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LEVANTAMIENTO DE ANTECEDENTES PARA APOYAR EL DISEÑO DE UN PROYECTO DE LEY DE ASOCIATIVIDAD – INFORME FINAL Universidad de Chile, Departamento de Geografía
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Hugo Romero – Jaime Iturriaga – Eduardo Astorga – Walter Traub – Claudio González – Patricio Rodrigo – Daniela Cea 17 de Febrero 2015
CONTENIDO SECCIÓN 1: INTRODUCCIÓN.................................................................................................. 6 SECCIÓN 2: ASOCIATIVIDAD Y VALOR COMPARTIDO..................................................... 14 2.1 ASOCIATIVIDAD...................................................................................................... 14 2.2 VALOR COMPARTIDO ............................................................................................ 17 2.3 ANÁLISIS CONCEPTUAL........................................................................................ 19 SECCIÓN 3: EXPERIENCIA INTERNACIONAL DE ASOCIATIVIDAD ................................. 24 3.1 INTRODUCCIÓN ..................................................................................................... 24 3.2 ESTADOS UNIDOS ................................................................................................. 25 3.2.1 Contexto ..................................................................................................... 25 3.2.2 Roles .......................................................................................................... 27 3.2.3 Instrumentos .............................................................................................. 27 3.3 CANADÁ .................................................................................................................. 30 3.3.1 Contexto ..................................................................................................... 30 3.3.2 Roles .......................................................................................................... 31 3.3.3 Instrumentos .............................................................................................. 32 3.4 NUEVA ZELANDIA .................................................................................................. 35 3.4.1 Contexto ..................................................................................................... 35 3.4.2 Roles .......................................................................................................... 37 3.4.3 Instrumentos .............................................................................................. 38 3.5 PERÚ ....................................................................................................................... 43 3.5.1 Contexto ..................................................................................................... 43 3.5.2 Roles .......................................................................................................... 45 3.5.3 Instrumentos .............................................................................................. 48 3.6 ANÁLISIS DE LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES ..................................... 49 SECCIÓN 4: EXPERIENCIA NACIONAL DE ASOCIATIVIDAD ............................................ 58 4.1 INTRODUCCIÓN ..................................................................................................... 58 4.2 INICIATIVAS NACIONALES .................................................................................... 58 4.2.1 Endesa ....................................................................................................... 58 4.2.2 Colbún ........................................................................................................ 70 4.2.3 Pacific Hydro .............................................................................................. 73 4.2.4 GNL Quintero ............................................................................................. 74 4.2.5 Parque Eólico Piñón Blanco ....................................................................... 76 4.2.6 Parque Eólico Los Coruros ........................................................................ 77
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4.3 ENTREVISTAS AL SECTOR PRIVADO .................................................................. 78 4.3.1 Energía Andina .......................................................................................... 79 4.3.2 Statkraft ...................................................................................................... 79 4.4 ENCUESTAS AL SECTOR PRIVADO ..................................................................... 80 4.4.1 Pauta de preguntas .................................................................................... 80 4.4.2 Empresas que respondieron a la encuesta ................................................ 81 4.4.3 Resultados ................................................................................................. 82 4.5 ANÁLISIS COMPARADO DE LA INVERSIÓN SOCIAL EJECUTADA EN ENERGÍA Y MINERÍA ....................................................................................................................... 87 4.5.1 Inversión social comunitaria del sector energía ......................................... 88 4.5.2 Análisis comparado de inversión social entre Energía y Minería ............... 90 4.6 PATENTES COMERCIALES DE ACTIVIDADES Y NEGOCIOS ............................ 91 4.7 ANÁLISIS DE EXPERIENCIA NACIONAL DE ASOCIATIVIDAD EN EL SECTOR PRIVADO.......................................................................................................................... 92 4.8 TALLER DE EXPERTOS ......................................................................................... 96 SECCIÓN 5: ASOCIATIVIDAD LOCAL Y REGIONAL EN CHILE ......................................... 97 5.1 INTRODUCCIÓN ..................................................................................................... 97 5.2 CORPORACIONES MUNICIPALES DE DESARROLLO ........................................ 98 5.2.1 Funciones ................................................................................................... 98 5.2.2 Rubros principales ..................................................................................... 99 5.2.3 Análisis de experiencias ........................................................................... 100 5.3 CORPORACIONES REGIONALES DE DESARROLLO PRODUCTIVO .............. 109 5.3.1 Corporación Regional de Desarrollo Productivo de la Región de Coquimbo 109 5.3.2 Corporación Privada del Desarrollo de la Región del Biobío ................... 110 5.3.3 Corporación Regional de Desarrollo Productivo de la Región de Tarapacá 111 SECCIÓN 6: LA PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES EN LAS DISCUSIONES DE ASOCIATIVIDAD. ANÁLISIS DE CONTENIDO DE LAS MESAS DE GESTIÓN TERRITORIAL 113 6.1 ESPECIFICIDAD DEL ANÁLISIS DE CONTENIDO DEL DISCURSO .................. 113 6.2 RESULTADOS ....................................................................................................... 114 6.2.1 Escalas de participación .......................................................................... 116 6.2.2 Institucionalidad para la gobernanza ....................................................... 118 6.2.3 Asociatividad y desarrollo local ................................................................ 120 6.2.4 Fundamentos jurídicos-institucionales ..................................................... 123 6.2.5 Aspectos económicos .............................................................................. 124 6.2.6 Rol del Estado .......................................................................................... 125
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SECCIÓN 7: MARCO JURÍDICO PARA LA FISCALIZACIÓN DE LA ASOCIATIVIDAD ... 129 7.1 CÓDIGO CIVIL ....................................................................................................... 130 7.2 MINISTERIO DE JUSTICIA ................................................................................... 130 7.3 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA .................................................. 130 7.4 SUPERINTENDENCIA DE ELECTRICIDAD Y COMBUSTIBLE ........................... 131 7.5 MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE – SERVICIO DE EVALUACIÓN AMBIENTAL – SUPERINTENDENCIA DE MEDIO AMBIENTE .......................................................... 132 7.6 GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN REGIONAL ..................................................... 133 7.7 MUNICIPALIDADES .............................................................................................. 134 7.8 JUNTAS DE VECINOS Y ORGANIZACIONES COMUNITARIAS ......................... 134 7.9 ORGANIZACIONES DE INTERÉS PÚBLICO, ASOCIACIONES Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA................................................................................................................... 135 SECCIÓN 8: MARCO JURÍDICO PARA LA ADMINISTRACIÓN DEL PROCESO ............. 136 8.1 CÓDIGO CIVIL ....................................................................................................... 136 8.2 GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN REGIONAL ..................................................... 137 8.3 MUNICIPALIDADES .............................................................................................. 138 8.4 ASOCIACIONES Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA ............................................. 140 8.4.1 Los consejos regionales del Fondo: ......................................................... 140 SECCIÓN 9: ZONA DE EMPLAZAMIENTO ......................................................................... 142 9.1 INTRODUCCIÓN AL CONCEPTO......................................................................... 142 9.2 ÁREA DE INFLUENCIA PARA EL MEDIO HUMANO ........................................... 144 9.2.1 Proyectos Eólicos ..................................................................................... 145 9.2.2 Proyectos Termoeléctricos ....................................................................... 154 9.2.3 Proyectos Hidroeléctricos ........................................................................ 159 9.2.4 Análisis de los casos presentados ........................................................... 163 9.3 ÁREA DE INFLUENCIA DE CARÁCTER INTERCOMUNAL................................. 165 9.3.1 Antofagasta .............................................................................................. 165 9.3.2 Biobío ....................................................................................................... 166 9.4 IDENTIFICACIÓN Y ANÁLISIS DE GRUPOS DE INTERÉS................................. 168 9.4.1 Análisis de grupos de interés proyecto minero Región de Atacama ........ 169 9.5 PROPUESTA METODOLÓGICA PARA EL ANÁLISIS DE GRUPOS DE INTERÉS 173 9.5.1 Definiciones estratégicas ......................................................................... 173 9.5.2 Establecer categorías preliminares: ¿Quiénes son?................................ 174 9.5.3 Chequeo y Levantamiento de información ............................................... 175 9.5.4 Caracterización de los intereses de los grupos ....................................... 175
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SECCIÓN 10: CRITERIOS PARA LA ARGUMENTACIÓN JURÍDICA ................................ 177 10.1 INTRODUCCIÓN ................................................................................................... 177 10.2 FUNDAMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA ............................................................ 177 10.2.1 Derecho constitucional a la no discriminación arbitraria ........................ 179 10.3 Ideas concluyentes................................................................................................. 181 SECCIÓN 11: RECOMENDACIONES Y PROPUESTA ....................................................... 183 11.1 RECOMENDACIONES .......................................................................................... 183 11.1.1 Respecto de la institucionalidad ............................................................. 184 11.1.2 Respecto de los procedimientos ............................................................ 185 11.1.3 Respecto de la propiedad compartida de nuevos proyectos ................. 187 11.1.4 Respecto de los aportes de privados ..................................................... 187 11.1.5 Respecto de la fiscalización ................................................................... 188 11.1.6 Respecto del proyecto piloto .................................................................. 188 11.2 PROPUESTA DE INSTITUCIONALIDAD .............................................................. 189 11.2.1 Introducción general ............................................................................... 189 11.2.2 Figura jurídica: Corporación de Desarrollo para la asociatividad ........... 190 11.2.3 Estatutos ................................................................................................ 191 11.2.4 Asociatividad intercomunal .................................................................... 192 11.2.5 Administración ........................................................................................ 192 11.2.6 Fiscalización ........................................................................................... 193 11.2.7 Aspectos tributarios ................................................................................ 194 SECCIÓN 12: BIBLIOGRAFÍA.............................................................................................. 195 SECCIÓN 13: ANEXOS ........................................................................................................ 202 13.1 FOMENTO PARA EMPRENDIMIENTOS .............................................................. 202 13.1.1 Introducción............................................................................................ 202 13.1.2 Instrumentos CORFO ............................................................................ 202 13.1.3 Fondos de la División de Organizaciones Sociales ............................... 208 13.2 REGLAMENTO COSOC ........................................................................................ 210 SECCIÓN 14: DE LOS AUTORES........................................................................................ 225
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SECCIÓN 1:
INTRODUCCIÓN
Los conflictos territoriales, ambientales y sociales que enfrentan los proyectos energéticos son un hecho tangible a lo largo de todo Chile, aunque se concentran geográficamente en ciertas áreas. El nuevo contexto político, social y económico de nuestro país, marcado por un creciente y positivo empoderamiento de los ciudadanos, en los primeros casos, y por una desaceleración económica coyuntural en el último, llama a desarrollar procedimientos y mecanismos hábiles para resolver dificultades o controversias que podrían estar retardando o impidiendo la instalación de proyectos que podrían estar destinados justamente a contribuir al desarrollo socioeconómico de las comunidades nacional, regionales y locales. Se requiere el establecimiento de nuevas formas de cooperación conjunta o asociatividad entre los diversos actores que habitan o pretenden transformar un territorio, esto es el Estado, las empresas y las comunidades locales. El diálogo respecto a los objetivos y formas del desarrollo local y en torno a la manera de distribuir socialmente en forma justa y democrática los beneficios que se obtengan, debe necesariamente anteceder la discusión sobre la instalación de determinados proyectos de inversión, ser parte de instrumentos más generales como los Planes de Ordenación del Territorio y disponer de formas alternativas de evaluación económica, social y ambiental. Para ello es necesario disponer de instituciones que contribuyan a generar las confianzas necesarias entre los actores sociales. Una primera fuente de confianza es disponer de un conocimiento conjunto, compartido, claro y transparente, sobre los objetivos, planes y programas de desarrollo que persigue cada uno de los actores, así como respecto a las demandas sociales de la comunidad. El propósito es conocer tempranamente las oportunidades de complementariedad entre dichos objetivos como para transformar las inversiones previstas en indicadores económicos, sociales y ambientales, que debidamente territorializados, contribuyan a generar zonas de beneficios compartidos. La asociatividad consiste en la generación, desarrollo e implementación de capacidades organizacionales para permitir que los actores locales sean protagonistas y los principales beneficiados con las acciones de inversión económica, social y cultural que se propongan para un lugar. La institucionalidad a cargo de la asociatividad constituye una forma de gobernanza, es decir presupone la existencia de una estructura socio-política, con capacidad de generar, decidir, implementar y evaluar iniciativas de desarrollo local, garantizando mecanismos que aseguren la retención de los beneficios y su adecuada distribución entre los participantes de proyectos de desarrollo local consensuados. La asociatividad forma parte de un conjunto de procedimientos institucionales socio-polìticos que intentan contribuir a la adopción de decisiones en forma justa y democrática, movilizando mecanismos de participación de abajo hacia arriba (que se oponen a las decisiones de arriba hacia abajo emprendidas por los actores públicos y privados de manera tradicional). Entre ellos se cuentan los modelos de desarrollo basados en la comunidad, la gestión comunitaria del desarrollo, la teoría del capital social, la generación de valor compartido, los bonos de desarrollo social. Otra gama de procedimientos se vinculan a los planes de ordenación del territorio en sus escalas regionales y locales, así
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como a los sistemas de gestión integrada de cuencas, por mencionar algunos de los más empleados en la actualidad. Desde el punto de vista de la gestión de comunidades, la asociatividad implica además de la coordinación entre las iniciativas públicas de desarrollo local y los proyectos de generación eléctrica, la posibilidad de facilitar innovaciones y cambios que sean percibidos como ampliamente favorables por las comunidades locales. Consecuentemente, es evidente que la complejidad del proceso de asociatividad no puede ser satisfecha con las medidas tradicionales de mitigación, reparación y compensación por daño ambiental causado por una intervención en el ecosistema natural y humano, previstas en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Tampoco es posible conseguirlo a través de las formas convencionales con que se presenta la Responsabilidad Social Empresarial, o diversas expresiones filantrópicas llevadas a cabo por las empresas en sus relaciones con las comunidades locales. Las medidas de beneficencia social centralizadas (como es el caso de programas nacionales o para amplias regiones) que pueda adoptar el gobierno desde arriba hacia abajo no constituyen necesariamente una adecuada respuestas a las demandas sociales locales, de por sí heterógeneas y diversas. Es importante señalar desde el inicio, que se vive en la actualidad en Chile y en otras regiones, un importante debate respecto a las formas que puede adoptar esta asociatividad, el que se condice con la crítica a los sistemas centralizados de gobernabilidad, o más generalizadamente, con la necesidad de resolver la creciente conflictividad que ha emergido en todos los países entre las sociedades locales y las propuestas de inversión por parte de empresas públicas y privadas de escala nacional o global. Una de las propuestas de mayor aceptabilidad entre los empresarios privados dice relación con la Generación de Valor Compartido. En este caso, las empresas deben identificar nuevos productos –no necesariamente ligados a sus productos tradicionales- que puedan contribuir a resolver las demandas sociales más relevantes (como pobreza, falta de recursos y oportunidades de desarrollo sustentable, carencia de empleo, inadecuados niveles de educación), de las comunidades locales. Adicionalmente, deben incluir a la comunidad en la realización de las distintas fases de la cadena de valor de sus productos y en una redefinición de productividad, en función de la inclusión social (contando por ejemplo con una mano de obra local adecuadamente calificada o compartiendo beneficios obtenidos de nuevos productos y acciones comunes de desarrollo), además de asegurar el establecimiento de clusters locales de proveedores de bienes y servicios. Más recientemente, en algunos países de Europa, Estados Unidos y Brasil, se han comenzado a implementar los llamados Bonos de Impacto Social. En este caso es el Estado el que identifica los problemas sociales más relevantes que enfrentan las comunidades locales y que, convencionalmente deberían ser resueltos a través de planes y programas de desarrollo social y económico, que al no ser debidamente fiscalizados o carecer de accountability, no obtienen los resultados previstos. Ante ello, se opta por encargar su realización a fundaciones privadas, que contratan a su vez a instituciones (especialmente ONGs), que cuentan con experiencia en la solución de los problemas detectados, identificando cualitativa y cuantitativamente,
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indicadores que permitirán a organizaciones independientes, medir el éxito de las acciones requeridas. De alcanzar dichos indicadores, el Estado transfiere a las fundaciones los recursos invertidos, lo que no ocurre en caso de no ser conseguidos. Si tales indicadores superan los inicialmente considerados, las fundaciones reciben premios en dinero. La Generación de Valor Compartido y los Bonos de Impacto Social están destinados a confrontar en el contexto actual, la frustración creciente de las comunidades locales que habitan u ocupan determinados territorios, que pueden ser definidas como zonas de sacrificio, en la medida que concentran los costos sociales, culturales y ambientales causados por la instalación de un determinado proyecto, sin acceder, por el contrario a sus beneficios, que son habitualmente exportados fuera del lugar. Consecuentemente, la comunidad local retiene en su territorio impactos adversos tales como áreas degradadas, contaminadas o despobladas a raíz de la instalación de proyectos de inversión, sin que resulte claro a sus habitantes cuáles son los mejoramientos de calidad de vida que puedan ser atribuidos a los cambios en sus modos de vida tradicionales. De no ocurrir una transformación en la percepción y evaluación de los resultados de estas transformaciones no cabría esperar ninguna posibilidad de asociatividad. Las zonas de beneficio constituyen un nuevo concepto que no forma parte del léxico nacional a escala local y no se relacionan directamente con las áreas de influencia de los proyectos caracterizados por los impactos ambientales, negativos o positivos, que considera su sistema de evaluación. Se refieren a áreas geográficas, definidas por las propias comunidades, donde habitan, residen, producen, experimentan arraigo y representan simbólica y culturalmente sus bienes y sericios, las comunidades locales que se deberían ver beneficiadas directa e indirectamente como consecuencia de la concreción de inversiones públicas y privadas en sus territorios. La exclusión de las comunidades en la toma de decisiones, que se adoptan en forma vertical en centros lejanos de poder, considerando exclusivamente variables técnico-económicas, la falta de información oportuna, transparente y completa a los ciudadanos involucrados; la ausencia de confianza de éstos con el Estado y con las empresas, han generalizado la idea que las comunidades locales concentran los costos económicos, sociales y ambientales ocasionados por la construcción y funcionamiento de los proyectos, sin que resulten igualmente notorios los beneficios que obtienen. Lo anterior ha llevado a un creciente y generalizado rechazo cada vez más pronunciado a este tipo de proyectos, entre otros (División de Desarrollo Sustentable del Ministerio de Energía, 2014). Ante la ausencia de instrumentos de resolución de conflictos socioambientales y socioterritoriales en el país, este rechazo ha sido dirigido hacia instancias judiciales. Es importante hacer notar que la asociatividad por sí sola no puede hacerse cargo de la totalidad de las transformaciones institucionales que son requeridas para conseguir adecuados niveles de sustentabilidad del desarrollo local y regional en el país. Además de los instrumentos normativos e indicativos que se requiere implementar, es necesario tener en cuenta la existencia de instituciones públicas y privadas destinadas a prevenir, enfrentar y resolver conflictos socioterritoriales o socioambientales, como sucede con el organismo respectivo
