LA SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y ENTIDADES FINANCIERAS EN BOLIVIA Xavier Nogales _____________________________

I. Antecedentes A. Objetivo del estudio Este estudio, sobre el sistema de gestión de las agencias reguladoras en Bolivia, ha elegido el caso de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF) porque es un interesante ejemplo de la nueva agencia pública autónoma y porque es el de mayor antigüedad en el país. El estudio se concentra en analizar las razones por las que se creó la SBEF y sus nuevos sistemas de gestión, incluyendo su evolución histórica en los últimos quince años. Posteriormente, el estudio analiza las nuevas operativas de la agencia reguladora y sus efectos en los mercados y clientes. Finalmente, identifica los riesgos que enfrenta el actual sistema de regulación y los cambios que requerirían ser introducidos para fortalecer el actual sistema regulatorio. B. Los sistemas normativos y regulatorios en Bolivia El Estado liberal a principios del siglo XX La construcción moderna del Estado boliviano se inició a partir de la aprobación de la Constitución de 1880 -a de más larga vigencia en Bolivia- de la cual se desprenden las principales regulaciones que han estructurado las instituciones existentes. La estructura unitaria, el centralismo administrativo y la burocracia funcional, características del Estado boliviano, provienen de esa época. La Guerra Federal de 1899, bajo el principio de transformar la estructura unitaria del país, resultó en el traslado del eje político y económico de Sucre a La Paz. No pudo, sin embargo, hacer efectivo su objetivo ulterior de descentralizar y federalizar el país. En los primeros treinta años del siglo XX, las administraciones liberales buscaron modernizar el Estado con el propósito de atraer inversiones extranjeras y establecer un sistema capitalista de producción. En esa época, de manera similar a la actual, el esfuerzo gubernamental se centró en establecer sistemas normativos y regulatorios para permitir el desarrollo del nuevo sistema capitalista y empresarial. Las administraciones públicas del período se caracterizaron por generar especialización y tecnificación creciente en las áreas de manejo fiscal, administración financiera y desarrollo minero privado. El esfuerzo culminó en la creación de instituciones autónomas que se desprenden de la Hacienda Pública, especialmente la Contraloría General de la República, el Banco Central de Bolivia (BCB) y la Superintendencia de Bancos.1 El esfuerzo logró también la separación conceptual y funcional de las labores de supervisión y control, de aquellas de preparación y aprobación de normas para la operativa del sector privado. De esta manera, se inició un nuevo sistema administrativo especializado, menos politizado y de mayor estabilidad.2 El objetivo fundamental del sistema fue el de permitir un crecimiento acelerado de la actividad bancaria para permitir indirecta, pero efectivamente, un crecimiento acelerado de las actividades privadas en general y para que el país pudiera acceder crecientemente a recursos extranjeros de largo plazo para financiar la base de infraestructura física necesaria, especialmente de transporte para facilitar la exportación de minerales e iniciar la integración física del país. El 1

Estas instituciones se establecen como consecuencia formal de la denominada Misión Kemmerer en los países andinos. 2 Era menos politizado puesto que el Contralor, Superintendente de Bancos y Directorio del Banco Central se designaban por el Jefe del Estado de acuerdo a propuesta del Poder Legislativo. 5

propósito del nuevo sistema, sin embargo, se vio frustrado inesperadamente y demasiado pronto por la Gran Depresión Mundial de 1929, la cual evitó el ingreso de los esperados capitales extranjeros a Bolivia y, además, generó una gran crisis en el sector minero y en el sector privado nacional en general. El Estado intervencionista y corporativizado Las graves consecuencias de la Guerra del Chaco (1932-1935) marcaron la obsolescencia de la Constitución de 1880 y de sus cuerpos normativos. En esta época se emitió decretos -bajo el nombre de Ley- modificando inconstitucionalmente el marco normativo, en nombre de los intereses sociales. Posteriormente, la Constitución de 1938 estableció reformas sustantivas en la estructura del Estado. En primer lugar, eliminó la autonomía municipal, la cual había venido operando políticamente, aunque carente de recursos desde 1887. En segundo lugar, estableció potestades del Estado en el ámbito económico y social y consagró la participación sindical y corporativa en la administración burocrática. Consecuentemente, diversos servicios públicos fueron reestructurados corporativamente, con participación de los gremios que prestaban dichos servicios, con rango de funcionarios. Dichos servicios fueron concentrados a nivel central, especialmente los de salud y educación. Estas modificaciones -que fueron el reflejo de la lucha ideológica y partidaria de aquellos años- tuvieron fundamentalmente cuatro aspectos que caracterizan el régimen administrativo de ese período: (i) la supresión por la vía de los hechos de órganos, funciones y atribuciones contradictorias al gobierno de turno; (ii) la práctica de establecer normativa de urgencia para solucionar los problemas planteados; (iii) la creación de bancos estatales para fomentar actividades económicas cooperativas o colectivas, especialmente la minería y agricultura de pequeña escala; y (iv) la sindicalización y corporativización de la vida pública, fuertemente acentuadas a partir de la “Reforma Agraria” y la “Nacionalización de las Minas”, decretadas en el régimen de la Revolución Nacional de 1952.3 Como resultado de este efervescente proceso social, el unitarismo, el centralismo y la burocracia funcional se fortalecieron sustantivamente. Por otra parte, la adopción del voto universal y la política masiva de educación rural contribuyeron a incrementar sustancialmente el número de ciudadanos políticos activos y la demanda de servicios públicos. Asimismo, la búsqueda de petróleo -después de la Guerra del Chaco- permitió la transferencia de recursos del occidente al oriente del país y la construcción de la carretera a Santa Cruz, medida que permitió integrar físicamente al país y abrir nuevas fronteras económicas y políticas, las cuales han sido de gran importancia para el posterior desarrollo del país. El Estado desarrollista (1964 -1985) Al Estado corporativizado le sucedió el Estado desarrollista, el cual no desmontó ninguno de los mecanismos de intervencionismo estatal en la economía, sino que más bien buscó un modelo de capitalismo de Estado. La Administración Pública continuó en su incremento burocrático y reinició prácticas de desconcentración de actividades y funciones abandonadas desde los años 30. La masiva migración de población hacia el eje central del país -conformado por las ciudades de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz- y la creciente influencia de la economía del oriente, obligaron a una nueva política de inversión pública masiva que trajo un fortalecimiento de la especialización y tecnificación administrativa. Este proceso, lamentablemente, si bien se reflejó en mejoras salariales para los funcionarios, en modo alguno implicó el retorno al modelo autárquico de las instituciones normativas y reguladoras autónomas de los años ‘30. El proceso desarrollista de Capitalismo de Estado -autocrático e ineficiente- culminó con la gravísima hiperinflación del 26.000% anual en 1985.

3

Esa corporativización promovió el curioso fenómeno de la sindicalización, que acompañó al crecimiento de la burocracia. La población sintió que para sobrevivir era necesario afiliarse al Estado y así se generaron sindicatos campesinos, juntas de vivienda popular, grupos de cupos alimenticios, etc. 6

El Estado neoliberal Con la Ley de Municipalidades del 10 de enero de 1985, se inició el retorno a un modelo descentralizado. Luego, el ya famoso Decreto Supremo 21060 de agosto de 1985, inició los programas de estabilización y ajuste estructural de corte neoliberal. El gobierno logró terminar con la hiperinflación, estabilizar la economía y reiniciar el crecimiento de la economía, sobre principios de libre mercado. En el nuevo sistema, el Estado ha pasado a actuar como oferente directo de servicios sociales y como normador y regulador de la actividad privada productiva, facilitando al sector privado el logro de los objetivos económicos sobre la base de una competencia de libre mercado. La reforma de la Administración Pública de los últimos años, fue una consecuencia inevitable de dichas medidas y ha buscado reducir el tamaño de la administración estatal, lo cual se ha manifestado en: (i) el despido masivo de funcionarios y empleados de las empresas estatales; (ii) el fin de la política de crédito estatal subsidiado; y (iii) el reordenamiento de las instituciones normativas y reguladoras. En este nuevo marco, es que se independiza la Superintendencia de Bancos del BCB en 1987 y se inicia un nuevo sistema descentralizado y autónomo de gestión normativa y de fiscalización regulatoria. C. La Superintendencia de Bancos La Superintendencia de Bancos de Bolivia fue creada mediante Ley de 1928, por recomendación de la Misión Kemmerer, contratada por el Gobierno boliviano a efectos de mejorar los sistemas de control del Estado.4 La Misión centró su atención en crear un Banco Central independiente y una Superintendencia de Bancos Autónoma.5 El monopolio de la emisión de la moneda nacional -hasta entonces en manos de bancos privados- se encomendó al nuevo Banco Central, el cual tuvo como objeto mantener el valor de la moneda en relación a un patrón internacional, la regulación de la deuda y el control de la masa monetaria. La creación de la Superintendencia de Bancos tuvo el importante propósito de regular al sistema bancario, hasta entonces omnipotente.6 La modernización de la normativa y regulación financiera respondía a la necesidad de captar nuevos créditos externos de manera sustancial e incrementar los niveles de inversión extranjera para el desarrollo del aparato productivo. Sin embargo, la Gran Depresión de 1929, frustró el propósito. En 1930 Bolivia se declaró en moratoria. Por tanto la modernización del sistema financiero no repercutió en un crecimiento de la actividad bancaria ni logró incentivar la inversión extranjera. Poco después, la Guerra del Chaco (1932-1935) contribuyó a que se alargase el período de crisis desatado por la Depresión Mundial por lo que la Superintendencia de Bancos tampoco tuvo mayor protagonismo en este periodo. La intervención cada vez mayor en las actividades productivas por el Estado a partir de 1936 y el establecimiento de permisos estatales previos para la disposición de divisas y circulante para las grandes empresas mineras y agrícolas, así como el establecimiento de órganos públicos de crédito de fomento, llevó a una depresión de la banca privada nacional. La Revolución Nacional de 1952 marcó un cambio de ritmo de la economía Boliviana donde el Estado asumió el rol de benefactor. Bajo este esquema la banca comercial sobrevivió con actividades marginales, puesto que el crédito era impulsado mediante órganos públicos de fomento 4

Denominada así por el apellido del Jefe de la Misión. La misión Kemmerer contratada con el objetivo de cooperar a la adopción de mejoras en las políticas públicas y en las prácticas administrativas. En todos los países en los que fueron contratados recomendaron los similares conceptos y dejaron establecidas similares instituciones: una Contraloría General, un Banco Central y una Superintendencia de Bancos. 5 Asimismo, para controlar la elaboración presupuestaria, estableció el sistema de control fiscal previo, por el cual todo plan, proyecto o programa requería la previa consulta y aprobación de la institución fiscalizadora. Recomendó el establecimiento de una Contraloría General que desempeñase la tarea de realizar el control fiscal previo en el aparato del Estado, tarea que se trasladaría del antiguo Tribunal de Cuentas Administrativo, el cual hasta ese entonces realizaba dichas funciones. 6 Hasta esa época, los bancos privados tenían la capacidad de emitir moneda y captar el impuesto” de señoraje. 7

de la vivienda, de la producción y de la seguridad social. Probablemente, su momento más bajo fue la desaparición de las empresas privadas de servicios públicos, la estatización de la minería privada y la virtual desaparición en el occidente del país de la empresa privada agrícola. La industria que sobrevivió hasta los años 70 (principalmente lanificadoras y productoras de alimentos y algunos bienes de consumo) quedó en dependencia política y financiera de los órganos estatales de crédito de fomento. Estos devinieron en instituciones de reparto de beneficios vía condonaciones y moratorias. La Superintendencia en esta época tampoco pudo jugar un papel en la regulación de la banca estatal. El gobierno de facto de 1970 decretó que las funciones de la Superintendencia sean incorporadas al Banco Central de Bolivia, para lo cual se creó la Gerencia de Fiscalización de Bancos. La intención de la absorción fue fortalecer el control y la regulación bancaria, pero el resultado fue el opuesto, debido a que el Departamento de Fiscalización pasó a ser un nivel burocrático más que nunca tuvo la primera prioridad dentro del Banco Central. Durante la década de los ’70 la banca privada nacional se desarrolló, bajo un contexto de estabilidad económica, pero sin mayores controles por parte de la Gerencia de Fiscalización. En los primeros años de la década de los ´80, la hiperinflación afectó gravemente al sistema financiero. La desdolarización de los créditos bancarios implicaron una transferencia de recursos de los ahorristas a los prestatarios, dejando descapitalizadas a las entidades de intermediación financiera. A partir de 1985, la Nueva Política Económica -de estabilización y reforma estructuralestableció el objetivo de eliminar los órganos estatales de intermediación financiera y de establecer una nueva Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF) mediante Ley de la República. La actividad de la SBEF durante sus primeros años, consistió fundamentalmente en establecer un sistema expedito para la liquidación de los bancos privados que efectuaban operaciones ilícitas y la de los bancos estatales de fomento. El Banco Central de Bolivia, emitió nueva normativa bancaria buscando fortalecer la solvencia bancaria, evitar quiebras fraudulentas y lograr nuevamente la confianza del público en el sistema. La actividad de liquidación de bancos, pese a ser prioritaria durante varios años, a la fecha no ha quedado concluida, ya que aún existen remanentes de liquidación por falta de procedimientos legales adecuados. La promulgación de la Ley de Bancos de 1993, actualmente en vigencia, señala una reorientación de la SBEF en torno a dos aspectos fundamentales: (i) Fortalecimiento del sistema de control de las entidades, sobre la base de un régimen de capitales mínimos proporcionales a sus activos de riesgo; y (ii) fortalecimiento de las actividades de seguimiento y evaluación detallada de las colocaciones bancarias sobre la base de un sistema de información de riesgos y de normas sobre vinculación económica de los prestatarios de mayor importancia. Como resultado de las nuevas políticas económicas, los depósitos bancarios empiezan a crecer lenta pero continuamente entre 1985 y 1990 y el crecimiento se aceleró de manera notable entre 1990 y 1998. Los depósitos del sistema de intermediación financiera que totalizaban menos de US$ 100 millones en 1985, actualmente alcanzan a más de US$ 4.000 millones. Este gran crecimiento ha sido el resultado de una renovada confianza del público, incluyendo la gran masa de ahorristas pequeños, en el sistema bancario y el nuevo sistema de supervisión, naturalmente propiciado por la nueva normativa bancaria y por la política financiera de permitir tasa libres de interés, en un ambiente de estabilidad cambiaria y de precios.7 Desde esta perspectiva, es que la función de la SBEF se ha concentrado en asegurar la salud del sistema de intermediación financiera. II. Autonomía de la SBEF A. Autonomía institucional La autonomía de las instituciones públicas se denomina autarquía en Bolivia, para distinguirlas de las autonomías constitucionales explícitamente declaradas en la Constitución Política del Estado y que exclusivamente están referidas a los municipios y las universidades. En 7

La inflación en Bolivia es de un solo dígito ya por muchos años. 8

consecuencia, la SBEF se considera una autarquía y se la caracteriza como tal, por las siguientes razones: a. Por ser una institución separada de la administración central, la cual está conformada por los Ministerios y su aparato burocrático; b. Por tener un presupuesto financiado mediante tasas predeterminadas y exclusivas, denominadas “tasas de regulación” pagadas por las empresas reguladas por el servicio de regulación prestado; c. Por su estructura salarial y organización interna que obedece un régimen particular, dentro de las normas de contratación y organización del Estado; d. Porque el Superintendente tiene un estatuto de privilegios que, en el caso boliviano, se encuentra normado y consta de los siguientes aspectos: i) Requisitos técnicos y de experiencia profesional e idoneidad personal para postular al cargo; ii) Presentación al Presidente de la República de una terna acordada por mayoría de dos tercios de los miembros del Congreso; iii) Designación por el Jefe del Estado; iv) Período fijo de funciones, de 6 años, cruzando administraciones presidenciales; y v) Procesamiento por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, exclusivamente por el Tribunal Supremo.

