemplazo. 1981

IVM, EM, RP

1982

1995

El INSS se convierte en INSSBI y asume asistencia social. IVM El INSSBI vuelve a ser INSS, y se separan de éste los programas de Bienestar Social que se transfieren al Fondo Nicaragüense de la Niñez y la Famlia (FONIF). IVM, EM y RP

1996

IVM, EM y RP

1984 1995

CRUPOS CON COBERTURA Magisterio Obreros y Empleados Ferroviarios, Empleados de la Banca Nacional Guardia Nacional Empleados del sector público y privado

Trabajadores asalariados

Empleados del estado y entes autónomos de la zona urbana de Managua Aplicación de RP a la población cubierta por IVM y EM. Empleados del estado, entes autónomos y trabajadores del sector privado de la zona urbana de Managua Trabajadores de la zona urbana, suburbana de Managua Trabajadores de Tipitapa y zonas rurales aledañas. Empleados bancarios de todo el país. Extensión de beneficios de atención médica para los hijos de los 6 meses de edad a los 2 años. Servidores públicos del Estado y los entes autónomos en todo el territorio nacional Trabajadores mineros Empleados mayores de 60 años que ingresen por primera vez al servicio de un empleador. Se extiende a la ciudad de León Se incorporan los trabajadores de Chinandega, El Viejo y Matagalpa Toda la población asegurada y no asegurada.

Víctimas de guerra y familiares, mineros no asegurados, brigadistas de alfabetización, milicias populares, vigilantes revolucionarios, trabajadores de circo mayores de 60 años, trabajadores de educación popular, combatientes de la producción agrícola, combatientes defensores de la patria, niños huérfanos de guerra, pensiones de gracia y servicios a la patria. Incorporación y homologación en el INSS del magisterio, ferrocarriles y Banco Central.

Trabajadores del campo permanentes y temporales.

Se crea un instituto independiente para miembros del Ejército Nacional. Se crea un instituto independiente para personal del Ministerio de Gobernación.

FUENTE: INSS 1975, 1996d; Mendoza 1993; Rizo 1996; e información adicional recopilada por los autores.

La retención del 9% y la implantación de las referidas empresas violan la Constitución, la Ley del Sistema Nacional Unico de

Salud y la Ley de Seguridad Social. Además, el INSS no puede hacer concesiones ni delegar servicios de salud a empresas privadas,

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

19

porque lo prohibe la Ley de Disposiciones de Bienes del Estado y entes Reguladores de Servicios Públicos (un funcionario de la Contraloría informó a los autores de este estudio que ellos habían notificado al INSS que no podían hacer dichas concesiones). La referida concesión sólo puede hacerse por ley y se dice que existe un proyecto de ley en este sentido preparado por el INSS; pero aún si se promulgara dicha ley, subsistirían los obstáculos constitucionales y legales explicados antes. Por último, el INSS ha comprado a las Empresas Médicas Previsionales servicios por más de C$291 millones, sin la debida licitación pública a la que obliga el Reglamento de Contratación Administrativa del Gobierno (para un análisis detallado de todas estas disposiciones legales, véase Ruíz, 1996).

al MINSA, debido a que con esto se está financiando el funcionamiento de las Empresas Médicas Previsionales.

B.

A partir de noviembre de 1993 (hasta noviembre de 1996), se han organizado 27 Empresas Médicas Previsionales (EMP) de las cuales 25 son privadas y 2 públicas. Tres de ellas concentran dos tercios de los asegurados y del monto de los servicios prestados. Las EMP excluyen ilegalmente a tres grupos de asegurados del INSS: (1) a los pensionados por vejez, invalidez y muerte; (2) a los asegurados activos que sufren enfermedades de tratamiento costoso (como SIDA, cáncer, mentales, diabetes, crónicas); y (3) a los asegurados activos cuyos empleadores están en mora con el INSS (Ruíz, 1996). Algunas instituciones privadas, como resultado de convenios de beneficios al personal, han celebrado contrato de atención médica con las EMP al margen de los derechos que dichos trabajadores tienen por su afiliación al INSS.

Ministerio de Salud (MINSA)

En 1979 se crea el SNUS a cargo del Ministerio de Salud (MINSA), correspondiéndole a éste la atención médica preventiva y curativa de toda la población cubierta o no cubierta por el INSS. Los hospitales y demás establecimientos destinados a la atención médica del seguro social, de la Junta Nacional y Juntas Locales de Asistencia Social pasaron a ser propiedad del Estado (INSS) y administrados por MINSA (Mendoza, 1993). El INSS debe actuar como recaudador de aportes solidarios de los trabajadores y empleadores (9% de los salarios de cotización), los cuales deben ser transferidos mensualmente al MINSA para financiar el SNUS. Desde 1992 no se transfiere dicho porcentaje

20

C.

Otras Instituciones

En forma independiente del INSS, funcionan dos programas (institutos) que brindan prestaciones económicas y de salud, a los integrantes del Ejército Nacional (creado en 1995) y del Ministerio de Gobernación creado en 1996 y que incluye a la policía que era parte de la antigua guardia nacional. Se realizaron esfuerzos por conseguir información sobre estos dos programas, pero no dieron resultado. Sin embargo, información periodística alega que la cobertura de ambos alcanza aproximadamente de 20,000 a 25,000 personas.

V. COBERTURA POBLACIONAL A.

Cobertura Legal

De acuerdo con la Ley Orgánica de Seguridad Social, todas las personas que se encuentren vinculadas por un contrato de trabajo tácito o expreso o por nombramiento, estarán obligatoriamente cubiertas por el INSS. Sin embargo, la Ley faculta al Consejo Directivo para fijar la forma, condiciones y plazos de la incorporación de los trabajadores a los regímenes del seguro social, estableciendo para este efecto órdenes de prioridad en la incorporación. Están obligatoriamente cubiertos por la Ley todos los trabajadores dependientes, así como los miembros de las cooperativas de producción y de asociaciones gremiales o de trabajadores independientes e integrantes de los programas de reforma agraria. También es obligatoria la cobertura de los trabajadores asalariados del campo, ya sean permanentes o temporales. La Ley autoriza la incorporación facultativa al seguro social a los asegurados cesantes, los trabajadores independientes y los empleadores incluyendo a los dueños de fincas. Un decreto dictado en 1978, estableció la cobertura obligatoria de los trabajadores del servicio doméstico, pero no se ha aplicado y este grupo no tiene cobertura, aunque algunos pueden estar en el régimen facultativo. Además del asegurado, están cubiertos su esposa o compañera (el esposo sólo si es mayor de 60 años o inválido) e hijos menores de 6 años. Los beneficiarios al igual que el asegurado tienen derecho de utilizar los servicios de las empresas médicas previsionales, con las limitaciones explicadas en la sección IV.

B.

Cobertura Estadística

El cuadro 3 presenta las estimaciones hechas por los autores sobre cobertura poblacional en 1978-1995. El cuadro desagrega dos grupos de asegurados (activoscotizantes y dependientes beneficiarios). Los activos asegurados en la columna 3 incluyen a los cubiertos por los tres regímenes: integral (IVM, EM, RP), IVM-RP y facultativo (IVM, EM) por ello su número es mayor que en la columna 6 que sólo incluye a los del régimen integral. Los activos totales (columna 3) se usan para calcular el porcentaje cubierto de la PEA. Los activos en el régimen integral (columna 6) más sus familiares dependientes (columna 7) dan el total de asegurados en el régimen integral (columna 5), éste se usa para calcular el porcentaje de la población total cubierta. La cobertura de la PEA en pensiones aumentó en la primera mitad del decenio del 80 (de 16.8% a 29.6%), debido a la inclusión en 1982 de los beneficiarios de la reforma agraria y a los miembros de asociaciones gremiales y de cooperativas, así como a la caída en el desempleo (por la política expansionista y la creación de empleo público). Pero con la posterior recesión y aumento del desempleo y el subempleo, la cobertura cayó a partir de 1987 y era de 22.6% en 1989. Hasta 1987, el crecimiento de la PEA y el empleo fue similar, pero en 1988-1995 la PEA creció a 4.2% anual y el empleo a 1.6% anual (INSS 1996d). La superinflación de 1988-1990 debió también acelerar la caída en la cobertura -por causa de evasión y mora- pero la falta de control de cobros hizo que se mantuvieran en el registro a muchos afiliados no contribuyentes. En 1990-1995, las

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

21

políticas de ajuste y reducción del empleo público (así como el cierre de empresas privadas por la recesión) aceleraron el incremento del desempleo abierto y del subempleo y, como éstos no están cubiertos por el INSS, el descenso de la cobertura de la PEA se acentuó llegando a 14.3% en 1995, la

más baja en los últimos 18 años. (La cobertura estadística reportada por el INSS está probablemente inflada porque se mantiene como afiliados a trabajadores de empresas que se han cerrado, pero se les sigue facturando sus cotizaciones. Así pues, el 14.4% de la PEA cubierta en pensiones en 19441995 debe ser inferior en realidad).

CUADRO 3 COBERTURA DE LA POBLACION EN EL INSS, SEGUN PROGRAMAS, EN NICARAGUA: 1978 - 1995 PEA

AÑO POBLACIÓN TOTAL

ENFERMEDAD Y MATERNIDAD (Régimen Integral)b)

IVM, EM, RP Cobertura Activos a) PEA (%)

Total

Activos

Asegurados (1)

(2)

(3)

(4) 3/2

(5)

(6)

Dependientes Cobertura Cobertura PEA (%) Pob Nac % (7) 366,757

(8) 6/2 16.9

(9) (6+7)/1

1978

2,363,656

746,178

147,122

19.7

493,225

126,468

20.9

1979

2,442,724

704,000

129,517

18.4

415,561

106,554

309,007

15.1

17.0

1980

2,524,464

872,600

146,435

16.8

480,461

123195

357,266

17.0

19.0

1981

2,608,968

905,200

172,478

19.1

578,460

148,323

430,137

16.4

22.2

1982

2,696,330

938,800

195,351

20.8

578,799

148,410

430,389

15.8

21.5

1983

2,786,648

973,500

242,625

24.9

618,466

158,581

459,885

16.3

22.2

1984

2,880,022

976,700

277,965

28.5

657,571

168,608

488,963

17.3

22.8

1985

2,976,556

980,028

289,779

29.6

687,640

176,318

511,322

18.0

23.1

1986

3,076,360

1,023,151

303,029

29.6

728,879

186,892

541,987

18.3

23.7

1987

3,179,545

1,067,325

311,925

29.2

756,187

193,894

562,293

18.2

23.8

1988

3,286,226

1,020,458

296,316

29.0

724,140

185,677

538,463

18.2

22.0

1989

3,396,523

1,158,083

261,209

22.6

649,190

166,459

482,731

14.4

19.1

1990

3,510,560

1,207,311

261,439

21.7

642,252

164,680

477,572

13.6

18.3

1991

3,628,465

1,257,787

228,930

18.2

563,792

144,562

419,230

11.5

15.5

1992

3,750,371

1,305,235

214,675

16.4

524,593

134,511

390,082

10.3

14.0

1993

3,876,414

1,353,855

207,490

15.3

508,759

130,451

378,308

9.6

13.1

1994

4,006,737

1,405,344

203,439

14.5

510,721

130,954

379,767

9.3

12.7

1995

4,139,486

1,458,995

208,152

14.3

539,783

138,406

401,377

9.5

13.0

a) Incluye a los tres regímenes: integral (IVM, EM, RP), IVM-RP y facultativo (IVM-EM). Por ello esta columna de activos es mayor que la columna 6 que sólo incluye el régimen integral. b) En 1979-1993 EM sólo cubre prestaciones monetarias (subsidios) puesto que los asegurados y sus beneficiarios recibían atención médica del SNUS. (3) Activo en INSS; excluye asegurados en el Ejército Nacional y el Ministerio de Gobernación. (4) Columna 3 como porcentaje de la columna 2. (7) Los dependientes por asegurado directo activo en EM se estiman usando un factor de 2.9 (8) Columna 6 como porcentaje de la columna 2 (9) Columna 6+7 como porcentaje de la columna 1. FUENTE:

INSSBI 1982b a 1995b; INSS 1996a; Banco Central 1991-1996a, 1995b-1996b e información de la Gerencia de Estudios Económicos. Metodología y porcentajes de cobertura son de los autores.

La recuperación económica y el abatimiento de la inflación en los 90 no parecen 22

haber tenido un efecto positivo en cuanto a aumentar el porcentaje de cobertura. Una

explicación es la persistencia del empleo informal (no cubierto por el INSS); otra posible causa podría ser el mejor control del cobro de contribuciones y la eliminación de los evasores y morosos del registro; una tercera explicación se relaciona con desincentivos que se explican a continuación. La cobertura de la población total en EM siguió, en el período en estudio, una tendencia similar a la de la cobertura de la PEA en pensiones, aunque más atenuada: aumentó de 21.5% a 23.8% en 1982-1987 y cayó continuadamente a 13% en 1995. El pago por los asegurados del INSS de la contribución solidaria del 9% al SNUS (en parte para cubrir su propia atención pero también para subvencionar a los no asegurados que reciben atención gratuita) parece haber estimado la desafiliación. Este argumento se usó por la dirigencia del INSS (Rizo, 1996) para justificar la retención del referido 9% y la creación de las empresas médicas previsionales en 1993 (pero esto no ha dado lugar a un aumento en el porcentaje de cobertura). Se ignora el método usado para calcular la tasa de 2.9 que se utiliza para calcular el número de dependientes por activo, dicha tasa no se basa en un registro de dichos dependientes o en encuestas científicas. Los porcentajes de cobertura poblacional del cuadro 3 se limitan sólo al INSS y se excluye a los miembros del Ejército y al personal del Ministerio de Gobernación, los cuales poseen su propio sistema. Estos dos grupos suman aproximadamente de 20,000 a 25,000 asegurados, lo que aumentaría la cobertura de la PEA de 14.3% a 15.6%.

C.

El cuadro 4 fue elaborado en base a una encuesta que realizó el Ministerio del Trabajo en los años 1993 y 1994 en las ocho principales ciudades urbanas del país. el cuadro muestra que, en 1994, el 60.4% de la PEA ocupada era informal, este porcentaje se incrementa a 92.8% para empleados por cuenta propia y a 93% entre los trabajadores familiares no remunerados, ambos excluidos de cobertura obligatoria por el INSS. Este incremento en los niveles de informalidad no corresponde con el comportamiento global de la economía, el cual en 1994 alcanzó un crecimiento del 3.3% del PIB, denotando que las posibilidades de crecimiento están íntimamente ligadas al desarrollo de las actividades informales preferentemente. El alto costo que para las empresas significa los niveles de tributación y la carga de la seguridad social explican en parte dicho comportamiento. Una barrera para la incorporación de los trabajadores informales (especialmente los independientes o por cuenta propia) al régimen facultativo del INSS, es la altísima contribución que deben pagar (más de tres veces la del trabajador asalariado en el régimen integral) debido a la falta de empleador que es el que aporta el grueso de la cotización cuando existe una relación de dependencia (ver sección VII-A). Un segundo obstáculo a la extensión de la cobertura es el alto porcentaje de desempleo abierto (excluido de cobertura) que alcanzó casi 22% en 1993, aunque bajó a 18% en 1995. Al unirse el desempleo abierto con el subempleo (35% en 1995), un total de 53% queda excluido de la cobertura (cuadro 1).

Obstáculos a la Extensión de la Cobertura

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

23

CUADRO 4 PEA OCUPADA POR CATEGORÍA OCUPACIONAL, SEXO Y SECTOR ECONOMICO, EN NICARAGUA: 1993 - 1994 (En porcentaje) CATEGORIA OCUPACIONAL

1993 TOTAL No.

Ambos Sexos Patronos

375,205.0

1994

Formal %

Informal %

TOTAL

%

No.

100.0

38.6

61.4 414,890.0 63.3

Formal %

Informal %

%

100.0

39.6

60.4 78.8

3,405.0

0.9

36.7

6,421.0

1.6

21.2

Cuenta Propia

143,734.0

38.3

6.2

93.8 155,433.0

37.5

7.2

92.8

Asalariados

214,744.0

57.2

61.6

38.4 237,025.0

57.1

63.1

36.9

Trabajador familiar NR

9,155.0

2.5

9.9

90.1

11,300.0

2.7

7.0

93.0

Otros N. E.

4,167.0

1.1

41.1

58.9

4,711.0

1.1

31.0

69.0

HOMBRES

212,508.0

100.0

43.1

56.9 232,214.0

100.0

44.0

56.0 72.3

Patronos

3,037.0

1.4

36.3

63.7

4,909.0

2.1

27.7

73,968.0

34.8

8.0

92.0

80,260.0

34.5

8.7

91.3

128,349.0

60.4

64.3

35.7 139,006.0

60.0

66.6

33.4

Trabajador familiar NR

4,289.0

2.0

12.9

87.1

5,485.0

2.4

10.6

89.4

Otros N. E.

2,865.0

1.4

54.6

45.4

2,554.0

1.0

31.5

68.5

MUJERES

162,697.0

100.0

32.8

67.2 182,676.0

100.0

34.0

66.0

Cuenta Propia Asalariados

Patronos

368.0

0.2

40.5

59.5

1,512.0

0.8

Cuenta Propia

69,766.0

42.9

4.3

95.7

75,173.0

41.1

5.7

94.3

Asalariados

86,395.0

53.1

57.5

42.5

98,019.0

53.7

58.2

41.8

Trabajador familiar NR

4,866.0

3.0

7.3

92.7

5,815.0

3.2

3.6

96.4

Otros N. E.

1,302.0

0.8

11.3

88.7

2,157.0

1.2

30.4

69.6

FUENTE: MITRAB II y III encuesta de hogares, Octubre 1993 y 1994 en 8 ciudades urbanas: Managua, León, Masaya, Matagalpa, Juigalpa, Granada, Estelí y Chinandega.

Un tercer obstáculo es el grado de ruralidad: los departamentos con los porcentajes mayores de la población rural tienen una cobertura poblacional que fluctúa entre 0.1% y 0.6% (ver sección D siguiente). En 1984 la distribución del total de asegurados entre las zonas urbana y rural era 72.2% y 27.8% respectivamente, pero dicha distribución había empeorado en 1994 a 93.4% y 6.6% (Lacayo 1996, basado en INSS).

En 1995, el costo de la seguridad social (todos los programas) tomó 7.7% del PIB (cuadro 23) para cubrir sólo a 13% de la población total y al 14% de la PEA. Alcanzar la universalidad en la cobertura (digamos un 80% de la población) con el sistema actual, costaría entre 44% y 47% del PIB, lo cual es imposible.

D.

Desigualdades en la Cobertura Los cuadros 5 y 6 muestran grandes di-

24

más alta.

ferencias en la cobertura poblacional entre las ramas de actividades económicas de la PEA y entre la población de los departamentos de Nicaragua.

El cuadro 6 muestra las desigualdades en la cobertura de la población por departamentos. Los que tienen mayor población urbana y son más desarrollados tienen una mayor cobertura, mientras que los más rurales y menos desarrollados tienen la cobertura más baja. En Managua (que tiene el porcentaje urbano mayor) la cobertura es de 40.2%, pero es de 0.1% en Madriz, 0.2% en Nueva Segovia, Boaco y Jinotega, 0.4% en Río San Juan y Rivas y 0.6% en Matagalpa. Estos seis departamentos tienen los porcentajes de ruralidad mayor: entre 68% y 77% de la población total. Los tres departamentos más urbanos (Managua, Chinandega y León) concentran el 95.5% del total asegurado y las cuatro ciudades más importantes (las tres cabeceras de dichos departamentos más la de Matagalpa) concentran el 74% de los asegurados (INSS 1996d).

Debido a que no se contó con la información necesaria para desagregar a los sectores formal e informal en comercio, en el cuadro 5 se estimó como PEA en la rama de comercio formal a los asegurados activos. Esta rama tenía una cobertura del 100%, la rama de establecimientos financieros y de seguros, una cobertura de 66.9%; la de electricidad, gas y agua alcanzó una cobertura del 50.5%, y las ramas mineras, industrias manufactureras y construcción fluctuaron entre 17.5% y el 31.5%. La cobertura más baja (13%) se registró en agricultura, comercio informal y servicios (la agricultura, caza, silvicultura y pesca tenía sólo 3.8%). Así pues actividades más pobres tienen la cobertura más baja y las actividades más organizadas y de más alto ingreso (como finanzas y seguros, electricidad) tienen la cobertura

CUADRO 5 COBERTURA DE LA PEA OCUPADA EN SALUD Y PENSIONES (INSS) EN NICARAGUA: 1995 (En miles ) RAMA DE ACTIVIDAD ECONOMICA

PEA OCUPADA

ASEGURADOS ACTIVOS Salud Pensiones 138.4 208.1

COBERTURA (%) Salud 11.6

Pensiones 17.4

TOTAL

1194.6

Agricultura, caza, silvicultura y pesca, comercio

911.0

67.0

119.7

7.3

8.0

0.7

1.4

8.9

17.5

165.0

26.0

33.0

15.7

20.0

Explotación minera y canteras Industrias manufactureras Electricidad. gas y agua

13.1

9.9

3.6

5.0

36.3

50.5

Construcción

31.5

4.5

5.9

14.4

18.7

Comercio Formal a)

21.8

17.9

21.8

82.2

100.0

Transporte, almacenamiento y comunic.

31.7

9.0

10.0

28.4

31.5

Establec. financieros, seguros, etc.

15.7

9.1

10.5

57.8

66.9

n.d

0.6

0.8

-

-

Actividades no especificadas

a) Se ha estimado el comercio formal solo a los que cotizan en el INSS. FUENTE: INSS, 1996a y Banco Central, 1996b.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

25

CUADRO 6 PORCENTAJE DE LA POBLACION CUBIERTA EN SALUD POR EL INSS EN LOS DISTINTOS DEPARTAMENTOS EN NICARAGUA: 1995

DEPARTAMENTO

POBLACION TOTAL TOTAL

TOTAL NUEVA SEGOVIA MADRIZ

COBERTURA POR DEPTO. %

ASEGURADOS INSS SALUD COTIZANTES

DEPENDIENTES a)

DISTRIBUCION PORCENTAJE CUBIERTOS

% RURAL DE POBLACION EN EL DEPTO.

4,139,486

539,783

138,406

401,377

13.0

100.0

151,324

359

92

267

0.2

0.1

48.4 68.3

99,842

129

33

96

0.1

0.0

74.3

ESTELI

168,936

722

185

537

0.4

0.1

49.2

LEON

330,168

39,367

10,094

29,273

11.9

7.3

46.8

CHINANDEGA

348,971

51,032

13,085

37,947

14.6

9.5

48.4

MANAGUA

1,056,702

424,706

108,899

315,807

40.2

78.7

15.4

CARAZO

141,831

2,945

755

2,190

2.1

0.5

52.3

GRANADA

153,183

3,132

803

2,329

2.0

0.6

37.1

MASAYA

236,107

6,497

1,666

4,831

2.8

1.2

48.6

RIVAS

141,792

530

136

394

0.4

0.1

67.5

BOACO

124,513

238

61

177

0.2

0.0

71.8

CHONTALES

137,477

1,685

432

1,253

1.2

0.3

46.6

JINOTEGA

214,070

456

117

339

0.2

0.1

72.3

MATAGALPA

364,790

2,274

583

1,691

0.6

0.4

70.4

RAAN

175,405

2,987

766

2,221

1.7

0.6

76.3

RAAS

223,500

2,461

631

1,830

1.1

0.5

71.5

70,875

265

68

197

0.4

0.0

76.6

RIO SAN JUAN

a) Los dependientes se estiman con un índice de 2.9 por cotizante. FUENTE: INSS 1996b. INEC 1995

26

VI. PRESTACIONES La Ley Orgánica de la Seguridad Social establece el funcionamiento de cuatro programas, a cargo del INSS (que llamaremos “Prestaciones Contributivas”): • Pensiones de Vejez, Invalidez y Muerte • Riesgos Profesionales • Subsidios de Enfermedad, Maternidad y Riesgos Profesionales • Subsidios Familiares y Servicios Sociales. Entre 1979 y 1984, el gobierno estableció una serie de “Prestaciones no Contributivas” que se dividen en dos: • Víctimas de Guerra • Especiales Como se ha dicho, las prestaciones de servicios de salud, antiguamente cubiertas por el seguro de enfermedad y maternidad del INSS, quedaron integradas en 1979 en el Sistema Nacional Único de Salud, a cargo

del Ministerio de Salud, con carácter universal, pero con financiamiento sobre la planilla, con recaudación a cargo del INSS. Desde 1992, la transferencia de cotización del INSS al MINSA no se hace y, desde 1993, el INSS ha introducido un programa de atención en base a empresas médicas, previsionales de carácter privado. En 1995, el gasto total de prestaciones de seguridad social se distribuyó como sigue: 40.8% en el INSS y 59.2% en el MINSA. Dentro del INSS, un 38.2% se gastó en pensiones (27.7% en las contributivas y 10.5% en las no contributivas) y 2.6% en subsidios (cuadro 7A). En 1987, el gasto en prestaciones del INSS entre pensiones (IVM) y riesgos profesionales (RP), fue de 29.8% y 1.4% respectivamente. En la década de los 90 se observó un incremento porcentual en IVM, hasta alcanzar un 48.6% en 1995 (cuadro 7B). Este incremento es debido a la revalorización de las pensiones.

CUADRO 7A DISTRIBUCION DEL GASTO DE PRESTACIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA: 1995 INSTITUTO NICARAGUENSE DE SEGURIDAD SOCIAL (INSS) PENSIONES CONTRIBUTIVAS IVM MILLONES 218.4 %

26.5

SUBSIDIOS

NO CONTRIBUTIVAS

RP

RP

Sub Guerra Especiales Total

Sub Total

TOTAL

10.1

228.5

55.1

31.2

86.2

314.7

17.8

4.0

21.8

1.2

27.7

6.7

3.8

10.5

38.2

2.1

0.5

2.6

EM

SUB

SALUD

MINSA

CIONESa)

336.5

487.4

823.9

40.8

59.2

100.0

TOTAL TOTAL

a) Excluye programa de bienestar (asistencia social). FUENTE: INSS 1996b, MAS 1996

CUADRO 7B La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

27

PRESTA

DISTRIBUCION PORCENTUAL DEL GASTO DE PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS(a) DEL INSS POR RIESGO EN NICARAGUA: 1978-1995 AÑO

E-M

I.V.M.

R.P

TOTAL

1978

80.76

14.11

5.13

100.00

1979

73.06

20.28

6.66

100.00

1980

77.34

19.18

3.48

100.00

1981

82.74

16.93

0.33

100.00

1982

73.84

21.30

4.86

100.00

1983

77.51

17.72

4.77

100.00

1984

77.07

21.19

1.73

100.00

1985

80.97

18.51

0.52

100.00

1986

62.98

32.75

4.27

100.00

1987

68.81

29.79

1.40

100.00

1988

85.25

13.74

1.01

100.00

1989

13.59

79.78

6.63

100.00

1990

44.92

49.96

5.12

100.00

1991

62.51

32.92

4.57

100.00

1992

62.65

33.57

3.78

100.00

1993

49.21

46.51

4.28

100.00

1994

43.30

51.25

5.45

100.00

1995

43.99

48.60

7.41

100.00

a) Los gastos administrativos han sido asignados proporcionalmente a los tres programas. FUENTE: INSSBI 1982b - 1995b; INSS 1996b.

A.

Prestaciones Contributivas

Las prestaciones contributivas (no de atención de salud del INSS) son: (a) pensiones de vejez, invalidez y muerte; (b) pensiones, indemnizaciones y otros servicios por riesgos profesionales, y (c) subsidios monetarios por enfermedad, maternidad y riesgos profesionales. Las prestaciones y condiciones de acceso se resumen en el cuadro 8. Las condiciones de acceso en el INSS son uniformes. La edad de retiro por vejez (60 años para ambos sexo) incorrectamente se compara con la esperanza de vida promedio al nacer (66 años) pero debe ser contrastada con la esperanza de vida al tiempo de

28

retiro (60 años). Países con condiciones sociales similares a las de Nicaragua tienen edades de retiro más altas (Honduras 65 años para ambos sexos), iguales (Guatemala) o más bajas para las mujeres (El Salvador 55 años). Con excepción de Honduras, las edades de retiro en la región (y en Nicaragua en particular) son bajas en relación a la esperanza de vida al tiempo del retiro y, más importante, atentan contra la estabilidad financiera y actuarial del programa. El estudio actuarial que se hace en la propuesta determinará si es necesario aumentar la edad de retiro del INSS con vista a la esperanza de vida al retiro y la factibilidad financiera del programa IVM.

CUADRO 8 PRESTACIONES Y CONDICIONES DE ACCESO DE LOS PROGRAMAS DE SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA: 1996 (Programas Contributivos No Sanitarios) PROGRAMAS Pensión de Vejez

CONDICIONES DE ACCESO 60 años edad y 15 años contribución. Mineros, maestros y labores con desgaste físico-mental: 55 edad y 15 años contribución (maestros 30 contribución).

Pensión de Invalidez

Pérdida del 67% de capacidad en ocupación habitual (invalidez total) o pérdida del 50% pero menos del 67% (invalidez parcial); más 3 años mínimo de cotización. Causa: accidente o enfermedad no ocupacional. Obligación de pasar exámenes médicos periódicos. Tres años de contribución por el fallecido en los últimos 6 años; 4 semanas de contribución para auxilio de funeral.

Pensión Sobrevivientes

Riesgos Profesionales

Muerte o incapacidad del asegurado causada por accidente o enfermedad ocupacional. No se requiere cotización previa. Obligación al incapacitado de someterse a exámenes médicos periódicos.

Subsidios de enfermedad y maternidad.

Incapacidad temporal para trabajar derivada de enfermedad o accidente no laboral (requiere 8 semanas de cotización en las últimas 22 semanas) o por maternidad (requiere 16 semanas de cotización en las 39 anteriores al parto).

PRESTACIONES Si menos de dos salarios mínimos: 45% básico más 1.591% por año cotizado después de los primeros 3. Si más de dos salarios mínimos: 40% más 1.365% por año cotizado después de 3. Pensión reducida no menor de 40% con 60 edad y mínimo 5 años cotizados. Base de cálculo promedio de últimos 5, 4 ó 3 años de salario según se tengan 20, 20 a 25, o más de 25 años de cotización (multiplicado por 4.33 en el primer caso). Adicional 1% por cada año cotizado después de 60 de edad, con máximo de 5%. Pensión mínima: 50% del salario cotizable o 2/3 del salario mínimo ocupacional. Pensión máxima: 80% si más de dos salarios mínimos o 100% si menos. Cálculo igual que en vejez. Si hay esposa/compañera y 2 hijos, la cuantía total debe ser al menos, igual al 50% del salario respectivo. Pensión hasta los 60 años, de ahí se convierte en vejez. Adicionalmente: readaptación profesional, reinserción laboral, prótesis y ortopedia, suma adicional si se requiere asistencia constante. Pensiones a viuda (o viudo dependiente), hijos (hasta 15 años o inválido o hasta 21 si están estudiando) y otros familiares dependientes del asegurado (si mayores de 60 años o inválidos). Base de cálculo es la pensión que recibía el fallecido o hubiese correspondido al asegurado activo por vejez o invalidez total. Porcentajes y orden de prelación por reglamento. Pensión por incapacidad permanente total: igual a la correspondiente por invalidez común, pero mínimo del 60% del salario, si tiene esposa o dos hijos, o 50% si no tiene familia. Pensión por incapacidad permanente parcial proporcional a la total de acuerdo con reducción de capacidad. Indemnización de 5 años de la pensión de incapacidad permanente parcial. Fallecimiento: pensiones por viudez, orfandad y otros dependientes. Enfermedad: 60% de la remuneración de las últimas 8 semanas a partir del 40 día de incapacidad (si hospitalizado o por riesgo profesional desde el 1er. día) por un plazo máximo de 52 semanas. Maternidad: 60% de la remuneración promedio, 4 semanas antes y 8 semanas después del parto. Subsidio de lactancia para el hijo de la asegurada durante los 6 primeros meses.

FUENTE: Ley Orgánica y Reglamento de Seguridad Social.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

29

Una importante ventaja del INSS es que no hay edades de retiro más bajas para grupos privilegiados, con justificación se reduce la edad a 55 años para mineros, ocupaciones riesgosas o que requieren gran esfuerzo; pero también para maestros (no justificada en este caso), todos con el mismo tiempo de cotizaciones que en el régimen general. El cálculo del tiempo de servicios para los trabajadores del campo es más flexible por razones lógicas. Tampoco existe el costoso retiro por antigüedad (años de servicio) independientemente de la edad, como en otros países (Brasil). Sin embargo, no tenemos información sobre las condiciones de acceso para el retiro en el Ejército y el Ministerio de Gobernación. Los 15 años de cotización requeridos para el retiro por vejez son bajos en el contexto latinoamericano (10 países exigen más años y 7 requieren 15 años) cuyo promedio regional es 19 años y la densidad de cotización promedio en el INSS es de 20 años a los 55 años de edad. Esto atenta contra la estabilidad financiera del programa. Más aún, en 1982 se redujeron de 15 a 5 los años de cotización para el retiro por vejez, y de 3 a 1 los requeridos para el de invalidez; no fue hasta 1994 que se restituyeron los requisitos originales. En el interín ocurrió (entre los dos más bajos en la región) una aceleración del número de pensionados por vejez e invalidez. También en 1982 la tasa de reemplazo sobre el salario base se aumentó de 35% a 45% y se extendió la pensión de sobrevivientes a los ascendientes (estas condiciones continúan vigentes). En cuanto al número de años anteriores al retiro usado para calcular el salario base (3 a 5 años), Nicaragua estaba entre los cinco países con el menor número de años. (Mesa-Lago y Bertranou, 1997). Este período debería alargarse creando mecanismos para contrarrestar la inflación (en

30

Nicaragua se redujo drásticamente el salario base a fines de los 80 y comienzo de los 90). Por lo contrario, las condiciones de acceso y cálculo del subsidio por enfermedad son promedio o ligeramente más estrictas que en la región. Por ejemplo, el 60% de reemplazo salarial es uno de los cuatro más bajos en la región y el subsidio por maternidad de 12 meses es inferior al promedio regional. Hay otros dos programas del INSS que no se han explicado. Los subsidios familiares se pagan a los pensionados (por esposa e hijos dependiente) pero no están vigentes para los asegurados activos, pues no se ha dictado la reglamentación necesaria: los asegurados con cierto nivel de ingreso recibirían sumas por matrimonio (una vez) e hijos menores de 15 años o inválidos (mensual). El programa de servicios sociales incluye: (a) centros vacacionales y recreativos para asegurados (existen varios en las playas del Pacífico), centros recreativos para pensionados e hijos de asegurados; (b) centros de readaptación y adiestramiento de trabajadores inválidos (existen para ciegos y minusválidos); (c) préstamos a organismos públicos para la construcción y mejoramiento de viviendas populares (aparentemente no en vigor); (d) Óptica Nacional y Funeraria Nacional para proveer anteojos y ataúdes a bajo costo a los asegurados y sus familiares (estas dos empresas funcionaron por un tiempo, pero ya no pertenecen al INSS); y (e) promoción y realización de eventos culturales y deportivos, supermercados subsidiados, etc. (Rizo, 1996). Se recomienda no introducir aquellos programas que aún no existen y revisar algunos en operación, porque aumentarían las prestaciones del pequeño porcentaje de la población cubierta y sus costos serían una barrera para extender la cobertura a la mayoría.

B.

Prestaciones No Contributivas

En 1979, la Junta de Gobierno le asignó al INSS la protección de ciertos sectores de la población no asegurada, mediante prestaciones (pensiones, subsidios, aparatos de prótesis, etc.) a cargo del Presupuesto Nacional, tomando como base el salario mínimo industrial. Los grupos beneficiados fueron los siguientes: • Víctimas de Guerra: combatientes del Frente Sandinista, damnificados o familiares de los caídos al triunfo de la Revolución. • Pensiones de Invalidez, Vejez y supervivientes a los mineros no asegurados o que no tuvieran derecho. • Protección a los miembros de las milicias populares, a los brigadistas de la cruzada nacional de alfabetización, al vigilante revolucionario, a los promotores y coordinadores de los colectivos de educación popular, a los combatientes de la producción agrícola, a los combatientes defensores de la patria y su soberanía, a los niños huérfanos de padres alzados de las etnias de la Costa Atlántica. • Pensiones a los trabajadores de circo mayores de 60 años.

• Pensiones para reconocimiento de servicios a la patria, autorizadas por el gobierno de manera discrecional. Todas estas pensiones a cargo del fisco fueron otorgadas sin un previo estudio actuarial (Mendoza, 1993; Rizo, 1996).

C.

Análisis de las Pensiones

La distribución porcentual de pensionados del INSS por programa durante el período 1978-1995 se presenta en el cuadro 9. A partir de 1980, en que comienzan a hacerse efectivas las pensiones no contributivas, la participación porcentual de éstas, se va incrementando de 26.1% hasta alcanzar 54.8% en 1990 (año en que se incluye a las fuerzas irregulares de la resistencia) y luego decrecen a 50% en 1995. Por lo contrario, las pensiones contributivas caen de 73.9% a 45.2% y luego ascienden a 50%. Para las pensiones de víctimas de guerra, la ley fija una cotización de 1.75% (pagada entre el empleador y el trabajador), pero es insuficiente para cubrir a esas pensiones por lo que están subsidiadas por IVMRP. Las pensiones especiales deben ser financiadas por el Estado, pero no lo son, por lo que se financian completamente por IVMRP. La relación activo/pasivo que era en 1995 de 4:3 en IVM-RP, se reduce a la mitad (2:15) al añadirse las no contributivas.

• Pensiones de gracia a mayores de 60 años o inválidos en desamparo, equivalentes al 50% del salario mínimo.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

31

CUADRO 9 DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE PENSIONADOS DEL INSS POR PROGRAMA EN NICARAGUA: 1978 - 1995 CONTRIBUTIVO AÑO

TOTAL

IVM

RP

NO CONTRIBUTIVO

Sub-Total

Guerra

Especiales

Sub-Total

1978

8,175

90.2

9.8

100.0

0.0

0.0

0.0

1979

9,209

89.8

10.2

100.0

0.0

0.0

0.0

1980

15,788

68.4

5.5

73.9

24.4

1.7

26.1

1981

19,857

56.0

5.7

61.7

22.5

15.8

38.3

1982

24,165

56.3

5.3

61.6

20.1

18.3

38.4

1983

28,725

53.3

5.0

58.3

18.2

23.5

41.7

1984

33,971

51.2

4.8

56.0

20.3

23.6

44.0

1985

49,372

40.7

4.1

44.8

28.2

27.0

55.2

1986

54,555

41.5

4.5

45.9

28.2

25.8

54.1

1987

60,597

42.1

4.9

46.9

29.4

23.6

53.1

1988

67,337

40.6

6.0

46.7

31.4

21.9

53.3

1989

70,757

41.6

6.9

48.4

30.5

21.0

51.6

1990

76,677

40.8

4.5

45.2

35.0

19.8

54.8

1991

82,898

42.5

4.6

47.1

37.1

15.8

52.9

1992

85,108

41.8

4.4

46.2

39.7

14.1

53.8

1993

92,000

43.0

4.4

47.4

40.0

12.6

52.6

1994

95,702

44.2

4.3

48.5

40.2

11.3

51.5

1995

96,873

45.8

4.2

50.0

39.5

10.6

50.0

FUENTE: INSSBI 1982b - 1995b; INSS 1996a.

El cuadro 10 muestra que, en 1995, la mitad de las pensiones eran contributivas y la otra mitad no-contributivas. La asignación del gasto de pensiones, por lo contrario, era del 73% a las contributivas y sólo 27% a las no contributivas. La pensión media anual IVM es dos veces la de RP y unas cuatro veces las de guerra. Sin embargo, la pensión

media de RP es casi igual a la especial, cuando la primera debería ser mucho más alta. En general, los cotizantes activos están subsidiando parte de las pensiones nocontributivas de guerra y totalmente las especiales que son de otorgamiento discrecional.

CUADRO 10 NUMERO DE PENSIONADOS, MONTO DE PENSIONES Y PENSION MEDIA ANUAL EN NICARAGUA: 1995 Programas Contributivas IVM RP No Contributivas Guerra Especiales TOTAL

No.

%

48,393 44,334 4,059 48,480 38,251 10,229 96,873

50.0 45.8 4.2 50.0 39.5 10.5 100.0

(millones) Monto 224.7 214.6 10.1 82.5 53.4 29.1 307.2

% 73.1 69.9 3.2 26.9 17.4 9.5 100.0

Pensión Media Anual 4,643 4,840 2,481 1,702 1,395 2,847 3,171

FUENTE: INSS 1996b.

Actualmente los asegurados de ambos 32

sexos, para tener derecho a una pensión de

vejez contributiva, tendrán que haber cumplido 60 años de edad y haber cotizado 750 semanas. Pero las pensiones no contributivas no sólo eximen de pago a sus beneficiarios sino que, además, sus condiciones de acceso son mucho más flexibles. Las leyes del INSS establecen que su Consejo Directivo, previo análisis de las posibilidades económicas del sistema, revalorizará las pensiones en curso de pago en proporción decreciente a su monto. En el cuadro 11 se presenta el número de pensiones, su monto anual, la estimación de la pensión media nominal anual y el cálculo de la pensión media real (deflactada). A

partir del año 1984 comienza a disminuir la última hasta un valor de C$315 en 1988; o sea, un 7% del valor de 1980. Por esta razón la pensión de la inmensa mayoría de los pensionados equivalía al salario mínimo. La caída del valor de las pensiones reales en la década de los ochenta fue compensada en parte con una provisión mensual de alimentos consistentes en 10 libras de arroz, 10 libras de frijoles y 10 libras de azúcar. Además, se les daba a los pensionados bonos por el valor de dos pasajes diarios para pagar las rutas de buses urbanos. También se les hacía un descuento hasta un 40% en la compra de anteojos en la óptica propiedad del INSS.

CUADRO 11 VALOR ANUAL REAL DE LAS PENSIONES DEL INSS POR PROGRAMA EN NICARAGUA: 1978 - 1995 AÑO

MONTO ANUAL (MILES C$)

NUMERO DE PENSIONES

PENSION MEDIA ANUAL C$

1978

2,327,198

1979

2,773,469

9,209

301.2

7.0

0.8

9.3

398.0

1980

67,665

15,788

4,285.8

100.0

1.0

100.0

4,285.8

8,175

284.7

INDICES 1980=100 PENSION IPC PENSION MEDIA (coeficiente) MEDIA NOMINAL REAL 6.6 0.6 12.0

PENSION MEDIA ANUAL REAL (C$) 513.1

1981

77,743

19,857

3,915.1

91.4

1.2

75.5

3,235.6

1982

112,870

24,165

4,670.8

109.0

1.4

77.0

3,299.5

1983

141,216

28,725

4,916.1

114.7

1.5

77.4

3,318.4

1984

200,232

33,971

5,894.2

137.5

2.0

68.1

2,920.7

1985

553,789

49,372

11,216.7

261.7

4.9

53.9

2,309.5

1986

2,813,237

54,555

51,567.0

1,203.2

20.4

58.9

2,524.1

1987

9,926,739

60,597

163,815.7

3,822.3

118.2

32.3

1,385.8

1988

396,060

67,337

5,881.8

137.2

18.7

7.4

315.0

1989

42,042,600

70,757

594,182.9

13,863.9

940.8

14.7

631.6

1990

9,558

76,677

124.6

2.9

0.1

30.8

1,319.2

1991

79,755

82,898

962.1

22.4

0.5

49.3

2,114.7

1992

156,471

85,108

1,838.5

42.9

0.6

71.2

3,052.9

1993

231,354

92,000

2,514.7

58.7

0.7

82.9

3,550.9

1994

286,190

95,702

2,990.4

69.8

0.8

90.7

3,887.2

1995

304,603

96,873

3,144.4

73.4

0.8

88.4

3,789.2

FUENTE: INSSBI 1982b - 1995b; INSS 1996a

Desde 1989, la pensión comienza a recuperar su valor real, en 1995 es de

C$3,789, un 88% del valor real de 1980. La pensión mínima de vejez mensual a fines de

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

33

1996 era de C$250 y la de invalidez de C$232, ambas insuficientes para cubrir las necesidades básicas. Más aún, la pensión promedio en 1995 cubría sólo un 33.25% del costo de la canasta básica urbana (INSS 1996d).1 La revalorización de las pensiones en los 90 se efectúo tomando en cuenta el tiempo de cotización y el salario del trabajador a los efectos de restablecer cierta relación entre estos dos factores y el monto de la pensión. La limitante principal fue la disponibilidad financiera de la institución. Pero el aumento de la pensión real (aún sin recuperar del todo el valor de 1980) fue un incentivo para el retiro de muchos trabajadores. Además, muchos emigrados que retornaron al país en los 90, y cumplían con el requisito de edad y contribuciones, se acogieron al retiro. Todo ello explica el aumento del 37% en el número de pensionados en 1989-1995 (INSS 1996d).

D.

Prestaciones de Servicios de Salud 1.

Organización

Según el artículo 89° de la Ley Orgánica de Seguridad Social, el Sistema Nacional Único de Salud (SNUS) está regulado por su Ley de creación, según la cual le corresponde al MINSA brindar la asistencia médica de carácter preventivo y curativo a toda la población, cualquiera que sea el origen de la contingencia; así también, corresponde a dicha entidad la protección integral de la maternidad y los hijos. El artículo 90° de la Ley Orgánica establece que los trabajadores y empleadores realizarán un aporte solidario al sistema de salud, el cual será recaudado a través del INSS, quien deberá trasladar dichos aportes 1 En 1988 ocurrió un cambio de moneda (un córdoba nuevo=1,000 córdobas viejos), y otro en 1990 (un córdoba oro = a 5,000,000.00 de córdobas nuevos).

34

al Ministerio de Finanzas, una vez deducido el importe correspondiente al pago de los subsidios por enfermedad, maternidad y riesgos profesionales. A partir de 1993, los servicios de atención de salud los otorga el SNUS a la población en general y el INSS a sus asegurados a través de las Empresas Médicas Previsionales. Otras instituciones que brindan servicio de salud son las unidades hospitalarias del ejército y la policía. El INSS en la actualidad no hace la transferencia del 9% al MINSA, que por ley se establece, argumentando que ellos están brindando las prestaciones de salud a sus asegurados. 2.

Prestaciones Actuales

Todas las prestaciones del SNUS son gratuitas, el SNUS brinda los servicios de medicina preventiva y curativa mediante los programas de primer y segundo nivel de atención. El primer nivel de atención está ligado a la prevención y promoción de la salud en las poblaciones de alto riesgo y mayor vulnerabilidad, con énfasis en el binomio madre-niño, minusválidos y trabajadores en general. Estas prestaciones generalmente son ofrecidas en los centros de salud y los puestos de salud. El segundo nivel de atención está ligado a los hospitales donde se brinda una atención más especializada. La existencia de un tercer nivel de atención está asociado a la creación de centros de especialización médico quirúrgico tales como el Hospital Oncológico, el Centro Nacional de Oftalmología etc, todos ellos ubicados en la ciudad de Managua . El INSS brinda los servicios de salud integral a sus afiliados y beneficiarios a través de las empresas médicas previsionales, que prestan los servicios médicos general y especializado, servicios hospitalarios, cirugía ambulatoria, exámenes de laboratorio, radio-

logía y medicamentos. De igual forma, los asegurados pueden hacen uso de los servicios del SNUS, indicando que son asegurados y la empresa médica que los atiende para el posterior cobro de los servicios. 3.

Instalaciones, Recursos y Niveles de Salud

El número de médicos por 10,000 habitantes aumentó de 5.51 a 8.21 en 19791995 pero el número de camas por 1,000 habitantes disminuyó de 1.97 a 1.2 (cuadro 12). Esta situación es explicada fundamentalmente por una política preferente durante el período sandinista de atención a nivel primario, y a la restauración y modernización de la infraestructura hospitalaria existente durante la década del noventa, lo cual ha

imposibilitado la construcción de nuevos hospitales y/o ampliación del número de camas hospitalarias. No obstante, los centros y puestos de salud tuvieron crecimientos sustanciales durante el periodo en análisis al pasar de 11 y 267 en 1979 a 28 y 696 respectivamente (cuadro 12) En 1990-95, Nicaragua se colocaba en el 14° lugar de 20 países de Latinoamérica en indicadores de camas por cada 1,000 habitantes y médicos por 1,000 habitantes (Mesa-Lago y Bertranou, 1997). El porcentaje de niños menores de un año inmunizados en 1978-1994 aumentó de 18% a 74% en la DPT, de 24% a 89% en tuberculosis, de 17% a 84% en poliomielitis y de 15% a 73% en sarampión (cuadro 13). Pero el porcentaje de la población total con acceso a agua potable en 1990-1995 era el 58%, la 15a. más baja de la región (MesaLago y Bertranou, 1997).

CUADRO 12 INSTALACIONES Y RECURSOS DE SERVICIOS DE SALUD EN NICARAGUA: 1979-1995 AÑO 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Camas de Hospital por 1,000 Hab. 1.97 1.85 1.81 1.77 1.76 1.75 1.71 1.60 1.54 1.45 1.39 1.34 1.37 1.31 1.27 1.24 1.20

Médicos por 10,000 Habitantes 5.51 4.80 5.91 7.24 7.47 7.54 5.78 5.67 6.56 5.86 6.32 5.61 5.86 7.07 7.32 7.85 8.21

No. Hospitales

N° Centros de Salud (con camas)

30 30 30 30 30 30 30 30 30 30 30 30 30 30 27 27 30

11 15 13 17 18 22 24 23 25 24 27 25 25 28 n.d n.d

No. Puestos de Salud a)

267 358 354 348 323 281 249 348 484 643 664 664 682 664 n.d 696

a) En 1979-1988 parece incluir sólo los que no tienen médicos excluyendo los que tienen médicos. En 1989-1995 se reporta el total que incluye ambos. FUENTE: INEC 1989; Banco Central 1991-92b; Garfiel and William 1992; MINSA 1994c y 1996a;CEPAL 1994b; Lacayo 1996.

CUADRO 13 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

35

PORCENTAJE DE NIÑOS MENORES DE UN AÑO INMUNIZADOS EN NICARAGUA: 1978-1994 AÑO

DPT

TUBERCULOSIS

POLIOMIELITIS

SARAMPION

1978

18

24

17

n.d.

1980

15

33

21

15

1981

23

65

24

29

1982

26

82

70

40

1983

24

88

82

42

1984

33

98

77

47

1985

42

99

84

51

1986

45

99

94

49

1987

51

94

98

43

1988

47

91

91

57

1989

68

94

87

63

1990

70

84

49

83

1991

75

75

85

60

1992

70

80

84

70

1993

77

94

95

81

1994

74

89

84

73

FUENTE: Lacayo 1996 basado en Garfield and Williams 1992; MINSA 1995b, 1996b.

El cuadro 14 muestra los indicadores de eficiencia en hospitales y centros de salud del MINSA. El porcentaje de ocupación hospitalaria total descendió de 75.5% a 66.5% en 1980-1994 (con el punto más bajo en 1992: 61.2%). Estos porcentajes son bajos a nivel internacional y regional. Por lo contrario, el promedio de días de estancia descendió de 6.6 a 4.5 en el mismo período, y es muy bajo en el contexto latinoamericano. En los centros de salud la ocupación se incrementó de 47.1 a 56.3% (muy bajo) y los días de estancia disminuyeron de 5 a 3.8 (altos para instalaciones del primer nivel). Estas cifras demuestran que hay ineficiencia en el uso de la capacidad instalada del MINSA. No se tiene información de la eficiencia de las empresas médicas previsionales que comenzaron a operar a fines de 1993 y de cómo éstas pueden

36

haber afectado la ocupación en el MINSA. Se necesita un estudio profundo en esta área para determinar cuál es el acceso real de la población y cómo utilizar mejor las instalaciones existentes. Al momento de finalizar el diagnóstico, no se contaba con el Estudio de Demanda de Servicios de Salud en Nicaragua que, con financiamiento del BID, fue publicado por el MINSA en Agosto de 1996. En dicho estudio se analiza la demanda actual y potencial de servicios cotejándola con la oferta existente, posibilitando de esa manera obtener los patrones de demanda de todo tipo de servicios de salud por parte de la población e identificando los elementos más importantes de decisión de demanda de los principales servicios.

CUADRO 14 INDICADORES DE EFICIENCIA HOSPITALARIA EN NICARAGUA: 1980 -1994 AÑO

CENTROS DE SALUD % DE OCUPAC

DIAS DE ESTANCIA

HOSPITAL

HOSPIT. AGUDOS % DE OCUPAC. HOSPITAL

HOSPIT. CRONICOS

DIAS DE ESTANCIA

% DE OCUPAC HOSPITAL

DIAS DE ESTANCIA

TOTAL HOSPITALES % DE OCUPAC HOSPITAL

DIAS DE ESTANCIA

1980

47.1

5.0

87.6

5.7

90.0

51.0

75.5

6.6

1981

25.4

4.4

72.1

5.3

101.0

48.9

71.6

6.2

1982

49.3

4.1

69.6

5.3

77.0

60.0

64.8

6.1

1983

62.6

3.9

70.9

5.2

76.0

59.1

71.0

5.9

1984

43.3

3.3

67.5

5.3

65.7

56.0

65.3

5.8

1985

45.4

3.4

63.8

5.3

78.5

59.2

63.8

5.8

1986

52.0

3.8

67.5

5.2

67.5

43.8

67.5

5.8

1987

52.1

3.7

69.8

5.2

79.8

69.7

68.9

5.6

1988

56.3

3.4

70.6

4.9

83.4

63.8

70.2

5.2

1989

61.6

3.5

74.6

4.9

85.8

87.9

74.2

5.3

1990

58.5

3.3

71.0

4.8

62.0

54.7

68.2

5.0

1991

50.2

3.4

63.7

4.6

72.1

79.6

62.1

4.9

1992

51.4

3.2

65.6

4.4

54.2

59.2

61.2

4.6

1993

60.5

3.7

68

4.5

87.5

79.5

68.3

4.8

1994

56.3

3.8

70.8

4.4

51.5

47.2

66.5

4.5

FUENTE: MINSA Dirección Nacional de Estadísticas; Lacayo 1996 basado en MINSA 1995b.

Los indicadores de salud en Nicaragua en 1976-1995 muestran una disminución en la tasa de mortalidad general de 11.2 a 6.4 y en la de mortalidad infantil de 90.1 a 52.3; por consiguiente, la esperanza de vida al nacer se ha incrementado de 57.6 años a 66.2 años (cuadro 15). En 1990-95, Nicaragua se

colocaba en el 17° lugar de 20 países de Latinoamérica en indicadores de mortalidad infantil (entre los cuatro con las tasas más altas) y en 14° lugar en esperanza de vida, o sea, entre los siete con la longevidad más alta (Mesa-Lago y Bertranou, 1997).