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dependiente del Congreso de los Estados Unidos o con los numerosos laboratorios de observación de conflictos ambientales en que participan las universidades norteamericanas. En efecto y analizando solo la aplicación de los instrumentos de gestión ambiental, el año 2013 un total de 81 conflictos se judicializaron, presentándose 47 Recursos de Protección ante las Cortes de Apelaciones, además de 34 procesos iniciados ante el Segundo Tribunal Ambiental. Sin embargo, es relevante acotar cuantitativamente y geográficamente estas cifras. En el año 2013 se dictaron 1150 Resoluciones de Calificación Ambiental, tanto sobre la base de Estudios como Declaraciones de Impacto Ambiental para la totalidad de proyectos sometidos al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, por lo que la judicialización de los casos corresponde sólo a un 7% del total de los proyectos. Sin embargo, si se hace un análisis más detallado de estos conflictos judiciales, es posible indicar que este porcentaje corresponde fundamentalmente a proyectos emblemáticos y megaproyectos, es decir, en primer lugar, a aquellos que detonan conflictos que alcanzan una elevada notoriedad debido a que se trata de disputas sobre la propiedad de los recursos reclamada por las comunidades locales, o porque se estima que contaminan, degradan o extraen su base de recursos territoriales, en segundo lugar, que por su tamaño e importancia estratégica para el desarrollo del país, son objeto de mayores controversias sociales. El Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH), ha identificado un total de 97 conflictos socio-ambientales relevantes desde un punto de vista de los Derechos Humanos, que han tenido lugar entre enero de 2010 y junio de 2012, entre los cuales destacan los correspondientes al sector minero y de energía y se refieren especialmente a la colisión de intereses territoriales causados por la ocupación del espacio o uso de recursos naturales que son reclamados por diferentes actores, resaltando las comunidades rurales y étnicas (Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2012). En el propio DIARIO UCHILE, Correa (2014) aseveraba que Chile “Lidera en conflictos ambientales por proyectos energéticos”. En esta misma línea, en un estudio sobre la gestión de impactos sociales y ambientales en proyectos de inversión de las empresas mineras y de energía en Chile, titulado “Judicialización de proyectos y conflictos indígenas: ¿Cómo evitarlos?”, señala que el 85% de la inversión paralizada corresponde a proyectos mineros, mientras que el 15% restante se trata de proyectos energéticos (PWC, 2014). Frente a esto, y dando cuenta de uno de los principales objetivos del Proyecto de Ley de Asociatividad, el 85% de las empresas encuestadas por PWC (2014), cree que debiesen tener un rol más activo en el proceso de consulta previa solicitado por el SEIA. A octubre del 2014, se encuentran en proceso de calificación en el SEIA un total de 48 proyectos de generación eléctrica, con una inversión de U$ 1.477 M. Ahora bien, el total de EIA´s aprobados en el SEIA en materia de generación corresponde a 104 proyectos, con una inversión de U$ 32.478 M. A su vez los rechazados son 5, por un valor de U$ 1.759 M, los que si se suman a los 31 casos desistidos, equivalentes a U$ 11.234 M, corresponden al 25 % del total de los proyectos de generación. Esta cifra de proyectos interrumpidos o rechazados
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significa una alta proporción que se contradice con las crecientes y elevadas demandas energéticas que enfrenta el país. A su vez, conforme a la información del Tribunal Ambiental de Chile (2014), se han rechazado durante el año 2013 dos Recursos de Reclamación de los titulares, que corresponden a la Central ERNC en Pichidegua y la Central ERNC Tagua- Tagua. Tal como se señaló, de la revisión del informe del INDH antes citado, entre enero del 2010 y junio del 2012, se identificaron 32 proyectos relevantes de generación eléctrica, aún vigentes o cerrados, que han evidenciado conflictos socio-ambientales y socio-territoriales, que representan una suma total aproximada de a lo menos 16.353 MW de potencia instalada, que han estado o están involucrados en una o más controversias con la ciudadanía, lo que si se compara a los actuales 13,5 del SIC y 4,3 MW del SINC, los hace evidentemente muy significativos. Considerando esta situación, el Ministerio de Energía a través de su División de Desarrollo Sustentable, se encuentra realizando procesos amplios de consulta ciudadana y encomendando propuestas a equipos profesionales sobre un conjunto de herramientas que apuntan a comprender la actual evaluación de la sociedad chilena respecto a los proyectos energéticos. En este contexto, se está trabajando además con la Ordenación del Territorio, el que debería proporcionar orientaciones claras y compartidas por los diversos actores del desarrollo socio económico (nacionales, regionales y locales), respecto a la asignación óptima de los espacios y lugares que pueden acoger las inversiones del sector. Dicha ordenación es necesaria para adoptar decisiones que puedan contribuir de la mejor forma posible a la sustentabilidad de los planes de desarrollo regionales y locales, dentro de los cuáles se deben insertar las instalaciones de generación de electricidad. La ordenación del territorio para la sustentabilidad del desarrollo pretende conservar la naturaleza y las formas tradicionales de cultura, al mismo tiempo que permitir el uso de los recursos naturales, bienes y servicios ambientales, de manera tal que sea posible obtener beneficios sociales, ambientales y económicos, que debería ser distribuidos adecuadamente entre los actores, garantizando la equidad, tras la cual la sociedad chilena se moviliza preferentemente en la actualidad. Los territorios corresponden a sistemas complejos y holísticos que vinculan a la sociedad con la naturaleza y donde la primera impone órdenes respecto a la delimitación, apropiación, conservación y explotación de los recursos naturales y culturales. Un territorio es una construcción social y por ello requiere disponer de reglas e instituciones que permitan implementar su desarrollo por parte de los diversos actores que lo ocupan o pretenden ocuparlo en el futuro. La Ordenación del Territorio es una política pública que distribuye en el espacio los resultados de los procesos de negociación entre los diversos actores sociales y políticos que lo ocupan en la actualidad, o se interesan por el uso sustentable actual y futuro de los recursos y servicios ambientales que ofertan los diversos paisajes y lugares nacionales. Estos intereses son
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usualmente contrapuestos y por ello, fuentes de conflictos socioterritoriales y socioambientales, que precisan la existencia de mecanismos y procedimientos que permitan alcanzar acuerdos tempranos, asegurando tanto la conservación como el desarrollo de los ecosistemas naturales y de los sistemas sociales, o sistemas ecológico-sociales. La asociatividad corresponde justamente a un conjunto de instrumentos que deben posibilitar los acuerdos entre el Estado, las empresas y las comunidades respecto a la gestión de los territorios y por ende, en cuanto a la aceptación social de proyectos energéticos. Definida simplemente como la búsqueda de sistemas de gobernanza que faciliten la cooperación entre los actores sociales que ocupan un territorio, la asociatividad comprende acciones directas de combate a la exclusión y desigualdad socioeconómica, emprendidas por los estados, primero a través de iniciativas de desarrollo local y regional y más recientemente a través de la asignación de bonos sociales. Desde el punto de vista de las empresas públicas y privadas, las acciones de Asociatividad pueden incluir iniciativas de Responsabilidad Social Empresarial, filantropía y generación de Valor Compartido. Por último, los habitantes locales han desarrollado diversas formas de gestión comunitaria y de generación y fortalecimiento del capital social, que incluyen redes de líderes y organizaciones, ampliamente vinculadas, que adquieren y ejercitan crecientes niveles de empoderamiento para conseguir sus objetivos y participar activamente en la toma de decisiones. Bajo estas condiciones socio-políticas cabe esperar un proceso gradual de comprensión e implementación de la asociatividad entre el Estado, las empresas y las comunidades, siendo necesario identificar las formas en que el Estado puede participar en la generación de confianzas para comprender las demandas sociales y un proyecto común de futuro, coordinando la relación funcional e integrada entre los proyectos y sus planes sectoriales y territoriales de desarrollo. Además debe incidir en la capacitación de los actores y en la generación de mecanismo y acciones concretas destinada a facilitar la interacción entre los distintos grupos sociales, de manera tal de permitir el desenvolvimiento de una creciente capacidad de acogida y aceptación social de las inversiones en proyectos de energía en el país. De igual manera, es necesario conocer, sistematizar y evaluar las actuaciones llevadas a cabo por las empresas para consolidar sus relaciones positivas con las comunidades de lugar y para explorar las posibilidades de emplear nuevos métodos y modelos, centrados en la gestión comunitaria. Finalmente, el conocimiento de las formas en que las comunidades han actuado para establecer las relaciones entre sus integrantes, con el Estado y con las empresas es igualmente fundamental, con la finalidad de que cualquier proposición de asociatividad evite repetir situaciones fracasadas y por el contrario, potencie y fortaleza las lecciones aprendidas de experiencias exitosas. El presente documento, corresponde a la entrega del Informe Final de la asesoría “Levantamiento de Antecedentes para Apoyar el Diseño de un Proyecto de Ley de Asociatividad” que se encuentra elaborando el Departamento de Geografía de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile y que considera las experiencias tanto
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nacionales como internacionales existentes sobre estos temas, así como las recomendaciones y propuestas para la implementación de la Asociatividad desde el sector energía. En la Sección 1, se presenta, de manera introductoria, el alcance de la Asociatividad, la coyuntura nacional relacionada con la judicialización de los proyectos, así como los contenidos de cada una de las secciones del documento. En la Sección 2 es posible encontrar una serie de definiciones basadas tanto en la literatura internacional respecto de los conceptos de Asociatividad, Bonos Sociales, Valor Compartido y Gestión de Comunidades. Estos últimos, a diferencia de la Asociatividad se presentan con el objeto de compararlos con diversas iniciativas denominadas como de buenas prácticas por parte del sector privado. Sin embargo, la propuesta de Asociatividad va más allá de estos métodos y considera que las comunidades locales tienen la capacidad y el derecho de decidir en qué ámbitos del desarrollo local de sus territorios, realizarán las inversiones provenientes de los actores público y privado. En la Sección 3, se muestra un análisis de la Experiencia Internacional en iniciativas de generación de energía que consideran los principios de la Asociatividad, teniendo en cuenta el contexto en el que se desarrollan dichas iniciativas, los roles que juegan el Estado, las comunidades y sector privado, y mecanismos de involucramiento de comunidades. Se analizan experiencias de Estados Unidos, Canadá, Nueva Zelandia y Perú. En la Sección 4, se muestra un análisis de la Experiencia Nacional de asociatividad en el sector privado. En primer lugar, se presentan algunas iniciativas de este sector que consideran buenas prácticas que podrían asimilarse a Valor Compartido y eventualmente a Asociatividad. En segundo lugar, se informa de los principales aportes sobre estos temas, informados por las gerencias ambientales y sociales de las empresas entrevistadas. Se realiza además, un análisis respecto de los resultados de una Encuesta desarrollada por el Ministerio de Energía a 24 empresas privadas del sector. Adicionalmente se presenta un Análisis Comparado (Benchmarking) de los aportes de las empresas de generación de energía y un análisis del pago de patentes comerciales. Es necesario destacar que parte de la información aportada por las empresas de generación del sector privado, es considerada como confidencial, por lo que su reproducción pública no está autorizada. En la Sección 5 se presenta un análisis de las Experiencias de Asociatividad de nivel localcomunal y regional en Chile, realizando una descripción de las funciones y áreas de inversión de las Corporaciones Municipales de Desarrollo, así como de las Corporaciones Regionales de Desarrollo Productivo y las experiencias de éstas en las regiones de Coquimbo, Biobío y Tarapacá. En la Sección 6, se muestra un análisis de las Mesas Territoriales y de Asociatividad desarrollado por el Ministerio de Energía en diversas regiones del país, así como las principales conclusiones y propuestas surgidas de ellas.
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En la Sección 7, se realiza un análisis de las potestades públicas de ciertos órganos de la Administración del Estado y del marco jurídico que ejercen éstos para la Fiscalización de materias atingentes a la Asociatividad, considerando: Código Civil, Ministerio de Justicia, Contraloría General de la República, Superintendencia de Electricidad y Combustible, Ministerio de Medio Ambiente, Servicio de Evaluación Ambiental, Superintendencia de Medio Ambiente, Gobierno y Administración Regional, Municipalidades, Junta de vecinos y organizaciones comunitarias, Organizaciones de Interés Público, Asociaciones y Participación Ciudadana. En la sección 8 se incluye un resumen de los temas abordados como preguntas sobre la asociatividad, formuladas por representantes de los sectores público y privado que participaron en el Talle de Expertos realizado en la Escuela de Postgrado de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile el 18 de diciembre de 2014. En la Sección 9, se aborda la propuesta de la zona de emplazamiento o zona de beneficios de la asociatividad. En la Sección 10, se presenta un análisis sobre los posibles cuestionamientos a la propuesta de Ley de Asociatividad, en relación a que regula solo una actividad económica y no tendría carácter general. En particular se proponen fundamentos de política pública y se analiza el argumento de la garantía de no discriminación arbitraria a partir de posturas académicas y planteamientos de la Corte Suprema al respecto. En la Sección 11, se realizan Recomendaciones y una Propuesta de Institucionalidad, describiendo a la figura jurídica identificada para implementar la Asociatividad, como es la Corporación de Desarrollo Privado sin Fines de Lucro. En la Sección 12, se presenta la Bibliografía empleada en el Estudio. Finalmente, en la Sección 13 Anexos, se presentan diversos instrumentos de fomento para emprendimientos desde las comunidades, tanto de la CORFO como de la División de Organizaciones Sociales de la Secretaría General de la Presidencia, así como el Reglamento Tipo de los Consejos Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil, desarrollado por la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE) de la CORFO.
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SECCIÓN 2:
2.1
ASOCIATIVIDAD Y VALOR COMPARTIDO
ASOCIATIVIDAD
Encontrar una definición conceptual para Asociatividad ha sido una tarea más compleja de lo que inicialmente se pensaba. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española no registra esta palabra y refiere a lo asociativo, que posee las siguientes acepciones: 1. f. Acción y efecto de asociar o asociarse. 2. f. Conjunto de los asociados para un mismo fin y, en su caso, persona jurídica por ellos formada. 3. f. Ret. Figura que consiste en decir de muchos lo que solo es aplicable a varios o a uno solo, ordinariamente con el fin de atenuar el propio elogio o la censura de los demás. Ante esta situación, los autores de habla hispana, lo han empleado como traducción de la palabra inglesa partnership, que corresponde a ser un partner o una persona que toma parte con otro u otros en una cierta actividad, especialmente en lo que se relaciona con la propiedad de un negocio. Partnership ha sido traducida al español como paternariado, concepto que junto a la participación y al autogobierno, componen los programas de desarrollo sostenible y “más concretamente, se trata de analizar a los beneficiarios finales de tales iniciativas” (Navarro et al. 2014, p. 204). Tanto en la literatura internacional como en la nacional respecto a organizaciones sociales más actuales, está prácticamente ausente la palabra asociatividad, no obstante que se consideró como una práctica de gobernanza aplicada en Europa, Australia y otros países desde la década de 1980. DelaMaza (2009), destaca que en el caso de Chile las asociaciones sociales habían alcanzado un elevado nivel de participación en los asuntos públicos, pero que se vió interrumpido por el Golpe de Estado de 1973, que las intervino completamente y que ha implicado una lenta recuperación durante la redemocratización de las instituciones. Sin embargo, es frecuente encontrar conceptos como Gobernanza, Participación Ciudadana, Desarrollo Basado en Comunidades, Teoría del Capital Social, Gestión Comunitaria del Desarrollo, Articulación, Competitividad, Desarrollo Local, etc., que si bien tratan de componentes relacionados con la Asociatividad no dan cuenta cabal de ella. El Banco Mundial, en forma alternativa, define Fuerza Asociativa como la “Capacidad (de la comunidad) para definir y trabajar hacia una visión común, a través del respeto mutuo, la confianza y el esfuerzo de colaboración (con otros actores sociales)” (Banco Mundial, 2014). Navarro et al.(2014), han reflexionado sobre la participación en términos de paternariado, de las comunidades locales en la implementación de programas de desarrollo rural, como LEADER, que se ha implementado desde 1990 como una forma de incorporar a las comunidades locales en el proceso de desarrollo sustentable de las regiones rurales de la Unión Europea, a partir de una reconocida desigualdad en los indicadores socioeconómicos, en perjuicio de las poblaciones del campo en general y en particular, de sus sectores más
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vulnerables como las mujeres y los jóvenes. Esta concentración de las políticas de desarrollo local en las áreas rurales tiene una alta aplicación en esta propuesta del Ministerio de Enegía, en la medida que las áreas o zonas de beneficio se localizan preferentemente en tales tipos de territorios. Autores como Geddes (2000), han planteado que la Asociatividad ha sido una iniciativa estatal de gobernanza y legitimización política y no necesariamente un mecanismo de redistribución de los beneficios económicos. La Asociatividad debe ser vista como una forma más sensible de “gobernanza en red”, capaz de resolver algunos de los problemas de legitimización social enfrentados por el Estado, y de encontrar nuevas soluciones para problemas políticos complejos, de riesgos compartidos y de construcción de confianzas entre el sector público, privado y comunidades. El modelo de asociatividad (partnership) pretende crear vínculos entre los sectores sociales más y menos aventajados, con el propósito de aumentar el potencial de habilidades de las comunidades locales para utilizar recursos, prácticas y nuevas relaciones, reduciendo así, privaciones, marginalización y exclusión. Se reconoce de esta manera que los diversos actores sociales disponen de acceso a diferentes recursos y canales de poder, y, por lo tanto, que es necesario reunir a sus representantes (incluyendo los privados, públicos, sindicatos, comunidades) para estimular y facilitar interacciones, promover y compartir recursos, proveer servicios y ajustar competencias. La asociatividad debería aumentar el capital social o redes de interacción entre actores sociales para asegurar el acceso a la información y a los recursos, de los más marginalizados y vulnerables. La asociatividad provee de un medio efectivo de mejorar las interrelaciones entre múltiples stakeholders y combina los recursos humanos y financieros para alcanzar objetivos compartidos. La construcción de la asociatividad requiere cumplir con un conjunto de fases, dentro de las cuales la primera es compartir conocimientos o construir una comprensión común de las necesidades sociales de la comunidad y del origen de éstas. La segunda fase es construir confianzas entre los actores, lo que implica la existencia de un marco de trabajo común de comprensión, que puede ser observado como la “moneda de cambio” entre los socios. La falta de credibilidad, transparencia o provisión de conocimientos parcializados entre los actores no favorece la asociatividad. Mucho menos el secretismo que rodea algunos de los proyectos mayores. La comprensión compartida de los conocimientos sobre los proyectos, da origen a una fase de coordinación e integración política, basada en la comprensión compartida y en la mayor confianza lograda, lo que asegura que las actividades de las diferentes organizaciones estén orientadas hacia propósitos comunes, aunque sean implementadas en forma separada. En una siguiente fase, la asociatividad genera políticas de innovación, que no solo posibilitan una mejor integración de las estrategias locales para atacar la exclusión, sino que además proveen de un foco por el cual los hacedores de políticas pueden escapar de las estrechas
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restricciones que presentan las instituciones existentes, proveyendo de innovaciones económicas, sociales y culturales, y especialmente, de nuevos enfoques transversales. Sin embargo y tal como lo señala Geddes (2000), existen restricciones importantes para que la asociatividad local alcance estos logros multidimensionales. Destacan la presencia limitada de actores claves, la escasa participación de algunos de ellos, aún estando presentes; los costos de transacción significativos en la búsqueda de integración de acciones y políticas comunes para un rango de actores, especialmente a nivel de las organizaciones voluntarias y comunidades; la inflexibilidad burocrática de los servicios públicos, actuaciones de los políticos locales forzados a re-enfocarse en las acciones de asociatividad, pasando de posiciones radicalizadas a la búsqueda de acuerdos, transformándose en “líderes cívicos en un marco de referencia consensual”. Como la asociatividad debe permitir el establecimiento de acciones colaborativas entre diversos actores que habitan, construyen o producen los territorios, es imprescindible, antes que adoptar cualquier decisión que implique transformaciones de la situación actual, desarrollar las fases anteriormente señaladas. A partir de ello se podrá definir y caracterizar una visión compartida de desarrollo, que proponga soluciones para las principales demandas que plantean las comunidades y de cuya respuesta favorable depende en gran medida la aceptación social de las acciones que se desean instalar en los territorios. Para esto último es necesario disponer de claridad socio-política, gestión comunitaria y consideración de mecanismos de mercado (Wûsterhagen et al, 2007). En la evaluación de la asociatividad por parte de comunidades rurales de Granada en España, Navarro et al. (2004) indican que se ha mantenido una distribución inequitativa de las inversiones y beneficios de los programas de desarrollo rural, siendo favorecidos los gestores externos y los individuos que disponen de mayor solvencia económica, capital cultural y acceso a los poderes políticos, en detrimento de las mujeres y los jóvenes, que se mantienen excluidos o tratados injustamente, debido a que la asociatividad no basta por si sola para resolver tendencias socio-económicas y culturales de larga data. El excesivo poder de las instituciones de desarrollo local, habría generado un paternariado ficticio, sobrerrepresentando el papel de las instituciones públicas. “Los alcaldes y representantes políticos, tanto locales como regionales, han controlado las Juntas Directivas, lo que ha implicado que utilicen los planes de desarrollo rural (en este caso) para fomentar el clientelismo. Tales dirigentes políticos han decidido, por tanto, los objetivos, los proyectos que serán subvencionados y los grupos beneficiarios (…) en detrimento de la participación comunitaria y la inclusión social” (Furmankievicz et al 2010, p.53, cit por Navarro et al. 2014, p. 219)). Otras dificultades de la asociatividad han tenido que ver con que una serie de grupos de presión local (sectoriales, territoriales, económicos y políticos) han controlado los planes de desarrollo y el poder local, monopolizando el control de recursos y limitando la participación de colectivos desfavorecidos del medio rural y de los beneficios destinados a ellos (Espacia et al. 2011; Van der Ploeg at al., 2000; cit. por Navarro et al. 2014, p. 219). Adicionalmente, los técnicos de las administraciones locales y regionales, han reforzado el control descendente (de