La presentación de una terna de postulantes designada por dos tercios de los miembros del Poder Legislativo, obliga a una negociación política entre los partidos de gobierno con los de la oposición, a efectos de incluir candidatos de la terna con idoneidad y reconocimiento general. La designación del Superintendente por parte del Presidente de la República, establece la dependencia directa de la Presidencia con rango similar al de un Ministro de Estado. El Superintendente tiene un período fijo de funciones y, además, es inamovible salvo por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. La inamovilidad no es similar al fuero parlamentario, ya que en este último la inmunidad cubre todos los actos realizados. El concepto de autarquía y el estatuto de privilegios del Superintendente es un modelo que se adoptó por primera vez en el ámbito regulatorio de la SBEF y que ahora se ha extendido a todo el sistema regulatorio del país, comprendiendo el sector financiero, el sector de servicios públicos (hidrocarburos, electricidad, telecomunicaciones, agua potable y saneamiento y transportes) y el sector de recursos naturales renovables y medio ambiente (forestación, medio ambiente, asuntos agrarios y aguas). La autonomía institucional no ha sido simplemente un enunciado formal, puesto que ha funcionado en la practica, al haber sido sometida a presiones políticas, gremiales, institucionales y personales. Por ejemplo, la SBEF iba a proceder en 1998 a la intervención de un banco, cuyos principales accionistas formaban parte de la cúpula del nuevo gobierno y del mismo partido del Presidente de la República. Como respuesta a dicha tentativa, el Poder Legislativo manipulado por un grupo de presión vinculado a los accionistas, emitió una comunicación escrita desautorizando al Superintendente y recomendando su destitución inmediata al Presidente de la República. El Presidente de la República tuvo que rechazar tal sugerencia, remarcando que el Superintendente era inamovible por Ley, salvo los procedimientos y causales específicos establecidos en la misma. Esta determinación presidencial consolidó definitivamente la autoridad del Superintendente y del proceso de liquidación del banco, a pesar de haber conllevado costos políticos al propio Jefe de Estado.8 B. Sistema de control gubernamental y controles delegados La Ley 1178 establece que la SBEF realizará una función delegada de fiscalización especializada en el sector financiero bajo su adscripción. Por tanto, dicha institución constituye un brazo técnico de la Contraloría General de la República en cuanto al establecimiento de los sistemas de control. Sin embargo, la Ley de Bancos y Entidades Financieras de 1993 permite un sistema 8

Las incidencias de esta intervención bancaria pueden seguirse en las notas de la prensa escrita de fines de 1998 bajo el nombre de “caso BIDESA”. 9

particular de control fiscal que se enmarca en el ámbito de las normas generales de control fiscal y sus reglamentos. La SBEF, como todo el sistema regulatorio tiene las siguientes relaciones con los Poderes del Estado: a. Como parte del Poder Ejecutivo, la SBEF forma parte del sistema regulatorio que se encuentra conformado por el Sistema de Regulación Financiera (SIREFI), el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) y el Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables y Medio Ambiente (SIRENARE). Todas estas instituciones se designan como Administración Reguladora y constituye un paralelo funcional a las dependencias ministeriales de la Administración Central. b. El Superintendente responde exclusivamente ante el Presidente, al ser designado por él y su rango es similar al de un ministro. c. Cada superintendencia se encuentra bajo la “tuición” del Ministerio del Ramo, de acuerdo al Decreto Supremo No. 25855 de 23 de mayo de 1998 , reglamentario de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, aunque dicha tuición se reduce a ser simplemente el vehículo de coordinación interinstitucional y estatal. 9 d. La relación de tuición de la SBEF con el Ministerio de Hacienda ha cambiado en 1998, desde la creación del Comité de Normas Financieras de Prudencia (CONFIP), órgano encargado de la aprobación de normas financieras de prudencia para los sectores de bancos, seguros, pensiones y valores. El CONFIP se encuentra presidido por el Presidente del Banco Central de Bolivia, su secretaría permanente se encuentra a cargo de la SBEF y cuenta con otros dos miembros que son el Superintendente de Pensiones, Valores y Seguros y el Viceministro Asuntos Financieros del Ministerio de Hacienda. Las funciones normativas del CONFIP se encontraban hasta entonces a cargo del Banco Central de Bolivia. e. Las relaciones de la SBEF con el Poder Legislativo son las siguientes: (i) propuesta de candidatos para el cargo de Superintendente; (ii) aprobación anual del presupuesto de la Superintendencia; y (iii) convocatoria a efectos de responder preguntas de las comisiones de fiscalización del Congreso. Estas invitaciones pueden constituirse en acusaciones formales ante el Tribunal Supremo, si la comisión correspondiente encontrara rudimentos de delito en el ejercicio de las funciones del Superintendente, puesto que el Poder Legislativo en Bolivia actúa como cabeza del Ministerio Público a través de sus comisiones. f. Con el Poder Judicial, la SBEF solamente se relaciona cuando exista acusación de la comisión de delitos en el ejercicio de las funciones del Superintendente, o cuando existen procesos ordinarios y administrativos del giro ordinario de la Superintendencia. En el primer de los casos, el tribunal exclusivo que puede considerar las acusaciones que correspondan, es el Supremo y en los otros casos, los correspondientes de acuerdo al tema y personas involucradas. C. Justicia administrativa La justicia administrativa es la que se estructura a efectos de garantizar los derechos de los usuarios, clientes, la industria y el público en general, en la protección de sus libertades y del principio de igualdad de todas las personas ante la Ley. La justicia administrativa en Bolivia se ha estructurado en el sistema regulatorio de acuerdo a lo siguiente: (i) Una primera instancia de revisión ante la propia autoridad que emitió la determinación, o ante la ausencia de ella (en nuestro caso la SBEF); (ii) Una segunda instancia de apelación ante la autoridad de jerárquica correspondiente, que en el caso del Sistema Regulatorio corresponde a las Superintendencias Generales y en el de bancos, valores, seguros y pensiones a una instancia especial creada al efecto, denominada “Superintendencia de Recursos Jerárquicos (SRJ)”; y (iii) Una tercera y última instancia correspondiente al Tribunal Supremo. La justicia administrativa en el sector de bancos funciona de manera poco regular y circunstancialmente, puesto que por una parte el Decreto Supremo de reglamentación de la SRJ restringe fuertemente las competencias de la instancia de apelación y reduce los derechos y 9

Art. 53 de dicha norma. 10

capacidades de los apelantes. La evaluación del desempeño del sistema de justicia administrativa, así como de su costo, se encuentra aún por realizarse. D. Supervisión del Congreso a la SBEF El Poder Legislativo tiene potestades de supervisión, denominadas en la CPE como de control, sobre los otros poderes del Estado, el Ejecutivo y el Judicial. Como parte del control al Poder Ejecutivo, las cámaras controlan al Sistema Regulatorio de la siguiente manera: a. Convocando a las instituciones para la defensa de sus presupuestos; b. Aprobando o modificando sus presupuestos, mediante la Ley de Presupuesto; c. Convocando al Superintendente sectorial, cuando lo consideren conveniente, para que el mismo deponga sobre el ejercicio de sus funciones; y d. Iniciando proceso penal contra cualquier autoridad del Ejecutivo o Judicial en su carácter de cabeza del Ministerio Público. Por tanto existen controles temporales, anuales como los determinados en 1 y 2 y otros que no se encuentran sometidos ni a tema, ni a tiempo, ni a persona y se aplica con criterio de oportunidad, cuando corresponde políticamente. En el supuesto del proceso a un Superintendente, sus actuaciones constituirán diligencias que si encontraren rudimentos de delito deberán ser comunicadas al Tribunal Supremo para que se aplique el caso de corte que forma parte del estatuto de privilegios de dichas autoridades estatales. III. Organización y funciones de la SBEF La Ley de Bancos de 1993 estableció importantes cambios en la organización y funciones de la SBEF debido fundamentalmente a dos aspectos generados en la estructura del mercado y de la industria. La primera etapa de funcionamiento de la SBEF que culmina, precisamente con la emisión de la Ley de Bancos de 1993 se caracterizó por una reorganización de la oferta, como resultado de la supresión de la banca estatal de fomento (Banco Agrícola, Banco Minero) y de servicios (Banco del Estado). En dicho período 1987-1993 las actividades de la SBEF se ordenaron a la liquidación de dichas entidades estatales, prestando una atención secundaria a la regulación de la banca privada. En segundo lugar, la banca privada se encontraba en una situación de reorganización y de expansión acelerada, producto de la liberalización de los mercados financieros a partir de 1985 (Decreto Supremo N°21060); en ese contexto se optó por la emisión de normas prudenciales mínimas por el Banco Central de Bolivia y se permitió una acelerada expansión de la industria mediante una fiscalización laxa. En esa medida, la organización y funciones de la SBEF que se encontraban determinadas en la Ley de Bancos de 1928 y en su Estatuto Orgánico de 1987 que, por supuesto, no tenían una orientación a la liquidación de entidades financieras, se aplicaron de forma selectiva y la gestión se orientó hacia el reordenamiento de los mercados financieros, empezando por eliminar las interferencias estatales, evitando así mismo, la generación de crisis sistémicas o de servicios. Por consiguiente, los cambios que se introdujeron en 1993 obedecían a lo siguiente: (i) reorientar la organización y funciones de la SBEF a la regulación de un mercado libre y competitivo y (ii) fortalecer a las entidades financieras mediante normas prudenciales, garantizando la prestación eficiente de los servicios para los usuarios. Así si hasta 1993 la SBEF había focalizado la mayoría de su personal y esfuerzos a la liquidación, de ahí la existencia de una Intendencia de Liquidaciones, a partir de la Ley de Bancos de 1993, esta intendencia pasa a segundo plano, para luego desaparecer y la SBEF se reorganiza en los siguientes planos: (i) fortalecimiento de la actividad normativa prudencial (ii) consolidación de la fiscalización de las entidades bancarias (ii) establecimiento de la función de regulación de las entidades no bancarias (Asociaciones Mutuales, Cooperativas Financieras y Organizaciones No Gubernamentales) y (iii) justicia administrativa e inicio de la protección al usuario. En esa medida se crean las intendencias de Normas, la de Entidades Bancarias, la de Entidades No Bancarias y, luego de la Ley de Pensiones de 1996, se organiza una estructura de controles y apelaciones administrativas, dependiente de la Intendencia Legal y, finalmente, se inician las regulaciones para la protección al cliente mediante la 11

Intendencia General. Por consiguiente, la organización y funciones de la SBEF implicó un cambio en los sistemas de gestión, puesto que de una situación de “limpieza” de los mercados, orientada a la liquidación bancaria estatal sin generar crisis, ni alteración en los servicios, sistema de gestión que se puede denominar como “cerrado”, ya que la SBEF cumplió fundamentalmente esa función como resultado de una apertura de mercado, pero sin consultar a los usuarios o industrias, se pasó a una gestión “abierta”, orientada a mejorar las condiciones de las industrias y el mercado, fortaleciendo el sistema en beneficio de los usuarios y de la economía del país. En términos generales, la modificación en los sistemas de gestión de la SBEF, no vino como consecuencia de opiniones o de políticas predeterminadas, o de modas gerenciales: fue el resultado de las demandas del mercado y de las industrias, así como de los requerimientos de los usuarios, como se desprende de los informes anuales de los Superintendentes de turno y de la evolución organizativa y de funciones de la SBEF. Los cambios se realizaron en un medio de liberalización económica financiera con un crecimiento del producto interno moderado, de un 4% anual. No existieron resistencias al reordenamiento financiero o a la política de liberalización, puesto que como Bolivia salía de un proceso de hiperinflación, con quiebra del sistema financiero, los usuarios exigían en primer lugar estabilidad y en segundo lugar servicios. Los cambios en los sistemas de gestión se realizaron de manera abierta y pública, no como resultado de las sugerencias de consultores internos o externos, o como producto de la personalidad de los superintendentes de turno. Las reformas a la Ley de Bancos de 1928 se discutieron ampliamente en el Poder Ejecutivo y en el Poder Legislativo, con participación de las industrias y de los interesados, incluyendo a las organizaciones de subvención a las personas no sujetas a crédito comercial, como los pobres de las áreas rurales y urbanas del país. Las reformas orientadas a una fiscalización de las entidades no bancarias surgieron de la necesidad de democratizar el crédito y de otorgar servicios de ahorro a las personas de ingresos bajos, fruto de la convicción de la concentración de servicios financieros en los sectores de ingresos medios y altos. Como consecuencia de la Ley de Bancos de 1993 la SBEF orientó su gestión a la mejora y ampliación de los servicios, cuan bien lo haya logrado se evidencia en las páginas siguientes. A. Recursos En la ley de Bancos y Entidades Financieras de 1993 se establece que dado el carácter autónomo de la SBEF, el Ministerio de Hacienda debía aprobar el presupuesto anual presentado por la SBEF sin ningún tipo de modificación. Los recursos del presupuesto debían ser cubiertos por las entidades reguladas y el Banco Central en un monto anual no superior al uno por mil de los activos y operaciones contingentes de las entidades reguladas y el medio por mil del total de activos y operaciones contingentes del BCB. En 1995, la ley del Banco Central de Bolivia eliminó el porcentaje fijo del medio por mil para el Banco Central y se determinó que la alícuota sería fijada anualmente por Resolución Suprema. De esta forma, el poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Hacienda y con la firma del presidente participa indirectamente en el presupuesto de la SBEF. Por último, en la ley de pensiones de noviembre de 1996 se derogó el párrafo referente a la no intromisión del Ministerio de Hacienda en la determinación del Presupuesto de la SBEF. Por tanto el Ministerio de Hacienda volvió a tener nuevamente la potestad de recortar los presupuestos. Es por esto, que entre 1996 y 1999 no se aumentaron los niveles salariales de los funcionarios de la SBEF. La SBEF como todas las instituciones del sector público centralizado o descentralizado está obligado a realizar planes quinquenales y Planes Operativos Anuales (POA). El POA es revisado y aprobado por el Ministerio de Hacienda. En este sentido, el POA determina el presupuesto y no inversamente, como sucede en otras agencias centralizadas del gobierno donde los POA son recortados drásticamente. La SBEF prepara su POA muy detalladamente, determinando objetivos y alcances de cada una de las secciones de la misma y también determinando claramente las funciones de cada uno de los funcionarios a partir de unas tarjetas personales. La SBEF tiene mucho 12