CUADRO 15 INDICADORES DE SALUD EN NICARAGUA: 1976-1995 CIFRAS QUINQUENALES TASA DE MORTALIDAD

ESPERANZA DE VIDA AL NACER

QUINQUENIO

GENERAL (por 1000)

INFANTIL (por 1000)

AMBOS SEXOS

HOMBRES

MUJERES

1976-1980

11.2

90.1

57.6

N.D

N.D

1980-1985

9.7

79.8

59.8

58.7

61.0

1985-1990

8.1

65.0

63.3

62.0

64.6

1990-1995

6.4

52.3

66.2

64.8

67.7

FUENTE: INEC, 1992b. Otras estimaciones diferentes de Gabinete Social 1994.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

37

Las principales diez causas de la morbilidad durante el periodo 1993-1994 fueron las infecciones respiratorias agudas, enfermedades diarreicas agudas, la malaria, la rabia, el cólera, el dengue clásico, intoxicaciones y menengitis bacterianas (cuadro 15A). En cuanto a la mortalidad, las causas con mayor frecuencia en 1991 fueron: enfermedades infecto intestinales, infecciones respiratorias agudas, enfermedades cerebrovasculares, enfermedades circulación pulmonar y corazón, muerte neonatal, enfermedades isquémicas del corazón, hipoxia, asfixia fetal, crecimiento fetal lento, enfermedades aparato urinario, entre otras. Como se observa en el cuadro 15B, en el período 1982-1991, las enfermedades intestinales y respiratorias agudas, además de ser las dos primeras causas de muerte el número de éstas se incrementó. Entre las principales causas de muerte infantil se reportan las enfermedades diarréicas, neumonía, sarampión, síndrome respiratorio e hipoxia intrauterina. Las principales causas de morbilidad son el sarampión, escabiasis, infección gonocócica, den

gue clásico, tuberculosis pulmonar, hepatitis infecciosa y amibiasis. El análisis anterior de las causas de mortalidad y morbilidad (tanto generales como infantiles) muestra que Nicaragua se encuentra entre los países más atrasados en la transición epidemiológica. En los países que están antes o recién comienzan la transición (Haití, Bolivia, Nicaragua, Guatemala, Honduras), la enorme mayoría de las enfermedades y causas de muerte se relaciona con enfermedades infecciosas, desnutrición, fetales, etc. En una etapa siguiente están los países dentro de la transición (Colombia, México, Venezuela, etc.) en que coexisten las causas por enfermedades infecciosas con las degenerativas (cardiovasculares, tumores), accidentes, etc. En la etapa más avanzada se encuentran los países más desarrollados de la región (Argentina, Costa Rica, Cuba, Chile, Uruguay) en que la mayoría de las causas son por enfermedades degenerativas. El proceso de transición es afectado por diversos factores:el sistema de atención de la salud, la estructura sanitaria (agua potable y alcantarillado), el grado de desarrollo económico, el nivel de educación e información de la población, la vivienda, y factores demográficos (poblaciones jóvenes versus envejecidas).

CUADRO 15A PRINCIPALES CAUSAS DE MORBILIDAD EN NICARAGUA: 1993-1994 (casos reportados) 1993

1994

Infecciones Respiratorias Agudas

CAUSA

177,202

237,526

Enfermedades Diarréicas Agudas

480,020

56,191

Malaria

5,269

8,478

Lesiones por animales sospechosa de rabia

1,503

2,824

Cólera

467

615

Dengue clásico

752

518

Enfermedades febriles

205

349

Intoxicación por otras sustancias tóxicas

49

168

Intoxicación por plagicidas

91

96

Meningitis Bacteriana

65

77

FUENTE: MINSA 1995e.

38

CUADRO 15B PRINCIPALES CAUSAS DE MORTALIDAD EN NICARAGUA: 1982-1991 (muertes reportadas) CAUSAS

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

Enf Infecto Intestinal

844

1546

1421

1401

1695

1768

1960

1947

2171

1199

Enf circul pulmonar y coraz

707

978

876

1008

865

820

809

827

840

771

Signos y sintom mal definid

564

1234

1022

955

743

687

621

609

642

566

Muerte neonatal

449

-

-

-

-

-

-

-

-

-

Inf Respiratorias Agudas

415

888

741

734

774

870

782

826

1138

892

Enf cerebro vascular

385

747

634

825

848

867

813

773

850

846

Enf isquémicas del corazón

357

591

605

648

664

745

624

644

696

730

Hipóxia, asfixia feteal

306

-

605

696

708

699

727

593

725

756

Enf Aparato Urinario

263

362

-

471

460

-

416

444

513

483

Accidentes de tráfico

248

366

444

-

453

504

388

-

370

396

Lesiones de Guerra

-

457

501

644

603

1149

404

-

-

-

Otras lesiones

-

396

585

538

418

573

-

345

386

-

Otros accid de efec tardíos

-

355

-

-

-

-

-

319

-

438

-

-

-

-

-

414

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

837

-

Otras afecciones originadas en período perinatal Sarampión FUENTE: MINSA 1994d.

Aunque varios de los factores causativos pertenecen al entorno y son difíciles de cambiar a mediano plazo (grado de desarrollo y educación), Nicaragua tiene la ventaja de una población joven. Factores como la estructura sanitaria y el sistema de atención de salud, sin embargo, pudieran transformarse a mediano plazo para contribuir (si bien no determinar, debido al juego de otros factores) a una mejoría en los niveles de salud (mortalidad infantil, morbilidad y mortalidad, esperanza de vida). Asignar prioridad a las enfermeda- des infecciosas y al período de embarazo e infancia, por tanto, deben ser objetivos esenciales de la política de salud: proveer agua potable y alcantarillado (o disposición adecua-da de excretas), inmuni-

adecua-da de excretas), inmunización masiva de la población contra enfermedades inmunocontagiosas (malaria, cólera, tifoidea, sarampión, tuberculosis, etc.), focalizar al grupo materno-infantil y, en general, poner más énfasis en la medicina preventiva y atención primaria que en la curativa como se hace hoy. Aunque Nicaragua ha logrado avances importantes en algunas de estas políticas (por ejemplo, inmunización en niños menores de un año contra ciertas enfermedades contagiosas) hay otros campos en que existe considerable atraso. La asignación de los recursos de salud y el mejoramiento en su uso (eficiencia) son aspectos cruciales en el cambio de la política.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

39

VII. FINANCIAMIENTO Los programas del INSS se financian con tres fuentes de ingresos: (1) las cotizaciones sobre salarios (planilla) de trabajadores y empleadores; (2) los aportes del Estado como tal (aparte de sus cotizaciones como empleador); y (3) el rendimiento de la inversión de los fondos de reserva. La primera es la fuente principal de financiamiento: un promedio de 89% de los ingresos de IVM en 1991-1995, aunque la proporción decreció algo al final del período al aumentar el ingreso por rentabilidad de inversiones (INSS 1996d). Hasta el año 1995 la lotería aportó el 50% de sus utilidades al INSS, a partir de entonces se pasó a FONIF. En 1995 la distribución del ingreso por fuente fue como sigue: 86% de cotizaciones, 13% producto de inversiones y 1% de otros ingresos (INSS 1996a)

A.

Contribuciones de los Trabajadores, Empleadores y Estado

Los programas se financian básicamente con contribuciones sobre la planilla, diferentes según los tres regímenes de afiliación: (i) Régimen integral (IVM, RP y aporte solidario para salud; (ii) Régimen de IVM y RP, sin aporte a salud y (iii) Régimen facultativo. El cuadro 16 presenta las contribuciones a los tres regímenes, por programa y contribuyente. El total de la cotización salarial en el régimen integral es de 17%. Una comparación con el resto de los países de América Latina (un total de 20) en cuanto al monto de dicha cotización a mediados de los 90, ordena a Nicaragua en el 14to lugar más alto. Por lo contrario, en cuanto a cobertura de la población, Nicaragua se coloca en 17to. lugar entre 19 países, o sea, entre los tres más bajos. Parte de esta contradicción se explicaba en 19791992 porque la mayoría de dicha cotización

(el 9%) se transfería al MINSA para contribuir al financiamiento del SNUS, cuya cobertura de la población total era mayor que la del INSS. Pero, desde 1992, la referida cotización se retiene en el INSS para proveer atención de salud a sus propios asegurados, de forma que la brecha entre cobertura y costo salarial no puede ya explicarse por esa razón. Ya se ha visto que las condiciones de acceso a las prestaciones del INSS son similares (ligeramente más flexibles en IVM y algo más estrictas en EM) a las de los países de desarrollo social comparable con el de Nicaragua. La única explicación posible, por tanto, debe encontrarse en problemas de eficiencia, tanto en el cobro efectivo de dicha cotización (incluyendo el aporte estatal) como en el gasto (incluyendo la administración). En el régimen integral, el Reglamento establece un aporte solidario para el sostenimiento del Sistema Nacional Único de Salud, del 9% que debe transferirse por el INSS al MINSA a través del Ministerio de Finanzas, según el siguiente desglose: 8.5% por prestaciones médicas y subsidios de Enfermedad y Maternidad; y 0.5% por prestaciones médicas y subsidios de Riesgos Profesionales. En caso de que el trabajador se encuentre afiliado al Régimen IVM/RP, el INSS debe transferir (de la misma forma) el 0.50% como aporte solidario. En el régimen IVM/RP (sin aporte solidario), el aporte establecido es de 5.5% para IVM y 1% para RP (exclusivo para el pago de las prestaciones económicas de este programa). En el Régimen IVM/RP se establece, además, un aporte total para el programa de Víctimas de Guerra del 1.75%: 1.5% a cargo de los empleadores y 0.25% a cargo de los trabajadores. Por su carácter asistencial (no contributivo desde el punto de vista de los beneficiarios), éste es un aporte solidario.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

41

CUADRO 16 CONTRIBUCIONES EN PORCENTAJE SOBRE LA PLANILLA SEGUN REGIMEN, PROGRAMA Y CONTRIBUYENTE EN NICARAGUA: 1996. PROGRAMA Contribuyente

TOTAL

EM (SALUD)

IVM

RP

Víctimas Guerra

REGIMEN INTEGRAL (aporte solidario para salud): Empleador

12.50

6.00

3.50

1.50

Trabajador

4.00

2.25

1.75

-

1.50 -

Estado

0.50

0.25

0.25

-

---

TOTAL

17.00

8.50

5.50

1.50

1.50

REGIMEN IVM-RP (sin aporte solidario): Empleador

6.50

-

3.50

1.50

1.50

Trabajador

2.00

-

1.75

-

0.25

Estado

0.25

-

0.25

-

-

TOTAL

8.75

-

5.50

1.50

1.75

REGIMEN FACULTATIVO Trabajador

13.50

8.25

5.25

-

-

Estado

0.50

0.25

0.25

-

-

TOTAL

14.00

8.50

5.50

-

-

Existen también pensiones no contributivas “especiales”, las que son asumidas por la institución, al no ser cubiertas por el Estado. En el Régimen IVM/RP sin aporte solidario, el Reglamento no establece financiamiento alguno destinado a las pensiones no contributivas “especiales”. Así pues, las mismas son financiadas con recursos de la institución al no enterar el Estado los recursos requeridos. En el Régimen Integral 1.5% es destinado a Riesgos Profesionales (1% para prestaciones económicas y 0.5% transferible al MINSA para prestaciones en salud), 8.5% se destina al Sistema Nacional Único de Salud, 1.5% para financiar el programa de Víctimas de Guerra, 5.5% para IVM. En el Régimen IVM/RP no hay contribución del 8.5% para EM, y el trabajador aporta 0.25% para víctimas de guerra (contribución que no existe en el régimen integral). El INSS ha establecido un aporte total 42

del 14% para el Régimen Facultativo (Régimen con Aporte Solidario), del cual 13.5% está a cargo del asegurado y 0.5% corresponde a cotización estatal. El destino de dichos fondos es 5.5% para el programa IVM y 8.5% para Enfermedad y Maternidad (Salud Previsional). Este Régimen excluye el programa de Riesgos Profesionales. La contribución del asegurado no asalariado (trabajadores por cuenta propia, familiares no remunerados, etc.) en el régimen facultativo (13.5%) es 3.4 veces mayor que la del trabajador asalariado en el régimen integral (4%) y 6.8 veces mayor que en el régimen IVM-RP (2%), a pesar de que el régimen facultativo no cubre contra los riesgos profesionales. La razón de esta enorme diferencia es que los trabajadores independientes no tienen patrono y deben suplir la cotización de éste. Pero la carga financiera es tan alta que constituye una barrera casi infranqueable para la cobertura de este grupo.

INSSBI comenzó a tomar parte del ingreso de IVM para financiar las prestaciones no contributivas. Debido a ello se negoció que el INSSBI retuviera (no transfiriera) al MINSA

El cuadro 17 resume el monto y destino efectivo de los aportes a los diferentes programas:

CUADRO 17 CONTRIBUCION Y DESTINO EFECTIVO, SEGUN PROGRAMA DEL INSS EN NICARAGUA: 1996 REGIMEN DE AFILIACION DESTINO

INTEGRAL

IVM/RP

(con aporte solidario)

(sin aporte solidario)

CONTRIBUCION TOTAL

17.0%

8.75%

14.0%

Enfermedad y Maternidad

8.5%

-

8.5%

IVM, pensiones ordinarias

5.5%

5.50%

5.5%

Riesgos Profesionales (RP)

1.5%

1.50%

-

Víctimas de Guerra

1.5%

1.75%

-

Como se ha dicho, el 8.5% correspondiente al aporte solidario no está siendo trasladado por el INSS al MINSA, sino que se destina a financiar las Empresas Médicas Previsionales. Igual sucede en la práctica con el 0.5% transferible al MINSA por servicios de salud del programa de Riesgos Profesionales.

B.

FACULTATIVO

Mora y Deuda: Empleadores y Estado

Las obligaciones estatales con el INSS son de tres tipos: (a) cotización como empleador; (b) cotización como Estado del 0.25% al programa IVM (independiente del régimen de afiliación) y contribución del 0.25% al programa de EM (salvo en el régimen sin aporte solidario); y (c) financiamiento de las pensiones no contributivas: todas las especiales y el déficit resultante de las pensiones de víctimas de guerra (cuando no alcance el 1.75% asignado a estas últimas). En 1982-88 el Estado financió el déficit de las pensiones de víctimas de guerra y el total de las especiales. Según varias fuentes relacionadas con el INSS, en 1989 el gobierno cesó de hacer dichas aportaciones y el

parte de la contribución del 9% (aporte solidario de salud), a fin de compensar la falta de cumplimiento estatal de sus obligaciones con los programas no contributivos. En los 90, dicha práctica se hizo extensiva a todo el 9%. No existen estimaciones sobre la evasión (empleadores y trabajadores que deberían estar afiliados al INSS pero no lo están) y las cifras sobre mora (afiliados que no pagan sus cotizaciones o no lo hacen puntualmente), de acuerdo con dos fuentes distintas dentro del INSS, fluctúan entre 9% y 60%. (INSS 1996d; Rizo, 1996). La deuda acumulada por cotizaciones no pagadas en 1995 fue de C$863 millones de córdobas corrientes (US$98 millones), lo que equivalió al 90.6% del ingreso total reportado por el INSS en ese año (INSSBI 1992b a 1995b; INSS 1996b; Cuadro 18). Pero un alto ex-funcionario del INSS asegura que esa “deuda” está inflada, debido a que el INSS no saca del registro a las empresas que han cerrado. La facturación continúa al menos que el empleador reporte al INSS la

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

43

clausura de empresa, de forma que se contabiliza en el balance la cotización de empresas que no existen y que, por tanto, nunca se cobrará. Se estima que entre 25% y 40% de dicha deuda es incobrable por las razones expuestas. Otro problema es que, en 1990-95, cuando se reprivatizaron empresas que habían sido confiscadas por el gobierno en el decenio anterior, se perdieron los adeudos de dichas empresas al INSS. No obstante, se sigue contabilizando dicha deuda aunque el gobierno no la reconoce. La Asamblea Nacional ha pedido informes a la CORNAP (que agrupa entre 350 y 400 empresas públicas reprivatizadas) con respecto a dichos adeudos y otros aspectos, pero no se ha proporcionado la referida información. Por todo lo dicho, el INSS raramente cobra multas y recargos por mora de las empresas privadas, debido a la confusión que existe entre empresas cerradas y las que continúan en operación. Por último, no hay una cuenta individual efectiva que registre todas las cotiza-

ciones pagadas por el trabajador (y su empleador) durante toda su vida activa. Al inicio del INSS se contabilizaban las contribuciones en base a estampillas (por el monto del aporte) que se pegaban en una libreta del asegurado. Según una fuente del INSS, con el tiempo las estampillas se despegaron y las libretas sufrieron considerable deterioro, por lo que esos “records” están prácticamente perdidos. En 1965 comenzó a computarse las cotizaciones pero no se han procesado aunque se podrían reconstruir las cuentas individuales. Por lo contario, otra fuente del INSS asegura que se llevaba una tarjeta resumen de las libretas anuales canjeadas que representaban la cuenta individual del asegurado; al aplicarse en 1965 el Sistema de Facturación Computarizada se incorporaron las cotizaciones del sistema de estampillas sin problema, salvo aquellas libretas no devueltas por los asegurados cesantes en el año 1964. En enero de 1996, el INSS comenzó a enviar reportes trimestrales y de la cuenta individual a los asegurados, pero sólo mostrando las cotizaciones efectuadas en ese año y no lo acumulado anteriormente (esto

CUADRO 18 DEUDA ACUMULADA DEL INSS NICARAGUA: 1988-1995 (Millones de Córdobas) AÑO

DEUDA TOTAL

INDICE DEUDA EN INFLACION MILLONES DE (Coef.1980=1) C$ DE 1980 a)

INDICE INFLACION (Coef.1992=1)

DEUDA EN MILLONES DE C$ DE 1992 a)

1988

2,448.6

18.67

131.1

31.10

78.7

1989

126,720.7

940.82

134.7

1,566.00

80.9

1990

2.0

0.09

20.7

0.17

11.5

1991

199.8

0.45

439.2

0.83

240.7

1992

275.7

0.60

457.7

1.00

275.7

1993

507.6

0.71

716.8

1.17

433.9

1994

652.0

0.77

847.6

1.33

490.2

1995

862.8

0.83

1,039.8

1.33

648.7

a) Las cifras no resultan exactamente las del cuadro cuando el índice de inflación requeriría añadir otros dos puntos decimales. FUENTE: INSSBI 1988a-1995b, INSS 1996a

se dice se hará gradualmente según avance 44

el sistema de informática).

C.

Inversiones

el INSS fueron casi seis veces mayores que de acuerdo con el Banco Central y, en 1995, el producto de la inversión del primero fue 67% superior al del segundo. La razón fundamental de esta diferencia tan notable es que las cifras del Banco Central consideran únicamente como ingresos los realmente recibidos por la institución, mientras que el INSS reporta los ingresos "devengados"; o sea debidos, pero no necesariamente recibidos. Ya hemos explicado en la sección anterior, que buena parte de los referidos ingresos debidos no se han materializado o nunca se pagarán. De forma que la serie del Banco Central es más realista que la del INSS.

En teoría, la reserva técnica debe formarse con el saldo de la diferencia entre los ingresos y egresos corrientes en un año dado (si el saldo es positivo, el excedente debe ir a la reserva), más el producto de las inversiones, más la reserva acumulada del año anterior. El valor de la reserva acumulada debe ser igual al valor de la inversión pero a veces hay diferencias que resultan de: demoras en la inversión de los fondos disponibles, ingresos devengados pero no realmente percibidos, e inversiones a corto plazo de ingresos corrientes que aún no se sabe si serán excedentes que van a reserva. La inversión de la reserva de la seguridad social debe hacerse teniendo en cuenta el riesgo, la liquidez y el rendimiento de los instrumentos financieros disponibles; el principal objetivo debe ser maximizar a largo plazo el producto de la inversión.

Ambas series exhiben oscilaciones notables en el producto de la inversión como porcentaje del ingreso total del INSS en 19871995 aunque la tendencia es muy similar. Ello está probablemente asociado con el comportamiento de la inflación en dicho período, altísima en 1987-1991 y drásticamente reducida en 1992-1995. El incremento aparentemente anormal del porcentaje en 1989 se debe a que la tasa de inflación cayó de 33,856% en 1988 a 1,689% en 1989. Los porcentajes aumentan en 1992-1995 (especialmente en los dos últimos años) según la inflación disminuyó (cuadro 19).

Los ingresos y producto de la inversión reportados por el INSS son substancialmente superiores a los informados por el Banco Central, según puede apreciarse en el Cuadro 19. Por ejemplo, en 1989, los ingresos según

CUADRO 19 CONTRIBUCION DEL PRODUCTO DE INVERSIONES A LOS INGRESOS DEL INSS EN NICARAGUA: 1987-1995 (Millones C$)

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Total Ingresos n.d. 16.8 21.6 46.9 251.2 388.2 402.5 552.6 618.5

Banco Central Producto de Inversión n.d 0.4 5.7 2.9 1.6 14.9 26.3 68.6 74.8

% n.d. 2.4 26.4 6.2 0.6 3.8 6.5 12.4 12.1

Total Ingresos 9.0 2.2 124.0 48.1 448.5 454.7 657.0 886.5 951.5

INSS Producto de Inversión 0.5 0.01 19.1 0.81 5.0 16.1 32.8 66.3 124.7

% 5.6 0.5 15.4 1.16 1.1 3.5 5.0 7.5 3.1

Fuentes: Banco Central 1996a; INSSBI 1987a a 1995a; INSS 1996a.

Una comparación del porcentaje del

producto de inversión en el ingreso total de

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

45

Nicaragua, con el de otros países de la región en 1970-86, muestra que era uno de los más bajos, exceptuando a los países con sistema de reparto. En 1989, el producto de la inversión fue cero (porque virtualmente la reserva desapareció) y era también nula en otros tres países de la región con regímenes de reparto (OIT 1996). Una comparación del mismo porcentaje del producto de inversión (promedio en 1987-93) en Nicaragua con El Salvador, mostró que el primero era entre 1/3 y 1/6 del segundo (Mesa-Lago 1994a; Mesa-Lago et. al. 1994). Un análisis acucioso del rendimiento real de la inversión de las reservas de la seguridad social en Nicaragua en 1978-95 no es factible por tres razones: (a) por la doble serie presentada en el cuadro 19; (b) porque no está claro de la información publicada

por el INSS; y (c) porque es virtualmente imposible hacer este cálculo para el decenio de los 80 debido al cambio de moneda y la hiperinflación. Un aparente problema que muestra el cuadro 20 es que la parte invertida de la reserva fue sólo de 59.8% en 1994 y de 53.5% en 1995, lo que podría ser una grave ineficiencia (al mantenerse casi la mitad de la reserva en cuentas corrientes o efectivo). Pero la explicación es que la reserva no es efectiva o real porque parte de ella son obligaciones que no se han cumplido (cotizaciones no pagadas, y que en muchos casos, nunca se pagarán porque han cerrado las empresas). Por ello, parte del excedente anual que se supone ingresa en la reserva no se hace efectivamente pues es deuda (en parte incobrable) al INSS.

CUADRO 20 ESTIMADO GRUESO DEL RENDIMIENTO REAL DE LAS INVERSIONES DEL INSS EN NICARAGUA: 1991-1995 (en millones de C$) TASAS AÑOS

Reserva a/

Reserva

%

Invertida b/

Producto de Inversión c/

Rendim. Nominal

Inflación

Rendim. Real

1991

172.6

62.3

36.1

5.0

8.0

865.6

-88.8

1992

397.4

258.0

64.9

16.1

6.2

3.5

2.6

1993

543.8

415.0

76.3

32.8

7.9

19.4

- 9.6

1994

698.4

417.8

59.8

66.3

15.8

12.4

3.0

1995

960.0 d/

513.8

53.5

124.7

24.3

11.1

11.9

a/ La reserva incluye el patrimonio básico, el remanente o excedente anual, y el superávit por revalorización. b/ Incluye bienes inmuebles c/ Estimado del autor usando la fórmula {(1+y)/(1+i)-1}100, donde y es el coeficiente de rendimiento nominal e i es el coeficiente de inflación. d/ En el cuadro se estima la reserva técnica en C$624.9 millones y en la sección X, cuadro 35, se ajusta a C$647.8 millones. FUENTE: INSSBI 1991b a 1995b; INSS 1996a.

Como el valor de esta deuda no se indiza a la inflación (ni paga un interés por en46

cima de la inflación) se reduce en términos reales. Si nos basáramos en las cifras de in-

gresos efectivos del Banco Central, la reserva del INSS sería muy inferior a la que aparece en le cuadro 20. En la sección X se estima la reserva ajustada (eliminando los adeudos incobrables, etc.), en 1995 en C$647.8 millones. Basándonos en ésta, la inversión representa el 79%, en lugar del 53.5% basado en la reserva inflada del cuadro 20. El rendimiento real promedio anual de la inversión en 1991-95 fue de -16% (cuadro 20) uno de los más bajos en la región. La principal razón fue la hiperinflación que causó un rendimiento de -89% en 1991. Si se pudiera efectuar el mismo cálculo para 1985-90, el rendimiento real sería dramáticamente negativo (muchísimo peor que el de 1991) debido a la hiperinflación. Este de

sempeño tan adverso debió ser una causa mayor de la virtual desaparición de la reserva. En 1978-95, sólo se pudo obtener información (no muy precisa), extraída de los balances generales del INSS en los años 1982 y 1995, sobre la composición de la cartera de inversiones, y nada sobre el rendimiento de cada uno de los instrumentos financieros. Los anuarios estadísticos del INSS sólo publican un resumen del balance general que se refiere a “valores que garantizan las pensiones [futuras]” y las “pensiones en curso de pago”, sin especificar en qué tipo de instrumento. El cuadro 21 compara la composición de la cartera en los dos años disponibles (1982 y 1995), pero los instrumentos no están siempre especificados (por ejemplo “bonos financieros”, “otros préstamos”) y no se compaginan con el producto de la inversión.

CUADRO 21 COMPOSICION DE LA CARTERA DE INVERSION DEL INSS EN NICARAGUA: 1982 y 1995 (en porcentajes) Instrumentos

1982

Bonos Financieros (Depósitos a Plazo)

48.4

Valores del Tesoro Nacional

33.2

Otros Préstamos Garantizados

13.6

1995 77.4 14.0 a/

Préstamos Hipotecarios

0.3

-

Acciones y Valores

0.3

3.0

Bienes Inmuebles Total

4.2

5.6

100.0

100.0

a/ Préstamos Hipotecarios y Personales FUENTE: INSSBI 1983b; INSS 1996a

En 1982, 33.2% de la inversión estaba

en deuda pública (“Valores del Tesoro Nacio-

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

47

nal”) cuyo principal no se indizaba, por lo que se devaluó y el interés era probablemente inferior a la inflación. En 1986, el Estado canceló el principal (devaluado) e interés nominal de dichos valores. Otro 48.4% de la inversión de 1982 estaba en certificados de depósito en córdobas (aunque indentificados en el cuadro 21 como “bonos financieros”) y su valor real casi desapareció debido a la hiperinflación. Igual suerte corrieron “otros préstamos garantizados” (13.6% del total, que incluían préstamos al personal del INSS con intereses por debajo de los abonados por la banca comercial. Por último, 4.2% estaba en valores inmuebles (cuadro 21). Los hospitales y otras instalaciones sanitarias y equipos del programa EM del INSSBI fueron transferidos en 1982 al MINSA. El Estado debería haber reembolsado al Instituto, pero no lo hizo, y esa inversión considerable se perdió. Sólo quedaron los edificios de oficinas del INSS y terrenos. La distribución de la cartera en 1995 es confusa, pues 77.4% de la misma estaba invertida en “bonos financieros” y no aparece nada en préstamos hipotecarios ni en depósitos a plazo fijo en la banca comercial. Sin embargo, la reconstrucción hecha en la Sección X, indica que la distribución fue como sigue: (a) 77.4% en depósitos a plazo fijo en la banca comercial, cuyo principal se indiza al dólar y pagaron en 1995 un interés del 11% al 15%; (b) 14% en préstamos garantizados, una parte en préstamos hipotecarios a 20 años, a través del Banco de la Vivienda de Nicaragua (BAVINIC), cuyo principal se indiza al dólar y en 1995 rindieron un interés del 14% (el interés pagado por el prestatario fue del 18% y el restante 4% fue la ganancia del BAVINIC) y otra parte en préstamos al personal del INSS con principal indizado, pero sólo rindiendo un máximo del 10% de interés (por debajo de la inflación en ese año); (c) 5.6% en bienes inmuebles (edificios y terrenos) que no se revalúan desde 48

1991 y, por tanto, están subestimados; y (d) 3% en acciones y valores. No había inversión en valores del Tesoro Nacional (ver cuadro 21). Hasta 1995 el INSS era propietario de varias empresas (que se pasaron al FONIF) tales como: (a) “Optica Popular” (importadora de insumos, ensamblaje de anteojos y mercadeo) que se dice generaba utilidades al menos hasta 1993-94; (b) Inversiones Vacacionales, S.A. (INDEVASA) que opera los balnearios “Velero” y “Tránsito”, para empleados y asegurados del INSS (no se sabe si esta empresa daba utilidad o pérdida, pero sus precios eran subsidiados); (c) “Funeraria Popular” que fabrica ataúdes para el programa de subsidio por funeral (se desconoce si era rentable o no); y (d) el “Programa Agropecuario” que es una finca productiva. Es muy probable que el INSS no recibiera compensación por el valor de estas empresas traspasadas a FONIF; se ignora si estas empresas daban pérdida o eran rentables. El producto de la inversión en 1995 se distribuyó por fuente como sigue: (a) 48% provino de intereses por depósitos a plazo, 46.9% de “intereses ganados” (probablemente préstamos hipotecarios), 5% de “intereses ganados por préstamos” (probablemente garantizados) y 0.1% de “alquileres”, “dividendos y participación” (INSS 1996c). Esta distribución indica que casi 95% del producto de la inversión fue generado por los dos tipos de instrumentos principales. La inflación en 1995 fue de 11.1% por lo que los préstamos hipotecarios tuvieron un rendimiento real positivo de un 5% y los depósitos bancarios de cero a 4%. Los alquileres, dividendos y participaciones sólo produjeron un 0.1% del producto de la inversión, por lo que el 8.6% combinado en estos dos instrumentos debió dar un rendimiento negativo. Ignoramos qué rendimiento pueden

haber tenido los otros instrumentos (“préstamos garantizados”). El rendimiento global real de toda la inversión fue de 11.9% en 1995, una notable mejoría con respecto a los años anteriores.

ble por la cuantía relativamente pequeña de la inversión del INSS C$513.8 millones o (US$58 millones), pero un aumento de dicha inversión requeriría una expansión considerable del mercado de valores, que es muy pequeño e incipiente en Nicaragua.

La mejoría experimentada ha sido posi-

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

49

VIII. ADMINISTRACION A.

El Gasto Administrativo

La tendencia del gasto administrativo en el período 1978-1995 presenta un comportamiento disforme, con cambios importantes durante la década del ochenta. Estos se debieron a cambios institucionales y de competencia al incorporarse las actividades de bienestar a la seguridad social en 1982, y a la creación de empresas de servicios tales como la óptica popular, funeraria, programa vacacional y otras en el año 1984. Esto explica por qué los gastos administrativos aumentaron de 13.4% en 1978 a 25.3% en 1984 (cuadro 22). En 1987-1988, los gastos administrativos aumentaron y alcanzaron un record de 44.5% del gasto total en el último año (en 1989 Nicaragua se ordenó en el 4to. lugar más alto de la región en cuanto a dicho gasto; OIT, 1996). Esto se explica por dos razones: un rezago en el ajuste de las pensiones que, por motivo de la reforma monetaria de 1988, debieron efectuarse en ese año; y un ajuste casi automático en los salarios y beneficios del personal en relación a la devaluación. En los 90 ocurre una disminución del gasto administrativo, debido a la política general de ajuste y la reducción del personal del INSS. En 1995 se reduce el personal del INSS en un 60% debido a la transferencia a FONIF: 1,700 empleados en 1994 estaban en asistencia social, como centros de desarrollo infantil, asilos de ancianos, etc. Sin embargo, el gasto administrativo aumentó 15% en ese año (cuadro 22). La segunda parte del cuadro 22 mide otro indicador de eficiencia administrativa: la relación de empleados del INSS por 1,000 asegurados. La referida relación era altísima en 1978-1979 (15.9 y 21, entre las más altas de América Latina) pero se redujo notable-

mente en 1980-1981 (a 4.5 y 3.9, entre las más bajas de la región). Esto último puede haber sido resultado del traspaso de los servicos de salud al MINSA. La relación vuelve a aumentar de nuevo a partir de 1982 debido a la asignación, ya explicada, de funciones de bienestar social al INSS (entonces INSSBI) y llega a su máximo en 1987-1989 (16.5 como promedio). Pero un elemento compensador debió haber sido la eliminación de los servicios de salud del INSS, los cuales requieren el mayor número de empleados. Nótese, además, que el número de asegurados llega a su máximo en 1987 y comienza a declinar a partir de ese año, pero el número de empleados aumenta en 1988, originado por la incorporación de los vendedores de lotería como empleados del INSS con los deberes y derechos de los demás empleados. La organización sindical en el INSS era muy fuerte (la tasa general de sindicalización de Nicaragua es de 50% al 56%, y 80% de los sindicalizados son controlados por las confederaciones sandinistas) y tenía un representante en el Consejo de Dirección del INSS desde el inicio de la Revolución Sandinista en 1979 hasta hoy. De 1991 a 1994, la relación de empleados por 1,000 asegurados baja (a 10.5 en el último año) debido a la política general de recorte del empleo público y a la reducción del número de asegurados en casi una tercera parte. Debe recordarse que, a partir de 1993, el INSS reintroduce el programa de enfermedad-maternidad, pero los servicios se proporcionan no directamente sino a través de las empresas médicas previsionales que tienen su propio personal. Por último, en 1995, ocurre una caída brusca del personal y la relación se reduce a 4.1 (una de las más bajas de la región) por el ya explicado traspaso de funciones asistenciales del INSS al FONIF.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

51

CUADRO 22 GASTOS ADMINISTRATIVOS Y EMPLEOS EN EL INSS, NICARAGUA: 1978 - 1995 GASTOS (MILES C$) AÑO

TOTAL

ADMINISTRATIVOS

%

NUMERO DE

EMPLEADOS

EMPLEADOS ASEGURADOS (MILES)

X 1000 ASEGURADOS

1978

239,610

32,096

13.4

2,335

147

15.9

1979

271,814

37,606

13.8

1980

383,073

52,420

13.7

2,717

130

21.0

660

146

4.5

1981

555,864

50,864

9.2

676

172

3.9

1982

752,195

80,656

10.7

1,754

195

9.0

1983

899,266

120,083

13.4

2,567

243

10.6

1984

1,407,654

355,913

25.3

3,187

278

11.5

1985

3,780,129

483,192

12.8

3,671

290

12.7

1986

14,179,503

1,521,273

10.7

4,171

303

13.8

1987

63,222,310

21,285,096

33.7

4,755

312

15.2

1988

5,915,500

2,632,600

44.5

4,869

296

16.4

1989

290,557,300

79,348,800

27.3

4,281

261

16.4

1990

44,800

11,304

25.2

4,341

261

16.6

1991

276,132

50,342

18.2

2,998

229

13.1

1992

487,357

60,540

12.4

3,062

215

14.3

1993

523,536

66,601

12.7

2,957

207

14.3

1994

660,881

57,889

8.8

2,141

203

10.5

1995

695,806

73,160

10.5a)

851

208

4.1

a) En la sección X se estima este porcentaje en 12.2% FUENTE: INSSBI 1882b - 1995b; INSS 1996a

En 1993, la relación de empleados por 1,000 asegurados en el INSS era de 14.3 y se ordenaba entre las dos más altas de América Latina conjuntamente con Perú, Panamá y El Salvador, mientras que el porcentaje del gasto administrativo era de 12.7% y estaba también entre los más altos de la región. Estos indicadores eran aún más alarmantes si se tiene en cuenta que el INSS no brindaba atención de salud y este servicio es el que requiere la mayor cantidad de personal en las instituciones de seguridad social; por lo contrario, el INSS ofrecía servicios de asistencia social que son menores en otros países latinoamericanos. La caída de la relación a 4.1 en 1995 "limpia" al personal asistencial, pero no cambia el hecho de que el INSS no brinda directamente servi52

cios de salud. De forma que aunque este indicador parece ser muy bajo a niveles regionales e internacionales, no lo es tanto si se tiene en cuenta la exclusión de servicios sanitarios directos. El porcentaje del gasto administrativo del 10.5% es, por la misma razón, muy alto a niveles regionales e internacionales. En 1995, 43% del gasto administrativo total se dedicó a remuneración del personal: salario, aguinaldo, horas extras, becas, transporte, etc. Esto no incluye beneficios marginales planillas complementarias (pagos adicionales a funcionarios sin ninguna deducción por impuestos), que pueden ser el doble o triple del sueldo oficial. Por ejemplo,

el INSS otorga tarjeta de crédito a ciertos empleados (en dólares y córdobas), con suma a gastar a cargo de la institución y tiene que garantizar/respaldar dicha tarjeta. El segundo rubro de gastos administrativos más alto (después de remuneración) es 11.47 millones en “gastos de períodos anteriores” (que aparece el último en el Balance General y no es explicado). El tercer rubro más alto es C$5.3 millones en servicios técnicos, que fue el pago de honorarios de un abogado (C$4.7 millones), asunto que está en pleito en la Contraloría. Estos dos rubros combinados son equivalentes al de salarios o sueldos.

B.

Los Problemas Administrativos

preciso y eficiente (véase el análisis detallado de los defectos de la contabilidad en la sección IX-B). 3.

Computación. Se han instalado micro computadoras en algunos sectores pero a manera de “parche” con dispersión de la información entre diversos departamentos, sin que exista un sistema central integrado de informática. Es necesario crear un número de identidad única del asegurado y el empleador (el mismo que se use en el sistema tributario) y completar realmente la cuenta individual.

4.

Recursos Humanos. Hay que entrenar el personal y elevar su nivel técnico, además de mantener a los expertos con larga experiencia, que a menudo se despiden cuando cambia el gobierno, con lo que se pierde no sólo a un empleado valioso sino, además, la “memoria institucional”.

5.

Trámite del Otorgamiento de Pensiones. Es engorroso y prolongado debido a la falta de la cuenta individual y la pérdida de muchos “records” de 1957 a 1965. El promedio del trámite es tres meses,pero a menudo toma mucho más (el trámite de la pensión de invalidez es más demorada que la de vejez). Peor aún, en ciertos casos se han negado pensiones porque no había records o existían “baches” de información sobre contribuciones o se han otorgado pensiones de monto inferior a lo que hubiera correspondido de tener toda la información necesaria.

6.

Financiamiento e Inversiones. Es necesario reformar y modernizar el reglamento financiero que data de 1983. (Ver otros problemas y recomendaciones en sección IX-B).

Algunos de los problemas administrativos que confronta el INSS son: 1.

2.

Facturación Ficticia. Este problema ya ha sido explicado en la sección VI. La inflación de los ingresos por facturación a empresas desaparecidas, incrementa no sólo éstos sino también la cobertura poblacional, la mora aparente, el excedente y la reserva. Esto a su vez complica el control de pagos, indica ineficiencia en la inversión (pues sólo la mitad aparece invertida), y distorsiona seriamente la contabilidad. No está claro si este problema es resultado del sistema contable o de inercia de la dirigencia del INSS o de tratar de hacer aparecer un ingreso superior al real para disfrazar problemas financieros de la institución. Pero cualquiera que sea la causa, es imprescindible y urgente corregir este defecto (véase secciones IX y X). Contabilidad. El sistema contable hoy es virtualmente el mismo que se usaba 15 ó 20 años atrás persistiendo los defectos indicados. Debe ser sustituído por un sistema moderno, transparente,

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

53

IX. ANALISIS PRELIMINAR GLOBAL DE LA SITUACION FINANCIERA En esta sección se construyen y analizan series estadísticas para 1978-95 (aunque no siempre hay cifras para todo el periodo) sobre los siguientes aspectos financieros claves de la seguridad social en general y del INSS en particular: (1) su costo, (2) ingresos, egresos y balance contable, y (3) reservas y relación activo/pasivo. Para ello se utilizan cifras del INSS y se apuntan los problemas y fallas de las mismas. En la sección siguiente se realiza un estudio mucho mas profundo de la situación financiera del INSS, se ajustan las cifras de ingresos, gastos, balance y reserva, y se hace un estudio actuarial del programa IVM.

A.

El Costo de la Seguridad Social

El costo total de seguridad social de Nicaragua (combinando los gastos del INSS y del MINSA) puede calcularse sólo para 19901995, pues no existe información adecuada para los años anteriores. Como porcentaje del PIB, el referido costo aumentó de 5.6% a 7.9% en 1990-92, bajó a 6.6% en 1993, y subió a 7.7% en 1994-95. Como porcentaje de los gastos totales del gobierno, los de seguridad social aumentaron de 16.2% a 25.1% en 1990-95 (cuadro 23). La OIT (1996) reportó como 3.4% el porcentaje del gasto de seguridad social en relación con el PIB de Nicaragua en 1989 (no hay cifras disponibles despues de este año). Basados en el porcentaje de la OIT, Nicaragua se ordenó en 1989 en el 8vo. lugar de América Latina, sólo superada por países con un desarrollo muy superior de la seguridad social: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba y Uruguay. Pero en el cál-

culo del porcentaje citado, la OIT excluyó el costo de los programas públicos de salud. En el cuadro 23, el porcentaje de Nicaragua para 1990 fué mucho más alto (5.6%), pues incluye el gasto de MINSA. La exclusión de la OIT, por tanto, subestima notablemente el verdadero costo de la seguridad social nicaragüense, ya que más de dos terceras partes del mismo son en salud, principalmente pública. Pero mientras Nicaragua se ordena en 8vo. lugar en la región en cuanto a su gasto de seguridad social, se coloca en el 17to lugar en cuanto a su cobertura poblacional (ya se ha indicado también la brecha que existe entre el ordenamiento regional de Nicaragua en cuanto a los porcentajes de cotización y cobertura). Ocho países que tienen porcentajes del gasto/PIB más bajos que Nicaragua, muestran una cobertura poblacional más alta: Bolivia, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Perú y Venezuela. Más aún, el programa de pensiones de Nicaragua fue el 14to. en introducirse en la región (en 1955), por lo que es relativamente reciente en comparación con los de otros 13 países con programas más maduros. Ya se ha visto que sólo un 38% del gasto de prestaciones en Nicaragua se dedica a pensiones, programa que toma entre el 70% y el 83% del gasto en los países con los programas más antiguos (que tienen un porcentaje del costo más alto que Nicaragua). Por último, la población de Nicaragua es una de las más jóvenes dentro de la región, lo cual debería también contribuir a un porcentaje del gasto/PIB mucho más pequeño.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

55

CUADRO 23 COSTO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA : 1990-1995 (Millones de córdobas corrientes) a) Total Gastos AÑOS

PIB

Gobierno Central

Gastos de Seguridad Social Salud b/

Resto c/

Total

% de Gastos de Seguridad Social en relación al PIB

Gastos Totales Gobierno

1990

1,585

545

72.7

15.8

88.5

5.6

16.2

1991

7,429

2,003

408.7

88.7

497.4

6.7

24.8

1992

9,226

2,596

566.0

165.7

731.9

7.9

28.2

1993

11,067

3,034

505.3

228.0

733.3

6.6

24.2

1994

12,445

3,768

634.6

326.8

961.4

7.7

25.5

1995

14,456

4,410

764.6

344.1

1,108.7

7.7

25.1

a/ La unidad monetaria cambia en 1988 y 1990, pero esto no afecta los porcentajes b/ Incluye gastos de EM dentro de INSS o INSSBI y en MINSA c/ Incluye IVM, RP, subsidios monetarios, prestaciones no contributivas y programas de bienestar social (desde 1995 transferidos a FONIF). FUENTE: INSSBI 1982b a 1995b; INSS 1996a; Banco Central 1991-1996a, 1995-1996b; MAS 1996

Esta anomalía no puede ser explicada por prestaciones o condiciones de acceso muy generosas sino por otras razones. Primero, está el alto costo de la atención de salud (59% del gasto total de prestaciones), pero esto no se ve reflejado en los índices de salud en los cuales Nicaragua --a pesar del notable mejoramiento en las últimas dos décadas-- se coloca actualmente en el 14to. lugar en América Latina (17to en mortalidad infantil). Segundo está el elevado gasto administrativo, el 4to más alto en la región hasta muy recientemente. Y tercero está la ineficiencia en la gestión administrativa, hospitalaria, etc.

B.

Ingresos, Egresos y Balance Contable

El cuadro 24 reconstruye la serie de estados financieros del INSS para el período 1978-1995, tal y como los ofrece el INSS. La serie presenta primero el total de ingresos, desglosados por: (a) cotizaciones, a su vez desagregadas por regímenes (Contributivo: Integral, IVM-RP y Facultativos, pero no el Régimen no Contributivo); y (b) otros ingresos, incluyendo los del Régimen Contributivo, el producto de inversiones, etc. La serie pre56

senta después el total de egresos, desglosados por regímenes y programas, pero con los gastos administrativos sólo divididos por regímenes: Contributivos (IVM, EM, RP), No Contributivos (Víctimas de Guerra, pero no las Especiales), y Administración (dividida entre Regímenes Contributivos y No Contributivos). Por último, la serie presenta el balance de ingresos y egresos, al cual hemos añadido el balance como porcentaje del total de egresos. De acuerdo con la serie, sólo ha habido deficit global del INSS en dos años: 1987 y 1992. En el resto de los años, el balance como porcentanje de los egresos totales fluctuó entre 26% y 113%, excepto en 1990 (7.3%). A primera vista la serie del INSS sugiere que su situación contable-financiera es muy positiva. Pero debe tenerse en cuenta que la serie está en córdobas corrientes y si se deflacionara y se uniformara en córdobas oro, la situación sería muy diferente. Pero, además, la serie adolece de muchos problemas, que resumimos a continuación divididos en varias áreas: (1) generales, (2) ingresos, (3) egresos, (4) administración, (5) balance, (6) inversión y (7) reserva.

CUADRO 24 INGRESOS, EGRESOS Y BALANCE DEL INSS EN NICARAGUA: 1978 - 1995 (Miles de córdobas corrientes) CONCEPTO

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

TOTAL INGRESOS

321,248.06

388,173.14

614,640.50

836,789.74

973,266.02

1,283,119.50

1,973,401.40

5,442,280.97

19,878,801.60

Por Cotizaciones

304,327.56

366,840.25

582,358.30

780,719.24

886,475.02

1,171,799.50

1,682,620.50

5,171,188.67

16,878,288.10

Régimen Integral (IVM+RP+SALUD)

292,407.75

355,852.34

552,585.60

719,056.96

814,240.12

1,021,231.30

1,429,845.80

4,043,672.71

13,145,386.00

10,607.95

10,395.05

29,083.20

61,061.93

71,604.66

149,913.90

251,885.90

1,125,914.23

3,726,880.30

65.27

525.92

598.90

506.62

489.20

476.80

594.80

1,298.21

5,192.40

1,246.59

66.94

90.60

93.73

141.04

177.50

294.00

303.52

829.40 3,000,513.50

Régimen IVM-RP R. Facultativo (IVM + EM) R Facultativo IVM Otros Ingresos

16,920.50

21,332.89

32,282.20

56,070.50

86,791.00

111,320.00

290,780.90

271,092.30

Producto de Inversiones

13,349.70

13,506.63

17,162.80

37,764.40

67,100.00

92,273.00

118,334.70

145,376.70

500,703.40

3,570.80

7,826.26

15,119.40

18,306.10

19,691.00

19,047.00

172,446.20

125,715.60

2,499,810.10

TOTAL EGRESOS

239,610.48

271,814.41

383,036.80

555,864.30

752,195.00

899,266.10

1,407,653.70

3,693,945.22

14,179,502.90

Enfermedad - Maternidad

167,602.25

171,121.61

255,693.40

417,824.60

478,196.00

603,970.60

810,722.20

2,205,894.10

6,588,347.10

Invalidez, Vejez y Muerte

29,275.79

47,488.75

63,418.90

85,518.50

137,984.00

138,049.30

222,856.50

504,387.42

3,426,084.60

Riesgos Profesionales

10,636.14

15,598.21

11,504.90

1,657.40

31,483.00

37,163.60

18,162.10

14,040.60

446,382.40

32,096.30

37,605.84

52,419.60

50,863.80

80,656.00

120,082.60

355,912.90

483,191.80

1,521,273.30

486,431.30

2,197,415.50

Otros Ingresos Ingresos Régimen no Contributivo Ingresos por Reval y Dif Cambia

Víctimas de Guerra Admón Régimen Contributivo Admón Régimen no Contributivo BALANCE Balance como porcentaje del total de Egreso

23,876.00 81,637.58

116,358.73

231,603.70

280,925.44

221,071.02

383,853.40

565,747.70

1,748,335.75

5,699,298.70

34.1

42.8

60.5

50.5

29.4

42.7

40.2

47.3

40.2

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

57

CUADRO No. 24 (Continuación) CONCEPTO TOTAL INGRESOS

1987 44,941,442.00

1988

1989

11,190,300.00 620,259,800.00

1990

1991

48,089.20

1992

448,520.12

1993

454,688.50

1994

656,955.78

1995

886,547.10

951,518.54

Por Cotizaciones

42,191,980.00

5,529,800.00 417,520,800.00

41,100.85

386,917.82

364,113.50

507,863.13

701,831.23

539,086.07

Régimen Integral (IVM+RP+SALUD)

34,960,821.00

4,712,900.00 351,312,300.00

34,283.58

321,574.87

309,655.20

458,686.38

607,728.72

474,588.15

66,134,300.00

6,797.75

65,215.64

54,286.20

49,020.09

93,020.56

64,195.17

Régimen IVM-RP R. Facultativo (IVM + EM) R Facultativo IVM

7,208,695.00

815,700.00

19,887.00

1,100.00

57,600.00

17.13

108.82

125.30

115.23

1,021.77

176.06

2,577.00

100.00

16,600.00

2.39

18.49

46.80

41.43

60.18

126.69

5,660,500.00 202,739,000.00

7,414.10

61,602.30

90,575.00

149,092.65

184,715.87

412,432.47

Otros Ingresos

2,749,462.00

Producto de Inversiones

2,300,289.00

52,800.00

95,741,600.00

848.11

5,046.18

16,131.90

32,847.71

66,301.57

124,668.84

449,173.00

461,500.00

57,652,600.00

2,586.43

47,596.43

33,998.10

15,441.55

43,788.16

263,382.28

856,400.00

37,386,500.00

3,979.56

8,959.69

24,691.30

55,888.35

45,288.14

1,298.92

4,289,800.00

11,958,300.00

15,753.70

44,915.04

29,338.00

23,082.43

Otros Ingresos Ingresos Régimen no Contributivo Ingresos por Reval y Dif Cambia TOTAL EGRESOS

63,222,310.00

5,915,400.00 290,557,300.00

34,036.88

276,132.43

487,356.50

523,536.26

660,881.08

695,805.49

Enfermedad - Maternidad

28,859,061.00

2,542,300.00

13,884,300.00

7,436.05

108,880.49

211,800.90

175,076.66

219,963.05

255,217.34

Invalidez, Vejez y Muerte

12,492,823.00

409,900.00

81,519,100.00

8,270.38

57,352.16

113,465.10

165,505.09

260,323.72

281,945.60

Riesgos Profesionales

585,330.00

Víctimas de Guerra Admón Régimen Contributivo

21,285,096.00

30,200.00

6,774,200.00

847.28

7,959.06

12,765.40

15,241.34

27,703.23

43,005.72

300,400.00

38,922,000.00

142.46

21,151.17

37,055.20

45,547.39

47,513.62

40,830.00

2,632,600.00

79,348,800.00

11,303.53

50,342.04

60,539.90

66,601.27

57,888.62

73,160.14

Admón Régimen no Contributivo BALANCE

(18,280,868.00)

Balance como porcentaje del total de Egreso FUENTE: INSSBI 1982b -1995b; INSS 1996a

58

(28.9)

70,108,900.00

6,037.18

30,447.51

51,730.00

55,564.51

47,488.84

1,646.69

5,274,900.00 329,702,500.00

14,052.32

172,387.69

(32,668.00)

133,419.52

225,666.02

255,713.05

41.3

62.4

(6.7)

25.5

34.1

36.8

89.2

113.5

1. Generales: Las operaciones contables se registran según el régimen de afiliación (Integral, IVM-RP, Facultativo) en vez de por programas (IVM Contributivo, RP Contributivo, EM, No Contributivos). No se establece una relación de ingresos y egresos por cada programa. Las cuentas de los estados financieros tienen rubros vagos o erróneos. 2. Ingresos: Existe sobrefacturación o facturación ficticia, debido a la no exclusión en el sistema de facturación, de los empleadores inactivos o inexistentes (por cierre de empresas, etc.). Esto a su vez resulta en hipotéticos ingresos por multas y recargos que no se materializan (por ejemplo, C$226.5 millones en 1995, igual al 42% de los ingresos por cotizaciones, pero la morosidad real es mucho menor). Además, hay inclusión de ingresos de períodos anteriores que no deben contabilizarse en el año corriente. También es difícil estimar los ingresos por cotizaciones de acuerdo con el contribuyente (asegurados, empleadores y Estado). Por último es casi imposible calcular la deuda privada y estatal que es realmente recobrable.

3. Egresos: Se incluyen, impropiamente, partidas de gastos ficticios (por ejemplo, la transferencia del 9% al MINSA cuando de hecho se retiene por el INSS), así como de gastos de períodos anteriores en el año corriente, y otras partidas que no corresponden, como pérdidas por no recuperación de valores y por adeudos patronales incobrables. 4. Administración: Se asignan ingresos al "programa" administrativo ("otros ingresos"), por ejemplo, ingresos por productos financieros, multas y recargos, los cuales deberían asignarse a cada uno de los reales programas. Se separan los gastos administrativos por regímenes de afiliación (Contributivo y No Contributivo), en vez de por programa. 5. Balance: El balance de ingresos y egresos

mezcla los conceptos de contabilidad a base de causación y contabilidad a base de efectivo. Además, todas las fallas anteriores hacen difícil estimar el balance.

6. Inversión: Los rubros de inversión son confusos o erróneos, por ejemplo, se registra "bonos financieros" cuando se trata de depósitos a plazo, o se utilizan rubros muy genéricos que no identifican propiamente el tipo de instrumento. 7. Reserva: Existe una sobrevaloración de los activos y, consecuentemente, de la reserva debido a la sobrefacturación sobre empleadores inactivos o inexistentes y la acumulación de multas y recargos sobre dicha facturación ficticia. Por todo ello se genera un gran excedente aplicable a reservas que no existe en realidad. Debido a ello el déficit actuarial debe ser mayor que el estimado. No hay reservas claramente separadas por programas y parece haber transferencias entre ellos; por ejemplo, es posible que se usen excedentes de IVM que deberían ir a su reserva, para sufragar déficit en las pensiones no contributivas; por lo contrario, se transfieren excedentes del programa EM (resultantes de la retención del 9%) a la reserva de IVM. La reserva aparente de algunos programas luce ser excesiva, por ejemplo, la reserva de RP es 62% de la reserva de IVM, pero los pensionados del primer programa son sólo un 10% de los del segundo, y la pensión promedio de RP es aproximadamente la mitad de la de IVM. Varios de los problemas apuntados anteriormente son corregidos en la sección X. C.