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arriba hacia abajo o top down), contradiciendo las sugerencias de trabajar con un control ascendente (desde las comunidades hacia arriba o bottom up). La administración ha sido reticente a compartir el poder y en muchas ocasiones los actores locales no decidían sobre los proyectos y fondos. “Esto ha significado que los planes de desarrollo rural sean entendidos como externos y no como instrumentos de desarrollo endógeno” (Navarro et al, p. 219). También se prorizó lo económico, los empresarios y los resultados finales en vez de los procesos, favoreciéndose los fondos para proyectos individuales de promotores, sin considerar debidamente los objetivos sociales de los colectivos, ni tampoco actividades de formación suficientemente proporcionales a las necesidades y carencias laborales de los colectivos marginales. En lo que a la experiencia nacional se refiere, la Subsecretaría de Desarrollo Regional del Ministerio del Interior (SUBDERE), reconociendo la importancia política del tema, plantea que “los grupos de asociatividad emergente se muestran muy sensibles en la prioridad que otorgan al cambio cultural; es que la participación en esos grupos, para muchos ha significado vivir cambios profundos en las actitudes y en las relaciones con sus pares, y ellos creen que esa transformación básica se puede y se debe traspasar al conjunto de la sociedad” (Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo, s.f). Se plantea además que las múltiples formas de asociatividad permiten que las personas pongan en práctica su dimensión de ciudadanos activos, en su empeño por ser sujeto y beneficiario del desarrollo. Por lo anterior, SUBDERE ha impulsado una serie de iniciativas conducentes a fortalecer la asociatividad a nivel de la gestión municipal, como práctica política que asegure la participación ciudadana en los gobiernos locales, planteando que “la experiencia internacional demuestra que el asociativismo ha sido fundamental en el fortalecimiento de la autonomía municipal, en el desarrollo político, financiero y administrativo de los gobiernos municipales. Asimismo, disminuye los costos de administración, mejora la administración de los recursos y eleva la calidad de los servicios” (SUBDERE, 2007). 2.2
VALOR COMPARTIDO
Los principios del Valor Compartido son considerados por la empresa privada como buenas prácticas y como una forma alternativa a la Responsabilidad Social Empresarial. De acuerdo a una serie de autores, “el proceso de creación de Valor Compartido corresponde a un círculo virtuoso, es decir, al aumentar el valor de un área determinada (de la cadena de valor empresarial), se incrementan las oportunidades restantes” (ACCION RSE, 2012). Dos de los autores que más han trabajado el concepto de Valor Compartido corresponden a los profesores de la Universidad de Harvard, Michael Porter y Mark Kramer, quiénes lo definen como el desarrollo de “(…) políticas y prácticas operacionales que aumentan la competitividad de una empresa, mientras simultáneamente mejoran las condiciones sociales y económicas de las comunidades en las cuales operan” (Porter & Kramer, 2011 en ACCION RSE, 2012). De acuerdo a Porter (2011) y otros autores, la creación de Valor Compartido es una nueva forma de tratar las causas-raíces de las preocupaciones comunitarias y de desamarrar oportunidades económicas para las compañías, especialmente en el sector extractivo;
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permitiendo aumentar la competitividad de una empresa logrando simultáneamente un avance en las condiciones económicas y sociales de las comunidades donde opera. La creación de Valor Compartido, sin embargo, no consiste en compartir el valor ya creado (filantropía), ni se refiere a compartir valores personales o equilibrar los intereses de todos los actores. Se trata de crear oportunidades para el diseño de una estrategia más amplia por parte de las empresas, que oriente las innovaciones, la productividad y el crecimiento económico. Una transformación de las prácticas de negocios a través del Valor Compartido debería otorgar un propósito a las corporaciones. Crear Valor Compartido implica construir una ventaja competitiva junto con resolver problemas sociales (Porter, 2014). El concepto del Valor Compartido está centrado en la relación entre progreso económico y social, y tiene el potencial de impulsar una nueva forma de entender el crecimiento global. Las tres claves para la implementación de este concepto corresponden a reinvención de productos y mercados, redefinición de productividad en la cadena de valor y desarrollo de clusters de proveedores, donde se inserta la empresa. La generación de este valor implica explorar proyectos económicos en conjunto con las comunidades, que satisfagan sus principales prioridades sociales, pudiendo o no corresponder a los productos convencionales de las empresas. Las fases de exploración, construcción, operación y eventualmente, desmantelamiento de las instalaciones industriales, abren posibilidades diversas para fusionar el capital financiero con los aportes de capital natural, social y cultural que puedan realizar las comunidades. Ello se puede traducir en la provisión local de diferentes insumos y servicios, surgiendo encadenamientos productivos que retengan valor agregado en los territorios, al mismo tiempo que mejoran las condiciones socio-económicas de sus habitantes. Sin embargo, la generación de Valor Compartido no es la única forma actual que busca modernizar las acciones de relacionamiento entre las empresas y las comunidades. Según la Revista Examen del 15 de octubre de 2014, los Social Impact Bonds (Títulos de Impacto Social) fueron creados en Inglaterra por Ronald Cohen hace cuatro años atrás y en la actualidad se ejecutan 25 programas de este tipo tanto en ese país, como en Australia, Alemania, Bélgica, Canadá, Estados Unidos y Holanda, por un total de 100 millones de dólares. En este caso se trata de asociaciones entre el gobierno, los inversores y el tercer sector (organismos no gubernamentales, fundaciones) que se unen para resolver problemas sociales.1 1
Para obtener mayor información de este instrumento se sugiere revisar: Ha, A. 2013, Social Impact Bonds. Opportunities and Next Steps. Prepared for Children`s Ground, Bareffot Economic Services, December 18, 2013; Loder, J.; Mulgan, G.; Reeder, N. and Shelupano, A. 2013, Financing social value implementing Social Impact Bonds. The Young Foundation; Walsh, K. and Roman, J. 2013, Statement on Social Impact Bonds, Connittee of the Whole Council of the District of Columbia, June 6, 2013; Roman, J.K. 2013, Statement on Social Impact Bonds. Committee of Appropiation Marylands House of Delegates, February 26, 2013.
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Los Títulos de Impacto Social se inician con la identificación de un “blanco” o cuestión social crítica por parte del gobierno, sobre la cual se tiene conocimiento que está consumiendo recursos públicos pero sin conseguir los objetivos propuestos, tales como programas de empleo juvenil, combate al embarazo juvenil o reinserción social de ex presidiarios. El gobierno contrata un intermediario o entidad que capta dinero con fundaciones, bancos o fondos de inversiones dispuestos a involucrarse en la solución del problema. Esa entidad escoge una organización no gubernamental que trabajará en la solución del problema (Ejecutor). El Ejecutor es una ONG con experiencia en tratar problemas sociales como el seleccionado, que es contratada por la entidad intermediadora y debe orientar su trabajo para cumplir con las metas predefinidas por el gobierno, como reducir la tasa de reincidencia de ex detenidos. Otras entidades o formadoras de opinión son convidadas a actuar como Evaluadoras o acompañantes cercanos para la implementación de las acciones por medio de métricas específicas y de validar los resultados alcanzados. Si las metas se cumplen dentro de los plazos, los inversores reciben de vuelta los recursos que fueron destinados, aumentados en un porcentaje de acuerdo a los resultados medidos por el éxito de las medidas propuestas, que significan economías para el tesoro público. Si el programa fracasa, los inversores pierden el dinero invertido. Artículos publicados sobre Bonos de Impacto Social se encuentran en Loder at al. (2010) y Mulgar et al. (2011) y Ha (2013). Propuestas de aplicación se encuentran en Walsh et al, (2013) y Roman (2013). 2.3
ANÁLISIS CONCEPTUAL
Las definiciones de conceptos tales como Asociatividad, Generación de Valor Compartido y Bonos de Impacto Social corresponden a escalas, contextos y objetivos diferentes, que pueden contribuir de manera conjunta y complementaria a facilitar la implementación de acciones de desarrollo sustentable en el país. Por una parte, se trata de una estructura de relaciones entre los actores principales del desarrollo socio-económico: empresas, Estado y comunidades, que les permiten implementar en conjunto acciones que respondan a la satisfacción de las necesidades sociales priorizadas por las comunidades. La asociatividad es una forma de gobernanza general destinada en sus comienzos a aumentar los grados de participación y reducir la exclusión y marginalidad en que se encontraban comunidades rurales, especialmente en Europa. Con ello se reconocían las dificultades que enfrentaban los estados nacionales y los gobiernos regionales para incorporar a territorios desarticulados y aislados en las redes espaciales de desarrollo moderno. Con tal motivo se crearon múltiples iniciativas públicas, entre las que destacan por su amplitud y alcances los programas Leader, que han pretendido que las comunidades desarrollen iniciativas de desarrollo sobre la base de su capital natural, social y cultural, para lo cual han destinado recursos públicos importantes, muchas veces “a fondo perdido”, es decir sin pensar en su recuperación en el corto plazo sino que teniendo en cuenta el logro de objetivos principalmente sociales, así como la mantención de patrimonios naturales y culturales que a su vez, constituyen relevantes bases para un desarrollo regional diversificado, oportuno e identitario.
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Los llamados programas de coherencia estructural implementados por la Unión Europea han pretendido también aumentar los niveles territoriales de desarrollo socioeconómico, luchando contra las desigualdades, para lo cual han invertido importantes recursos públicos, especialmente en aquellos lugares, comunidades y regiones que han mostrado persistentes niveles de retraso en comparación con aquellos que se han sumado sin mayores impedimentos a los circuitos globales de producción y modernización económica. En general, los programas de financiamiento público han sido fundamentales para aumentar la capacidad de acogida de los territorios y sus comunidades, especialmente frente a los desafíos que se originan con la transformación de sus estructuras tradicionales, debido a la instalación de proyectos como los de generación eléctrica. Es importante además destacar que desde los comienzos de los ochenta, en el siglo pasado, los estados, las organizaciones internacionales, académicas y no gubernamentales, concurrieron con sus esfuerzos para instalar el concepto de desarrollo sustentable como principal objetivo. Definido en general como el aumento simultáneo del crecimiento económico, la integración y la justicia social y la protección del medio ambiente, bajo este concepto se han implementado todo tipo de políticas, planes y programas que en lo substancial han tenido como componentes principales la conservación de la naturaleza, el respeto por los títulos y derechos de las comunidades y el desarrollo endógeno. No obstante los esfuerzos emprendidos por los actores públicos y privados, la traducción del desarrollo sustentable ha enfrentado numerosas dificultades en su dimensión socio-territorial. Bajo un concepto generalizado de globalización, es difícil contemporizar los intereses de los actores transnacionales y nacionales, con los regionales y locales, que pueden resultar muchas veces contrapuestos. El crecimiento económico contemporáneo se basa especialmente en economías de aglomeración (como las metrópolis) y en la intensa utilización del capital y las tecnologías, lo que es difícil de conseguir en las zonas rurales o regiones más postergadas, cuya competitividad resulta limitada. En consecuencia, ha predominado el llamado extractivismo, por el cual los lugares rurales aportan sus recursos naturales, servicios ambientales y capital social, tan solo a la producción primaria de commodities, sin contar con mecanismos efectivos de generación y retención del Valor Agregado. Respecto a la conservación de los recursos y servicios ambientales, es innegable que existen concepciones contradictorias respecto a su propiedad y uso por parte de los actores locales y los foráneos. Estas contradicciones no se refieren solo al uso económico de los territorios, sino que especialmente frente a los valores que son considerados como imprescindibles para asegurar su sustentabilidad por parte de las comunidades. Esto último tiene incluso que ver con la desaprensiva actitud con la que muchas veces los gobiernos han decretado que ciertos territorios deben ser destinados a la conservación de las especies biológicas, sin considerar las formas tradicionales de producción y propiedad comunitaria, principalmente cuando se trata de sociedades indígenas. Otras veces la compartimentación de los sectores económicos y sus servicios de administración, ha carecido de la suficiente coordinación como para apreciar las visiones holísticas que sostienen las relaciones entre las comunidades y sus espacios naturales, sociales y culturales, contribuyendo a generar desconfianzas entre los habitantes
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locales y los organismos que representan al Estado. La asociatividad debe contribuir a restablecer estas relaciones en forma efectiva. La gestión comunitaria del desarrollo, se ha impuesto como una estrategia principal, “basada en la responsabilidad de los individuos y las comunidades, la auto-ayuda y las técnicas “bottom up” (de abajo hacia arriba) que movilizan las habilidades y recursos de la comunidad y consiguientemente las empoderan en comparación con las estructuras impuestas por los programas de gobierno (Herbert-Chechire, 2000). En la mayoría de los casos, los énfasis de los objetivos de la asociatividad y los mecanismos precisos para su implementación varían en el tiempo y en función especialmente de la reducción del rol del Estado y la mayor importancia de la liberación de los mercados así como de los grupos en que se han focalizado los planes y proyectos (especialmente los indígenas) y las comunidades rurales. Mientras la asociatividad se ha referido especialmente a las relaciones entre el Estado y las comunidades, la Generación de Valor Compartido corresponde a iniciativas específicas promovidas por empresas privadas que enfrentan también la pérdida de confianza por parte de las comunidades, lo que está significando no solo una creciente oposición a aceptar la instalación de proyectos de inversión en los territorios. Los empresarios han manifestado en diferentes ocasiones su preocupación por la persistente y creciente crítica social a sus actividades, lo que se ve reflejado en el escaso apoyo que reciben por parte de las comunidades, así como en una reducción del soporte político a sus objetivos. No obstante, es necesario señalar que encuestas aplicadas por la Escuela de Sociología de la Universidad Católica a líderes sindicales y comunitarios, indican que no está en discusión el rol de las empresas privadas en la generación de riqueza y empleos, sino que la falta de regulaciones y limitada fiscalización de los derechos ciudadanos por parte de las instituciones del Estado, así como una inadecuada distribución de los beneficios que se obtienen.2 En el sentido más directo, el concepto de Generación de Valor Compartido desarrollado por parte de académicos de la Universidad de Harvard corresponde al interés por mejorar la aceptabilidad de las inversiones por parte de las comunidades y en tal sentido permitir el establecimiento de productos y mercados que puedan ser atendidos por empresas formadas por los habitantes locales y las empresas, ampliando y territorializando su cadena de valor y productividad, para lo cual desde hace décadas esta escuela de pensamiento viene planteando la necesidad de generar clusters con la participación en red de proveedores locales. No se advierte en la literatura ni en las entrevistas y encuestas practicadas la existencia de significados compartidos y específicos para los conceptos centrales, lo que dificulta su
2
Para mayor profundidad, ver: Flores, R. y Rodríguez, D. (2013) El cuestionamiento de las organizaciones ciudadanas a las empresas chilenas, Un análisis cualitativo. Sociológica, Año 28, Número 79, mayo-agosto de 2013. Pp.167-196
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aplicación, especialmente en la medida que se tienden a confundir con compensaciones económicas para mitigar daños ambientales, acciones de filantropía de parte de las empresas o incluso Responsabilidad Social de las mismas. Estas últimas interpretaciones se alejan del significado propuesto en general para Asociatividad y Generación de Valor Compartido. Más aún, de la revisión de la literatura, es posible encontrar una serie de detractores respecto a la Asociatividad y al Valor Compartido. En cuanto a lo primero se han resaltado las principales dificultades que deben enfrentar las comunidades para generar y mantener una relación estable y positiva con los demás actores del desarrollo local y aun entre sus propias organizaciones. La participación comunitaria en proyectos de asociatividad exige la existencia de un capital social que requiere consolidación y capacitación, lo que demanda grandes esfuerzos, recursos y tiempo. Si las organizaciones comunitarias son débiles o se encuentran divididas en múltiples corporaciones se consolidará la tendencia a concentrar en solo algunas de ellas el poder de negociación, lo que puede aumentar los niveles de exclusión y favorecer acuerdos parciales que exacerben la tensión entre las instituciones locales. En cuanto a la Generación de Valor Compartido, se plantea que si bien el concepto se encuentra ampliamente difundido en el mundo académico, no sería realmente original respecto a propuestas de Responsabilidad Social, resultaría demasiado ambicioso, ignoraría las tensiones existentes en el mundo de los negocios y estaría basado en una concepción superficial del rol de la empresa en la sociedad (Crane et al., 2014). Otras dos críticas pueden ser importantes para la eventual aplicación de la Generación de Valor Compartido como parte de la oferta de mecanismos de asociatividad que faciliten el desarrollo energético del país. La primera, de naturaleza conceptual, se refiere a que la idea de generación y mantención de valores, por parte de las comunidades, supera en mucho su simple significado económico, especialmente cuando se pretende su aplicación al ámbito territorial. Las relaciones entre las comunidades del lugar y sus paisajes naturales y socioculturales incluyen un amplio rango de significaciones, destacando sus componentes identitarios y de arraigo (topofílicas), entre otros, muchas veces dotados de representaciones simbólicas y metafísicas que abarcan un intrincado conjunto de sensibilidades, que pueden ser consideradas amenazadas por aquellos proyectos que solo identifican a los objetivos económicos con las necesidades sociales. Una segunda crítica se refiere a la trivialización del concepto, en la medida que se utiliza ampliamente con fines publicitarios, para el marketing de diversos productos que no corresponden necesariamente a aquellos identificados con las demandas sociales de las comunidades locales. En el caso de Chile, diversas empresas, incluyendo algunos bancos, señalan que sus servicios participan de la Generación de Valor Compartido, sin que resulte claro en qué medida han contribuido a resolver problemas sociales seleccionados en conjunto con las comunidades. Por otro lado, dado que la Generación de Valor Compartido reduce el rol del Estado a unas pocas regulaciones que faciliten el acuerdo directo entre las empresas privadas y las sociedades locales, se originan muchas críticas respecto al abandono de las funciones y
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servicios que debe prestar esta institución. La propuesta de Bonos de Impacto Social refuerza el rol de las inversiones privadas, reservando al Estado la identificación de los problemas y asuntos sociales críticos. En este caso, el Estado recurre a las fundaciones y organismos privados para aumentar los niveles de “accountability” de sus iniciativas así como para asegurar el éxito de las mismas. Las aplicaciones de estos bonos han tenido lugar exclusivamente en países desarrollados, por lo que no es posible conocer su factibilidad de aplicación en Chile.
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SECCIÓN 3:
3.1
EXPERIENCIA INTERNACIONAL DE ASOCIATIVIDAD
INTRODUCCIÓN
La presente sección surge de la revisión de literatura internacional, análisis de la realidad de los mercados eléctricos y páginas web de organismos públicos y privados de los países seleccionados, consultas a expertos, revisión de la prensa nacional e internacional y de las experiencias llevadas a cabo por el Banco Mundial, la Corporación Financiera Internacional y otras. El análisis comparativo de la experiencia internacional que se desarrolla en esta sección se basa primeramente en la selección de los países que fueron objeto de estudio. Para ello, se definieron criterios que permitieron identificar aquellas realidades y mercados que pudieran ser de utilidad en la formulación de iniciativas que permitan mejorar el contexto chileno de Asociatividad. Un primer criterio consideró a países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), a la que Chile pertenece, en los que existían modelos de generación eléctrica que consideran instancias de involucramiento y/o participación de las comunidades locales en el desarrollo de proyectos de energía, y que a su vez, comparten algunos de los principios de la Asociatividad. En este grupo de países fueron incluidos Estados Unidos, Canadá y Nueva Zelandia, todos ellos de alto nivel de desarrollo socioeconómico, con larga tradición democrática y de participación social en la adopción de decisiones. Estados Unidos presenta una gran diversidad de actores que participan en las actividades de generación y distribución eléctrica, perteneciendo varios de ellos a iniciativas privadas. Lo anterior permite encontrar mecanismos asociativos altamente novedosos, de alto grado de compartición de valor, en los que se rescata tanto los recursos de las comunidades locales como iniciativas de emprendimiento de empresas desarrolladoras de proyectos de generación eléctrica. Canadá y Nueva Zelandia demuestran un gran respeto por las comunidades locales y pueblos originarios, existiendo adecuados mecanismos de acercamiento temprano establecidos por ley, que dan cuenta de una estructura legal y regulatoria del mercado de generación eléctrica que rescata desde la base la riqueza que aportan las comunidades locales a la instalación de proyectos en sus propios entornos. En segundo lugar, la selección de experiencias internacionales incluye también a un país noOCDE de América Latina como Perú, en el que a pesar de no compartir plenamente los principios de las Asociatividad en términos estrictos, ha implementado un “Canon” al uso del recurso hídrico por parte de los generadores eléctricos, cuyo monto es distribuido porcentualmente en las regiones y municipios donde se localizan los proyectos para su utilización en beneficio de las comunidades que son impactadas por dichos proyectos.