cuidado en la preparación del POA puesto que en caso de no cumplirse los objetivos estipulados, la Contraloría de la República puede abrir procesos de responsabilidad contra funcionarios de la SBEF. A la vez, puesto que el POA define el presupuesto, la SBEF determina claramente en ese documento sus requerimientos y metas. Un programa subdimensionado implicaría una reducción del presupuesto. El cumplimiento del POA, sin embargo, está fuertemente ligado al que no se presenten quiebras bancarias o liquidaciones, puesto que este hecho, por su magnitud, desordena cronogramas y cambia niveles de prioridad, dificultando el cumplimiento de las metas incorporadas en el POA. El POA es una matriz estructurada a partir de: (i) objetivos institucionales; (ii) sub-objetivos específicos; (iii) número de actividades para cada sub-objetivo; (iv) responsables de cada una de las actividades; (v) cronograma detallado de cada una de las actividades; (vi) resultados esperados; y (vii) presupuesto, ordenado por partidas. Si bien el principal rol de la SBEF en el período 19871993 fue el de liquidar bancos estatales, hoy su prioridad es mantener la salud del sistema financiero. Como se dijo, las liquidaciones bancarias se han convertido en el principal desestabilizador de los POA´s. Las liquidaciones absorben una gran parte del tiempo del propio Superintendente y del esfuerzo de toda la SBEF. Además, más allá del problema técnico, las liquidaciones siempre están acompañadas de presiones políticas, las cuales se canalizan muchas veces a través del poder legislativo vía interpelaciones. Por esta importante razón, es que el Proyecto de Ley de Fortalecimiento del Sistema de Intermediación Financiera, el Gobierno busca crear un órgano independiente encargado de las liquidaciones de la entidades financieras el cual administrará a la vez el Fondo de Garantía de Depósitos. Con esta medida se espera que el trabajo que realice la SBEF sea más lineal y estricto en el cumplimiento de su POA. A la vez, debe señalarse que la SBEF ha mantenido estables sus niveles de personal durante la última década (1989-1999). El número de funcionarios se mantuvo entre 120 y 140 funcionarios. Si bien algunas veces se ha contratado un número mayor de personal, esto ha sido con carácter temporal para resolver problemas principalmente relacionados con la liquidación de bancos. Dado el incremento de entidades financieras a ser supervisadas, sobre todo después de 1993 -año en que la SBEF inició la supervisión de las entidades no bancarias tales como las Cooperativas de Ahorro y Crédito y los Fondos Financieros Privados- se puede determinar que no existe un proceso de burocratización de la entidad y que por el contrario la SBEF estaría adecuadamente dimensionada.10 El presupuesto aprobado para la Gestión de 1999 fue de Bs 68.747.990 lo cual equivalía a unos US$ 12 millones. Del presupuesto general, el 26.5% es destinado a salarios. B. Salarios Los promedios salariales anuales en 1999, fueron de: (i)Bs 304.761 para el sector ejecutivo; (ii) Bs 129.047 para los supervisores; y (iii) Bs 56.021 para los técnicos. La curva salarial dentro de la SBEF es muy distinta a la curva salarial del sistema financiero puesto que los ingresos de los funcionarios de la SBEF de menor jerarquía son mayores que los del mercado. Sin embargo, los niveles salariales de los funcionarios con mejor cuadro profesional y con mayor cargo jerárquico son menores que los de mercado. Como se explicó anteriormente, en los hechos, los niveles salariales de la SBEF fueron congelados desde 1996 puesto que se los consideraba demasiado altos para el sector público. Se aludía que por Decreto Supremo ningún funcionario del gobierno podía tener un nivel salarial mayor que el Presidente de la República, es decir US$ 5.000 mensuales. Éste tipo de razonamiento ha llevado a que algunos superintendentes como el de la Superintendencia de Pensiones Valores y Seguros, reduzcan voluntariamente su nivel salarial de US$ 8.000 a US$ 5.000, lo cual ocasionó una reestructuración de las escalas salariales dentro de esta superintendencia 10

Un estudio hecho para el Ministerio de Hacienda a finales de 1999, por la consultora KPMG determinó que las SBEF está correctamente dimensionada, que las superintendencias del SIRESE y SIRENARE se encuentran subdimensionadas y que la Superintendencia de Recursos Jerárquicos se encuentra sobre dimensionada. 13

alejándose aún más de las de mercado. Reforzando esta política se argumenta que los salarios menores a los del sector privado están justificados en la medida que los funcionarios reciben capacitación, lo cual les permite primero conseguir un buen perfil profesional en pocos años y luego poder incorporarse en excelentes condiciones al sector privado. Por otra parte, el hecho que los niveles salariales sean mayores y que exista mayor estabilidad laboral dentro de las superintendencias ha creado fricciones con el sector público central. Si bien los problemas relacionados con la confidencialidad de la información, imparcialidad y cumplimiento estricto de las normas, responden a un esquema moral y ético, tampoco se puede negar que bajos niveles salariales tienden a incrementar estos problemas. El costo de tener un informante dentro de la SBEF puede ser muy rentable para un banco, puesto que no sólo le permite conocer de antemano las decisiones que la SBEF tomaría, sino que también las decisiones pueden ser más contemplativas con dicha entidad financiera en la medida que los informantes tengan poder de decisión dentro de la SBEF. Además, las entidades financieras tienen un incentivo económico para desvincular de la actividad reguladora a los funcionarios de la SBEF que estén afectando negativamente sus intereses por causa de multas y acciones punitorias. Por último, una Entidad Financiera puede estar muy interesada de incorporar a su institución a un funcionario de la SBEF que tenga un buen desempeño, aprovechando su ventaja comparativa de poder ofrecer un mejor nivel salarial. C. Organización La SBEF está manejada por el Superintendente, quien es elegido por el Presidente de la República a partir de una terna propuesta por dos terceras partes del Congreso.11 El Superintendente ejerce en períodos de 6 años y no puede ser reelegido, sino después de un período de cesantía. Del Superintendente dependen directamente un Intendente General, cuatro Intendentes de Área y la Unidad de Investigaciones Financieras. Las Intendencias de Área son: (i) Intendencia de Estudios y Normas; (ii) Intendencia de Supervisión de Entidades Bancarias; (iii) Intendencia de Entidades No Bancarias; y (iv) Intendencia de Asuntos Jurídicos. La Intendencia General cuenta con cuatro departamentos y dos comités: (i) Departamento de Desarrollo Institucional; (ii) Departamento de Recursos Humanos; (iii) Departamento de Sistema de Información; (iv) Departamento de Archivo y Correspondencia; (v) Comité de Informática; y (vi) Comité de Capacitación. Además cuenta con la Intendencia de Administración y Finanzas, de la cual a su vez se desprende el jefe de división y los funcionarios. La Intendencia de Estudios y Normas cuenta con un jefe de división mientras que las otras tres intendencias del área tienen dos jefes de división. De los jefes de división dependen los supervisores financieros. Si bien existen 144 ítems aprobados, la SBEF contaba sólo con 136 funcionarios al 30 de abril del 2000. El promedio de antigüedad de los funcionarios es de seis años y cuatro meses, el cual es bastante alto, principalmente si se compara con el del sector público y el corto tiempo de existencia de la Institución. Sin embargo, a partir de 1997 la tasa de desvinculaciones, principalmente las voluntarias, ha empezado a crecer, principalmente porque el sector privado ha comenzado a contratar gente con experiencia lograda en la SBEF. Las causas estarían relacionadas básicamente con dos temas, el primero, que hasta el año 1996 la SBEF contaba con niveles salariales competitivos con los del sector financiero (sector con el que deben realizarse las comparaciones). A partir de 1997, el Ministerio de Hacienda dispuso que se mantendría la escala salarial sin modificaciones, es así que los años 1997, 1998 y 1999 la planilla salarial no tuvo ningún incremento. Esto derivó en que los niveles salariales dejaron de ser competitivos con los del mercado privado, cuyos niveles salariales han seguido aumentando, mientras que los salarios de los funcionarios de la SBEF han perdido valor adquisitivo del orden del 20% en dólares corrientes.12

11 12

Constitución Política del Estado y Ley SIRESE Tipo de cambio: Enero de 1996 (US$ 1 = Bs.5.00), Diciembre de 1999 (US$ 1 = Bs.6.00) 14

Número de funcionarios por título académico y cargos Título Académico Abogado Administradores de Empresas Egresados Analistas de Sistemas Auditores Financieros Egresados Auxiliares de Contabilidad Contador General Economistas Egresados Ingenieros Informáticos Médico Programador Psicólogos Secretarias Ejecutivas Estudiantes Universitarios Bachilleres Abogado/Economista Técnicos en Computación Profesor Normalista TOTAL

Num. 10 12 2 1 30 1 3 3 26 2 5 4 1 1 1 8 16 6 1 2 1 136

Cargos Ocupados Superintendente Intendente General Intendentes de ärea Jefes de División/Unidad Supervisores Financieros Abogados Analistas/Prog. Sistemas Auditor Interno Analista Presupuestario Contador Auxiliares de Archivo Médico Supervisores de Rec. Hum. Apoyo Administrativo Relacionadora Pública Procurador Secretarias Recepcionista/Telefonista Choferes Ujieres TOTAL

Num. 1 1 5 12 61 6 11 1 1 1 7 1 2 5 1 1 7 2 2 8 136

Fuente: SBEF

Tasa de desvinculación de funcionarios de la SBEF (1996 - 1999) Año

9 16 15 22

Tasa de Desvinculación 6.3% 11.1% 10.4% 15.3%

15 7

20.8% 9.7%

62 16

43.1% 11%

Número

1996 1997 1998 1999 Primer Semestre Segundo Semestre

TOTAL (4 años) Promedio Anual Fuente: SBEF

La segunda causa está relacionada con informaciones referentes a la flexibilización laboral y la Ley del Estatuto del Funcionario Público, las cuales provocaron que algunos funcionarios renunciaran para asegurar la recepción de todos los beneficios sociales. A la fecha, la SBEF viene trabajando en consolidar un plan de retención, el mismo que partió de un diagnóstico del clima organizacional, entrevistas a ex-funcionarios, para detectar objetivamente las causas de la desvinculación y entrevistas a los funcionarios actuales. Toda esta información permitió encarar diversas acciones con las cuales las desvinculaciones voluntarias disminuyeron considerablemente en el segundo semestre de 1999. Sin embargo, la alta tasa de desvinculación, no es exclusiva de la SBEF, sino un mal endémico de todo el sistema regulatorio. En la medida que se distancian los niveles salariales de las entidades reguladoras de los del mercado, existirá un mayor incentivo a la desvinculación. En este sentido, si los niveles salariales del mercado son muy elevados se debe realizar políticas de capacitación y retención interna asumiendo que la permanencia de los funcionarios será de todas maneras de cinco o seis años. Esta segunda política, puede tener una relación beneficio costo mayor que el de competir con los niveles salariales de las empresas reguladas. Si bien, esta práctica puede ser entendida como un subsidio cruzado hacia las entidades financieras, la SBEF considera que esta práctica puede ser beneficiosa para la salud del sistema financiero en la medida que los ex-funcionarios de la SBEF, con un buen nivel de capacitación, conocen las políticas de prudencia financiera y políticas de la SBEF. De los 136 funcionarios en ejercicio, 44 son mujeres, representando el 32% de los 15

funcionarios. En este sentido, se debe señalar los avances sustanciosos que se hizo respecto al tema de género. En 1988, las nueve personas que conformaban el personal superior de la SBEF eran hombres,13 mientras que en 1998, diez años después, cuatro de las ocho personas que conforman el personal ejecutivo son mujeres.14 Referente a personal extranjero dentro de la SBEF, debe señalarse que sólo dos funcionarios son nacidos en el exterior, pero que ambos cuentan con nacionalidad boliviana. Sin embargo, un gran porcentaje de las consultorías son realizadas por empresas extranjeras o que cuentan con personal extranjero. De tal manera, no parecería existir ningún tipo de discriminación positiva ni negativa dentro de la SBEF. No existen cuotas mínimas de género, ni generacionales, ni raciales. Los sistemas de selección se fundan en un sistema de méritos, basado en el desempeño y los niveles de instrucción de los funcionarios. Por ejemplo, la SBEF da facilidades a los funcionarios con título de egreso para que realicen su tesis, dándoles a la vez un tiempo límite para que cumplan este requisito.15 A la vez, los funcionarios que desean alcanzar niveles de mayor jerarquía deben contar con mayores niveles de instrucción. Por ejemplo, para poder ser Intendente los funcionarios deben tener como mínimo nivel de post-grado (maestría). D. Personal y equipamiento Equipamiento La SBEF ha puesto mucho énfasis en adquirir tecnología apropiada y personal calificado para desarrollar correctamente sus labores de supervisión y fiscalización. En este sentido, a partir de 1987 renovó todo su equipamiento, debido a la obsolescencia del mismo. El equipamiento de la SBEF consiste de una base de datos central y una red moderna con servidores para todos los funcionarios que realizan trabajos técnicos. Asimismo, el sistema electrónico recaba información automáticamente ya que las entidades se encuentran obligadas a remitir en tiempo real información contable y financiera. Presta servicios a la banca, a través de la Central de Riesgos que es una base datos actualizada sobre la deuda de cada prestatario con el sistema bancario, institución por institución, sobre la calidad de la misma y sobre la mora existente. Finalmente, la red telemática permite que cualquier persona nacional o extranjera pueda tener acceso pleno a información actualizada y completa de la banca nacional y de la propia institución reguladora. Calificación del personal Existe un Sistema de Planeamiento, Evaluación y Retroalimentación del Desempeño, este sistema se ejecuta en forma anual y evalúa el rendimiento de todos los funcionarios de la SBEF con excepción del Superintendente de Bancos. Para llevar adelante la evaluación se cuenta con cuatro formularios que se aplican de acuerdo con el nivel jerárquico de cada funcionario. Los formularios tienen factores comunes y algunos específicos de cada nivel. La capacitación del personal de la SBEF se realiza de acuerdo a dos parámetros: requerimientos de la entidad y perfil profesional y personal del funcionario. El sistema de capacitación que se estableció en el último decenio presenta dos sistemas de control, el del desempeño anualizado y diario de su ficha personal de cumplimiento del POA institucional para cada funcionario y el de evaluaciones no sistémicas originadas en comisiones encomendadas por las 13