Reservas y Relación Activo/Pasivo

El cuadro 25 presenta toda la información que se pudo obtener sobre las reservas nominales del INSS en 1978-95, pero no fue posible conseguir cifras para los años 197879, 1982-87 y 1990. El cuadro también calcula la reserva real (deflacionada) usando dos

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

59

índices de precios, uno basado en el año 1980 y el otro en el año 1992. A pesar de los serios vacíos de información (y los problemas apuntados anteriormente), consideramos que el cuadro ofrece una visión adecuada de la tendencia en la reserva real en el período.

a partir de 1993, el rendimiento real positivo de la inversión en 1994-95, y la disminución del gasto administrativo especialmente en los dos últimos años. El

aumento considerable de la reserva

CUADRO 25 RESERVAS NOMINALES Y REALES DEL INSS EN NICARAGUA: 1981-1995

AÑO

RESERVAS TECNICAS (millones de C$ corrientes)

IPC 1980= 1.0

RESERVAS TECNICAS (millones de C$ constantes)

IPC 1992 = 1.0

RESERVAS b) TECNICAS (millones de C$ constantes)

1981

1,277.8

1.2

1,056.0

2.00

638.9

1988

1,970.0

18.7

105.5

31.10

63.3

1989

3,168.8

940.8

3.4

1566.00

2.0

1991

172.6

0.5

379.3

0.83

207.9

1992

294.3

0.6

488.8

100.00

294.3

1993

391.1

0.7

552.3

1.17

334.3

1994

530.9

0.8

690.2

1.33

399.2

1995

624.9a)

0.8

753.0

1.33

469.8

a) La sección IX estima la reserva en C$647.8 millones después de hacer varios ajustes. FUENTES: INSS 1982b-1995b ; INSS 1996a

Debido al proceso de hiperinflación (así como a las tasas negativas de la inversión, la pérdida de las instalaciones de salud del INSS, etc.) las reservas reales cayeron de C$1,056 millones a C$3.4 millones en 198189 (con base en 1980) o de C$639 millones a C$2 millones en el mismo periodo (con base en 1992). Por lo contrario, en 1991-95 se observa un crecimiento considerable de las reservas en precios constantes (cuadro 25). Con el índice en base a precios de 1980, las reservas se incrementan de C$379 a C$753 millones en dicho período (un aumento del 98.5%), y con el índice en base a 1992 las reservas suben de C$208 a C$470 millones (un salto del 126%). Las causas de la reconstrucción rápida de la reserva han sido: la reducción dramática de la inflación, la retención del 9% 60

en los 90, aunque positivo, no puede compensar la pérdida de dicha reserva a fines de los 80. Así, la reserva real en 1995 era sólo entre el 71% y el 74% de la reserva de 1981 y, en el interín aumentaron las obligaciones a largo plazo del INSS, por lo que debe haberse agravado el desequilibrio actuarial. La sección X conduce una evaluación actuarial de la reserva del programa IVM. Otro aspecto negativo en el período es la rápida caída de la relación activo/pasivo en el INSS: de 18 en 1978 a 2.1 en 1995 (cuadro 26), lo cual también es adverso al equilibrio futuro. Las razones del aceleramiento en la caída de la referida relación son múltiples. Primero está la disminución de los activos a partir de 1987 por las razones ya explicadas en la sección V-B: en 1995 los activos se habían reducido en un 33%. Segundo es la

introducción de las pensiones no contributivas a partir de 1980; éstas que sólo constituían un 22% del total de pensiones en ese año, aumentan al 50% en 1995; la relación entre activos totales y pasivos no contributivos disminuye consecuentemente de 35.5 a 4.3 en 1980-95. Tercero está la maduración del programa IVM contributivo, combinada con la flexibilización de algunas de sus condiciones de acceso en los 80; la relación activo/pasivo en este programa se mantiene alrededor de 14 en 1979-84, pero cae rápidamente a 7.6 en 1989 y luego disminuye más lentamente a 4.3 en 1995. La relación global activo/pasivo de Nicaragua en 1995 era de

2.1 en 1995 y se ordenaba (entre 18 países de la región para los cuales hay información) en 16to lugar. Los tres países que tenían una relación más baja que Nicaragua eran los pioneros en la introducción de sus programas de pensiones en latinoamérica, con programas muchísimo más maduros y poblaciones considerablemente más envejecidas: Uruguay y Argentina. Incluso Chile y Cuba, otros dos países pioneros, tenían relaciones algo más altas que la de Nicaragua. En la sección X se analiza con más detalle y a largo plazo, el posible impacto de la relación activo/pasivo en el equilibrio actuarial del INSS.

CUADRO 26 RELACION ACTIVO/PASIVO EN LAS PENSIONES DEL INSS EN NICARAGUA: 1978 - 1995 CONTRIBUTIVO AÑOS ACTIVOS

(1)

PASIVOS

NO CONTRIBUTIVO

RELACION

IVM

RP

TOTAL

A/P

(2)

(3)

(4)

(5)=1/4

PASIVOS GUERRA ESPECIALES (6)

(7)

RELACION RELACION

GLOBAL

TOTAL

A/P

A/P

(8)

(9) = 1/8

(10)=1/(4+8)

1978

147,122

7,373

802

8,175

18.0

18.0

1979

129,517

8,267

942

9,209

14.1

14.1

1980

146,435

10,721

3,861

14,582

10.0

386

264

4,124

35.5

7.8

1981

172,478

11,113

1,136

12,249

14.1

4,462

3,146

7,608

22.7

8.7

1982

195,351

13,595

1,289

14,884

13.1

4,851

4,430

9,281

21.0

8.1

1983

242,625

15,317

1,422

16,739

14.5

5,225

6,761

11,986

20.2

8.4

1984

277,965

17,390

1,644

19,034

14.6

6,903

8,034

14,937

18.6

8.2

1985

289,779

20,070

2,047

22,117

13.1

13,909

13,346

27,255

10.6

5.9

1986

303,029

22,619

2,440

25,059

12.1

15,401

14,095

29,496

10.3

5.6

1987

311,925

25,493

2,953

28,446

11.0

17,826

14,325

32,151

9.7

5.1

1988

296,316

27,362

4,062

31,424

9.4

21,168

14,745

35,913

8.3

4.4

1989

261,209

29,415

4,850

34,265

7.6

21,611

14,881

36,492

7.2

3.7

1990

261,439

31,249

3,420

34,669

7.5

26,806

15,202

42,008

6.2

3.4

1991

228,930

35,235

3,814

39,049

5.9

30,782

13,067

43,849

5.2

2.8

1992

214,675

35,313

3,760

39,073

5.5

33,771

12,024

45,795

4.7

2.5

1993

207,490

39,532

4,035

43,567

4.8

36,838

11,595

48,433

4.3

2.3

1994

203,439

42,219

4,131

46,350

4.4

38,439

10,831

49,270

4.1

2.1

1995

208,152

44,334

4,059

48,393

4.3

38,251

10,229

48,480

4.3

2.1

FUENTE: INSSBI 1982b - 1995b; INSS 1996a.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

61

X. EVALUACION ACTUARIAL Esta sección se concentra en la evaluación actuarial del programa de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) del INSS, el cual es el más importante. Idealmente se debería haber evaluado actuarialmente los otros programas (RP, EM, Víctimas de Guerra, etc.) pero no fue posible por falta de tiempo e información. No obstante, la sección ajusta cifras del INSS sobre todos sus programas, con lo cual sienta las bases para una futura evaluación de los programas restantes. La sección primera revisa los dos estudios actuariales previos más recientes: el conducido por la OIT en 1991, y el realizado por el INSS en 1995. El análisis de este último lleva a la conclusión que es necesario hacer una revisión del mismo. A ese efecto se procede primero a un ajuste de las estadísticas financieras del INSS, a fin de resolver parte de las fallas explicadas en la sección IXB; para ello se ajustan las cifras de ingresos y egresos, se asigna el gasto administrativo a los programas, y se ajustan las cifras del balance y la reserva. Con esta base estadística más sólida, la sección conduce la nueva evaluación actuarial de IVM en 1995, mejorada y a más largo plazo. Las conclusiones más importantes en cuanto al programa IVM se resumen en la sección XI-I. A.

Estudio Actuarial de 1991 (OIT)

Con cifras al 31 de diciembre de 1991, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), realizó una valuación actuarial del INSSBI el que más tarde se convertiría de nuevo en el INSS. Este estudio fue el primero que se efectuó en el país bajo la nueva administración de la Presidenta Violeta Barrios de Chamorro y después de un período de recesión persistente, alta inflación, aumento del desempleo y creciente déficit público. Con el ob62

jeto de revertir las tendencias, reorientar y reestructurar la economía, el nuevo gobierno elaboró e inició la instrumentación de un Plan Económico y una reforma monetaria. En 1990, se efectuaron dos devaluaciones monetarias de 100% y 50%, respectivamente, y en marzo de 1991 una del 500%, pasando la paridad de un Córdova Oro por un Dólar de los Estados Unidos a cinco Córdovas Oro por Dólar. En los seis años previos a la valuación actuarial, la tasa promedio de crecimiento de los asegurados al INSSBI experimentó un decrecimiento anual del 6.5 en promedio, con una caída abrupta del 18% entre 1990 y 1991, años previos a la valuación actuarial. Ante la cambiante e incierta situación económica y laboral, así como por la ausencia de datos plenamente confiables. la OIT efectuó estimaciones de la información faltante e hizo supuestos deliberadamente conservadores. En coordinación con la autoridades del INSSBI, la OIT consideró varias hipótesis demográficas y financieras así como algunas estrategias para acciones inmediatas. Igualmente, se evaluaron alternativas para la integración inicial de reservas. Un primer escenario consideraba, además de la hipótesis, las siguientes modificaciones en la Ley del INSSBI: (1) otorgamiento de pensión por vejez solamente si el asegurado activo ha cumplido 60 años de edad y ha cotizado al menos 15 años; (2) otorgamiento de la pensión de invalidez solamente con tres o más años de cotización; y (3) otorgamiento de las pensiones por causa de muerte solamente si el asegurado ha cumplido con los requisitos de vejez o invalidez. Debido al rezago histórico y a la apre-

miante situación de los jubilados y pensionados, el estudio de la OIT consideró un segundo escenario en el que los montos de las pensiones se incrementaban en una forma acelerada. El estudio de la OIT identificó una serie de problemas entre los que destacaban principalmente: (1) no se respeta el régimen financiero previsto en la Ley; (2) sin aparente sustento legal, desde el mes de noviembre de 1990, el INSSBI no efectuó transferencia alguna del 9% de los salarios al Ministerio de Salud; (3) se han adoptado una serie de medidas que comprometen el futuro financiero del INSSBI sin el adecuado sustento actuarial; (4) el gobierno no ha pagado y continúa sin pagar los gastos correspondientes a las prestaciones de “Bienestar” y de las “pensiones especiales” que le fueron asignadas al INSSBI; (5) se efectúan transferencias indiscriminadas y frecuentemente mal contabilizadas entre seguros; (6) el instituto no cuenta con los sistemas y mecanismos adecuados que le permitan llevar a cabo labores sustantivas como control de patrones; registro, alta, baja y modificaciones de trabajadores y sus salarios; y cobranza; (7) existe un gran problema de mora, evasión y subdeclaración tanto del gobierno como del sector patronal; (8) los períodos mínimos de cotización son demasiado cortos o inexistentes; (9) el INSSBI no cuenta ni con la información estadística ni con los sistemas que le permitan efectuar estudios detallados así como adoptar sanas estrategias; y (10) la relación del número de activos por jubilado y pensionados es muy baja, fundamentalmente debido a la situación del empleo en el país que se refleja en bajas densidades de cotización y en un reducido número de aportantes. Los dos escenarios estimados por la OIT arrojan los siguientes resultados en cuanto al sistema de primas escalonadas en tres escalones (o períodos de equilibrio), considerando una tasa de rendimiento del 5% en la inversión de las reservas, y dos escenarios con

respecto al monto inicial de dicha reserva: Período de Equilibrio

Prima con una reserva inicial de 100 Millones

Reserva al final del escalón en Millones

Prima con una reserva inicial de 100 Millones

1

1992-1994

5.31%

187

5.49%

86

2

1995-2002

8.26%

502

8.40%

396

3

2003-2010

9.02%

582

9.40%

473

Escalón

Reserva al final del escalón en Millones

Los tres períodos de equilibrio (escalones) establecidos por la OIT se diseñaron en función de que ellos no cubriesen un período demasiado largo y que éste coincidiera con las administraciones presidenciales y del INSSBI. La idea fundamental detrás de la elección de los períodos de equilibrio fue el que cada administración recibiese a los sistemas de pensiones en un punto determinado y que tuviera la obligación de ceñirse durante su administración a un plan preestablecido. Por cambios en la fijación de los mandatos presidenciales posteriores a la valuación, los períodos de equilibrio establecidos no coinciden necesariamente con los períodos presidenciales. De acuerdo con la situación vigente a la fecha de valuación, así como a dos supuestos en cuanto a la reserva inicial, se esperaba que la prima (contribución) como porcentaje de los salarios sería: entre 5.31% y 5.49% en el primer período de equilibrio (1992-1994), entre 8.26% y 8.4% en el segundo período (1995-2002), y entre 9.02% y 9.4% en el tercer período (2003-2010). Los dos escenarios de proyección son bastante similares, en cuanto a magnitud y tendencia, en el sentido de que el programa contributivo IVM sufriría serios problemas de financiamiento en el mediano plazo, los cuales obviamente se agravarían en el largo plazo. Así, la prima de IVM del 5.5% sería insuficiente para mantener la reserva en el primer escalón, requeriría un aumento de aproximadamente tres puntos porcentuales

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

63

damente tres puntos porcentuales en el tercer escalón. La conclusión fue que el INSSBI se encontraba en 1992 en una grave crisis financiera que se venía gestando por varios años como resultado de: las dificultades económicas, decisiones tomadas (sin el apoyo de un estudio actuarial) que comprometieron el futuro financiero, y problemas administrativos de la institución. Más aún, que existían fuertes presiones para aumentar las pensiones (que eventualmente dieron lugar a aumentos substanciales de las mismas). Y que existía en 1992 un déficit programado de C$39 millones. Las principales recomendaciones de la evaluación de la OIT fueron las siguientes: (1) desarrollar un sistema de registro individual de asegurados y patrones; (2) no tomar decisiones sin antes efectuar un estudio actuarial para valorar sus repercusiones en el corto, mediano y largo plazos; (3) establecer un programa de constitución de reservas actuariales; (4) detener la transferencia indiscriminada de fondos entre seguros; (5) desarrollar un sistema de información estadística adecuado; (6) efectuar una actualización mensual de las proyecciones actuariales sustituyendo progresivamente las variables estimadas por los datos reales (con ese fin, la OIT dejó instalado en el equipo de cómputo de la INSSBI un programa de proyecciones demográficas, financieras y actuariales); (7) evitar que las prestaciones de los programas de bienestar y de pensiones especiales continúen gravitando sobre el resto de los seguros (se recomendó iniciar pláticas con el gobierno para solventar esta situación lo antes posible); (8) racionalizar los costos de administración que sobrepasan los límites establecidos; (9) cumplir con la disposición legal de efectuar las transferencias al Ministerio de Salud o llevar a cabo un proceso de revisión y, en su caso, modificación de las disposiciones legales; y (10) abandonar la práctica de efectuar programas sobre la base de déficits establecidos y, en su 64

lugar, ajustarse a una estrategia de equilibrio financiero y actuarial, tanto a nivel institucional como de cada uno de los seguros y prestaciones que administra. Muy pocas de las atinadas recomendaciones anteriores de la OIT fueron consideradas e implementadas, por lo que la situación se agravó entre 1992 y 1997.

B.

El Estudio Actuarial de 1995 (INSS) 1.

Introducción

El INSS realizó un estudio actuarial del régimen de pensiones ordinarias de IVM en el año 1995, para lo cual se utilizó el modelo de proyecciones demográficas y financieras de la Caja Costarricense de Seguro Social (Sistema PRODEFI). No se pudo obtener el documento original que contenía la evaluación completa, pero sí dos documentos: uno que describe las bases técnicas, y otro que resume los resultados de las proyecciones y señala una serie de problemas en la gestión del programa (INSS 1996; INSS 1996e). La proyección elaborada por el INSS comprende una simulación del seguro IVM bajo un esquema financiero de Reparto Simple, es decir, se determinaron las primas anuales de reparto, para el periodo 1995/2015. Dicha simulación se elaboró considerando un crecimiento del número de nuevos entrantes al sistema del 3% anual; una tasa de crecimiento del salario promedio anual del 3.5%; tablas biométricas ajustadas para Nicaragua; los datos de activos y pensionados registrados por el INSS para el año 1994; las bases de composición familiar y los parámetros institucionales contenidos en el Reglamento General. El total de pensionados evolucionaría, según dicha simulación, de 44,334 en 1995 a 167,250 en el año 2015, es decir, la población pensionada casi de multiplicaría por

cuatro en un lapso de 15 años. Para el periodo de la proyección, la relación activos/pensionados pasaría de 4 a 2.7 entre 1996 y el año 2015. La simulación financiera se basa en la simulación demográfica, y señala que ya para el año 1996 se presentaría un déficit de operación (ingresos menos gastos) de C$70.2 millones, equivalente al 26.5% de los egresos, que se eleva a C$668.8 millones en 2015. Es decir, la simulación da como resultado un desequilibrio financiero creciente a lo largo del tiempo. La proyección de la proporción de pensionados por vejez con respecto al total de pensionados se deteriora paulatinamente, de 30% a 6.4%, situación que se considera muy atípica y poco factible, lo cual puede estar reflejando problemas en la calibración del modelo, que deberían ser corregidos para contar con resultados más razonables. Con base en las proyecciones presentadas, el estudio concluye que se requiere un escalonamiento permanente de la prima sobre los salarios para el sostenimiento futuro del equilibrio financiero del programa IVM, de tal forma que en el año 2004 la prima requerirá un crecimiento del 48.71%. Las proyecciones muestran un fuerte crecimiento en la prima para sobrevivencia, “...mientras que la prima para vejez decrece sin solución de continuidad debido fundamentalmente a las altas tasas de Mortalidad General...”. Se concluye también que para lograr un mejoramiento a mediano plazo en las tasas de reemplazo, se requiere aumentar la prima pura (sin gastos administrativos) desde el 5% (vigente a diciembre de 1994) hasta el 8.19% en el año 2004. La prima anual de reparto se proyecta que pasaría de 6.8% en 1996 a 9.2% en el 2015. En general, los resultados de la evalua-

ción realizada por el INSS en 1995 coinciden, en términos de tendencia, con los obtenidos en el estudio de la OIT en 1992. Sin embargo, sí existen diferencias importantes en cuanto a magnitud de las cifras proyectadas, dependiendo del escenario que se tome de ésta última proyección (la de la OIT). 2.

Ajuste de Ingresos, Egresos, Gastos Administrativos y Reservas

En esta parte se describe la metodología utilizada para realizar una distribución estimada de los ingresos y gastos según programa, una vez realizados los ajustes necesarios para reflejar los productos y gastos que efectivamente deben ser considerados. Debe destacarse la existencia de limitaciones importantes en la información presentada en los estados financieros del INSS, por lo que los resultados que aquí se presentan deben interpretarse como estimados. Por otra parte, la metodología empleada refleja procedimientos que no necesariamente son los contemplados en el Reglamento Financiero del INSS, en virtud de que conceptualmente existen diferencias importantes entre uno y otro procedimiento.

a.

Estimación y Ajuste de Ingresos por Programas

Para estimar los ingresos por cotizaciones, se utilizó la información sobre asegurados directos activos y salarios que aparece en el Anuario Estadístico de 1995. Se revisó la consistencia de la distribución de los afiliados según programas de afiliación, montos y salarios medios. Para los efectos de este trabajo, se clasifican los programas según el tipo de prestaciones y naturaleza contributiva o no, tal y como se detalla en la Ley Orgánica del INSS. Los programas identificados son cuatro: IVM

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

65

(contributivo), RP (contributivo), EM (contributivo) y No Contributivos (víctimas de guerra y otras prestaciones no contributivas). A partir de los Anuarios, se obtuvo la masa salarial por programa, el número de afiliados y los salarios promedio. Luego se realizó una asignación de las masas salariales según programa, con base en los campos de aplicación que para cada uno de ellos define la Ley Orgánica y el Reglamento.

de cotización correspondientes a cada programa, separando entre aportes patronales/obreros y estatales. Se aplicaron ponderaciones para obtener promedios adecuados, debido a que las tasas de cotización están definidas por régimen de afiliación y no por programa. Con base en las tasas de cotización ponderadas y en la distribución de la masa salarial por programa, se obtuvo finalmente una distribución de ingresos por cotizaciones según programa. (Véase el cuadro 27).

Posteriormente, se aplicaron las tasas

CUADRO 27 ESTIMACIÓN DE INGRESOS POR COTIZACIONES DEL INSS: 1995 (millones de Córdobas Corrientes) Masa salarial por PROGRAMA:

EM

2,764.2

IVM

3,506.3

RP

3,506.3

Víctimas integral

2,764.7

Víctimas IVM/RP

740.0

Masa salarial por RÉGIMEN DE AFILIACIÓN: Integral

2,763.7

IVM/RP

740.0

Facultativo integral

1.0

Facultativo IVM

1.5 TOTAL

EmpleadorAsegurado

EM

228.1

6.9

235.0

IVM

184.1

8.8

192.8

RP

52.6

-

52.6

Víctimas

54.4

-

54.4

519.2

15.7

534.9

TOTAL Ingresos cotizaciones por RÉGIMEN:

EmpleadorAsegurado

Estatal

TOTAL

Integral

456.0

13.8

469.8

IVM/RP

62.9

1.9

64.8

0.1

0

0.1

Facult. integral Facult. IVM TOTAL

Para el ajuste y estimación de las res66

Estatal

Ingresos cotizaciones por PROGRAMA:

0.1

0

0.1

519.1

15.7

534.8

tantes partidas de ingresos, éstos se separa-

ron en dos componentes: (1) productos financieros y (2) otros ingresos. En la partida productos financieros se agruparon las partidas de ingresos por intereses, alquileres y dividendos, a fin de contar con la información necesaria para estimar posteriormente los rendimientos de la reserva. Se excluyeron de los ingresos por productos financieros los intereses sobre adeudos patronales, pues este monto se origina casi en su totalidad en la facturación de patronos registrados en el sistema pero que no están activos (facturación ficticia). La suma corregida de productos financieros es C$66.5 millones. En el rubro otros ingresos se excluyeron las partidas que se considera no corresponden como ingresos: multas y recargos, e ingresos de periodos anteriores. El resultado es un monto de otros ingresos de C$29,983 millones, y un monto total de ingresos de C$635.6 millones, según se muestra en el cuadro 28. Una vez que se contó con una estimación del total de ingresos, se procedió a distribuirlos según programa, excepto los ingresos por cotizaciones, que ya habían sido distribuidos. Los ingresos por productos financieros se distribuyeron entre los programas IVM y RP, según la composición relativa de la reserva técnica en libros; al respecto, la distribución de la reserva por programa no parece estar sustentada técnicamente, pero esta era la única fuente disponible para realizar el prorrateo. Los “otros ingresos” se distribuyeron entre IVM, RP, según la composición de los ingresos por cotizaciones; en el caso del programa No Contributivos, se anotó como otros ingresos el dato del Estado de Resultados,

CUADRO 28 AJUSTE DE INGRESOS DEL INSS, CLASIFICADOS SEGÚN FUENTE: 1995. (miles de Córdobas corrientes) RUBRO TOTAL DE INGRESOS COTIZACIONES Cotizaciones Estado, varios Cotizaciones obrero-patronales PRODUCTOS FINANCIEROS: Intereses (s/adeudos patronales), EF=58.505 Alquileres ganados Dividendos y participaciones Ingresos ganados depósitos a plazo (intereses) Intereses ganados por préstamos Utilidad en ventas de activo fijo OTROS INGRESOS: Multas y recargos (EF= 226.4485) Sobrante de caja Diferencia cambiaria (EF= 23.082) Ingresos periodos anteriores (EF= 30.995) Ingresos diversos Ingresos área no contributiva

MONTO 635,568 539,085 14,372 524,713 66,500 0 16 0 59,852 6,294 338 29,983 0 4 23,082 0 5,597 1,299

NOTA: Se excluyeron aquellos rubros de ingresos que se consideraban no clasificables como tales. (EF: Cifra según Estados Financieros).

debido a que sí estaba claramente identifica do. El cuadro 29 resume los ingresos estimados, distribuidos por programa. CUADRO 29 DISTRIBUCIÓN DE INGRESOS DEL INSS POR PROGRAMA: 1995 (miles de Córdobas Corrientes). PROGRAMA

TOTAL

TOTAL

631,343

534,860

66,500

29,983

EM

234,999

234,999

-

-

IVM

251,476

192,845

40,962

17,669

RP

89,147

52,594

25,538

11,015

No contributivos

55,720

54,421

-

1,299

Cotizaciones

Produc- Otros IntosFinanc. gresos

NOTA: Los Productos Financieros y Otros Ingresos se distribuyen entre IVM y RP según la distribución relativa del valor en libros de la reserva de esos programas. FUENTE: Elaboración propia con base en Anuarios y Estados Financieros INSS.

b.

Estimación y Ajuste de Gastos por

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

67

Programas El ajuste de los gastos se realizó con base en la información de los Anuarios Estadísticos y estados financieros del INSS. Se excluyeron las partidas de gastos que se consideran no asignables, por un monto de C$215.3 millones, como se detalla en el cuadro 30. Posteriormente, con las cifras del Anuario Estadístico de 1995, se clasificaron y agruparon los gastos en prestaciones por programas, según aparecen en el cuadro 31. Esta agrupación y cuantificación no se rela-

ciona en nada con las cifras de los estados financieros, por lo que su bondad depende de la información que aparece en el Anuario; sin embargo, los datos del Anuario fueron sometidos a pruebas de consistencia y se consideran adecuados. El cuadro 31 incluye también la estimación de los gastos administrativos, una vez excluidas las partidas no aplicables. En el cuadro 32 aparece el resumen de los gastos totales distribuidos por programa, excepto el gasto de administración, el cual se distribuyó posteriormente.

CUADRO 30 RUBROS NO CLASIFICABLES COMO GASTOS DE OPERACIÓN: 1995 (miles de Córdobas Corrientes) RUBRO TOTAL

MONTO 215,326

Gastos periodos anteriores, Adm. Area Contrib.

11,.72

Gastos periodos anteriores, Adm. Area No Cont.

1,039

Aporte del 9% al MINSA

119,596

Valores no recuperables adeudos patron. (EM)

28,964

Valores no recuperables adeudos patron. per. (IVM)

21,816

Gastos de periodos anteriores (IVM) Estimación incobrable de AP defensa (IVM) Cuota Técnica 0.05% para R.P.

304 6,148 12,173

Valores no recup., adeudos patr. per. E-M

3,966

Capitales constitutivos varios R.P.

9,848

NOTA: Se identificaron estas partidas en el Estado de Resultados, como partidas no asignables al gasto corriente del período 1995, y se restaron de los gastos totales del INSS.

68

CUADRO 31 ESTIMACIÓN DE GASTOS POR PROGRAMAS DEL INSS: 1995 (en miles de Córdobas) RUBRO

MONTO

TOTAL DE GASTOS INSS

509,663

INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE (IVM, ordinarias)

218,574

Pensiones

218,355

Funeral

219

RIESGOS PROFESIONALES (RP)

16,920

Pensiones

10,111

Subsidios RP Indemnizaciones

59

Prótesis y Ortesis,

135

Prestaciones Salud,

3,930

SALUD (EM):

125,051 Viáticos a pacientes

574

Subsidios maternidad

5,345

Subsidios enfermedad (acc. y enf. común) Servicios médicos ambulatorios

12,474 106,657

NO CONTRIBUTIVO (IVM y otros)

86,823

Pensiones

86,245

Víctimas de Guerra

55,045

Especiales

31,200

Prótesis y Ortesis, Víctimas Guerra

524

Indemnizaciones, Víctimas Guerra

54

GASTOS ADMINISTRATIVOS (corregidos)

62,296

Area Contributiva (según EF=73,16)

61,688

Area No Contributiva (según EF= 1,647)

607

FUENTE: Anuarios Estadísticos y Estados Financieros INSS.

CUADRO 32 RESUMEN DE GASTOS POR PROGRAMA DEL INSS: 1995 (no incluye distribución de gastos administrativos) (miles de Córdobas Corrientes) TOTAL

509.663

100.0%

SEGURO IVM (ordinarias)

218.574

42.9%

RIESGOS PROFESIONALES

16.920

3.3%

125.051

24.6%

NO CONTRIBUTIVO (IVM, otras)

86.823

17.0%

GASTOS ADMINISTRATIVOS (corregidos)

62.296

12.2%

SALUD (EM):

NOTA: no incluye distribución de gastos administrativos por programa FUENTE: elaboración propia con base en Anuarios y Estados Financieros.

c.

Asignación de Gastos Administrativos por Programas

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

69

La distribución de los gastos administrativos usualmente se realiza mediante la clasificación y asignación de cuentas (o racciones de ellas) con base en el análisis de procesos de operación, para contar con estimados. Como principio, todos los gastos administrativos deben ser distribuidos entre los programas, para precisar el desempeño financiero individual de cada uno de ellos.

que se requiere contar con la distribución de los gastos administrativos, éstos se repartieron cargando el 50% según la distribución relativa de los gastos por prestaciones y el 50% según la de los ingresos totales. Los resultados se presentan en el cuadro 33. Finalmente, se presenta en el cuadro 34 un resumen de los ingresos y gastos, según

CUADRO 33 GASTOS ADMINISTRATIVOS SEGÚN PROGRAMA EN EL INSS: 1995 (miles de Córdobas Corrientes) PROGRAMA

GASTOS PRESTAC.

INGRESOS TOTALES

TOTAL

447,367

631,343

IVM

218,574

251,476

RP

16,920

EM NO CONTRIBUTIVO

GASTO ADMINISTR.

GASTO TOTAL

% GASTO ADMINIST.

62,296

509,663

12.2%

27,625

246,199

11.2%

89,147

5,576

22,496

24.8%

125,051

234,999

20,301

145,351

14.0%

86,823

55,720

8,794

95,617

9.2%

NOTA: El 50% de gastos administrativos se distribuye según gastos en prestaciones y el 50% según los ingresos totales por programa. El 100% del gasto administrativo queda distribuido. FUENTE: elaboración propia con base en Anuarios y Estados Financieros.

En el INSS, los gastos administrativos se cargan a un “programa” de Administración General, pero no se realiza su prorrateo, por lo que actualmente no se puede evaluar el resultado financiero. A esto debemos agregar que la clasificación por programas que utiliza el INSS adolece de problemas conceptuales, pues aquella no es por ramas de seguro, sino por régimen de afiliación, o más precisamente, una mezcla de ellos. Dada la imposibilidad práctica de elaborar un estudio de procesos, pero debido a

70

programa, así como el resultado de operación (balance anual). Debe destacarse que no fue posible identificar con precisión el monto de faltantes de aportes estatales, por lo que no se realizó un balance de ingresos y resultados efectivos de operación. Sobre este aspecto, el Banco Central reporta, preliminarmente, una transferencia de C$3.7 millones como cuota estatal para 1995, lo que implicaría un faltante total de C$12 millones, pero funcionarios de la contabilidad del INSS indicaron que el Estado pagaba la totalidad de sus obligaciones con el Seguro Social. Por lo tanto, se presenta la estimación según los ingresos reglamentarios o teóricos por cotizaciones.

CUADRO 34

CUADRO 35

RESULTADOS DE OPERACIÓN (BALANCE) POR PROGRAMA DEL INSS: 1995 (en miles de Córdobas Corrientes)

RESERVA TOTAL AJUSTADA SEGÚN RUBRO DEL INSS: Diciembre 1995. (en miles de Córdobas Corrientes)

PROGRAMA

Ingresos

Gastos

Totales

totales

Resultado Reglamentario de Operación (Balance)

MONTO a/

%

TOTAL RESERVA (ajustada)

647,793

100.0

VALORES:

485,405

74.9

Depósitos a plazo

397,732

61.4

(1)

(2)

TOTAL

631,343

509,663

121,679

IVM (ordinarias)

251,476

246,199

5,277

89,147

22,496

66,651

BIENES INMUEBLES

28,744

4.4

Terrenos

14,241

2.2

Edificios Neto

14,503

2.2

CAJA Y BANCOS

47,351

7.3

CTA A COBRAR: del Gobierno

14,603

2.3

OTROS DEUDORES

55,787

8.6

RP EM No Contributivos

(3)= (1)-(2)

RUBRO

234,999

145,351

89,648

55,720

95,617

-39,896

NOTA: No se calcularon los ingresos efectivos, descontando el faltante en aporte del Estado, pero según cifras del Banco Central, estima que en 1995 el Estado aportó C$3.7 millones, de un total estimado de C$15.7, con lo cual queda un faltante en aportes estatales de C$12 millones para el año 1995. FUENTE: Estimaciones propias con base en Anuarios Estadísticos y ajustes de Estados Financieros.

d.

Estimación y Ajuste de las Reservas

Como se señaló, las reservas se encuentran sobrevaluadas, debido al enorme excedente de operación que está provocando la facturación ficticia sobre patronos inactivos. Se realizó una cuantificación de la reserva con base en una discriminación de los activos, según su factibilidad de recuperación. El cuadro 35 presenta el resultado del ajuste, el cual arroja un valor de C$647.8 millones, en contraposición a C$959.7 millones que reporta el Balance General a diciembre de 1995; o sea, una diferencia de -C$311.9 millones.

Acciones y valores

15,585

2.4

Otros préstamos garantizados

72,088

11.1

INVENTARIOS BIENES MUEBLES

3,295

0.5

12,608

2.0

a/ El monto total se estima con base en las cuentas de activo que se consideran recuperable.

Posteriormente, se realizó un prorrateo de la reserva según programas, donde deben destacarse las dificultades prácticas para realizar un distribución razonable; en este sentido, la distribución que se ha preparado es meramente indicativa. La reserva se asigna entre los programas IVM y RP según la distribución relativa de los gastos en prestaciones de cada uno, excepto el rubro Valores, cuya asignación se realiza con base en la distribución relativa que muestra el valor en libros de la reserva. Los resultados aparecen en el cuadro 36.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

71

CUADRO 36 RESERVA AJUSTADA DEL INSS SEGÚN PROGRAMA: diciembre 1995 (en miles de córdobas) RUBRO

TOTAL

IVM

RP

RESERVA TOTAL

647,793

449,741

198,052

Valores

485,405

299,021

186,384

Inmuebles

28,744

26,679

2,065

Caja bancos

47,351

43,949

3,402

Ctas cobrar Gobierno

14,603

13,554

1,049

Otros deudores

55,787

51,779

4,008

Inventarios

3,295

3,058

237

Inmuebles

12,608

11,702

906

NOTAS: la reserva se ajusta según los rubros que se consideran recuperables. La distribución por programa se realiza según los gastos en prestaciones, excepto el rubro Valores que se distribuye según valor en libros de la reserva.

c.

La Revisión Actuarial de la Fundación Friedrich Ebert: 1997

En esta parte se presentan los resultados de una nueva valuación actuarial hecha por nosotros, que consiste en una revisión de la valuación efectuada en 1995 por el INSS, así como una ampliación del periodo de proyección hasta el año 2020. Para este trabajo se contó con todas las bases de información utilizadas en dicha valuación, y con el programa de cómputo, todo lo cual fue suministrado por el INSS. La elaboración de una nueva proyección demográfica y financiera tuvo como paso previo la revisión de consistencia y razonabilidad de los resultados previos (obtenidos por el INSS en 1995) y, a partir de allí, la calibración del modelo con una proyección que arranca en 1994 y se verifica la reproducción de las cifras reales de 1995.

72

Como parte del proceso de ajuste del modelo, se construyó una tabla completa de mortalidad, a partir de una tabla abreviada de mortalidad para el período 1995-2000 elaborada por el Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE). Adicionalmente, dado que se cuenta con los resultados reales del año 1995 y parte del año 1996, se ajustaron las bases biométricas, para reproducir dichas cifras reales. Entre otras cosas, se ajustaron las tasas de invalidez y jubilación, así como las hipótesis de nuevas generaciones y crecimiento de salarios. Una exposición detallada de las variables calibradas se presenta en un apartado posterior de esta sección.

1.

Resultados de Operación

El objetivo de este apartado es proporcionar una visión general de la situación financiera actual del Programa IVM, con base en la información de 1995. El cuadro 37 se elaboró con base en los estados financieros del INSS y en la información del Anuario Estadístico de 1995, y resume la estimación de ingresos y egresos para el periodo. Existen serios problemas en la clasificación de rubros según programas, así como en los métodos de registros contables, que hacen sumamente difícil (aunque no imposible) reconstruir los estados de ingresos y gastos, según programas, para períodos previos. Aunque no existe evidencia concreta al respecto, la poca información disponible para periodos previos hace pensar que la situación financiera de IVM se ha venido deteriorando paulatinamente durante los últimos años. De acuerdo con nuestras estimaciones, el programa IVM experimentó un superávit de operación en el año 1995, por un monto de C$5.3 millones, cerca del 2% de los gastos totales de ese año.

CUADRO 37 SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE DEL INSS: RESULTADOS FINANCIEROS 1995 (montos en miles de Córdobas) RUBRO

MONTO

%

INGRESOS:

251,476

100.0

Cotizaciones

192,845

76.7

40,962

16.3

Productos financieros a/ Otros Ingresos b/

17,669

7.0

GASTOS:

246,199

100.0

Prestaciones

218,574

88.8

27,625

11.2

5,277

-

Administración SUPERÁVIT DE OPERACIÓN

a/ Dividendos, intereses, utilidades, alquileres, etc. b/ Multas, recargos, diferencia cambiaria

millones a finales de 1995, cifra que probablemente incluye transferencias de excedentes originados en el programa EM, el cual en la práctica está siendo ahora administrado por el INSS.

2.

Financiamiento y Sistema Financiero

Como se explicó en la sección VII-A, el programa de pensiones ordinarias de IVM se financia con aportes sobre la planilla, con una cotización total de 5.5%, según el siguiente desglose por parte contribuyente: empleador 3.5%, trabajador 1.75% y Estado 0.25%

FUENTE: Estados Financieros INSS y ajustes propios.

A pesar de este superávit de operación, debe notarse que, en términos del esquema financiero de prima escalonada definido por el Reglamento General, el régimen IVM se encuentra ya en una posición financiera deficitaria. En efecto, los ingresos por cotizaciones más los productos financieros sumaron en total C$233.8 millones, monto que no alcanza a cubrir el total de gastos por C$246.2 millones, lo cual significaría que se está recurriendo a la totalidad de los rendimientos de la reserva para pagar gastos corrientes, afectando la acumulación de reservas. Durante los últimos años, el INSS ha venido practicando un traslado de excedentes del programa de salud hacia las reservas generales, incluyendo la de IVM, de manera tal que una depuración de las reservas reales de IVM arrojaría probablemente un déficit de operación en vez de un superávit. Para los efectos de este trabajo, se realizó una redistribución de las reservas, las cuales no están contablemente separadas por programas (IVM, RP, EM), con base en los gastos en prestaciones de cada programa, obteniéndose una reserva estimada de C$647.8

El esquema financiero que establece el Reglamento General del INSS para el Régimen IVM es el de prima escalonada. En un sistema de financiamiento de este tipo, el nivel de aportes se ajusta periódicamente para equilibrar los ingresos y egresos durante periodos de equilibrio de cierta duración (escalones), de tal forma que no se acumulan grandes niveles de reserva, y los intereses por ésta generados no se pretende que jueguen un papel muy importante en el financiamiento de los beneficios futuros. En función del largo de cada escalón, el nivel de reservas será más o menos importante para financiar los beneficios futuros, pero en general se dice que se trata de un esquema de capitalización parcial, pues el valor de la reserva en determinado momento no necesariamente es suficiente para cubrir el valor presente de los beneficios futuros. Entre las ventajas que posee el sistema de prima escalonada es que no se requiere fijar una contribución inicial muy elevada, sino que ésta se puede establecer en un nivel relativamente bajo e ir ajustándola conforme a las necesidades de financiamiento. Otras de las ventajas es que se reduce considerablemente el riesgo por pérdidas en el

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

73

valor de la reserva, ya sea por factores políticos coyunturales o por problemas macroeconómicos. La experiencia latinoamericana en cuanto a gestión de reservas es muy variada, pero en general los programas de pensiones han tenido que afrontar problemas actuariales serios por mal manejo de reservas. La principal desventaja del sistema de prima escalonada, en relación con los esquemas basados en la capitalización completa, es que implica un nivel de primas futuro significativamente mayor. En consecuencia, los opositores al esquema de prima escalonada argumentan, por un lado, que la prima llega a alcanzar niveles que no son factibles para los agentes económicos, y por otra parte, que las generaciones futuras deben afrontar un pago mayor de primas, para obtener beneficios iguales o inferiores que los que recibieron las generaciones previas, problema que se conoce como “carga intergeneracional”. Si bien el Reglamento General del INSS, establece como modelo el de prima escalonada, ésta en la práctica no se aplica debido a: la ausencia de valuaciones actuariales periódicas y con una metodología sistemáticamente aplicada, los problemas macroeconómicos propios de Nicaragua, y las deficiencias en la gestión financiera y administrativa del INSS. Uno de los problemas fundamentales que confrontamos es que, con los registros financiero/contables disponibles, no es posible determinar con un grado de certeza adecuado, el nivel de reservas con que cuenta el programa IVM.

3.

Revisión de Bases Técnicas y Calibración del Modelo

La proyección elaborada se basa en la efectuada por el Departamento Actuarial del 74

INSS en el año 1995. Como primer paso, se revisaron los resultados, evaluando su consistencia y razonabilidad. Como punto de apoyo fundamental se tomó como referencia la proyección de población de Nicaragua hasta el año 2025, elaborada por el CELADE, hipótesis baja. Además, se elaboró una proyección de población nacional propia, ajustando la proyección de CELADE. Posteriormente, se procedió a realizar el ajuste de las bases de información que habían sido suministradas por el INSS, tarea que incluyó la elaboración de una tabla completa de mortalidad a partir de la tabla abreviada elaborada por el CELADE para el período 1995-2000. Por último, se calibró el modelo para reproducir los datos de los años 1994 y 1995. Se introdujeron los siguientes ajustes a las hipótesis y bases técnicas: • Se sustituyó la tabla de mortalidad de activos, por la tabla completa de mortalidad nacional elaborada previamente. Lo óptimo sería contar con una tabla de mortalidad específica para la población afiliada a IVM, pero actualmente no existen las bases de información necesarias para realizarlo. Con base en los resultados del Censo de Población de 1995, los cuales están en etapa de procesamiento, se contará con bases mejoradas para construir una tabla de mortalidad a incluir en una futura evaluación actuarial. • Para todas las poblaciones, se trabajó con una hipótesis de mortalidad constante, en vista de que no se cuenta con tablas de mortalidad proyectadas para Nicaragua. Dado que normalmente se prevé un aumento en la expectativa de vida en la tercera edad, la cual no está capturada en el modelo, el tiempo medio de disfrute de la pensión está subestimado por el modelo. Por lo tanto, un ajuste para introducir mortalidad variable implicaría un aumento (posiblemente no muy elevado) en los

costos del programa, con respecto a los proyectados. • Para la población jubilada, se utilizó la misma tabla de mortalidad de los activos, a partir de los 60 años de edad, debido a que no existen las bases para construir una específica. • Se dejó invariable la tabla de mortalidad de inválidos utilizada en la evaluación del INSS en 1995. Dicha tabla fue elaborada a partir de la experiencia costarricense, con ajustes, debido a que los registros estadísticos del INSS no permiten generarla. • La mortalidad de viudas se sustituyó, introduciendo la tabla elaborada. • Se modificaron las hipótesis de nuevas generaciones de activos. El ajuste incluyó la eliminación de nuevos ingresantes por encima de 30 años de edad y la reducción del número absoluto de ingresantes estimados para el año 1994, aplicando un factor de 0.63 al estimado previo utilizado por el INSS; este ajuste fue realizado a partir de la experiencia 1994-1995, la cual fue posible reproducir satisfactoriamente en el modelo. • Se modificaron las hipótesis de crecimiento de nuevas generaciones que había utilizado la proyección del INSS; el ajuste fue significativo, pues en la proyección del INSS se utilizó una hipótesis constante del 3% anual, para hombres y mujeres. En su lugar, la nueva proyección arranca con un crecimiento de nuevas generaciones de 3% y 3.5% en 1995, para hombres y mujeres, respectivamente; se eleva a 4% y 4.5% en el año 2000, y posteriormente se incrementa en medio punto porcentual cada 10 años, hasta alcanzar 6% y 6.5% (hombres y mujeres) en el año 2020. Como resultado de estas nuevas hipótesis, se estima que la cobertura con respecto a la fuerza de trabajo (PEA) se elevaría le-

vemente, de un nivel actual del 14% a un nivel entre 15% y 20% en el año 2020, dependiendo del comportamiento futuro de las tasas de participación en la actividad productiva. Las hipótesis de nuevas generaciones también incorporan la simulación de un aumento en la participación femenina en la actividad productiva y, en consecuencia, en la distribución por sexo de los asegurados (véase el Anexo). • Se modificaron las tasas de incidencia de la invalidez, ajustándolas hacia arriba en 9.8%, con el fin de reproducir las cifras de pensiones por invalidez cedidas durante 1994 y 1995. El modelo contempla una hipótesis de tasas constantes, pues no se cuenta con información ni criterio para respaldar un escenario alternativo. • Se ajustaron hacia arriba las tasas de nuevos jubilados, en un 8.8% para reproducir las pensiones cedidas durante 1994 y 1995. Estas tasas se mantienen constantes hasta el final de la proyección. Dado que se trata de una simulación a “reglamento constante”, la edad mínima de jubilación se mantiene constante en 60 años, pero la edad media al pensionarse que arroja la simulación tiende a caer, reflejando un proceso continuo de aumento en el crédito pasado, conforme el programa madura. • Para todas las poblaciones iniciales se mantuvieron los datos utilizados en la proyección elaborada por el INSS de 1995, pues se refieren a datos reales extraídos de los registros estadísticos del Instituto (los cuales fueron verificados). • Asimismo, se utilizaron las mismas bases de fecundidad, nupcialidad, abandono de estudios de huérfanos, etc., utilizadas por el INSS en su simulación. • Finalmente, se introdujeron ajustes en las tasas de crecimiento de los salarios. En

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

75

primera instancia, para reproducir los ingresos por cotizaciones del año 1995; posteriormente, se introdujo una hipótesis de crecimiento de salarios reales del 1% anual, inferior a la hipótesis del 3.5% que había utilizado la proyección del INSS. Se considera que un 3.5% de crecimiento de salarios reales es una hipótesis sumamente elevada para cualquiera de los países latinoamericanos, pues la tasa regional latinoamericana ha sido negativa (con excepciones), incluyendo la de Nicaragua en los últimos años. • Se trabajó con una hipótesis de inflación igual a cero, lo cual en conjunto con una hipótesis de crecimiento de salarios en términos reales, implica que toda la simulación está en términos reales, a valores constantes del año 1995. Implícitamente, esto implica que las pensiones se revalorizan anualmente en la misma magnitud que la inflación. Por lo tanto, las cifras de ingresos y gastos no corresponden exactamente a una proyección de flujos financieros, aunque éstos podrían derivarse de la misma proyección. • Debido a este procedimiento metodológico, fue preciso introducir a su vez, un ajuste en las cuantías de pensión (tanto la básica como la mejora por crédito pasado), para evitar una sobreestimación de las tasas de reemplazo reales. Para el ajuste se supuso como hipótesis adecuada que el salario de referencia (últimos 5 años, según el Reglamento) estaría afectado por un crecimiento nominal del 15% a lo largo de la proyección, con lo que implícitamente se asume un nivel de inflación cercano al 14% para todo el periodo de la proyección. En general, este ajuste reduce los reemplazos nominales

76

derivables del Reglamento, pero mantiene los reemplazos reales en un nivel cercano al experimentado en los últimos años. • En la fase final, se calcularon una serie de indicadores demográficos y financieros, con el propósito de evaluar la consistencia y razonabilidad de los resultados, e introducir los ajustes requeridos para una calibración completa.

4.

Resultados de la Revisión Actuarial

Se presentan los resultados de las proyecciones hasta el año 2020, aunque la simulación incluyó un periodo más largo; ello debido a la carencia de bases de información demográficas para la población total nicaragüense de más largo plazo (se cuenta únicamente con una proyección de población nacional hasta el año 2025), lo cual torna riesgoso trabajar con un horizonte de proyección más amplio. Las proyecciones demográficas contemplan una proporción de pensionados por vejez estable del orden del 46% durante el lapso proyectado, el cual es un comportamiento esperado para un régimen joven. La proporción de inválidos pasa de 19.6% en 1995 a 25% en el año 2020, mostrando un crecimiento que estaría explicado por una proporción creciente de personas ubicadas en edades donde la incidencia de la invalidez es mayor (entre los 45 y los 60 años). La proporción de viudas se mantiene en un rango entre 16% y 18% durante todo el período de la proyección, y la de huérfanos decrece desde 18% en 1995 a 11.6% en el 2020, reflejando la caída prevista en el nivel de fecundidad.

mantienen como en los últimos años, la proporción de pensionados de vejez aumentaría.

Como se muestra en el cuadro 38, la relación activos/pensionados bajaría en forma paulatina, pero relativamente lenta, pasando de 4.8 en 1995 a 4.3 en el año 2020 (este resultado es significativamente diferente al de las proyecciones actuariales realizadas previamente por la OIT (1992) y por el INSS (1995), pues en estos dos trabajos se simuló una caída en la cobertura del programa y los resultados contemplaron una reducción fuerte en la participación relativa de las pensiones de vejez). Asimismo, si las tasas de

Los resultados de costos sobre la planilla aparecen en el cuadro 39. En el año 1995, el costo sobre la planilla equivale al 7%, superior a la prima vigente del 5.5%, lo que indica que los ingresos por contribuciones no alcanzan para financiar las erogaciones corrientes, de modo que el exceso está siendo financiado con los productos financieros. Bajo un esquema de prima escalo-

CUADRO 38 SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE EN EL INSS: RESUMEN DE PROYECCIONES DEMOGRÁFICAS EN 1995 - 2020 Variable

2000

2005

2010

208,211

1995

235,090

267,921

309,016

364,054

440,646

Pensionados:

43,688

50,157

57,403

67,500

81,847

102,611

Inválidos

8,580

10,561

13,336

17,073

21,469

25,556

Jubilados

Activos cotizantes

2015

2020

20,264

23,346

25,314

27,886

34,300

47,648

Viudas

6,984

8,845

11,118

13,577

15,472

17,536

Huérfanos

7,860

7,405

7,635

8,964

10,606

11,871

4.8

4.7

4.7

4.6

4.4

4.3

Activos/pensionados (%)

CUADRO 39 SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE EN EL INSS: PROYECCIÓN DE COSTOS SOBRE LA PLANILLA 1995-2020 (Millones de 1995) Año

Masa salarial

Gasto en pensiones Jub.

Inv.

Sobr.

Gasto

Gasto

Costos

TOTAL

Admin.

total

(%)

1995

3,507

134

55

29

218

28

246

2000

4,203

200

95

36

331

28

359

8.5

2005

5,017

254

144

47

445

28

472

9.4

2010

5,977

337

205

61

603

28

631

10.6

2015

7,251

467

275

76

818

28

846

11.7

2020

9,037

669

342

92

1,104

28

1,131

12.5

incidencia de invalidez y las de jubilación se

7.0

nada, ésta debería incrementarse en forma

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

77

inmediata para evitar una reducción de la reserva en términos reales, la cual, de lo contrario, sería consumida en el corto o mediano plazo. En el año 2020 el costo sería 1.8 veces el de 1995, requiriendo una prima de 12.5% sobre los salarios. En 1995 la reserva a fin de año fue 2.6 veces el gasto pero, como resultado del déficit de operación creciente, el nivel relativo de reservas se consume paulatinamente, hasta

INSS define como sistema de financiamiento el de prima escalonada, se realizó una simulación de las primas necesarias para garantizar el equilibrio financiero durante tres periodos, con tres escenarios de rendimiento real de la reserva, según se presenta en el Cuadro 41. Para el primer escalón, 1995-2004, se requeriría fijar una prima entre 8% y 8.4%, dependiendo de la tasa de rentabilidad de la

CUADRO 40 SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE EN EL INSS: RESULTADOS DE OPERACIÓN Y RESERVAS, 1995-2020 (Millones de 1995) Año

Ingresos

Gastos totales

Superávit (Déficit)

Reserva final

Reserva/ gasto

Cuotas

Intereses

Otros

Total

1995

246

192

41

18

251

Operac. 5

648

2.63

1996

268

200

25

18

242

(25)

623

2.33

1997

290

208

23

18

249

(41)

582

2.01

1998

313

215

21

18

255

(59)

523

1.67

1999

336

223

19

18

260

(76)

447

1.33

2000

359

231

15

18

264

(94)

353

0.98

2001

382

240

11

18

269

(113)

241

0.63

2002

403

248

7

18

273

(130)

110

0.27

2003

427

257

1

18

276

(150)

(40)

2004

448

266

18

284

(164)

(204)

2005

472

276

18

294

(178)

(382)

2010

631

329

18

347

(284)

(1,577)

2015

846

399

18

417

(429)

(3,405)

2020

1,131

497

18

515

(616)

(6,100)

NOTA: Se supone un interés real del 4%, y una reserva de C$648 millones al 31/12/95

agotarse en el año 2002 (véase el cuadro 40). Este resultado estaría condicionado por la tasa de rendimiento real que se logre en los próximos años, de manera que el agotamiento de la reserva podría desviarse de uno a tres años según la hipótesis de rentabilidad real de la reserva que se adopte. Dado que el Reglamento General del 78

reserva que se alcance. La prima aumentaría entre 10.2% y 10.5% para el segundo escalón (2005-2014) y entre 11.3% y 11.8% para el tercer escalón (2015-2020). CUADRO 41 SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE EN EL INSS: PRIMAS ESCALONADAS SEGÚN RENDIMIENTO HIPOTÉTICO, 1995-2020 (porciento de los salarios)

ESCALÓN

Rendimiento real 3%

4%

5%

1995-2004

8.4

8.2

8.0

2005-2014

10.5

10.3

10.2

2015-2020

11.8

11.6

11.3

1995-2020

11.2

10.7

10.3

NOTA: Se supone una reserva inicial de C$648 millones al 31/12/95

Se realizó una simulación de la prima para definir un solo escalón que abarcase todo el período de la proyección, es decir hasta el año 2020, arrojando un valor entre 10.3% y 11.2%, en función de la tasa de rentabilidad real de la reserva, que como se ve, se ubica en un nivel intermedio con respecto a la simulación con tres escalones. Como se observa, cuanto mayor es la duración del escalón (en este caso un periodo de 25 años), menor será el nivel de prima requerido, lo cual refleja las ventajas de trabajar con mayores niveles de reserva en términos de niveles futuros de primas. El caso extremo sería el de definir una prima de capitalización completa, que abarque un periodo suficientemente largo para garantizar una posición de estabilidad total en la prima a lo largo del tiempo.

En conclusión, la posición financiera y actuarial del Seguro IVM se considera crítica: en el año 1996, el programa arroja un déficit de operación (los gastos anuales superan los ingresos totales). Esto significa que, para cumplir con el esquema de financiamiento por prima escalonada establecido reglamentariamente (que no permite usar las reservas para gastos), es preciso elevar la prima de inmediato de 5.5% a un nivel entre el 8% y el 8.5%, para garantizar un nuevo período de equilibrio de 10 años. Actualmente, la reserva está siendo consumida por gastos corrientes y desaparecerá en el año 2003. Los costos (gastos como porcentaje de los salarios) seguirán creciendo a futuro, hasta alcanzar un nivel del 12.5% en el año 2020, producto de la maduración natural del programa IVM y de la dinámica demográfica del país, lo cual implica que a menos que la sociedad nicaragüense esté dispuesta a asumir este nivel de costos, e incluso uno mayor en un plazo más largo, deberán introducirse modificaciones al perfil de beneficios y requisitos, con el fin de racionalizar los costos.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

79

XI. CONCLUSIONES DEL DIAGNOSTICO En esta sección se resumen las principales características, problemas y conclusiones que se han hecho en el diagnóstico de la seguridad social nicaragüense, divididas en las mismas sub-secciones de que consta esta primera parte del estudio: (A) condiciones socio-económicas; (B) evolución histórica, (C) estructura organizativa actual; (D) cobertura poblacional; (E) prestaciones; (F) financiamiento; (G) administración; (H) análisis preliminar global de la situación financiera; e (I) evaluación actuarial. Se termina con un cuadro resumen de las principales cifras e indicadores del sistema de seguridad social, ordenándolo en el contexto latinoamericano.

A.

Condiciones Socio-Económicas de Nicaragua en el período 1978/1995

El comportamiento de la economía nicaragüense en los últimos 17 años se debe diferenciar el período 1979-89 y 1990-95. En el primero hubo una política expansiva, que se agravó con la guerra civil y el embargo. Después de tasas altas de crecimiento en 1980-81 y reducción del desempleo hasta 1984, ocurrieron serios desequilibrios: el déficit fiscal se agravó, ocurrió un proceso de hiperinflación y la tasa del PIB fue negativa. En la segunda etapa se dio prioridad a estabilizar la economía, lo cual se llevó a efecto con un proceso de ajuste (reducción de empleo y gasto público, devaluación monetaria, etc.). Estas medidas lograron reducir drásticamente el déficit fiscal y la inflación y, generar una recuperación económica modesta, pero con resultados sociales nocivos: expansión de la subutilización de la mano de obra, deterioro de los servicios públicos y aumento de la pobreza. También creció la deuda pública en 1989-1994, aunque disminuyó en 1995.

B.

Evolución Histórica de la Seguridad Social

Los primeros grupos en poseer un sistema de jubilación fueron los maestros, ferroviarios y la banca. El seguro social en Nicaragua inició su proceso de creación brindando una discreta cobertura a los empleados públicos del área urbana. Es a partir de 1955 que se establece el seguro social para atender a los trabajadores asalariados del sector privado y el resto de los públicos. Los últimos en recibir cobertura fueron ciertos grupos de trabajadores agrícolas. En 1980, se ubicaba Nicaragua en el 17° lugar de desarrollo de la seguridad social con respecto a 22 países de Latinoamérica.