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3.2 3.2.1
ESTADOS UNIDOS Contexto
La industria estadounidense de la energía eléctrica se compone de empresas que pueden ser municipales, estatales y federales, de propiedad de inversionistas privados, así como cooperativas rurales de electricidad. El sector eléctrico también abarca a empresas notradicionales, como proveedores de servicios, comercializadores, productores independientes de energía eléctrica y centrales de ciclo combinado de energía térmica y eléctrica. Ambos representaban una capacidad instalada total de 1.067.010 MW (US Department of Energy, 2008). El modelo estadounidense de generación de energía, ha incorporado históricamente la participación de la comunidad local, tanto a través de las propias comunidades como a través de los municipios en que se localizan los proyectos. El sistema de generación se organiza a partir de dos grandes categorías de empresas denominadas “Utilities” y “No Utilities”. Las primeras corresponden a empresas públicas o privadas, que pueden poseer la totalidad del negocio de generación, transmisión y distribución de energía de uso público. De acuerdo al origen del capital y la propiedad, estas se organizan en cuatro niveles: utilities de inversionistas privados, utilities de carácter federal, utilities públicas estatales, municipales y cooperativas. Durante gran parte del siglo XX, la industria de energía eléctrica de EE.UU., estuvo dominada por monopolios regulados por servicios públicos, al punto que en 1970 las utilities integradas verticalmente (propiedad de inversionistas, municipios, o cooperativas) controlaba más del 95% de la capacidad de generación del país. Esta estructura altamente concentrada dio paso a que en muchos Estados, las empresas de servicios se esforzaron por lograr la autosuficiencia en generación. En los últimos decenios los desarrollos tecnológicos, económicos, regulatorios y políticos han llevado a cambios fundamentales en la estructura de la industria. Entre las utilities de inversionista (Investors Owned Utilities, IOU por sus siglas en inglés) hay dos formas de organización básicas: la corporación individual (las más frecuentes), que corresponden a una unidad productora, transmisora o distribuidora. La mayoría de los utilities de inversionistas venden energía a tarifas a clientes retail de diversas clases y, a tarifas al por mayor, a otras utilities, incluyendo inversionistas, federales, estatales, utilities del gobierno local, utilities públicas de distritos, y cooperativas eléctricas rurales. Como resultado de los cambios en la propiedad de la industria, ya hacia 2012, las empresas de electricidad o distribuidoras eran propietarias de menos del 60% de la capacidad de generación eléctrica (American Public Power Association, 2014), lo que evidencia una menor concentración de grandes holdings. En los últimos años, un número cada vez mayor de consumidores de electricidad han invertido en la generación in situ, que sustituye toda o una parte de la electricidad que obtenían previamente de la red. En la mayoría de los casos, esta generación, que incluye las fuentes de energía solar y las instalaciones de producción combinada de calor y
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electricidad, permanece conectada a la red y puede suministrarle energía cuando el autoconsumo es inferior a la generación in situ. Las empresas Utilities de propiedad de inversionistas públicos son o forman parte de un sistema verticalmente integrado que posee o controla la generación, la transmisión y las instalaciones/recursos de distribución para satisfacer las necesidades de los clientes al por menor de sus áreas de servicio. En 2012, las IOUs eran propietarias directas de aproximadamente el 36,2% de la capacidad de generación eléctrica total y representaban el 37,7% por ciento de la generación para comercialización al por menor y al por mayor. Los sistemas públicos de energía (utilities públicas) son más de 2.000 y la propiedad pertenece a la comunidad o a los municipios. Incluyen sistemas de energías locales, municipales, estatales y regionales; fueron capaces de generar el 9,8% de la energía total del país en 2012, siendo propietarios del 10,3% de la capacidad de generación total. Muchos sistemas públicos son empresas de servicios solamente para la distribución y no de generación de energía.Este sistema proporciona un beneficio directo a las comunidades a través de pago, contribuciones, aportes, disminución de tarifas, gratuidad, etc. De acuerdo a información del año 2012 las empresas Utility de propiedad de inversionistas (no públicas) realizaron pagos de impuestos y cargos a los gobiernos locales por el 4,2% de los ingresos operacionales en promedio. Las empresas públicas, por su parte, registran pagos de contribuciones a los gobiernos locales por un 5,5% de sus ingresos operativos (APPA, 2014). Las No utilities, corresponden a empresas privadas que generan la energía para su propio uso y/o para la venta a las utilities y a otros. Las No utilities se pueden clasificar en: cogeneradores QFs (Qualyfing facilites), pequeños productores de energía (QFs), generadores mayoristas exentos (EWG), cogeneradores (Non-QF), no cogeneradores (Non-QF) (Energy Information Administration, 1995). En el año 2010, más de 900 cooperativas eléctricas brindaron electricidad a 42 millones de personas en 47 estados, lo que representó el 12% de la población total de los Estados Unidos (Cooperativas de las Américas, 2010). Las cooperativas eléctricas por su parte, son sistemas eléctricos de propiedad privada, sin fines de lucro. Existen cooperativas en la generación, transmisión y distribución. Algunas de ellas generan su propia energía y venden la que excede sus necesidades, mientras la mayoría son compradoras netas. Hacia 2012, las cooperativas eléctricas generaron aproximadamente un 5% de la producción total de electricidad y eran propietarias de más o menos la misma cantidad de capacidad de generación eléctrica. Otros actores del sistema energético norteamericano son los sistemas de propiedad federal o de derecho público, que incluyen a las administraciones federales del comercio de energía (Power Marketing Administrations, PMA, por sus siglas en inglés), la Tennessee Valley Authority (TVA) y las instalaciones operadas por el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los EE.UU., la Oficina de Recuperación de Tierras, la Oficina de Asuntos Indios y la Comisión Internacional del Agua y de Demarcación. Los sistemas federales aportaron el 6,9% de la generación de energía total del país en 2012.
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3.2.2
Roles
La descripción de la organización industrial del sector energético de EE.UU., en lo que se refiere a generación eléctrica entrega luces que permiten realizar un análisis de los roles del Estado, del sector privado y de la comunidad. Las características de propiedad privada y pública y más concretamente la figura de cooperativas eléctricas que participan activamente del mercado de generación, permite plantear aspectos a considerar para el caso chileno. A continuación se analizan las diferentes figuras planteadas: a. Generador Eléctrico: existen variadas figuras con implicancias distintas. Con gran importancia en la generación, transmisión y distribución se encuentran las empresas Utilities Privadas que presentan integración vertical, aunque con una tendencia que decrece en el tiempo. Hacia el año 2012, menos del 60% era generado por esta figura, lo que significa una reducción de 35 puntos porcentuales desde principios de la década de los 70s. Esto ha abierto espacio para el avance de otras organizaciones dedicadas a la generación, tales como las utilities públicas y principalmente las cooperativas eléctricas. b. Cooperativas Eléctricas: Hacia elard año 2012 eran propietarias de aproximadamente el 5% del total de generación del país y fueron capaces de generar ese mismo porcentaje de electricidad en el país (American Public Power Association, 2014). Las Cooperativas Eléctricas Rurales se constituyen en su mayor parte por pobladores del área rural, cuyo mercado está precisamente en dichas áreas. Es posible encontrar cooperativas de generación y transmisión, que funcionan en la mayor parte de los Estados y que son consideradas como “power supply cooperatives”. 3.2.3
Instrumentos
En el mercado eléctrico de Estados Unidos existe una amplia gama de instrumentos mediante los cuales se incentivan a todos los segmentos de la industria, así como la actividad de desarrolladores de proyectos públicos y privados, que se encuentran disponibles bajo la estructura federal y otros en organizaciones particulares. Como se mencionó en la descripción del mercado, se observa un primer instrumento que permite la incorporación de las comunidades al negocio de la generación de energía a través de las Cooperativas Eléctricas Rurales, que han aportado a la satisfacción de las necesidades de la comunidad. En 1986 se fundó la Cooperativa de Distribuidores Independiente de los Estados Unidos, la que ha llegado a competir con grandes generadores del sector privado. Dentro de los diversos instrumentos de fomento a la incorporación de las comunidades en el negocio eléctrico, es posible destacar las iniciativas asociadas al financiamiento de su participación en la producción de energías renovables, algo que se aprecia además en diversos países europeos. El instrumento diseñado corresponde a incentivos federales relacionados con créditos y beneficios tributarios para la inversión y la producción. Los beneficios fiscales federales pueden
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alcanzar de un 50% a un 55% de los costos de instalación inicial. A continuación se destacan tres tipos de créditos: • Créditos Impositivos de Producción (Production Tax Credit, PTC): Es un crédito impositivo por 10 años, de un 30% del valor total final del proyecto para los desarrolladores de proyectos que son elegibles por ser entidades no-exentas de impuestos. Han sido el motor del desarrollo de la energía eólica. Entre los beneficios se puede destacar que existe la posibilidad de postular antes de la etapa de producción y que se puede obtener el subsidio en efectivo. • Créditos Impositivos de Inversión: Crédito por inversión en determinados tipos de energía, disminuyendo responsabilidad tributaria en un monto calificado. Éste se entrega desde que inicia la operación comercial, correspondiendo a un 10% del monto total de la inversión, por cinco años. • Nuevo Mercado de Crédito Fiscal: Se promulga en el año 2000 para crear puestos de trabajo y mejorar la calidad de vida de las comunidades. Personas naturales y corporaciones sujetas a impuestos (contribuyentes) pueden recibir un crédito fiscal para reducir su carga tributaria en un proyecto energético por hacer inversiones en entidades calificadas de desarrollo comunitario, las que deben ser desigandas por el Fondo de Instituciones Financieras de Desarrollo Comunitario (una división del Departamento del Tesoro de EE.UU). Este crédito cubre el 39% de la inversión y se cobra en un periodo de 7 años. En 2011 se otorgaron 664 créditos. Los Titulares, objeto del beneficio, sólo pueden ser gobiernos tribales o municipales, por estar exentos de impuestos, y deben asociarse a una Corporación. Los sujetos libres de impuestos deben conservar la propiedad mientras dure el crédito fiscal. Luego de dicho plazo, pueden traspasarla. Por otra parte, el gestor de la iniciativa debe generar impuestos, o de lo contrario debe buscar mecanismos enmarcados en el concepto de “equidad o beneficio tributario” con un inversionista (Bancos y Compañías de Seguros) dispuestos a invertir de 15 a 30 millones de dólares (Nota: el gestor de la iniciativa no es el mismo Titular). Producto de lo anterior, se pueden juntar varios gobiernos tribales, cooperativas eléctricas y municipios, para alcanzar los montos necesarios. Existen otros instrumentos de financiamiento, subsidio a la inversión y garantías para desarrollo de proyectos eléctricos tales como: • El USDA Rural Development (USDA-RD) que administra recursos por USD 181,1 billones como portafolio total de préstamos y con expectativas de administrar hasta USD 38 billones en garantías de préstamos en el año fiscal 2013. Este programa otorga préstamos y fondos para fines tales como actividades de estudios, desarrollo y asistencia, para proyectos de energías renovables. Incluso, este programa provee fondos para asistencia de comunidades en que los costos de la energía son extremadamente altos (Aquellos que llegan a 275% del costo promedio nacional del país).
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Program: US Partnership for Renewable Energy Finance El Programa US Partnership for Renewable Energy Finance (US PREF) está constituido como una organización sin fines de lucro, cuyo objetivo es destrabar los flujos de recursos hacia proyectos nuevos y de gran escala en el área de energías renovables del país. De acuerdo a este programa, existen varios instrumentos e incentivos para la participación de comunidades y desarrollo de generación en la industria. Uno de ellos es el denominado Tax Equity Partnership, que muestra un interesante complemento entre inversionistas y desarrolladores de un proyecto energético y comunidades locales o tribales, a través de la transferencia de exenciones impositivas desde grupos comunitarios (desarrollador eléctrico) a la empresa inversionista (inversor tax-equity). Este último internaliza este beneficio para el proyecto e incorpora así a la comunidad local en los beneficios. El Tax-equity Partnerships es un esquema de compartición de propiedad y de flujos provenientes de proyectos energéticos entre un desarrollador y un inversionista. La particularidad de este mecanismo es que permite a las comunidades locales y tribales que son exentas del pago de impuestos o a corporaciones nativas de gobiernos federales –por ejemplo, el caso de Alaska- ser desarrolladores de proyectos eléctricos y compartir propiedad y flujos con un inversionista que aportará capital –denominado “inversor tax-equity, que es un contribuyente que paga impuestos. En virtud del proyecto, los desarrolladores pueden convertir en recursos disponibles una parte de las exenciones tributarias a las que accederán los inversionistas tax-equity a quien se le asigna la mayor parte de la propiedad del proyecto. Si bien hay varios esquemas posibles de Tax-Equity Partnership, el esquema “Partnership Flip” permite la distribución del capital de un proyecto de generación entre el desarrollador y un inversor Tax-equity en un momento del tiempo pre-negociado, denominado “flip point” o “punto de reversión”, que corresponde al momento en que se revierte el porcentaje de propiedad sobre el capital del proyecto.En etapas iniciales, el inversor tax-equity tiene una proporción baja de la propiedad pero una alta proporción de los flujos esperados que aseguran una tasa de retorno. Después de alcanzado el “flip point” cambia la estructura de propiedad a la comunidad en virtud del contrato pre-agendado. El desarrollador incurrirá en los costos del proyecto, soportando el riesgo durante la etapa inicial. Cuando el diseño del proyecto está completo, el inversor tax-equity provee el capital para la construcción, lo que le permite obtener la mayoría de la propiedad del capital del proyecto (usualmente, el inversionista tax-equity alcanza 95% a 99% de la propiedad inicial) y con ello beneficiarse de las exenciones tributarias que surjan de él. Es clave considerar que existe un acuerdo sobre los flujos del proyecto que es separado de aquellos referidos a la propiedad. Los flujos de cada parte se calculan de tal forma que el proyecto alcance una Tasa Interna de Retorno (TIR) pre-acordada, para un horizonte de tiempo definido por el inversor tax-equity.
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Esta TIR le permite también al desarrollador recuperar cualquier inversión que pudiera haber realizado en la etapa de desarrollo y que no haya sido recuperada mediante la inversión de capital inicial del inversor tax-equity. A partir del momento en que se alcanza la TIR requerida por el inversor tax-equity (“flip point”), se revierte la propiedad sobre el capital del proyecto a los porcentajes pre-acordados. Este momento del tiempo suele coincidir con el término del financiamiento tipo Production Tax Credit (PTC, décimo año) o recuperación de inversión en el caso de Investment Tax Credit (ITC, usualmente 5 años). Si el desarrollador quisiera recomprar más porcentaje de propiedad al inversor tax-equity después del momento del “Flip Point” debe hacerlo a valor de mercado. Posterior al flip point el porcentaje mantenido por el inversor taxequity puede ser normalmente 5% o menor. Este innovador esquema de complemento de propiedad y flujos de un proyecto requiere de una estructura adecuada de apoyo técnico por parte de la comunidad y la forma en que sus posibles exenciones impositivas (o cualquier otro activo intangible) pueda ser valorado para asignar el porcentaje de propiedad inicial y final, así como los flujos que el proyecto arrojará para dichas comunidades. Resulta interesante además la experiencia implementada en Alaska, donde las agrupaciones indígenas tienen una posición única para aprovechar las oportunidades de desarrollo de este tipo de energía, dada la gran cantidad de recursos energéticos y territoriales que controlan. La alta tasa de venta al por menor y la dependencia de los generadores diesel hacen que el desarrollo de energías renovables sea atractivo. Para aprovechar estas condiciones favorables es necesario el uso de oportunidades de financiamiento patrocinadas por el gobierno y los privados (Ardani, Hillman & Busche, 2013). 3.3 3.3.1
CANADÁ Contexto
De acuerdo a la Asociación Canadiense de Electricidad (2013), del total de energía producida en el año 2011, equivalente a 592,3 TWh, más del 60% correspondió a hidroelectricidad, mientras que otros tipos de energía, como la convencional (vapor) representa un 16,1% y la nuclear un 15,2%. Con lo anterior, se convierte en la tercera potencia mundial luego de China y Brasil. En el año 2005, en Canadá operaba un total de 979 generadoras eléctricas, de las cuales 503 eran hidroeléctricas, 419 termoeléctricas convencionales, 49 eólicas, 7 nucleares y una mareomotriz. En el mencionado año, Canadá fue el mayor productor mundial de energía hidroeléctrica, con alrededor del 7% del caudal total del orbe y el 3.4% de la producción. Se estima que hoy Canadá tiene 74.000MW instalados en hidroelectricidad. En el 2025, la capacidad instalada en el país será de 121.482 MW (Comisión para la Cooperación Ambiental para América del Norte, Centrales Eléctricas, 2011). El modelo canadiense de generación de energía, es por otro lado, considerado como un ejemplo de Asociatividad y un referente en lo que se refiere a incorporación de pueblos
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originarios. Efectivamente, Canadá constituye un modelo por el trato a sus pueblos originarios, conciliando las necesidades extractivas de los recursos naturales con el bienestar de sus naciones. En el país, no existe un modelo único de incorporación de las comunidades al negocio eléctrico, ya que su condición federal, le ha permitido encontrar herramientas e instrumentos específicos de acuerdo con las diversas realidades territoriales y singularidades sociales. Estos modelos varían desde la propiedad total de la generación, alianzas entre empresas y pueblos para la generación, hasta acuerdos bilaterales que, además de entregar montos para la disposición de los pueblos, otorgan mayor soberanía en el territorio (gestión de salud, educación, policías, parques y caminos entre otras cosas). Desde el punto de vista de la relación del Estado con los pueblos originarios, la institucionalidad ha definido tres categorías para su consideración: Los denominados “First Nation” (primera nación), el pueblo mestizo y el pueblo Inuit. La responsabilidad del Estado con los First Nation es a nivel Federal, mientras que con los mestizos e Inuit es a nivel provincial. Un momento histórico importante registrado en la provincia de Quebec, corresponde a la década de los sesenta, en que los proyectos hidroeléctricos comienzan a tener resistencia, tanto de los pueblos Cree (First Nation, compuesto por 12.000 personas) como de los Inuit (indígenas). Las negociaciones comienzan en 1971, cerrando el proceso en 1975 con la firma del acuerdo “Bahía James”, en donde se intercambiaron derechos ancestrales por otros derechos claros y definidos, destacando el derecho a otorgamiento para la explotación del recurso hídrico, vale decir se reconoce el derecho de propiedad de los Cree e Inuit sobre las tierras y sus recursos. En este acuerdo los pueblos recibieron U$ 150.000.000 de parte del Gobierno de la Provincia de Quebec y de Canadá por una parte (U$ 75 millones), y de Bay Energy Corporation y/o Hydro Québec por otra (U$ 75 millones) en un periodo de diez años. Cabe agregar que la totalidad los cuatro proyectos involucrados de generación sumados en este acuerdo (LG 1, LG 2, LG 3 y LG 4) suman 10.190 MW, por lo que los pueblos en su conjunto recibieron un total aproximado de 1500 dólares por MW instalado al año. 3.3.2
Roles
En el año 2005, la infraestructura eléctrica canadiense se encontraba mayoritariamente bajo el ámbito de administración provincial, incluyendo los procesos de generación, transmisión y distribución. Las autoridades provinciales, ejercen su jurisdicción por medio de empresas de servicios públicos denominados de la “Corona”, lo que equivale a que la propiedad es de los gobiernos federales y/o provinciales organizadas como empresas privadas, y de las autoridades reguladoras provinciales. Tradicionalmente, el suministro eléctrico, ha correspondido a empresas de servicios públicos eléctricos de integración vertical, la mayor parte de las veces de gobiernos provinciales con derechos exclusivos de carácter monopólico. A fines de los 90, la estructura de la industria se modificó debido a que las provincias comenzaron a separar las funciones de generación, transmisión y distribución en diferentes organizaciones, incluyendo la participación del sector privado.