El personal superior de la SBEF eran: Luis del Río Chávez, superintendente; Jaime Escobar Quiroga, intendente de bancos; Javier Fernández Cazurriaga, Efrain Camacho Ugarte y Rosendo Barbery Paz, intendentes; Ariel Carvajal Aviles, Asesor Jurídico; Carlos Montes Reynolds, secretario general; Grover Guzmán Gonzales, administrador general; y Ramón Rosales Díaz, Consultor Externo. 14 El personal ejecutivo esta conformado por: Jaques Trigo, Superintendente; Fernando Paz, Intendente General; Efraín Camacho, Intendente de Estudios y Normas; Javier Fernández, Intendente de Supervisión de Entidades No Bancarias; Yolanda Delgado, Intendente de Supervisión de Entidades Bancarias; Ivonne Quintela, Intendente de Asuntos Jurídicos; Blanca Riganti, Intendente de Administración y Finanzas; y Marcela Nogales, Intendente de Liquidaciones. 15 Los egresados son estudiantes que terminaron la universidad pero no defendieron su trabajo de tesis por lo que aún no cuentan con la licenciatura. En Bolivia menos del 50% de los egresados alcanzan su licenciatura. 16

autoridades ejecutivas de la SBEF, así como provenientes de los resultados de los cursos de capacitación que auspicia y paga la SBEF a todos sus empleados. Uno de los aspectos importantes en la promoción profesional y personal de los funcionarios es el auspicio y pago de los estudios superiores, hasta su conclusión. Contratación del personal La primera fuente para el reclutamiento de personal es interna, cuando existe una vacancia se publica una convocatoria interna. Sólo en caso que no existan candidatos que se ajusten al perfil, se procede con la convocatoria externa mediante prensa escrita (Gaceta Oficial). En todos los casos se hace una revisión curricular, que se convierte en el primer filtro. A quienes califican se les administra una prueba técnica y a los aprobados se les realiza una evaluación psicológica. El grupo de candidatos que superan todas las pruebas de selección es convocado por la Unidad de Recursos Humanos, para verificar antecedentes, analizar incompatibilidades y la situación del sistema financiero. Todo profesional que resulte habilitado, es entrevistado por un Comité de Selección, el mismo que es conformado al inicio de cada proceso (interno o externo), mediante una Comunicación Interna emitida por el Intendente General. Este Comité está conformado generalmente por cinco ejecutivos de la Superintendencia. Concluidas las entrevistas, el Comité emite una recomendación de contratación del mejor candidato y mediante un informe de conclusiones informa al Superintendente de Bancos para que apruebe la decisión final. Al profesional seleccionado, completa toda la documentación de respaldo, se le realiza una revisión médica y se analiza sus antecedentes de buena conducta. Una vez contratado, pasa por un proceso de inducción y, durante los tres primeros meses, es sometido a un período de prueba y es evaluado antes de cumplir 90 días de trabajo. La evaluación la realiza el responsable del área contratante y recomienda la ratificación o desvinculación del funcionario. Promoción La promoción a cargos de mayor jerarquía puede darse por dos vías. La primera, a través de un concurso de méritos, presentándose a una convocatoria interna y cumpliendo con todas las exigencias establecidas en el Reglamento Específico de Dotación y aprobadas mediante acta específica por el Comité de Selección conformado para cada proceso. La segunda vía está relacionada con los resultados de la evaluación del desempeño. En este caso, aquellos funcionarios calificados como “sobresalientes” y cuya trayectoria los respalda, son propuestos para promoción. Todas las propuestas son incorporadas a la planilla presupuestaria que se presenta al Ministerio de Hacienda. Consecuentemente, la promoción queda sujeta a la aprobación del presupuesto de masa salarial por parte del Ministerio de Hacienda. Sistema de suspensión y retiro del personal Existe un sistema formal, el mismo que menciona las causales de suspensión y retiro del personal. Ha sido creado también el Tribunal Administrativo, como una instancia de apelación. Las infracciones con sanción de suspensión temporaria, sin goce de haberes, van desde 5 a 90 días según la gravedad de la infracción. Las causas están señaladas en el Art. 110 del Reglamento Interno de Personal. En el Art. 111 del mismo Reglamento, se hace referencia a seis infracciones sancionadas con despido, a las cuales se debe añadir las relacionadas con los bajos rendimientos observados por medio de la evaluación del desempeño y que están señaladas en el documento de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal. Finalmente, el Art. 112 del Reglamento Interno de Personal señala las infracciones sancionadas con despido sin lugar a desahucio, ni indemnización, las mismas que guardan total relación con la Ley General del Trabajo. Con estas políticas la SBEF intenta eliminar la discrecionalidad en las contrataciones, promociones y retiros de los funcionarios de la SBEF, mejorando la seguridad laboral, despolitizando la SBEF y desarrollando un sistema de méritos, en función de la eficiencia. La SBEF se caracteriza por ser una entidad jerarquizada y, en ese sentido, las decisiones son tomadas por los 17

funcionarios responsables de su área en cada una de las instancias que corresponde. Sin embargo, existen reuniones de carácter informal para determinar las prioridades o trabajos a realizarse en la semana o el mes. Por ejemplo, el Superintendente se reúne con sus Intendentes Sectoriales y su Intendente General para fijar metas de trabajo semanales. Estos comités tienen carácter informal, puesto que de otro modo llevarían actas que podrían ser materia de investigación por parte de la Contraloría, en caso que las metas no sean cumplidas. E. Sistema de gestión La organización de la SBEF estableció un sistema de gestión “abierto” a las necesidades del mercado, industrias y usuarios, no como el resultado de una “lucha” contra la burocracia instalada o los círculos de interés, cuanto por su carácter altamente tecnocrático y burocratizado. Es decir que los cambios establecidos en la Ley de Bancos de 1993, ampliamente consensuados con todos los niveles y grupos de interesados, no se llevaron a la práctica con un sistema de “asamblea”, cuanto con una determinación asumida por el Superintendente y todos los funcionarios, fruto del mandato legal, del constante diálogo con la industria y el Poder Ejecutivo, que representa el poder fundamentalmente político y manifiesta la presión de los grupos de interés, así como con los usuarios y el público en general, mediante los canales procedimentales y de queja establecidos normativamente. Si bien la gestión es tecnocrática, esta no se encuentra determinada por el interés político, grupal o personal del Superintendente, cuanto por la estructura legal y organizativa de la SBEF, que ha generado un equipo de alta cualificación, no inmune a la presión, pero sí independiente de las presiones políticas, partidarias, grupales y personales. La burocratización de la gestión se manifiesta en el principio de responsabilidad y de autoridad, que es diferente en todos y cada uno de los empleados de la SBEF. Cuando se habla de burocratización, en el presente documento, debe considerarse que esta se caracteriza por un orden asumido fundado en las responsabilidades individuales otorgadas normativamente, y que se opone al principio de “asamblea” o de “inorganicidad” o al “espontaneismo” en el cual todos los temas se someten a consulta directa y multitudinaria de quienes son funcionarios o de terceros, o en el cual se parte del principio que la organización es un resultado que, sea como fuere, existe y que una vez asumida dicha existencia, que puede ser caótica, procede analizarla. Por consiguiente, la burocratización mencionada no significa más que las decisiones se adoptan por quienes tienen las responsabilidades correspondientes, no que sean inconsultas o arbitrarias. La SBEF cuenta con un sistema de planificación coparticipada anual en la que todos y cada uno de los empleados opina al inicio de cada gestión, sobre su visión de la institución, de las funciones y atribuciones que le competen y de sus responsabilidades. De esa visión general, discutida por todos los funcionarios, surgen las políticas institucionales, expresadas en el Plan Operativo Anual. Una vez discutida ampliamente la política institucional el POA se cumple por todos y cada uno de los funcionarios, cuyas atribuciones, señaladas en el Estatuto y Manual Organizativo de la SBEF y responsabilidades, señaladas en la Ficha Personal que cada funcionario elabora por si mismo con sus objetivos anuales y sus metas, les permiten realizar su tarea sin interferencias y en coordinación permanente. Las estructura burocrática no implica pesadez alguna en el despacho de los asuntos, puesto que las actividades libremente asumidas por cada uno de los funcionarios son conocidas por todos y cada uno de ellos mediante el POA y su Ficha Personal. Esta modalidad de gestión no privilegia los “tiempos” cronológicos de despacho de los asuntos, cuanto los resultados, puesto que cada funcionario sabe y asume que es lo que se espera que haga en su función durante toda la gestión. Por tanto el control de los funcionarios se ha transformado en coordinación, ya que cada funcionario para cumplir su Ficha Personal de trabajo tiene que contar con actividades realizadas por otros funcionarios. En ese sentido, la supuesta “verticalidad” ha sido sustituida por una “horizontalidad” del cumplimiento coordinado. Los incentivos para el trabajo vienen dados por el mercado y la estructura abierta de la SBEF, no por “cursos”, “seminarios” y otros “móviles” que si bien existen, ya que al menos, los funcionarios realizan o participan en doscientos o más eventos anualmente, con estos o sin estos, las 18

mejores ofertas salariales de la industria o de terceros, o el cambio de actividades son el motor de la estabilidad, así como del cambio. La estructura burocaratizada de la SBEF se caracteriza por su apertura a la industria, el Poder Ejecutivo y los usuarios y clientes, ya que no existe cambio normativo o de políticas que no sea ampliamente consultado y debatido. Por otra parte, esta no es una mera moda “organizativa”, cuanto proviene de un mandato legal y de la división de funciones y atribuciones normativas, de fiscalización y de control establecidas en el sistema boliviano y que lo caracteriza. A diferencia del sistema regulador, que es tecnocrático y burocratizado, la estructura ministerial es política, como lo determina la Constitución boliviana, puesto que cada ministro es una persona de confianza designada por el Presidente de la República. Es preciso recordar, a este respecto, que el régimen político en Bolivia es el presidencialista y que pese a esa característica, cada ministro de Estado es propuesto por los partidos de la coalición gobernante y de mayoría parlamentaria, de ahí que se haya hablado de un presidencialismo parlamentarizado. Sin embargo esa propuesta no es vinculante jurídicamente para el Jefe del Estado, solamente de forma política. La función de los ministerios en Bolivia es la de establecer las políticas mediante la emisión de normas con rango de Decreto Supremo y de Resoluciones Ministeriales. De ahí que los ministros y sus estructuras burocráticas se encuentren fuertemente partidizados y politizados, así como que se constituyan en canales de recepción de los intereses de los grupos de presión. Esa es su función y nadie esperaría otra cosa de los ministros de Estado. Las funciones técnicas se supeditan a una decisión política, como establece la Constitución, ya que la estructura del Poder Ejecutivo es una estructura de confianza política, no de elección directa por los ciudadanos. Las funciones señaladas se ejecutan en un marco de sistemas de control de gestión y de responsabilidades administrativas, ejecutivas, civiles y penales. Es decir que cada ministerio establece su Plan Operativo Anual, del cual surge su Presupuesto, y se encuentra sujeto a un control de gestión por resultados realizado anualmente por la Contraloría General de la República. Este sistema evita el entusiasmo irreflexivo, así como la rutina burocratizada. El diseño del sistema regulador en Bolivia se origina en la antigua tradición supervisora del Estado de los sectores económicos de importancia del país. Así ya en el siglo XVIII se inicia la polémica para la creación de un organismo independiente que regule a los mineros privados y en el siglo XIX se establece la autonomía de la entidad burocrática supervisora de bancos. La estructura actual del sistema regulador integrado boliviano, en sector real, financiero y de recursos naturales renovables y medio ambiente, es, salvo mejor información o interpretación, la única en la América Meridional y no ha sido tomado de ninguna estructura institucional existente en otras latitudes. F. Superintendencia de Pensiones Valores y Seguros En esta sección se busca hacer un análisis comparativo de la Superintendencia de Bancos (SBEF) con la Superintendencia de Pensiones Valores y Seguros (SPVS) en cuanto a algunos indicadores referenciales. Análisis comparativo entre Superintendencias A n á lis is C o m p a ra tiv o d e la s D o s S u p e rin te n d e n c ia s d e l S IR E F I N ú m e r o d e F u n c io n a rio s P r o m e d io A n t ig u e d a d N ú m e r o F u n c io n a r io s M u je re s D e s v in c u la c io n e s ( a ñ o 9 9 )/ F u n c io n a rio s S a la r io P ro m . E je c u t iv o s U S $ S a la r io P ro m G e n e r a l U S $ P r e s u p u e s to A n u a l C o n s u lt o r ía s / P r e s u p u e s to G e n e ra l P r o p a g a n d a In s t it. / P r e s u p . G e n e r a l D o n a c io n e s / P re s u p u e s t o G e n e r a l S a la r io s / P r e s . G e n e ra l S e rv ic io s B á s ic o s / P re s . G e n e r a l

S u p e rin te n d e n c ia d e P e n s io n e s V a lo r e s y S e g u ro s % V a lo r 129 3 a ñ o s y 5 m es es 5 7 4 4 .2 % 1 8 1 4 .0 % 3 ,4 4 7 .5 0 1 ,4 3 6 .5 0 5 ,7 8 2 ,2 4 2 .1 7 1 0 0 .0 % 5 .3 % 3 0 6 ,4 5 8 .8 3 1 .7 % 9 8 ,8 7 6 .3 4 1 2 .0 % 6 9 3 ,8 6 9 .0 6 3 8 .5 % 2 ,2 2 3 ,7 0 2 .0 0 2 .3 % 1 3 2 ,9 9 1 .5 7

F u e n te : S P V S y S B E F . E la b o r a c ió n d e lo s C o n s u lto r e s

19

S u p e rin te n d e n c ia d e B a n c o s y E n tid a d e s F in a n c ie r a s % V a lo r 136 6 a ño s y 4 m eses 3 3 .0 % 44 2 2 1 6 .2 % 4 ,4 9 5 .0 1 1 ,9 0 8 .2 3 1 0 0 .0 % 1 1 ,7 5 1 ,7 9 3 . 1 6 4 .7 % 5 5 5 ,8 5 9 . 8 2 0 .4 % 4 9 ,3 5 7 .5 3 1 .5 % 1 7 7 ,4 5 2 . 0 8 2 6 .5 % 3 ,1 1 4 ,2 2 5 . 1 9 1 .3 % 1 5 5 ,1 2 3 . 6 7