C.

Estructura Organizativa Actual

En comparación con la mayoría de los países latinoamericanos, Nicaragua tiene un sistema de seguridad social bastante unificado e integrado. Las principales instituciones que administran la seguridad social son: el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social brindando las prestaciones de vejez, invalidez, muerte y riesgos profesionales a sus asegurados; así como -ilegalmente- la atención en enfermedad y maternidad a partir de 1993 a través de empresas médicas previsionales; y el Ministerio de Salud a través del Sistema Nacional Único de Salud (SNUS) que ofrece atención médica y curativa a la población en general. También hay dos instituciones independientes que brindan prestaciones económicas y de salud a los miembros del Ejército Nacional y el Ministerio de Gobernación (que incluye a la policía).

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

73

D.

Cobertura Poblacional

Nicaragua se encuentra en los tres países de Latinoamérica con cobertura poblacional más baja en seguridad social (Haití y la República Dominicana son los que tienen la cobertura más baja y la de Honduras es igual a la de Nicaragua), la tasa de la extensión de la cobertura en 1986-1995 disminuyó a la mitad. El grado de informalidad de la fuerza de trabajo es de un 60%, lo que dificulta la extensión de la cobertura. Casi la mitad de la población radica en la zona rural y en siete departamentos la proporción rural fluctúa entre 70% y 77%, y la cobertura del INSS oscila entre 0.1% y 0.6%, otra fuerte barrera a la extensión de la cobertura. El 96% de todos los asegurados se concentra en los tres departamentos más urbanizados. La cobertura del INSS por ramas económicas fluctúa de 3.8% en agricultura a 67%-100% en finanzas y seguros, y comercio formal. Las actividades económicas con mayor ingreso y los departamentos más urbanizados son los que gozan de una mayor cobertura y viceversa. Cubrir al 80% de la población tomaría entre 44% y 47% del PIB con el sistema y estructuras actuales del INSS.

E.

Prestaciones

El gasto total de prestaciones de seguridad social se dividía en 1995 en: 41% por el INSS y 59% por el MINSA (pero ver abajo la retención de cotización de salud por INSS); dentro del INSS el 38% se dedicó a pensiones y menos del 3% a subsidios, de ahí la importancia de las pensiones que muestran una tendencia creciente en el gasto de prestaciones. La pensión real anual promedio cayó 93% en 1980-1988 debido a la hiperinflación, pero en 1995 se había recuperado a 88% del nivel de 1980. El INSS ofrece prestaciones (principalmente pensiones) "contributivas" y "no con74

tributivas" (de "guerra" y "especiales"), que toman 73% y 27%, respectivamente, del gasto pensional total (pero en cuanto al número de las pensiones, la distribución es 50% y 50%). Las no contributivas son de carácter discrecional y fueron introducidas entre 1979 y 1982 por el gobierno a costa del fisco; sin embargo, el Estado no ha cumplido con sus obligaciones o su financiamiento ha sido insuficiente, de ahí que las prestaciones no contributivas son subsidiadas total o parcialmente por el régimen contributivo con su consiguiente desfinanciamiento. El monto de las pensiones contributivas por vejez en 1995 era muy superior al monto de las no contributivas, pero las pensiones por riesgos profesionales y las "especiales" eran de monto similar. El Estado, pues, debe cumplir plenamente con sus obligaciones (o reformar drásticamente las prestaciones no contributivas), a fin de frenar el desfinanciamiento del INSS. El INSS tiene una ventaja con respecto a los sistemas de seguridad social de muchos países latinoamericanos: sus prestaciones y condiciones de acceso son uniformes para todos los asegurados (con algunas excepciones justificadas, vr. gr., mineros), aunque se excluye al Ejército y al Ministerio de Gobernación (pero esto es virtualmente universal en la región). Por otra parte sus condiciones de acceso son liberales en IVM y en 1982 se flexibilizaron algunas de esas condiciones y, en 1994, sólo parte de ellas se restituyó a la situación original). Las condiciones de acceso en EM son promedio en el contexto regional. Dos programas, dispuestos en la ley pero no implantados en la práctica por falta de regulación, son los subsidios familiares (excepto a los pensionados) y las prestaciones sociales; estos no deben ser introducidos pues dificultarían la extensión de la bajísima cobertura poblacional. El SNUS fue creado en 1979 de manera unificada y universal bajo el MINSA, incluyendo a los asegurados del INSS; la cotización

del 9% del INSS por E-M se transfirió al SNUS hasta 1992, pero desde entonces se ha retenido -en contra de la ley- para financiar las empresas médicas previsionales. En 1979-1995 mejoraron los indicadores de servicios y niveles de salud, con excepción de camas de hospital por 1,000 habitantes. Aún así Nicaragua se ordena en el 14º lugar en América Latina, excepto en mortalidad infantil en que se ordena entre los cuatro países con las tasas más altas. La eficiencia hospitalaria es baja en cuanto al porcentaje de ocupación, a pesar de que parte de la población no tiene acceso real a los servicios sanitarios. Las principales causas de mortalidad y morbilidad (tanto en general como infantil) son las enfermedades infecciosas, desnutrición y período prenatal, por lo que Nicaragua se encuentra en el grupo de países más atrasados en la transición epidemiológica. Un cambio en la política de salud podría ayudar a mejorar las condiciones actuales.

F.

Financiamiento

La cotización salarial generó 86% del total de ingresos del INSS en 1995, de forma que fue su fuente fundamental de financiamiento. El total de la cotización (en el régimen integral) es de 17% y se ordena en el 14to lugar más alto de la región, mientras que en cobertura poblacional, Nicaragua se coloca entre los tres países más bajos (esta brecha puede ser explicada actualmente por problemas en la recaudación y la inversión, así como ineficiencias administrativas). Los otros dos regímenes tienen una cotización total más baja: 8.75% en IVM-RP (porque excluye salud) y 14% en el facultativo (porque excluye riesgos profesionales). En los regímenes integral e IVM-RP, el empleador aporta el 74% de la cotización total, el trabajador (asalariado) el 23%, y el Estado el 3%. En el régimen facultativo, sin embargo, el trabajador (por cuenta propia, etc.)

debe aportar más del 96% de la cotización total (más de tres veces que el trabajador asalariado, porque no hay empleador) y el Estado menos del 4%; la carga financiera mucho más pesada sobre el asegurado en este régimen constituye un obstáculo serio a la extensión de la cobertura poblacional. Del total de la cotización, 8.5% debe transferirse al SNUS en los regímenes integral y facultativo, pero no se hace desde 1993, ni tampoco se transfiere el 0.5% en el régimen IVM-RP. A pesar de lo anterior, la deuda acumulada por aportes no pagados al INSS (por el Estado y el sector privado) ascendió a C$683 millones en 1995 (US$98 millones) equivalente a casi el 91% del ingreso total del INSS en ese año. Peor aún, alrededor del 40% de esa deuda es incobrable porque muchas de las empresas deudoras han desaparecido o, al privatizarse, fueron abolidos sus adeudos. Además, se reporta que desde 1989 el Estado no ha financiado las pensiones contributivas especiales ni el déficit no cubierto por cotizaciones en las pensiones de víctimas de guerra; por ello el Estado ha contribuído a la deuda del INSS y a su desfinanciamiento. La información sobre los ingresos e inversiones del INSS no es muy confiable debido a la falta de cifras en largos períodos, el efecto distorsionador de la inflación y la existencia de dos series con notables diferencias entre ellas. En 1995, el producto de la inversión sólo contribuyó un 13% al ingreso total del INSS; una comparación con otros países latinoamericanos en 1970-1986 indica que el porcentaje nicaragüense fue uno de los más bajos (cero en 1989) y comparaciones con otros países centroamericanos muestran lo mismo en años aislados en la segunda mitad de los 80 y principios de los 90. El referido porcentaje varió notablemente en 1987-1995 (el período sobre el cual hay cifras) en gran medida por causa de la inflación; así en 1987-1991 el porcentaje fue bajísimo (debido a la hiperin-

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

75

flación), pero aumentó en 1992-1995 (según se redujo la inflación). El rendimiento real anual de la inversión del INSS promedió -16% en 1991-1995 (único período disponible) y fue uno de los más bajos de la región. Una causa principal de tan pobre desempeño fue la aún muy alta inflación en 1991, la cual provocó un rendimiento real estimado de -88% en ese año, pero el rendimiento en 1994-1995 fue positivo, cuando se redujo la inflación. Otra causa del pobre desempeño de la inversión fue la composición de la cartera; desafortunadamente sólo tenemos información sobre aquélla en dos años (1982 y 1995). En 1982, había una altísima concentración de la cartera en certificados de depósito, papeles de deuda pública y préstamos al personal del INSS; como el principal en todos estos instrumentos no estaba indizado y el interés real era negativo, el valor real de la reserva se redujo drásticamente por efecto de la inflación. Además, otra parte de la inversión estaba en las instalaciones sanitarias del INSS que fueron traspasadas al MINSA sin compensación al primero. Con la subsiguiente hiperinflación, la reserva real prácticamente desapareció. Por lo contrario, en 1995 casi toda la inversión estaba en préstamos hipotecarios y depósitos a plazo fijo, cuyo principal estaba indizado y el interés real era superior a la tasa de inflación (que era bastante baja), todo lo cual explica el rendimiento real positivo en 1995 comparado con 1982. La inversión total del INSS en 1995 era de US$58 millones, relativamente pequeña en el contexto latinoamericano. Un aumento considerable de dicha inversión, requeriría el desarrollo previo del mercado de capitales y la diversificación mayor de la cartera a fin de mantener rendimientos positivos de la inversión.

G. 76

Administración

En 1993, Nicaragua se ordenaba entre los dos o tres países con el porcentaje del gasto administrativo y la relación de empleados por 1,000 asegurados más altos de la región. Esto se agravaba debido a que el INSS no proporcionaba servicios de salud que son los que requieren mayor personal en las instituciones de seguridad social. En 1995, el segundo de dichos indicadores bajó considerablemente y el primero sólo ligeramente; aunque aparentemente el porcentaje del gasto es ahora uno de los más bajos de la región, no es así si se considera la no prestación directa de servicios de salud por el INSS. En todo caso ambos indicadores han mejorado notablemente en comparación con los altísimos niveles que alcanzaron a fines de los 80. En 1995, el 43% del gasto administrativo se dedicó a remuneración y beneficios sociales del personal, pero excluyó algunos beneficios extraordinarios concedidos a ciertos empleados. Un porcentaje similar del gasto administrativo se asignó a sólo dos rubros que o bien no fueron explicados o se concentraron en el pago de servicios a una sola persona. El INSS adolece, además, de las siguientes ineficiencias administrativas que deben ser rápidamente remediadas: facturación ficticia, contabilidad obsoleta, falta de un sistema de informática integrado, de un número único de identificación y de completar la cuenta individual de todos los asegurados, necesidad de mejorar la calificación del personal y evitar pérdidas de empleados valiosos, prolongado e ineficiente trámite de las pensiones, y necesidad de modernizar el régimen y regulación de las inversiones.

H. Análisis Preliminar Global de la Situación Financiera El costo de la seguridad social en relación al PIB en Nicaragua es el 8vo más alto de Latinoamérica, sólo superado por el de los países pioneros; esto se contrapone a un or-

denamiento en 17mo. lugar en cuanto a la cobertura poblacional nicaragüense (hay ocho países en la región que tienen porcentajes más bajos del costo, pero una cobertura poblacional mucho más alta). El costo excesivo se agrava si se considera la relativa juventud del programa de pensiones y de la población de Nicaragua. El alto costo de la seguridad social no puede explicarse por generosas prestaciones y condiciones de acceso, sino por el alto gasto en salud (pero no reflejado en los niveles de salud dentro del contexto regional), el excesivo gasto administrativo y problemas de ineficiencia. La reconstrucción hecha en esta sección de los estados financieros del INSS en 1978-95, parece indicar que sólo hubo déficit en dos años y que se generó un cuantioso excedente que se dedicó a la reserva. Pero esa impresión positiva es ilusoria en vista al análisis de numerosas fallas contables en el INSS (generales, de ingresos, egresos, administración, balance, inversión y reserva), así como el hecho de que los estados financieros no están deflacionados y convertidos a una unidad monetaria uniforme en todo el período. A pesar de estos problemas y a la falta de cifras para la mitad del periodo 1978-95, la evaluación de la reserva real del INSS indica que ésta virtualmente desapareció en 1981-89 (principalmente debido a la hiperinflación), pero aumentó en 1991-95 (favorecida por la reducción de la inflación y el gasto administrativo, la retención del 9%, y el rendimiento real positivo de la inversión). No obstante, la reserva real en 1995 era sólo entre el 71% y el 74% de la existente en 1981 y, en el ínterin, aumentaron las obligaciones a largo plazo del INSS. La relación global activo/pasivo de las pensiones del INSS cayó de 18 a 2.1 en 1978-95 debido a: la disminución del número de activos a partir de 1987, el aumento desmedido de las pensiones no contributivas del 22% a 50% del total en 198095, la maduración del programa IVM, y la flexibilización de algunas condiciones de acceso de las pensiones contributivas. En 1995

la relación activo/pasivo de Nicaragua se colocaba entre las tres más bajas en la región, sólo superada por dos países pioneros con programas maduros y poblaciones envejecidas.

I.

Evaluación Actuarial

Se verificaron los resultados de las evaluaciones actuariales previas de que los costos crecerán durante los próximos años, aunque con una tendencia menos acelerada que la proyectada. Se calibró el modelo con base en datos reales de 1994 y 1995, lo cual proporciona bases más confiables para una proyección de costos anuales en el corto y mediano plazo (10 a 25 años, aproximadamente). En el muy corto plazo, la situación del régimen IVM es apremiante. En el año 1995, los gastos totales superaron los ingresos por contribuciones, por lo que se está haciendo uso de los rendimientos de la reserva para afrontarlos. Dado que no se conoce con precisión cuál es el monto exacto de la reserva asignable al programa IVM, no es posible determinar si la situación descrita implica que se están consumiendo las reservas del régimen y no sólo sus productos financieros. De ser afirmativo esto último, la prima en el año 1995 debería haber sido aumentada de 5.5% a entre 8% y 8.5% con el fin de cumplir con las disposiciones reglamentarias del INSS que definen como esquema financiero el de prima escalonada. En el mediano y largo plazo, se analizó la posición financiera y actuarial del programa IVM, con un horizonte que alcanza hasta el año 2020. La conclusión fundamental es que los costos crecerían a un nivel difícil de financiar en el largo plazo mediante el esquema vigente, pues la tendencia a más largo plazo sigue siendo creciente. De manera que se requeriría incrementar paulatina-

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

77

mente la prima hasta alcanzar 12.5% en el año 2020; o sea, 2.3 veces el nivel actual. Si se fuere a fijar una prima uniforme (en vez de escalonada) para 1995-2020, la prima debería aumentarse inmediatamente de 5.5% a entre 10.3% y 11.2% y mantenerse en todo el período. Si no se incrementase la prima, el nivel de las reservas se consumiría gradualmente hasta agotarse en el año 2003. De cumplirse las principales hipótesis de las proyecciones elaboradas en este estudio, la relación activos/pensionados en IVM disminuiría, pasando de 4.8 en 1995 a 4.3 en el año 2020. Esta reducción no parece ser tan fuerte, pero es explicable por las características demográficas de Nicaragua. Si bien el país experimenta un proceso de envejecimiento, su ritmo es muy lento como para incidir en forma importante en el mediano plazo (10 a 20 años), aunque sí en un plazo más largo. Asumiendo un escenario de reglamentación sin cambios, tal y como se hizo, las principales variables que incidirían sobre una modificación importante de los resultados obtenidos son: (1) el nivel futuro de la fecundidad, variable que incidirá fundamentalmente en el comportamiento de las nuevas generaciones de ingresantes que financian el sistema mediante aportes corrientes, y en las prestaciones a hijos sobrevivientes; (2) el nivel de la mortalidad, lo cual influirá no sólo en la celeridad del envejecimiento, sino también en el tiempo promedio de disfrute de la pensión; (3) el comportamiento de la cobertura del programa, pues esto afectará el volumen de cotizantes, especialmente en el corto y mediano plazo; y (4) el grado de control administrativo que se pueda lograr sobre el otorgamiento de las pensiones de invalidez, pues éste se identifica como un componente importante de los costos. Con respecto a la cobertura, las proyec78

ciones elaboradas son relativamente conservadoras, pues contemplan un nivel similar o ligeramente superior al actual en el año 2020. En las condiciones socioeconómicas actuales resultaría sumamente difícil obtener una mejora significativa en esta área. De mejorarse la cobertura en el mediano plazo, por encima del nivel hipotético de las proyecciones elaboradas, ello se constituiría en un factor importante para contrarrestar los efectos de la maduración del programa y del envejecimiento, posponiendo el incremento de costos previsto en el mediano plazo. También debe tomarse en cuenta que el nivel futuro de la cobertura, si bien estará afectado por el esfuerzo administrativo que se logre realizar durante los próximos años, dependerá en gran medida de la evolución macrosocial del país. Independientemente del cumplimiento de las hipótesis específicas adoptadas, la experiencia internacional indica como rumbo “normal” un proceso de envejecimiento de la población, que tarde o temprano incidirá fuertemente sobre los costos del sistema nicaragüense de pensiones, de modo tal que a lo sumo lo que puede variar es el grado de celeridad con que se cumplirían las proyecciones. Dada la difícil situación económica por la que pasa actualmente Nicaragua, la solución al problema del financiamiento de IVM plantea una disyuntiva en relación con el sacrificio económico y social que implicaría para la población elevar las contribuciones sobre la planilla en el corto y mediano plazo. Resulta evidente que el costo futuro del programa sólo se podrá afrontar elevando el nivel relativo de reservas (con respecto a los pasivos vigentes) y en general, elevando el nivel de capitalización mediante un esquema alternativo, con el fin último de reducir la carga financiera/económica que implicaría

postergar esta medida. Este problema subyace independientemente de si se adopta un esquema de capitalización colectiva parcial (propio de los programas de beneficio definido como el actual de IVM), o bien uno de capitalización plena e individual, al estilo de Chile y otros países.

men de afiliación como se realiza en la actualidad, (2) un registro independiente de reservas por programa, y (3) la depuración de los estados financieros para determinar el monto de las reservas asignable a cada programa, en especial los de IVM y RP, para cuya gestión tal información es imprescindible.

También es evidente que los costos futuros están determinados fundamentalmente por el nivel de protección que se adopte (beneficios y condiciones de acceso). En este tema, deberá prestarse especial atención a los objetivos redistributivos entre grupos de ingresos, al principio de suficiencia de las prestaciones (en especial el nivel de reemplazo absoluto que se considera razonable), y al problema de las inequidades que podría ocasionar un nivel de cargas financieras mucho más elevado para las generaciones futuras. En una reforma IVM, deberán corregirse algunos de los problemas de diseño del programa, especialmente en cuanto a fórmula de cálculo y requisitos de edad y cotización.

J.

Finalmente, se ha demostrado la necesidad de cambios en la administración financiera, incluyendo: (1) el mejoramiento de las técnicas de registros financieros, con rubros separados por programa, y no por régi-

Cuadro Resumen

El cuadro 42 resume los indicadores estadísticos más importantes de este estudio, en cuanto a: cobertura poblacional, prestaciones y condiciones de acceso, niveles de salud, gastos administrativos, financiamiento, y aspectos actuariales. Siempre que es posible se ordena a Nicaragua, en los referidos indicadores, en relación con los otros países de América Latina. El diagnóstico y el cuadro resumen no dejan duda de que el sistema de seguridad social nicaragüense está urgido de una reforma global, una conclusión sobre la cual existe un consenso en el país. En lo que no existe acuerdo es en el modelo de reforma a implantar, tema al que se dedica la segunda parte de este estudio.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

79

CUADRO 42 INDICADORES CLAVES DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN NICARAGUA: 1995 (Ordenamiento de Nicaragua en América Latina, de mayor a menor) Porcentaje de la población total cubierta en salud (1995)

13

Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (19 países, 1990-95)

17

Porcentaje de la PEA cubierta en pensiones (1995)

14

Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (19 países, 1990-95)

17

Costo de cubrir al 80% de la población total (% del PIB) Porcentaje del gasto de prestaciones dedicado a pensiones (1995) Ibid, destinado a salud Porcentajes del número total de pensionados que son contributivos y no contributivos (1995) Porcentajes del gasto total en pensiones entre contributivas y no contributivas (1995)

59.2 50 y 50 72.5 y 27.5

Caída (%) en el valor real de la pensión promedio (1980-1988)

-92.6

Ibid en 1980-1995

-11.6

Esperanza de vida al nacer

66.2

Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, 1990-95) Edad de jubilación por vejez en el INSS (1997) Esperanza de vida al tiempo de retiro (60 años, hombre/mujer) Tasa de mortalidad infantil (X 1,000, 1991-95) Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, de menor a mayor, 1990-95

14 60 78 y 79.6 52.3 17

Camas de hospital por 1,000 hab. y médicos por 10,000 hab. (1995)

1.2 y 8.2

Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, 1990-95)

14 y 14

Gasto administrativo como porcentaje del gasto total del INSS (excluye personal de servicios de salud, 1988 y 1995) Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (17 países, 1989)

44.5 y 10.5 4

Relación de empleados por 1,000 asegurados en INSS (excluye personal de servicios de salud, 1988 y 1995)

16.4 y 4.1

Gastos de seguridad social como porcentaje del PIB (1988 y 1995)

5.6 y 7.7

Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (18 países, 1989)

8

Cotización salarial (%) del INSS en el régimen integral (1997)

17

Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (20 países, 1995)

14

Deuda del sector privado y el Estado al INSS (millones C$, 1995)

863

Deuda como % de los egresos totales del INSS (1995)

124

Reservas técnicas totales del INSS (millones C$ corrientes, 1995) Porcentaje perdido en el valor real de dicha reserva (1981-89)

625 -99.7

Porcentaje ganado en el valor de la reserva (1991-95)

98.5

Reservas como porcentaje de los gastos del INSS (1995)

89.8

Rendimiento anual promedio (%) de las inversiones del INSS (1991-95)

-16.2

Relación global activo/pasivo en el INSS (1995)

2.1

Ibid, ordenamiento de Nicaragua en la región (18 países, 1990-95)

16

Cotización salarial (%) total para financiar IVM (1995)

5.5

Cotización (%) uniforme requerida para equilibrar actuarialmente a IVM (de 1995 a 2020)

80

46 38.2

10.3 a 11.2

XII. MODELOS ALTERNATIVOS DE REFORMA EN AMERICA LATINA En el decenio del 90 está ocurriendo un movimiento muy fuerte de reforma de la seguridad social en América Latina. La misma está mucho más avanzada en pensiones que en salud, aunque es aconsejable efectuar una reforma global que comprenda ambos programas. Hasta fines de marzo de 1997 nueve países habían introducido reformas o aprobado leyes de reforma pensional que entrarán en vigor este año. En cuanto a salud, cuatro países han introducido o están en proceso de implantación de reformas importantes. Hoy la pregunta no es si debe o no reformarse la seguridad social (y especialmente las pensiones) sino qué tipo de reforma debe seleccionarse. En esta sección se resumen las principales reformas de seguridad social (especialmente pensiones) que han ocurrido en América Latina, se evalúan sus ventajas y desventajas, y se analiza su aplicabilidad al caso de Nicaragua. A.

La Reforma de la Salud

La atención de salud en América Latina se ofrece por tres sectores. El sector público está administrado por el ministerio de salud que usualmente ampara a segmentos de la población con menores ingresos. El sector de seguro social (programa de enfermedadmaternidad) normalmente cubre a grupos de

ingresos medios. Estos dos sectores combinados cubren la gran mayoría de la población y continúan siendo predominantes en la región. El sector privado es el más pequeño y normalmente protege a grupos de ingreso medio-alto y alto, pero se encuentra en rápida expansión en muchos países. Este sector comprende: instituciones sin fines de lucro (ONGs, organizaciones religiosas y de caridad, comunidades, etc.); instituciones lucrativas (hospitales, clínicas y personal, seguros, planes prepago, etc); y practicantes tradicionales de la medicina que cobran sumas modestas por sus servicios. Hasta el momento, la región no ofrece ejemplo alguno de privatización total o mayoritaria de los servicios de salud como veremos sucede con las pensiones (sección B). Tres tipos de reforma se han implantado o están en proceso: (1) continuación de los sectores de seguro social y público (con relativa integración o alta coordinación) pero con colaboración marginal con el sector privado; y (2) programas paralelos o selectivos duales (libertad de escoger servicios entre los sectores público y privado); y (3) programas selectivos múltiples (en que el asegurado puede escoger entre numerosos proveedores de naturaleza diferente (ver Mesa-Lago, 1994a). El cuadro 43 resume y compara tres de las reformas de salud más importantes.

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

81

1.

Integración Público-Seguro Social y Colaboración Marginal con el Sector Privado

En Costa Rica, los sectores de seguro social (CCSS) y público han integrado sus instalaciones hospitalarias y parte de los servicios de salud desde el decenio de 1970: todos los hospitales son administrados por la CCSS, mientras que el ministerio de salud ofrece medicina preventiva y atención primaria de salud para grupos urbanos y rurales marginados. A partir de los años 80, la CCSS ha disminuido el costo de sus servicios de salud del primer nivel, incrementado su eficiencia y mejorado la calidad de dichos servicios, a través de cinco programas de colaboración con el sector privado: (a) médico de empresa (ésta contrata y paga a un médico, le proporciona una oficina y enfermera, mientras que la CCSS proporciona servicios de laboratorio, diagnóstico y medicinas); (b) medicina mixta (el asegurado elige un médico enrolado en el programa y le paga sus servicios, mientras que la CCSS suministra los servicios de apoyo); (c) capitación (los asegurados en la CCSS eligen y pagan a un médico y éste recibe un pago mensual por cada paciente que tiene); (d) programa administrado por una cooperativa u organización autogestionaria (mediante un contrato suscrito con la CCSS y el ministerio); y (e) contratos de la CCSS con farmacias privadas (para disminuir retrasos en la entrega de medicinas y reducir gastos de operación). Estos servicios cubren aproximadamente una quinta parte de los asegurados de la CCSS y se reporta que han reducido los costos y aumentado la calidad. En la primera mitad de los 90, se diseñó y aprobó una ley de reforma integral de salud, con descentralización al nivel local y mayor participación de comunidades y el sector privado; el sistema está siendo actualmente implantado. 2.

84

Programas Paralelos o Selectivos Duales: Chile y Perú

En 1981 Chile reformó su sistema de salud permitiendo que los asegurados elijan entre el programa público y de seguro social (integrados) y el programa privado prepago (administrado por ISAPREs). Los trabajadores dependientes están cubiertos de manera obligatoria y los independientes de forma voluntaria. El sistema público no se cierra y los asegurados (presentes y futuros) pueden cambiarse entre aquél y el privado, y mudarse de ISAPREs después de un año de afiliación en una de ellas. La contribución salarial del 7% que paga exclusivamente el asegurado (se suprimió la del empleador) se abona ya sea al sistema público o al privado. El sistema público tiene dos instituciones principales: FONASA que está a cargo de las finanzas, y el Sistema Nacional de Servicios de Salud (SNSS) que provee la atención preventiva, curativa y promocional (a través de 27 unidades regionales); el Estado cubre cualquier déficit que resulte en este sistema. Los pobres cubiertos en el sistema público son exentos de pago y el Estado subsidia al resto de acuerdo con su ingreso (a menor ingreso mayor subsidio). Los asegurados en el público pueden escoger entre el régimen de libre elección o el institucional (SNSS). Los asegurados inscritos en las ISAPREs deben añadir un co-pago (entre 3% y 4% extra) que financie el paquete de prestaciones ofrecidas, el cual debe ser al menos igual y usualmente mejor que el provisto por el sector público. Las ISAPREs, sin embargo, no ofrecen servicios sanitarios de promoción, ni preventivos ni de emergencia (por lo cual están subsidiadas por el sector público) y, además, seleccionaban a los asegurados por su grado de riesgo. En 1993, el 65% de la población estaba cubierta por el sector público, el 25% por ISAPREs, el 4% por las fuerzas armadas y la policía y el 5% de forma directa o por seguro comercial o mutuales (en 1996, 29%

estaba cubierto por ISAPREs). A medida que el sector privado se ha expandido, los grupos de menor ingreso se han quedado en el sistema público, mientras que los de ingreso medio-alto y alto se han pasado al sector privado. Esto ha provocado un traspaso notable de recursos del sector público al privado y el consiguiente deterioro del primero. Los asegurados de ISAPREs pueden pagar al proveedor de los servicios y recibir el reembolso de aquéllas según la tarifa acordada, adquirir boletas de ISAPREs para pagar con ellas al proveedor el cual a su vez recibe el reembolso de aquéllas, o acudir a servicios directos de instalaciones propias de una ISAPRE. El número de ISAPREs se incrementó rápidamente y llegó a 35 en 1993 y las seis mayores abarcan a tres cuartas partes de los asegurados; los costos de administración disminuyeron del 40% al 19% en los primeros 10 años del sistema, y parece haber más competencia en el sector privado de salud que en el de pensiones. En la primera mitad del decenio actual se introdujeron una serie de medidas correctivas: se creó una Superintendencia de ISAPREs para regular y supervisar a éstas; se prohibió la discriminación de riesgos; y se asignaron más recursos al sector público a fin de mejorar las instalaciones, aumentar el personal y los servicios. A pesar de tener la expansión mayor y más rápida en la región, así como 16 años de operación, el sector de salud privado chileno cubre apenas al 30% de la población (Cartín, 1997). En Perú se aprobó un decreto-ley en 1991 que seguía el modelo chileno permitiendo elegir entre el seguro social (IPSS) y una especie de ISAPRE (abreviadas como OSS); esta opción de cambio entre los dos sistemas y entre las OSS siempre seguiría abierta. Como en Chile (y en Perú antes de esta reforma), la cobertura de los trabajadores dependientes sería obligatoria y la de los independientes voluntaria. El Ministerio de

Salud no se integró con el seguro social (IPSS) como en Chile, y seguiría cubriendo a la población no asegurada y sin recursos. Ni el Ministerio ni el IPSS fueron reformados, pero había una división de funciones: el Ministerio a cargo de la medicina preventiva, primaria básica, curativa y control de algunas enfermedades; el IPSS a cargo de medicina curativa para sus asegurados (y las correspondientes prestaciones monetarias; y las OSS ofrecerían paquetes de medicina curativa superiores al del IPSS. En 1994, 49% de la población estaba cubierta por el Ministerio, 22% por el IPSS, 2% por las fuerzas armadas, 2% por el sector privado, y el 25% restante carecía de protección. De acuerdo con la reforma, la contribución sobre el salario era: 8% por el asegurado dependiente (aumentado de 3%), 9% por el independiente, 1% por el empleador en "solidaridad" (reducida del 6%) y nada por el Estado. El modelo peruano introducía un elemento de solidaridad que no existe en el chileno: si el asegurado se pasaba del IPSS a una OSS, parte de su contribución se mantendría en el IPSS, así como el 1% del empleador (para programas de asistencia social), mientras que el resto de la contribución del asegurado se transferiría a la OSS. Una Superintendencia de OSS (también tomada del modelo chileno) regularía y supervisaría el sistema privado. En 1995 se aprobó una ley que introdujo cambios importantes en la contribución: se aumentó al 9% al empleador pero se abolió la contribución del 1% en "solidaridad" y se eliminó la del asegurado (esto se hizo para compensar por la eliminación de la contribución del empleador en pensiones y el aumento de la contribución del asegurado). En 1996 no se había dictado el reglamento necesario para implantar la reforma y el sistema no estaba en operación. En noviembre del mismo año el gobierno pasó una nueva ley que introdujo cambios importantes: (a) el IPSS continúa funcionando con sus asegurados, pero brinda prestaciones básicas que

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

85

se pueden complementar con otras superiores ofrecidas por Entidades Prestadoras de Salud (EPS); (b) el Ministerio continúa cubriendo a los no asegurados con bajos ingresos o pobres; (c) las EPS pueden ser privadas o públicas, con infraestructura propia o contratada, y los empleadores pueden también brindar servicios con planes propios; (d) se crea una Superintendencia de EPS que supervisa a éstas y es financiada por ellas; y (e) se mantienen las contribuciones anteriores pero los que se afilien a una EPS deben hacer co-pagos extra de 2% por atención ambulatoria y 10% por atención hospitalaria. El nuevo sistema se convierte de selectivo dual en selectivo múltiple; no se tiene información sobre si está funcionando o no (MINSA 1995; "Ley de Modernización...” 1996). 3.

Programas Selectivos Múltiples: Colombia y Argentina

En Colombia, la ley de seguridad social aprobada a fines de 1993 introdujo la reforma de pensiones y de salud; esta última expande considerablemente la libertad de elección del modelo chileno y promueve aun más la competencia y la descentralización. Se crean dos regímenes generales: contributivo (antiguo seguro social) y subsidiado (resto de la población no asegurada de bajo ingreso y pobres). Toda la población (tanto contributiva como subsidiada) puede escoger libremente entre: (a) múltiples agentes administradores (EPS), que pueden ser organizados por los seguros sociales, el sector público, las cajas de subsidios familiares y el sector privado; y (b) múltiples entidades prestadoras de servicios organizadas por los sectores de seguro social (ISS), público y privado. Estas instituciones deben garantizar un plan básico de salud que cubra al afiliado y su familia en cuanto atención preventiva, promoción de salud, primer nivel de atención y riesgos catastróficos; paquetes adicionales 86

con prestaciones mejores pueden comprarse con un pago extra. El empleador no sólo continúa contribuyendo sino que se aumenta su aporte (al 8%), también se incrementa la contribución del asegurado (al 4%), más 1% de solidaridad para financiar parte del sistema subsidiado (si éste genera déficit es cubierto por el Estado). Se ha creado un Fondo de Solidaridad y Garantía para extender la cobertura al sector subsidiado de bajo ingreso (los pobres están exentos de pago), que se financia con el 1% de solidaridad, más el excedente de la contribución pagada por grupos de alto ingreso después de deducir el costo del plan básico y la comisión de la EPS. La meta es que para el año 2,000 esté cubierta toda la población y que el plan básico sea uniforme para todos (durante la transición los miembros subsidiados sólo reciben atención preventiva y de primer nivel). El sistema es innovativo pero extremadamente complejo y se está demorando su implantación. Existe el peligro que los diversos grupos de la población continúen cubiertos por las mismas instituciones actuales, por inercia y la complejidad del sistema (La Forgia, 1997). En Argentina, la actual administración dictó una ley en 1993 que reforma el antiguo sistema de "Obras Sociales." Estas son las principales proveedoras de servicios de salud (dentro de un esquema de seguro social no centralizado) y se trata de organizaciones gremiales que proveen servicios de salud (a diversos niveles) a los miembros del gremio o sindicato correspondiente. Hay gran diversidad de servicios de acuerdo con el poder económico del sindicato respectivo y los afiliados no podían cambiar de obra social. La Ley, que comenzó a implantarse en 1996 después de una huelga general contra el gobierno, da libertad a los trabajadores para seleccionar la obra social que deseen (pagando la correspondiente contribución) con lo cual se abre el sistema a la competencia.

En el futuro se planea permitir al sector privado entrar en el sistema y competir con las obras sociales por los asegurados (Bertranou, 1997).

se desarrolla la tipología siguiente (las fuentes de esta sección son Mesa-Lago 1994a, 1994b, 1996a, 1997).

Reformas No Estructurales: B.

La Reforma de las Pensiones: Características de los Modelos

A fines de marzo de 1997, nueve países habían implantado reformas en las pensiones de tipo no estructural o estructural. Reformas no estructurales son aquéllas que intentan mejorar o perfeccionar el programa público de pensiones de la seguridad social, haciendo más estrictas sus condiciones de acceso, aumentando las cotizaciones y la eficiencia, reduciendo gastos, etc. Estas pueden combinarse con un programa de pensiones complementarias de carácter voluntario que se añaden a las pensiones de la seguridad social. Reformas estructurales son aquellas que o bien "cierran" el programa de seguridad social y lo sustituyen por un programa de capitalización plena e individual (CPI) con administración privada o múltiple o bien incorporan a este programa como un componente integral de un sistema mixto o bien lo establecen como alternativa creando programas paralelos o selectivos que eliminan el monopolio de la seguridad social. Costa Rica introdujo una reforma no estructural a principios del decenio actual, pero ahora está considerando una reforma estructural. Los ocho países que ya han implantado (o están implantando este año) reformas de tipo estructural son: Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, El Salvador, México (que primero pasó una reforma no estructural), Perú y Uruguay. Basados en dichas reformas

1.

1.

Público Reformado: Costa Rica (199095)

2.

Público Reformado con Pensión Complementaria Obligatoria: México (199192; la reforma estructural de 1995-96 se incluye abajo).

3.

Adición de Pensiones Complementarias Voluntarias al Programa Público: Ecuador, Guatemala, Uruguay.

Reformas Estructurales: 4.

Sustitutivos con Administración Privada: (a) Chile (1979-81), (b) Bolivia (1996) y (c) El Salvador (1996)

5.

Sustitutivo con Administración Múltiple: México (1995-96)

6.

Mixtos: (a) Argentina (1993) y (b) Uruguay (1995)

7.

Paralelos o Selectivos: (a) Perú (1992) y (b) Colombia (1993)

El cuadro 44 compara las características principales y el desempeño de las reformas estructurales en los ocho países, las cuales serán analizadas en las siguientes secciones. Debido a sus diferencias profundas, no es posible incluir la reforma no estructural de Costa Rica en dicho cuadro, pero la misma (así como la de México) se explican también a continuación.

Público Reformado: Costa Rica El mejor ejemplo de este modelo es el de Costa Rica, donde durante la década de 1980 y

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

87

principios de la de 1990 se introdujeron reformas a la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), para equilibrar su programa de pensiones, incluyendo: (i) incrementos en las edades para pensión de vejez temprana de 55 para mujeres y 57 para hombres a 60 1/2 para mujeres y 62 1/2 para hombres; (ii) elevación de la contribución salarial general e introducción de contribuciones escalonadas para desanimar la jubilación temprana, de tal manera que mientras menor es la edad, mayor es el número de años de contribución requeridos y viceversa; (iii) medidas de control para disminuir la evasión y mora así como convenios con el Estado para pagar deudas anteriores; y (iv) políticas de ajuste y eficiencia para recortar el gasto administrativo. Además, en 1992, una ley "cerró" 17 de 20 programas de jubilación independientes de pensiones para funcionarios públicos, quienes disfrutaban de privilegios injustificables, e incorporó tales programas al sistema general de la CCSS. Durante un período de transición los que estaban asegurados en los programas independientes mantienen sus derechos (pero deben pagar contribuciones), mientras que los que ocupen nuevos puestos en el servicio civil se incorporan automáticamente a la CCSS bajo condiciones y prestaciones uniformes. En 1995 se restringieron fuertemente las condiciones de acceso de los maestros públicos, se incrementaron sus contribuciones y se estableció un período de 10 a 15 años para la unificación total de este programa a la CCSS. Sólo quedan separados los programas de los poderes judicial y legislativo. En 1995 se regularon los programas voluntarios de pensiones complementarias que habían comenzado a fines de los ochenta. A fines de 1996 había 5 de estos programas, los cuales cubrían 160,000 asegurados (26 % del total de asegurados activos en pensiones de la CCSS), con un fondo acumulado de US$120 millones. Cada programa es diferente en cuanto a contribuciones y pres-taciones pero todos ofrecen una pensión complementaria a la que otorga la CCSS; los asegurados pueden elegir libremente a la aseguradora. En 1997 se está estudiando una reforma integral de las pensiones que incluye nuevos aumentos de las edades de retiro y la creación de un programa complementario obligatorio con administración pública o privada (Durán 1996). 2.

Público Reformado con Pensión Complementaria Obligatoria: México

En 1991 se introdujeron cambios en el principal instituto de seguridad social, que cubre a los trabajadores asalariados del sector privado (Instituto Mexicano del Seguro Social: IMSS) para hacerlo más sólido financieramente: (i) incremento gradual de la contribución salarial total al programa de pensiones (de 6% en 1990 al 8.5% en 1996); (ii) cambio en las normas de inversión de las reservas, obligándose a que su rendimiento medio fuese al menos igual a la tasa de interés actuarial; y (iii) separación de los programas de pensiones y enfermedad-mater-nidad, y prohibición de la inversión de reservas del primero en el segundo. Además se elevó el nivel de las pensiones reales, que había caído fuertemente en 1980-88, a cerca del nivel de 1980 . En 1992 se estableció el "Sistema de Ahorro para el Retiro" (SAR) con las siguientes características: (i) los empleadores contribuyen obligatoriamente un 2% sobre el salario de los asegurados para SAR y continúan aportando el 5% para el programa de viviendas; (ii) ambas cotizaciones se recaudaban por instituciones bancarias y de crédito (escogidas por el empleador) las cuales se responsabilizaban de abrir y mantener cuentas individuales a nombre de los asegurados (separando las subcuentas de SAR y viviendas) pero los fondos se depositaban en el Banco de México (éste debía transferir la subcuenta de vivienda a INFONAVIT); (iii) los saldos de 89 La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

SAR se ajustaban al índice de precios al consumidor (IPC) y ganaban un interés anual real mínimo del 2% mientras que los saldos de vivienda debían mantener su valor real; (iv) los asegurados, a partir de 1995, podrían traspasar los depósitos de SAR a sociedades de inversión pero sin garantía mínima de interés; y (v) los fondos de SAR podían ser retirados al llegar a la edad de jubilación (65 años) o en casos de invalidez, cesantía o fallecimiento del asegurado. A fines de 1994 el SAR cubría a 12 millones de asegurados, había acumulado US$8,758 millones (2.4% del PIB), y sus rendimientos reales promediaban 5%, pero -2.6% en la subcuenta de vivienda (Mesa-Lago 1996a, 1997). A principios de 1995 un estudio del IMSS mostró que el programa de pensiones sufrirá un déficit contable en el año 2002 que obligará a usar las reservas, las cuales desaparecerán en dos años; se consideró imposible aumentar más las contribuciones, y se decidió que era necesaria una reforma estructural (IMSS 1995). En septiembre de ese año se anunciaron los lineamientos generales de dicha reforma que se discutirá en la sección 5. 3.

Pensiones Complementarias Voluntarias

Además de Costa Rica, al menos tres países en América Latina (Ecuador, Guatemala y Uruguay) tienen programas de pensiones complementarias (PPC) de carácter voluntario pero reguladas por la ley, y con distintos tipos de administración, financiamiento y prestaciones. En el Ecuador lo son por el Instituto General de Seguridad Social (IESS) mediante contratos con individuos o grupos de asegurados; y financiados por contribuciones del empleador y del asegurado; en 1990 existían tres PPC (para maestros públicos y operarios de medios de comunicación e imprentas) que ofrecían jubilación temprana y una pensión adicional por sobre el nivel general. En Guatemala los PPC son administrados por asociaciones o empresas privadas sin fines de lucro (autorizadas y supervisadas por el Instituto General-IGSS) y financiadas por empleadores y asegurados; en 1980 había ocho PPC (para empleados de varios bancos, instituciones autónomas, municipios, universidades y una empresa portuaria) que ofrecían pensiones de vejez (con retiro temprano y pensión adicional) y pensiones de invalidez y supervivencia. En el Uruguay los PPC (hasta la reforma de 1995) eran: administrados ya sea por el Instituto de Seguridad Social (Banco de Previsión Social: BPS) o el Banco de Seguros del Estado, o por asociaciones y corporaciones sin fines de lucro (autorizadas y supervisadas por el BPS), y con diversos tipos de prestaciones y financiamiento. En 1991 existían 24 PPC, pero únicamente contaban con 30,000 afiliados, o el 4% del número total de asegurados (Mesa-Lago 1996a). 4.a. Sustitutivo con Administración Privada: Chile Chile es el pionero y modelo de reforma sustitutiva con administración privada, no sólo en América Latina sino probablemente en el mundo y ha influenciado fuertemente las reformas de varios países en la región. En este tipo de reforma, el antiguo programa de seguridad social público, que en el caso de Chile se basaba principalmente en el régimen de reparto y sufría déficit, se cierra (es decir, no se permiten nuevas afiliaciones) y se lo sustituye por un nuevo programa obligatorio, con capitalización plena e individual (CPI), administrado por sociedades anónimas privadas de giro exclusivo (AFPs). A los asegurados en el programa público se les dió la opción de mantenerse en el mismo o traspasarse a una AFP dentro de un plazo que expiró en 1986, sin embargo siempre existe la posibilidad de cambiarse al programa privado. Los asegurados 90

pueden libremente elegir la AFP de su preferencia y cambiarla cuando lo deseen; esto y el carácter privado del sistema se asume que garantizan la competencia y la eficiencia del sistema. Las condiciones de acceso del programa público se uniformaron e hicieron más estrictas, y este programa desaparecerá cuando todos sus potenciales beneficiarios hayan muerto en unos 35 ó 40 años. Como era antes de la reforma, la cobertura es obligatoria para los trabajadores en relación de dependencia y voluntaria para los independientes o trabajadores por cuenta propia. En el programa nuevo las contribuciones son definidas pero las prestaciones no lo son. Únicamente los asegurados contribuyen (en ambos programas); las contribuciones de los empleadores se eliminaron y las de los asegurados en el programa nuevo se redujeron (como un incentivo para el traspaso). El asegurado contribuye aproximadamente un 13.1% de su salario (o ingreso) que se descuenta por el empleador y se transfiere a la AFP seleccionada por aquél. Dicho porcentaje comprende: (i) un 10% del cual se descuenta una comisión fija y el resto se deposita en la cuenta individual del asegurado para financiar su pensión de vejez, esta suma se invierte por la AFP y su rendimiento se añade a la cuenta individual; y (ii) la comisión porcentual de la AFP más una prima que se paga a una compañía aseguradora privada para cubrir los riesgos de invalidez y muerte (estos dos descuentos sumaban inicialmente 3.6% pero este porcentaje había caído a 3.1% en 1996: 2.4% como comisión y 0.7% para la prima). El asegurado puede hacer una contribución voluntaria adicional para el programa de vejez de hasta un 10% de su salario. Como se ha dicho, las prestaciones no son definidas, o sea, no se sabe cual será su monto. Los requisitos para el retiro por vejez son 65 años de edad para los hombres y 60 años para las mujeres. El monto de la pensión depende de las contribuciones hechas y su rendimiento. Al tiempo de retiro, el asegurado puede escoger entre un retiro programado a través de la AFP, una renta vitalicia pagada por una compañía de seguros o una combinación de ambas. Aunque el sistema se autotitula privado, el Estado juega un papel crucial en el mismo. La incorporación al sistema es obligatoria (para todos los asalariados) y una Superintendencia de AFPs (pública y financiada por el Estado) regula estrictamente y supervisa el sistema. Como el programa antiguo se ha quedado con un 5% de los asegurados activos pero un 86% del total de las pensiones (y se eliminó la contribución del empleador) se genera un déficit enorme que es financiado por el fisco. El Estado también garantiza una pensión mínima a aquellos asegurados en las AFP que no hayan acumulado las sumas necesarias para acceder a dicha pensión y que cuenten con 20 o más años de contribuciones. Además, el Estado emite un bono de reconocimiento por las contribuciones hechas al programa antiguo por los asegurados que se cambiaron al nuevo, dicho bono se ajusta a la inflación y gana un interés real del 4% anual. Por último, el Estado garantiza un rendimiento mínimo de la inversión, así como las pensiones en caso de quiebra de una AFP o compañía de seguro. A fines de 1995 las AFPs tenían 5.5 millones de afiliados (95% del total de afiliados), pero sólo 54% de ellos eran contribuyentes activos; el fondo de pensiones acumulado ascendía a US$27,800 millones en septiembre de 1996 (39% del PIB), y su rendimiento real anual promedió 12.2% en 1981-96; el rendimiento real fue positivo en todo el período pero negativo -2.5% en 1995 (Arenas 1997; Arenas y Mesa-Lago, 1997). 91 La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

4.b. Sustitutivo con Administración Privada: Bolivia La Ley de reforma se aprobó en 1996 y se espera que entre en vigor a mediados de 1997. El programa antiguo se cierra por completo y todos sus fondos se pasarán al Tesoro. De forma que todos los asegurados (asalariados de manera obligatoria e independientes de forma voluntaria) deben cambiarse al programa nuevo. Así pues esta reforma es más radical que la chilena. El resto de las características de la reforma boliviana es parecido al modelo chileno pero con algunas diferencias importantes que se explican a continuación. Las AFPs administran dos fondos separados: el de capitalización plena e individual (CPI) homólogo al chileno, y uno de "capitalización colectiva." Este último se integra con el 50% de las acciones de seis empresas públicas privatizadas y se usa para pagar un bono solidario (BONOSOL) a todos los ciudadanos que tenían 21 años de edad al fin del año 1995 (fuesen asegurados o no e independientemente de su ingreso). Al llegar a la edad de retiro (65 años en todo el sistema), los titulares del bono recibirán una suma anual de manera vitalicia (unos US$200 al año). Esta prestación, por tanto, discrimina en cuanto a la edad y no tiene en cuenta la necesidad. La contribución del empleador se elimina mientras que la del asegurado en el sistema de CPI se aumenta de 3.5% a 12%: 10% para la pensión de vejez y 2% para la comisión de la AFP y prima a la compañía de seguro (muy bajas en comparación con todos los otros países). El asegurado puede añadir una contribución voluntaria hasta 20% de su salario. La edad de retiro en el sistema de CPI es también de 65 años (se aumentó de 50 para las mujeres y 60 para los hombres) y el asegurado sólo puede escoger una renta vitalicia (fija o variable) administrada por una AFP o compañía de seguro privada. En los primeros cinco años de operación del sistema, sólo funcionarán dos AFPs que han sido seleccionadas por el Estado en competencia internacional. Todos los asegurados serán divididos entre esas dos AFPs (por zona geográfica) y no podrán cambiarse hasta el año 2,00 0 salvo si se mudan de lugar. El sistema por lo tanto es un duopolio, al menos en los primeros 5 años, por lo que no existirá la competencia que se asume es la base esencial del modelo de CPI con administración privada. El Estado se hace cargo de todas las pensiones en curso de pago y de aquéllas que se generen por los asegurados que habían adquirido el derecho al tiempo de entrada en vigor del sistema. Además, el Estado financiará una "compensación por cotizaciones" hechas al sistema antiguo (bono de reconocimiento) pero la misma requerirá un mínimo de 5 años de contribución previa, se calculará por una fórmula, no ganará interés y tendrá un techo. Aquí termina la responsabilidad del Estado que no garantiza ni la pensión mínima, ni el rendimiento mínimo de la inversión (al menos en los dos primeros años), ni las pensiones en caso de quiebra de una AFP o compañía de seguro. La Superintendencia de Pensiones deberá ser financiada por las AFPs. Durante los primeros 15 años de funcionamiento del sistema, el 100% de la inversión de las AFPs debe estar en títulos a largo plazo emitidos por el Tesoro, a los efectos de obtener financiamiento para el pago de las pensiones y el bono de reconocimiento. El rendimiento real de la inversión, por tanto, dependerá por completo del Estado ("Ley de Pensiones" 1996). 4.c. Sustitutivo con Administración Privada: El Salvador La Ley de reforma se aprobó en diciembre de 1996 y no se espera que entre en vigor hasta 92

fines de 1997. El sistema es muy parecido al chileno pero con algunas diferencias notables: (i) el derecho de mantenerse en el programa antiguo o cambiarse al nuevo se determina por edad (sólo los asegurados entre 36 y 50/55 años gozan de ese derecho); (ii) se mantiene e incrementa la contribución del empleador y se aumenta también la del asegurado; (iii) la edad de retiro se mantiene igual en 55/60 (el proyecto de ley elevaba dichas edades a 60/55 pero este aspecto fue rechazado en el congreso) y se requieren 25 años de contribuciones (o 30 años sin tener en cuenta la edad); (iv) el bono de reconocimiento se ajusta a la inflación pero no gana interés; (v) la pensión mínima requiere 25 años de contribución, se calcula en base al salario promedio de contribución y su monto estará limitado por los recursos fiscales disponibles; (vi) sólo se espera que funcionarán 2 ó 3 AFPs por lo que la competencia estará severamente limitada; (vii) los cambios entre AFPs se limitan a dos por año; (viii) la Superintendencia de Pensiones será financiada por las AFPs (como en Bolivia); y (ix) la garantía estatal sólo cubre la pensión mínima y el bono de reconocimiento (con las limitaciones indicadas) pero no el rendimiento mínimo de la inversión, ni las pensiones en caso de quiebra de la AFP o compañía de seguro ("Ley del Sistema..1996).. 5.