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En el 2005, el Consejo Nacional de Energía (National Energy Board), tenía la jurisdicción respecto de la venta de electricidad, las líneas de transmisión internacional y ciertas líneas interprovinciales. La mayor parte de la electricidad se generaba en centrales hidroeléctricas y en centrales termoeléctricas y nucleares. El gobierno federal, asume el rol de apoyar la investigación, desarrollo y comercialización de nuevas tecnologías incluyendo la nuclear. 3.3.3
Instrumentos
Los instrumentos más interesantes de ser analizados se encuentran en los diferentes niveles provinciales. A continuación, se analizan los casos de Ontario y Quebec. Provincia de Ontario Autoridad Eléctrica de Ontario: Esta entidad coordina la energía de la Provincia con una mirada de largo plazo, a través de su uso eficiente y sustentable, mediante una estrecha colaboración con los actores sociales (stakeholders). En este contexto, surge una alianza con las comunidades indígenas denominado Energy Program Q & A que promueve la conservación y desarrollo de la energía renovable, que seguirá evolucionando sobre la base de las necesidades y las aportaciones de las comunidades de las Primeras Naciones y Metis en Ontario. Entre otros instrumentos, se ha desarrollado un Fondo de Energía Renovable aborigen, cuyo objetivo es apoyar el desarrollo de proyectos por parte de las comunidades pertenecientes a la Primera Nación e iniciativas de producción de energía renovable de los mestizos. Este apoyo considera aportes financieros, tales como la realización de evaluaciones de recursos, estudios de ingeniería, estudios ambientales y regulaciones para la aprobación y preparación del plan de negocios. En forma complementaria, se ha establecido un Comité Consultivo Aborigen, para proporcionar orientaciones a la implementación del fondo. El Comité está compuesto por ocho miembros designados por la Primera Nación, políticos y organizaciones territoriales de la Nación Métis de Ontario. Entre las iniciativas más recientes, surge el Programa de Energías Renovables Aborigen (2013), que está orientado al financiamiento de proyectos renovables de más de 10 kilovatios por parte de estas comunidades. Dispone de financiamiento para evaluaciones de los recursos, servicios legales, diseños de ingeniería y las aprobaciones regulatorias. Las comunidades aborígenes pueden recibir hasta un máximo de U$ 100.000 por proyecto. El esquema de financiamiento es: a. El 80 por ciento de los costos reales de hasta U$ 40,000 por tres o más proyectos; b. El 80 por ciento de los costos reales de hasta U$ 30.000 para dos proyectos; y c. El 80 por ciento de los costos reales de hasta U$ 20.000 para un proyecto.
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También existe un esquema de financiamiento para proyectos mayores, que puede alcanzar hasta el 50 por ciento de los gastos, hasta un total de U$ 500.000 para cada uno. Para los proyectos pequeños, se puede financiar hasta el 50% de una cifra no mayor a U$ 100.000. Un titular puede recibir fondos por un máximo de cinco proyectos pequeños. Estas iniciativas han dado origen a la red de energía renovable aborigen que seguirá evolucionando sobre la base a las necesidades y los aportes de las comunidades de las Primeras Naciones y Metis en Ontario. El diseño de la red ha sido desarrollado bajo los criterios de las comunidades (Aboriginal Renewable Energy Network, 2014). Otro elemento interesante tiene que ver con su vinculación con la Planificación Regional, en que los interesados aportan al desarrollo de soluciones de largo plazo para un uso eficiente y sustentable de la energía. Pic River First Nations: Se trata también de un programa público que se desarrolla en un territorio donde históricamente se han realizado proyectos de hidrogeneración. La primera intervención fue en 1987 con la GS Wawatay en el río Negro. Esto fue seguido por el proyecto Twin Falls en el río Kagiano en 1992 y el proyecto Umbata que se ubicó en el río Blanco en 2008. Los proyectos realizados por Pic River First Nation han establecido un paradigma participativo que ha inspirado los múltiples programas de apoyo a las energías renovables que han sido implementados el gobierno de Ontario desde 2004. En dicho año el gobierno decidió eliminar el uso del carbón en la matriz de generación eléctrica, para lo cual se han implementado programas de eficiencia energética y de apoyo a las energías renovables con un enfoque de proyectos comunitarios. La experiencia de Pic River First Nation permitió la implementación del programa “feed-in tariffs” para las energías renovables y la creación de un fondo de apoyo para el desarrollo de proyectos impulsados por pueblos indígenas. Por ejemplo, el pueblo originario Ojibways (First Nation) presentó dos proyectos, Manitoy Falls (2,8 MW) y High Falls (3,2 MW), producto de la liberación de terrenos fiscales y un plan de desarrollo. Los Ojibways poseen ya otros tres proyectos hidroeléctricos (Twin Falls, Umbrata Falls y Wawatay, con 5 MW, 23 MW y 13,5 MW respectivamente), cuya organización comprende un jefe y un consejo, siendo muy autónomos en sus derechos, cuestión reflejada en que hoy se está redactando una Constitución, que se hace cargo de proyectos energéticos, fuentes laborales y educación entre otras cosas. Su jefe es Byron LeClair, presidente de Kagiano Power Corporation (empresa de energía de la comunidad). Dados los montos de las inversiones, Kagiano Power Corporation se asocia a otras empresas de energía y a otros pueblos aborígenes (Ministerio de Energía, 2014). Si bien los proyectos no son de gran envergadura, representan un muy buen ejemplo de descentralización en la producción energética. Provincia de Quebec Hydro-Quebec: Es una empresa pública canadiense cuyo dueño es el Gobierno de Quebec. Opera desde el año 1944 y se encuentra basada en Montreal. Su negocio incluye generación, transmisión y distribución para toda la provincia de Quebec, siendo uno de los más grandes
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productores de hidroelectricidad en el mundo. Tiene una capacidad instalada de 35.829 MW (que corresponde a cerca del 30% del total de generación hidroeléctrica del país, que a su vez satisface el 98% de la demanda nacional). Hydro-Quebec posee 60 estaciones de generación y 26 grandes reservorios, con una capacidad de almacenamiento total de 175TWh, junto a lo cual tiene el sistema de transmisión más grande de Norte América. La empresa ha incorporado a las comunidades indígenas en diversos ámbitos, por ejemplo, estableciendo una asociación formal con aquellas afectadas por los proyectos hidroeléctricos (Roux y Seelos, 2012 en Science Impact Collaborative, 2013). A partir de 1975, Hydro-Québec ha firmado aproximadamente 30 acuerdos con las comunidades indígenas en relación a proyectos de energía hidroeléctrica y de desarrollo comunitario (HydroQuébec, 2013). En 2002, Hydro-Québec y representantes de la Nación Cree firmaron el Acuerdo Boumhounan, para la planificación, estudio, implementación y operación conjunta de proyectos de energía hidroeléctrica. Bajo los términos de este acuerdo, los Cree dieron su consentimiento libre, previo e informado para permitir la construcción, operación y mantenimiento tanto del proyecto Eastmain-1 como del Eastmain-1-A/Rupert, los que se llevaron a cabo de manera respetuosa con su modo de vida y del medio ambiente. El proyecto Eastmain-1-A/Rupert también fue objeto de un riguroso examen de evaluación de impacto, en el que los Cree estuvieron representados junto con los gobiernos provinciales y federales (Roux & Seelos, 2012 en Science Impact Collaborative, 2013). Además, los Cree han recibido "una mayor autonomía en la administración de sus comunidades, así como una participación más significativa en la evaluación de proyectos de desarrollo (...) un nuevo régimen forestal, la gestión conjunta de los parques y áreas protegidas con Quebec y el derecho a compartir los ingresos de la energía hidráulica, minería y silvicultura” (Roux & Seelos, 2012 en Science Impact Collaborative, 2013). Según el informe de Hydro-Quebec del año 2013, entre donaciones y patrocinios, la empresa entregó un equivalente a U$ 31.000.000. Con una producción total de 36.068 MW y 178.150 GWh, se puede estimar el aporte en 859 dólares/MW instalado o 174 dólares/GWh generado. Estas donaciones y patrocinios se entregan en apoyo a la vida cultural, económica y social, dado que se entienden como “ciudadanos corporativos”. En la sección de política de donaciones y patrocinios en su página web (revisada el 10 de octubre del 2014) declaran entregar del orden del 1% de los ingresos netos medios de las operaciones continuadas, estos desembolsos se establecen en un presupuesto anual y forman parte del plan de negocios de la compañía.3
3
Para mayor información ver: http://www.hydroquebec.com/publications/fr/dons-commandites/index.html
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3.4
NUEVA ZELANDIA
Como en el caso de Canadá, Nueva Zelandia es un ejemplo por su importante desarrollo en materia de hidroelectricidad sustentable, dado que cuenta con uno de los más altos estándares ambientales, una participación ciudadana temprana y una compatibilidad con el desarrollo del turismo. Si bien el ingreso por persona de Chile dista del ingreso de Nueva Zelandia (USD 15.230 contra USD 35.520) ambos países pertenecen a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), no cuentan con recursos fósiles para la generación y forman parte del denominado “cinturón de fuego del Pacífico”, lo que implica un gran potencial para la geotermia. Nueva Zelandia cuenta con un 13% de su matriz energética basada en la geotermia, mientras que Chile aún no tiene centrales de este tipo operando comercialmente. Además, Nueva Zelandia cuenta con un porcentaje importante de población Maorí, alcanzando aproximadamente a 620.000 personas de los 4,4 millones de habitantes que existen en ese país. 3.4.1
Contexto
Nueva Zelandia está compuesto por 16 Regiones y 56 Distritos. Posee un Gobierno Central y gobiernos locales, distribuidos en regiones y distritos. La región corresponde a la franja superior de gobierno local en Nueva Zelandia y de las 16 existentes, doce se rigen por un Consejo Regional elegido, mientras que las cuatro restantes disponen de autoridades territoriales (que también desempeñan las funciones de Consejo Regional). Las autoridades regionales están a cargo de las regiones, y específicamente de la gestión del medio ambiente y del transporte. A su vez las autoridades territoriales se organizan en Consejos de Ciudades y en Consejos Distritales (que corresponden a 16 y 56 respectivamente), también llamados Consejos Territoriales, que son los responsables de los gobiernos de nivel local. Sin perjuicio de ser estrictos en sus competencias a menudo existe un alto grado de cooperación entra ambos, ya que tienen funciones complementarias. En el año 1991 se aprueba la “Ley de Administración de los Recursos” (RMA), cuyo objetivo principal es promover "La gestión del uso, desarrollo y protección de los recursos naturales y físicos de una manera, o en una tasa, que proporcione a las personas y comunidades su bienestar social, económico y cultural además de salud y seguridad”, “manteniendo el potencial de los recursos (con exclusión de los minerales) para satisfacer las necesidades razonables y previsibles de las generaciones futuras, salvaguardar la capacidad de soporte vital del aire, agua, suelo y de los ecosistemas, y evitar, corregir o mitigar los posibles efectos adversos de las actividades sobre el medio ambiente" (Artículo 5°, RMA). Por otro lado, el año 2002 se aplica la “Ley de Gobierno Local”, que tiene por finalidad la reorganización de este nivel de gobierno, mejorando su eficacia y eficiencia, dando a la diversidad de comunidades, mayor participación en la toma de decisiones (Ver punto 3.4.3. Instrumentos). Todo lo anterior indica un gran esfuerzo del país por una mayor participación de comunidades y Maorís en la toma de decisiones.
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La generación de energía eléctrica, está basada en la hidroelectricidad (57.5%), gas (18.4%), geotermia (13.3%) y eólica (4.4%) (Figura N°1) (Revista Que Pasa, Septiembre 2014). En octubre de 2007, el Gobierno publicó la Estrategia Energética para el año 2050 y la Estrategia para la Eficiencia y Conservación de la Energía. Nueva Zelandia tiene el objetivo de aumentar la proporción de electricidad generada a partir de fuentes de recursos renovables al 90% para 2025, desde aproximadamente el 67% en 2007.
Figura N°1: Generación eléctrica por tipo de combustible en Nueva Zelandia el año 2011
Fuente: Revista Que Pasa Minería, Sección electricidad, Septiembre 2014.
Por otra parte cabe destacar que los Maoris son dueños de grandes extensiones de tierra, gracias al tratado de Waitangi, firmado entre sus jefes y la Corona en 1840, acuerdo que aún se encuentra vigente, y reconocido tanto en la RMA como en la Ley de Gobierno Local. La Corona reconoce la relación entre los Tangata Whenua y el medio ambiente, estableciendo que no se trata de privilegios, sino de la expresión de derechos que fueron garantizados con el tratado. La mayoría de las tierras destinadas a la geotermia son de propiedad de los Maoris. Los Maoris tienen una muy estrecha relación con su entorno natural, se consideran como los guardianes del medio ambiente (Kaitiakitanga). No obstante el entendimiento de este rol varía entre organizaciones o grupos, por lo que el acercamiento para la obtención del consentimiento
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para la explotación de los recursos, debe ser temprana y con un alto grado de participación de todas las partes (Consejos, Maoris y solicitantes). Muchos Consejos han impulsado buenas relaciones de trabajo con los Tangata Whenua, lográndose manifestaciones concretas y actuales de Kaitiakitanga (Guardianes del medio ambiente). 3.4.2
Roles
A mediados de la década de 1980, en Nueva Zelandia la trasmisión y generación eléctrica eran de exclusiva responsabilidad del Ministerio de Energía. En 1987, como parte de una amplia revisión gubernamental de los departamentos de operación, las funciones de generación y trasmisión eléctrica del Ministerio de Energía, fueron traspasadas a una empresa estatal, la Corporación Eléctrica de Nueva Zelandia (Electricity Corporation of New Zeland o ECNZ, por sus siglas en inglés). En 1988, ECNZ reorganizó sus operaciones de generación y transmisión en dos departamentos separados. En 1994, la trasmisión fue formalmente removida de ECNZ, para convertirse en la empresa estatal independiente Transpower. Al mismo tiempo, tanto el sector de distribución como el de retail se encontraban pasando por cambios importantes. A principios de los 90s, la legislación gubernamental obligó a todas las autoridades de suministro eléctrico a convertirse en corporaciones, con lo cual la mayoría de las Juntas de Energía (ESAs) pasaron a ser propiedad de fideicomisos (trusts) de las comunidades locales y todos los Departamentos de Electricidad Municipal ESAs se volvieron activos de las corporaciones de las autoridades territoriales locales. En 1996, el sistema de mercados competitivos fue introducido en la industria de la generación, cuando la empresa Contact Energy se separó de la estatal ECNZ. En 1999 otras reformas llevaron a ECNZ a dividirse en otras tres empresas estatales competidoras: Meridian Energy, Genesis Power y Mighty River Power. Por su parte, las empresas de distribución y retail fueron obligadas a constituirse en entidades separadas. En ese mismo año, Contact Energy se abrió a la bolsa de Nueva Zelandia, privatizándose totalmente. A partir de abril del 2011, existían 29 compañías independientes de distribución cuya propiedad iba desde cooperativas locales, fideicomisos (trust) o bienes de la autoridad territorial (Territorial Authority Aseets) a corporaciones de propiedad extranjera. Hoy en día la electricidad es vendida por las generadoras y comprada por empresas del retail y consumidores industriales en un mercado spot de venta al por mayor. Este proceso se rige por el Código de Participación de la Industria Eléctrica y es administrado por la Autoridad Eléctrica. Transpower es propietario de las líneas de trasmisión de alta tensión y actúa como operador del sistema. Existen también asociaciones dedicadas a fomentar negocios entre los productores y los pueblos Maoríes. Por ejemplo, Innovations Development Group (IDG) es una Organización internacional que apoya a los indígenas de Hawái y del Pacifico en general, para que exploten por sí mismos sus recursos naturales y más precisamente, desarrollen la geotermia. Se trata de un modelo conocido como “Comercio Indígena para Indígenas” que funcionó muy bien en un proyecto neozelandés llamado Te Ahí O Maui.Se trata de una estación geotérmica de aproximadamente 50MW ubicada en Kawerau, Bahía de Plenty. Nació en 2011 con la colaboración de la central maorí Kawerau A8D, del Eastland Group, una empresa dedicada a la
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producción de electricidad en toda Nueva Zelandia, y del IDG. El objetivo es producir 15.000 toneladas de líquido geotérmico al día. Su presupuesto es de 45 a 60 millones de dólares para distribuir la electricidad producida en la misma Bahía de Plenty. El movimiento Te Ahí O Maui no podría haber existido sin esta colaboración con el IDG, que trajo expertos de desarrollo, y con Eastland Group que participó en el financiamiento y aportó con expertos técnicos relacionados con la producción de electricidad. Así, algunas empresas de explotación geotérmica empezaron a negociar contratos para explotar tierras indígenas, favoreciendo la participación de los Maorís en el desarrollo de sus recursos naturales, dado que éstos son los dueños de sus tierras. Para efectos de la preparación e implementación de proyectos, se encuentran tres figuras participantes:
Tangata Whenua, que son representados por autoridades Iwi, tribus Runanga, Fideicomisos de Confianza Hapu e Iwi, Consejos de Tierra o directamente por sus representantes.
Gobiernos locales o Consejos, que cuentan con la legitimidad de la población, actúan como intermediarios entre los solicitantes del consentimiento (autorización para explotar el recurso) y los Tangata Whenua, haciendo valer los derechos de ambas partes, siempre y cuando la información sea adecuada. Son los Consejos quiénes informan a los solicitantes cuando un grupo u organización Tangata Whenua es afectada. Las elecciones de las autoridades locales en Nueva Zelandia se llevan a cabo cada tres años (en el segundo sábado de octubre cada tres años), en virtud de la Ley Electoral de 2001 y el Reglamento Electoral Local 2001.
Solicitantes del consentimiento, que buscan explotar el recurso para el desarrollo local, respetando los derechos de los Tangata Whenua. Si son informados sobre algún roce con un grupo u organización, son los solicitantes quiénes deben acercarse a éstos.
3.4.3
Instrumentos
Para la participación de los Tangata Whenua, existen los Planes de Gestión Iwi, la Ley de Gobierno Local (2002) y la Ley de Gestión de Recursos 1991 (RMA). A través de estos instrumentos este pueblo puede tener participación con mayor impacto que el resto de las comunidades, en políticas nacionales de medio ambiente, en políticas regionales y en planes tanto regionales como distritales. Las otras comunidades deben participar a través de la Ley de Gobierno Local y la RMA sin consideraciones especiales. Los Planes de Gestión Iwi son una declaración por escrito con consideraciones relevantes sobre el uso de los recursos naturales y físicos en su área, pudiendo jugar un rol importante en la gestión de recursos a través de la RMA, siempre y cuando los Consejos estén enterados de la existencia de éstos. Por su parte, la Ley de Gobierno Local 2002 controla lo que los Consejos deben hacer y otorga mandato para involucrarse en una amplia gama de aspectos a
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través de los Planes Comunitarios de Largo Aliento (LTCCP), asegurando que el dinero de los contribuyentes se utilice en materias adecuadas con una visión de largo plazo. Estos planes pueden figurar tanto en los programas regionales como distritales. El objetivo de la Ley de Gobierno Local es dar mayores atribuciones a las autoridades territoriales y consejos regionales, entendido esto como una mayor democracia en la toma de decisiones a nivel local para satisfacer las necesidades actuales y futuras en infraestructura, servicios públicos y desempeño de las funciones reguladoras. Además proporciona un marco de trabajo y las competencias de las autoridades locales para decidir cuáles son las actividades que se emprenden y la forma en que se llevarán a cabo. Asimismo la Ley de Gobierno Local promueve la rendición de cuentas de las autoridades locales a sus comunidades. La RMA 1991 es la piedra angular de la legislación medioambiental de Nueva Zelandia. Los diversos objetivos que fija para las organizaciones sociales involucran la descentralización de la toma de decisiones, el aumento de la consideración del medio ambiente en todos los niveles, la participación del público y la eliminación de la fragmentación administrativa y legislativa. La RMA no sólo ofreció un nuevo objetivo para la legislación ambiental, sino que también prescribió una redistribución de responsabilidades. El gobierno de Nueva Zelandia dispone de diferentes niveles: El gobierno central y los gobiernos locales, las autoridades subdivididas en regionales y consejos territoriales (de la ciudad o distrito). Son los consejos territoriales quienes tienen el poder legal para la administración de los recursos naturales y físicos. La RMA se debe administrar en gran parte por las unidades de gobiernos locales y regionales (Dixon, 1993). Como las principales herramientas para lograr el desarrollo sustentable, estableció un “Procedimiento de Autorización (Consentimiento) de Recursos”, que considera procesos detallados que deben ser seguidos para el otorgamiento de la autorización; “Declaraciones de Políticas Regionales” y “Planes Distritales y Regionales” que determinan si es requerida la autorización (consentimiento) para la explotación del recurso. En este sistema jerárquico, cada política o plan de orden inferior, no debe ser incompatible con lo que se ha decidido por un nivel superior de toma de decisiones. Los estados regionales tienen el propósito de dar una visión general de los temas de Gestión de Recursos en la región y de las políticas destinadas para alcanzar el objetivo de la RMA. En lugar de enumerar las actividades permitidas por la RMA se centra en los efectos, tanto beneficiosos como adversos (Dixon, 1993).