Se debe señalar que la SPVS junto a la SBEF conforman el Sistema de Regulación Financiera (SIREFI) a nivel de superintendencias por lo que la SPVS es a nuestro parecer la mejor aproximación de referencia. Sin embargo se debe señalar que la SPVS ha sido creada recién en junio de 1998 con la ley PCP, por lo que aún se encuentra en un proceso de reestructuración administrativa. Por otra parte se debe destacar que el sistema de atención al cliente de la SPVS a comenzado a funcionar desde principios del 2000 con el establecimiento de una página WEB, un teléfono 08007787(SPVS) en el que se reciben reclamos sobre pensiones; el registro de mercado de valores, donde se da información y se atiende dudas sobre ese sector; y a través de un buzón de quejas instalado en la Intendencia de Seguros. Para el tercer trimestre del 2000 la SPVS tiene previsto abrir la oficina centralizada de Atención al Usuario. IV. Funciones de la SBEF A. Preparación de normas La preparación de proyectos de normas a ser aprobadas como circulares o resoluciones o para ser consideradas por el CONFIP, son realizadas mediante la Intendencia de Normas, que es un órgano de coordinación a efectos de atender y evaluar las necesidades del sistema financiero, evaluar la normativa y prácticas existentes y preparar elementos de diagnóstico y evaluación de las sugerencias presentadas, tanto por la banca como por el público en general. La Intendencia de Normas también participa, a orden del Superintendente, en las Reuniones de Coordinación o de Evaluación Normativa con funcionarios públicos de otros órganos o instancias. En la actualidad el encargado de normas realiza las tareas operativas relacionadas con el CONFIP. B. Transparencia y control La SBEF al ser una institución autárquica, a efectos de comprensión general, autónoma de la Administración Central del Poder Ejecutivo, es decir de los ministerios, tiene las características que corresponden a dicha autonomía, tanto la económica, como la administrativa, la técnica y la política. La autonomía económica se manifiesta en la no dependencia de la SBEF de recursos del Tesoro Nacional para su funcionamiento, cuanto de recursos directamente otorgados por las industrias para la ejecución de su presupuesto, de acuerdo a ley. Por tanto, la SBEF no tiene bajo ningún punto de vista legal ni operativo y en ningún momento de su accionar que negociar con los ministerios desembolsos para la ejecución de sus planes, proyectos y programas. La SBEF administra de manera exclusiva y excluyente, salvo el control a posteriori de la Contraloría General de la República, su presupuesto, de acuerdo a las Normas de Administración Presupuestaria estatal que le permiten realizar los cambios y reacomodaciones que le permitan un eficaz cumplimiento de su POA, así como en situaciones extraordinarias, sin interferencias o permisos previos o consultas con ningún órgano o instancia del Estado. La autonomía administrativa se manifiesta en la independencia y libertad en la designación de los funcionarios de la SBEF, así como de sus remuneraciones, con las salvaguardas manifestadas en la sección II del presente documento. Por tanto, el Superintendente designa a sus funcionarios de acuerdo a criterios de eficiencia y excelencia, como lo establece el Manual de Contratación de Personal de la SBEF. La interferencia política o personal en dichas designaciones se discutirá en la parte final del presente documento. La autonomía técnica se manifiesta en la potestad de interpretar normas y de emitir resoluciones de mandato a los supervisados, sin consulta a ninguna otra instancia, salvo aquellas normas prudenciales que son previamente discutidas y aprobadas por un Comité compuesto por el Presidente del Banco Central de Bolivia, el Superintendente de Bancos, el de Pensiones, Valores y Seguros y un Viceministro del Ministerio de Hacienda. La autonomía política se manifiesta en el estatuto de privilegios del Superintendente que 20

tiene un período fijo de ejercicio de funciones (6 años) que su remoción es solo por causas establecidas en Ley formal, que solo lo procesa el Tribunal Supremo y que se encuentra fiscalizado por el Poder Legislativo. Si bien la SBEF es autónoma, se encuentra sujeta, como cualquier órgano del Estado, a supervisión y control de gestión por la Contraloría General de la República, que anualmente verifica el cumplimiento del Plan Operativo Anual y la ejecución presupuestaria de la SBEF en detalle y establece responsabilidades administrativas, ejecutivas, civiles y penales a todos los funcionarios, incluido el Superintendente, así como realiza recomendaciones para la mejora en la eficiencia y eficacia en el ejercicio de las funciones de la SBEF. La elaboración del POA tiene como contraparte la elaboración del Presupuesto. Se entiende que el Programa Operativo es lo que efectivamente cada organismo o institución del Estado se compromete, por sí misma, a realizar durante una gestión y en esa medida, cada organismo diseña su presupuesto, que en el caso de la SBEF no se encuentra sujeto a modificaciones sustantivas. Ese modelo no implica “ahorros” bajo ningún concepto, puesto que la autodeterminación de obligaciones, cuyo cumplimiento será luego verificado externamente, con posibles sanciones ejecutivas, administrativas, civiles y penales por su incumplimiento, no genera “optimismo” ni sobredimensionamiento en la elaboración del presupuesto. En todos los casos los recursos son escasos y las necesidades excesivas para dichos recursos. La SBEF no está fuera de dicha tendencia. Usualmente, además, si existieran recursos excedentes en un ítem, se traspasarían a otro necesitado de mayores recursos a efectos de una ejecución limpia del presupuesto. En esa medida no cabe hablar de “ahorro” institucional. C. Atención al público Sistema de quejas Pese a no existir un procedimiento establecido para llevar adelante un sistema de quejas, en la práctica se ha desarrollado un sistema a través de cartas dirigidas al Superintendente. Este sistema, pese a algunos problemas de tipo procedimental, viene funcionando bastante bien, en la medida que la SBEF remite las cartas a las entidades financieras, solicitándoles oficialmente que regularicen la situación e informen a la SBEF de las razones que dieron origen a la queja. El sistema de multas a las entidades financieras, por errores imputables a las mismas, hace que éstas mejoren su servicio de atención a los usuarios. Actualmente, la SBEF cuenta con un grupo de funcionarios capacitados para brindar asesoramiento al cliente. De acuerdo con las demandas y consultas más frecuentes, la SBEF ha dispuesto la presencia de un abogado en el ingreso a la Superintendencia, con el propósito de responder gran parte de las consultas del público. Además, se está jerarquizando el trabajo que venía realizando el Departamento de Relaciones Públicas, lo cual implicará la creación de una Unidad de Comunicación. Para esto se contratará un profesional que mejore el enfoque de atención al cliente, aportando boletines informativos, folletos y atención personal. Servicios de información Tanto el departamento de archivo como el departamento de informática, a solicitud de una carta dirigida al Superintendente, procesan la información solicitada y la envían sin cargar ningún costo al solicitante. En este sentido existe una gran transparencia de parte de la SBEF para dar a conocer información al público (que no sea confidencial por Ley). Sin embargo, si la información solicitada es sobre la propia institución, la SBEF muestra mayor hermetismo para dar a conocer dicha información a. Información sobre el comportamiento del Sistema Financiero La SBEF entrega al público en forma periódica las siguientes publicaciones: (i) Cartas Informativas; (ii) Boletines Informativos; y (iii) Anuarios y Memorias del Sistema Financiero. Además, cuenta con una página Web, la cual es actualizada periódicamente. Además, existe información confidencial que maneja la SBEF. 21

b. Carta informativa semanal La carta informativa semanal contiene información sobre el desenvolvimiento de las instituciones financieras sobre la base de estados financieros no auditados otorgados por las mismas entidades a la SBEF. La carta informativa otorga la información al público generalmente con tres semanas de retraso.16 La carta informativa tiene información del sistema financiero donde los principales indicadores son las tasas interbancarias, las obligaciones, los depósitos, la liquidez, el encaje legal y la cartera. También tiene una página destinada a las operaciones del bolsín y tipo de cambio e información del financiamiento del exterior y tasas de interés nominales y efectivas. La última página de la carta informativa hace una desagregación de las tasas de interés anual nominales del sistema bancario desagregadas por banco y por tipo de operación (caja de ahorro, depósitos a plazo, créditos de consumo, créditos destinados a la producción de servicios y créditos destinados a la producción de bienes). c. Boletín informativo mensual En este boletín se presentan los estados financieros del Banco Central de Bolivia, el sistema bancario y del sistema no bancario. Dentro del sistema no bancario están las mutuales, cooperativas de ahorro y crédito, fondos financieros privados, fondos y financieras estatales y mixtas, empresas de servicios financieros, almacenes generales de depósitos y entidades en liquidación. También existe información detallada del Bolsín y Tipo de Cambio. Esta información mucho más desagregada es un instrumento muy útil para poder monitorear el sistema financiero y también alguna institución financiera individual. d. Anuario estadístico y memoria anual Los anuarios estadísticos presentan información de estados financieros auditados. Se presenta por separado cada una de las instituciones financieras y estados agregados del sistema financiero bancario nacional y extranjero y de las instituciones no bancarias. También se presenta información de las captaciones, del encaje legal, de la cartera, y de las entidades en liquidación. Toda la información esta además desagregada por departamentos. La memoria anual presenta un análisis de la economía y del sistema financiero. El análisis del sistema financiero esta desagregado entre entidades bancarias y entidades no bancarias. Se hace un resumen de los hechos relevantes, de los cambios de la normativa y un estudio de la situación financiera. Por último se presenta un compendio de las normas emitidas en el año y las disposiciones legales (leyes y decretos supremos) que estén relacionadas con el sistema financiero. El principal problema que presenta el anuario y la memoria anual es que esta información es publicada con más de seis meses de retraso, por lo que dicha información al estar tan desfasada cronológicamente, no es un instrumento válido para que los usuarios tomen decisiones acertadas. Las publicaciones de los anuarios y memorias se la hace por medio impreso y también por medio magnético a través de Certificados de Depósito. e. Página Web de Internet La SBEF ha desarrollado una página Web muy eficiente que es actualizada periódicamente con toda la información de los boletines y anuarios. Por medio de la página web, uno puede conseguir toda la información disponible al público de forma rápida y totalmente gratuita. La información que está en la pagina Web de la SBEF es la misma de la de los anuarios estadísticos y los boletines mensuales.

16

La información es extraída del sistema de Información Financiera (SIF) y de la Central de Información de Riesgos Crediticios. 22

D. Liquidación de entidades financieras Estas liquidaciones están bajo el control de las autoridades judiciales y toman demasiado tiempo en ser resueltas. Estas dificultades se originaron al aplicar un criterio de liquidación “judicial ordinario” de acuerdo a las normas mercantiles, civiles y bancarias existentes. La liquidación de las entidades sujetas a regulación se realiza mediante un procedimiento establecido en la Ley N° 1488 y el Código de Comercio que involucra actos administrativos provenientes del Superintendente de Bancos o de su representante, el Liquidador respectivo y, por otra parte actos judiciales generados en los tribunales ante los cuales los acreedores, los deudores y la Superintendencia presentan sus demandas. Este diseño legal se funda en el carácter regulado administrativo de las actividades que realizan los bancos, y en el carácter mercantil de las entidades financieras, en cuanto que son sociedades comerciales. Este sistema mixto conlleva peligros de solapamiento y contraposición de actos administrativos y judiciales, con incremento de costos para las partes involucradas y para el Estado. Un escollo especial en el procedimiento de liquidación, es el proveniente de los recursos extraordinarios judiciales que las partes dolosas o perjudicadas ejercitan a efectos de paralizar o distorsionar el procedimiento de liquidación, o los procedimientos ordinarios, especialmente penales, que se incoan a las autoridades administrativas en cuanto personas particulares, a efectos de paralizar su accionar o mantenerlos amenazados a futuro. A efectos de salvar estas dificultades se ha propuesto una reforma operativa y de diseño en la cual se establecen dos períodos: el primero de intervención administrativa directa que implica la transferencia o fideicomiso de cartera de la entidad en cuestión, realizado por la Superintendencia y el segundo, una vez concluido el anterior, de intervención judicial directa que implica la aplicación del procedimiento existente a efectos de cubrir las acreencias con el patrimonio existente. Además, se propuso el fortalecimiento del estatuto de privilegios del Superintendente y su extensión a los funcionarios de la Superintendencia que intervengan en la liquidación de entidades de intermediación financiera, a efectos de impedir el ejercicio de recursos ordinarios, especialmente los penales, dirigidos contra las personas que ejercen las potestades administrativas, así como a regular los recursos extraordinarios para que su aplicación no impida, limite o dificulte las tareas de intervención y liquidación. El proceso de liquidación de entidades de intermediación financiera se encuentra directamente relacionado con la protección de los depósitos realizados por el público y con el pago de otras acreencias. La brecha generada entre el volumen de las captaciones y el de las colocaciones, que caracteriza el giro de las mismas, conlleva el peligro de insuficiencia patrimonial a efectos de cubrir dichas acreencias. En ese sentido, el sistema existente establece una garantía implícita del Estado a los depósitos comprometidos por la intervención y liquidación. Para salvar dichas dificultades se ha propuesto el establecimiento de un fondo generado por las entidades sujetas a regulación que captan y colocan recursos, que permita cubrir las deficiencias patrimoniales de la entidad intervenida solamente para con los depósitos menores a US$ 10.000, con un tope de esa suma para cada persona, independientemente del número de cuentas que tuviere en la entidad. Este mecanismo pretende evitar problemas sociales o políticos al Gobierno, pero su efecto debido a la enorme concentración de la cartera de depósitos, va a ser marginal en relación con las pérdidas del sistema. Esta es una de las razones, por las cuales se discute el concepto y alcances institucionales o privados de administración de dicho fondo de garantía. V. Análisis de eficiencia de la SBEF Para la determinación de la productividad o eficiencia de una empresa uno debe conocer el valor del producto que genera. En el caso de las agencias gubernamentales, muchas veces no es posible determinar el valor del producto que generan. Para las Cuentas Nacionales, por ejemplo, se asume que el valor agregado del servicio de una agencia gubernamental es igual al valor de las remuneraciones y por tanto directamente ligado a su presupuesto. En este sentido solo se justifica la creación de agencias gubernamentales en la medida que dichas actividades crean externalidades positivas para la economía y la sociedad. Si bien existen metodologías para cuantificación de 23