Sustitutivo con Administración Múltiple: México

Una ley promulgada el 12 de diciembre de 1995 y regulada en 1996 (debió entrar en vigor en enero de 1997 pero, debido a varias dificultades, se ha postergado su implantación hasta julio o septiembre) introdujo la reforma estructural en las pensiones. La pensión por vejez (retiro y cesantía por edad avanzada) se saca del IMSS y se traspasa la misma a Administradoras de Fondos para el Retiro (AFOREs), similares a las homólogas chilenas pero con administración múltiple: privada, pública o social. Las AFORES también administran las cuentas de las SARs. El IMSS mantiene la administración del seguro de invalidez- muerte, así como el de enfermedad-maternidad (incluyendo la atención de los pensionados), y opera una AFORE. Todos los asegurados actuales deben pasarse al sistema nuevo (y todos los asegurados futuros se incorporarán obligatoriamente al mismo) de ahí que, en este aspecto, la reforma mexicana es más drástica que la chilena (pues cierra por completo el sistema antiguo), pero no tanto como la boliviana. Los asegurados pueden escoger libremente la AFORE pero los cambios se limitan a uno por año. Como en Chile, las contribuciones son definidas y las prestaciones no lo son. Los porcentajes de contribución de asegurados y empleadores se mantienen sin cambio (no se elimina la contribución del empleador) pero el Estado debe incrementar su contribución como "aporte social" a las AFORES. El total de la contribución para todas las pensiones sigue siendo 8.5%, pero se divide en dos: 4% para invalidez y muerte, y 4.5% para vejez; a esto se agrega el 2% para las SAR y el 5% para vivienda, más el 2% del Estado a las AFORES, llegando a un total de 17.5%. El IMSS descuenta todas las contribuciones, retiene las que le corresponden para invalidez y muerte, traspasa las de vejez y SAR a las AFOREs, y las de vivienda a INFONAVIT. La edad de retiro se mantiene sin cambio en el sistema nuevo (65 años para ambos sexos) pero los años de trabajo/contribución se aumentan de 10 a 24. Se reconocen los años de trabajo/contribución acumulados en el IMSS a todos los asegurados que se pasan al sistema nuevo, pero no se emite un bono de reconocimiento aunque, al tiempo del retiro, el asegurado podrá escoger entre la pensión que le correspondería de acuerdo con las reglas del sistema antiguo y 93 La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

la suma acumulada en su cuenta individual (AFORE). Si el asegurado opta por la primera, su fondo en la AFORE se pasa al IMSS o al fisco. En ambos casos el asegurado recibe el fondo que ha acumulado en la SAR. Los asegurados que se decidan por la pensión en el sistema nuevo, podrán seleccionar entre una renta vitalicia contratada con una compañía de seguros (pública, privada o social) o un retiro programado administrado por la AFORE. El Estado asume fuertes responsabilidades en el sistema. Las pensiones en curso de pago y las de aquellos asegurados que hayan adquirido el derecho o se acojan a las reglas del sistema antiguo serán financiadas con las reservas del IMSS. Pero éstas se agotarán en unos 6 ó 7 años y entonces pasarán a ser pagadas por el fisco. El Estado garantizará una pensión mínima (igual a un salario mínimo en el Distrito Federal ajustable anualmente al índice de precios) en el sistema nuevo. Una Comisión Nacional de Ahorro para el Retiro (financiada por el Estado) dictará las regulaciones y supervisará el sistema nuevo. Sin embargo, a diferencia de Chile, el Estado no emitirá un bono reconocimiento, ni garantizará un rendimiento mínimo de la inversión, ni se hará responsable de las pensiones en caso de bancarrota de una AFORE o compañía de seguro. En marzo de 1997 se habían aprobado 17 AFOREs y se proyectaba que a fines del año éstas habrán acumulado US$12,300 millones equivalente a un 3.6% del PIB. En el primer año de funcionamiento del sistema, toda la inversión deberá estar en instrumentos públicos, así que el Estado será el único responsable del rendimiento del fondo ("Ley del Seguro Social" 1995; Sauri, 1996). 6.a. Mixto: Argentina El primer país en introducir un sistema mixto fue la Argentina: se creó en 1993 y comenzó a funcionar en julio de 1994. Como antes de la reforma, se cubre obligatoriamente a los trabajadores dependientes e independientes (una diferencia importante con todos los países en que ha habido reforma, excepto en Uruguay). El antiguo sistema público, basado en el régimen de reparto, se reformó (con condiciones de acceso y prestaciones más restringidas) y continúa operando. Los asegurados tuvieron un plazo de tres meses, para escoger entre: el sistema público reformado, y el nuevo sistema mixto que se compone de dos elementos obligatorios para todos los afiliados: (i) el programa público reformado que paga una pensión básica y (ii) el programa de CPI administrado por AFJPs (similares a las AFPs) que paga pensiones complementarias. Siempre queda abierta a los antiguos asegurados la opción de pasarse del sistema público reformado al sistema mixto, pero no a la inversa. Los nuevos entrantes en el mercado de trabajo tienen la opción de incorporarse al sistema público reformado o al mixto. Los cambios de AFJPs se limitan a dos por año, con menos libertad que en Chile, pero igual que en El Salvador y con muchísima más libertad que en Bolivia. Las contribuciones no son definidas en el sistema/programa público mientras que las prestaciones son definidas, y lo opuesto ocurre en el programa de CPI. Las contribuciones de empleadores y trabajadores no se modificaron pero su asignación cambió en el sistema mixto. El sistema público reformado per se, como antes de la reforma, recibe las contribuciones de los empleadores (16%) y trabajadores asalariados (11%), así como las de los trabajadores independientes (27%). Dentro del sistema mixto: (i) el programa público reformado se financia con la 94

contribución del empleador (16%), más un porcentaje igual de la contribución del trabajador autónomo, y el aporte estatal en forma de impuestos; y (ii) el programa de CPI se financia con la contribución del asegurado (11%, tanto para el que está en relación de dependencia como el independiente), dicho porcentaje cubre el depósito en la cuenta individual, la comisión de la AFJP y la prima de seguro por invalidez y muerte. El programa público reformado paga una pensión básica que es relativamente uniforme y se determina con base a los aportes y número de asegurados; además abona una prestación adicional que añade un porcentaje sobre el salario básico (esta prestación no estaba en el proyecto de ley pero fue incorporada por el legislador, como un "premio," a los que permanecen en este sistema). Dentro del sistema mixto: (i) el programa público paga una pensión básica y una prestación compensatoria (bono de reconocimiento) que requiere 30 años de contribución, tiene un techo y no abona interés. Las edades de retiro comienzan con 57/60 para las mujeres (según estén en relación de dependencia o sean autónomas) y 62/65 para los hombres, dichas edades se incrementarán y homologarán a 65 para hombres y 60 para mujeres en 2001; se requieren además 30 años de trabajo/ contribución. Al tiempo del retiro, los asegurados que están en el programa de CPI tienen las tres mismas opciones que en Chile pero la tercera (combinada) sólo se ofrece a asegurados de bajo ingreso. A diferencia de Chile y similar a México, las AFJP no son sólo privadas y de giro exclusivo, sino que pueden ser de propiedad de bancos, sindicatos, compañías de seguro, y organismos públicos (pero a diferencia de México el programa público de seguridad social no puede operar una AFJP). La Superintendencia de AFJPs se financia (como en Bolivia y El Salvador) por las AFJPs. La responsabilidad y garantías del Estado son similares a las del modelo chileno, excepto que el rendimiento mínimo de la inversión sólo se garantiza en las AFJPs públicas. Pero el costo fiscal de la transición será probablemente menor, como se analizará más adelante. A mediados de 1996, las AFJP tenían 5.6 millones de afiliados (67% del total de afilados), pero sólo 58% eran contribuyentes activos, había 22 AFJPs en funcionamiento, con un fondo acumulado de US$5,838 millones (1.4% del PIB) y el rendimiento promedio de la inversión en 1994-96 fue de 16.2% (Arenas y Bertranou, 1997; SAFJP 1996). 6.b. Mixto: Uruguay Como en Argentina, el Uruguay, aprobó un sistema mixto (en septiembre de 1995, entrando en vigor en marzo de 1996) el cual combina: (i) un programa público reformado (operado por el Banco de Previsión Social: BPS), basado en régimen de reparto, el cual provee una pensión básica; y (ii) un programa de pensiones complementarias, basado en CPI y administrado por AFAPs. También como en Argentina, la cobertura es obligatoria (antes y después de la reforma) para los trabajadores dependientes e independientes. Pero hay diferencias importantes con el modelo argentino que se resumen a continuación: (i) todos los asegurados del BPS que tenían menos de 40 años de edad al entrar en vigor la reforma, así como los que entren en la fuerza laboral en el futuro, están cubiertos obligatoriamen95 La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

te por el sistema mixto; (ii) los asegurados mayores de 40 años tenían la opción de mantener las condiciones de acceso del sistema público antiguo (no reformado) o acogerse al sistema mixto en un plazo de seis meses, por tanto el sistema público antiguo quedó cerrado; (iii) la contribución del asegurado se aumentó en un 2% (aunque se incrementó su salario en una suma igual) y se aplica en tres tramos salariales en el sistema mixto: hasta 5,000 pesos mensuales se asigna al programa público, de 5,000 a 15,000 va a las AFAP, y por encima de 15,000 pueden añadirse aportaciones voluntarias; (iv) la contribución del empleador se redujo en 2%, en el sistema mixto se impone hasta 15,000 pesos y toda se asigna al programa público reformado; (v) todas las contribuciones se aplican al sistema público antiguo para aquellos asegurados que decidieron quedarse en el mismo; (vi) el Estado cubre cualquier déficit del sistema/ programa público; (vii) la edad de retiro se fijó en 60 años para ambos sexos (un aumento de 5 años a la mujer con respecto a la edad anterior a la reforma) y se exigen 35 años de trabajo/ contribución (condiciones iguales en ambos sistemas); (viii) no hay derecho a bono de reconocimiento o prestación compensatoria, ni tampoco hay pensión mínima en el programa de CPI, ya que existe una pensión básica en el programa público reformado; (ix) las AFAP pueden ser organizadas por el BPS (que por ley estableció la primera) y otras dos instituciones públicas o por el sector privado (varios tipos); y (x) no se creó una Superintendencia de AFAP, el Banco Central ejerce funciones de regulación y supervisión, mientras que el BPS cobra las contribuciones y lleva una historia laboral de cada asegurado. En septiembre de 1996, había sólo 266,000 afiliados en el sistema mixto (29% del total de afiliados), en 6 AFAPs que tenían acumulado un fondo de pensión de US$26 millones, equivalente a sólo 0.2% del PIB; no se pudo obtener información sobre la rentabilidad del fondo (Mesa-Lago, 1997). 7.a. Paralelo: Perú En Perú primero se promulgó un decreto (1991) que creó por primera vez en la región el sistema paralelo o selectivo; luego se dictó un nuevo decreto (después de la suspensión de las garantías constitucionales en 1992) que derogó al anterior y seguía el modelo chileno; sin embargo, la ley definitiva promulgada en diciembre de 1992 retornó al modelo paralelo aunque con algunos cambios. El sistema comenzó a funcionar en junio de 1993 y, como antes de la reforma, es obligatorio para los trabajadores dependientes pero voluntario para los independientes. En este modelo, el programa público (Instituto Peruano de Seguridad Social: IPSS) no se cierra, pero compite con AFPs con CPI y administración privada. Los asegurados presentes y futuros, independientemente de su edad, pueden escoger entre el programa público y una AFP. En todo caso se puede cambiar de AFP una vez por año. El programa de pensiones del IPSS perdió su autonomía y se convirtió en una Oficina de Normalización Previsional (ONP) que es una dependencia estatal. Hasta julio de 1995 el sistema público continuó con pequeñas modificaciones y las mismas contribuciones: 6% el empleador y 3% el asegurado. Pero en las AFPs la contribución del empleador se eliminó mientras que la contribución básica del asegurado se aumentó al 10%, más 3.5% para pagar la comisión de la AFP y la prima del seguro de invalidez y muerte, así como un 1% que se transfería en solidaridad al ONP (además se permiten contribuciones adicionales voluntarias de asegurados y empleadores). Los salarios de los asegurados que se transferían a las AFPs se incrementaban en 96

aproximadamente un 13.5% pero sólo una vez; la inflación podía reducir el salario real futuro pero el incremento de 11.5 puntos porcentuales en la contribución del asegurado se imponía indefinidamente sobre el salario. Un asegurado que regresaba al IPSS perdía el aumento salarial concedido. Las condiciones de acceso en la ONP básicamente no se cambiaron pero en las AFPs la edad de retiro se aumentó en diez años para mujeres y cinco años para hombres (de 55/60 a 65). A diferencia de Chile, no se garantizaba una pensión mínima en las AFPs, y el bono de reconocimiento se había concedido sólo a un 1% de los que se pasaron a las AFP, tiene un máximo y no gana interés aunque se ajusta a la inflación. Las diversas contribuciones y condiciones de acceso en los dos sistemas proveían incentivos a los asegurados para quedarse en la ONP y no cambiarse a las AFPs, en contra del interés de los empleadores (que querían eliminar sus contribuciones) y creando una fuerte barrera a la extensión del nuevo sistema. A mediados de 1995, 982,000 asegurados se habían traspasado a las AFPs (contrastado con una predicción de 1.5 millones), un 25% del total afiliado, y sólo la mitad de ellos era contribuyente activo, y el número de AFPs se redujo de 8 a 6, mediante fusiones. La paralización del traspaso al nuevo sistema forzó la promulgación de legislación en 199596, que homologó la edad de retiro y las contribuciones en los dos sistemas: (i) la edad de retiro se fijó en 65 años para ambos sexos (aumentando cinco años a los hombres y 10 años a las mujeres asegurados en la ONP); (ii) en las AFPs la contribución del asegurado se redujo de 10% a 8% para vejez, más un promedio de 3.8% para la prima de invalidez y muerte y las comisiones a las AFP; en la ONP se aumentó la contribución del asegurado de 3% a 11% (incluyendo vejez, invalidez y muerte) y se eliminó la contribución del empleador y el 1% de solidaridad (en 1997 la contribución del asegurado se aumentó de 11% a 13% con lo cual es 1.2% mayor que en las AFPs); y (iii) se prometió establecer los requisitos y condiciones para garantizar una pensión mínima en las AFP (pero con la diferencia financiada por éstas en vez de por el Estado; hasta fines de marzo de 1997 la reglamentación prometida no había sido promulgada). Las anteriores medidas promovieron un traspaso notable de asegurados a las AFPs cuyo número, sin embargo, se redujo a 5 a fines de 1996. Estas contaban con 1.3 millones de afiliados o 58% del total, habían acumulado un fondo de US$949 millones (2% del PIB) y el rendimiento real del fondo promedió 7.1% desde su creación. Dicho rendimiento, no obstante, exhibió una tendencia declinante: promedió 9% desde su inicio hasta fines de 1994, 5.6% en 1995 y 5.8% en 1996 (Adrianzén, Barúa et al 1996; "Ley No. 26504" 1995; Mesa-Lago, 1997). 7.b. Paralelo: Colombia A principios de 1992 el Presidente de la República sometió al Congreso una propuesta de reforma que básicamente seguía el modelo chileno pero, debido a la crítica y oposición en el Congreso, dicha propuesta fue retirada a fines de 1992, ligeramente modificada y sometida como proyecto de ley a mediados de 1993. La persistente oposición en el Congreso finalmente forzó un compromiso y la aprobación del sistema paralelo o selectivo, en diciembre de 1993, que comenzó a funcionar en abril de 1994. Pero con diferencias importantes con el modelo peruano. El programa público (Instituto de Seguro Social: ISS) se basa en la prima media escalonada 97 La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

y continúa pero ha sido reformado. Los asegurados mayores de 35/40 años (mujeres/hombres) pudieron mantener sus antiguas condiciones de acceso; los menores de 35/40 años quedaron cubiertos por el nuevo sistema pero pueden escoger entre el ISS y el programa de CPI (administrado por SAFPs), al igual que los trabajadores que entran por primera vez al mercado laboral. Las transferencias entre el ISS y las SAFPs se limitan a una por cada tres años, y los cambios entre las últimas a dos por año. Los programas de pensiones independientes del sector público se cerraron e incorporaron al ISS. El sistema es obligatorio para los trabajadores dependientes y voluntario para los independientes. Las contribuciones de los empleadores y asegurados se aumentaron y homologaron en el ISS y las SAFPs: un total de 13.5% más 1% por los asegurados que ganen más de 4 salarios mínimos y que se destina a un Fondo de Solidaridad para ampliar la cobertura de trabajadores de bajo ingreso, tales como mujeres microempresarias. La contribución no es definida en el ISS (ya que se basa en la prima media escalonada) pero es definida en el programa de CPI. En el ISS las condiciones de acceso son definidas: (i) 55/60 años para el retiro, que se incrementan gradualmente a 57/62 años, más 20 años mínimos de trabajo/contribu-ción; (ii) una base salarial que es los 10 últimos años de servicios o toda la vida laboral activa del asegurado, a elección de éste; y (iii) un 65% del salario base que puede incrementarse gradualmente al 85% si el asegurado continúa trabajando y contribuyendo 8 años más que el mínimo de 20 años. La contribución total del 13.5% ó 14.5% se destina por entero al ISS. El aumento de las contribuciones y endurecimiento de las condiciones de acceso han reforzado al ISS cuya reserva de pensiones aumentó más de tres veces en 1993-95. El programa de CPI es similar al modelo chileno, con algunas diferencias. Las SAFPs tienen administración múltiple: pueden ser operadas por instituciones privadas, públicas, cooperativas, gremiales, subsidios familiares, mutuales, etc. Ya se ha visto que se mantuvo y aumentó la contribución del empleador. La contribución total del 13.5% cubre el depósito en la cuenta individual del asegurado, que es un 10%, y el resto se destina a la comisión de la SAFP (2.6%) más la prima que ésta paga a la compañía de seguros para cubrir el riesgo de invalidez y muerte (0.9%). Un bono "pensional" reconoce las contribuciones que el asegurado hizo al programa público, se ajusta a la inflación y gana un interés real de 3% a 4% anual, pero requiere 3 años previos de contribución y tiene un techo. Las prestaciones no son definidas pero no se fija ni edad ni período de contribución para el retiro, sólo se exige que la cuenta individual pueda financiar una pensión 10% superior al salario mínimo. El asegurado tiene derecho a una pensión mínima pero ésta requiere tener 57/62 años de edad, más 23 años de contribución. A fines de 1996, 10 SAFPs, tenían 2.1 millones de afiliados (un 40% del total), el fondo acumulado ascendía a US$468 millones (0.6% del PIB), y la rentabilidad promedio del fondo en 1995-96 fue 6.7% (no se dispone de información para 1994-95).(SB 1996; Mesa-Lago, 1997). C.

La Reforma de las Pensiones: Ventajas y Desventajas de los Modelos

Las comparaciones entre las ocho reformas estructurales son difíciles debido a que la de Chile lleva 16 años en funcionamiento, mientras que la de Perú tiene menos de 4 años, las de Colombia y Argentina menos de 3, la de Uruguay menos de un año, y las de Bolivia, El Salvador 98

y México no han comenzado a operar. Es prácticamente imposible comparar las reformas estructurales con las no estructurales debido a las notables diferencias en sus caraterísticas. Al tiempo de concluir este trabajo había varios países estudiando reformas previsionales y el debate envolvía cuatro posiciones, con variantes: el modelo chileno sustitutivo con administración privada (o con administración múltiple como en México), el argentino-uruguayo mixto, el colombiano-peruano paralelo, y reformas no estructurales. Entre dichos países se encontraban Brasil, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Venezuela. El análisis de las ventajas y desventajas de dichos modelos, así como de las diferencias en las condiciones sociales, económicas, políticas y de seguridad social entre los países es importante para ayudarles a seleccionar el modelo que mejor se adapte a sus necesidades. 1.

Reformas No Estructurales

a.

Costa Rica

La reforma no estructural de Costa Rica hizo más estrictas las condiciones de adquisición de la CCSS, aumentó sus contribuciones, y sentó las bases para resolver el problema de las pensiones independientes del sector público con lo cual eliminó privilegios y completó la unificación del sistema. La cobertura de este sistema es casi universal y funciona la solidaridad mediante transferencias para la cobertura de los indigentes; el valor real de las pensiones se restauró después de una caída. El programa voluntario de pensiones complementarias abarca el 25% de los asegurados y ha acumulado un fondo considerable. Pero el costo del sistema y la contribución salarial son ya muy altos y parece tener un desequilibrio actuarial. Esto ha forzado la consideración de una nueva reforma que incluye el endurecimiento de las condiciones de acceso y un programa obligatorio de pensiones complementarias. b. México La primera reforma (no estructural) mexicana aumentó las contribuciones y flexibilizó las reglas de inversión del IMSS, pero no reformó las condiciones de acceso (que ya son bastante estrictas), ni redujo los altos gastos administrativos, y restauró el valor real de las pensiones a casi el nivel de 1980. Estos cambios, no lograron evitar el desequilibrio contable que se proyecta para 2002. Además el IMSS carece de un elemento fuerte de solidaridad en las pensiones (aunque si lo tiene en salud) y la cobertura de la PEA (uniendo a todos los seguros sociales) no llega al 40%. Las posibilidades de aumentar significativamente dicha cobertura son escasas pues el 7% de la contribución salarial (SAR y vivienda) fueron destinadas a mejorar las pensiones y beneficios de los ya cubiertos en vez de extender la cobertura. El SAR cubría a casi la tercera parte de la PEA y acumuló en tres años una tercera parte del fondo de las AFP en Chile, pero esto se explica por una población casi 8 veces mayor en México que en Chile. Además, el rendimiento real del SAR promedió 5% (menos de la mitad del de Chile y subsidiado por el Estado) y el de la subcuenta de vivienda fue negativo (promedió -4.65% en 1993-95). La grave crisis económica de México en 1995 agravó estos problemas e hizo más fuerte la presión para incrementar el ahorro y la inversión domésticos. 2.

Reformas Estructurales

a.

Sustitutivos: Chile, Bolivia, El Salvador y México

99 La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

La reforma de las pensiones en Chile ha generado las siguientes ventajas importantes: (i) reducción de la contribución salarial del asegurado; (ii) pensiones más elevadas en nuevo sistema (hasta ahora) y un otorgamiento más fácil y rápido de las mismas; (iii) erradicación de los regímenes privilegiados (con excepción de las fuerzas armadas, lo cual es cierto en todas las reformas, salvo n Bolivia); (iv) bono de reconocimiento por las contribuciones anteriores abonadas al programa antiguo (con ajuste a la inflación e interés real del 4% anual); (v) garantías estatales para los asegurados en cuanto a: rendimiento mínimo de la inversión, bancarrota de AFPs o compañías de seguro, etc.; (vi) rendimiendo real muy alto de la inversión (12.2% promedio); y (vii) eventual desaparición del oneroso programa antiguo. No obstante, contra las expectativas de los fundadores, existen desventajas y preguntas sin respuesta sobre la reforma chilena: (i) 54% de los afiliados no contribuye activamente al programa de CPI y o bien la cobertura global efectiva de la PEA es menor o el costo fiscal de la pensión mínima va a ser mucho mayor que lo proyectado; (ii) la cobertura del sector informal de la fuerza laboral es mínima, por ejemplo, sólo un 11% de los trabajadores independientes está afiliado y un 4% es contribuyente activo (la mayoría de estos son profesionales de relativamente alto ingreso) pero este grupo, relativamente pequeño en Chile, constituye la mayoría de la fuerza laboral en muchos países latinoamericanos; (iii) hay una alta concentración de la cobertura de afiliados en las tres AFP más importantes, creciendo de 60% a 69% del total; el número de AFPs se mantuvo estático en 12 en 1981-87, aumentó a 21 en 1994 y cayó a 13 en 1996, sólo una más que al comienzo; (iv) la elección de AFP por el asegurado es principalmente el resultado de la actividad de los vendedores (15,432 en 1995, los cuales absorbieron el 41% del costo administrativo total y cambiaron al 45% del total de asegurados contribuyentes), así como de la publicidad, y no de los mayores rendimientos y menores comisiones de las AFPs, lo que indica que el asegurado no tiene el conocimiento suficiente para tomar decisiones y que, por tanto, el sistema no es tan competitivo como se pregona; (v) hay proyecciones contradictorias de las tasas futuras de reemplazo salarial, las que fluctúan entre 37% y 86% para los hombres y de 32% a 57% para las mujeres (lo que demuestra una notable discriminación por sexo) según se usen supuestos pesimistas o optimistas para esos cálculos; (vi) hay dudas sobre la capacidad del mercado interno de capitales para absorber el monto creciente de fondos (a fines de 1996 igual a 39% del PIB y que se proyecta alcanzará el 100% del PIB en el año 2025); (vii) los altos rendimientos de las acciones de empresas parecen estar inflados artificialmente por la cantidad reducida de las que califican en la bolsa; la autorización para invertir hasta el 9% del fondo en instrumentos extranjeros (una posible alternativa para canalizar el creciente flujo de capital debido a la limitada disponibilidad de oportunidades internas de inversión) no ha dado resultado hasta ahora; y el rendimiento real negativo en 1995 (-2.5%) ha provocado una caída en la proporción del fondo invertido en acciones de empresa; (viii) no hay evidencia de que el sistema como un todo (combinando el antiguo y el nuevo) haya tenido un efecto positivo neto sobre el nivel de ahorro interno, por lo contrario, en 1981-95 el balance neto resultó negativo en cada año y promedió -2.6% en el periodo; esto se debe, a pesar de la acumulación enorme del fondo de CPI, a que el costo fiscal de la reforma es mayor, porque el Estado debe sufragar el déficit del programa público, el bono de reconocimiento y la pensión mínima; y (x) hace falta un balance actuarial global de todo el sistema, y las proyecciones de los costos futuros varían ampliamente porque los datos son incompletos (Arenas 1997; Mesa-Lago y Arenas 1997). La reforma boliviana incorporó un elemento innovativo: el fondo de capitalización colectiva, 100

pero el mismo discrimina arbitrariamente por la edad del asegurado (los que eran menores de 21 años al 31 de diciembre de 1995 no tienen derecho al bono) y, además, no tiene en cuenta el ingreso de los beneficiarios; hubiera sido más razonable y progresivo que se hubiese usado ese fondo para asistir a las personas más necesitadas. Un serio problema es que habrá un duopolio de AFPs en los primeros 5 años de operación, el gobierno ha asignado a los asegurados a las dos AFPs y no se permitirán cambios hasta el año 2000, por lo que el sistema no será competitivo. También en los primeros 15 años toda la inversión estará en títulos de la Tesorería y el Estado no ofrece garantía alguna a los asegurados ("Ley de Pensiones" 1996). La reforma salvadoreña probablemente reducirá los costos fiscales de la transición, porque: (i) mantiene la contribución del empleador y aumenta la del asegurado, (ii) impone fuertes restricciones a la pensión mínima y al bono de reconocimiento, y (iii) elimina las garantías estatales que existen en Chile, pero estas dos últimas limitaciones disminuyen las bondades de dicho sistema. Además, debido al reducido número de asegurados (como en Bolivia) sólo funcionarán 2 ó 3 AFPs, por lo que no habrá competencia. El mercado de valores recién se ha regulado y tendrá problema para absorber el flujo de capital por lo que se concentrará la inversión en valores públicos y será difícil diversificar la cartera. En estos dos países, no sólo se eliminan algunas de las ventajas del modelo chileno sino que, además, debido a características económicas locales no funcionarán elementos esenciales como la competencia, y el rendimiento del fondo posiblemente será menor. No hay posibilidades realísticas de extender la cobertura poblacional con este modelo, lo cual es un problema pues sólo 12% de la PEA está cubierta en Bolivia y 23% en El Salvador. El sector informal en ambos países es muy grande y el sistema concede cobertura voluntaria a los trabajadores independientes (ya se vió qué proporción tan pequeña de ellos está incorporada al sistema chileno). La reforma mexicana se distingue de las tres anteriores porque su administración no es exclusivamente privada sino múltiple. Este modelo debería reducir también los costos fiscales de la transición pues mantiene la contribución del empleador, elimina el bono de reconocimiento (aunque da la opción a los actuales asegurados de acogerse a las condiciones de acceso del sistema antiguo al tiempo del retiro), requiere 24 años de contribución para otorgar la pensión mínima, y no otorga otras garantías estatales como en Chile. Debido al gran tamaño de la población cubierta y mayor desarrollo del mercado de capitales, existen muchas más posibilidades de mejor competencia en México que en Bolivia y El Salvador (hay 17 AFORES aprobadas) y de más alto rendimiento de la inversión (pero en el primer año de funcionamiento toda la inversión deberá estar colocada en valores públicos). Aunque la cobertura de la PEA en México es mayor (38%) que en los otros dos países, existe un vasto sector informal que será igualmente difícil de cubrir con el nuevo sistema, que sólo ofrece cobertura voluntaria a los independientes. b.

Mixtos: Argentina y Uruguay

El sistema mixto combina ventajas del seguro social y del programa de CPI. El mantenimiento del programa público (aun-que reformado), sostiene elementos básicos de solidaridad, mientras que la CPI estimula el ahorro individual y provee pensiones complementarias de acuerdo con el ingreso/contribuciones del asegurado. Además, este sistema debería reducir los costos fiscales de la transición en los dos países, por las razones siguientes: (i) el déficit del programa público es mucho menor que en Chile, porque dicho programa no se cierra y continúa 101 La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

recibiendo las contribuciones de los empleadores (que no fueron eliminadas como en Bolivia, Chile y Perú), además las condiciones de acceso se han hecho más estrictas y adecuadas a las características demográficas de estos países; (ii) el costo del bono de reconocimiento en Argentina (prestación compensatoria que realmente no era necesaria) es también menor porque tiene un techo y no paga interés, mientras que en Uruguay no se otorga dicho bono porque los asegurados en el sistema mixto no se transfieren de un programa a otro; y (iii) el Estado no tiene que garantizar una pensión mínima en el programa de CPI, pues el programa público paga una pensión básica y los años de contribución requeridos para acceder a dicha pensión son más altos que en Chile (lo cual debería reducir a los "free raiders"). Los cambios de administradoras se limitan a dos por año, lo cual debe disminuir los costos de mercadeo y vendedores. En Argentina se creó una agencia estatal unificada de recaudación que resuelve el problema sufrido por los empleadores chilenos de llenar múltiples formularios para las varias instituciones administradoras de la seguridad social. El número de AFJPs en Argentina es de 21 (actualmente el más alto de todos los países) y el grado de concentración de los asegurados en las tres mayores es 40% (el más bajo), por lo que parece haber mayor competencia. Este es un punto interesante pues Argentina no sigue el modelo chileno de administración privada exclusiva, sino que hay múltiples tipos de gestores de las AFJPs. Además, en Argentina, el rendimiento real de la inversión ha sido hasta ahora más alto que en Chile, aunque el periodo de funcionamiento de la primera es muy corto para llegar a conclusiones sólidas en este punto. En ambos países los trabajadores independientes siempre han estado cubiertos y esto continúa en el nuevo sistema, por lo que la cobertura poblacional es más amplia que en Chile. En cuanto a las desventajas, hay dudas sobre si el programa público será autofinanciable con parte de los ingresos por contribuciones que antes recibía (sólo 60% en Argentina). Esto pudiera en parte compensarse con los nuevos impuestos concedidos por el Estado, más el endurecimiento de las condiciones de adquisición (más en Argentina que en Uruguay), la eliminación de privilegios y la reducción del monto de las pensiones antiguas a una básica. Pero habrá que esperar un tiempo para encontrar respuesta a esta duda. También, como en Chile, se reporta en Argentina que sólo 58% de los afiliados contribuyen activamente al programa. En Uruguay se permite invertir hasta el 100% del fondo en valores públicos y no se dispone de información sobre la composición actual de la cartera y el rendimiento real del fondo. Aunque hay más flexibilidad en Uruguay que en Bolivia (y en el primer año en México), en que obligatoriamente hay que invertir todo el fondo en valores públicos, el máximo de Uruguay es el doble que el legal y actual de Argentina y Chile, y diez veces la proporción actualmente invertida en dichos instrumentos en Colombia y Perú. c.

Paralelos: Colombia y Perú

Este modelo tiene la ventaja de que los asegurados, presentes y futuros, pueden escoger entre el programa público y el de CPI (con administración privada en Perú y múltiple en Colombia). Esta libertad, por tanto, es mucho más amplia que el modelo sustitutivo, a par que se termina el monopolio de la seguridad social (ONP e ISS) y se estimula la competencia. El modelo colombiano de inicio tenía varias ventajas sobre el peruano: las condiciones de adquisición se hicieron mucho más estrictas y las contribuciones de ambos programas se homologaron. Por lo contrario, en Perú, hasta 1995, las contribuciones del asegurado en ONP eran inferiores que en las AFPs, mientras que las condiciones de acceso eran más liberales en el primero. Por ello, la proporción de asegurados que se pasó al programa de CPI fue muy baja en Perú, hasta que se 102

homologaron las contribuciones y algunas condiciones de acceso en los dos programas. En 1996 el 58% de los asegurados se había cambiado al programa de CPI en Perú y 40% en Colombia; esta diferencia actual parece explicarse por una mejor situación financiera del ISS versus la ONP. En ambos países se han puesto limitaciones al bono de reconocimiento y a la pensión mínima, por lo que su costo deberá ser menor. En Colombia se restringen los cambios de administradoras a dos por año, lo que debe reducir los costos de mercadeo y vendedores, mientras que en Perú no hay limitaciones (como en Chile) por lo que dichos costos deben ser más altos. En Perú, el bono de reconocimiento se ha otorgado a menos del 1% de los asegurados y la pensión mínima no se otorgaba inicialmente; en 1995 se estableció el principio legal sobre la segunda pero se cargó su financiamiento a las AFPs (en vez del Estado) y no se ha dictado la regulación necesaria, por lo que no está en vigor. Más aún, el Estado no garantiza el rendimiento mínimo de la inversión, ni las pensiones en caso de bancarrota de AFPs o compañías de seguro, por todo lo cual, el modelo peruano es más duro que el chileno ya que elimina varias de sus ventajas. En ambos países existe la interrogante sobre si el programa público (ONP e ISS) estará equilibrado; en el caso peruano esta duda es mayor puesto que no se han restringido todas las condiciones de acceso de dicho programa (excepto el aumento de la edad de retiro) como se hizo en Colombia (en este último las reservas del ISS se han triplicado desde la reforma). En Colombia existen 9 SAFPs y el grado de concentración en las tres mayores es del 58% (menor que en todos los países salvo Argentina), mientras que en

103 La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

Perú el número de AFPs se ha reducido de 8 a 5 y el grado de concentración es el 73% (el más alto de todos los países). El rendimiento real de la inversión en ambos países (7.% en Perú y 6.7% en Colombia) es muy inferior a los de Argentina (16.2%) y Chile (12.2%) y en Perú exhibe una tendencia declinante; el tamaño más pequeño del mercado de valores en los dos países (o características de los modelos) pudiera explicar esta diferencia. Sólo el 45% de los afiliados son contribuyentes activos en Perú y una mitad en Colombia, proporciones muy parecidas a las de los otros países con CPI, lo que refuerza el punto de que la cobertura efectiva debe ser inferior (o el costo de la pensión mínima será superior en Colombia). Ambos países tienen una cobertura de la PEA superior a las de Bolivia y El Salvador, parecidas a la de México, pero muy inferior a las de Argentina, Chile y Uruguay: 32% en Perú y 38% en Colombia. El sector informal en ambos es considerable (enorme en Perú) y la cobertura de los independientes es voluntaria en ambos, lo que crea fuertes obstáculos a la extensión de la cobertura poblacional. En Colombia se creó un Fondo de Solidaridad con la contribución del 1% del salario de los asegurados de ingreso medio-alto, pero estos recursos serán muy reducidos para tener un impacto importante en dicha extensión. En Perú inicialmente existió una contribución del 1% ("solidaridad") para fines asistenciales, pero se abolió en 1995. D.

Resumen de las Principales Lecciones de las Reformas y Aplicación a Nicaragua

Varias lecciones importantes se derivan del análisis de las características y ventajasdesventajas de las reformas estudiadas en pensiones y salud, lecciones que deben de ser tenidas en cuenta en la reforma de Nicaragua: 1.

Modelo Unico-Universal o Diversidad

Todas las reformas son distintas, aun cuando el modelo general sea el mismo. Por ejemplo, los cuatro países que siguen el modelo sustitutivo en pensiones (Chile, Bolivia, El Salvador y México) muestran diferencias notables en cuanto a: el "cierre" del sistema antiguo, la libertad e elección dada al asegurado para quedarse o mudarse, la contribución del empleador, el bono de reconocimiento y la pensión mínima, el tipo de administración del programa de CPI, las garantías del Estado, etc. Dichas diferencias son aún más importantes entre los tres modelos generales. Hemos notado también notables diferencias entre los tres tipos de reforma de salud y dentro de cada uno de ellos. La pretensión de que existe un modelo universal de reforma (al menos en pensiones) no está validada por las reformas ocurridas en los ocho países. Nicaragua no debe dejarse llevar por el espejismo de que hay un sólo modelo de reforma y de que este es perfecto, por lo contrario, debe estudiar las ventajas y desventajas de los modelos existentes, escoger aquél que sea el más adecuado y adaptarlo a sus condiciones económico-sociales y necesidades. 2.

Costo Fiscal de la Transición y Regresividad

Hay que evaluar con extremo cuidado el costo fiscal de la transición en la reforma pensional. El mantenimiento de los derechos adquiridos, el bono de reconocimiento, la pensión mínima y las otras garantías estatales son todos elementos humanitarios de la reforma, pero gravosos en extremo. Las reformas que siguieron a la chilena han tratado de reducir este costo con restricciones y cambios pero siempre pagando cierto precio social. Es preciso, por tanto, equili104

brar dichas concesiones o bondades con una evaluación precisa de la carga que ellas impondrán a la sociedad (presente y futura) y los costos alternativos para otros programas públicos que protegen a grupos de ingresos mucho más bajos que el de los asegurados. Mientras más reducida es la cobertura poblacional en el país, más regresivo se vuelve el subsidio estatal para consolidar el sistema de protección de una minoría. La bajísima cobertura poblacional de Nicaragua y las difíciles condiciones económico-sociales heredadas de la guerra civil (incluyendo un índice muy alto de pobreza), hacen especialmente importante la evaluación de los costos fiscales de la transición y su impacto progresivo o regresivo. 3.

Mercado, Administración Privada, Competencia y Morosidad

El mercado y la administración privada no aseguran forzosamente la competencia, el control de la evasión y la morosidad, la reducción de los costos administrativos, etc. Ya se ha visto que existe una alta concentración de asegurados (entre 40% y 100%) en las tres aseguradoras de pensiones mayores), que entre 45% y 58% de los afiliados no contribuyen activamente al sistema nuevo, y que la selección de la administradora por el asegurado no se basa en el alto rendimiento y baja comisión, sino en la acción de los vendedores y la publicidad, los cuales alzan los costos de administración. Se ha notado que la Argentina, que tiene un tipo de administración múltiple, muestra el mayor número de AFJPs, el menor grado de concretación de asegurados, y el rendimiento real más alto del fondo. La pretendida libertad de elección de administradora, como base esencial de la competencia, no existe legalmente en Bolivia ni en la práctica en El Salvador. Con la pequeña población de Nicaragua y una PEA aún más pequeña cubierta por la seguridad social, el número potencial de administradoras de pensiones sería a lo más de dos y se crearía un duopolio que concentraría el 100% de los asegurados e impediría la competencia (como ha ocurrido en Bolivia, que tiene una PEA cubierta 70% mayor que la de Nicaragua). 4.

Programa de CPI, Mercado de Valores y Rendimiento del Fondo

La creación de un programa de CPI no genera ipso facto un dinámico y seguro mercado de valores y un alto rendimiento positivo de la inversión del fondo. Los países que tienen pequeñas poblaciones cubiertas y carecen de un mercado de valores e industria del seguro (o estos son incipientes y no están regulados) confrontarán fuertes obstáculos para encontrar instrumentos financieros rentables y diversificar la cartera. En los cuatro países en que la reforma ha funcionado por cierto tiempo, el promedio del rendimiento real anual oscila entre 7% y 16%, lo cual es muy alto y positivo, pero sucede que estos países tienen poblaciones cubiertas relativamente grandes y mercados de valores regulados y con cierta trayectoria. Dichos rendimientos no serán necesariamente logrados en otros países con condiciones distintas. Nicaragua tiene sólo 208,152 trabajadores cubiertos por el régimen IVM del INSS (un número inferior al de Bolivia y El Salvador), no cuenta con un mercado de valores ni una industria del seguro y estos no están regulados por la ley. 5.

Impacto en el Ahorro Nacional

La reforma de pensiones (especial-mente la sustitutiva) se promueve en todos los países como un paso esencial para aumentar el ahorro nacional. Como prueba de ello se apunta que en Chile, el fondo de pensiones equivale al 40% del PIB (en los otros países fluctúa entre 0.2% y 105 La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

2% del PIB pero puede alegarse que esto, al menos en parte, se debe al período mucho más corto de funcionamiento del sistema). Pero se omite el costo fiscal de la transición del sistema por el déficit del programa antiguo cerrado, el bono de reconocimiento y la pensión mínima. Cuando se combinan ambos en Chile, el balance neto en 1981-96 es negativo en todos los años y promedia -2.6% del PIB en el periodo. De ahí que, hasta ahora, no existe prueba alguna de que el programa de CPI genera un balance positivo neto en el ahorro nacional. Debido a las condiciones explicadas en el acápite anterior con respecto a Nicaragua, es virtualmente imposible que un sistema de CPI pueda generar un aumento en el ahorro nacional; si este objetivo es inalcanzable (al menos por un largo período de tiempo), la reforma no debe estar centrada en el mismo, pero tener en cuenta otras metas más viables. 6.

Cobertura Poblacional

En Argentina, Chile y Uruguay, la cobertura de la PEA en pensiones es aproximadamente del 80% ( y era muy similar antes de la reforma), pero en Colombia, México y Perú fluctúa entre 32% y 38%, y en Bolivia y El Salvador entre 12% y 23%. Sólo en Argentina y Uruguay se cubre obligatoriamente a los trabajadores independientes, mientras que en los otros países la cobertura es voluntaria (tanto en pensiones como en salud). En Chile sólo 11% de los independientes están afiliados en pensiones y 4% son contribuyentes activos (mayormente profesionales en el sector formal); si esto ocurre en este país, 16 años después de iniciada la reforma, con una cobertura general altísima y un sector informal y de trabajadores independientes de los más pequeños en la región, las posibilidades de extensión de la cobertura en países con una mayoría o gran parte de la fuerza laboral informal son virtualmente nulas. La reforma de la seguridad social no debe ignorar este punto y menos aún asignar importantes recursos fiscales para apuntalar la cobertura de la minoría asegurada, cuando dichos recursos serían mejor utilizados en crear empleo productivo, proporcionar pequeños préstamos a microempresas, estimular la legalización del sector informal, proveer redes de protección mínima a los más pobres, etc. En Nicaragua sólo un 14.3% de la PEA está actualmente cubierta por el INSS en IVM (un 13% de la población está cubierta en enfermedad-maternidad por el INSS), proporción ligeramente más alta que la de Bolivia que es la más baja entre los ocho países. Las barreras de extensión a la cobertura son formidables: el 18% de la fuerza laboral está desempleada y un 35% subempleada (un total de 53%), más del 60% de la PEA es informal (93% entre los trabajadores por cuenta propia y familiares no remunerados) y el 48% de la población radica en el área rural; todo estos grupos o bien no tienen cobertura o ésta es minúscula. De ahí que la reforma debe asignar prioridad a extender la cobertura poblacional, tanto en salud como en pensiones. 7.

Papel del Estado

El papel del Estado ha sido esencial en todas las reformas, incluyendo las de tipo sustitutiva con administración privada: haciendo obligatoria la afiliación al sistema, financiando la transición, creando una Superintendencia (en la mayoría de los países fi

106

nanciada por el fisco y en otros por las administradoras) que estrictamente regula y supervisa el sistema, brindando garantías al sistema y a los asegurados. Sin este rol estatal crucial, el sistema no hubiera tenido éxito ni en Chile ni en los otros países. Pero en Argentina, Colombia, Chile, México y Uruguay históricamente el Estado cumplía con sus obligaciones de seguridad social antes de la reforma y ha continuado con esa tradición después de la misma. Por lo contrario, en El Salvador, Perú y la mayoría de los países latinoamericanos, el Estado ha jugado un papel negativo en la seguridad social: no ha contribuido regularmente como empleador y tercera parte (generando una enorme deuda que se ha devaluado progresivamente y a veces evaporado con la inflación); ha obligado al seguro social a depositar sus fondos en la banca central sin indexar el principal y sin pagar interés (o pagándolo pero con tasas reales negativas); o ha forzado al seguro social a invertir casi todas sus reservas en papeles públicos sin valor. El Estado en Nicaragua ha jugado un papel negativo en la seguridad social y contribuido a su crisis, es por tanto necesario un cambio drástico en ese papel, cualquiera que sea el tipo de reforma que se adopte, para que ésta pueda funcionar y tener éxito. Los aportes estatales deben usarse para extender la cobertura a los sectores de bajos ingresos y pobres.

BIBLIOGRAFIA Adriazén, Gabriela, Ramón Barúa, et al. 1996. Tres Años del Sistema Privado de Pensiones, 1993-1996: Perú. Lima: AFP Horizonte. Arenas de Mesa, Alberto. “Learning from the Privatization of the Social Security Pension System en Chile: Macroeconomic Effects, Lessons and Challenges.” University of Pittsburgh, Ph. Dissertation. Arenas de Mesa, Alberto y Fabio Bertranou. 1997. “Learning from Social Security Reforms: Two Differents Cases, Chile and Argentina,” World Development (March): Asociación Internacional de Seguridad Social (AISS). 1996. Las bases técnicas y otras estadísticas actuariales en las instituciones centroamericanas de seguridad social: Nicaragua (Panamá: INSS, mayo 1316). Banco Central de Nicaragua (BCN). 1991 a 1996a. Informe Anual 1990 a 1995 (Managua). 1995b, 1996b. brero 1996. (Managua).

Indicadores Económicos (mensual) enero a diciembre 1995, enero a fe-

Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 1980 a 1996. Progreso Económico y Social en América Latina (Baltimore: John Hopkins). 1995a. “Realizing the Full Potencial of Reform” (Washignton D.C.: Second Hemispheric Conference on Social Security Pension Reform and Capital Markets Development). Banco Mundial. 1988 a 1996a. World Development Report 1988 a 1996 (Oxford: Oxford University Press). 1990 a 1996b. Social Indicators of Development 1990 a 1996 (Oxford: Oxford University Press). Berteranou, Fabio. 1996. “A New Approach to Social Security Pension Reform: The Case of Argentina.” Pittsburgh: University of Pittsburgh (mimeo). 107 La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

1997. “Health Care Reform in Argentina.” Pittsburgh: University of Pittsburgh (mimeo) Bossert, Thomas. 1982. “Health Care in Revolucionary Nicaragua”, en Nicaragua in Revolution, Thomas Walker, editor (New York: Praeger). Bustamante, Julio et al. 1995. “Estudio de Prefactibilidad y Elaboración de Términos de Referencia para la Reforma del Sistema de Pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte del Instituto Nicaragüense de Seguro Social.” Managua: INSS, Informe No. 2. 1985. “Health Policy: The Dilemma of Success”, en Nicaragua: The First Five Years, Thomas Walker, editor (New York: Praeger). Cartin, Brian. 1997. “Chiel: The Effectiveness of the [Healt Care] Reform.” Cruz-Saco y Mesa-Lago, editores, en prensa. CELADE. 1994, 1995. Boletín Demográfico de América Latina (Santiago) CEPAL. 1993a a 1995a. Estudio Económico de América Latina y el Caribe 1993 a 1995 (Santiago). 1993b a 1995b. Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1993 a 1995 (Santiago). Conferencia Mundial de Administradores de Seguridad Social del Sector Público. 1975. Evolución del seguro social de Nicaragua (Managua: INSS, octubre). Cruz-Saco, María Amparo and Carmelo Mesa-Lago, editores. En prensa. Do Options Exist? The Reforma of Pension and Healt Care Systems in Latin America. Pittsburgh. Donahue, John. 1986. The Nicaraguan Revolution in Health: From Somoza to the Sandinistas (Massachusetts: Bergin). Durán, Fabio. 1996. “Costa Rica: Alternativas de Reforma al Sistema Nacional de Pensiones”, Seminario Internacional “Las Alternativas de Reforma a la Seguridad Social en América Latina”. San Salvador, 22 de marzo. Fondo Monetario Internacional (FMI). 1995. International Financial Statistics Yearbook (Washington D.C.) Fondo Nicaragüense de la Niñez y la Familia (FONIF). 1995. FONIF (Managua, febrero). Gabinete Social. 1994. “Programa de construccción 1994. Sector Social”. (Managua: MAS, abril). 1994a. Población y Desarrollo: Diagnóstico (Managua: MAS, julio). Garfield Richard and William Glen. 1992. Health Care in Nicaragua (Oxford: Oxford University Press). Gobierno de Nicaragua. 1990. “Stabilization and Structural Adjustment Program for Nicaragua” (Paris: Meeting of the Consultative Group of Donor Countries). Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). 1995. Diagnóstico. Ciudad México, marzo. Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y Bienestar (INSSBI). 1982a. Memoria 1982 (Managua). 1982b a 1995b. Anuario Estadístico 1981 a 1994 (Managua). 1986c. Integración de Bienestar Social en el Concepto y Realidad de la Seguridad Social 108

(Managua). 1988d. Plan de Trabajo 1988 (Managua). 1988e. Memoria de Actividades 1988 (Managua). 1995c. Ley Orgánica de Seguridad Social de Nicaragua (Managua). Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS). 1975. Evolución del Seguro Social en Nicaragua (Managua: octubre). 1975b. Ley Orgánica de Seguridad Social y Reglamento General del INSS (Managua). 1996a. Anuario Estadístico 1995 (Managua). 1996b. Informe Evaluativo Anual (Managua: INSS Oficina de Planificación, mayo). 1996c. “Balance General 1995” (Managua, julio). (preparado por Act. José León Sánchez). 1996d. “Diagnóstico (Proyecciones Demográficas y Financieras) y Alternativas de Modelo de Financiamiento para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte”. (Managua: Proyecto Banco Mundial/INSS). 1996e. Las Bases Técnicas y Otras Estadísticas Actuariales en las Instituciones Centroamericanas de Seguridad Social, Nicaragua. AISS, Segundo Seminario de alto nivel sobre Técnicas Actuariales de la Seguridad Social, Panamá, mayo. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC). 1980, 1989. Anuario Estadístico de Nicaragua 1980, 1989 (Managua). 1989. Nicaragua diez años en cifras (Managua). 1992a. Nicaragua en cifras 1991 (Managua). 1992b. Proyecciones de la población 1950-2025 (Managua). 1993. Compendio estadístico 1987-1991 (Managua). 1995. Censos Nacionales 1995 (Managua, septiembre). Lacayo, Sandra Dario. 1996. “Nicaragua: Social Security Evolution (1979-1994)”, Trabajo inédito, Pittsburgh, University of Pittsburgh. La Forgia, Gerard. 1997. “Understanding Health Care Reform: A Fiancial and Service Flow Model an the Colombian Case.” En Cruz-Saco y Mesa-Lago, editores, en prensa. “Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud.” 1996. El Peruano, 11 de noviembre, pp. 144233-144236. “Ley de Pensiones.” 1996. Gaceta Oficial de Bolivia, 29 de noviembre, pp. 3-38 “Ley del Seguro Social.” 1995. Diario Oficial (México), 21 diciembre, pp. 25-63 “Ley No. 26504”. 1995. El Peruano, 18 de julio, pp. 133163-133167 Mendoza López, Humberto. 1993. “La seguridad social en Nicaragua, su crisis y su proyección”, Estudios de la Seguridad Social, No. 73, pp. 101-124. 109 La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

Mesa-Lago, Carmelo. 1985. El desarrollo de la seguridad social en América Latina (Santiago: CEPAL). 1992. Atención a la salud para los pobres en América Latina y el Caribe (Washington D.C.: OPS). 1993. Aspectos económico-financieros de la seguridad social en América Latina y el Caribe. (Santiago: CIEDESS). 1994a. La reforma de la seguridad social en América Latina y el Caribe: Hacia una disminución del costo social del ajuste estructural (Santiago: CIEDESS). 1994b. La reforma de la seguridad social y las pensiones en América Latina: Importancia y evaluación de las alternativas de privatización (Quito: INCAE-PRONASEC). 1996a. “La reforma de las pensiones en América Latina: Sistemas públicos, privados, mixtos y paralelos”, Estudio de la Seguridad Social, N° 80, pp.58-85. 1996b. “Las reformas de las pensiones en América Latina y la posición de los organismos internacionales,” Revista de la CEPAL, N° 60 (Diciembre), pp. 73-94. Mesa-Lago, Carmelo. 1997. “Comparative Analysis of Pension Reform in Eight Latin American Countries: Advantages-Disadvantages, Lessons and Challenges.” University of Pittsburgh, April. Mesa-Lago, Carmelo y Alberto Arenas de Mesa. 1997 (en prensa). “Chile, 15 años después de la Privatización del Sistema de Pensiones: Evaluación, Lecciones y Desafíos”. University of Pittsburgh. Mesa-Lago, Carmelo, Ricardo Córdova y Carlos M. López. 1994. El Salvador: Diagnóstico y Propuesta de Reforma de la Seguridad Social (San Salvador: CINDES-FES-FUNDAUNGO). Mesa-Lago, Carmelo y Fabio Bertranou. 1997. Manual de Economía de Seguridad Social Latinoamericana (Montevideo: CLAEH). Ministerio de Acción Social (MAS). 1996. Gasto Social en Nicaragua 1990-1994 y 1995-2000 (Managua). Ministerio de Salud (MINSA). 1993. Anuario Estadístico 1990 (Managua). 1993b. Política Nacional de Salud (Managua). 1994a. Manual de certificación médica de defunciones (Managua). 1994b. Causas de defunción registradas 1982-1991 (Managua). 1994c, 1996a. Informe del Ministerio de Salud 1993 a 1995 (Managua). 1994d. Causas de Defunción Registrada 1982-1991 (Managua). 1995a. Reforma del sector salud, República de Nicaragua (Managua). 1995b. Producción de servicios 1990-1994 (Managua). 1995c. Sistema de información de atenciones ambulatorias en el primer nivel de atención (Managua). 1995d. Clasificación de motivos de consulta en el primer nivel de atención (Managua). 110

1995e. Informe preliminar: Principales patologías 1994 (Managua). 1996b. Informe anual del programa de control de tuberculosis (Managua). 1996c. Estudio de Demanda de Servicios de Salud: Nicaragua (Managua: MSH-MINSABID). MITRAB. 1993, 1994 II y III encuesta hogares en ocho ciudades urbanas. (Managua octubre). OIT. 1992. Informe sobre la Valuación Actuarial Presentado al Gobierno de Nicaragua (Ginebra: OIT/OTA/NICARAGUA/R.G.) OIT-AISS-CISS-OISS. 1995. “Informe de la Comisión Técnica Internacional para la Evaluación del Régimen IVM Administrado por el INSS.” (Managua: INSS, 5-7 abril) 1996. El costo de la seguridad social 1987-1989 (Ginebra). OPS. 1994. Las condiciones de salud en las Américas (Washington D.C.: OPS). PNUD. 1990 a 1996. Human Development Report 1990 a 1996 (Oxford: Oxford University Press). Rizo Castellón, Simeón, editor. 1996. Seguridad Social para el siglo XXI (Managua: INSS). Ruíz Arias, Manuel I. 1996. “Análisis sobre las empresas médicas previsionales organizadas y financiadas por el INSS” (Managua: MIRACON-96, diciembre). Sánchez Proveedor, José León. 1996. “Diagnóstico y propuesta al modelo de financiamiento del seguro invalidez, vejez y muerte” (Managua: INSS, Comisión Americana de Actuaría y Financiamiento, noviembre). Sauri C., Carlos. 1996. “Modificaciones a la Ley del IMSS: Fondo de Pensiones”, Ejecutivos de Finanzas, febrero, pp. 28-34. Superintendencia Bancaria (SB). 1996. Informe de Coyuntura Entidades Administradoras de Pensiones y Cesantías. Santafé de Bogotá, junio. Superintendencia de AFJP (SAFJP). 1995. Memoria Trimestral. Buenos Aires. Superintendencia de AFP (SAFP). 1996. Boletín Estadístico Mensual. Santiago, diciembre. Superintendencia de AFP (SAFP). 1996. Memoria 1996. Lima. 1996. Boletín de Información Mensual. Lima, diciembre 31. Superintendencia de Seguridad Social (SSS). 1995. Estadísticas Mensuales de la Seguridad Social. Santiago. Téfel, Reynaldo y Humberto Mendoza. 1985. “Social Welfare”, en Nicaragua: The First Five Years, Walker, editor (New York: Praeger). U.S. Social Security Administration. 1981 a 1995. Social Security Programs Throughout the World 1981 a 1995 (Washington D.C.: GPO).