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Figura N°2: Esquema de las responsabilidades en la RMA
Fuente: Dixon, 1993.
La RMA reconoce la importancia de lugares y recursos de valor para los Tangata Whenua, el potencial que tienen los Kaitiakitanga como una forma de manejar los recursos (incluyendo los planes de manejo Iwi), los principios del tratado de Waitangi (incluyendo el concepto de consulta de buena fe) y la legitimidad de la consulta con Tangata Whenua en la elaboración de políticas que afectan a los recursos. La promoción de la participación pública en la toma de decisiones ambientales es parte fundamental de la Ley de Gestión de Recursos de 1991. Esto último se ve como un principio esencial de la sustentabilidad (Canto de los pájaros, 1998). El proceso para determinar lo que constituye una actividad sustentable en una comunidad contará con la asistencia mediante la identificación de sus preferencias y por incorporar a ésta en los procesos de toma de decisiones.
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Formas en las que se fomenta la participación del público bajo el RMA: • Requerimientos posición abierta: Los requerimientos de posición abierta han ampliado las oportunidades para las personas de participar en todos los niveles de los procesos de RMA, como en la preparación de los estatutos de las políticas y planes nacionales, en la determinación de las solicitudes de consentimiento de los recursos notificados, así como en la adopción de los asuntos del Tribunal Ambiental. • Aplicación de las órdenes: El RMA le permite a cualquier persona, solicitar al Tribunal Ambiental hacer cumplir una orden en determinadas circunstancias con el fin de promover la gestión sustentable. La consulta es un elemento esencial de la participación pública. Los consejos regionales y distritales (a través de su personal) y los solicitantes de autorizaciones de recursos, tienen que consultar con las partes interesadas. Es generalmente aceptado que las mejores decisiones ambientales serán el resultado de un mayor flujo de información, incluyendo aquella de las partes interesadas y las comunidades. La comunicación entre los consejos y las organizaciones o grupos (Tangata Whenua), son de vital importancia para un aprovechamiento de las oportunidades y para la superación de problemas. Una buena práctica por parte de los solicitantes, es un acercamiento temprano para identificar afectaciones a los Tangata Whenua en la implementación de un proyecto. Asimismo, las cortes han establecido que los Consejos tienen la obligación de consultar con Tangata Whenua si la información obtenida de los solicitantes es suficiente para tomar una decisión informada. El propósito de la consulta en el proceso de consentimiento, es asegurar que el tomador de decisiones esté plenamente informado acerca de la solicitud bajo consideración. La consulta no es, sin embargo, la única fuente de información para la toma de decisiones, pero resulta ser una manera muy útil de obtener información de los miembros de una comunidad. Los Tangata Whenua reconocen que el otorgar el consentimiento para la explotación de los recursos es parte de un sistema mayor de planeamiento y asignación de recursos financieros locales y regionales. Una vez realizada la consulta, el solicitante debe registrar los comentarios en una “Evaluación de Efectos Ambientales” (AEE), que será solicitada como requisito para la obtención del consentimiento. La consulta implica sólo una propuesta y no la versión final. El solicitante debe consultar oportunamente, dando tiempo para responder (en plazos establecidos), escuchando y considerando las respuestas de los Tangata Whenua, entregando la información necesaria para la elaboración de éstas. En el caso que la consulta no sea la adecuada, los Consejos lo tendrán en cuenta para el otorgamiento o no del consentimiento. Los solicitantes deben considerar las dificultades de cualquier tipo para los grupos u organizaciones Tangata Whenua, en el ejercicio de sus derechos. El procedimiento indica que cuando Tangata Whenua se ve involucrado, el solicitante se acerca al Consejo, el que informa al Jefe Iwi, quien se pronuncia en una asamblea, que redacta
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sugerencias. Sobre esta base, el solicitante introduce las modificaciones al proyecto considerando las sugerencias, redacta AEE y lo entrega al Consejo para su resolución. Entre los requisitos que se aplican existe la obligación de consultar a la comunidad sobre la preparación de planes regionales y de distrito, no obstante que quien finalmente otorga el consentimiento son los Consejos. Para que los intereses de Tangata Whenua sean considerados, se recomienda que: 1) Existan fuertes relaciones entre esta comunidad y los Consejos, de buena fe y con información abierta entre ambas partes, 2) Desarrollar una relación positiva con los miembros claves del Consejo, 3) Hacer propuestas sobre los planes a largo plazo de los Consejos, 4) Participación activa en el desarrollo o cambio de las declaraciones de política y los planes tanto regionales como distritales preparados por los Consejos, 5) Informar a los Consejos sobre los aspectos del ambiente que se valoran, para así poder determinar si el grupo u organización es afectado o interesado (interesados son aquellos que consideren ser afectados, no obstante el Consejo comparta este juicio), 6) Justificar adecuadamente sus puntos de vista sobre una propuesta concreta, 7) Trabajar eficazmente en una etapa temprana con los solicitantes para entrar en un acuerdo formal (también llamados “acuerdos paralelos”, que si bien están fuera de la RMA, cumplen los mismos efectos jurídicos) y 8) centrarse en la aplicación del contrato firmado para verificar el cumplimiento de los acuerdos. Por otra parte, Tangata Whenua debe contar con la logística, organización y competencias necesarias para soportar y aprovechar la participación efectiva en los proyectos. Algunos aspectos relevantes corresponden a los siguientes: Cargos y roles claros dentro y entre grupos u organizaciones Iwi, Hapu y Wanatu, con sistemas de gobierno y asociación autónomos. Proceso de toma de decisión interna claro. Debe adecuarse al grupo u organización y ser fiel a lo que los miembros quieren, de esta manera se obtiene la confianza del Consejo y de los solicitantes. Procesos simples y transparentes. Contactos bien definidos entre los grupos u organizaciones, de forma tal que tanto los solicitantes como los Consejos tengan claridad sobre a quién dirigirse. La estructura puede ser una empresa, fideicomiso o sociedades constituidas. La experiencia demuestra que la participación, es más efectiva cuando se desenvuelve en un formato empresarial. Comunicación con organizaciones vecinas otorga experiencia y apoyo. Recursos, equipamiento y logística para poder operar adecuadamente, esto es, una oficina exclusiva, persona designada con mandato especial, nivel requerido de habilidad de los integrantes, compromiso creciente y entrenamiento (ofrecidos por municipalidades e institutos). Presupuesto anual cubierto, considerando el costo de establecimiento y de explotación. El financiamiento puede provenir de donaciones, trabajos, cargos al solicitante por “inicio del
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consentimiento” (asegurar tener el financiamiento antes de otorgar el consentimiento) o por los Consejos. Acuerdos generales, que corresponden al mandato, reconocimiento, representación, gobernanza y toma de decisiones. Acuerdos específicos con plazos y protocolos de acuerdo, financiamiento y memorándum de entendimiento con los Consejos. 3.5 3.5.1
PERÚ Contexto
Perú es una República democrática, representativa, unitaria y descentralizada, organizada según el principio de la separación de poderes (Constitución Política del Estado del Perú 1993, articulo 43). Desde el punto de vista político administrativo está dividido en cuatro circunscripciones: regiones, departamentos, provincias, y distritos, a partir de las cuales se constituyen y organizan tres niveles de gobierno: nacional, regional (regiones y departamentos) y local (provincias y distritos). En 2006, disponía de 25 regiones y 25 departamentos (incluyendo la Provincia Constitucional del Callao), 195 provincias (con 195 municipios) y 1.832 municipalidades distritales (con 1.638 municipios). En cuanto al desempeño macroeconómico, Perú ha mostrado un crecimiento económico alto y sostenido en la última década; por ejemplo, desde el 2002-2011 el Producto Interno Bruto (PIB) aumentó a una tasa anual ha sido del 6,38%, creciendo también la inversión pública y privada y el consumo (Banco Central de Reserva del Perú, 2014). Sin embargo, para cifras del año 2012, la pobreza era de 27,8% de la población y casi una cuarta parte de esta (6,3%) correspondía a niveles de pobreza extrema, la cual se caracteriza por la sobrevivencia con un nivel de gasto aproximado de un dólar americano diario (Instituto Nacional de Estadística e Informática, 2012). Desde esta complejidad, Perú crece macroeconómicamente pero manteniendo aún el rasgo de inequidad —sobre todo entre el sector urbano y rural—. Mientras reducidos grupos poblacionales articulados con los sectores más dinámicos y modernos de la economía ven incrementar su capacidad de consumo, otro grupo humano mayoritario, rural e indígena, se mantiene o se siente alejado de estos beneficios. A comienzos de este siglo, la conflictividad social relacionada con el proyecto hidroeléctrico del Mantaro, fue determinante pare la creación del canon energético. En efecto, dicho complejo formado por las Centrales Santiago Antúnez de Mayolo y Restitución, constituían el principal patrimonio de la Empresa ELECTROPERU S.A., considerada en aquella época como la más importante central de generación hidroeléctrica del país, abasteciendo el 33% de la demanda nacional. Las poblaciones ubicadas a lo largo de la cuenca del Río Mantaro registraban las peores condiciones de pobreza extrema, sin que el aprovechamiento del recurso hidroenergético aportara progreso o mejoras en la calidad de vida. El propio acceso a los servicios de energía eléctrica era limitado. En Huancavelica, casi el 80,6% de la población no
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tiene alumbrado domiciliario, en Ayacucho el 74,3% y en el caso de Junín el 42,1% de las familias carecía de él. Actualmente, desde el punto de vista de la generación eléctrica, para el año 2014 se estimaba una capacidad instalada de casi 9000 MW (Equilibrum, 2013). Considerando la matriz energética, el mayor aporte proviene del gas natural con casi 65%. La siguiente figura muestra la participación de las fuentes:
Figura N°3: Participación de las fuentes en el Canon de los RRNN
Fuente: Ministerio de Energía y Minas de Perú: Balance Nacional de Energía 2012. El proceso de descentralización implementado en torno al año 2005, permitió la transferencia de competencias y recursos desde el nivel central hacia regiones y municipios, a través de la creación del Fondo de Compensación Regional (FONCOR) y el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN). La experiencia peruana en materia de Asociatividad y Valor Compartido es escasa, aunque se destacan iniciativas relacionadas con la producción de la minería del oro de Yanacocha, el cluster de turismo del Cuzco, y el cluster pesquero de Chimbote. Por otra parte, este país ha implementado mecanismos por los que el uso de los recursos naturales por parte del sector privado, exige el pago de un “canon”, cuya redistribución territorial se ve fortalecida producto de una descentralización fiscal que permite que los valores recaudados lleguen finalmente a los municipios y por otro lado, la documentación de iniciativas
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de procesos participativos, principalmente de diálogo, para comenzar a resolver conflictos socio ambientales en el país. Al igual que Chile, Perú en las últimas décadas ha venido sufriendo un aumento de los conflictos socio ambientales, los cuales se han convertido en un tema constante de debate público y político, de preocupación e incertidumbre, tanto para autoridades como para el sector privado y la sociedad civil en general. En lo que se refiere a procesos de resolución de los conflictos, desde el año 2000, con el retorno de la democracia y a partir de la experiencia de la Mesa de Diálogo de la OEA, se han impulsado una serie de mecanismos que buscan promover éste de manera institucionalizada a nivel nacional, regional y local. Sin embargo, Ormachea (2014) describe que “La tendencia general evidencia prácticas concretas de intervención en conflictos, empleando un discurso explícito a favor del diálogo, pero basándose en patrones poco constructivos y profundamente arraigados, y en premisas conceptuales alejadas de lo que realmente significa un diálogo genuino”. Esta situación ha colocado en riesgo el prestigio mismo del diálogo como proceso pacífico para el abordaje de conflictos. Según el reporte de la Defensoría del Pueblo del mes de abril del 2013, se registraron en total 229 conflictos sociales, de los cuales 154 corresponden al tipo socio ambiental. En cuanto al tratamiento, son abordados mediante procesos de diálogo un total de 93 de estos casos (Defensoría del Pueblo, 2014). 3.5.2
Roles
El rol del Estado consiste en la recaudación tributaria del canon al uso de los recursos hidroenergéticos, gasíferos y petrolero. El canon al uso de los recursos naturales se encuentra dispuesto en el Artículo 77 de la Constitución Nacional: “(…) El presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos y su programación y ejecución responden a los criterios de eficiencia, necesidades sociales básicas y descentralización. Corresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a Ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon”. Los cánones existentes en Perú son: Canon Minero, Canon Hidroenergético, Canon Gasífero, Canon Pesquero, Canon Forestal y Canon y Sobrecanon Petrolero. Los cinco primeros son regulados por las Leyes Nº 27506, 28077 y 28322; mientras que el denominado Canon y Sobre canon Petrolero se regula mediante legislación especial para cada departamento. A continuación se describen los aspectos principales el canon gasífero, uno de los cánones energéticos que ha tenido mayor efectividad. El canon gasífero, corresponde “ (…) Al aporte que reciben los gobiernos regionales y locales (municipalidades provinciales y distritales), del total de ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica del gas natural y los condensados de gas natural” (Programa Canon, 2009). Los recursos que los gobiernos regionales y locales reciban por concepto de Canon Gasífero son utilizados exclusivamente para el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversión pública que comprenden intervenciones orientadas
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a brindar servicios públicos, y que generen beneficios e impacto regional y local respectivamente. El Canon Gasífero está constituido por:
El 50% del monto recaudado por Impuesto a la Renta de las empresas que realizan actividades de explotación de gas natural.
El 50% del monto recaudado por concepto de Regalías por la explotación de gas natural.
Un porcentaje de los ingresos que obtiene el Estado por explotar el gas natural proveniente de contratos de servicios, de ser el caso. Este porcentaje se establece mediante Decreto Supremo. En tal sentido, dado que las fuentes mencionadas se recaudan con distinta periodicidad (anual y/o mensual), a fin de determinar el monto total del Canon Gasífero se deberá tener en cuenta dos procedimientos distintos, uno para el monto proveniente del Impuesto a la Renta y otro para el monto proveniente de las regalías y la participación del Estado en los contratos de servicio. El procedimiento para estimar el monto de Canon Gasífero proveniente del Impuesto a la Renta se explica en el siguiente diagrama: Figura N° 4: Monto Canon Gasífero
Fuente: Programa Canon, 2009.
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El canon gasífero se distribuye a los gobiernos regionales y locales provinciales y distritales que se encuentran dentro del área de influencia directa o indirecta de las actividades de explotación. La legislación entiende por área de influencia al área territorial de los gobiernos regionales y locales en cuya circunscripción se realice la actividad de explotación del gas natural y sus condensados, otorgados bajo contratos dispuestos en el texto único ordenado por la ley Orgánica de Hidrocarburos. La distribución se produce a partir de un índice, cuya elaboración está a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas, en base a criterios de población y de necesidades insatisfechas. Una vez que dicho Ministerio determina el índice de distribución, la entidad que canaliza la transferencia del Canon Gasífero es la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), la que lo distribuye a través de una cuenta abierta por la Dirección Nacional del Tesoro Público (DNTP) del MEF. El Canon Gasífero es distribuido a los gobiernos regionales y locales de acuerdo a los siguientes porcentajes: Figura N°5: Distribución Canon Gasífero
Fuente: Programa Canon, 2009.
Los recursos que los gobiernos regionales y locales reciban por concepto de Canon Gasífero pueden ser utilizados exclusivamente para el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversión pública que comprendan intervenciones orientadas a brindar servicios públicos, y que generen beneficios e impacto regional y local respectivamente. De acuerdo a la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, entre el 2004 y el 2013, el Gobierno Regional de Cuzco recibió 10,654 millones de nuevos soles por concepto de Canon Gasífero, monto que fue transferido desde el inicio de las operaciones del Proyecto Camisea. En el año 2013 el monto por concepto de Canon Gasífero ascendió a 2,475 millones de soles, en tanto que en el 2012 la cifra llegó a 2,328 millones de soles (MiningPres, 2014).
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Del monto percibido en el 2013, el Gobierno Regional de Cusco recibió 598 millones 666,853 soles, a los gobiernos provinciales y distritales se les transfirió 1,816 millones 272,544 soles, en tanto que las universidades percibieron 60 millones 542,417 soles. En la distribución por provincias, durante el 2013, Cusco recibió 144 millones 731,957 soles, Anta 56 millones 602,404 soles y Canas 44 millones 408,517 soles. En el caso de los gobiernos locales, los recursos obtenidos por concepto de Canon Gasífero se utilizan exclusivamente en gastos de inversión, debiendo observarse las disposiciones del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) que correspondan. Asimismo, estos deberán destinar el 30 por ciento del monto que les corresponda a la inversión productiva para el desarrollo sostenible de las comunidades donde se extrae dicho recurso natural. En el caso de los gobiernos regionales, los recursos obtenidos por Canon Gasífero se utilizan de manera exclusiva para el financiamiento o co-financiamiento de proyecto u obras de infraestructura de impacto regional y local. Por otro lado, existe un porcentaje (cinco por ciento) del total percibido que se entrega a las universidades públicas de su circunscripción, para destinarse exclusivamente a la inversión en investigación científica y tecnológica que potencie el desarrollo regional. Los recursos transferidos por Canon Gasífero se depositan en las cuentas especialmente destinadas para este fin de cada uno de los gobiernos regionales y locales. Estos recursos son acumulables y en ningún caso son devueltos al Gobierno Central. 3.5.3
Instrumentos
Rentas gasíferas: Un instrumento interesante de analizar corresponde a los criterios empleados para la distribución de las rentas gasíferas. Antiguamente, sólo se consideraba el criterio de densidad de población, lo que perjudicaba a las regiones más pobres, con extensos territorios, pero con baja densidad demográfica. Posteriormente, se adoptan nuevos criterios, que orientaron los recursos hacia aquellos territorios donde se localizan las reservas, con el objeto de satisfacer las necesidades básicas de su población. Lo anterior produjo una fuerte oposición de la población que recibía recursos y dejó de hacerlo (Observatorio y Prospectiva: Estudio de Casos, 2014). Los nuevos criterios fueron:
Asignación específica para la Provincia donde se encuentra el recurso, con lo que se beneficia en forma directa a la población localizada en ésta.
Distribución de la parte que corresponde al resto de provincias del departamento en donde se encuentra el recurso, en función de indicadores de pobreza, satisfacción de necesidades básica y densidad poblacional.
Participación:
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En cuanto a los instrumentos para la participación llevados a cabo en Perú, se pueden categorizar y sistematizar según lo elaborado por Ormachea (2014), el cual separa los procesos de participación en: procesos de diálogo, de concertación, de consulta y de negociación. En cuanto al diálogo en la esfera pública, está regulado por la Constitución Nacional, la cual promueve el acercamiento y el diálogo social con participación de actores estatales, pero no vinculante ni deliberativo. En cuanto al diálogo en la esfera privada, el proceso es sobre la base de estándares de RSE: Banco Mundial, Global Compact, Principios Voluntarios, ICMM, Códigos de Conducta SNMPE, Códigos de conducta empresas, Manual MEM de RRCC. Este tipo de diálogo en la esfera privada se realiza por la disposición de los actores en relación con asuntos que les concierne y donde ha habido necesidad de obligatoriedad normativa. Otro proceso participativo, interesante de tratar, corresponde al de negociación, que está regulado por la Constitución Nacional, el cual habla de la Libertad de Contratación (ART. 59,69) y por la Ley de Comunidades Campesinas n° 24657; estando autorregulado sobre la base de estándares de RSE. Esta negociación está presente solamente en la esfera privada, donde los actores son las empresas privadas y la sociedad civil. El área que tiene mayor experiencia en estos procesos corresponde al área minera. El objetivo de las negociaciones llevadas a cabo en este contexto tiene relación con lograr acuerdos mutuamente satisfactorios en relación con transacciones o la solución de asuntos problemáticos coyunturales, los cuales están más vinculados con negociaciones de compensaciones y beneficios por parte de titulares de proyectos con propietarios de territorios disputados. Todo lo anterior, al igual que en el proceso de diálogo que se aplica en la esfera privada, depende de la voluntad de los actores.