externalidades, estas siempre son acompañadas de juicios de valor. En el caso de la SBEF la eficiencia de la misma está directamente relacionada con: (i)la cobertura, el acceso, la calidad y el costo del servicio financiero; y (ii) la salud del sistema financiero. Dadas las características del sistema financiero los únicos parámetros que se puede utilizar para evaluar el grado de eficiencia de la SBEF es conocer el desarrollo de estos indicadores en el tiempo y las políticas que se vienen implementando para mejorarlas. Con esta metodología no es posible determinar cuan eficientes son, pero si, si se encuentran en un camino de mayor o menor eficiencia, en relación a los años anteriores. A continuación se hace una descripción intertemporal de los principales indicadores que a nuestro parecer deben ser utilizados para medir el desempeño de la SBEF. A la vez, señalamos los principales dificultades y distorsiones en algunos de ellos como ser la falta de democratización de las operaciones de crédito y la alta concentración de la cartera. A. Funciones del Sistema de Intermediación Financiera El sistema financiero cuenta con un gran número de entidades que aseguran los principios básicos de competencia de mercado. En este sentido, la SBEF tiene como prioridad asegurar la salud del sistema financiero. A diferencia de las superintendencias del sector real (SIRESE), la SBEF no tiene como primera prioridad asegurar la calidad de los servicios ni entrometerse en la determinación de las tarifas que en este caso serían las tasas de interés, los plazos, la dirección y los montos de los créditos. A partir de la nueva política económica, y dada las condiciones de competencia que existe en el mercado financiero son las entidades financieras las que determinan, en competencia con las demás, la calidad de sus servicios y los costos de los mismos. Se asume que el cliente al tener varias opciones, elegirá la mejor opción, a través de un proceso de prueba y error, que premiará a las más eficientes en desmedro de las menos eficientes. Sin embargo, esta aproximación teórica tiene como principal restricción los problemas relacionados con asimetrías de información que se verá más adelante. El sistema financiero tiene como principales funciones: (i) intermediar recursos entre ahorristas que tienen un excedente temporal hacia prestatarios que pueden hacer un mejor uso de estos recursos; y (ii) el de facilitar el sistema de compensación de pagos, mediante el cual ayudan a las personas y empresas a realizar transacciones.17 Por tanto se puede distinguir claramente tres diferentes usuarios del sistema en relación de las principales actividades: (i) los depositantes; (ii) los prestatarios; y (iii) terceros que participan del sistema de compensaciones de pagos. B. Atención al público Las políticas de mejoramiento de atención a los usuarios han sido inducidas principalmente por el mercado y de manera complementaria por la SBEF. En 1989 habían 150 agencias urbanas y 124 agencias provinciales. En 1998 el número de agencias urbanas subió a 255 mientras que las agencias provinciales bajaron a 71. El decremento de número de agencias provinciales se debe a la liquidación de los bancos estatales, Banco Agrícola, Banco del Estado y Banco Minero que mantenían 94 agencias provinciales. Por tanto, se pude concluir que existe mayores facilidades en el área urbana pero que las condiciones de servicio al usuario en el área rural ha empeorado. Actualmente existen varias investigaciones liderizadas por el Viceministerio de Asuntos Financieros dependiente del Ministerio de Hacienda para ampliar el marco normativo para que instituciones como ser las cooperativas comunales y las ONG´s que prestan servicios financieros en el área rural o en zona peri-urbanas puedan captar ahorro del público para lo cual es indispensable que sean supervisadas por la SBEF.18 La SBEF ha creado algunas normativas para mejorar la atención al cliente como por ejemplo 17

Los pagos pueden ser órdenes de pago, cheques o transferencias regulares, tales como órdenes permanentes o mandatos de débito directo. 18 Ver el estudio preparado por Internacional Consulting Consortium Inc, Ampliación del Marco Normativo de las Microfinanzas. Enero 2000. 24

la atención inmediata de las personas mayores de 65 años y las mujeres gestantes. Sin embargo, el costo de esta política, fue transferida a los mismos usuarios puesto que en vez de crear ventanillas especiales para la atención de las personas mayores de 65 años o mujeres gestantes, las entidades financieras determinaron que cada vez que llegase una persona con estas características, el oficial del banco la acomodaría delante de la fila. Referente a políticas discriminatorias positivas a favor de segmentos de la población como ser indígenas, personas con impedimentos físicos o portadores de HIV, no existe ninguna determinación al respecto. Tampoco existe ordenanza alguna para que las responsables de atención al cliente tengan conocimiento de las lenguas indígenas, aymará, quechua o guaraní, pese a que un importante segmento de la población boliviana tiene serios problemas con el español. El lema que ”la gente pobre tiene miedo a apersonarse a las entidades financieras” puede deberse a este motivo o simplemente a problemas de falta de información. Dentro de las políticas de fortalecimiento del sistema financiero el poder ejecutivo con participación de la SBEF ha preparado el proyecto de ley de Fortalecimiento del Sistema de Intermediación Financiera donde se crea el Fondo de Garantía de Depósitos cuya finalidad será proteger los depósitos menores a US$ 10.000 en caso de quiebra, de las entidades financieras. Este mecanismo mejorará el servicio a los pequeños ahorristas otorgándoles una mayor seguridad. Sin embargo, ésta política implica un riesgo moral para los pequeños ahorristas que no deberán preocuparse por la solvencia de las instituciones donde depositan sus ahorros y solo se guiarán por las tasas de interés. Un incremento en las tasas de interés de una institución podría dirigir una gran cantidad de depósitos provenientes de pequeños depositarios, con lo cual el volumen de depósitos de una entidad con problemas potenciales de intervención podría atraer conformada mayoritariamente por créditos menores a los US$ 10.000. En ese caso, el costo de la intervención para el Fondo de Garantía de Depósitos sería mayor que el normal. La concientización sobre la utilidad pública del servicio es casi inexistente. El supuesto que en un mercado competitivo el cliente afectado pudiere siempre cambiar de entidad financiera si los servicios prestados no le satisfacen, no es totalmente aplicable. Desde esta perspectiva, la SBEF encuentra nuevos retos institucionales que debe afrontar en el futuro. C. Depósitos del público en el sistema El sistema financiero capta ahorro del público, de otras entidades financieras, de entidades fiscales y de financiamientos externos. Del total de obligaciones, a diciembre de 1999, el 80% correspondió al público (15% a la vista, 15% caja de ahorro, y 50% plazo fijo), 3% a entidades financieras y 17% a financiamiento externo. La importancia del financiamiento externo data de los dos últimos años, antes de este periodo más del 90% correspondía a depósitos del público. Obligaciones del sistema financiero Año Obligaciones Tasa de Crec.

1992 1,544.8

1993 2,052.7 32.9%

(En millones de US$) 1994 1995 1996 2,167.4 2,404.3 2,894.8 5.6% 10.9% 20.4%

1997 3,933.8 35.9%

1998 4,522.8 15.0%

1999 4,453.2 -1.5%

Entre 1992 y 1999 el incremento de las obligaciones ha sido de 19% anual, lo cual es varias veces mayor que el crecimiento del PIB que creció en promedio 4.4%. Esta elevada tasa de crecimiento, sin embargo, no ha sido lineal existiendo años cuyos niveles de crecimiento han sido mucho mayores que otros. A partir de 1998, debido a la crisis se denota un estancamiento de los depósitos. Sin embargo, en la actualidad existen más de 300.000 depositantes con depósitos mayores a los US$ 500.

25

Depósitos del público (En Miles de US$)

Depósitos del Público Monto Cuentas b/

Sistema Financiero Sistema Bancario Sisitema No Bancario Mutuales Cooperativas Fondos Financieros Total Sist. Financ.

-

85%

212,203

68%

-

15%

101,678

32%

-

9%

65,032

21%

-

4%

32,341

10%

-

3%

4,305

-

100%

1%

313,881

100%

a/ Se ha eliminado el número de cuentas con depósitos menores a US$ 500 dado que estas representaban cerca del 60% del total de número de cuentas pero menos del 4% del total de depósitos, dejando entrever un gran número de cuentas en desuso con margenes muy pequeños. Por ejemplo, el promedio de depósitos en cuentas del Sistema Bancario con valor menor a US$500 es de solo US$62. b/ Se realizó el análisis para el año 1997 dado que el anuario de 1998 no incluye información referente a número de prestatarios ni concentración de cartera. Fuente: SBEF, Elaboración de los Consultores

El 85% del monto de los depósitos del público pertenecen al sistema bancario, mientras que solo el 15% pertenecen al sistema no bancario. Sin embargo, en número de depositantes la importancia relativa del sistema no bancario es mayor dado que el 32% de los depositantes pertenecen al sistema no bancario. Si se hubiese tomado el número de depósitos menores a US$ 500, la importancia relativa del sistema no bancario hubiese sido aún mayor. También se debe señalar que los costos de captación del sistema no bancario, son mayores que las del sistema bancario, dejando entrever un mayor riesgo percibido por los depositantes del sistema no bancario. Como podemos ver, en el cuadro siguiente, los depósitos en el sistema bancario son más grandes que en el sistema no bancario por lo que los pequeños ahorristas atraídos por tasas de interés más altas, estarían corriendo un riesgo mayor que los grandes ahorristas. En el sistema financiero el 19% de los depósitos son de más de US$ 500.000, el 37% corresponden a depósitos entre US$ 50.000 y US$ 500.000, 25% a depósitos entre US$ 50.000 y US$ 10.000 y solo el 19% a depósitos menores a US$ 10.000. Por tanto una parte pequeña, pero significativa en número de depositarios está concentrada en los depósitos menores a US$ 10.000. Estratificación de depósitos del público (1997) (En miles de US$) Sistema Financiero Mayores a US$ 500,001 Entre US$ 50,001 y US$ 500,000

Sistema Bancario

Sistema No Bancario

Sistema Financiero

747,813

22%

8,021

1%

755,834

19%

1,329,017

40%

125,291

21%

1,454,309

37% 25%

Entre US$ 10.001 y US$ 50.000

751,811

23%

217,744

36%

969,555

Menores o iguales a US$ 10.000

499,989

15%

254,166

42%

754,155

19%

3,328,631

100%

605,225

100%

3,933,856

100%

TOTAL Fuente: SBEF, Elaboración de los Consultores

En la actualidad no existe ningún mecanismo de protección a los depósitos. Por tanto cada vez que la SBEF ha tenido que liquidar una institución financiera el BCB en su condición de prestamista de última instancia ha tenido que asumir los costos para preservar la salud del sistema. Esta práctica ha hecho que el público suponga que existe un seguro implícito por parte del Estado aunque no entienda claramente los alcances del mismo. Esto ha implicado grandes riesgos morales en contra del BCB y el Tesoro General de la Nación. Dada la asimetría de información, los depositantes de mayor volumen, por cuantía y naturaleza, están capacitados para asumir mayores riesgos, pues tienen los medios y conocimientos para monitorear el comportamiento arriesgado de las instituciones financieras. El trabajo realizado por el SIREFI, “El Sistema Financiero en 1997”, evidenció que los bancos con problemas 26

potenciales de ser intervenidos por la SBEF ofrecían tasas de interés mayores que el promedio del mercado. Con esta política, dichas instituciones lograban mantener sus niveles de depósitos, pero queda claro que los afectados fueron principalmente pequeños prestatarios que no habían hecho una evaluación correcta del riesgo que corrían sus depósitos aunque el BCB terminó cubriendo todas éstas pérdidas. D. Democratización del crédito Crecimiento de la cartera El crecimiento de la cartera entre 1992 y 1998 ha sido de 15% anual. Esta tasa de crecimiento es casi 4 veces el nivel de crecimiento de la economía para el mismo período. El flujo de captaciones de ahorro del público y del sector externo ha crecido a una tasa de 19% anual. Estos indicadores nos muestran la gran dinámica que ha presentado el sector financiero. El número de prestatarios también se ha incrementado. En 1989 la cartera del sistema financiero alcanzaba a US$ 1.350.4 millones de los cuales US$ 1.067 millones (80%) correspondían a la banca privada. En diciembre de 1998 la cartera del sistema financiero ya había alcanzado la suma de US$ 4.217 millones de los cuales correspondían a la banca privada el 90%. A partir de 1999, el crecimiento de la cartera se ha estancado y ha empezado a decaer debido a la crisis. A diciembre de 1999, la cartera cayó en US$ 164 millones respecto a diciembre de 1998 lo cual significa una caída del 4%. En 1989, el sistema financiero registraba 80.511 prestatarios, de los cuales 51.264 (39%) correspondían a prestatarios de la banca privada nacional, 491 a la banca extranjera (0.37%) y 27.753 a la banca estatal. Nueve años después, en 1997 el sistema bancario tenía 228.041 prestatarios, además, se debe sumar los prestatarios de las otras entidades financieras regulada por la SBEF, donde las más importantes por número de prestatarios son: Las Mutuales (32.195 prestatarios), las Cooperativas de Ahorro y Crédito (59.397 prestatarios) y los Fondos Financieros Privados (124.324 prestatarios). Con esta información podemos determinar que el crecimiento de la cartera y del número de prestatarios ha sido elevado, democratizándose el acceso al crédito dentro del sistema. Más adelante, veremos, sin embargo, que el alto grado de concentración de la cartera y algunas distorsiones del marco legal se convierten en las grandes limitantes de una mayor profundización financiera. Profundización financiera La profundización financiera en el país, medida como la relación entre el total de créditos y el producto interno bruto (PIB) pasó de 3% en 1985 a 27.% en 1989 y a más del 60% en 1999. La interrelación entre el sistema financiero y la economía es cada vez mayor. Las interrelaciones entre la economía y el sector financiero en Bolivia, han sido una base importante del crecimiento de la economía, apoyados por una política sana de estabilidad monetaria y por las tasas de interés positivas de libre mercado. Especialización de créditos A partir del Reglamento sobre Calificación y Evaluación de la Cartera de Créditos, aprobado por el CONFIP y puesto en vigencia a partir del 21 junio de 1999 y emitido por le SBEF como la Resolución 155/99, las operaciones de crédito son clasificadas en: (i)créditos comerciales, (ii) hipotecarios de vivienda, (iii) consumo y (iv) microcrédito. Esta calificación responde a una necesidad de clasificar a los prestatarios para poder otorgarles un mejor servicio y poder monitorear correctamente estas operaciones. La aprobación de este reglamento a modernizado el sistema financiero en la medida que se tiene un mejor control de las operaciones que realizan las entidades bancarias y de los distintos nichos. Además, puesto que se ha desagregado los distintas operaciones de crédito, se puede ser más estricto en el control de cada una de ellas. a. Créditos comerciales Los créditos comerciales constituyen el 60% de la cartera y por su naturaleza, son los créditos 27