111 La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

LISTA DE ABREVIATURAS CEPAL Comisión Económica para América Latina CELADE Centro Latinoamericano de Demografía CPI

Capitalización Plena e Individual

CINASE Centro de Investigación y Asesoría Socioeconómica CORNAP EM

Corporación Nacional de Privatización

Enfermedad y Maternidad (Programa del INSS)

EMP

Empresas Médicas Previsionales

FONIF

Fondo Nicaragüense de la Ninéz y la Familia

INEC

Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

INSS

Instituto Nicaragüense de Seguridad Social

INSSBI Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y Bienestar Social IPC

Indice de Precios al Consumidor

IVM

Invalidez, Vejez y Muerte (Programa del INSS)

MINSA

Ministerio de Salud

OIT

Organización Internacional del Trabajo

PEA

Población Económicamente Activa

RP

Riesgos Profesionales (Programa del INSS)

SAP

Sociedades Administradoras de Pensiones

SNUS VG

Sistema Nacional Unico de Salud Víctimas de Guerra (Programa administrado por el INSS)

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

113

ANEXOS: BASES TECNICAS DE LA EVALUACION ACTUARIAL

POBLACIONES INICIALES

Poblaciones iniciales de activos, jubilados e inválidos por sexo, 1994

Edad 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53

Activos Hombres Mujeres

34 43 101 171 483 854 1,326 2,132 1,942 2,487 2,892 3,265 3,279 3,834 4,069 4,450 4,334 4,731 4,103 4,911 4,180 4,166 3,744 4,175 3,614 3,762 2,968 3,321 2,401 2,918 2,327 2,494 2,068 1,944 2,142 1,868 1,586 1,750 1,233

Jubilados Hombres Mujeres

17 27 32 75 184 487 854 1,666 2,078 2,780 3,430 3,939 3,840 4,237 4,241 4,333 4,123 4,233 3,646 4,149 3,552 3,374 2,971 3,190 2,825 2,589 2,159 2,146 1,578 1,941 1,476 1,490 1,204 1,020 1,105 813 618 686 479

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

Inválidos Hombres Mujeres

1 2 1 2 3

1 4 3 2 6 12 10 6 11 13 13 15 26 19 31 27 40 29 34 29 32 40 37 43 43 61 62 66 63 95 81 119

2 1 3 10 6 9 10 13 15 11 18 16 30 36 47 36 37 41 58 60 66 76 78 90 104 113 116 168 145 183 171 188

119

Poblaciones iniciales de activos, jubilados e inválidos por sexo, 1994 Conclusión

Edad 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Activos Hombres 1,569 1,269 1,323 1,175 1,120 1,152 781 799 671 694 526 391 442 334 346 233 211 183 158 122 121 76 64 65 31 54 37 24 37 17 24 7 12 10 7 7 6 4 4 4

Jubilados Mujeres 518 434 442 360 328 312 193 160 150 156 119 65 74 60 46 34 26 27 28 12 18 11 11 6 2 7 5 8 6 2 4 2 1 5 1 2 2 1 1

Inválidos Hombres

156 389 647 768 739 941 853 1,006 857 842 739 746 739 844 558 583 463 390 382 400 285 381 232 204 150 101 108 91 68 45 28 29 24 94 77 112 115 151 157

Mujeres

160 142 197 206 222 260 234 259 205 211 173 173 176 171 124 110 108 69 77 97 55 78 49 34 33 27 21 22 12 18 6 9 4 63

Hombres 97 141 148 181 179 187 209 195 196 130 144 111 96 90 62 52 33 16 18 15 5 5 5 2 1 1 3

Mujeres 200 223 235 291 298 240 228 178 198 177 119 110 87 82 60 39 22 33 17 8 1 5 3 4 1 1 1 2

1 3

17

21

1 1

Poblaciones iniciales de viudas(os), huérfanos y nuevas generaciones, 1994 120

Edad 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49

Viudez Hombres

1 1

1 3 1 1 5 4 1

1

1 1

1

Huérfanos Mujeres

2 2 1 3 5 6 9 5 12 20 30 38 19 37 43 38 48 56 73 78 80 82 78 94 92 78 86 93 82 81 81 72 75 93

Nuevas Generaciones Hombres Mujeres 37 68 108 143 199 252 360 420 468 579 682 773 823 773 281 422 428 423 389 275 59

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

42 38 68 118 209 316 364 468 342 369 361 328 252 256 209 197 168

32 29 51 89 158 238 275 353 258 278 273 247 190 193 157 149 127

121

Poblaciones iniciales de viudas(os), huérfanos y nuevas generaciones, 1994 Conclusión

Edad 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

122

Viudez Hombres

1

2 2 1 1 1 2 1 1

1

Huérfanos Mujeres 85 92 94 110 95 118 145 159 161 148 165 146 185 194 178 195 185 209 166 160 144 126 152 154 117 123 118 96 97 81 75 92 56 44 38 37 42 24 23 21 16 7 7 41 4 2 1

Nuevas Generaciones Hombres Mujeres

SALARIOS Y GASTOS INICIALES

Gastos iniciales en jubilación, invalidez y viudez por sexo, 1994 Edad

Jubilación Hombres 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54

Mujeres

Invalidez Hombres

3,809 18,733 18,070 9,620 21,372 48,503 188,539 23,933 48,984 57,980 52,741 70,486 93,171 102,297 110,435 108,043 160,069 146,068 165,750 134,758 166,985 222,144 211,588 258,765 283,556 381,043 421,031 415,441 432,523 613,132 471,614 720,551 749,320

Mujeres

40,079 60,359 66,482 52,637 76,973 36,153 6,318 12,519 6,201 24,492 40,430 27,508 29,458 41,054 46,644 54,210 39,364 69,108 56,368 121,940 145,418 161,070 163,917 136,331 168,467 240,526 242,060 284,011 318,682 359,229 410,345 483,691 555,191 554,190 896,545 731,432 898,794 830,362 982,501 1,081,197

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

Viudez Hombres Mujeres

1,911 1,911

3,042 6,422 3,289 6,617 13,364 14,534 1,911

1,911

2,288 3,341

1,911

2,886 9,750 7,917 5,512 8,528 9,516 18,512 8,281 25,324 40,040 48,113 61,893 34,151 68,133 66,638 59,046 104,364 86,736 128,752 142,792 171,977 165,672 165,841 226,369 216,307 170,703 199,836 238,992 227,591 185,211 247,442 205,829 213,057 248,105 219,830 254,176 258,024 291,356 241,865

125

Gastos iniciales en jubilación, invalidez y viudez por sexo, 1994 Conclusión Edad 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Jubilación Hombres

2,608,398 3,135,236 4,141,254 4,954,859 4,876,976 5,717,673 5,363,670 6,043,154 5,082,831 5,014,178 8,792,225 9,363,341 4,820,075 4,748,510 3,299,608 3,379,883 2,508,155 2,131,675 2,236,000 2,276,612 1,452,737 1,881,139 1,078,142 946,049 649,896 436,670 469,820 354,575 273,364 192,855 123,968 123,032 85,696 1,419,093 25,688 15,613 21,827 5,759 12,207

Mujeres

1,147,276 830,791 1,095,198 1,114,334 1,320,943 1,364,246 1,350,050 1,250,821 1,020,578 1,126,762 865,657 968,214 920,127 879,502 570,986 572,871 553,241 354,965 373,100 499,174 233,090 358,852 221,715 142,181 159,809 117,702 99,840 89,830 48,438 84,578 25,168 28,210 14,716 281,983

Invalidez Hombres 894,673 1,026,428 1,183,273 1,330,446 1,265,277 1,387,412 1,241,474 1,346,618 899,899 1,118,260 771,966 690,287 655,785 462,644 393,536 297,713 135,382 138,203 69,953 5,005 35,971 39,247 25,220 8,242 5,278 10,543 15,236 572 4,381 11,011

Mujeres 1,154,361 1,213,732 1,559,623 1,813,409 1,318,681 1,260,038 993,850 1,181,180 1,033,604 671,515 667,771 520,078 486,603 337,961 211,250 143,637 193,024 84,760 33,384 6,838 28,379 16,939 19,136 2,561 9,659 8,359 9,022 16,445

650 1,001 1,417

364

2,210 253,799

118,014

Viudez Hombres Mujeres 1,911 397,618 447,850 463,788 483,093 485,888 501,852 412,386 605,358 580,879 613,847 718,029 623,311 707,941 516,646 470,197 5,642 489,216 4,134 362,323 1,911 412,204 2,145 446,823 1,911 403,195 4,134 399,698 387,387 3,172 286,026 2,223 234,624 268,307 204,256 2,223 270,920 156,975 127,816 139,971 95,810 101,205 80,431 57,226 52,533 40,105 21,346 13,104 97,448

1,638

7,397 4,381

1,638 14,014 4,433

Gastos inicial en pensiones de orfandad y salarios promedio, 1994 126

1,833

Edad

Orfandad

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46

36,114 64,493 113,646 130,286 176,917 232,752 354,406 405,509 466,141 580,294 725,062 825,045 929,825 894,478 417,885 542,412 652,275 629,681 594,087 405,704 77,194

Salarios promedio Hombres Mujeres

450 468 526 584 607 718 788 807 906 923 1,028 1,097 1,141 1,210 1,280 1,330 1,421 1,442 1,534 1,551 1,591 1,687 1,866 1,857 1,876 1,860 1,909 1,883 2,047 1,926 1,989 2,014

505 508 510 531 617 581 630 681 757 790 852 887 934 964 1,006 1,041 1,061 1,065 1,149 1,100 1,145 1,164 1,181 1,255 1,240 1,319 1,250 1,200 1,280 1,143 1,220 1,105

Edad 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

Orfandad

Salarios promedio Hombres Mujeres 1,941 1,183 1,950 1,171 2,061 1,235 2,009 1,378 1,959 1,111 1,883 1,108 2,206 1,156 1,675 1,056 1,941 1,086 1,675 1,062 1,697 1,225 1,807 1,157 1,969 1,032 1,669 1,193 1,656 1,468 1,684 1,074 1,560 1,181 1,758 1,214 1,646 1,225 1,616 1,232 1,587 1,342 1,503 1,051 1,270 1,914 1,572 1,182 2,094 1,082 1,240 982 1,701 882 1,196 782 1,489 682 2,019 582 1,098 482 715 482 946 482 946 482 946 482 946 482 1,001 482 946 482 660 482 562 482 775 482 776 482 918 482 918 482 918 482 918 482 918

127

PARÁMETROS DEMOGRÁFICOS

Tasas de mortalidad de activos, jubilados y viudas, 1994 Edad

Activos

Jubilados Hombres

Viudas

Hombres

Mujeres

14

0.00024

0.00020

15

0.00027

0.00022

16

0.00030

0.00025

0.00025

17

0.00034

0.00028

0.00028

18

0.00037

0.00031

0.00031

19

0.00039

0.00033

0.00033

20

0.00040

0.00035

0.00035

21

0.00041

0.00037

0.00037

22

0.00042

0.00045

0.00045

23

0.00043

0.00046

0.00046

24

0.00044

0.00046

0.00046

25

0.00045

0.00046

0.00046

26

0.00046

0.00046

0.00046

27

0.00047

0.00044

0.00044

28

0.00048

0.00040

0.00040

29

0.00049

0.00041

0.00041

30

0.00049

0.00041

0.00041

31

0.00050

0.00042

0.00042

32

0.00051

0.00043

0.00043

33

0.00053

0.00044

0.00044

34

0.00054

0.00046

0.00046

35

0.00056

0.00047

0.00047

36

0.00058

0.00049

0.00049

37

0.00061

0.00051

0.00051

38

0.00063

0.00053

0.00053

39

0.00066

0.00055

0.00055

40

0.00069

0.00057

0.00057

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

Mujeres

131

Tasas de mortalidad de activos, jubilados y viudas, 1994 Conclusión Edad

41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80

132

Activos Hombres

Mujeres

0.00073 0.00077 0.00081 0.00086 0.00092 0.00098 0.00105 0.00112 0.00120 0.00129 0.00139 0.00150 0.00161 0.00172 0.00186 0.00201 0.00218 0.00237 0.00259 0.00284 0.00312 0.00340 0.00369 0.00400 0.00435 0.00476 0.00523 0.00577 0.00641 0.00710 0.00787 0.00869 0.00959 0.01056 0.01161 0.01276 0.01401 0.01537 0.01685 1.00000

0.00060 0.00063 0.00067 0.00071 0.00075 0.00080 0.00085 0.00090 0.00097 0.00104 0.00111 0.00119 0.00127 0.00136 0.00145 0.00156 0.00168 0.00183 0.00199 0.00219 0.00240 0.00261 0.00283 0.00306 0.00331 0.00361 0.00397 0.00440 0.00489 0.00545 0.00605 0.00673 0.00745 0.00826 0.00914 0.01010 0.01116 0.01231 0.01358 1.00000

Jubilados Hombres

0.00284 0.00312 0.00340 0.00369 0.00400 0.00435 0.00476 0.00523 0.00577 0.00641 0.00710 0.00787 0.00869 0.00959 0.01056 0.01161 0.01276 0.01401 0.01537 0.01685 1.00000

Viudas Mujeres

0.00219 0.00240 0.00261 0.00283 0.00306 0.00331 0.00361 0.00397 0.00440 0.00489 0.00545 0.00605 0.00673 0.00745 0.00826 0.00914 0.01010 0.01116 0.01231 0.01358 1.00000

0.00060 0.00063 0.00067 0.00071 0.00075 0.00080 0.00085 0.00090 0.00097 0.00104 0.00111 0.00119 0.00127 0.00136 0.00145 0.00156 0.00168 0.00183 0.00199 0.00219 0.00240 0.00261 0.00283 0.00306 0.00331 0.00361 0.00397 0.00440 0.00489 0.00545 0.00605 0.00673 0.00745 0.00826 0.00914 0.01010 0.01116 0.01231 0.01358 1.00000

Tasas de mortalidad de inválidos y huérfanos y tasas de nuevos inválidos y jubilados, 1994 Edad

Inválidos Hombres 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49

0.07067 0.06903 0.06748 0.06552 0.06365 0.06188 0.06020 0.05858 0.05715 0.05578 0.05449 0.05328 0.05214 0.05125 0.05045 0.04973 0.04907 0.04836 0.04807 0.04785 0.04774 0.04773 0.04729 0.04791 0.04855 0.04919 0.04983 0.05049 0.05180 0.05317 0.05472 0.05643

Huérfanos Nuevos inválidos Mujeres Hombres 0.04416 0.00149 0.00116 0.00088 0.00065 0.00045 0.00031 0.00020 0.00015 0.00013 0.00014 0.00017 0.00020 0.00022 0.00024 0.00027 0.00030 0.00005 0.00034 0.00011 0.03112 0.00037 0.00020 0.03123 0.00039 0.00021 0.03119 0.00040 0.00024 0.03063 0.00041 0.00031 0.02980 0.00033 0.02871 0.00038 0.02746 0.00044 0.02630 0.00049 0.02535 0.00055 0.02450 0.00057 0.02407 0.00064 0.02434 0.00066 0.02504 0.00072 0.02684 0.00090 0.02782 0.00109 0.02826 0.00123 0.02893 0.00139 0.02958 0.00158 0.02969 0.00181 0.02981 0.00209 0.02992 0.00235 0.03004 0.00258 0.03015 0.00285 0.03021 0.00349 0.03048 0.00416 0.03081 0.00489 0.03166 0.00571 0.03258 0.00659 0.03374 0.00707 0.03494 0.00884 0.03616 0.01053 0.03742 0.01224

Mujeres

Nuevos jubilados Hombres Mujeres

0.00005 0.00011 0.00020 0.00021 0.00024 0.00031 0.00033 0.00038 0.00044 0.00049 0.00055 0.00057 0.00064 0.00066 0.00072 0.00090 0.00109 0.00123 0.00139 0.00158 0.00181 0.00209 0.00235 0.00258 0.00285 0.00349 0.00416 0.00489 0.00571 0.00659 0.00707 0.00884 0.01053 0.01224

Tasas de mortalidad de inválidos y huérfanos y tasas de nuevos inválidos y jubilados, 1994 Conclusión La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

133

50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100

134

0.05823 0.06045 0.06291 0.06557 0.06844 0.07194 0.07580 0.07996 0.08449 0.08939 0.09226 0.09759 0.10348 0.10986 0.11689 0.12551 0.13564 0.14541 0.15613 0.16791 0.17872 0.18990 0.20205 0.21375 0.22816 0.24532 0.25867 0.27414 0.28957 0.30658 0.32389 0.34023 0.35758 0.37484 0.39303 0.41170 0.43288 0.45491 0.47498 0.49610 0.51836 0.54141 0.56533 0.58927 0.61443 0.64092 0.66846 0.69714 0.72606 0.75645 1.00000

0.03873 0.04011 0.04152 0.04277 0.04462 0.04674 0.04930 0.05211 0.05518 0.05858 0.06096 0.06334 0.06911 0.07320 0.07835 0.08516 0.09277 0.10137 0.11054 0.12089 0.13374 0.14585 0.15892 0.17120 0.18465 0.20015 0.21162 0.22507 0.23805 0.25238 0.26995 0.28541 0.30084 0.31588 0.33110 0.34613 0.36142 0.38574 0.40743 0.42653 0.44578 0.46621 0.48748 0.50984 0.53336 0.55782 0.58242 0.60808 0.63506 0.66336 1.00000

0.01474 0.01715 0.01971 0.02201 0.02453 0.02703 0.03041 0.03358 0.03678 0.03991 0.04304

0.01474 0.01715 0.01971 0.02201 0.02453 0.02703 0.03041 0.03358 0.03678 0.03991 0.04304

0.2546 0.2633 0.1937 0.1741 0.1697 0.1665 0.1632 0.1599 0.1567 0.1523 0.1491 0.1458 0.1414 0.1404 0.1349 0.1316 0.1284 0.1240 0.1209 0.1170 0.1133 0.1097 0.1060 0.1024 0.0988 0.0951 0.0915 0.0878 0.0842 0.0805 0.0769 0.0732 0.0696

0.2546 0.2633 0.1937 0.1741 0.1697 0.1665 0.1632 0.1599 0.1567 0.1523 0.1491 0.1458 0.1414 0.1404 0.1349 0.1316 0.1284 0.1240 0.1209 0.1170 0.1133 0.1097 0.1060 0.1024 0.0988 0.0951 0.0915 0.0878 0.0842 0.0805 0.0769 0.0732 0.0696

Tasa de segundas nupcias y proporción de casados, 1994 Edad

Segundas nupcias

Proporción de casados

Hombres Mujeres Hombres

Edad Segundas nupcias

Mujeres

Hombres Mujeres

Proporción de casados Hombres

15

0.11281

47

0.00248

0.870

16

0.11040

48

0.00229

0.867

17

0.10646

49

0.00208

0.863

18

0.10160

0.077

50

0.00190

0.860

19

0.09432

0.143

51

0.00173

0.853

20

0.08526

0.207

52

0.00155

0.840

21

0.07220

0.270

53

0.00141

0.837

22

0.05651

0.343

54

0.00126

0.833

23

0.03846

0.407

55

0.00115

0.832

24

0.03040

0.473

56

0.00103

0.830

25

0.02478

0.540

57

0.00094

0.829

26

0.01922

0.600

58

0.00084

0.820

27

0.01630

0.674

59

0.00076

0.810

28

0.01360

0.723

60

0.00069

0.800

29

0.01296

0.750

61

0.00064

30

0.01048

0.770

62

0.00060

31

0.00943

0.787

63

0.00056

32

0.00877

0.803

64

0.00052

33

0.00812

0.813

65

0.00048

34

0.00752

0.820

66

0.00045

35

0.00694

0.827

67

0.00042

36

0.00689

0.837

68

0.00039

37

0.00597

0.847

69

0.00038

38

0.00540

0.848

70

0.00036

39

0.00494

0.849

71

0.00034

40

0.00453

0.850

72

0.00033

41

0.00414

0.851

73

0.00030

42

0.00380

0.853

74

0.00028

43

0.00340

0.857

75

0.00027

44

0.00325

0.860

76

0.00026

45

0.00293

0.863

77

0.00025

46

0.00272

0.867

78

0.00024

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

Mujeres

135

Tasa de nupcialidad de huérfano, tasa de abandono de estudios y promedio de hijos por asegurado, 1994 Edad 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 136

Nupcialidad Abandono de huérfanos de estudios 0.00902 0.25280 0.01288 0.25710 0.01629 0.28450 0.01928 0.78400 0.02182 0.32500 0.02393 0.28500 0.02560 0.27000

Promedio de hijos Hombres Mujeres

0.02 0.08 0.16 0.25 0.36 0.51 0.68 0.82 1.03 1.16 1.33 1.50 1.66 1.84 2.02 2.20 2.40 2.67 2.90 3.01 3.15 3.21 3.30 3.33 3.36 3.34 3.33 3.25 3.15 3.05 2.96 2.86 2.75 2.63 2.50 2.34 2.16 2.01 1.86 1.73 1.59 1.46 1.31

0.02 0.08 0.16 0.25 0.36 0.51 0.68 0.82 1.03 1.16 1.33 1.5 1.66 1.84 2.02 2.2 2.4 2.67 2.9 3.01 3.15 3.21 3.3 3.33 3.36 3.34 3.33 3.25 3.15 3.05 2.96 2.86 2.75 2.63 2.5 2.34 2.16 2.01 1.86 1.73 1.59 1.46 1.31

RESULTADOS DEMOGRÁFICOS

Pensionados por riesgo Año

Total

Jubilados

Inválidos

Viudas

Huérfanos

1995

43,688

20,264

8,580

6,984

7,860

2000

50,157

23,346

10,561

8,845

7,405

2005

57,403

25,314

13,336

11,118

7,635

2010

67,500

27,886

17,073

13,577

8,964

2015

81,846

34,300

21,469

15,472

10,606

2020

102,612

47,648

25,556

17,536

11,871

Indicadores demográficos INDICADOR Distribución por Riesgo (%):

1995

2000

2005

2010

2015

2020

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Jubilados

46.4

46.5

44.1

41.3

41.9

46.4

Inválidos

19.6

21.1

23.2

25.3

26.2

24.9

Sobrevivientes:

34.0

32.4

32.7

33.4

31.9

28.7

Viudez

16.0

17.6

19.4

20.1

18.9

17.1

Orfandad

18.0

14.8

13.3

13.3

13.0

11.6

Relación Pens/Activos (%):

21.0

21.3

21.4

21.8

22.5

23.3

Jubilados

9.7

9.9

9.4

9.0

9.4

10.8

Inválidos

4.1

4.5

5.0

5.5

5.9

5.8

Sobrevivientes

7.1

6.9

7.0

7.3

7.2

6.7

56.0

58.6

59.5

58.9

58.4

59.6

Jubilados

71.8

72.4

72.4

71.0

68.9

68.7

Inválidos

55.1

55.4

55.7

56.2

57.0

57.8

Edad Promedio, por riesgo:

Viudez

60.3

64.3

66.7

68.2

68.6

69.0

Orfandad

12.4

13.0

12.8

12.7

12.8

12.9

51.9

53.6

54.0

54.0

53.4

54.5

Jubilados

64.3

63.7

62.8

62.4

62.3

62.4

Inválidos

49.9

50.3

51.2

52.0

52.8

52.9

Viudez

63.7

66.2

66.7

67.3

62.9

64.4

Orfandad

11.6

11.6

11.7

11.9

12.0

12.0

Edad Prom. al pensionarse:

Tasa de crecim. anual (%):

3.5

2.5

3.2

3.6

4.8

4.6

Jubilados

5.0

2.1

2.3

2.7

7.2

7.1

Inválidos

3.8

4.4

5.0

5.0

4.4

3.0

Sobrevivientes:

1.4

1.9

3.2

3.7

2.1

2.2

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

139

RESULTADOS FINANCIEROS

Resumen de variables financieras

Variable

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Masa Cotizante Anual (Millones)

3,507

4,203

5,017

5,977

7,251

9,037

Salario Promedio

1,404

1,490

1,561

1,612

1,660

1,709

218

331

445

603

818

1,104

Jubilación

134

200

254

337

467

669

Invalidez

55

95

144

205

275

342

Sobrevivientes

29

36

47

61

76

92

19

24

30

39

49

60

9

12

16

22

27

32

384

508

596

688

769

827

Jubilación

510

660

771

931

1,047

1,081

Invalidez

497

694

832

925

986

1,030

Viudez

211

205

208

221

242

265

92

125

166

187

198

207

Gasto en Pensiones (Millones)

Viudez Orfandad

Pensión Promedio

Orfandad

142

Indicadores financieros INDICADOR

2000

2005

2010

2015

2020

6.2

7.9

8.9

10.1

11.3

12.2

Jubilación

3.8

4.8

5.1

5.6

6.4

7.4

Invalidez

1.6

2.3

2.9

3.4

3.8

3.8

Sobrevivientes

0.8

0.8

0.9

1.0

1.0

1.0

Viudez

0.5

0.6

0.6

0.7

0.7

0.7

Orfandad

0.3

0.3

0.3

0.4

0.4

0.4

6.2

7.9

8.9

10.1

11.3

12.2

Hombres

7.2

9.5

10.6

11.8

12.7

13.2

Mujeres

4.1

4.6

5.4

6.8

8.5

10.2

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Jubilación

61.6

60.5

57.1

55.9

57.1

60.6

Invalidez

25.4

28.8

32.4

34.0

33.6

31.0

Sobrevivientes

13.1

10.8

10.5

10.1

9.3

8.4

Viudez

8.8

7.1

6.8

6.5

6.0

5.5

Orfandad

4.3

3.6

3.7

3.6

3.3

2.9

27.4

34.1

38.2

42.7

46.3

48.4

Jubilación

36.3

44.3

49.4

57.7

63.1

63.2

Invalidez

35.4

46.6

53.3

57.4

59.4

60.2

Sobrevivientes

21.6

22.1

24.0

25.3

26.5

27.6

15.0

13.8

13.3

13.7

14.6

15.5

6.5

8.4

10.6

11.6

11.9

12.1

0.0

7.5

5.8

6.5

6.7

6.2

Jubilados

0.0

6.8

4.6

6.5

7.9

7.7

Inválidos

0.0

9.8

8.1

6.8

5.5

3.8

Sobrevivientes:

0.0

5.0

5.4

5.3

3.8

3.7

Viudez

0.0

4.5

4.7

5.3

3.6

4.3

Orfandad

0.0

5.9

6.6

5.2

4.0

2.7

Prima de Reparto (%)

Prima de Reparto por Sexo

Distribución del Gasto en Pensiones (%)

Pensión Prom. como Porcentaje del Salario Promedio (%)

Viudez Orfandad

Tasa de crecimiento anual del Gasto en Pensiones (%)

1995

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

89

XIII: XIII: EVALUACION DE LAS PROPUESTAS DE REFORMA En el decenio del 90 se han presentado algunos planes de reforma de la seguridad social en Nicaragua. Esta sección primero revisa brevemente dos propuestas: una presentada por la OIT en 1991 y otra por el INSS en 1992. El grueso de la sección se dedica a analizar una propuesta mucho más elaborada, preparada por el INSS en 1996 (llamada propuesta Rizo, pues él era el Director del INSS en ese tiempo). Primero se resumen los tres componentes de la propuesta: salud, riesgos profesionales y pensiones (IVM). Luego se analiza más profundamente la propuesta en pensiones (IVM) y finalmente se realiza una evaluación actuarial de aquélla para determinar su factibilidad. A.

Las Recomendaciones de la OIT: 1990

En 1990, la Organización Internacional del Trabajo (OIT), a solicitud del INSS, realizó una evaluación que dió como resultado un informe en 1991 que contenía las recomendaciones siguientes: (1) separar los programas del INSS, de las Pensiones Especiales a cargo del Estado, y de los servicios del Ministerio de Salud (MINSA); (2) establecer una mejor coordinación entre el INSS y el MINSA para mejorar las prestaciones de salud de los asegurados; (3) suprimir las medidas dictadas en 1982 que redujeron los años de cotización y aumentaron las tasas de reemplazo en el programa IVM; (4) modernizar los procedimientos de afiliación y control del pago de las contribuciones para reducir la enorme mora; y (5) extender la cobertura de la población a nuevos grupos de trabajadores (ver también sección X-A). De todas las recomendaciones anteriores sólo se siguió la tercera ya que se derogaron las normas que flexibilizaban las condiciones de acceso, aspecto que tuvo un impacto positivo en las finanzas del INSS. Por otra parte, en 1992, se introdujo un Plan de Reajuste de las Pensiones al efecto de incrementar el valor de las mismas que, por efecto de la hiperinflación, habían caído a la mitad en 1980-91, a pesar de aumentos efectuados en 1989-91. Esta medida, aunque no restituyó el valor real de la pensión promedio al nivel de 1980, incrementó considerablemente la pensión. Pero como no se aumentaron las contribuciones, ni se redujo significativamente la mora, ni se crearon otras fuentes de ingreso, la medida afectó negativamente las finanzas del INSS. La implantación de las otras recomendaciones de la OIT hubiera compensado al menos el costo del aumento de las pensiones. B.

La Primera Propuesta del INSS: 1992

En 1992 el INSS, con apoyo del PNUD, elaboró sendas propuestas para la reforma de salud y pensiones. La primera recomendaba: (1) otorgar atención de salud diferenciada de la del MINSA a los asegurados del INSS y sus familiares dependientes; (2) como INSS no tiene infraestructura hospitalaria propia (ya que se la traspasó a MINSA en los 80) deberían utilizarse servicios externos mediante contratos con el INSS; y (c) los asegurados tendrían libre elección entre establecimientos públicos y privados (aunque podría haber población asignada en ciertos casos) y el INSS supervisaría el sistema (Mendoza 1993). Esta propuesta se siguió, dando lugar en 1993 a la retención del 9% y el establecimiento de las Empresas Médicas Previsionales ya disLa Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

91

cutidas en la primera parte de este estudio. La propuesta de reforma de pensiones hacía las siguientes recomendaciones: (1) crear un programa de capitalización plena e individual (CPI) al que contribuirían obligatoriamente el empleador, el asegurado y el Estado; (2) el sistema sería administrado por el INSS que recaudaría las contribuciones, mantendría las cuentas individuales e invertiría los fondos; y (3) la distribución del rendimiento del referido fondo entre las cuentas individuales se haría en forma "solidaria" favoreciendo a los asegurados de menores ingresos (Mendoza 1993). Esta propuesta era vaga, tenía problemas conceptuales y no fue implantada, pero algunos de sus elementos fueron retomados en la posterior propuesta del INSS. C.

El Informe de la Comisión Técnica Internacional de la OIT-AISS-CISS-OISS2. 1995. 1.

Antecedentes

En octubre de 1994, a invitación de la Presidencia Ejecutiva del INSS, se constituyó la Comisión Técnica Internacional para la evaluación del régimen de IVM. Los días 1° y 2 de diciembre de 1994, sesionó la Comisión en Managua, estableciendo un plan de trabajo e identificando medios de acción para obtener la información y las evaluaciones actualizadas que les permitiesen efectuar recomendaciones al respecto. Los objetivos identificados por la Comisión se centraron en el análisis de la situación financiera del régimen de IVM; el análisis de opciones de cambio y modernización; la identificación de opciones de reforma considerando modificaciones a la ley vigente o bien en el marco de una nueva legislación; la identificación de los requisitos y condiciones para el adecuado funcionamiento del régimen, las fuentes de financiamiento, así como los costos y beneficios esperados; y por último, formular propuestas concretas al INSS. Para brindar apoyo a la Comisión, el INSS integró un Grupo de Trabajo Técnico de Apoyo cuyas tareas fundamentales fueron la actualización del estudio actuarial del régimen de IVM elaborado previamente por la OIT así como efectuar los cálculos correspondientes a las opciones identificadas por la Comisión. Cabe señalar que por razones de tiempo, así como logísticas, fue imposible efectuar la evaluación de las alternativas de reforma identificadas. A partir de los estudios disponibles, la Comisión analizó varios escenarios: Primero: mantenimiento del sistema actual pero modificado y perfeccionado; segundo: substitución del sistema actual por otro basado exclusivamente en un sistema de ahorro individual; y tercero: integración de un sistema mixto. 2.

Situación del Régimen de IVM

Los resultados obtenidos por la Comisión con respecto a la actualización de la Valuación Actuarial previa de la OIT, confirmaron la tendencia de la evolución demográfica de la población asegurada así como de su tendencia financiera, lo que implicaba necesariamente la adopción 2 Cabe señalar que si bien el Dr. Julio Bustamante Jeraldo, Superintendente de Administradoras de Fondos de Pensiones de Chile, participó en la primera reunión de la Comisión, no participó en los trabajos y recomendaciones posteriores, quedando pendientes sus comentarios de ser incluidos en las conclusiones y recomendaciones de la Comisión.

89 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

de medidas que modifiquen dichas tendencias. La Comisión destacó una serie de problemas de problemas en el INSS entre los cuales destaca su continuo y creciente déficit; el no respeto del régimen de primas escalonadas estipulado en la Ley por lo que en la práctica el régimen ha pasado de ser de capitalización parcial colectiva intermedia a un régimen de reparto anual; los excesivos gastos administrativos, la ausencia de estudios actuariales para el respaldo de decisiones; la transferencia sistemática de fondos entre regímenes; la excesiva mora y la mejora de prestaciones sin la correspondiente identificación de la fuente de financiamiento. 3. Tres escenarios Posibles: Requisitos y Consecuencias a. Mantenimiento del Sistema Actual, Modificado y Perfeccionado Una de las opciones que fueron analizadas por la Comisión fue el mantenimiento del sistema actual, perfeccionando dos elementos fundamentales. El primero de ellos correspondiente al funcionamiento del seguro y el segundo correspondiente a los ajustes necesarios para garantizar su factibilidad en el futuro. En lo que respecta al primero de los elementos, la Comisión sugirió las siguientes medidas: separar rigurosamente, contable y presupuestalmente, los ingresos que corresponden al régimen de IVM de cualquier otro tipo de ingresos y gastos correspondientes a otros regímenes; agilizar y facilitar el procedimiento de cobro a los empleadores; perfeccionar los registros de la cuenta individual de los trabajadores; efectuar un mayor control de los gastos de administración; intensificar los controles en los procedimientos de clasificación de la invalidez y por último liberarse gastos que no le son propios al régimen y que están precipitando su descapitalización. En lo que respecta a los ajustes necesarios para garantizar la viabilidad, la Comisión propuso la actualización de la cotización; considerar un aumento gradual de la edad de retiro; revisar la fórmula para determinar el salario base y revisión de los períodos de calificación.

En virtud de la situación financiera del régimen y la legislación constante, es decir sin considerar las recomendaciones antes señaladas, la Comisión estimó que, independientemente del sistema adoptado, una elevación de la contribución era inevitable. Para la elevación de dicha contribución, la Comisión planteó varias alternativas: elevar la contribución del 5.5% al 10.0% del salario; incrementar las contribuciones en 1.0% anual durante los próximos 5 años hasta alcanzar 10.5%; aumentar las contribuciones en 0.5% cada año durante los próximos 11 años hasta alcanzar un 11.5% del salario. Vale señalar que la Comisión señaló que los mencionados niveles de incremento se verían reducidos de ponerse en aplicación las recomendaciones brindadas. De los resultados de los cálculos de la Comisión puede deducirse que cuanto más se difiera el proceso de refinanciamiento, más elevado será el nivel de contribución al que habrá que llegarse, ya que el valor de los derechos en curso de adquisición de los trabajadores asegurados y el de las pensiones en curso de pago será cada vez mayor en el tiempo. De acuerdo con la Comisión, la mayor fortaleza de este escenario, es la de no implicar gastos de transición que resultarían inevitablemente del cambio a otro sistema. b. Substitución por un Sistema de Cuentas de Ahorro individual. La Comisión subrayó el hecho de que la substitución del sistema actual por uno de cuentas de ahorro individual constituiría un abandono del concepto de seguro y de distribución del 90

riesgo, elementos ambos, presentes en todos los sistemas públicos de los países desarrollados de economía de mercado. Subrayó la Comisión que la experiencia latinoamericana demuestra que la viabilidad de este tipo de sistemas radica en múltiples

91 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

elementos entre los que destacan niveles de contribución no menores al 10.0% de los salarios, tasas reales de rendimiento de largo plazo positivas y superiores al 4.0% anual y altas densidades de cotización. Lo anterior implica al igual que en la primera opción analizada que la tasa de contribución prácticamente se duplique. Por el otro lado y aún considerando los importantes esfuerzos que se han hecho, no parece por el momento que en Nicaragua sea posible obtener para importantes volúmenes de inversión tasas superiores al 4.0% anual y mucho menos altas tasas de cotización. Especial énfasis puso la Comisión en el hecho de que el sistema analizado bajo esta alternativa no es exclusivamente de ahorro, sino más bien de ahorro y consumo y que tiene innumerables vinculaciones e interdependencias con los sistemas económico y financiero nacional y con la capacidad de éstos de absorber eficientemente el cúmulo de capitales individuales. Igualmente, la Comisión analizó el proceso y los costos de la transición del sistema actual a uno basado en el ahorro individual y señaló que dichos costos pudiesen alcanzar el 5.0% del PIB en los primeros 15 años de la transición. Una posibilidad de financiamiento de dicha transición sería una mayor participación del Presupuesto Nacional lo que no parece factible o bien incrementar la cotización a niveles mayores para considerar los costos de transición, posibilidad que parece inalcanzable dada las condiciones de la economía doméstica de los trabajadores así como la necesidad del sector productivo de incrementar su competitividad. Por todo lo anterior, los condicionamientos de las variables macroeconómicas, la situación salarial y laboral, así como las condiciones intrínsecas de los sistemas de ahorro individual parecen inalcanzables por lo pronto en Nicaragua a juicio de la Comisión. c. El sistema mixto Como tercera opción, la Comisión analizó la posibilidad de considerar un régimen general de prestaciones definidas que sea complementado por uno o varios regímenes de ahorro individual, conforme la capacidad económica de los diferentes sectores. Al menos el pilar de prestaciones definidas y uno de ahorro individual serían obligatorios e interrelacionados siguiendo la experiencia de numerosos regímenes similares de países desarrollados, evidentemente con las adecuaciones a la realidad Nicaragüense. La adopción de un sistema de este tipo necesariamente implica la elaboración de estudios preliminares que garanticen su viabilidad financiera, su respeto a las Normas Internacionales del trabajo y que reflejen la voluntad y las posibilidades de los nicaragüenses. D. La Propuesta de Julio Bustamante en Pensiones: 1995 En 1995, a solicitud del INSS, el Superintendente de las AFPs de Chile, Julio Bustamante, con un equipo de asesores chilenos, elaboró un estudio y propuesta de reforma del programa IVM del INSS; dicha propuesta fue concluída posiblemente a fines de 1995 y nunca dada a la publicidad (Bustamante et al. 1995). Antes de la referida propuesta, Bustamante y su equipo prepararon un diágnóstico de IVM pero éste no se pudo obtener. 1. Descripción General del Estudio Bustamante El estudio Bustamante consta de tres partes principales: (1) una descripción brevísima, 92

menos de 3 páginas, de las tres alternativas de reformas a los sistemas de pensiones "tradicionales", o sea, modelos público-reformado, mixto y sustitutivo (compárese con la descripción y análisis comprensivo y profundo que de dichas alternativas se hace en la sección XII de nuestro estudio); (2) alternativas para la reforma de IVM en Nicaragua (en que se analiza la viabilidad de dos modelos: el perfeccionamiento del sistema actual y el modelo sustitutivo); y (3) la propuesta en sí (una mezcla de los tres modelos descritos en la primera parte). La segunda parte del estudio, primeramente analiza la alternativa de perfeccionar el sistema existente y recomienda una serie de medidas atinadas para mejorarlo, pero concluye que éstas sólo podrán resolver algunos problemas y que subsistirán otros de fondo que no podrán ser resueltos o que pudieran enfrentarse con otro tipo de reforma. Seguidamente, Bustamante analiza el sistema sustitutivo de corte chileno (con CPI, contribuciones definidas, beneficios indefinidos y administración privada), con dos alternativas: el traspase obligatorio de todos los actuales asegurados (e incorporación de los futuros) al nuevo sistema, y el traslado voluntario (dando la opción a los actuales asegurados para quedarse o mudarse, pero haciendo obligatoria la incorporación de futuros ingresantes en el mercado de trabajo). Al juzgar la viabilidad de las dos alternativas del modelo sustitutivo en Nicaragua, Bustamante (que debe recordarse es el Superintendente de este sistema en Chile) llega con gran honestidad profesional a una conclusión negativa rotunda que, por su importancia, citamos por entero a continuación: "En el caso de Nicaragua optar por cualquiera de estas alternativas [obligatoria o voluntaria del modelo chileno], incurriría en elevados costos para el Estado. La primera de ellas podría considerarse descartada por el alto costo que significaría, el que se estima que Nicaragua no estaría en condiciones de enfrentar dado el déficit fiscal actual y la situación económica del país. En tanto, la segunda alternativa, si bien genera menores costos, éstos existen de todos modos y podrían ser bastante significativos, dependiendo del éxito que alcance la reforma." Entre los obstáculos insalvables para implantar el modelo sustitutivo en Nicaragua, el estudio de Bustamante menciona las siguientes: (a) el costo fiscal en Chile ha sido de más del 4% del PIB anual o el 17% de los ingresos fiscales totales, pero, con anterioridad, Bustamante ha advertido que la reforma no puede contar con apoyo fiscal; (b) los bajos niveles salariales en Nicaragua que serían fuertemente gravados por altas cotizaciones, mientras que el nivel de las pensiones serían bastante modestas; y (c) la no existencia de un mercado de capitales y una industria del seguro, los cuales son elementos decisivos para implantar el modelo sustitutivo de CPI. Como resultado de este análisis se concluye lo siguiente: "En conclusión, se estima que en razón a los altos costos para el Estado, tanto inmediatos como a futuro, de la sustitución del sistema de reparto por uno puro de capitalización individual, y al bajo nivel de los salarios de los trabajadores nicaragüenses, no se recomienda esta alternativa de solución" 2. Caraterísticas Generales de la Propuesta La tercera parte del estudio contiene la propuesta que es la siguiente: (1) se mantiene el actual programa de IVM del INSS con carácter obligatorio, pero dividido en dos subsistemas, y (2) se crea un nuevo sistema de pensiones complementario, de carácter voluntario. 93 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

El sistema obligatorio se divide en dos subsistemas: (a) "Transitorio", en el cual se mantendrán los actuales asegurados de 45 ó más años de edad y los actuales pensionados; y (b) "Permanente", en el cual se incorporarán los actuales asegurados de menos de 45 años y los futuros ingresantes del mercado de trabajo. El sistema voluntario pagará pensiones complementarias a los dos subsistemas del obligatorio, se basará en capitalización plena e individual (CPI) y será administrado por administradoras privadas iguales a las chilenas: Entidades Gestoras de Pensiones Complementarias (ESPC). A continuación se describe en más detalle los tres componentes de la reforma propuesta. 3. Sistema Obligatorio: Transitorio y Permanente El sistema obligatorio (en sus dos subsistemas) continuará siendo administrado por el INSS pero con algunas modificaciones. El programa IVM será separado (en sus recursos, administración, etc.) de los otros programas del INSS, y los dos subsistemas también estarán separados. En el INSS se creará una Junta de Control del sistema obligatorio, entre cuyas funciones estará elaborar un informe técnico (basado en una auditoría externa) sobre el cumplimento de las normas de fucionamiento del mismo. Dicha Junta tendrá tres miembros: el Presidente Ejecutivo del INSS y dos personas nombradas por el Presidente de la República con la aprobación de la mayoría de la Asamblea Legislativa. Se nombrará a un funcionario del INSS como Gerente General del Seguro IVM, el cual reportará al Presidente Ejecutivo del INSS, y también se nombrará un Gerente de Supervisión de las EGPC. a. Subsistema Transitorio Este subsistema incorporará a todos los asegurados actuales en IVM-INSS que tengan 45 ó más años de edad, así como a los pensionados en curso de pagos y a aquéllos que se pensionen en el futuro en este subsistema. De manera que el subsistema Transitorio queda cerrado y eventualmente desaparecerá (cuando todos los asegurados activos y pasivos mueran) y se quedará con los asegurados más viejos. El traslado de todos los asegurados menores de 45 años del susbsistema Transitorio al Permanente, implicará una pérdida estimada de 73.5% de los actuales ingresos por contribuciones del primero. El porcentaje es tan alto porque la mayoría de los asegurados actuales son jóvenes con ingresos relativamente altos, especialmente aquéllos que están entre 30 y 44 años.El subsistema Transitorio, por tanto, incurrirá en un fuerte déficit financiero en su inicio: 58.5% (en el año 1994) del gasto actual anual en pensiones; como no puede contarse con apoyo fiscal (una limitante obviamente impuesta por el gobierno) habrá que solventar el déficit con las medidas siguientes: a) Aumentar la tasa de contribución para IVM del 5.5% actual al 9%: un 2.5% de incremento para el empleador y un 1% para el trabajador; b) Aumentar la edad de jubilación o retiro por vejez de 60 a 65 años; este aumento puede hacerse de manera gradual (por ejemplo: un año de edad por año calendario) o de una sola vez; c) Mejorar el sistema de calificación de invalidez; el gasto de pensiones por invalidez es elevado y ha crecido aceleradamente desde 1991 probablemente debido a deficiencias en la calificación y recalificación de la invalidez; 94

d) Reforzar el control de la morosidad; a fin de desincentivar la mora, las deudas previsionales deberán ser ajustadas a la inflación y los intereses deberán fijarse en relación a las tasas de interés del mercado y no en términos nominales; e) Aumentar el número de años para acceder a la pensión de vejez; actualmente se exige para las pensiones de vejez un mínimo de 15 años de contribuciones; pero los asegurados de 60 años tienen un promedio de 20 años de contribuciones, por lo tanto, deberán elevarse éstas de 15 a 20 años; y f) Perfeccionar la gestión de inversiones; se recomienda considerar sólo criterios de rentablidad privada en la inversión de la reserva. El Subsistema Transitorio tendrá una reserva constituída por la actual reserva de IVM y otros activos como deudas por contribuciones, créditos y activos fijos no relacionados con el giro de la institución. (Aunque no está claramente especificado en la propuesta, el subsistema Transitorio parece estar basado en un régimen de capitalización parcial colectiva, con solidaridad, contribuciones no definidas y beneficios definidos.) Debido a la difícil situación que atraviesa Nicaragua, la probabilidad de recuperación de las deudas es baja, por lo que podría explorarse enajenar la cartera a una o varias empresas privadas especializadas en la cobranza de adeudos. En cuanto a los activos físicos no relacionados con el giro, se recomienda enajenarlos y convertirlos en activos financieros. b. Subsistema Permanente Este Subsistema es obligatorio para todos los asegurados actuales en IVM-INSS que tengan menos de 45 años de edad y para los futuros que ingresen en el mercado de trabajo. De nuevo, éste es un sistema sustitutivo que, al desaparecer el subsistema Transitorio, se convertirá en el fundamental. El Subsistema Permanente tendrá un régimen financiero de capitalización plena e individual (CPI), contribuciones definidas y beneficios (pensiones) indefinidos. Los ingresos por contribuciones se abonarán en la cuenta individual del asegurado, a la que se añadirá el rendimiento de la inversión. Las cuentas individuales para vejez se abrirán con un saldo contable igual al aporte reconocido por las contribuciones a IVM antes de la reforma (una especie de bono de reconocimiento). Estas cuentas serán inembargables y no podrán constituirse como garantía de operaciones de crédito.El seguro de invalidez y muerte se iniciará sin pensiones en curso de pago y con las modificaciones indicadas en el Subsistema Transitorio. La tasa de contribución será 9% sobre el salario, igual a la del Subsistema Transitorio, pero con una distribución diferente: 5% para abonar a la cuenta individial (retiro por vejez); 2% para el seguro de invalidez y muerte; 0.5 % para gastos de administración; y 1.5% para traspasar al Subsistema Transitorio (a fin de ayudar a reducir su déficit). Financieramente el Subsistema Permanente estará organizado como un único fondo de pensiones pero con tres tipos de cuentas: (a) la cuenta individual de retiro por vejez; (b) la reserva del seguro de vejez; y (c) la reserva del seguro de invalidez y muerte.

95 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

4. Sistema Voluntario de CPI y Administración Privada Este sistema es opcional para todos los asegurados que pertenezcan al sistema obligatorio y se crea para que aquéllos que tengan un salario adecuado puedan aumentar la tasa de reemplazo al tiempo de retiro de vejez, de un 50% estimado en el sistema obligatorio a un 75% (añadiendo un 25% del sistema voluntario), del salario promedio en los últimos 10 años de trabajo del asegurado. No se descarta la posibilidad de que pueda ser obligatorio para asegurados de alto ingreso. El sistema se basará en la CPI, contribuciones definidas, beneficios indefinidos y cuentas individuales (como en el Subsistema Permanente) pero su administración será privada por las EGPC. Cuando el asegurado o beneficiario de este sistema reúna los requisitos para pensionarse por vejez, invalidez o sobrevivencia, podrá disponer del fondo acumulado en su cuenta individual, optando por una de las dos modalidades siguientes: (a) renta mensual vitalicia contratada con una compañía de seguros privada que recibirá hasta que fallezca el asegurado o su beneficiario; y (b) pensión programada a través de la EGPC, basada en el fondo acumulado, del cual podrá hacer retiros periódicos según el programa preestablecido. Las EGPC se organizarán como sociedades anónimas de giro exclusivo (como en Chile) a fin de que no se comprometan los recursos previsionales ni se ponga en peligro las pensiones de los asegurados. Las EGPC serán vigiladas y controladas por el Gerente General de EGPC dependiente del Presidente Ejecutivo del INSS. Se exigirá a éstas un capital mínimo el cual deberá ser suscrito y pagado al momento de otorgarse la autorización para su operación; dicho capital deberá ser razonablemente bajo para facilicitar la competencia y razonablemente alto para dar seguridad mínima al sistema. A cambio de los servicios prestados a los asegurados, las EGPC cobrarán comisiones que serán establecidas libremente por ellas, pero con un valor máximo fijado por ley, de carácter uniforme para todos los asegurados y anunciadas públicamente para conocimiento general. Todo asegurado podrá cambiar libremente de EGPC con un límite de una vez al año. 5. Comentarios sobre la Propuesta La propuesta se sale de los modelos existentes para crear un nuevo modelo híbrido, una combinación de sustitutivo y mixto voluntario. Por ejemplo, el cierre del Subsistema Transitorio y su eventual reemplazo por el Subsistema Permanente es típico del modelo sustitutivo, pero la administración del sistema obligatorio por el seguro social (INSS) y la vigilancia de las EGPC por una gerencia de aquél, son innovaciones interesantes que probablemente respondan a evitar una violación constitucional. También es único que una parte de la contribución del subsistema Permanente (con CPI) se traspase al subsistema Permanente. Por otra parte, el mantenimiento de la contribución del empleador en el sistema obligatorio (en ambos subsistemas) no es original, pues ya hemos visto que esto se ha hecho también en reformas de tipo sustitutivo como las de El Salvador y México. Además, si se hubiese eliminado dicha contribución, el déficit del subsistema Transitorio hubiera sido aún mayor y hubiera obligado a aumentar aún más la contribución del asegurado y/o forzar un subsidio fiscal al sistema. Tampoco el sistema voluntario de pensiones complementarias no es innovativo pues hemos visto que existe en varios países de la región. 96

La propuesta ciertamente protege al Estado para no aumentar la carga fiscal, pero en el sistema obligatorio incrementa las contribución combinada de asegurados y empleadores en un 63%, una carga pesada, especialmente para los trabajadores en los momentos actuales. La propuesta no es específica sobre las pensiones no contributivas; si asumimos que las mismas son traspasadas al Tesoro, entonces habrá un aumento en el costo fiscal también. Por último, debe destacarse que la propuesta no ofrece cálculos actuariales que la fundamenten (como es el caso en la propuesta de la Fundación Ebert) y, por tanto, no puede ser evaluada su viabilidad financiera y actuarial (es posible que dichos cálculos hayan sido hechos, pero no aparecen en la propuesta que logramos obtener). Aunque no compartimos los elementos esenciales de esta propuesta, hay algunos aspectos de la misma que nos parecen adecuados y que están en nuestra propia propuesta. La propuesta de Bustamante podrá ser debatible y carecer de base actuarial, pero es clara y hecha de manera profesional. Sin embargo, como veremos mas tarde, la misma se utilizó con cambios importantes y confusiones conceptuales y técnicas para elaborar la propuesta Rizo en pensiones. E

La Segunda Propuesta del INSS (Rizo) en Salud y Riesgos Profesionales: 1996

Esta propuesta de reforma fue elaborada durante la administración del INSS por Simeón Rizo Castellón y comprende tres componentes: salud, riesgos profesionales y pensiones (Rizo 1996). En esta sección se analizan los dos primeros componentes, y se deja el de pensiones para la sección siguiente. 1. Salud: El "Nuevo Modelo de Salud Previsional" básicamente ratifica la práctica de las Empresas Médicas Previsionales iniciada en 1993 aunque desarrolla más algunos aspectos y propone mejoras para el futuro. 2. Riesgos Profesionales: El "Nuevo Modelo de Riesgos Profesionales", por lo contrario, contiene varias recomendaciones innovativas y positivas: a. Separación de los servicios y el fondo del programa de riesgos profesionales (RP), de los de pensiones (IVM) y salud (EM). Los objetivos de esta separación son: (i) proveer mejores incentivos a la afiliación del trabajador y reducir la evasión, mora y subdeclaración de ingresos, suministrando atención de salud especializada (preventiva, curativa y rehabilitadora) a los asegurados en RP; (ii) permitir una evaluación de los costos de RP y hacer más transparente el financiamiento de este programa; y (c) evaluar actuarialmente las reservas del programa de RP a fin de determinar su situación y la prima adecuada. b. Sustitución de la actual contribución fija del 1.5% a cargo del empleador por una diferenciada según el riesgo (de 0 a 8%), de manera que a mayor grado de siniestralidad más alta la prima y viceversa. Los propósitos de la prima diferenciada son: (i) crear incentivos para las empresas que reducen la siniestralidad y castigos para aquéllas que tienen alto riesgo (pero esto debe tener en cuenta la naturaleza de la ocupación y el riesgo normal correspondiente); (b) evitar el subsidio disfrazado de las empresas con baja siniestralidad a las de alta siniestralidad; y (c) lograr una mejor evaluación del costo del sistema a fin de fijar una prima adecuada. 97 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

c. Enfasis en la prevención de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Los objetivos de esta medida son: (i) reducir la siniestralidad en general y aumentar la seguridad en el trabajo y la productividad laboral; y (ii) reducir los costos de atención curativa y rehabilitadora y de las prestaciones monetarias. A los efectos de lograr este objetivo el INSS, en coordinación con el Ministerio del Trabajo y MINSA, llevará a cabo programas de educación y divulgación y capacitación en las empresas, y mejorará el sistema de inspección de RP. El INSS será responsable de todas las medidas anteriores, excepto la atención médica y de rehabilitación que será proporcionada a través de hospitales públicos y privados debidamente acreditados y supervisados por el INSS; el asegurado elegirá libremente entre estos. El INSS reporta que esta reforma está implantada en 10 departamentos del pais, cubriendo al 94% de los asegurados en RP y habiendo acreditado a 11 unidades de atención públicas y 5 privadas (Rizo 1996). No está claro, sin embargo, si ya se ha establecido la prima diferenciada que debería comenzar después de un año de introducción de la reforma. Es esencial conducir un estudio más amplio para determinar el avance de la reforma y evaluar sus resultados F.

La Segunda Propuesta del INSS (Rizo) en Pensiones: 1996

Aunque la propuesta se identifica con el ex-Director Rizo (1996), parece haber sido influenciada por el Actuario José León Sánchez del INSS ( Sánchez 1996). Si bien los dos documentos son similares en muchos sentidos, hay secciones importantes que aparecen en Sánchez y no en Rizo, y el primero elabora algunos aspectos de la propuesta que son presentados de manera esquemática por el segundo. Seguiremos en esta sección el texto de Rizo, pero incorporaremos elementos del documento de Sánchez cuando sea necesario (haciéndolo notar). 1.

Principios y Presupuestos 1.

Continuidad administrativa y financiera de las obligaciones contraídas por el INSS-IVM en el tiempo en que ha operado, compromiso de financiar las pensiones (de vejez, invalidez y muerte) en curso de pago a la fecha de inicio de la reforma.

2.

Solidaridad entre los asegurados con mayor y menor ingreso, a través de transferencias (entre los dos sistemas) y un límite máximo en el monto de la pensión.

3.

"Mantenimiento del sistema de reparto, combinado con un sub-sistema complementario paralelo y/o de capitalización individual en cuentas únicas de cada trabajador", más posibilidad de afiliación a un sistema adicional voluntario. Esto es confuso pues puede interpretarse de tres formas: modelo sustitutivo, paralelo o mixto. Aparentemente, la propuesta contem-pla la desaparición paulatina del actual programa de INSS-IVM y su sustitución por un programa de CPI con administración privada. Libertad de escogencia individual por el asegurado de la administración financiera de su fondo de retiro. Incorporación de empresas privadas o públicas para mejorar la eficiencia y optimizar los recursos financieros (Sánchez, 1996). 98

4.

Contribuciones tripartitas del trabajador, empleador y el Estado.

5.

No modificaciones en las actuales condiciones de acceso (edad mínima de retiro, años de contribución, cálculo de la pensión) ni en la tasa de contribución, "aunque variaciones en esos requisitos en el mediano plazo, afianzaría, daría mayor estabilidad y solidez en el largo plazo al modelo propuesto."

El modelo propuesto debe alcanzar los objetivos siguientes: (a) obtener por sí mismo (sin responsibilidad del Estado, a fin de no aumentar el déficit fiscal) los recursos financieros suficientes para pagar las pensiones en curso de pago al tiempo de comenzar la reforma, así como el costo de la transición (incluyendo el bono de reconocimiento) a fin de tener un equilibrio financiero; (b) proteger al asegurado de manera adecuada frente a los riesgos de vejez, invalidez y muerte, incrementando las pensiones; (c) generar ahorro, fortalecer el mercado de capital y apoyar el crecimiento económico; y (d) conseguir una cobertura poblacional mayor, incrementar el número de cotizantes y disminuir la mora (Rizo 1996 y Sánchez 1996). 2.

Características del Sistema Propuesto

a.