3.6
ANÁLISIS DE LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
Las experiencias internacionales comprenden diversas formas de relacionamiento entre las empresas públicas, privadas y las comunidades locales, con especial énfasis en las indígenas, que pueden ser consideradas como expresiones de asociatividad en la medida que han implicado principios, métodos y objetivos destinados a generar o consolidar acciones de gobernanza basadas en la cooperación entre los actores. Las evidencias consideradas, muestran que el desarrollo de instrumentos específicos, ha sido producto del reconocimiento de realidades sociales, económicas y culturales, que se expresan territorialmente y que son resultantes de singularidades históricas, cuyo establecimiento se remonta a la época colonial. En este sentido, es importante destacar la semejanza en el rol impuesto por la Corona Británica a las formas de relacionamiento con las comunidades indígenas, así como frente a la administración territorial descentralizada, reconocimiento de títulos ancestrales, importancia de las comunidades rurales y maneras diferentes de
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comprender los derechos de propiedad, reconociendo sus formas colectivas. Estos antecedentes resultan relevantes de tener en cuenta ante cualquier iniciativa que pretenda replicar sus características en el medio nacional, no obstante que, como se ha indicado en los casos de Canadá y Nueva Zelandia, se trata de modalidades consideradas ejemplares a escala mundial. El contraste es notorio con la situación de Perú, en que las prácticas parecen obedecer sólo a aportes económicos que se pagan a los gobiernos regionales y municipales, sin que aparentemente en su diseño e implementación se adviertan condiciones de asociatividad, o se planteen formas originales de gobernanza, capaces de hacerse cargo de las perturbaciones ambientales, culturales y sociales que resultan de sus acelerados procesos de extractivismo. Por ello, el caso peruano tampoco puede ser extrapolado a Chile, lo que demuestra la especificidad contextual de las experiencias internacionales. Mientras en los países desarrollados las prácticas asociativas como sistemas de gobernanza se remontan a una historia de varios años, las formas de colonización y dominación territorial en el caso de Chile tradicionalmente han significado exclusión y marginalidad de las comunidades locales, lo que hace que cualquier forma de asociatividad deba basarse necesariamente en análisis de casos específicos, requiera contar con procesos de capacitación y se vincule estrechamente con los planes de desarrollo multisectoriales y territoriales. No obstante esta dependencia de la diversidad de contextos, exigencias políticas y objetivos de la asociatividad, se trata de un sistema de gobernanza que ha sido ampliamente aceptado en los países analizados, como consecuencia de experiencias históricas que les permitieron enfrentar conflictos socioterritoriales, que en algunos casos y regiones aún se mantienen vigentes o se han potenciado en virtud de nuevas demandas socioculturales de sus poblaciones. Ello sucede, por ejemplo, con los crecientes requerimientos por protección ambiental y especialmente para enfrentar las causas y consecuencias del cambio climático. Este último proceso y su estrecha relación con la producción y consumo de energía lo sitúa como un referente cada vez más poderoso en la generación y potenciamiento de los movimientos sociales en general y en los de carácter comunitario en particular. La sociedad exige crecientemente la sustitución de los combustibles fósiles por recursos no convencionales renovables y programas de ahorro y eficiencia energética. Es evidente que Chile no puede escapar a la creciente ola de críticas que enfrenta la producción de energía sobre la base de combustibles fósiles, como tampoco al escaso desarrollo institucional que manifiesta para hacerse cargo del establecimiento de regulaciones que favorezcan tanto la generación de fuentes renovables como la mantención de las particularidades socioculturales, económicas y territoriales de las comunidades indígenas y rurales que habitan los territorios donde las primeras se localizan. Las comunidades consideran como parte importante de sus títulos territoriales su acceso libre a las fuentes de energía renovable, tales como el sol, el viento y las lluvias que no solo constituyen componentes fundamentales e inseparables de sus terrenos, sino que además son considerados entre los bienes de propiedad comunitaria o bienes comunes que les otorgan identidad y persistencia como grupos sociales y de los cuáles depende su capacidad de reproducción. La propiedad de las comunidades, particularmente de los grupos indígenas, sobre los recursos naturales y
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servicios ambientales que conforman sus territorios, constituyen valores que aparecen distintivamente reconocidos en las legislaciones, prácticas y actuaciones institucionales de los países analizados, razón por la cual han sido y son principalmente objeto de tratados, acuerdos y negociaciones destinados ya sea a mantener el carácter de bienes comunes de propiedad de las comunidades o bien de compensaciones económicas realizadas por los organismos del Estado para poder acceder a dichos derechos. La asociatividad ha sido parte de un conjunto más amplio de instrumentos destinados a enfrentar la desigualdad territorial de los niveles de desarrollo socio-económico, reducir la exclusión y asegurar una participación activa de los actores locales en la toma de decisiones, reemplazando sistemas top-down por bottom-up. Al haberse iniciado en Europa a comienzos de los años ochenta y aplicado en prácticamente la mayoría de los países en las décadas recientes, existen suficientes evidencias respecto a sus dificultades de implementación, éxitos y fracasos, que deben ser estudiadas en profundidad antes de pretender su aplicación a realidades nacionales o regionales diferentes. La literatura reciente proveniente de importantes centros académicos especializados en el análisis de los problemas que enfrentan las empresas en sus relaciones con las comunidades locales, indica la necesidad de implementar mecanismos específicos que superen a la Responsabilidad Social de las Empresas o las Compensaciones por Daños Ambientales, mediante comportamientos estratégicos de alcances más amplios y de mayor perdurabilidad. Entre éstos, ha gozado de una amplia aceptación en círculos académicos y empresariales la Generación de Valor Compartido, que plantea que las inversiones en proyectos privados deben compartir con las comunidades sus necesidades socioeconómicas prioritarias, incorporándolas en la producción y ampliación de los mercados, en las cadenas de valor e indicadores de productividad y en la formación de clúster de proveedores. Los propios debates académicos de los Estados Unidos se han preocupado de contradecir los ambiciosos objetivos de la Generación de Valor Compartido, enfatizando las dificultades que existen para alcanzar acuerdos entre las empresas y comunidades locales. Se debe señalar además, que lo que se refiere a beneficio compartido o su asimilación a otros conceptos de aporte a las comunidades, por parte de los proyectos de generación eléctrica, por ejemplo, no existe un tratamiento uniforme de qué se entiende por ello ni respecto a cuáles son las mejores prácticas que debe implementar un Gobierno para asegurar dicho beneficio (Martínez, 2014). Existe un amplio espectro de instrumentos jurídico financieros, para estimular la asociación entre el Estado, privados y comunidades, reconociéndose incluso, el alto potencial de desarrollo de negocios en materia de generación de energía que es posible desarrollar, desde las comunidades y municipios, como por ejemplo los Tax Equity Partnership en el caso de los Estados Unidos. Lo anterior se ha visto potenciado con el auge de las energías renovables no convencionales. La mayoría de las iniciativas que relacionan a los actores sociales a escala local dicen relación con la generación de energía de fuentes renovables no convencionales, sobre lo cual existe mayor experiencia en torno a su aceptabilidad social, aunque más recientemente comienzan también a ser objeto de rechazo en Europa.
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Llama la atención que la mayor parte de las inversiones en la generación de energía han sido realizadas por empresas de carácter público, a lo menos hasta las últimas décadas, que han presenciado una mayor liberalización y privatización de las iniciativas. Debido a este carácter público, las imágenes corporativas y sus misiones institucionales plantean un profundo y amplio compromiso con la sustentabilidad, que incluye no solo la eficiencia económica de los proyectos destinados a aumentar la producción, sino que, además, un alto respeto por la participación social y ciudadana, junto con la protección de las culturas e identidades locales y la conservación del medio ambiente. Estos principios han sido asumidos con posterioridad por las instituciones privadas que han tomado el control del sector en algunas regiones. Las herramientas o instrumentos identificados son diversos y van desde la posibilidad de que las comunidades locales y municipios, mediante créditos blandos y beneficios tributarios, puedan transformarse en una empresa de generación, pasando por la propiedad compartida del negocio entre empresa y comunidades, hasta el sólo pago de un impuesto o “canon” al uso de los recursos naturales. Existen esquemas de compartición de propiedad entre empresas generadoras y comunidades que resuelven la asignación de propiedad mediante la valoración y transferencia de valor de exenciones impositivas u otros activos pertenecientes a las comunidades, lo que les permite a éstas negociar una representación plena en el gobierno de las empresas. Varias experiencias muestran que la transferencia de beneficios a las comunidades se ha ejercido en muchas ocasiones, a través de tratados y negociaciones de gran alcance, como ha sucedido con los pueblos indígenas de Estados Unidos, Canadá o Nueva Zelandia, donde se han valorado económicamente los bienes y servicios disponibles en sus territorios y se ha pagado con recursos públicos sus cesiones al Estado. Otras veces se ha tratado del pago de impuestos y/o regalías establecidos por la legislación del Estado central o descentralizado, bajo el concepto de compensación. En los países más avanzados en el manejo de las relaciones empresa - comunidad, esos pagos descentralizados están acompañados de instrumentos de creación de valor compartido entre la empresa y la comunidad local. Esos instrumentos toman formas distintas pero siempre incluyen temáticas tales como programas de desarrollo local, la consulta indígena, participación activa de la comunidad local y transparencia. Procesos exitosos de asociatividad en el caso de los ejemplos considerados, se tienden a producir cuando la propiedad del negocio de generación eléctrica le corresponde a una empresa del Estado, como es el caso de HidroQuebec. La asociatividad se refleja en la construcción conjunta por parte de los diferentes actores de un objetivo de desarrollo local para el territorio donde se ubica la unidad productiva. En particular, del análisis internacional, se pueden destacar los siguientes aspectos para su aplicación en Chile: Aporte financiero a las comunidades: De la experiencia existente en el sistema público de energía (utilities públicas) de los Estados Unidos, cuya propiedad pertenece a los municipios y comunidades, y que responde al 9.8% de la capacidad de generación de este país (año:
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2012), se tiene que el aporte directo a las comunidades corresponde al 5,5% de las ventas, lo que se materializa a través de impuestos y otros. Comunidad en el negocio eléctrico: En el caso de los Estados Unidos existen varios mecanismos que permiten que los municipios y la comunidad en general, puedan incorporarse al negocio eléctrico, como por ejemplo a partir de las empresas públicas (Utilities públicas) y las Cooperativas Eléctricas. En el caso de Canadá, existe la figura de Joint Venture (para obras remediales) entre la comunidad y el desarrollador del negocio, que da origen a una corporación sin fines de lucro Instrumentos financieros: Como incentivo al emprendimiento de negocios en la energía por parte de las comunidades, Estados Unidos ha implementado una serie de instrumentos financieros, entre los que destaca el “Tax Equity Partnership”, que permite el desarrollo de acuerdos entre el inversionista y la comunidad que consideran aspectos relacionados con la propiedad del negocio, flujo de caja, beneficio tributario y otros. En el caso de Canadá, se reconoce un fondo remedial. Relación con la gestión de los recursos naturales: En el caso de Nueva Zelandia la Ley de Gestión de Recursos Naturales de 1991 ha permitido que los proyectos de inversión en energía se desarrollen en un marco de sustentabilidad, considerando el desarrollo local. En el caso de Perú, el “canon” al uso de los recursos naturales en el negocio de la generación eléctrico, gas e hidrocarburos, ha permitido generar un importante aporte al desarrollo de las comunas, especialmente en el ámbito de la infraestructura. En la siguiente Tabla se muestra un análisis comparado de las diferentes experiencias analizadas: Tabla N°1: Análisis comparado de la experiencia internacional
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ESTADOS UNIDOS
CANADÁ
NUEVA ZELANDIA
PERÚ
Para las empresas públicas, cuya propiedad pertenece a la comunidad es obligatorio (son empresas sin fines de lucro).
Se firman acuerdos previos en donde los derechos ancestrales se convierten en derechos claros y bien definidos. Si un proyecto se emplaza en un territorio definido como de pueblos originarios, se debe realizar un acuerdo, ya que son los pueblos quienes determinan las actividades del territorio.
Se produce cuando las comunidades se vean afectadas. Para el caso de personas naturales, las decisiones son tomadas por los consejos regionales o distritales. Ellas pueden participar y proponer planes de gestión que establecen protocolos para el establecimiento de proyectos. Para los Tangata Whenua, estos deben ser consultados si se ven afectados. La determinación de la afección puede ser dada por los “Planes de Gestión Iwi” o bien por consideración de los consejos.
Para el sector energético la relación temprana con las comunidades es voluntaria y existe poca experiencia. Hay más experiencia en el sector minero.
Variable Analizada
¿Bajo qué criterios de generación de energía (MW) se produce una relación con las comunidades?
No está definido un monto de generación (MW) mínimo desde el que se produzca el acuerdo con comunidades
¿En qué etapa del proyecto se produce el vínculo con las comunidades y el aporte monetario: construcción/ operación?
1. Esquema de Cooperativas Eléctricas: vínculo se produce automáticamente desde el origen del proyecto de generación. Aporte Monetario en toda la vida del proyecto.
Para el caso del acuerdo de “Bahía Para Tangata Whenua se propone James” los pagos se programan primero un acercamiento temprano tanto la etapa de operación y para la por parte del solicitante, en donde etapa de construcción. En algunas explica su proyecto y donde los Iwi centrales se ha realizado un Aporte proponen compensaciones que monetario de CAD 25 millones consideren necesarias. De no aportados a un Remedial Measures llegar a este “acuerdo paralelo”, los Fund y la generadora y la comunidad consejos determinan las acuerdan compartir una corporación condiciones del desarrollo del sin fines de lucro que es la que proyecto con la información ejecuta las obras que financia el entregada por los Tangata fondo. Whenua. El aporte monetario u otro En la etapa de construcción se tipo de compensación se indemniza a las comunidades solo determinan en cualquiera de estas por suscribir el contrato y se les etapas de acuerdo al nivel de otorga un adelanto definido de la afección de los Iwi.
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Algunos proyectos mineros, como Yanacocha, han implementado los principios de RSE, asociatividad y negociación. En el sector de la Hidrogeneración no ha sido posible identificar involucramiento con las comunidades.
2. Esquema Tax-Equity Partnership: vinculación se produce tempranamente con comunidades en la etapa de desarrollo del proyecto. Participan del proyecto como socios. Aporte monetario se negocia y pre-establece entre comunidades e inversionista en el inicio del proyecto, tanto en monto como en plazos a través del establecimiento de una TIR para el proyecto.
parte correspondiente a recibir. En la etapa de operación, reciben un pago anual definido hasta completar el saldo en un periodo de 10 años desde el 1er pago. Existe un pago adicional definido en caso de ampliación del contrato.
3. Esquemas de créditos a la producción e inversión: instrumentos de apoyo para desarrollo de proyectos que puede o no incluir a comunidades. 1. Esquema de Cooperativas Eléctricas: Comunidad es propietaria del capital con ¿Cuál es la base para el que se constituye y gestiona la empresa generadora. Monto de recursos que cálculo financiero? ¿Si recibe es el total de flujos generados. el aporte es en la etapa de construcción, el No hay información. 2. Esquema Tax-Equity Partnership: criterio para definir el Participan del proyecto como socios. Se Monto es en función del negocia y pre-establece los flujos que CAPEX, potencia a van a comunidades e inversionista al instalar, u otros? inicio del proyecto, tanto en monto como en plazos a través del establecimiento de una TIR para el proyecto. ¿Cuál es la base para el Por el impacto de algunas centrales cálculo Financiero? ¿Si de Bahía James, se generó un joint el aporte es en la etapa venture entre Hydro Quebec con la de operación, el criterio Empresas Públicas: 5,5% de las ventas comunidad Cree, en la forma de un para definir el monto es (revenue) como promedio 2012. Remedial Measures Fund de CAD 25 en función de las millones que financia las obras ventas, utilidades, u remediales que lleva a cabo una otros? corporación sin fines de lucro
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No se encontró información para la etapa de Construcción
En el caso de la energía, es en función del canon gasífero, hidroenergético o sobre canon minero y corresponde al aporte que reciben los gobiernos regionales y locales, del total de ingresos obtenidos por el Estado por la explotación del
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operada conjuntamente por el desarrollador y la comunidad. Este monto representa el 0,21% delas Ventas Anuales de Hydro Quebec (promedio 2001-2003). Asumiendo un margen de utilidad de 10%, esto representa un 2% de la utilidad. En el caso de otras controversias, la comunidad Cree alcanzó compensaciones hasta por CAD 70 millones anuales (equivalentes a 0,58% de las ventas promedio del período 2011-13 ó al 5,8% de las utilidades, suponiendo un margen promedio de 10%).
recurso.
Esquemas de créditos a la producción e inversión considera instrumentos de apoyo para desarrollo de proyectos que puede o no incluir a comunidades. Los beneficios Tributarios del esquema TaxEquity Partnership permiten compartición de valor desde comunidades desarrolladoras hacia inversionistas que puedan internalizar esos beneficios a cambio de propiedad y flujos en el proyecto.
Para el caso de Bahía James los montos entregados a comunidades están exentos de impuestos. En la actualidad los montos entregados se consideran donaciones y patrocinios.
No se identificaron.
¿Cómo se define el universo de población beneficiada (área de influencia)?
El universo lo constituye la comunidad que vive en una ciudad o pueblo. Queda definido por ser la comunidad la que es la desarrolladora del proyecto.
Se define por soberanía territorial. Si se quiere emplazar un proyecto en una zona Inuit, Cree o mestizo, la empresa interesada debe suscribir un contrato con el pueblo que se vea afectado, determinando este en que se emplea el dinero (sujeto a condiciones de los acuerdos para evitar problemas). El dinero se entrega a una Fundación o Corporación sin fines de lucro.
Lo define el Consejo Regional, el Consejo Distrital, los planes de manejo Iwi, otros planes de manejo, planes distritales y planes regionales.
Por ejemplo, el canon gasífero se distribuye a los gobiernos regionales y locales provinciales y distritales que se encuentran dentro del área de influencia directa o indirecta de las actividades de explotación. La legislación entiende por área de influencia al área territorial de los gobiernos regionales y locales en cuya circunscripción se realice la actividad de explotación.
¿Las comunidades tienen algún rol en la decisión de las áreas temáticas de Inversión?
La comunidad es la desarrolladora del proyecto en la etapa inicial. A partir de esta etapa se involucra el inversionista que capitaliza el proyecto.
Para los casos en que la comunidad es la dueña de la empresa (casos minoritarios), son éstas las que deciden. Para los casos en que no lo
Pueden negar el consentimiento y el consejo evalúa su pertinencia. No tienen rol en las áreas de inversión. Pueden también a
No.
¿Existen beneficios tributarios o créditos blandos?
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son, solo suscriben un acuerdo para el permiso del proyecto. Las acciones remediales en el caso de Bahía James fueron determinadas en conjunto con la comunidad Cree que utiliza el territorio. Existe un programa remedial de 5 años implementado con una serie de medidas prioritarias para la comunidad. Cuáles son las áreas preferentes de Inversión?
Energías renovables, infraestructura local, seguridad del servicio, energía renovable, reducción de tarifas, gratuidad del servicio.
Hidroelectricidad.
¿Cómo se controla o audita la administración de los dineros?
No se encontró información respecto de este tema.
A través del acuerdo mismo. Es en el acuerdo donde se define en qué gastar, cuándo y cómo gastarlo.
Aporte para Chile
a) Empresas de Energía de propiedad de la comunidad b) Aporte a la comunidad es el 5.5% de las ventas. c) Coparticipación y definición de propiedad y flujos de manera separada entre las comunidades y los inversionistas del proyecto mediante el esquema de Tax Equity Partnership.
través de los planes priorizar o descartar algún tipo de proyecto.
Infraestructura.
Se audita a través de la democracia interna establecida por los Iwi respectivos.
1) Generación de un Fondo Remedial - 2) Joint Venture (remedial) de desarrollador y comunidad en una corporación sin fines de lucro que ejecuta las obras remediales.