más grandes y donde se presenta la mayor concentración de la cartera. El incipiente mercado de valores no ha logrado canalizar la demanda de recursos a través de operaciones de bolsa. Sin embargo, en la medida que el sistema de valores vaya desarrollándose se espera que las empresas no necesiten intermediación financiera y puedan captar ahorros con la emisión de bonos, acciones o otros títulos valores en el mercado. Puesto que los bancos están consientes que parte de su nicho de mercado esta en riesgo por el sistema de valores han empezado a incursionar en nuevos mercados como ser los créditos hipotecarios de vivienda y los de consumo. b. Créditos hipotecarios de vivienda La potencialidad de desarrollo de esta cartera es muy importante dada las características de la población boliviana.19 El desarrollo de esta cartera está fuertemente ligada a los servicios financieros que la banca otorga para planes de vivienda. Al ser la vivienda un activo sumamente costoso con relación a los niveles salariales, el desarrollo del financiamiento de vivienda con intermediación financiera depende de las tasas de interés, de los plazos medios y del sistema jurídico referente a procesos de ejecución de garantías y seguridad jurídica sobre las propiedades. En Bolivia, las tasas de interés activas del 14 al 18% en dólares corrientes a un promedio no mayor de 12 años, con un riesgo implícito debido a la inseguridad jurídica sobre las propiedades, hace que los créditos hipotecarios no sean cuantiosos dentro de la cartera total y que estas operaciones se hayan concentrado entre la población de mayor ingreso. El desarrollo de créditos hipotecarios de vivienda dirigidos a sectores sociales son sumamente restringidos por el lado de la oferta, a pesar del gran mercado potencial. Las instituciones financieras que trabajan con población de bajos ingresos como son el Banco Sol, los Fondos Financieros Privados y las Cooperativas de Ahorro y Préstamo y que podrían otorgar créditos hipotecarios de vivienda, no lo hacen puesto que sus recursos financieros son de corto o mediano plazo. De tal manera, prefieren trabajar con microcréditos o créditos de consumo. Las Mutuales son las instituciones financieras que tienen más experiencia en la otorgación de créditos hipotecarios de vivienda. Sin embargo, estas instituciones se encuentran en desventaja frente al sistema bancario puesto que no se les permite realizar muchas otras operaciones crediticias. Por ejemplo, para que se les permita dar tarjetas de débito a sus clientes las Mutuales han tenido que negociar durante diez meses con la SBEF. Esto evidentemente ha implicado un costo para los clientes de las Mutuales. El sistema de titularización de créditos que ya se encuentra en proceso y el desarrollo de las cédulas hipotecarias, son dos nuevos instrumentos valiosísimos para desarrollar la cartera hipotecaria. Con el desarrollo de estos dos nuevos productos se espera que el número de operaciones de crédito de vivienda aumenten considerablemente, permitiendo democratizar aún más esta cartera. c. Créditos de consumo El desarrollo del sistema de tarjetas de crédito y el desarrollo de los créditos de consumo directo han contribuido enormemente al desarrollo de esta cartera. Pese a tasas de interés promedio del orden de 25% anual en dólares, el sistema ha logrado atraer a un gran número de prestatarios debido a las facilidades en la otorgación de los créditos: Trámites rápidos, documentación mínima y aceptación de sistemas de garantía personal. En un comienzo, el auge de esta cartera tuvo malos resultados debido al exceso de confianza, la falta de garantías y el desconocimiento del mercado. Los niveles de sobreendeudamiento de algunos clientes hizo que esta cartera alcanzase altos niveles de mora. A los prestatarios se les hacía imposible pagar sus deudas y las instituciones que habían otorgado estos créditos carecían de garantías reales para poder ejecutarlas. Por último los deudores se organizaron en un ”club de deudores” aludiendo que no iban a pagar puesto que las tasas de interés eran de usura y que además 19

La tasa de crecimiento de la población urbana en Bolivia es de 5% anual. Además ciudades como El Alto y Santa Cruz de la Sierra tienen un nivel de crecimiento poblacional mayor al 8% anual. 28

aunque lo quisieran no tenían la capacidad para hacerlo. La situación ha venido mejorando notablemente para la mayoría de instituciones bancarias, aunque hay algunas pocas instituciones especializadas en crédito de consumo que aún tienen graves problemas. Con esta experiencia, la SBEF ha decidido individualizar las operaciones de crédito de consumo y hacerles un seguimiento especializado. d. Microcrédito Según el Instituto Nacional de Estadística, en Bolivia el 59% de la población ocupada corresponde al sector microempresarial. Además, se estima que éste sector a crecido a una tasa de 10% anual y que en los últimos años, más del 75% del empleo urbano fue generado por la microempresa.20 Bajo este contexto, es evidente la necesidad de normar individualmente las operaciones de microcrédito, sobre todo tomando en cuenta el gran desarrollo de las instituciones financieras especializadas en microcrédito como el Banco Sol y los Fondos Financieros Privados. El desarrollo del sistema de microcrédito está basado en créditos pequeños y altas tasas de interés que resultan del libre mercado y que permiten cubrir los altos costos operativos relacionados con el microcrédito. La tasa de interés promedio de las operaciones de microcrédito es de 25% en dólares y el monto promedio del mismo es menor a US$ 1.000. El mercado de microcrédito está dirigido principalmente a comerciantes informales y pequeños artesanos para cubrir necesidades de capital de trabajo. Dada la importancia del sector, el apoyo a las microfinanzas representa uno de los aspectos más importantes del actual Gobierno dentro de su plan de lucha contra la pobreza, por lo que en su Plan Operativo de Acción (POA) incluye las siguientes acciones: (i) apoyar la formalización de un mayor número de intermediarios financieros; (ii) acceso al crédito a pequeños productores mediante mecanismos adecuados; (iii) apoyar la SBEF para fortalecer la Intendencia de Entidades Financieras No Bancaria; (iv) aclarar las competencias de la Nacional Financiera Boliviana SAM (NAFIBO) y el Fondo de Desarrollo del Sistema Financiero y de Apoyo al Sector Productivo (FONDESIF); (v) fortalecer las instituciones financieras, particularmente las no bancarias; (vi) impulsar el marco jurídico y reglamentario par ampliar base de intermediación de crédito rural y urbano; y (vii) permitir la ampliación de garantías crediticias. Con estas políticas, se busca mejorar el acceso al crédito a los microempresarios -que por falta de garantías o por la elevada concentración de la cartera en otros rubros- no pueden hacerlo actualmente. Si bien lo señalado anteriormente hacen parte del POA del gobierno, en la práctica, los microcréditos han sido restringidos. Esto, en gran parte debido a la nueva normativa prudencial de la SBEF, puesto que la misma requiere que todas las operaciones de crédito -independientemente de sus garantías- deben ser cubiertas por flujos de caja indicados en estados financieros fiscales de los últimos tres años. Esta normativa, que es positiva para formalizar la economía en Bolivia, ha limitado el acceso al crédito a miles de microempresarios informales. E. Concentración del crédito y discriminación En las principales instituciones financieras, para ser sujeto de crédito hipotecario es necesario pasar un examen de salud para los seguros de desgravamen hipotecario. Los exámenes médicos practicados a los potenciales prestatarios son muy comunes en los créditos hipotecarios de vivienda. Por tanto las personas con severos problemas de salud o que padecen enfermedades tales como el SIDA no tienen acceso a dicho mercado. De la misma forma las personas mayores de 65 años son discriminadas siendo muy pocos los casos en que se les otorga créditos. Puesto que el otorgar créditos es una operación de riesgo que debe ser asumido por el sector privado, no sería aconsejable que se dictaminasen normas que impliquen que el sector financiero asuma mayores riesgos. Concentración de cartera por institución financiera 20

Viceministerio de Microempresa: Plan estratégico para el Desarrollo del Sector Microempresarial. 29

La cartera del sistema bancario está altamente concentrada. El sistema bancario concentra el 84% de la cartera del sistema y el 51% de los clientes. A su vez el Sistema No Bancario representa solo el 16% de la cartera pero cuenta con el 49% de los prestatarios. Cuadro 6: Concentración de depósitos y cartera, 1997 (En Miles de US$)

Depósitos del Público Monto Cuentas b/

Año 1997b/ Sistema Bancario Sisitema No Bancario Mutuales Cooperativas Fondos Financieros Total Sist. Financ.

Prestatarios

Cartera

3,373,920

85%

212,203

68%

228,041

51%

3,490,952

84%

590,274

15%

101,678

32%

215,846

49%

663,719

16%

337,718

9%

65,032

21%

32,195

7%

283,016

7%

149,985

4%

32,341

10%

59,327

13%

198,673

5%

102,571

3%

4,305

1%

124,324

28%

182,030

100%

443,887

100%

4,154,671

3,964,194

100%

313,881

4% 100%

a/ Se ha eliminado el número de cuentas con depósitos menores a US$ 500 dado que estas representaban cerca del 60% del total de número de cuentas pero menos del 4% del total de depósitos, dejando entrever un gran número de cuentas en desuso con margenes muy pequeños. Por ejemplo, el promedio de depósitos en cuentas del Sistema Bancario con valor menor a US$500 es de solo US$62. b/ Se realizó el análisis para el año 1997 dado que el anuario de 1998 no incluye información referente a número de prestatarios ni concentración de cartera.

Por tanto el sistema no bancario presenta una mejor democratización de su cartera. El promedio de sus operaciones de crédito es de tres mil dólares. El crédito promedio de las Mutuales es de US$ 8,791 y atienden a 32 mil prestatarios; el crédito promedio de las Cooperativas es de US$ 3.346 y atienden a 59 mil prestatarios; y el crédito promedio de los Fondos Financieros Privados es de US$ 1.464 y atienden a 124 mil prestatarios. Cuadro 7: Estratificación de cartera del sistema bancario, año 1997 SISTEMA BANCARIO

Monto Miles US$

Prestatarios %

Número

%

1,620,902

46.4%

1408

0.6%

Entre US$ 50.001 y US$ 500.00

973,814

27.9%

7480

3.3%

Menores a US$ 50.000

896,236

25.7%

219153

96.1%

3,490,952

100.0%

228041

100.0%

Más de US$ 500.001

TOTAL CARTERA BRUTA Fuente: SBEF, Elaboración de los Consultores

Dentro del sistema bancario el nivel de concentración de la cartera es muy elevado. En 1997 existían 1.408 prestatarios con créditos mayores a los US$ 500.000. La cartera concentrada en estos 1.408 prestatarios es de US$ 1.621 millones la cual representaba el 46% del total de cartera del sistema bancario y el 40% del total del sistema financiero. Para el primer subgrupo, con créditos mayores a US$ 500.000, el promedio de crédito es de US$ 1.2 millones. Para el segundo subgrupo, créditos comprendidos entre US$ 50.000y US$ 500.000, el promedio es de US$ 130 mil; y por último el tercer subgrupo, créditos menores a US$ 50.000 el promedio es de sólo 4 mil dólares. Discriminación a favor de sectores En 1998 la clasificación de la cartera por destino de crédito nos daba los siguientes resultados: El 24% de la cartera tiene como destino el comercio al por mayor y menor. El segundo gran sector fue el de actividades inmobiliarias de alquiler el cual representó 18%. A estos dos sectores, les siguen por orden de importancia la producción y distribución de electricidad (16%), otras actividades de servicios (13%) y la Agricultura (7%). Discriminación regional En este apartado vamos a reducir el análisis al sector bancario puesto que no se produce información desagregada por sucursales del sistema no bancario. De la cartera, el 45% corresponde a Santa Cruz, el 27% a La Paz y el 17% a Cochabamba. Las tres sucursales concentran el 90% de la cartera. A la vez estas tres sucursales concentran el 85% de los depósitos del público donde La Paz es la sucursal que capta más, 39%; Santa Cruz el 31% y Cochabamba el 15%. Por tanto existe una 30

transferencia clara de recursos desde La Paz hacia Santa Cruz. Por otro lado la pesadez de la cartera es mayor en el eje central (5%) que en el resto de las sucursales. La principal sucursal responsable de esta contaminación es La Paz (9.2%) que presenta una pesadez dos veces mayor que la de Cochabamba (3.8%) y tres veces mayor que la de Santa Cruz (2.9%).21 Aparentemente la discriminación regional se justifica a partir de la calidad de las carteras en los tres departamentos. Además dado que las instituciones financieras son privadas y estamos bajo un modelo de libre mercado, se asume que los agentes económicos están dado el mejor uso económico a estos recursos por lo que no se justificaría políticas regionalistas que limiten las transferencias de recursos de una sucursal a otra. Cartera por sucursales del sistema bancario, 1998 La Paz

Cocha bamba

CARTERA

27%

17%

45%

90%

100%

CARTERA BRUTA

28%

16%

44%

89%

100%

CARTERA VIGENTE

27%

17%

46%

89%

100%

CARTERA EN MORA

54%

14%

29%

96%

100%

CARTERA VENCIDA

51%

18%

29%

98%

100%

CARTERA EN EJECUCION

56%

11%

28%

96%

100%

Pesadez por Sucursal

9.2%

3.8%

2.9%

5.0%

4.6%

Sucursales

Sta. Cruz Eje Central

Sistema Bancario

Fuente: SBEF, Elaboración de los Consultores

F. Instituciones crediticias sin supervisión de la SBEF Debido a restricciones de tipo legal, las entidades que no estén supervisadas la SBEF no pueden captar ahorro del público. Esta restricción busca resguardar los intereses del público que podrían perder sus ahorros en caso de quiebra u otro tipo de irregularidades. Lamentablemente, dado el carácter urbano del sistema financiero formal y de los elevados requisitos en cuanto a patrimonio mínimo para ser una entidad de intermediación financiera, existen grandes sectores de la población y un gran número de entidades, principalmente ONG´s y Cooperativas que han sido excluidos de este sistema, pese a tener como principal actividad la otorgación de créditos. Sin embargo, existe un sinnúmero de ONGs y más de doscientas Cooperativas Cerradas que dan servicios financieros en el área rural y en las zonas peri-urbanas. El hecho que no puedan captar recursos del público hace que su participación en el mercado sea marginal desde el punto de vista del volumen de operaciones, pero son grandemente significativos desde el punto de vista del número de prestatarios. Además, estas instituciones dan crédito en lugares donde el sector financiero no tiene presencia, como ser el área rural o zonas peri-urbanas. Crédito rural La Constitución Política del Estado reformada en 1995 determinó que las tierras de los campesinos y de los pueblos indígenas carecen de valor de mercado y por tanto son inembargables. Esta determinación, que buscaba proteger a los pequeños campesinos es la principal razón por la cual no se ha extendido el crédito rural. La carencia de garantías reales por parte de los campesinos es una limitante para el desarrollo del sistema financiero en el área rural. Por otro lado, las políticas de atención al usuario y expansión de servicios a usuarios en ciudades menores y zonas rurales, no se han desarrollado dentro de la práctica regulatoria de la SBEF. Esto debido a que la SBEF tiene la percepción que éstas operaciones involucrarían un mayor riesgo y mayores dificultades y costos de supervisión. La política dela SBEF ha sido consolidar primero su capacidad de control de la banca y de los préstamos mayores, antes que buscar expandir los servicios bancarios. De esta forma el 21