Tres Pilares y Sistemas "Transitorio" y "Permanente"

La propuesta estructura el sistema en tres pilares o componentes, los dos primeros obligatorios y el tercero voluntario: (i) la seguridad social, que garantizaría una pensión mínima de subsistencia y tendría carácter solidario; (ii) un programa de capitalización plena e individual (CPI) que pagaría una pensión basada en el fondo acumulado en la cuenta individual del asegurado (no está claro si este pilar tendría o no cierto elemento de solidaridad) y administrado por organizaciones privadas; y (iii) el ahorro individual voluntario (sin solidaridad). No está claro en la propuesta: si la pensión mínima del primer pilar es parte de la seguridad social (como en un modelo mixto) o se administra por organizaciones privadas (como en el modelo sustitutivo), tampoco queda claro si el segundo pilar constituye una pensión complementaria (como en el modelo mixto) o si se trata de la pensión fundamental (como en el modelo sustitutivo) En un principio la propuesta tampoco es clara sobre la forma en que evolucionará dicha estructura, pues se refiere a un “Siste-ma Transitorio” y un “Sistema Permanente”. No obstante, luego del análisis de toda la propuesta, concluímos de manera tentativa que se trata de una sustitución paulatina del sistema público actual (INSS-IVM), por un sistema de CPI, con administración privada, de tipo chileno (según se describió en la sección XII-B-4a). Sin embargo, a diferencia de Chile (que permitió a todos los asegurados iniciales escoger, dentro de un plazo, entre quedarse en el sistema antiguo o mudarse al nuevo), la propuesta sigue el "corte" por edad (practicado en Colombia, El Salvador y Uruguay) para determinar quien se queda en el Sistema Transitorio y quien se pasa al Sistema Permanente. Los actuales asegurados cotizantes con edad de 45 años y más, así como los pensionados actuales, se quedarían obligatoriamente en el Sistema Transitorio (INSS-IVM). Este último quedaría cerrado, o sea, no aceptaría nuevos afiliados, por lo que desaparecería paulatinamente. Los asegurados actuales menores de 45 años, así como las nuevas generaciones de ingresantes, cualquiera que fuese su edad, se incorporarían de manera obligatoria al Sistema Permanente. El corte de edad que se propone es muy similar al que se usó en Uruguay (menos y más de 40 años). 99 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

b.

Pensiones (Incluyendo una Mínima) y Financiamiento

El Sistema Transitorio otorgaría las pensiones según la legislación vigente (sin cambios en las condiciones de acceso) y sería financiado con la actual contribución tripartita del 5.5% (aparentemente con igual distribución), más las reservas existentes en el INSS-IVM a la fecha de inicio de la reforma, más un aporte solidario proveniente de un "porcentaje" (sin determinar) de la “utili-dad financiera de cada año” del Sistema Permanente. Esto último es de suma importancia y único en la región, y es parte del objetivo de solidaridad de la propuesta, pero no se desrrolla en la misma. El Sistema Permanente otorgaría una pensión financiada exclusivamente por el monto ahorrado en la cuenta individual del asegurado al momento del retiro más el rendimiento correspondiente (con edad mínima de 60 años para ambos sexos), a esto la propuesta llama "prestaciones definidas" cuando obviamente se trata de no definidas. La propuesta crea otra confusión pues primero describe un sistema similar al de los modelos sustitutivos (como Chile), pero luego dice que el segundo pilar otorgaría una pensión adicional administrada por "Fondos o Planes Complementarios de Pensiones", lo cual sugiere un modelo mixto (como en Argentina y Uruguay). El tipo de pensión quedaría enteramente a elección del beneficiario; la práctica generalizada en los programas de CPI es una renta vitalicia o un retiro programado o una combinación de ambas, pero esto no se especifica en la propuesta. Se garantizaría una pensión mínima para todos los asegurados (sin especificar bajo qué condiciones), la cual sería financiada exclusivamente por el Sistema Permanente, sin participación estatal (pero esta última, como hemos visto, existe en cuatro de los ocho países que han introducido una reforma, especialmente si es sustitutiva). No se explica en la propuesta cómo se financiaría la pensión básica, pues todos los aportes al Sistema Permanente deben capitalizarse individualmente (este punto de la propuesta parece perseguir el principio de solidaridad en el segundo pilar). Las prestaciones de invalidez y muerte se cubrirían por compañías de seguros privados, mediante una contribución adicional (lo cual hemos visto es típico en los programas de CPI, excepto en México). Las tasas de reemplazo para jubilación por vejez en el Sistema Permanente, aumentarían de acuerdo con los años de contribución del asegurado: 20% con 15 años, 42% con 20 años, 90% con 25 años y 182% con 30 años. No se muestran los supuestos ni la metodología de cálculo de estas tasas de reemplazo, las que parecen muy altas. Por ejemplo, los expertos estiman que en el sistema chileno, una tasa de contribución del 10% para vejez (en vez del 3.55% al 3.7% en Nicaragua), con una edad mínima de 65 años (en vez de 60 en Nicaragua), resultaría en una tasa de reemplazo a lo sumo del 50%, y aún inferior en el caso de las mujeres (por su retiro más temprano y mayor longevidad). El financiamiento de las pensiones por vejez en el Sistema Permanente sería mediante contribuciones tripartitas con un total de 3.55% en los primeros 5 años, 3.65% en los siguientes 5 años y 3.7% en los años subsiguientes, hasta el año 2015. La propuesta no especifica cuál sería la contribución de las tres partes; si se asume que es la misma que actualmente, la del Estado sería el 0.25%, pero ya hemos visto que ésta no se ha pagado. Se dice que se ofrecerían incentivos fiscales por la participación en este sistema, pero no se especifican dichos incentivos. Estos tendrían un costo fiscal, pero no es cuantificable, pues no se hace explícito en la propuesta. 100

Como hipótesis de la propuesta, las inversiones de IVM estarían colocadas a una tasa de interés nominal del 15%, con un deslizamiento en la paridad del 12% anual; el Fondo de Ahorro para la Jubilación (Siste-ma Permanente) tendría tasas de rendimiento nominal de 11.9% en los primeros 5 años, 9.90% en los siguientes 5 años y 6.9% en los años subsecuentes hasta el año 2015. No se hace referencia a las tasas de rendimiento reales implícitas (deflacionadas), pero por deslizamiento de paridad deberían resultar superiores al 12% anual, supuesto que consideramos demasiado optimista, pues es difícil que Nicaragua pueda mantener el sistema vigente de deslizamiento de paridad. c.

Bono de Reconocimiento

La propuesta contempla un reconocimiento por las contribuciones aportadas al “sistema antiguo” (más sus respectivos rendimientos) para los trabajadores con edades entre 35 y 44 años (los menores de 35 no tendrían derecho). Se emitiría un Bono Compensatorio por las contribuciones reconocidas (similar al bono de reconocimiento en Chile y otros cinco países), cuyo monto se depositaría en la cuenta individual del asegurado en el Sistema Permanente. El monto de dichos bonos sería financiado con los excedentes anuales del Sistema Transitorio (no por el Estado como ocurre en el modelo sustitutivo practicado por Chile, Bolivia, El Salvador y Perú), pero no se presentan estimaciones ni de los montos a bonificar ni de los referidos excedentes. d.

Administración

El Sistema Transitorio (no está claro si sólo en el primer pilar) estaría administrado por el INSS o “Ente Gestor”, pero éste sólo recaudaría las contribuciones de ambos sistemas y transferiría las correspondientes al Sistema Permanente; las cuentas y los fondos de este último serían administrados por Sociedades Administradoras de Pensiones (SAP) bajo control del Ente Gestor. En el segundo pilar, las SAPs serían sociedades anónimas de giro especial (como en Chile, Bolivia, El Salvador y Perú) pero podrían ser con o sin fines de lucro (esta última característica no tiene precedente en ninguno de los ocho países con reforma estructural). Sin embargo, en el tercer pilar, las SAPs podrían tener como socios a instituciones financieras, compañías de seguros, bancos, fondos fiduciarios y mutuales (como en Argentina, Colombia, México y Uruguay). Esta diferenciación no es sólo única en la región sino que implicaría que el segundo y el tercer pilar serían administrados por entidades distintas, lo cual también es excepcional y, además, aumentaría notablemente los costos (en todos los países, la misma administradora maneja la contribución obligatoria y la voluntaria, y ambas van a la misma cuenta individual). En otra parte de la propuesta se dice, añadiendo a la confusión anterior, que las SAPs pueden tener "participación pública o privada". Como se ha dicho, los riesgos de invalidez y muerte serían cubiertos por aseguradoras privadas pero, una vez declarados los beneficios, éstos se transferirían al Ente Gestor, quien se encargaría del desembolso de las pensiones correspondientes (esto también es único en la región). e.

Régimen Financiero

101 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

Según la propuesta, el primer pilar sería financiado por "reparto simple," pero de inmediato se añade: "con capitalización de fondos contingentes y con un capital inicial equivalente a las Reservas Técnicas efectivas existentes, con políticas de inversión amplias que garanticen una rentabilidad anual real positiva." La segunda parte se contradice con un régimen de reparto simple. El segundo pilar estaría basado en "Capitalización Colectiva con Registro por Cuenta Individual". Esto es tan confuso o más que el régimen del primer pilar: o bien se trata de capitalización plena e individual (CPI: régimen usado en todos los países con reforma estructural) o bien de capitalización colectiva (que es el régimen típico del seguro social, que usa reservas parciales usualmente con un régimen de prima escalonada). La única posible explicación por esta mezcla sui generis sería el uso del fondo de pensión en el segundo pilar para financiar la pensión mínima en el primer pilar. Pero esto no explicaría por que el tercer pilar (en que no hay solidaridad) se dice que igualmente tendrá un régimen de "Capitalización Colectiva con Registro por Cuenta Individual." f.

Papel del Estado

Implícita en la propuesta está una limitación crucial: la reforma no debe ser financiada por el Estado a fin de no aumentar el deficit fiscal. Esta "camisa de fuerza" (de carácter fiscal) parece estar impuesta por el gobierno, pero a ella se añade una segunda restricción (de carácter político): que las actuales condiciones de acceso no deben ser modificadas. La combinación de estas dos "camisas de fuerza", sin embargo, no es viable y debe conducir a una rápida quiebra del sistema. Aunque la propuesta de Rizo no menciona la limitante fiscal, ésta se documenta por Sánchez. Una sección entera del documento del segundo se dedica a explicar el serio problema del déficit fiscal (8% del PIB), cómo éste es financiado en un 87% por donaciones extranjeras (equivalentes a un 7% del PIB) y que la capacidad de endeudamiento del Estado ha llegado a su límite. Por todo ello se concluye que la reforma de IVM no puede involucrar uso de recursos fiscales (Sánchez, 1996). Aún si se aceptase que este análisis es válido (una alternativa sería que organismos financieros internacionales, como el Banco Mundial o/y el BID, otorgaran donaciones o préstamos blandos para financiar la transición), para ser viable la reforma entonces tendría que endurecer las condiciones de acceso o aumentar las contribuciones o una combinación de ambas. Como resultado del limitante fiscal, el Estado (a diferencia de Chile y la mayoría de los otros países) ni garantizaría, ni financiaría: (i) el déficit del sistema antiguo, o sea, el INSS-IVM (pensiones en curso de pago) y el bono de reconocimiento (que serían financiados con los recursos del INSS y la transferencia del Sistema Permanente); (ii) la pensión mínima (que sería financiada por el Sistema Permanente); (iii) el rendimiento mínimo promedio de la inversión (que sólo sería responsabilidad de las SAP); (iv) los gastos administrativos de la Superintendencia de los Fondos Previsionales y de la Comisión Clasificadora de Riesgos (no se especifica quién financiará estos); y (v) el pago

102

de las pensiones en caso de quiebra de una SAP o compañía de seguro (que no parece ser garantizado por nadie). La única responsabilidad del Estado sería "continuar financiando" los programas de Víctimas de Guerra y No-Contributivos (pero ya se ha visto que el Estado de hecho no financia dichos programas), los cuales serían administrados por un organismo separado o continuarían bajo el INSS (no se da una tercera opción, a nuestro juicio ideal: que el Tesoro directamente pague estas pensiones). 3.

Cálculos Actuariales de la Propuesta

a.

Condicionantes de la Factibilidad Económica

De acuerdo con nuestro análisis, la factibilidad económica de la propuesta está condicionada, principalmente, por los siguientes cuatro aspectos: i.

La capacidad del Sistema Transitorio (INSS-IVM) para financiar sus pensiones en curso de pago y las futuras que genere el grupo cerrado de asegurados de 45 y más años de edad.

ii.

La capacidad del Sistema Transitorio para pagar los Bonos de Compensación.

iii. Las tasas de reemplazo (para vejez) que se puedan otorgar con una contribución del 3.7% sobre los salarios, con base en un esquema de ahorro individual. iv. La capacidad del Sistema Permanente para garantizar una pensión mínima, que se financiaría con base a la misma contribución del 3.7%.

103 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

b.

Factibilidad del Sistema Transitorio

Primero se evaluó un escenario donde se excluyen de INSS-IVM el ingreso de los asegurados activos cotizantes menores de 45 años y el de las futuras generaciones de asegurados activos a partir del año 1998; por lo tanto, se simula lo que sería el Régimen Transitorio en la propuesta. Se mantienen todos los principios y presupuestos de la reforma propuesta (no cambio en la edad de retiro, los años de contribución, el cálculo de la pensión, el porcentaje de contribución, cumplimiento de las obligaciones en pensiones, etc) resumidos en la sección XIII-D-1. Los resultados demográficos aparecen en el cuadro 45 y los financieros en el cuadro 46 La propuesta para el Sistema Transitorio lo convierte en un régimen de grupo cerrado, con

CUADRO 45 SISTEMA TRANSITORIO EN LA PROPUESTA: PROYECCIONES DEMOGRÁFICAS Variable Activos cotizantes

1998

2000

2005

2010

54,203

49,471

36,954

22,833

2015 8,573

2020 3,491

Pensionados: Inválidos

8,918

9,224

9,762

9,155

6,289

3,120

Jubilados

23,566

25,532

30,926

37,649

43,942

41,241

Viudas

7,128

7,343

7,781

7,721

6,943

6,000

Huérfanos

6,927

6,186

4,593

3,260

1,533

413

1.2

1.0

0.7

0.4

0.1

0.1

Activos/pensionados

NOTA: No hay nuevas generaciones a partir de 1998 y se excluyen los activos cotizantes menores de 45 años a partir de ese año.

exclusión de los actuales y nuevos cotizantes menores de 45 años, más responsabilidad de todas las pensiones en curso de pago y las que se generen en el grupo mayor de 45 que permanece en el sistema. Debido a ello, la relación activos/pensionados es extremadamente baja de arranque (1.2 en 1998, más baja que la de Uruguay que tiene la inferior en la región) y cae aceleradamente a 0.1 en el año 2015 (cuadro 45), por lo que debe causar un déficit alto y creciente. En 1998, la cantidad de activos cotizantes menores de 45 años de edad representaría un 75% del total de cotizantes, por lo que la reducción en el número de cotizantes sería muy fuerte. Como se observa en el cuadro 46, el Sistema Transitorio de la propuesta nacería desbalanceado, no sólo actuarialmente sino también en su posición financiera de corto plazo, situación que es de esperarse pues es el resultado de reducir abruptamente la cantidad de contribuyenes. Como consecuencia, los ingresos totales caerían, el déficit de operación comenzaría con C$210 millones en 1998 y aumentaría rápidamente, y la reserva se agotaría totalmente en el año 2000 y la deuda en el año 2020 sería de C$10,238 millones (US$1,280 millones).

104

CUADRO 46 SISTEMA TRANSITORIO DE LA PROPUESTA: PROYECCIONES FINANCIERAS (millones de córdobas :C$) Año

1998

totales

308

Cuotas

Intereses

62

18 10

Otros

Total

18

98

Superávit (Déficit)

Reserva final

Reserva/ costos (%)

(210)

372

1.21

1999

329

59

18

87

(242)

130

0.40

2000

350

57

18

75

(275)

(145)

(0.4)

2005

458

43

18

61

(397)

(1,880)

(4.1)

2010

571

27

18

45

(527)

(4,250)

(7.4)

2015

652

10

18

28

(624)

(7,239)

(11.1)

2020

600

4

18

22

(578)

(10,238)

(17.1)

NOTA: Se supone un interés real del 4% sobre una reserva de 648 millones al 31/12/95

Por lo tanto, la propuesta de convertir el actual programa IVM en un Sistema Transitorio, agravaría la situación financiera que sufre actualmente dicho programa. Debe destacarse que, sin reformarse IVM, el déficit de operación anual proyectado para el año 1998 es de C$59 millones (ver cuadro 40), pero la propuesta elevaría dicho déficit a $210 millones, es decir, lo triplicaría en el primer año de entrada en vigencia de dicha propuesta. Uno de los problemas más importantes que presenta la propuesta es que, al cerrar el programa INSS-IVM, el costo como porcentaje de la planilla (contribución sobre el salario) crecería aceleradamente, sin posibilidad alguna de solventar el déficit que ello generaría, pues habría que elevar la contribución a un nivel sumamente elevado. Según la simulación efectuada, la contribución sobre el salario sería de 27% en 1998, de 59% en el año 2005 y 117% en el 2010. De acuerdo con lo anterior, la única forma de cerrar el actual régimen IVM sería mediante un sistema combinado de aumen-

to de contribuciones y financiamiento adicional por parte del Estado. Para tener una idea del financiamiento adicional requerido para sostener el Sistema Transitorio propuesto, se calculó el valor presente del déficit acumulado entre 1998 y el año 2040, arrojando un valor de C$9,139 millones (en Córdobas de 1995). Es obvio que la situación fiscal de Nicaragua no permitiría hacer frente a un pasivo de esa magnitud. En conclusión, el Sistema Transitorio propuesto sería incapaz de cubrir sus compromisos financieros actuales y futuros, y prácticamente no habría posibilidad de corregir el desbalance financiero mediante aumento de contribuciones. En consecuencia, tampoco dicho Sistema Transitorio estaría en capacidad de pagar los Bonos de Compensación que se establecen en la propuesta. c.

Las Tasas de Reemplazo en el Sistema Permanente

4 En nuestra opinión, la propuesta se basa en hipótesis en extremo optimistas

105 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

75%, la pensión se cobra por un período de 15 años y los salarios reales no crecen. Este último supuesto sobrestimaría la tasa de reemplazo calculada, pues es difícil que los salarios reales no crezcan en el largo plazo.

respecto a las tasas de reemplazo que podría otorgar un sistema de capitalización plena e individual basado en contribuciones entre 3.55% y 3.7% del salario. El cuadro 47 presenta los cálculos de la tasa de reemplazo para niveles de cotización del 3.5%, 4% y 5%, e intereses sobre los ahorros entre el 3% y el 5%. Los supuestos adicionales son los siguientes: el tiempo ahorrado es 40 años, con una densidad de cotización del

CUADRO 47 TASA DE REEMPLAZO SOBRE EL SALARIO SEGÚN TASA DE CONTRIBUCIÓN Y TASA DE INTERÉS REAL (en porcentajes) Tasas de Interés real

Tasa de Contribución 3

4

5

3.5

16.6

22.4

30.6

4.0

19.0

25.6

34.9

5.0

23.7

32.0

43.6

Con base en estos resultados, se puede concluir que con una contribución entre el 3.5% y el 5%, y con una tasa de interés (rendimiento) real del 5% sobre los fondos ahorrados, a lo sumo se pueden otorgar niveles de reemplazo entre 31% y 44%, aún asumiendo hipótesis optimistas sobre el rendimiento real y crecimiento de salarios. Mientras que la propuesta Rizo proyecta una tasa de reemplazo de 182% con sólo 30 años. A lo anterior hay que agregar que la propuesta contempla una garantía de pensión mínima para todos los afiliados, que deberá ser financiada con los mismos aportes al Sistema Permanente, por lo que la tasa de contribución destinada a la capitalización individual será en realidad menor que la indicada, resultando en tasas de reemplazo aun más bajas, totalmente insuficientes desde el punto de vista de los objetivos de protección de la seguridad social. 4.

Conclusiones

a. A diferencia de la propuesta en salud y en riesgos profesionales (esta última con recomendaciones muy atinadas), la relativa a pensiones (IVM) adolece de serios problemas de confusión conceptual y técnica, contradicciones y falta de precisión en aspectos claves como: los sistemas transitorio y permanente, los tres pilares, el régimen financiero y el financiamiento, la pensión mínima, el bono de reconocimiento, las transferencias entre los dos sistemas, y la administración de los mismos y los tres pilares. De hecho no queda claro en la propuesta si se trata de un modelo sustitutivo o mixto. También introduce elementos excepcionales en el conLa Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

89

texto actual de las experiencias de reforma, los cuales no son adecuadamente elaborados y de cuestionable viabilidad. b. La propuesta está severamente limitada por dos "camisas de fuerza," una de carácter fiscal (el Estado no financiará ningún aspecto de la reforma) y otra de carácter político (no se pueden cambiar las condiciones de acceso, ni tampoco aumentar las contribuciones); el resultado de esto es que la reforma de entrada está condenada al desequilibrio financiero y, por supuesto, actuarial. c. El papel de Estado como financiador y garantor de la reforma y de la transición es nulo, ya que no asume responsabilidad alguna por: el déficit del sistema antiguo, el bono de reconocimiento, la pensión mínima, el rendimiento promedio mínimo de la inversión y el pago de las pensiones en caso de quiebra de las administradoras y compañías de seguro. En este sentido, el sistema propuesto es más duro que el de Bolivia, que hemos visto es el peor en la región. Contrario a nuestra conclusión derivada de las reformas existentes, que el Estado debe jugar un papel crucial en la reforma para que ésta tenga éxito, la propuesta virtualmente anula dicho rol. d. El sistema transitorio tiene un grupo cerrado pues excluye a los cotizantes actuales y futuros menores de 45 años pero, por otra parte, se tiene que hacer cargo de todas pensiones en curso de pago y las que se generen en el futuro por el grupo mayor de 45 años que se queda en el sistema. El resultado es una tasa de activo/pasivo de 1.2 en el año de inicio de la reforma, más bajo que el de Uruguay que tiene la tasa inferior en todo el continente, y una rápida caída de dicha tasa a 0.1% en el año 2015. Esto necesariamente tiene que provocar un déficit alto y creciente. e. La simulación hecha demuestra que el sistema transitorio nacerá desbalanceado financieramente: en el año inicial (1998) el déficit sería de C$210 millones y llegaría a C$10,238 millones en el año 2020 (US$1,280 millones). La reforma propuesta es peor que dejar las cosas tal y como están, así el déficit en 1998 triplicaría al que ocurriría si no hubiera reforma. f. El referido déficit financiero no podría solventarse ni con contribuciones salariales ni subsidios estatales: en el primer caso se necesitaría en 1998 un aumento de la cotización de 5.5% a 27% y tendría que aumentarse a 59% en 2005 y 117% en 2010; la subvención del Estado sería equivalente a C$9,139 millones (en córdobas de 1995).

89 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

Como resultado, el sistema transitorio no podría financiar las pensiones en curso de pago ni el bono de reconocimiento y esto último tendría consecuencias adversas para el pago de la pensión mínima y el monto de la pensión en el sistema permanente. g. Las tasas de reemplazo en relación al salario estimadas en la propuesta para el sistema permanente son extremadamente optimistas: 90% con 25 años de trabajo/contribución y 180% con 30 años. La simulación muestra que con 40 años de trabajo/contribución, 5% de cotización e interés real del 5%, la tasa de reemplazo fluctuaría entre 31% y 44%. Pero en realidad sería aún menor por dos razones: porque el sistema transitorio no podría pagar los bonos de reconocimiento y el sistema permanente tendría que deducir el costo de la pensión mínima. h. En vista a todo lo anterior, ninguno de los cuatro objetivos centrales de la propuesta serían viables: ni el equilibrio del sistema transitorio, ni pensiones adecuadas en el sistema permanente, ni la extensión de la cobertura Poblacional, ni el aumento del ahorro nacional y el desarrollo del mercado de capitales. La conclusión final a la que se llega es que, cualquiera que sea el diseño de reforma que se haga, tiene que romper las dos camisas de fuerza (o al menos una) para que pueda ser viable. Así pues, es inevitable o modificar las condiciones de acceso o aumentar la contribución, y tener un apoyo mínimo fiscal. Si el gobierno y la sociedad nicaragüenses no están dispuestos a enfrentar este reto no habrá solución a la quiebra de la seguridad social.

90

XIV. LA PROPUESTA DE LA FUNDACION FRIEDRICH EBERT En esta sección, primero se dan las pautas generales para la reforma de la seguridad social, luego se ofrecen recomendaciones específicas para cada uno de los tres programas principales: pensiones, salud (INSS y MINSA) y riesgos profesionales. También se indican vías para financiar el sistema, extender su cobertura poblacional, mejorar su administración y crear un programa de pensiones complementarias de tipo voluntario. Finalmente, se hace una simulación para evaluar la viabilidad del programa de pensiones (IVM) basado en las recomendaciones de la propuesta, y se analiza el impacto de ésta en la contribución actual al INSS. A.

Pautas Generales de la Reforma

1. Una reforma de tipo estructural (particularmente la sustitutiva) no es adecuada a las condiciones socio-económicas de Nicaragua, como se explicó en la sección XII-D, por las siguientes razones: (a) una población cubierta de sólo 208,000 trabajadores (entre las más bajas en la región e inferior a la de los ocho países que han implantado reformas estructurales); (b) fuertes barreras para extender la cobertura (35% de la PEA desempleada o subempleada, 60% informal, 48% de la población en la zona rural) que serían aun más formidables con ese tipo de reforma; (c) alto costo fiscal de la transición (difícil de ser sufragado por el Estado) e impacto regresivo de una potencial subvención estatal pues iría a un 14% de la PEA con ingreso medio cuando esos recursos deberían emplearse para extender la cobertura y/o asistir a grupos de menor ingreso; (d) ausencia de competencia debido al pequeño tama-

ño de la población, lo que resultaría en dos administradoras a lo sumo y un duopolio; (e) ausencia de un mercado de valores y de una industria de seguros, así como falta de regulación legal y garantías mínimas para ambos; y (f) como efecto de todo lo anterior, pobre rendimiento de la inversión, altas comisiones de las administradoras e impacto negativo en el ahorro nacional. 2. Con base en el razonamiento anterior se propone, en una primera etapa, un modelo de reforma del sistema público (INSS y MINSA), con la adición de un programa voluntario de pensiones complementarias y de un programa de atención de salud especial para los asegurados del INSS pero con un elemento de solidaridad con el SNUS. En una segunda etapa, cuando las condiciones adversas resumidas en el acápite 1 hayan cambiado, se recomendaría un modelo mixto adaptado a las peculiaridades y necesidades del país. 3. Deben separarse financieramente los tres programas del INSS, para que cada uno de ellos sea autosuficiente y equilibrado, prohibiendo todo tipo de transferencia o mecanismos indirectos que impliquen uso de fondos de uno a otro programa. El programa contributivo IVM debe separarse también de las pensiones de Víctimas de Guerra y las No-Contributivas, todas estas serán financiadas directamente por el Tesoro. Es necesario que exista una completa transparencia en todo el sistema; no deben haber subsidios disfrazados o cruzados. 4. Debe negociarse, de una manera realista y flexible, la deuda estatal con el INSS

91 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

y establecerse en el futuro cuál será la responsabilidad fiscal en el sistema. Es necesario reasignar los aportes fiscales hacia aquellos grupos de la población más necesitados y a los programas más prioritarios que maximicen el uso de dichos recursos y su impacto en la población. Deben darse facilidades e incentivos a los empleadores privados para que paguen su deuda con el INSS.

extensión de la cobertura poblacional en salud. 9. Debe darse participación al sector privado (lucrativo y no lucrativo) especialmente en los programas de pensiones complementarias y alternativos de atención de salud. Hay que estimular la participación de ONGs y comunidades en los programas de seguridad social especialmente en salud.

5. Es necesario conducir una evaluación actuarial de los programas EM y RP del INSS (ya se ha hecho la de IVM en este estudio) para determinar su situación financiera y actuarial, y decidir si la contribución actual es adecuada o insuficiente o excesiva (en el último caso deberá reasignarse los puntos de contribución excedentes a los programas prioritarios que sufran déficit). La contribución salarial del INSS no tiene necesariamente que aumentarse con la reforma a los efectos de equilibrar los tres programas. La contribución fija del programa de RP debe convertirse en una diferenciada de acuerdo con la siniestralidad.

10. Aunque es lógico que el país dedique un tiempo mínimo al estudio y preparación para llevar a efecto la reforma, ésta no debe prolongarse más allá de dos años e idealmente hacerse en un año, puesto que cada día que pasa el problema se agrava más y se hace más difícil su solución. Debe determinarse, además, cuál organismo sería el encargado del liderazgo, diseño del proyecto de reforma y logro del consenso necesario para su aprobación. Recomendamos que el INSS sea dicho organismo, pero debido a que hay un potencial conflicto de intereses y para lograr el apoyo de otros sectores claves del Gobierno, tendría que involucrarse a organismos tales como el Ministerio de Salud, el Ministerio de Finanzas, el Banco Central, la Superintendencia de Bancos y Seguros, etc. Es esencial que un equipo técnico de alto nivel provea la asesoría necesaria para confeccionar el proyecto de reforma. Por último, es imprescindible una campaña de información y educación pública, a fin de que la sociedad nicaragüense comprenda la imperiosidad y contenido de la reforma.

6. Hay que revisar las condiciones de acceso para hacerlas más adecuadas a las características demográficas de la población, reducir los costos del sistema y hacerlo más viable en el largo plazo. 7. Deben corregirse los problemas y deficiencias administrativas que se han detectado a lo largo de este estudio, reducir los gastos administrativos, capacitar al personal y aumentar la eficiencia en la gestión introduciendo técnicas modernas de computación, contabilidad, etc. 8. Es esencial coordinar los programas de salud del MINSA y del INSS (y reformar el SUNS), a fin de desarrollar acciones que reduzcan la mortalidad infantil, las enfermedades del subdesarrollo y las causas de muerte derivadas de éstas, así como utilizar mejor la capacidad instalada, y facilitar la

B.

Reformas en INSS-IVM

1.

Pensiones No Contributivas

Hay una responsabilidad legal del Estado de pagar las pensiones no contributivas (que representan el 27% del gasto total de pensiones) pero éstas han sido en gran medida financiadas por los programas contributivos, debido al incumplimiento de las 92

obligaciones estatales. Se recomienda, por tanto, las medidas siguientes: a. Todas las pensiones no contributivas (víctimas de guerra y especiales) se pasarán directamente al Estado y se financiarán con cargo al presupuesto estatal, lo cual creará una mayor transparencia, simplificará el trámite administrativo dentro del INSS y ayudará considerablemente a estabilizar financieramente al programa IVM. b. Las referidas pensiones no contributivas serían administradas directamente por el Tesoro o encargadas a un organismo público, pero desvinculadas totalmente del INSS. El traslado de los pensionados no contributivos es factible desde el punto de vista práctico, pues en los registros administrativos del INSS están perfectamente identificados. c. La contribución del 1.5% cargada al empleador y la 0.25% cargada al trabajador, ambas asignadas al pago de las pensiones de víctimas de guerra, se reasignaría al programa IVM para fortalecer al mismo y/o extender su cobertura. d. Para compensar lo anterior se negociaría, de manera flexible y realista, la deuda del Estado por mora en sus obligaciones al INSS, así como el valor de las instalaciones hospitalarias del INSS que fueron traspasadas sin compensación al MINSA, y se consideraría la eliminación de la contribución del Estado como tal de 0.25% o 0.50% (según los diversos regímenes) para financiar IVM y EM. En esta negociación debe solicitarse la ayuda de organismos internacionales como el Banco Mundial y el BID (este último tiene asignados miles de millones de dólares para el sector social). e. El aporte del Estado al INSS se limitaría a su contribución como empleador, la cual deberá ser pagada efectiva y puntual-

mente en el futuro. 2.

Vejez a. Edad de Retiro

Usualmente se utiliza el siguiente argumento con respecto a la expectativa de vida al tiempo de retiro: la esperanza de vida en Nicaragua es 66 años, de manera que el jubilado a los 60 años gozaría aproximadamente seis años de pensión; y si se aumentase la edad de retiro a 65 años, sólo se recibiría la pensión por un año. Esto es falso, porque esa es la esperanza de vida al nacer, que es tan baja debido a que Nicaragua se coloca entre los tres países de América Latina con mortalidad infantil más alta. Pero la esperanza promedio de vida (de hombres y mujeres), de acuerdo con la tabla de mortalidad de Nicaragua en 1989 era: de 78.0 y 79.6 años a los 60 de edad, de 76.6 y 78.1 a los 62 años y de 74.5 y 75.9 a los 65 años de edad. La actual edad de retiro de 60 años para ambos sexos es, por tanto, muy baja y hace extremadamente difícil financiar este programa. Por ello se recomienda establecer la edad normal de retiro en 65 años y una edad mínima de 62, con desincentivos para anticipar el retiro e incentivos para postergarlo. El aumento en la edad de retiro debe considerar la situación de las personas próximas a la jubilación. Por ello se recomienda que las nuevas condiciones de edad de retiro se apliquen a los asegurados actuales con menos de 55 años, manteniendo las condiciones vigentes para los asegurados con 55 y más años de edad. A los grupos especiales que tienen edades más bajas de retiro, como los mineros, se aumentará en 5 años su edad de retiro, de manera que seguirán conservando condiciones especiales. Si es viable políticamente, la edad de retiro de los maestros debería ser

93 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

equiparada a la edad de retiro general, tal y como estaba vigente hasta la década de los 80; las condiciones especiales de trabajo y riesgos específicos, deben ser cubiertos por el programa de invalidez profesional. b. Años de Contribución El promedio de años de contribución requeridos para el retiro en América Latina es 19, con tendencia a crecer, de manera que se recomienda se establezcan en el INSS los siguientes años de contribución: 20 años a los 65 años de edad y 30 años a los 62 años (edad mínima de retiro). Se establecería una escala gradual, entre 62 y 65 años, reduciendo los años requeridos entre 30 y 20. Debe destacarse que aún 30 años de cotizaciones difícilmente financiarían una tasa de reemplazo de 50%. c. Incentivo a la Postergación del Retiro Se recomienda conceder un beneficio del 5% sobre la base de cálculo, por cada año de contribución después de cumplir 65 años de edad y tener 20 años de contribuciones. Por lo contrario se establecería una reducción del 5% sobre el monto calculado de pensión, por cada año de anticipo con respecto a la edad de 65 años. d. Cálculo de la Pensión El tiempo requerido para calcular el salario base actualmente fluctúa entre 3 y 5 años, de acuerdo con los años de contribución. Esta base de cálculo promueve la evasión por subdeclaración de salarios y causa efectos redistributivos en contra de los trabajadores de bajo ingreso, debido a que hay incentivos para reportar bajos salarios en los primeros años y elevar el salario reportado en los años inmediatos al retiro. Además, dicha base de cálculo está afectada por la in-

flación, causando una tasa de reemplazo que se mueve erráticamente con aquélla. El promedio anual de inflación en los últimos cinco años ha sido de 11.7%. Como ejemplo, de acuerdo al reglamento vigente, si una persona contribuye por 20 años, la tasa nominal de reemplazo (con respecto al último salario) sería aproximadamente del 72%, pero ajustando esta cifra con la inflación del 11.7%, dicha tasa sería 58% de reemplazo efectivo. Si la inflación en los últimos cinco años promediase 20%, entonces la tasa de reemplazo efectiva sería 52%. Por lo tanto, la evolución de los precios en los años previos al retiro, modifica injustamente la tasa efectiva de reemplazo y, en periodos de hiper inflación, esto resulta desastroso para el cálculo de la pensión. Por ejemplo, en el periodo 1987-1991, la inflación media anual fue de 10,200% dando como resultado una tasa de reemplazo efectivo del 14% (con 20 años de contribución). Para corregir los problemas anteriores, se proponen las siguientes modificaciones en la fórmula de cálculo de la pensión: • Uniformar la base de cálculo, considerando inicialmente los últimos 60 salarios mensuales reportados (5 años de contribuciones) • Aumentar paulatinamente la base de cálculo, desde 60 salarios mensuales, hasta 240 salarios mensuales (20 años de contribuciones). • Realizar una indización de los salarios reportados, utilizando el índice de precios al consumidor. • Adecuar la tasa de reemplazo reglamentaria, para que el reemplazo efectivo sea equivalente al efectivo vigente actualmente. Se

recomienda

establecer

una

tasa 94

promedio de reemplazo del 50%, que se justifica por las dos razones siguientes: (i) los ejemplos anteriores demuestran que las tasas efectivas de reemplazo (ajustadas por inflación) fluctúan entre 51% y 52% con tasas de inflación de 11.7% y 20%, respectivamente; y (ii) una tasa de reemplazo promedio del 50% sería muchísimo más alta que la de 14% efectiva que ocurrió en el periodo 19871991. La diferenciación en las tasas de reemplazo efectiva que se fijen en la práctica, con respecto a la tasa promedio del 50%, estará determinada por dos objetivos contrapuestos del sistema: la solidaridad o redistribución en favor de los grupos de más bajo ingreso, versus la creación de incentivos para reducir la evasión. A continuación proponemos dos alternativas de tasa de reemplazo diferenciada (como proporción del último salario), de acuerdo con los dos objetivos contrapuestos. Alternativa 1 (con solidaridad y redistribución): una tasa de reemplazo fluctuando entre 40% para el grupo de más alto ingreso y 60% para el grupo de más bajo ingreso. Alternativa 2 (con incentivos para reducir evasión): una tasa básica de reemplazo del 40% (general), que se incrementaría proporcionalmente en función de los años de contribución, hasta un máximo de 60%. En cualquiera de las dos alternativas, habría que diseñar una fórmula de cálculo que garantice el cumplimiento de objetivos mínimos de solidaridad, equidad e incentivos a la cotización. e. Pensión Mínima Absoluta Se establecen dos alternativas para determinar la pensión mínima absoluta, de acuerdo con dos objetivos también contrapuestos:

Alternativa 1 (objetivo de garantizar protección básica al pensionado): la pensión mínima absoluta se establecerá como un porcentaje del salario mínimo general. Alternativa 2 (objetivo de estabilidad financiera): la pensión mínima absoluta se fijará como un porcentaje del salario medio cotizable del programa. En ambas alternativas, el monto de la pensión mínima absoluta debe tener una relación con los objetivos de estabilidad financiera y de incentivar la participación de los grupos de ingresos medios y altos. Ello se debe a que, para mantener un nivel de pensión mínima, se requiere transferir beneficios (redistribuir) en favor de los grupos de bajo ingreso, lo cual sólo puede realizarse a costa de menores beneficios para los asegurados con salarios más altos. Por ello, la pensión mínima debe guardar una relación adecuada con el salario mínimo de cotización. f. Salario de Cotización Actualmente el salario de cotización no puede ser inferior al salario mínimo en la actividad ocupacional del trabajador. Esto se considera sumamente complejo e inadecuado desde el punto de vista práctico, no sólo por el problema de la contabilidad, sino porque requiere un ajuste periódico para corregir los efectos inflacionarios, pues de lo contrario se produce una igualación de la contribución conforme los trabajadores se mueven hacia escalas superiores de salarios. Además, el esquema actual representa un obstáculo para la extensión de la cobertura poblacional en Nicaragua, que como ya se ha visto es una de las más bajas de la región. A los efectos de resolver el primer problema, podría considerarse el establecimiento de un mínimo de cotización único, que podría ser el salario mínimo general. Para

95 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

facilitar la extensión de la cobertura, podría reducirse ese mínimo de contribución a un porcentaje del salario mínimo general (por ejemplo, 70% del salario mínimo general). Sin embargo, esto tiene como contrapartida un costo financiero mayor. 3.

tasa de reemplazo para estas pensiones debe ser inferior o similar a la de las pensiones por vejez. CUADRO 48 REQUISITOS DE INVALIDEZ

Invalidez a.

Edad

Controles y Desincentivos para Reducir la Simulación

En la actualidad, un 20% de los pensionados en el INSS son por invalidez, y un 25% de los gastos en pensiones corresponden a dicho riesgo. Es muy probable que, debido a la baja edad de retiro por vejez, no haya ocurrido un alto índice de pensiones por invalidez. No obstante, como la propuesta eleva la edad de retiro por vejez, es de esperar que esto incentive la simulación de invalidez para retirarse más temprano. Por lo tanto, hay que establecer controles y desincentivos para evitar este problema que podría aumentar considerablemente los costos. Tanto para reducir la simulación del estado de invalidez, como para asegurar condiciones financieras más sólidas, y un sistema más racional de cálculo, se propone un esquema con las dos siguientes características: • El número mínimo de contribuciones varía en función de la edad. A mayor edad, se exige mayor número de contribuciones. • El asegurado debe haber tenido un mínimo de actividad como cotizante, durante el periodo previo a la reclamación de la pensión por invalidez (densidad de cotización). Como ilustración se presenta el cuadro 48. b. Tasa de Reemplazo Como otro instrumento de control de la posible simulación del estado de invalidez, la

Densidad

(años)

Años de cotización

(meses de cotización)

50

10

18 en los últimos 36

25

2

6 en los últimos 12

20

1

6 en los últimos 12

c. Calificación de la Invalidez La calificación del estado de invalidez debe ser un proceso estrictamente administrativo, a cargo de una comisión técnica permanente integrada por profesionales médicos y funcionarios administrativos. Por otra parte, debe revisarse todo el proceso de declaratoria y resolución, para asegurar su máxima eficiencia y eficacia, en términos de garantizar los derechos del asegurado y evitar la simulación. Se recomiendan los siguientes cambios con respecto a la situación actual: • Introducir una instancia de apelación por parte del asegurado. • Simplificar y agilizar la adjudicación del derecho, encargando las decisiones a funcionarios técnicos del nivel medio, en vez del Ministro Presidente Ejecutivo. • La declaración del estado de invalidez es de tipo temporal, mientras persistan las condiciones que la generan, la cual debe ser revisada periódicamente. 4.

Muerte (Sobrevivientes)

Se recomiendan los siguientes cambios en este programa para resolver aspectos discriminatorios por sexo, basar la pensión en 96

me del 1.5% sobre los salarios cotizables, en una prima diferenciada de acuerdo con la naturaleza del riesgo y la siniestralidad de la empresa.

la dependencia del causante, y reducir costos: • La pensión para los cónyuges (esposo o esposa), compañero o compañera, no deberá estar discriminado por sexo, pero basado en el grado de dependencia del beneficiario y sus ingresos propios. Esto deberá determinarse mediante una evaluación socioeconómica del solicitante. • Los únicos beneficiarios serán: el cónyuge/compañero(a), y los hijos menores de 18 años que sean dependientes, o inválidos, o que realicen estudios hasta los 21 años de edad, con la adecuada comprobación. Asimismo, en defecto de viuda(o) e hijos con derecho, serán elegibles únicamente los ascendientes del causante siempre que demuestren dependencia del mismo. • Se mantendrán las regulaciones actuales en cuanto a los porcentajes de la pensión para pensiones de sobrevivencia.

• Establecer premios para aquellas empresas que reducen la siniestralidad, y castigos para las que muestran incrementos. • Imponer recargos sobre la tasa de contribución específica a los empleadores que no cumplan con las medidas de higiene y seguridad laboral establecidas. • Proveer educación y capacitación preventiva a las empresas, para facilitar las medidas de reducción de siniestralidad y mejora en la prevención y seguridad en el trabajo. • Revisar el esquema de requisitos y prestaciones de RP, para hacerlo compatible y coherente con el programa de invalidez común, así como revisar los criterios de calificación de RP.

C. Reformas en Riesgos Profesionales Se recomiendan las siguientes acciones para mejorar el programa de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales (RP), en gran medida basadas en la segunda propuesta (Rizo) del INSS: • Para determinar el equilibrio financiero del programa RP, se requiere llevar a cabo, previo a la reforma y con la mayor urgencia, una evaluación actuarial que muestre si la prima actual es suficiente o excesiva. • Continuar y expandir el “nuevo modelo de seguro de riesgos laborales” que se viene instaurando, el cual incluye, entre otras, las siguientes medidas: • Transformación de la prima fija y unifor-

D.

Creación de un Programa Voluntario de Pensiones Complementarias

En todos los países que han introducido regímenes de capitalización plena e individual, ya sea en sistemas sustitutivos o mixtos, se han establecido las siguientes contribuciones: (1) alrededor del 10% sobre el salario para financiar el seguro de vejez; (2) un promedio de 0.6% a 1.5% sobre el salario para cubrir los riesgos de invalidez y muerte en compañías de seguros comerciales; y (3) un promedio de 2.3% a 2.9% como comisión que se paga a las aseguradoras por concepto de gastos de administración (con distintas variantes). El total de contribución sobre el salario promedia entre 13.5% (ver cuadro 44)

97 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

La contribución actual al programa IVM

en el INSS es del 5.5% y debería aumentarse inmediatamente a 8.5%. Esta propuesta de reforma permite, sin aumentar la contribución total al sistema de seguridad social, asignar la prima requerida del 8.5% para mantener en equilibrio el programa IVM en los próximos 8 a 10 años. Las posibilidades de establecer un régimen complementario de pensiones obligatorio están fuertemente limitadas, tanto por los requerimientos del actual programa público (IVM) como por las necesidades adicionales de financiamiento del nuevo programa. Se estima que, como mínimo, se requeriría un 5% de contribución adicional para financiar un programa complementario obligatorio de capitalización plena e individual. Esto, sumado al 8.5% que se requiere para garantizar el equilibrio financiero de IVM, implicaría una contribución total de 13.5% sólo para pensiones. Con ese 5% adicional destinado a capitalización individual, el reemplazo a que se podría aspirar se estima que sería entre 20% y 25%. En la situación actual, este nivel de financiamiento es prácticamente imposible de cubrir para la gran mayoría de los asegurados del INSS. Como alternativa, proponemos un régimen voluntario de pensiones complementarias, para aquellos asegurados que tengan capacidad económica para pagar la contribución adicional. Como incentivo, las cotizaciones adicionales, tanto del trabajador como del empleador, serían deducibles del pago de impuesto sobre la renta. Este programa funcionaría con un régimen de capitalización plena e individual. Su administración podría ser exclusivamente por compañías privadas (al estilo de Chile, Bolivia, El Salvador y Perú) o por una combinación de empresas públicas o privadas (como en Argentina, Colombia, México y Uruguay), fuertemente reguladas por el Es-

tado. En todo caso es urgente que se aprueben leyes regulando el mercado de valores y la industria del seguro, que se ofrezcan garantías mínimas para dar confianza al sistema, y que se cree una Superintendencia de Valores y Seguros. Esta base es esencial para que puedan existir instrumentos financieros rentables, cualquiera que sea el modelo de reforma que se adopte, así como para permitir una saludable diversificación de la cartera (evitando la excesiva concentración en valores públicos) y generar rendimientos reales positivos. El programa voluntario de pensiones complementarias generaría un flujo de capital menor que si fuera obligatorio, pero dadas las condiciones del mercado de valores en Nicaragua, es conveniente que ese flujo sea menor a fin de que (conjuntamente con la inversión de las reservas de IVM) pueda ser más fácilmente absorbido por el mercado. Cuando se aumente el número de asegurados y sus salarios, y se consoliden el mercado de valores y la industria del seguro, entonces sería el momento para considerar la introducción de un programa complementario de CPI de tipo obligatorio, dentro de un modelo mixto de reforma. E.

Extensión de la Cobertura Poblacional

La baja cobertura es uno de los mayores problemas de la seguridad social en Nicaragua: la cobertura de la PEA es del 14% y la de la población total 13%. En ambos indicadores, Nicaragua se coloca entre los cuatro países de América Latina que tiene la cobertura poblacional más baja. Una política de extensión de cobertura enfrenta tres tipos de problemas: (1) las características estructurales propias del mer98

cado laboral nicaragüense; (2) el régimen de contribuciones; y (3) la pobre capacidad económica del Estado para subsidiar la extensión de cobertura a los grupos de más bajo ingreso. A los efectos de obviar estas limitaciones, se hacen las siguientes recomendaciones:

reforma de Bolivia, dedicar parte de los ingresos o acciones por la privatización de empresas públicas para crear un Fondo Especial. A diferencia de Bolivia, sin embargo, dicho Fondo se utilizaría para subsidiar la incorporación de trabajadores independientes y de bajo ingreso.

• Creación de un régimen especial de afiliación facultativo, en el cual el asegurado tenga flexibilidad para escoger individualmente cada una de las coberturas: IVM (dentro de éste, con opción de vejez, invalidez y sobrevivencia), EM y RP (éste último está actualmente cerrado para el régimen facultativo).

En secciones anteriores hemos recomendado otras medidas que facilitarían la cobertura poblacional.

• La mayoría de los trabajadores no asegurados no tienen una relación laboral de dependencia (o sea, son independientes o por cuenta propia) y por ello, a su contribución como trabajador deben agregar la correspondiente al empleador (que no tienen), lo cual resulta en una contribución total que es entre 3 y 8 veces mayor que la del trabajador asalariado en los regímenes integral e IVM/RP, respectivamente. Para aliviar esta carga, aparte de la posibilidad de escoger optativamente coberturas por separado, se establecerían tasas de contribución diferenciales según el ingreso de referencia (ingreso presuntivo), se establecería, además, un ingreso mínimo de contribución inferior al establecido para los asalariados y se fijaría una pensión mínima inferior que la aplicable a los asalariados. • Si después de evaluar actuarialmente los cambios introducidos en esta propuesta, quedase un remanente, éste se utilizaría para subsidiar la afiliación facultativa del grupo de más bajo ingreso.

F.

Reformas en el Programa de Enfermedad-Maternidad (EM) del INSS

Se recomiendan las acciones siguientes para mejorar este programa: • Realizar de manera urgente y antes de la reforma, una evaluación financiera y actuarial del programa EM, para determinar si la prima actuarial del 9% es o no excesiva para el costo de este programa. Si se determinase que es excesiva, se recomienda reasignar la prima correspondiente al programa IVM, con énfasis en la extensión de la cobertura. • La actual retención del 9%, que debería legalmente transferirse al SNUS y que se dedica a financiar las empresas médicas previsionales (EMP), tiene ventajas y desventajas. Entre las primeras está el incentivo a los asegurados del INSS para permanecer en el programa de EM, a fin de recibir atención de salud superior a la del MINSA; esto al menos ha parado la severa desafiliación que estaba ocurriendo. Pero la contrapartida de esto es que se ha privado al SNUS de recursos importantes para asistir a la población no cubierta por el INSS y mejorar la calidad de sus

• El Estado podría considerar, como en la 99 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

servicios. A fin de resolver este dilema, se recomienda que parte de la contribución del 9% (o la que se determine por la evaluación actuarial que es necesaria) se transfiera en solidaridad al SNUS y parte se retenga en el INSS para continuar la atención en las EMP. A los efectos de introducir la reforma anterior habrá que reformar la legislación vigente para resolver el conflicto jurídico actual y regular legalmente las EMP. Con respecto a esto último se recomienda: • Definir prestaciones básicas, diferenciadas para los asegurados, con posibilidades de copago (a cargo de pacientes) para servicios adicionales en las EMP. • Revisar las relaciones contractuales entre el INSS y las EMP (y otros proveedores) para asegurar que estas últimas suministran servicios adecuados y no tienen utilidades excesivas y crear un sistema de inspección para supervisar a los proveedores. • Corregir las exclusiones que hacen actualmente las EMP de grupos de alto riesgo, enfermedades costosas y pensionados. • Destinar un mínimo de recursos en las EMP a actividades preventivas (generar externalidades), tales como información, educación, vacunación, etc. • Garantizar la coordinación del programa de EM en el INSS con el resto de los programas públicos de salud (MINSA, agua, alcantarillado, etc.) G.

Reformas al Sistema Nacional Unico de Salud (MINSA)

Nicaragua se encuentra entre los cuatro países de la región con la mortalidad infantil más alta y entre los seis con la esperanza de

vida más baja; además, se coloca entre los seis países con menor acceso de la población a agua potable y en el grupo de cinco países que están o recién comienzan la transición epidemiológica (por lo que las "enfermedades del subdesarrollo" son las principales causantes de la morbilidad y mortalidad). Por último, la cobertura efectiva de la población es muy baja. A los efectos de facilitar la extensión de la cobertura efectiva de la población, reducir la mortalidad infantil y la morbilidadmortalidad por "enfermedades del subdesarrollo", mejorar la calidad de los servicios y aumentar la eficiencia en el SNUS, se recomiendan las siguientes medidas: • Poner más énfasis en la medicina preventiva y atención primaria de la salud que en la medicina curativa, en el personal paramédico que en el médico, y en el primer nivel de atención que el segundo, y más en éste que en el tercer nivel. • Asignar prioritariamente recursos a la construcción de acueductos y alcantarillado (y disposición adecuada de excretas). • Continuar y expandir el programa de vacunación infantil contra enfermedades contagiosas de mayor incidencia en este grupo etáreo (DPT, tuberculosis, polio, sarampión) y extender la vacunación a la población adulta en malaria, cólera, tifoidea y otras enfermedades inmunoprevenibles. • Focalizar también la atención en las enfermedades del aparato digestivo y respiratorio que son las principales causas de mortalidad infantil y general, así como en el grupo materno-infantil, incluyendo educación de la salud, control de la mujer embarazada y el infante, y programas de 100

nutrición. • Continuar y aumentar el énfasis en centros y puestos de salud sobre los hospitales. Con respecto a los dos primeros, equiparlos adecuadamente para que la población se atienda en ellos, en vez de saltarse el primer nivel de atención para recibirla en el segundo y tercer nivel. Antes de construir nuevos hospitales debe darse preferencia a su reparación, mantenimiento y equipación; la construcción de nuevos hospitales debe ser precedida de un estudio cuidadoso de su absoluta necesidad y el área que deben servir. • Aumentar la ocupación hospitalaria (actualmente un promedio de 66.5%) antes de considerar la construcción de nuevos hospitales. También hay que aumentar la ocupación en los centros de salud con camas (56%) dotándolos de manera adecuada para que la población los use. • Promover la descentralización administrativa del MINS, pero transfiriendo los recursos correspondientes a las unidades descentralizadas, y promover la participación de la comunidad a nivel local. • Introducir cuotas de uso para ciertos servicios hospitalarios, eximiendo a la población de bajo ingreso y pobre (previa comprobación). Los recursos generados por dichas cuotas de uso deben ser mantenidos en el hospital correspondiente y emplearse en mejorar la calidad de sus servicios. • Establecer una Comisión Nacional de Salud que controle las medidas anteriores, supervise el SNUS y las EMP, y se asegure que la transferencia hecha por el INSS, de parte del 9% de contribución de EM al SNUS, efectivamente se dedique a éste y no se use por el Estado para otros fines.

H. Reformas en la Administración del INSS Uno de los problemas tradicionales de la seguridad social en América Latina ha sido la falta de autonomía de la institución gestora y la excesiva intromisión del Estado en aquélla. El diagnóstico ofrece abundante evidencia de que esto ha ocurrido en Nicaragua, es necesario, pues, reforzar la autonomía del INSS y controlar la intervención del Estado; el problema es cómo hacerlo. Una alternativa sería tratar de asegurar dicha independencia mediante el nombramiento del Presidente del INSS. Por ejemplo, tendría que ser electo por la Asamblea Legislativa basado en ternas propuestas por las tres partes involucradas en el sistema (trabajadores, empleadores y Estado). El problema de esta alternativa es que si el partido de gobierno controla la Asamblea Nacional escogería el candidato propuesto por el Ejecutivo. Por lo contrario, si la oposición controla la Asamblea Legislativa y escoge un candidato de su preferencia, ocurriría una situación en que el Presidente del INSS estaría aislado de otros actores claves en el gobierno, por lo cual su gestión no sería efectiva y se crearían serios conflictos. La segunda alternativa sería que el Ejecutivo nombrara al Presidente del INSS y se creara una Junta Directiva (o se implantara el mandato legal que hoy no se cumple). Dicha Junta se integraría por seis miembros propuestos en ternas por los sectores laboral, empresarial y estatal. La Asamblea Legislativa por mayoría escogería los dos representantes de cada uno de los sectores. Para evitar que la Junta se cambie por entero en cada período presidencial y asegurar un mínimo de continuidad, el período de servicio de los miembros de la Junta debe ser mayor al término presidencial, y se rotaría un miembro de la Junta cada año. Hemos detectado una serie de problemas administrativos en el diagnóstico y para corregirlos se recomienden las acciones siguientes:

101 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

•

Introducir un número de identidad única de todos los asegurados (y sus dependientes) y empleadores, que se procese electrónicamente, a fin de actualizar el registro, completar realmente la cuenta individual de asegurado, controlar la mora patronal, determinar el derecho al uso de prestaciones médicas del asegurado y su familia, y agilizar el dilatado, engorroso e injusto trámite de otorgamiento de las pensiones. Deben integrarse las micro computadoras en un sistema central de informática.