Si bien no se tiene desagregada la información de la mora por Sucursal para 1999, ni para los primeros meses de 2000, se debe señalar que la mora ha venido incrementándose a lo largo de 1999 y los primeros meses del 2000. La primera semana de mayo de 2000 la mora ha llegado a afectar el 11% de la cartera. 31

mercado crediticio en el área rural está siendo cubierto por entidades no reguladas por la SBEF, principalmente ONG´s y Cooperativas Cerradas. Sin embargo, la presencia de estas instituciones es marginal en relación al tamaño del sistema financiero. Muchas de estas ONGs, puesto que cuentan con recursos de organismos externos, deben dirigir sus créditos a usos específicos y a poblaciones seleccionadas. Su carácter de entidades sin fines de lucro las lleva a desarrollar productos muchas veces poco rentables y de carácter subsidiado. Sin embargo, los últimos años, los organismos financiadores de estos organismos han puesto énfasis en la sostenibilidad de los mismos. Ley PCP Durante la elaboración de la Ley de Propiedad y Crédito Popular, 1998, se discutió la necesidad de integrar al sector rural y ciudades intermedias al sistema financiero. Con una política de prudencia se pretendía establecer que las agencias intermediadoras deberían encajar el 100% de los depósitos en el BCB. Este servicio pretendía dotar a la población alejada de los principales centros urbanos de servicios financieros sin tener que incurrir en grandes costos para hacer sus depósitos teniendo que trasladarse hasta los grandes centros urbanos. Puesto que la infraestructura básica de telefonía rural, abarca casi el 100% de los centros urbanos pequeños e intermedios y dado que existe un tejido de ONG´s y Cooperativas en casi toda el área donde no llegan las instituciones financieras, este hubiese sido un proyecto que hubiese democratizado mucho el acceso al sistema de intermediación financiera, restringido casi en su totalidad a los grande centros urbanos. 22 Referente a la política de la SBEF para ampliar la cobertura y democratizar más el crédito, creando nuevas normativas que permita a estas instituciones captar recursos del público y por tanto estar bajo supervisión de la SBEF, se puede anotar que la misma, es totalmente contraria a este proceso. El costo de supervisión y monitoreo de entidades financieras pequeñas, que se caracterizan por ser operaciones pequeñas y destinadas a sectores desprotegidos de la sociedad es mucho más costoso y riesgoso que la supervisión de entidades financieras grandes que ya se encuentran consolidadas. Por tanto, el costo marginal de la inclusión de cada una de estas instituciones, sería muy grande y en ningún caso quedaría cubierta por la cuota de supervisión de éstas instituciones. Por tanto la inclusión de estas instituciones bajo la supervisión de la SBEF, requeriría un subsidio cruzado de las entidades que actualmente son supervisadas. Estas restricciones y falta de voluntad política hace que la democratización del crédito esté fuertemente restringida en contra de los sectores más necesitados de la sociedad. VI. Conclusiones A. Bipolaridad El nuevo sistema de Administración Pública en Bolivia es bipolar en sus sistemas de gestión. Por un lado se ha mantenido el sistema antiguo de administración pública centralizada y altamente politizada y, por otro lado, se ha creado nuevos órganos descentralizados, tecnificados y profesionalizados. Esta bipolaridad se acentúa por las grandes diferencias en cuanto a niveles salariales, estabilidad laboral, apoyo de organismos internacionales y autonomía en sus decisiones. Si bien era necesario desarrollar nuevas instituciones capaces e idóneas, se ha generado malestar y baja moral en la administración pública general, puesto que desde su perspectiva ahora existen funcionarios públicos de primera y de segunda. La preparación de presupuestos y la fijación de niveles salariales se ha vuelto un gran problema para el Ministerio de Hacienda. Por otra parte, pese al discurso de reducción del aparato estatal durante los últimos cinco años, los gastos fiscales agregados han seguido aumentando en términos reales, pese al nuevo rol del Estado como regulador

22

El Ministerio de Desarrollo Económico estima que a nivel nacional existen cerca de 700 ONG´s que prestan servicios financieros de crédito y otros servicios adicionales como ser la asistencia técnica. 32

y fiscalizador, lo cual en principio debería haber significado una reducción en los gastos estatales.23 El incremento en la burocratización del estado se debe sin lugar a dudas al crecimiento de gastos sociales y a la creación de las nuevas superintendencias del sistema financiero (SIREFI), del sistema real (SIRESE) y de recursos naturales (SIRENARE). B. Resultados alcanzados y problemas detectados La SBEF muestra que se ha podido alcanzar las metas institucionales buscadas en el proceso de reforma estructural, al haberse consolidado una institución fuerte y capacitada para llevar a cabo las difíciles y sensitivas tareas de regular al sistema de intermediación financiera del país. El gran crecimiento del sistema con gran estabilidad y mejoramiento de los servicios al público y la economía en general, permite concluir el éxito operativo e institucional de la SBEF. Este éxito ha permitido que el sistema de superintendencias de los sistemas financiero, de servicios públicos y de recursos naturales y medio ambiente, cuente con gran apoyo del Gobierno Central y de las agencias multilaterales de cooperación internacional. Por otra parte, debe señalarse los problemas que atraviesan algunas de las agencias reguladoras, cuyos resultados podrían desestabilizar al sistema regulatorio en general. Como primer caso, citamos los problemas de la Superintendencia de Hidrocarburos. Este organismo regulador tuvo que adaptarse a 22 cambios por parte del gobierno central de la norma sobre el cálculo de la tarifa de hidrocarburos, debido a presiones de las empresas reguladas y del público. Las empresas reguladas, que son en su mayoría empresas transnacionales han presionado políticamente al gobierno para que se respete estrictamente la Ley de Hidrocarburos. Por otra parte, el gobierno buscó disminuir los subsidios existentes a varios productos de hidrocarburos (p.ej., el gas licuado) manteniendo constante las tarifas cuando los precios internacionales caían. Finalmente, cuando los precios internacionales se elevaron sustancialmente, el gobierno buscó suavizar el impacto sobre el público, modificando nuevamente la norma. Esto, por supuesto, ha traído un desprestigio del sistema tarifario. Además, en el sistema SIRESE, cada superintendencia tiene su propia ley y metodología para calcular las tarifas, cuando lo aconsejable hubiera sido unos mismos principios y metodología, como ser el costo marginal de largo plazo. La alta diversidad de criterios ha quitado transparencia al sistema tarifario de servicios públicos y, de tal manera, ha generado incentivos a recibir presiones para modificar, cada vez, las reglas de juego. Actualmente, cada Superintendencia debe “pelear su propia batalla” sin el apoyo de las demás instituciones que conforman el sistema regulatorio. El segundo caso problemático es el referente a la Superintendencia de Aguas, la cual ha sufrido grandes presiones de la población civil de Cochabamba en oposición al incremento de tarifas. El Superintendente, presionado también por el Gobierno Central, se vio forzado a rescindir el contrato con la empresa prestadora del servicio, generando un pésimo antecedente para todo el sistema regulatorio. Adicionalmente por las presiones del público, la recientemente aprobada Ley de Aguas y Servicios Básicos determinó que los incrementos de las tarifas deben contar necesariamente con la aprobación del municipio. Esta distorsión que requiere el consentimiento de los usuarios, ha puesto en situación de emergencia a las empresas que prestan servicios públicos y podría ocasionar un debilitamiento de todo el sistema regulatorio. Tanto los usuarios, como las entidades reguladas, han empezado a tomar conciencia de sus capacidades para presionar al Gobierno y a las Superintendencias para cambiar las reglas de juego a su conveniencia, aunque esto signifique la destrucción del nuevo sistema regulatorio. Como tercer caso, podemos señalar los problemas de inicio de intromisión política dentro de las superintendencias, como ha sido la designación de un Superintendente, cuyo nombramiento por mandato de la ley es por diez años. El alto nivel de gastos y poco actuar le ha dado mala fama en poco tiempo a dicha superintendencia. Por su alto poder dentro de la nueva estructura de 23

Entre 1990 y 1999, el agregado de gasto fiscal en salarios y servicios adquiridos, aumentó en 50% en términos reales. 33

administración pública, las Superintendencias empiezan a ser las agencias más preciadas por los políticos con cierto perfil profesional y técnico. Por ejemplo, dentro de los muchos aspirantes a Superintendente de la SBEF, cuyo mandato actual fenece a principios del próximo año, se encuentran ya varios políticos en línea. Será muy interesante observar qué acontece en dicha selección. Una politización del sistema sería muy costosa en cuanto a eficiencia y destruiría uno de los principios básicos del sistema regulatorio que es su tecnificación y despolitización. El cuarto caso, hace referencia a los problemas de falta de normatividad para determinar las atribuciones de las Superintendencias. Por ejemplo, en el caso de la SPVS la normativa establece que en caso de intervenciones para liquidar, las apelaciones y recursos en contra tienen carácter suspensivo. De tal manera, en caso que los entes regulados presenten Amparos Constitucionales, la jurisdicción de la SPVS quedará suspendida hasta que no quede resuelto el mencionado amparo. En el caso de la SBEF, la Ley ha determinado correctamente que los recursos de Amparo Constitucional sólo tienen carácter devolutivo y no suspensivo. No se entiende por qué existen diferencias legales en estos dos casos paralelos. En quinto lugar, existiría un vacío legal en cuanto a la autonomía de las agencias reguladoras. La Constitución Política del Estado determina claramente que sólo el Congreso, vía ley, y el Poder Ejecutivo vía Decretos y Resoluciones Supremas o Ministeriales, pueden emitir normas. El Poder Ejecutivo no podría delegar sus funciones normativas a otras instancias, por cuanto el BCB y todo el sistema regulatorio estarían violando la Constitución al emitir normativa. Por otra parte, desde el punto de vista del Derecho Administrativo las funciones de regulación y fiscalización deberían estar separadas de las funciones normativas. Sin embargo, en la experiencia reciente entre 1993 y1998, la capacidad de aprobar y emitir normas bancarias se transfirió del BCB a la Superintendencia, de vuelta al Directorio del BCB y, finalmente, al CONFIP. La experiencia muestra que no es adecuado desasociar las agencias reguladoras de la potestad normativa, puesto que es la agencia con mayor experiencia en el área. Por otra parte, se ha evidenciado que el delegar toda la función de normar al Superintendente, puede ocasionar problemas de corrupción y abuso de poder. A partir de la Ley de Propiedad y Crédito Popular de 1998 (PCP), se creó el Comité de Normas Financieras de Prudencia (CONFIP) -un grupo colegiado conformado por el Presidente del Banco Central, el Superintendente de la SBEF, el Superintendente de la SPVS y el Viceministro de Asuntos Financieros del Ministerio de Hacienda. CONFIP tiene la facultad de aprobar toda la normativa de prudencia financiera para los sectores de banca, valores, seguros y pensiones. Las ventajas son que la responsabilidad de generar normativa cae sobre los directos responsables de la salud del sistema financiero, sin darle el monopolio de la misma a una sola persona o institución. Si bien existen quejas sobre el hecho que en caso de empate el Superintendente del área cuya normativa esté en revisión, tiene doble voto, lo sustancial es evitar que CONFIP quede “capturado” por una sola persona o institución.24 Parecería muy ventajoso que la normativa sea consensuada entre los principales responsables de la política económica del país, permitiendo un alto nivel de coordinación de puntos de vista, estrategias y políticas. Es fundamental que la política de prudencia financiera continúe relacionada íntimamente con las políticas monetaria, fiscal y de tasas de interés, por lo que sería necesario continuar fortaleciendo institucionalmente al CONFIP. Por otra parte, la SBEF asumió los costos de una transformación de sus sistemas de gestión, como resultado de una demanda de los mercados, entidades y usuarios ya desde el momento de su restablecimiento, puesto que su función solo se legitimaba y explicaba en función de los cambios realizados en el sistema financiero y en la economía en general a partir de aquel entonces. Si bien la gestión de la SBEF dentro de la jerga al uso es “gerencial” por su autonomía, apertura y coparticipación, es necesario recalcar que la prioridad, debidamente detectada en la institución, es privilegiar la atención al usuario o cliente, dentro de un marco de información, 24

Sería mejor que CONFIP tuviera cinco miembros en vez de cuatro para evitar el problema del doble voto en caso de empate. Por ejemplo, el Presidente del Fondo de Garantía de depósitos debería formar parte de CONFIP. 34

transparencia y seguridad. Sin embargo, es necesario recalcar que si bien la institución se encuentra cada vez mas involucrada con una atención al publico y estableciendo mecanismos para captar la demanda social de los usuarios y clientes, aun resta mucho por hacer en relación con las disfunciones del sistema financiero mismo. Como es lógico, sin entrar a una distorsión de los mercados o de los costos de las entidades, los futuros cambios en los sistemas de gestión de la SBEF deberán estar enfocados a corregir aspectos de servicios, coberturas , discriminaciones y otros, apuntados anteriormente, que permitan una mejora en la calidad de los servicios ,así como en los precios. Estos cambios deberán estar acompañados de una adecuada información y , probablemente, del establecimiento de mecanismos de formación del publico en relación a los productos, opciones y alternativas de servicios financieros que permitan mejorar sus condiciones de acceso. En ese sentido el futuro de la SBEF como una entidad involucrada con el publico usuario y el bienestar de las entidades y mercados desde el punto de vista de servicio institucional se encuentra aun por realizarse.

Anexo : Personas entrevistadas para la elaboración del estudio Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras Fernando Paz; Intendente General Raúl Bueno; Director del Departamento de Recursos Humanos Banco Central de Bolivia Armando Méndez; Director del Banco. Ministerio de Hacienda Mario Requena; Viceministro de Asuntos Financieros Superintendencia del Sistema Regulatorio Sectorial (SIRESE) Claude Bessé; Superintendente General Entidades Financieras de Segundo Piso Edgar Cardona; Gerente de Finanzas y Colocaciones de NAFIBO SAM Roberto Botero; Abogado de NAFIBO SAM Sistema Financiero No Bancario Carlos Cardoso; Director de Mutual La Paz Eduardo Pando; Consultor. Analista del Sistema Financiero Sistema Financiero Bancario Juan Carlos Salaues, Vicepresidente de Operaciones del Banco Mercantil Emilio Unzueta; Presidente de ASOBAN Superintendencia de Pensiones Valores y Seguros Miguel Arteaga; Consultor Externo de la Superintendencia

35

36