•

Asignar el número de personal adecuado por programa, re-entrenar el personal para las nuevas tareas que se les asigne (por ejemplo, computación, procesamiento electrónico de datos), introducir la carrera administrativa y establecer un procedimiento adecuado de contratación, ascenso y fijación y aumento de salario basado exclusivamente en la calificación y esfuerzo del empleado, a fin de retener a los valiosos, especialmente a los expertos con larga experiencia.

•

El INSS no otorga atención de salud directa que es la que requiere más personal y genera la gran mayoría del gasto administrativo pero, a pesar de ello, el porcentaje del gasto administrativo en el total fue de 10.5% en 1995, el cual es extremadamente alto. Dicho porcentaje debe reducirse aproximadamente a 6% a través de varias medidas que se resumen a continuación.

•

•

Comprobar cuál es el número actual de empleados del INSS y su distribución por programas, y si efectivamente la relación de empleados por 1,000 asegurados se redujo de 10.5 a 4.1 en 199495 (debido al traspaso de personal del INSS al FONIF). Si se comprobase que el número de empleados es mayor que el reportado y que la correspondiente relación es más alta, deben ambos reducirse drásticamente.

Mejorar el sistema contable, que es el mismo que se usaba hace 15 ó 20 años, sustituyéndolo por uno moderno, transparente, preciso y eficiente, y que separe la contabilidad por programas (IVM, RP y EM) en vez de por regímenes (contributivo, no contributivo, etc.). Deben eliminarse los problemas indicados (en las secciones VIII-B y IX-B): facturación ficticia (que, a su vez, "infla" los ingresos y la reserva); separación de los gastos administrativos por regímenes de afiliación en vez de por programa; inclusión de gastos inapropiados en los egresos; y uso rubros vagos o erróneos en las cuentas de los estados financieros y en la inversión de las reservas, etc.

•

Reformar y modernizar el reglamento financiero, que data de 1983, dictar un reglamento de inversiones ágil, crear una comisión de inversiones de carácter técnico, elevar el nivel técnico del personal de inversiones y explorar opciones de administración conjunta con el sector privado. Renegociar los bonos del Estado que están a largo plazo y con rendimiento real bajo o negativo.

•

En todo caso deben eliminarse las planillas complementarias, las tarjetas de crédito al personal y los pagos excepcionalmente altos por servicios externos.

102

I.

Simulaciones de la Reforma Propuesta para IVM 1.

promedio vigentes, y que los menores de esa edad entrarán con la nueva fórmula de cálculo que baja la tasa media de reemplazo a 50%. En el sistema actual (" sin reforma") se simuló (en la primera parte de este estudio) una tasa media de reemplazo del 59%, para una persona con 60 años de edad. Por lo tanto, implicaría simular una reducción en la tasa media de reemplazo de 9 puntos porcentuales o el 15%.

Resumen de los Aspectos Principales de la Reforma Propuesta

La propuesta resumida anteriormente incluye los siguientes puntos esenciales en el programa de IVM: edades de retiro, ajuste en los requisitos para obtener la pensión por invalidez común y mejora en el proceso administrativo y criterios de declaración de la invalidez, restricción de los beneficiarios de pensión por muerte, ajuste en las tasas de reemplazo para considerar un esquema diferenciado según nivel de ingresos, reglamentación de la metodología para la revalorización de los montos de pensiones en curso de pago, ajuste en la contribución para garantizar un periodo de equilibrio durante 10 ó más años y mejoras en la gestión de las inversiones. La aplicación de las simulaciones incluyeron varias modificaciones aplicadas al modelo de proyecciones: a. Edades de retiro: se modifican las tasas de entrada a la jubilación, para hombres y mujeres, a fin de que a partir del año 2000 la edad promedio al retirarse sea de 65 años. b. Requisitos de invalidez común: se mantienen constantes las tasas de entrada a la invalidez hasta el año 1997, pero se reducen en 20% entre 1998 y el 2000. c. Tasas de reemplazo para jubilación e invalidez: se simula que las personas con 55 y más años de edad en 1998 se retirarán con las tasas de reemplazo

d. Tasa de cotización: Se consideran tres escenarios de contribución, todos a partir de 1998: (i) la vigente del 5.5%; (ii) un aumento al 6.75%, simulando que el Estado no paga el 0.25% que le corresponde por IVM y que se destina el 1.5% de víctimas guerra para apoyar el programa IVM, o sea, un incremento neto de 1.25%; y (iii) un aumento al 7.75%, simulando que, adicionalmente al incremento neto de 1.25% en el escenario (ii), se transfiere a IVM un 1% del programa de enfermedad y maternidad (EM). 2.

Resultados de la Simulación

Los resultados de las simulaciones de la propuesta de reforma se presentan en tres cuadros: el cuadro 49 resume las proyecciones demográficas; el cuadro 50 presenta las proyecciones de gastos y costos, las cuales son comunes a todos los escenarios; y el cuadro 51 resume información sobre superávit (o déficit) y niveles de reservas, considerando las tres alternativas de tasas de cotización (primas).

103 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

CUADRO 49 ESCENARIO CON REFORMA DE IVM: PROYECCIONES DEMOGRÁFICAS Variable Activos cotizantes Pensionados:

1998

1999

2000

2005

2010

2015

2020

223,744

229,574

235,878

272,060

317,589

378,946

462,263

47,555

48,367

48,933

52,613

57,833

66,113

80,837

Inválidos

9,695

10,003

10,231

11,897

14,552

17,929

21,185

Jubilados

22,171

22,424

22,467

22,384

21,837

23,930

32,717

Viudas

8,062

8,426

8,842

11,003

13,226

14,788

16,447

Huérfanos

7,627

7,513

7,393

7,330

8,217

9,465

10,488

4.7

4.7

4.8

5.2

5.5

5.7

5.7

Activos/pensionados

Los ajustes propuestos al perfil de beneficios y condiciones de acceso de IVM permitirían reducir la caída en la relación de activos/pensionados, al menos por un periodo que abarca hasta el año 2020. Dada la gradualidad de la reforma, en los primeros años no existiría un efecto importante, pero a medida que transcurre el tiempo se sentirían los efectos de la propuesta. De acuerdo con la proyección, la relación activos/ pensionados se elevaría de 4.7 a 5.7 entre los años 1998 y 2020; debido a las condiciones de maduración del régimen IVM, así como al envejecimiento de la población, se esperaría que en un plazo más largo dicha relación inicie un nuevo descenso (ésta es la tendencia que muestran los resultados más allá del año 2020).

especialmente en cuanto a edades de retiro y modificaciones en los índices de invalidez. Sin embargo, a partir del 2001, conforme la reforma surta efecto, comenzaría a disminuir nuevamente el costo (contribución) hasta un nivel del 7.7%.

En lo que se refiere a proyecciones de gastos (pensiones, administración y total) y el correspondiente costo sobre la planilla o porcentaje de contribución sobre el salario (cuadro 50), éste último seguiría creciendo hasta el año 2000, alcanzando un nivel máximo cercano al 8%, comportamiento que se debe a la gradualidad de la propuesta, espe-

En cualquier caso, se observa que el costo seguiría estando por encima del actual nivel de contribución, lo que indica que sólo se podría lograr un balance entre ingresos y egresos (por un período determinado, según el sistema de prima escalonada) si se elevasen las contribuciones.

En comparación con las proyecciones del escenario “sin reforma” (o sea, el sistema actual, ver cuadro 39), la reducción en costos que implicaría la reforma propuesta es bastante significativa: de un 10.6% en el año 2010 y 12.5% en el año 2020 (sistema actual), a 7.7% en esos mismos años (bajo la reforma propuesta). En términos relativos, en el año 2020 la reforma reduciría los costos anuales de operación de IVM en un 38%, aproximadamente.

104

CUADRO 50 Escenario Con Reforma. ESCENARIO CON REFORMA DE IVM: PROYECCIÓN DE GASTOS Y COSTO SOBRE LA PLANILLA (C$ millones) Año

Gasto en pensiones

Masa salarial Jubilados

Gasto Admin.

Inválidos

Sobrev.

Total

Gasto total

Costos (%)

1995

3,507

134

55

29

218

28

246

7.0

1996

3,633

148

63

30

240

28

268

7.4

1997

3,776

161

71

31

262

28

290

7.7

1998

3,913

172

79

32

284

28

311

8.0

1999

4,063

182

85

34

301

28

329

8.1

2000

4,219

189

91

36

315

28

343

8.1

2005

5,104

210

121

45

376

28

404

7.9

2010

6,161

237

156

55

448

28

475

7.7

2015

7,581

284

200

65

548

28

576

7.6

2020

9,530

387

244

76

706

28

734

7.7

Se evaluaron tres escenarios alternativos de la tasa de cotización (prima o contribución): (i) la actual de 5.5%, (ii) un incremento al 6.75%, y (iii) un incremento al 7.75%. Las proyecciones se presentan en el cuadro 51. La primera alternativa, la actual prima del 5.5%, es obviamente insuficiente para financiar al programa IVM, aún si se introdujese la reforma propuesta en los beneficios. Esto se debe a que, si bien se logran reducir los costos, el considerable déficit inicial del programa influye fuertemente en el agotamiento de la reserva, sin posibilidad de generar un balance entre ingresos y egresos. La segunda alternativa, una prima del 6.75% sobre los salarios, permitiría reducir substancialmente el déficit de operación, hasta un nivel muy bajo, pero no lo suficiente como para producir un superávit anual de operación. En consecuencia, la reserva se agotaría entre los años 2015 y 2020. Un principio fundamental del régimen de primas escalonadas es que las reservas nunca deben ser utilizadas para pagar prestaciones

corrientes, únicamente sus rendimientos (reales), por lo que tampoco una prima del 6.75% equilibraría financieramente el sistema, aún en el corto o mediano plazo. La tercera alternativa, elevar la prima al 7.75% a partir del año 1998, permitiría generar un superávit de operación anual en ese mismo año, e incluso incrementarlo según transcurren los años, por un periodo suficientemente largo. Todavía en el año 2020 la reserva presenta una tendencia creciente (en términos reales). Basados en el análisis anterior concluimos que una contribución entre 6.75% y 7.75% sobre los salarios, sería suficiente para equilibrar el programa IVM por un periodo de 10 ó 20 años. Con este propósito, se determinó que una contribución del 7.2% equilibraría el programa hasta el año 2010, mientras que una contribución de 7.5% lo equilibraría hasta el año 2018.

105 La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

CUADRO 51 ESCENARIO CON REFORMA DE IVM: SIMULACIÓN DE RESULTADOS DE OPERACIÓN Y RESERVAS SEGÚN DIFERENTES NIVELES DE PRIMA (C$ Millones) AÑO

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2005 2010 2015 2020

J.

5.50% Superávit Reserva (Déficit) Final (35) 648 (25) 623 (41) 582 (57) 525 (68) 457 (77) 380 (105) (114) (118) (683) (141) (1,326) (192) (2,172)

TASA DE COTIZACIÓN (PRIMA) 6.75% Superávit Reserva (Déficit) Final (35) 648 (25) 623 (41) 582 (7) 575 (14) 561 (19) 542 (25) 405 (31) 257 (42) 84 (73) (217)

El Impacto de la Reforma Propuesta en la Contribución Actual del INSS

Para poder medir el impacto de la reforma global propuesta en la contribución total al INSS, se presentan cuatro alternativas, las cuales se contrastan con la contribución actual, en el cuadro 52.

7.75% Superávit Reserva (Déficit) Final (35) 648 (25) 623 (41) 582 33 615 29 644 27 671 41 823 61 1,081 85 1,470 96 1,933

La actual contribución total al INSS (incluyendo IVM, EM, RP y Víctimas de GuerraVG) en el régimen integral es de 17%, que se desglosa así: 5.5% para IVM, 8.5% para EM, 1.5% para RP y 1.5% para VG (también puede considerarse 9% en EM y 1% en RP, pues 0.50% del primero se dedica a prestaciones médicas y subsidios para RP). En

CUADRO 52 IMPACTO DE LA REFORMA GLOBAL PROPUESTA EN LA CONTRIBUCIÓN AL INSS (en porcentajes sobre el salario) Sistema Reforma Propuesta: Alternativas Programas

2

3

4

IVM

5.50

7.50

7.25

6.75

6.50

EM*

8.50

7.50

7.50

6.25

6.25

RP

1.50

1.50

1.50

1.50

1.50

VG

1.50

0

0

0

0

17.00

16.50

16.25

14.50

14.25

(0.25)

0.25

2.00

2.25

TOTAL Adicional Requerido

Actual

1

* Se asume que EM requiere una contribución mínima de 7.5% pero pudiera ser menor o mayor. 1. 1.5% de VG se pasa a IVM pero el Estado no paga 0.25% a EM, resultando en un incremento neto de 1.25% que se pasa a IVM. Además, EM pasa 0.75% a IVM. Total pasado a IVM es 2% 2. 1.5% de VG se pasa a IVM pero el Estado no paga 0.25% a EM ni tampoco 0.25% a IVM resultando en un incremento neto de 1% que se pasa a IVM. Además, EM traspasa 0.75% a IVM. Total traspasado a IVM es 1.75%. El déficit de IVM es 0.25% y se requiere este incremento en la contribución. 3. Igual a 1, pero 2% de EM se pasa al SNUS y nada se pasa a IVM. EM tiene un déficit de 1.25% e IVM un déficit de 0.75%. Se requiere 2% adicional de contribución. 4. Igual a 2, pero 2% de EM se pasa al SNUS y nada se pasa a IVM. EM tiene un déficit de 1.25% e IVM un déficit de 1%. Se requiere 2.25% extra de contribución.

106

las alternativas (i) y (ii) se asume que no hay la contribución estatal del 0.25% para EM, pero que el 1.5% de VG (pagado por asegurados y empleadores) se pasa a IVM, con un neto de 1.25%. En las alternativas (i) y (ii) se asume, además, que la contribución del 8.5% a EM es excesiva y que se puede pasar 1% a IVM; pero para determinar esto debe esperarse al estudio actuarial propuesto. En todas las cuatro alternativas de la reforma propuesta se asume que la contribución a IVM debe ser 7.5% para garantizar el equilibrio por 20 años. La contribución a RP se asume, en todas las alternativas, que es 1.5%, pero también habrá que esperar al estudio actuarial para determinar esto. En las simulaciones hechas en la sección anterior se tuvo en cuenta sólo el 0.25% que el Estado debe pagar a IVM, pero no el otro 0.25% que debe pagar a EM. En el cuadro 52 se incluye sólo la segunda en las alternativas 1 y 3, y ambas en las alternativas 2 y 4. Pero debe notarse que el Estado nunca ha cumplido con las dos obligaciones, por lo que la eliminación de dichas contribuciones no deben alterar los cálculos. Por otra parte, la contribución del 1.5% para VG se ha hecho efectiva (salvo la mora) pues ha sido pagada por el empleador y el trabajador. En la alternativa 1, la contribución total es del 16.5%, o sea, menor que la vigente y queda un excedente de 0.25% de EM. En la alternativa 2, la contribución total es de 16.25%, hay un déficit de 0.25% en IVM y se requiere este aumento en la contribución, pero aún sin dicho aumento, el programa IVM estaría equilibrado por 12 años. En las alternativas 3 y 4 se considera un traspaso de 2% de la contribución de EM en solidaridad para el SNUS y no se pasa nada de EM a IVM; como resultado, ocurre un déficit de 2% en la alternativa 3 y de 2.25% en la alternativa 4, que requerirían similares aumentos en la contribución. Dichos aumentos

son muy pequeños y se dividirían proporcionalmente entre el asegurado y el empleador. Esto requerirá una decisión entre un elemento de solidaridad del sistema de salud (para mejorar la cobertura y servicios de MINSA) y el mantenimiento de la contribución actual sin ningún incremento significativo. Los cálculos anteriores son conservadores pues es posible que EM pueda financiarse con sólo 6.25% en vez del actual 8.5% (en el pasado, parte de cuya recaudación se ha traspasó a IVM). Además, es también probable que las reformas administrativas en EM reduzcan sus costos. Por último, la prima fija de 1.5% para RP (que actualmente será diferenciada por grado de siniestralidad) pudiera también resultar excesiva cuando se introduzcan los incentivos para reducir el riesgo y las medidas preventivas en las empresas. Esto pudiera liberar una parte, aunque pequeña, para pasar a IVM. K. Conclusión En conclusión, la propuesta lograría el equilibrio financiero-actuarial de IVM entre 12 y 20 años, sin aumentar la contribución actual del INSS, mantendría el actual programa de EM combinado con las EMP pero sometiendo a éstas a supervisión, y mejoraría el programa de RP reduciendo la siniestralidad en las empresas y mejorando la seguridad laboral. También facilitaría la extensión de la cobertura poblacional e infundiría mayor equidad en la seguridad social. Por último, reformaría el SNUS haciéndolo más adecuado a las necesidades y urgencias de salud de la población. Todos estos cambios pueden lograrse sin aumento en la contribución actual del INSS, mediante modificaciones razonables en las condiciones de acceso y mejor eficiencia administrativa. La propuesta sugiere un programa de pensiones complementarias de tipo voluntario para

La Seguridad Social en Nicaragua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

107

aquellos asegurados de alto ingreso que lo deseen. Finalmente, se recomienda una trasferencia de una parte pequeña de la contribución de EM en solidaridad al SNUS, lo

108

cual podría tener un impacto significativo en mejorar los niveles de salud de la población; pero esto requeriría un aumento de aproximadamente 2% en la contribución actual.

BIBLIOGRAFIA Adriazén, Gabriela, Ramón Barúa, et al. 1996. Tres Años del Sistema Privado de Pensiones, 1993-1996: Perú. Lima: AFP Horizonte. Arenas de Mesa, Alberto. “Learning from the Privatization of the Social Security Pension System en Chile: Macroeconomic Effects, Lessons and Challenges.” University of Pittsburgh, Ph. Dissertation. Arenas de Mesa, Alberto y Fabio Bertranou. 1997. “Learning from Social Security Reforms: Two Differents Cases, Chile and Argentina,” World Development (March): Asociación Internacional de Seguridad Social (AISS). 1996. Las bases técnicas y otras estadísticas actuariales en las instituciones centroamericanas de seguridad social: Nicaragua (Panamá: INSS, mayo 1316). Banco Central de Nicaragua (BCN). 1991 a 1996a. Informe Anual 1990 a 1995 (Managua). 1995b, 1996b. brero 1996. (Managua).

Indicadores Económicos (mensual) enero a diciembre 1995, enero a fe-

Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 1980 a 1996. Progreso Económico y Social en América Latina (Baltimore: John Hopkins). 1995a. “Realizing the Full Potencial of Reform” (Washignton D.C.: Second Hemispheric Conference on Social Security Pension Reform and Capital Markets Development). Banco Mundial. 1988 a 1996a. World Development Report 1988 a 1996 (Oxford: Oxford University Press). 1990 a 1996b. Social Indicators of Development 1990 a 1996 (Oxford: Oxford University Press). Berteranou, Fabio. 1996. “A New Approach to Social Security Pension Reform: The Case of Argentina.” Pittsburgh: University of Pittsburgh (mimeo). 1997. “Health Care Reform in Argentina.” Pittsburgh: University of Pittsburgh (mimeo) Bossert, Thomas. 1982. “Health Care in Revolucionary Nicaragua”, en Nicaragua in Revolution, Thomas Walker, editor (New York: Praeger). Bustamante, Julio et al. 1995. “Estudio de Prefactibilidad y Elaboración de Términos de Referencia para la Reforma del Sistema de Pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte del Instituto Nicaragüense de Seguro Social.” Managua: INSS, Informe No. 2. 1985. “Health Policy: The Dilemma of Success”, en Nicaragua: The First Five Years, Thomas Walker, editor (New York: Praeger). Cartin, Brian. 1997. “Chiel: The Effectiveness of the [Healt Care] Reform.” Cruz-Saco y Mesa-Lago, editores, en prensa. CELADE. 1994, 1995. Boletín Demográfico de América Latina (Santiago) CEPAL. 1993a a 1995a. Estudio Económico de América Latina y el Caribe 1993 a 1995 (Santiago). 1993b a 1995b. Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 1993 a 1995 (SantiaLa Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

89

go). Conferencia Mundial de Administradores de Seguridad Social del Sector Público. 1975. Evolución del seguro social de Nicaragua (Managua: INSS, octubre). Cruz-Saco, María Amparo and Carmelo Mesa-Lago, editores. En prensa. Do Options Exist? The Reforma of Pension and Healt Care Systems in Latin America. Pittsburgh. Donahue, John. 1986. The Nicaraguan Revolution in Health: From Somoza to the Sandinistas (Massachusetts: Bergin). Durán, Fabio. 1996. “Costa Rica: Alternativas de Reforma al Sistema Nacional de Pensiones”, Seminario Internacional “Las Alternativas de Reforma a la Seguridad Social en América Latina”. San Salvador, 22 de marzo. Fondo Monetario Internacional (FMI). 1995. International Financial Statistics Yearbook (Washington D.C.) Fondo Nicaragüense de la Niñez y la Familia (FONIF). 1995. FONIF (Managua, febrero). Gabinete Social. 1994. “Programa de construccción 1994. Sector Social”. (Managua: MAS, abril). 1994a. Población y Desarrollo: Diagnóstico (Managua: MAS, julio). Garfield Richard and William Glen. 1992. Health Care in Nicaragua (Oxford: Oxford University Press). Gobierno de Nicaragua. 1990. “Stabilization and Structural Adjustment Program for Nicaragua” (Paris: Meeting of the Consultative Group of Donor Countries). Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS). 1995. Diagnóstico. Ciudad México, marzo. Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y Bienestar (INSSBI). 1982a. Memoria 1982 (Managua). 1982b a 1995b. Anuario Estadístico 1981 a 1994 (Managua). 1986c. Integración de Bienestar Social en el Concepto y Realidad de la Seguridad Social (Managua). 1988d. Plan de Trabajo 1988 (Managua). 1988e. Memoria de Actividades 1988 (Managua). 1995c. Ley Orgánica de Seguridad Social de Nicaragua (Managua). Instituto Nicaragüense de Seguridad Social (INSS). 1975. Evolución del Seguro Social en Nicaragua (Managua: octubre). 1975b. Ley Orgánica de Seguridad Social y Reglamento General del INSS (Managua). 1996a. Anuario Estadístico 1995 (Managua). 1996b. Informe Evaluativo Anual (Managua: INSS Oficina de Planificación, mayo). 1996c. “Balance General 1995” (Managua, julio). (preparado por Act. José León Sánchez). 1996d. “Diagnóstico (Proyecciones Demográficas y Financieras) y Alternativas de Modelo de Financiamiento para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte”. (Managua: Proyecto Banco Mundial/INSS). 90

1996e. Las Bases Técnicas y Otras Estadísticas Actuariales en las Instituciones Centroamericanas de Seguridad Social, Nicaragua. AISS, Segundo Seminario de alto nivel sobre Técnicas Actuariales de la Seguridad Social, Panamá, mayo. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC). 1980, 1989. Anuario Estadístico de Nicaragua 1980, 1989 (Managua). 1989. Nicaragua diez años en cifras (Managua). 1992a. Nicaragua en cifras 1991 (Managua). 1992b. Proyecciones de la población 1950-2025 (Managua). 1993. Compendio estadístico 1987-1991 (Managua). 1995. Censos Nacionales 1995 (Managua, septiembre). Lacayo, Sandra Dario. 1996. “Nicaragua: Social Security Evolution (1979-1994)”, Trabajo inédito, Pittsburgh, University of Pittsburgh. La Forgia, Gerard. 1997. “Understanding Health Care Reform: A Fiancial and Service Flow Model an the Colombian Case.” En Cruz-Saco y Mesa-Lago, editores, en prensa. “Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud.” 1996. El Peruano, 11 de noviembre, pp. 144233-144236. “Ley de Pensiones.” 1996. Gaceta Oficial de Bolivia, 29 de noviembre, pp. 3-38 “Ley del Seguro Social.” 1995. Diario Oficial (México), 21 diciembre, pp. 25-63 “Ley No. 26504”. 1995. El Peruano, 18 de julio, pp. 133163-133167 Mendoza López, Humberto. 1993. “La seguridad social en Nicaragua, su crisis y su proyección”, Estudios de la Seguridad Social, No. 73, pp. 101-124. Mesa-Lago, Carmelo. 1985. El desarrollo de la seguridad social en América Latina (Santiago: CEPAL). 1992. Atención a la salud para los pobres en América Latina y el Caribe (Washington D.C.: OPS). 1993. Aspectos económico-financieros de la seguridad social en América Latina y el Caribe. (Santiago: CIEDESS). 1994a. La reforma de la seguridad social en América Latina y el Caribe: Hacia una disminución del costo social del ajuste estructural (Santiago: CIEDESS). 1994b. La reforma de la seguridad social y las pensiones en América Latina: Importancia y evaluación de las alternativas de privatización (Quito: INCAE-PRONASEC). 1996a. “La reforma de las pensiones en América Latina: Sistemas públicos, privados, mixtos y paralelos”, Estudio de la Seguridad Social, N° 80, pp.58-85. 1996b. “Las reformas de las pensiones en América Latina y la posición de los organismos internacionales,” Revista de la CEPAL, N° 60 (Diciembre), pp. 73-94. Mesa-Lago, Carmelo. 1997. “Comparative Analysis of Pension Reform in Eight Latin American Countries: La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

91

Advantages-Disadvantages, Lessons and Challenges.” University of Pittsburgh, April. Mesa-Lago, Carmelo y Alberto Arenas de Mesa. 1997 (en prensa). “Chile, 15 años después de la Privatización del Sistema de Pensiones: Evaluación, Lecciones y Desafíos”. University of Pittsburgh. Mesa-Lago, Carmelo, Ricardo Córdova y Carlos M. López. 1994. El Salvador: Diagnóstico y Propuesta de Reforma de la Seguridad Social (San Salvador: CINDES-FES-FUNDAUNGO). Mesa-Lago, Carmelo y Fabio Bertranou. 1997. Manual de Economía de Seguridad Social Latinoamericana (Montevideo: CLAEH). Ministerio de Acción Social (MAS). 1996. Gasto Social en Nicaragua 1990-1994 y 1995-2000 (Managua). Ministerio de Salud (MINSA). 1993. Anuario Estadístico 1990 (Managua). 1993b. Política Nacional de Salud (Managua). 1994a. Manual de certificación médica de defunciones (Managua). 1994b. Causas de defunción registradas 1982-1991 (Managua). 1994c, 1996a. Informe del Ministerio de Salud 1993 a 1995 (Managua). 1994d. Causas de Defunción Registrada 1982-1991 (Managua). 1995a. Reforma del sector salud, República de Nicaragua (Managua). 1995b. Producción de servicios 1990-1994 (Managua). 1995c. Sistema de información de atenciones ambulatorias en el primer nivel de atención (Managua). 1995d. Clasificación de motivos de consulta en el primer nivel de atención (Managua). 1995e. Informe preliminar: Principales patologías 1994 (Managua). 1996b. Informe anual del programa de control de tuberculosis (Managua). 1996c. Estudio de Demanda de Servicios de Salud: Nicaragua (Managua: MSH-MINSABID). MITRAB. 1993, 1994 II y III encuesta hogares en ocho ciudades urbanas. (Managua octubre). OIT. 1992. Informe sobre la Valuación Actuarial Presentado al Gobierno de Nicaragua (Ginebra: OIT/OTA/NICARAGUA/R.G.) OIT-AISS-CISS-OISS. 1995. “Informe de la Comisión Técnica Internacional para la Evaluación del Régimen IVM Administrado por el INSS.” (Managua: INSS, 5-7 abril) 1996. El costo de la seguridad social 1987-1989 (Ginebra). OPS. 1994. Las condiciones de salud en las Américas (Washington D.C.: OPS). PNUD. 1990 a 1996. Human Development Report 1990 a 1996 (Oxford: Oxford University Press). 92

Rizo Castellón, Simeón, editor. 1996. Seguridad Social para el siglo XXI (Managua: INSS). Ruíz Arias, Manuel I. 1996. “Análisis sobre las empresas médicas previsionales organizadas y financiadas por el INSS” (Managua: MIRACON-96, diciembre). Sánchez Proveedor, José León. 1996. “Diagnóstico y propuesta al modelo de financiamiento del seguro invalidez, vejez y muerte” (Managua: INSS, Comisión Americana de Actuaría y Financiamiento, noviembre). Sauri C., Carlos. 1996. “Modificaciones a la Ley del IMSS: Fondo de Pensiones”, Ejecutivos de Finanzas, febrero, pp. 28-34. Superintendencia Bancaria (SB). 1996. Informe de Coyuntura Entidades Administradoras de Pensiones y Cesantías. Santafé de Bogotá, junio. Superintendencia de AFJP (SAFJP). 1995. Memoria Trimestral. Buenos Aires. Superintendencia de AFP (SAFP). 1996. Boletín Estadístico Mensual. Santiago, diciembre. Superintendencia de AFP (SAFP). 1996. Memoria 1996. Lima. 1996. Boletín de Información Mensual. Lima, diciembre 31. Superintendencia de Seguridad Social (SSS). 1995. Estadísticas Mensuales de la Seguridad Social. Santiago. Téfel, Reynaldo y Humberto Mendoza. 1985. “Social Welfare”, en Nicaragua: The First Five Years, Walker, editor (New York: Praeger). U.S. Social Security Administration. 1981 a 1995. Social Security Programs Throughout the World 1981 a 1995 (Washington D.C.: GPO).

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

93

LISTA DE ABREVIATURAS CEPAL Comisión Económica para América Latina CELADE Centro Latinoamericano de Demografía CPI

Capitalización Plena e Individual

CINASE Centro de Investigación y Asesoría Socioeconómica CORNAP EM

Corporación Nacional de Privatización

Enfermedad y Maternidad (Programa del INSS)

EMP

Empresas Médicas Previsionales

FONIF

Fondo Nicaragüense de la Ninéz y la Familia

INEC

Instituto Nacional de Estadísticas y Censos

INSS

Instituto Nicaragüense de Seguridad Social

INSSBI Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y Bienestar Social IPC

Indice de Precios al Consumidor

IVM

Invalidez, Vejez y Muerte (Programa del INSS)

MINSA

Ministerio de Salud

OIT

Organización Internacional del Trabajo

PEA

Población Económicamente Activa

RP

Riesgos Profesionales (Programa del INSS)

SAP

Sociedades Administradoras de Pensiones

SNUS VG

Sistema Nacional Unico de Salud Víctimas de Guerra (Programa administrado por el INSS)

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

95

ANEXOS: BASES TECNICAS DE LA EVALUACION ACTUARIAL

POBLACIONES INICIALES

Poblaciones iniciales de activos, jubilados e inválidos por sexo, 1994

Edad 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53

Activos Hombres Mujeres

34 43 101 171 483 854 1,326 2,132 1,942 2,487 2,892 3,265 3,279 3,834 4,069 4,450 4,334 4,731 4,103 4,911 4,180 4,166 3,744 4,175 3,614 3,762 2,968 3,321 2,401 2,918 2,327 2,494 2,068 1,944 2,142 1,868 1,586 1,750 1,233

Jubilados Hombres Mujeres

17 27 32 75 184 487 854 1,666 2,078 2,780 3,430 3,939 3,840 4,237 4,241 4,333 4,123 4,233 3,646 4,149 3,552 3,374 2,971 3,190 2,825 2,589 2,159 2,146 1,578 1,941 1,476 1,490 1,204 1,020 1,105 813 618 686 479

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

Inválidos Hombres Mujeres

1 2 1 2 3

1 4 3 2 6 12 10 6 11 13 13 15 26 19 31 27 40 29 34 29 32 40 37 43 43 61 62 66 63 95 81 119

2 1 3 10 6 9 10 13 15 11 18 16 30 36 47 36 37 41 58 60 66 76 78 90 104 113 116 168 145 183 171 188

101

Poblaciones iniciales de activos, jubilados e inválidos por sexo, 1994 Conclusión

Edad 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

Activos Hombres Mujeres 1,569 518 1,269 434 1,323 442 1,175 360 1,120 328 1,152 312 781 193 799 160 671 150 694 156 526 119 391 65 442 74 334 60 346 46 233 34 211 26 183 27 158 28 122 12 121 18 76 11 64 11 65 6 31 2 54 7 37 5 24 8 37 6 17 2 24 4 7 2 12 1 10 5 7 1 7 2 6 2 4 1 4 1 4

Jubilados Hombres Mujeres

156 389 647 768 739 941 853 1,006 857 842 739 746 739 844 558 583 463 390 382 400 285 381 232 204 150 101 108 91 68 45 28 29 24 94 77 112 115 151 157

160 142 197 206 222 260 234 259 205 211 173 173 176 171 124 110 108 69 77 97 55 78 49 34 33 27 21 22 12 18 6 9 4 63

Inválidos Hombres Mujeres 97 200 141 223 148 235 181 291 179 298 187 240 209 228 195 178 196 198 130 177 144 119 111 110 96 87 90 82 62 60 52 39 33 22 16 33 18 17 15 8 1 5 5 5 3 5 4 2 1 1 1 1 3 1 2 1 3

17

21

1 1

Poblaciones iniciales de viudas(os), huérfanos y nuevas generaciones, 1994 102

Edad 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49

Viudez Hombres Mujeres

1 1

1 3 1 1 5 4 1

1

1 1

1

Huérfanos

2 2 1 3 5 6 9 5 12 20 30 38 19 37 43 38 48 56 73 78 80 82 78 94 92 78 86 93 82 81 81 72 75 93

37 68 108 143 199 252 360 420 468 579 682 773 823 773 281 422 428 423 389 275 59

Nuevas Generaciones Hombres Mujeres

42 38 68 118 209 316 364 468 342 369 361 328 252 256 209 197 168

32 29 51 89 158 238 275 353 258 278 273 247 190 193 157 149 127

Poblaciones iniciales de viudas(os), huérfanos y nuevas generaciones, 1994 Conclusión Viudez

Huérfanos

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

Nuevas Generaciones 103

Edad 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

104

Hombres

1

2 2 1 1 1 2 1 1

1

Mujeres 85 92 94 110 95 118 145 159 161 148 165 146 185 194 178 195 185 209 166 160 144 126 152 154 117 123 118 96 97 81 75 92 56 44 38 37 42 24 23 21 16 7 7 41 4 2 1

Hombres

Mujeres

SALARIOS Y GASTOS INICIALES

Gastos iniciales en jubilación, invalidez y viudez por sexo, 1994 Edad

Jubilación Hombres 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54

Mujeres

Invalidez Hombres

3,809 18,733 18,070 9,620 21,372 48,503 188,539 23,933 48,984 57,980 52,741 70,486 93,171 102,297 110,435 108,043 160,069 146,068 165,750 134,758 166,985 222,144 211,588 258,765 283,556 381,043 421,031 415,441 432,523 613,132 471,614 720,551 749,320

Mujeres

40,079 60,359 66,482 52,637 76,973 36,153 6,318 12,519 6,201 24,492 40,430 27,508 29,458 41,054 46,644 54,210 39,364 69,108 56,368 121,940 145,418 161,070 163,917 136,331 168,467 240,526 242,060 284,011 318,682 359,229 410,345 483,691 555,191 554,190 896,545 731,432 898,794 830,362 982,501 1,081,197

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

Viudez Hombres Mujeres

1,911 1,911

3,042 6,422 3,289 6,617 13,364 14,534 1,911

1,911

2,288 3,341

1,911

2,886 9,750 7,917 5,512 8,528 9,516 18,512 8,281 25,324 40,040 48,113 61,893 34,151 68,133 66,638 59,046 104,364 86,736 128,752 142,792 171,977 165,672 165,841 226,369 216,307 170,703 199,836 238,992 227,591 185,211 247,442 205,829 213,057 248,105 219,830 254,176 258,024 291,356 241,865

107

Gastos iniciales en jubilación, invalidez y viudez por sexo, 1994 Conclusión Edad

Jubilación Hombres 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99

2,608,398 3,135,236 4,141,254 4,954,859 4,876,976 5,717,673 5,363,670 6,043,154 5,082,831 5,014,178 8,792,225 9,363,341 4,820,075 4,748,510 3,299,608 3,379,883 2,508,155 2,131,675 2,236,000 2,276,612 1,452,737 1,881,139 1,078,142 946,049 649,896 436,670 469,820 354,575 273,364 192,855 123,968 123,032 85,696 1,419,093 25,688 15,613 21,827 5,759 12,207

Mujeres

1,147,276 830,791 1,095,198 1,114,334 1,320,943 1,364,246 1,350,050 1,250,821 1,020,578 1,126,762 865,657 968,214 920,127 879,502 570,986 572,871 553,241 354,965 373,100 499,174 233,090 358,852 221,715 142,181 159,809 117,702 99,840 89,830 48,438 84,578 25,168 28,210 14,716 281,983

Invalidez Hombres 894,673 1,026,428 1,183,273 1,330,446 1,265,277 1,387,412 1,241,474 1,346,618 899,899 1,118,260 771,966 690,287 655,785 462,644 393,536 297,713 135,382 138,203 69,953 5,005 35,971 39,247 25,220 8,242 5,278 10,543 15,236 572 4,381 11,011

Mujeres 1,154,361 1,213,732 1,559,623 1,813,409 1,318,681 1,260,038 993,850 1,181,180 1,033,604 671,515 667,771 520,078 486,603 337,961 211,250 143,637 193,024 84,760 33,384 6,838 28,379 16,939 19,136 2,561 9,659 8,359 9,022 16,445

650 1,001 1,417

364

2,210 253,799

118,014

Viudez Hombres Mujeres 1,911 397,618 447,850 463,788 483,093 485,888 501,852 412,386 605,358 580,879 613,847 718,029 623,311 707,941 516,646 470,197 5,642 489,216 4,134 362,323 1,911 412,204 2,145 446,823 1,911 403,195 4,134 399,698 387,387 3,172 286,026 2,223 234,624 268,307 204,256 2,223 270,920 156,975 127,816 139,971 95,810 101,205 80,431 57,226 52,533 40,105 21,346 13,104 97,448

1,638

7,397 4,381

1,638 14,014 4,433

Gastos inicial en pensiones de orfandad y salarios promedio, 1994 108

1,833

Edad

Orfandad

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46

36,114 64,493 113,646 130,286 176,917 232,752 354,406 405,509 466,141 580,294 725,062 825,045 929,825 894,478 417,885 542,412 652,275 629,681 594,087 405,704 77,194

Salarios promedio Hombres Mujeres

450 468 526 584 607 718 788 807 906 923 1,028 1,097 1,141 1,210 1,280 1,330 1,421 1,442 1,534 1,551 1,591 1,687 1,866 1,857 1,876 1,860 1,909 1,883 2,047 1,926 1,989 2,014

505 508 510 531 617 581 630 681 757 790 852 887 934 964 1,006 1,041 1,061 1,065 1,149 1,100 1,145 1,164 1,181 1,255 1,240 1,319 1,250 1,200 1,280 1,143 1,220 1,105

Edad 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

Orfandad

Salarios promedio Hombres Mujeres 1,941 1,183 1,950 1,171 2,061 1,235 2,009 1,378 1,959 1,111 1,883 1,108 2,206 1,156 1,675 1,056 1,941 1,086 1,675 1,062 1,697 1,225 1,807 1,157 1,969 1,032 1,669 1,193 1,656 1,468 1,684 1,074 1,560 1,181 1,758 1,214 1,646 1,225 1,616 1,232 1,587 1,342 1,503 1,051 1,270 1,914 1,572 1,182 2,094 1,082 1,240 982 1,701 882 1,196 782 1,489 682 2,019 582 1,098 482 715 482 946 482 946 482 946 482 946 482 1,001 482 946 482 660 482 562 482 775 482 776 482 918 482 918 482 918 482 918 482 918

109

PARÁMETROS DEMOGRÁFICOS

Tasas de mortalidad de activos, jubilados y viudas, 1994 Edad

Activos

Jubilados Hombres

Viudas

Hombres

Mujeres

14

0.00024

0.00020

15

0.00027

0.00022

16

0.00030

0.00025

0.00025

17

0.00034

0.00028

0.00028

18

0.00037

0.00031

0.00031

19

0.00039

0.00033

0.00033

20

0.00040

0.00035

0.00035

21

0.00041

0.00037

0.00037

22

0.00042

0.00045

0.00045

23

0.00043

0.00046

0.00046

24

0.00044

0.00046

0.00046

25

0.00045

0.00046

0.00046

26

0.00046

0.00046

0.00046

27

0.00047

0.00044

0.00044

28

0.00048

0.00040

0.00040

29

0.00049

0.00041

0.00041

30

0.00049

0.00041

0.00041

31

0.00050

0.00042

0.00042

32

0.00051

0.00043

0.00043

33

0.00053

0.00044

0.00044

34

0.00054

0.00046

0.00046

35

0.00056

0.00047

0.00047

36

0.00058

0.00049

0.00049

37

0.00061

0.00051

0.00051

38

0.00063

0.00053

0.00053

39

0.00066

0.00055

0.00055

40

0.00069

0.00057

0.00057

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

Mujeres

113

Tasas de mortalidad de activos, jubilados y viudas, 1994 Conclusión Edad

41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80

114

Activos Hombres

Mujeres

0.00073 0.00077 0.00081 0.00086 0.00092 0.00098 0.00105 0.00112 0.00120 0.00129 0.00139 0.00150 0.00161 0.00172 0.00186 0.00201 0.00218 0.00237 0.00259 0.00284 0.00312 0.00340 0.00369 0.00400 0.00435 0.00476 0.00523 0.00577 0.00641 0.00710 0.00787 0.00869 0.00959 0.01056 0.01161 0.01276 0.01401 0.01537 0.01685 1.00000

0.00060 0.00063 0.00067 0.00071 0.00075 0.00080 0.00085 0.00090 0.00097 0.00104 0.00111 0.00119 0.00127 0.00136 0.00145 0.00156 0.00168 0.00183 0.00199 0.00219 0.00240 0.00261 0.00283 0.00306 0.00331 0.00361 0.00397 0.00440 0.00489 0.00545 0.00605 0.00673 0.00745 0.00826 0.00914 0.01010 0.01116 0.01231 0.01358 1.00000

Jubilados Hombres

0.00284 0.00312 0.00340 0.00369 0.00400 0.00435 0.00476 0.00523 0.00577 0.00641 0.00710 0.00787 0.00869 0.00959 0.01056 0.01161 0.01276 0.01401 0.01537 0.01685 1.00000

Viudas Mujeres

0.00219 0.00240 0.00261 0.00283 0.00306 0.00331 0.00361 0.00397 0.00440 0.00489 0.00545 0.00605 0.00673 0.00745 0.00826 0.00914 0.01010 0.01116 0.01231 0.01358 1.00000

0.00060 0.00063 0.00067 0.00071 0.00075 0.00080 0.00085 0.00090 0.00097 0.00104 0.00111 0.00119 0.00127 0.00136 0.00145 0.00156 0.00168 0.00183 0.00199 0.00219 0.00240 0.00261 0.00283 0.00306 0.00331 0.00361 0.00397 0.00440 0.00489 0.00545 0.00605 0.00673 0.00745 0.00826 0.00914 0.01010 0.01116 0.01231 0.01358 1.00000

Tasas de mortalidad de inválidos y huérfanos y tasas de nuevos inválidos y jubilados, 1994 Edad

Inválidos Hombres 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49

0.07067 0.06903 0.06748 0.06552 0.06365 0.06188 0.06020 0.05858 0.05715 0.05578 0.05449 0.05328 0.05214 0.05125 0.05045 0.04973 0.04907 0.04836 0.04807 0.04785 0.04774 0.04773 0.04729 0.04791 0.04855 0.04919 0.04983 0.05049 0.05180 0.05317 0.05472 0.05643

Huérfanos Nuevos inválidos Mujeres Hombres 0.04416 0.00149 0.00116 0.00088 0.00065 0.00045 0.00031 0.00020 0.00015 0.00013 0.00014 0.00017 0.00020 0.00022 0.00024 0.00027 0.00030 0.00005 0.00034 0.00011 0.03112 0.00037 0.00020 0.03123 0.00039 0.00021 0.03119 0.00040 0.00024 0.03063 0.00041 0.00031 0.02980 0.00033 0.02871 0.00038 0.02746 0.00044 0.02630 0.00049 0.02535 0.00055 0.02450 0.00057 0.02407 0.00064 0.02434 0.00066 0.02504 0.00072 0.02684 0.00090 0.02782 0.00109 0.02826 0.00123 0.02893 0.00139 0.02958 0.00158 0.02969 0.00181 0.02981 0.00209 0.02992 0.00235 0.03004 0.00258 0.03015 0.00285 0.03021 0.00349 0.03048 0.00416 0.03081 0.00489 0.03166 0.00571 0.03258 0.00659 0.03374 0.00707 0.03494 0.00884 0.03616 0.01053 0.03742 0.01224

Mujeres

Nuevos jubilados Hombres Mujeres

0.00005 0.00011 0.00020 0.00021 0.00024 0.00031 0.00033 0.00038 0.00044 0.00049 0.00055 0.00057 0.00064 0.00066 0.00072 0.00090 0.00109 0.00123 0.00139 0.00158 0.00181 0.00209 0.00235 0.00258 0.00285 0.00349 0.00416 0.00489 0.00571 0.00659 0.00707 0.00884 0.01053 0.01224

Tasas de mortalidad de inválidos y huérfanos y tasas de nuevos inválidos y jubilados, 1994 Conclusión La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

115

50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100

116

0.05823 0.06045 0.06291 0.06557 0.06844 0.07194 0.07580 0.07996 0.08449 0.08939 0.09226 0.09759 0.10348 0.10986 0.11689 0.12551 0.13564 0.14541 0.15613 0.16791 0.17872 0.18990 0.20205 0.21375 0.22816 0.24532 0.25867 0.27414 0.28957 0.30658 0.32389 0.34023 0.35758 0.37484 0.39303 0.41170 0.43288 0.45491 0.47498 0.49610 0.51836 0.54141 0.56533 0.58927 0.61443 0.64092 0.66846 0.69714 0.72606 0.75645 1.00000

0.03873 0.04011 0.04152 0.04277 0.04462 0.04674 0.04930 0.05211 0.05518 0.05858 0.06096 0.06334 0.06911 0.07320 0.07835 0.08516 0.09277 0.10137 0.11054 0.12089 0.13374 0.14585 0.15892 0.17120 0.18465 0.20015 0.21162 0.22507 0.23805 0.25238 0.26995 0.28541 0.30084 0.31588 0.33110 0.34613 0.36142 0.38574 0.40743 0.42653 0.44578 0.46621 0.48748 0.50984 0.53336 0.55782 0.58242 0.60808 0.63506 0.66336 1.00000

0.01474 0.01715 0.01971 0.02201 0.02453 0.02703 0.03041 0.03358 0.03678 0.03991 0.04304

0.01474 0.01715 0.01971 0.02201 0.02453 0.02703 0.03041 0.03358 0.03678 0.03991 0.04304

0.2546 0.2633 0.1937 0.1741 0.1697 0.1665 0.1632 0.1599 0.1567 0.1523 0.1491 0.1458 0.1414 0.1404 0.1349 0.1316 0.1284 0.1240 0.1209 0.1170 0.1133 0.1097 0.1060 0.1024 0.0988 0.0951 0.0915 0.0878 0.0842 0.0805 0.0769 0.0732 0.0696

0.2546 0.2633 0.1937 0.1741 0.1697 0.1665 0.1632 0.1599 0.1567 0.1523 0.1491 0.1458 0.1414 0.1404 0.1349 0.1316 0.1284 0.1240 0.1209 0.1170 0.1133 0.1097 0.1060 0.1024 0.0988 0.0951 0.0915 0.0878 0.0842 0.0805 0.0769 0.0732 0.0696

Tasa de segundas nupcias y proporción de casados, 1994 Edad

Segundas nupcias

Proporción de casados

Hombres Mujeres Hombres

Edad Segundas nupcias

Mujeres

Hombres Mujeres

Proporción de casados Hombres

15

0.11281

47

0.00248

0.870

16

0.11040

48

0.00229

0.867

17

0.10646

49

0.00208

0.863

18

0.10160

0.077

50

0.00190

0.860

19

0.09432

0.143

51

0.00173

0.853

20

0.08526

0.207

52

0.00155

0.840

21

0.07220

0.270

53

0.00141

0.837

22

0.05651

0.343

54

0.00126

0.833

23

0.03846

0.407

55

0.00115

0.832

24

0.03040

0.473

56

0.00103

0.830

25

0.02478

0.540

57

0.00094

0.829

26

0.01922

0.600

58

0.00084

0.820

27

0.01630

0.674

59

0.00076

0.810

28

0.01360

0.723

60

0.00069

0.800

29

0.01296

0.750

61

0.00064

30

0.01048

0.770

62

0.00060

31

0.00943

0.787

63

0.00056

32

0.00877

0.803

64

0.00052

33

0.00812

0.813

65

0.00048

34

0.00752

0.820

66

0.00045

35

0.00694

0.827

67

0.00042

36

0.00689

0.837

68

0.00039

37

0.00597

0.847

69

0.00038

38

0.00540

0.848

70

0.00036

39

0.00494

0.849

71

0.00034

40

0.00453

0.850

72

0.00033

41

0.00414

0.851

73

0.00030

42

0.00380

0.853

74

0.00028

43

0.00340

0.857

75

0.00027

44

0.00325

0.860

76

0.00026

45

0.00293

0.863

77

0.00025

46

0.00272

0.867

78

0.00024

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

Mujeres

117

Tasa de nupcialidad de huérfano, tasa de abandono de estudios y promedio de hijos por asegurado, 1994 Edad 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 118

Nupcialidad Abandono de huérfanos de estudios 0.00902 0.25280 0.01288 0.25710 0.01629 0.28450 0.01928 0.78400 0.02182 0.32500 0.02393 0.28500 0.02560 0.27000

Promedio de hijos Hombres Mujeres

0.02 0.08 0.16 0.25 0.36 0.51 0.68 0.82 1.03 1.16 1.33 1.50 1.66 1.84 2.02 2.20 2.40 2.67 2.90 3.01 3.15 3.21 3.30 3.33 3.36 3.34 3.33 3.25 3.15 3.05 2.96 2.86 2.75 2.63 2.50 2.34 2.16 2.01 1.86 1.73 1.59 1.46 1.31

0.02 0.08 0.16 0.25 0.36 0.51 0.68 0.82 1.03 1.16 1.33 1.5 1.66 1.84 2.02 2.2 2.4 2.67 2.9 3.01 3.15 3.21 3.3 3.33 3.36 3.34 3.33 3.25 3.15 3.05 2.96 2.86 2.75 2.63 2.5 2.34 2.16 2.01 1.86 1.73 1.59 1.46 1.31

RESULTADOS DEMOGRÁFICOS

Pensionados por riesgo Año

Total

Jubilados

Inválidos

Viudas

Huérfanos

1995

43,688

20,264

8,580

6,984

7,860

2000

50,157

23,346

10,561

8,845

7,405

2005

57,403

25,314

13,336

11,118

7,635

2010

67,500

27,886

17,073

13,577

8,964

2015

81,846

34,300

21,469

15,472

10,606

2020

102,612

47,648

25,556

17,536

11,871

Indicadores demográficos INDICADOR Distribución por Riesgo (%):

1995

2000

2005

2010

2015

2020

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Jubilados

46.4

46.5

44.1

41.3

41.9

46.4

Inválidos

19.6

21.1

23.2

25.3

26.2

24.9

Sobrevivientes:

34.0

32.4

32.7

33.4

31.9

28.7

Viudez

16.0

17.6

19.4

20.1

18.9

17.1

Orfandad

18.0

14.8

13.3

13.3

13.0

11.6

Relación Pens/Activos (%):

21.0

21.3

21.4

21.8

22.5

23.3

Jubilados

9.7

9.9

9.4

9.0

9.4

10.8

Inválidos

4.1

4.5

5.0

5.5

5.9

5.8

Sobrevivientes

7.1

6.9

7.0

7.3

7.2

6.7

56.0

58.6

59.5

58.9

58.4

59.6

Jubilados

71.8

72.4

72.4

71.0

68.9

68.7

Inválidos

55.1

55.4

55.7

56.2

57.0

57.8

Edad Promedio, por riesgo:

Viudez

60.3

64.3

66.7

68.2

68.6

69.0

Orfandad

12.4

13.0

12.8

12.7

12.8

12.9

51.9

53.6

54.0

54.0

53.4

54.5

Jubilados

64.3

63.7

62.8

62.4

62.3

62.4

Inválidos

49.9

50.3

51.2

52.0

52.8

52.9

Viudez

63.7

66.2

66.7

67.3

62.9

64.4

Orfandad

11.6

11.6

11.7

11.9

12.0

12.0

Edad Prom. al pensionarse:

Tasa de crecim. anual (%):

3.5

2.5

3.2

3.6

4.8

4.6

Jubilados

5.0

2.1

2.3

2.7

7.2

7.1

Inválidos

3.8

4.4

5.0

5.0

4.4

3.0

Sobrevivientes:

1.4

1.9

3.2

3.7

2.1

2.2

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

121

RESULTADOS FINANCIEROS

Resumen de variables financieras

Variable

1995

2000

2005

2010

2015

2020

Masa Cotizante Anual (Millones)

3,507

4,203

5,017

5,977

7,251

9,037

Salario Promedio

1,404

1,490

1,561

1,612

1,660

1,709

218

331

445

603

818

1,104

Jubilación

134

200

254

337

467

669

Invalidez

55

95

144

205

275

342

Sobrevivientes

29

36

47

61

76

92

19

24

30

39

49

60

9

12

16

22

27

32

384

508

596

688

769

827

Jubilación

510

660

771

931

1,047

1,081

Invalidez

497

694

832

925

986

1,030

Viudez

211

205

208

221

242

265

92

125

166

187

198

207

Gasto en Pensiones (Millones)

Viudez Orfandad

Pensión Promedio

Orfandad

124

Indicadores financieros INDICADOR

2000

2005

2010

2015

2020

6.2

7.9

8.9

10.1

11.3

12.2

Jubilación

3.8

4.8

5.1

5.6

6.4

7.4

Invalidez

1.6

2.3

2.9

3.4

3.8

3.8

Sobrevivientes

0.8

0.8

0.9

1.0

1.0

1.0

Viudez

0.5

0.6

0.6

0.7

0.7

0.7

Orfandad

0.3

0.3

0.3

0.4

0.4

0.4

6.2

7.9

8.9

10.1

11.3

12.2

Hombres

7.2

9.5

10.6

11.8

12.7

13.2

Mujeres

4.1

4.6

5.4

6.8

8.5

10.2

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Jubilación

61.6

60.5

57.1

55.9

57.1

60.6

Invalidez

25.4

28.8

32.4

34.0

33.6

31.0

Sobrevivientes

13.1

10.8

10.5

10.1

9.3

8.4

Viudez

8.8

7.1

6.8

6.5

6.0

5.5

Orfandad

4.3

3.6

3.7

3.6

3.3

2.9

27.4

34.1

38.2

42.7

46.3

48.4

Jubilación

36.3

44.3

49.4

57.7

63.1

63.2

Invalidez

35.4

46.6

53.3

57.4

59.4

60.2

Sobrevivientes

21.6

22.1

24.0

25.3

26.5

27.6

15.0

13.8

13.3

13.7

14.6

15.5

6.5

8.4

10.6

11.6

11.9

12.1

0.0

7.5

5.8

6.5

6.7

6.2

Jubilados

0.0

6.8

4.6

6.5

7.9

7.7

Inválidos

0.0

9.8

8.1

6.8

5.5

3.8

Sobrevivientes:

0.0

5.0

5.4

5.3

3.8

3.7

Viudez

0.0

4.5

4.7

5.3

3.6

4.3

Orfandad

0.0

5.9

6.6

5.2

4.0

2.7

Prima de Reparto (%)

Prima de Reparto por Sexo

Distribución del Gasto en Pensiones (%)

Pensión Prom. como Porcentaje del Salario Promedio (%)

Viudez Orfandad

Tasa de crecimiento anual del Gasto en Pensiones (%)

1995

La Seguridad Social en Nicargaua: Diagnóstico y Propuesta de Reforma.

89