No se encontró información respecto de este tema.
a) Ministerio de Economía elabora un índice de distribución (multicriterio) b) Distribución regional, local, provincial y distrital del canon.
Fuente: Elaboración propia, 2014.
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SECCIÓN 4: 4.1
EXPERIENCIA NACIONAL DE ASOCIATIVIDAD
INTRODUCCIÓN
En la primera parte de este capítulo se presentan algunas iniciativas desarrolladas por empresas privadas del sector energético que han implementado mecanismos de involucramiento con las comunidades locales, aunque no necesariamente correspondan a los conceptos y componentes relacionados con Asociatividad o Generación de Valor Compartido. Posteriormente, se presentan los resultados de las entrevistas realizadas y de la encuesta enviada por el Ministerio de Energía a las respectivas empresas, se comparan las cifras de inversiones ejecutadas por empresas del sector energético en temas comunitarios y se realiza un breve análisis del pago de las patentes comerciales. Dicho análisis se concentró en la identificación de los mecanismos que permiten compartir los beneficios económicos, más que en la forma cómo se produce el relacionamiento entre las empresas y la comunidad. 4.2 4.2.1
INICIATIVAS NACIONALES Endesa
El presente análisis, se ha realizado a partir del Reporte de Sostenibilidad (2013), y de ciertos ajustes planteados por representantes de la Empresa Endesa Chile, perteneciente al grupo ENEL. Esta registra una potencia instalada al año 2013 de 5.571 MW, equivalentes al 28.6% de la generación neta de energía eléctrica del país (19.438 MW). En la figura adjunta se muestra la capacidad instalada a nivel nacional, en tanto que a continuación se analizan los criterios de la empresa para desarrollar un acercamiento a las comunidades, las etapas del proyecto en que se produce un vínculo con éstas, la experiencia desarrollada a partir de proyectos que se encuentran en etapa de construcción y operación, las dos fundaciones que poseen en la actualidad, y las áreas preferentes de inversión en la comunidad.
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Figura N°6: Centrales de Generación de ENDESA en Chile
Fuente: Reporte de sostenibilidad, 2013.
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Criterios para Desarrollar un Acercamiento con las Comunidades En el marco de su planteamiento corporativo, la empresa señala como objetivo que busca mejorar permanentemente las prácticas asociadas a su compromiso con las comunidades donde tiene operaciones. Lo anterior, le exige un proceso de alineamiento interno, con el objetivo de hacer más eficaz el proceso de planificación, análisis de información, diagnóstico y toma de decisiones en esta área de sostenibilidad corporativa. El modelo de relaciones comunitarias implementado por la empresa, fomentaría la interacción, diálogo y trabajo conjunto con distintos actores del ámbito público, privado y de la sociedad civil, de tal manera de fortalecer la sostenibilidad de sus actividades. El modelo que utilizan se rige en función de siete principios que orientan la relación que se establece con las comunidades que son presentados en la siguiente figura:
Figura N°7: Siete principios de ENDESA para relacionamiento con comunidades
Fuente: Reporte sostenibilidad, 2013.
Etapas del Proyecto en que se produce un vínculo con comunidades: Para Endesa el relacionamiento con las comunidades se realiza a partir de cuatro etapas:
Etapa 1: Considera las etapas de ingeniería conceptual, pre factibilidad y factibilidad, cuyo objetivo es conocer en profundidad el territorio y sus comunidades a través de un diagnóstico social y análisis de percepciones.
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Etapa 2: Considera el diseño básico y la evaluación ambiental del proyecto, con el objetivo de intentar generar vínculos y consensos con las comunidades
Etapa 3: Corresponde a la construcción de las instalaciones y el objetivo es conocer el territorio y el cumplimento de los compromisos contraídos.
Etapa 4: Corresponde a la fase de Operación y el objetivo es desarrollar una Responsabilidad Social Empresarial.
La siguiente figura, muestra los alcances específicos de cada una de las etapas mencionadas:
Figura N°8: Etapas del proyecto en que se produce un vínculo con comunidades Etapa 1
Etapa 2
Etapa 3
Etapa 4
Fuente: Reporte de sostenibilidad, 2013.
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Actualmente la empresa está realizando un proceso de revisión de estos procedimientos, que se reflejará en el denominado “Plan Estratégico de Desarrollo de Proyectos Sostenibles”. Etapas del Involucramiento con la Comunidad El involucramiento con la comunidad se produce tanto en la etapa de construcción como en la de operación. A continuación se presentan proyectos que se encuentran en ambas etapas: Proyectos en Construcción o Evaluación a) Central Hidroeléctrica Los Cóndores, Región del Maule, Provincia de Talca, Comuna San Clemente Contempla la construcción de una central hidroeléctrica de pasada de aproximadamente 150 MW de potencia instalada, con una generación media anual de
560 GWh, que aprovechará las aguas del embalse Laguna del Maule, mediante una aducción de 12 km de longitud. El proyecto cuenta con aprobación ambiental desde noviembre de 2011. En cuanto a la transmisión, en mayo de 2013, se obtuvo una modificación de la aprobación ambiental para la línea que une la central generadora con el Sistema Interconectado Central. En noviembre de 2013, se obtuvo el permiso de obras hidráulicas que autoriza la intervención de cauces para la construcción de la central. En el año 2013, la empresa desarrolló un relacionamiento comunitario con el fin de establecer un plan territorial. Lo anterior significó el diseño y validación de un programa de trabajo y una estructura administrativa y física que permitiera mantener un contacto más directo, efectivo y cercano con los habitantes y las comunidades, a fin de lograr los objetivos propuestos. El plan incluyó el establecimiento
del programa de relacionamiento comunitario con instalación de la “Casa Abierta”; la presencia permanente de un equipo de profesionales para tener contacto directo y permanente con las comunidades y el trabajo conjunto en instancias locales
y regionales, públicas y privadas, con el fin de llevar a cabo proyectos de interés compartido, orientados a viabilizar el desarrollo del proyecto (Reporte de sostenibilidad, 2013). En febrero del 2014, se suscribió un convenio de cooperación con la Junta de Vigilancia del río Maule, organización que representa a los regantes que utilizan recursos hídricos de la cuenca de la laguna del mismo nombre. Su objetivo es garantizar el óptimo uso del agua en la zona, considerando el escenario de escasez hídrica, y la viabilidad social y ambiental de la construcción y futura operación de la central. Los términos de este acuerdo, que se trabajó durante 2013 a partir del diálogo entre las partes involucradas, se enmarcaron en las disposiciones que fija el Convenio de Regulación del río Maule vigente desde 1947, lo cual implica que
la Dirección de Obras Hidráulicas (DOH) del Ministerio de Obras Públicas (MOP) será la única instancia administradora del convenio mencionado, así como de
las obras que se llevaran a cabo al respecto. Además, la Empresa y los regantes trabajarán en conjunto en la
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aplicación y mejora de los mecanismos de monitoreo y predicción de lluvias, junto con el desarrollo de proyectos técnicos para la modernización de los sistemas de riego. Las principales actividades del plan de relacionamiento territorial han incluido: • Participación en programa de estimulación de precipitaciones para la cuenca del Maule en conjunto con la Secretaría Regional Ministerial de Agricultura, otra empresa generadora de la zona y la Junta de Vigilancia del río Maule. • Participación en Mesa Regional de Energía junto a Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), Secretaría Regional Ministerial de Energía y empresas de la zona. • Firma de convenio de Cooperación en RSE 2014-2016 con la Municipalidad de San Clemente con beneficios directos para la comunidad. Este convenio acaba de ser suscrito y es principalmente para fondos concursables, apoyo en educación y capacitación, apoyo a sectores apartados. Es por un monto de US$5 millones (2014-2016). • Programa Energía para la Educación dirigido a 4 escuelas de los sectores El Colorado, Paso Nevado, Los Álamos y La Mina. • Apoyo a organizaciones vecinales para proyectos relacionados con el acceso a suministro de agua potable. b) Central Termoeléctrica Punta Alcalde, Región de Atacama, Provincia y Comuna de Huasco La iniciativa considera la construcción de una central termoeléctrica que utilizará como combustible principal carbón sub-bituminoso. Contará con dos bloques de potencia instalada de 370 MW cada uno y
se conectaría a la subestación troncal Maitencillo mediante un sistema de transmisión de doble circuito en 220 kV y de 40 kilómetros de longitud aproximada. En el año 2009, la Empresa presentó el proyecto al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). En junio de 2011, se produjo un cambio normativo en las exigencias de emisiones, lo que llevó a incorporar importantes cambios en el proyecto. El 25 de junio de 2012, la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Atacama rechazó el proyecto, tras lo cual la Empresa presentó un Recurso de Reclamación ante el Comité de Ministros. El 3 de diciembre de 2012, por votación unánime, el Comité de Ministros decidió revertir la decisión de la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Atacama, aprobando ambientalmente el proyecto. A inicios del año 2013, se interpusieron cuatro recursos de protección en contra de la resolución del Comité de Ministros, los que fueron acogidos por la Corte de Apelaciones en agosto de 2013. A diciembre de 2013, la causa se encontraba en la Corte Suprema, a la espera de sentencia, la cual finalmente fue a favor del proyecto según fallo del 17 de enero de 2014. Por otra parte, a inicios de julio de 2013, se sometió
a evaluación ambiental el proyecto de MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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transmisión que conectaría la central generadora a la subestación Maitencillo del SIC (Reporte de sostenibilidad, 2013). Durante el año 2013, la vinculación con las comunidades consistió principalmente en la difusión del proyecto con el fin de mostrar sus características, destacando lo que a juicio del Titular, corresponde a un alto estándar ambiental y de eficiencia considerado en todas sus etapas de desarrollo. La difusión, consideró entre otros aspectos, la publicación de tres números del suplemento El Faro de Huasco, con información detallada del proyecto. Se intentó incorporar dudas, inquietudes y demandas de
la comunidad respecto del proyecto con el fin de evaluar riesgos de carácter económico, social o ambiental. Esto se complementó con el objetivo de evaluar la percepción que tiene la comunidad sobre la compañía y sus operaciones para así focalizar los esfuerzos de comunicación y relacionamiento, para lo cual la empresa comenzó a realizar semestralmente estudios de opinión pública en la comuna de Huasco. Adicionalmente, en el marco del proceso de cumplimiento normativo en materia de evaluación ambiental, la empresa indica haber llevado a cabo procesos de participación ciudadana en la comuna de Huasco y las localidades de Freirina, Maitencillo y Caleta Los Bronces. Asimismo, señala haber desarrollado un proceso de inserción en
la comunidad, tomando contacto con las diferentes organizaciones sociales, dando a conocer el proyecto, escuchando sus puntos de vista, e informando de los procesos administrativos, para lo cual instaló una oficina en la ciudad de Huasco, con la estrategia de “Casa Abierta”. Tanto la política de difusión a través de medios de comunicación local, medios de la empresa y reuniones con organizaciones sociales se han mantenido durante el año 2014. Lo mismo ocurre con la Casa Abierta de Huasco. c) Central Hidroeléctrica Neltume, Región de Los Ríos A partir del año 2007, la empresa estableció oficinas de información en las localidades cercanas a la zona del proyecto, como también “Casas Abiertas” que actuarían como espacios de información y diálogo comunitario. En esta misma línea, ha llevado a cabo en Neltume
su primera experiencia de consulta indígena, con el objetivo de revisar en conjunto con las comunidades las características técnicas del proyecto y sus implicancias en materia de sostenibilidad (Reporte de sostenibilidad, 2013). Este plan de “inserción temprana” de la compañía con las comunidades locales le habría permitido responder adecuadamente a la Resolución del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) de la Región de Los Ríos emitida en abril de 2013 que, en el marco de la evaluación ambiental del proyecto, estableció las características y el programa para llevar a cabo un proceso de consulta indígena según los estándares del Convenio169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, al cual adhiere el Estado de Chile.
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Durante el año 2013, la empresa informa haber profundizado su vinculación social a partir del funcionamiento de las Mesas de Trabajo de Puerto Fuy, Neltume, Choshuenco y las comunidades indígenas Juan Quintuman y Valeriano Callicul. El trabajo conjunto entre la Empresa y las comunidades señaladas junto con la participación de distintos actores presentes en la zona, habría permitido la puesta en marcha de 51 proyectos de desarrollo y emprendimiento local, en temas específicos como equipamiento comunitario, turismo, promoción social y trabajo artesanal, entre otros. Durante el mismo año, en Neltume, se financiaron iniciativas por un monto total de $103.343.929, lo que considera aportes en especies, valorización económica de horas hombre y aportes económicos directos. Las áreas de financiamiento habrían sido: bienestar social, educación, ayuda humanitaria, desarrollo económico, arte y cultura y salud. A través del Programa Energía para la Educación, desde 2007 a la fecha, Endesa informa haber apoyado iniciativas en los establecimientos de Neltume (Escuela Tierra Esperanza y Francisco de Asís), Puerto Fuy (Escuela Lago Azul), Choshuenco (Escuela La Rinconada y Rural Punahue) y Comunidad Juan Quintuman (Escuela Rural Lago Neltume). Así, durante dicho año, se desarrollaron proyectos de capacitación, transporte de estudiantes, aporte de recursos tecnológicos, construcción y mejoramiento de infraestructura, entre otros. Proyectos en Operación En este contexto, la empresa señala desarrollar un proceso de relacionamiento con las comunidades basado en las características propias de cada una de sus operaciones, dando prioridad a factores relevantes de interacción en ámbitos como desarrollo socioeconómico, prácticas culturales, relación con el territorio, entre otros. A continuación, se menciona lo informado por la empresa respecto a la aplicación de este enfoque a los casos de las operaciones Central Termoeléctrica Bocamina y Central Hidráulica Ralco. a) Central Termoeléctrica Bocamina II, Región del Biobío, Comuna de Coronel En el año 2008, junto con las obras de construcción de la segunda unidad de
la Central Termoeléctrica Bocamina, ubicada en el borde costero del área urbana de la comuna de Coronel, en la Región del Biobío y con puesta en marcha en 2012, la empresa debió relocalizar las familias afectadas por este proyecto. En el año 2013, participó en distintas mesas de trabajo con organizaciones sociales, el municipio
y el gobierno, impulsando soluciones públicoprivadas con el objetivo de dar respuesta a las diferentes problemáticas que enfrentaba el proyecto. El 19 de noviembre de 2013 se suscribió un acuerdo que, según lo informado por la empresa, estableció los términos del proceso de relocalización y el programa habitacional asociado con la población El Esfuerzo. Para llegar a este acuerdo se realizó un trabajo conjunto entre la Empresa, las familias involucradas, autoridades del sector vivienda y la municipalidad. También se estableció una mesa de trabajo con la población El Mirador, desarrollando un catastro de las 95 familias que viven en el sector, con las cuales se ha definido un proceso público-privado de erradicación. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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Por otra parte, el 22 de agosto de 2013 se firmó un acuerdo de colaboración entre la empresa y las organizaciones de pescadores artesanales, para llevar
a cabo una serie de iniciativas
de desarrollo productivo, social y educativo de carácter individual y colectivo. La empresa asumirá el financiamiento del llamado “programa de pesca artesanal” con un costo total de $4.890 millones que serán entregados progresivamente durante 7 años. A partir de lo anterior, se constituyó la Corporación de Desarrollo de Coronel, entidad conformada por el municipio de Coronel, Endesa y otras 14 empresas privadas. Esta organización será la encargada de la administración de los recursos económicos que se otorgarán a los pescadores, junto con coordinar el “programa de pesca artesanal” (Reporte de sostenibilidad, 2013). b) Embalse Rapel Dada la importante actividad turística que se desarrolla en la zona del embalse Rapel, la Empresa suscribió en 2013
un acuerdo con distintas organizaciones vecinales a partir del cual se comprometió a mantener una cota estable durante los meses de verano, con el fin de contribuir al normal desarrollo de las actividades vacacionales (Reporte de sostenibilidad,2013). c) Plan de Asistencia de Continuidad de Ralco A partir del año 2000, la Empresa implementó el Plan de Relocalización de las familias pehuenches que habitaban en la zona de inundación del embalse Ralco. Este plan contemplaba diversas etapas, siendo la más relevante, el Plan de Asistencia de Continuidad (PAC), con una duración de 10 años, y que cubría a 81 familias de las comunidades de Ayin Mapu y El Barco. El PAC cuenta con cuatro subprogramas: productivo, social, cultural y turístico. Durante 2013, la empresa informa haber continuado desarrollando las actividades comprometidas en el PAC, cumpliendo los compromisos establecidos por la Resolución de Calificación Ambiental (RCA N°10/97). En la siguiente figura se pueden apreciar los montos involucrados (Reporte de sostenibilidad, 2013).
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Figura N°9: Montos involucrados en programas e iniciativas sociales
Fuente: Reporte sostenibilidad, 2013.
Aportes a nivel regional o país La empresa desarrolla ciertas iniciativas a nivel regional, tal como el acuerdo de cooperación entre la Empresa y la Fundación para la Promoción y Desarrollo de la Mujer (PROdeMU). Durante 2013 se llevaron a cabo los programas “Ellas Buscan Trabajo” y “Aprendiendo a Emprender”, cuyos objetivos fueron el fortalecimiento de las habilidades laborales y la empleabilidad de mujeres en situación de vulnerabilidad. A partir de ellos, 157 mujeres de la Octava Región participaron en un proceso que consideró habilitación para el trabajo, capacitación e intermediación laboral y financiera. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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Figura jurídica de involucramiento con las comunidades Actualmente, la Empresa realiza sus acciones con la comunidad preferentemente a través de Fundaciones, aunque también ha implementadoacciones a través de la Corporación de Desarrollo Municipal, como es en el caso de Coronel. A continuación se describen las dos Fundaciones que posee la empresa: a) Fundación Pehuén La Fundación Pehuén es una organización sin fines de lucro constituida en 1992 por Endesa Chile, en el contexto de la construcción de la Central Hidroeléctrica Pangue, con el objetivo de promover programas que permitan mejorar la calidad de vida, la sustentabilidad y el desarrollo de base de las comunidades pehuenches emplazadas en la zona de influencia de la operación. Estas comunidades son Callaqui, Pitril, Quepuca Ralco y Ralco Lepoy, a las que posteriormente se sumaron El Barco y Ayin Mapu a partir de la materialización de la Central Hidroeléctrica Ralco. De acuerdo a lo informado por la empresa, más de 800 familias pueden ser consideradas beneficiarias de los programas de la Fundación (Reporte de sostenibilidad, 2013). Todos los proyectos gestionados por la fundación requieren de un compromiso de las familias beneficiadas, por medio de aportes en trabajo, material, económico u otra alternativa que signifique una vinculación mayor con la iniciativa. Asimismo, las actividades son consensuadas por las propias asambleas comunitarias, previo a su aprobación por el Directorio de la Fundación. El Directorio, por su parte, está compuesto por 13 miembros, siete de las cuales son representantes de las comunidades, lo que favorecería la pertinencia cultural de las políticas, planes y programas que se implementan. Los programas desarrollados a partir de alianzas con actores clave de la región son: • Producción comercial
y asociativa de textiles pehuenche en convenio con fundación CholChol: Su objetivo es valorizar y rescatar las tradiciones típicas de la cultura mapuchepehuenche, asignándole la relevancia de una actividad económica, como fuente de ingresos para las familias y las productoras. • Programa Kayulof: Red asociativa de turismo comunitario pehuenche en convenio con la corporación Servicio Evangélico para el Desarrollo (SEPADE), cuyo objetivo es impulsar esta actividad a través del fortalecimiento de las capacidades para el diseño, comercialización e MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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implementación de una red de turismo asociativo en las comunidades de Callaqui, Pitril, Quepuca Ralco, Ralco Lepoy, Ayin Mapu y El Barco. • Fortalecimiento de trabajo en ganadería de comunidades pehuenches. • Con el fin de aportar al desarrollo humano y productivo
de la zona del Alto Biobío, se estableció un convenio con la Universidad Austral de Chile para incrementar los niveles de capacitación y competitividad del trabajo en ganadería de las comunidades pehuenches. Figura N°10: Mapa de localización de comunidades beneficiadas con Fundación Pehuén
Fuente: Reporte de sostenibilidad, 2013.
b) Fundación San Ignacio del Huinay Fue fundada en 1988 por Endesa Chile y la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, con el propósito de preservar y conservar la herencia biogeográfica de la localidad de Huinay y la región de los fiordos de Chile. A través de su centro científico, ubicado en un fundo de 34.000 hectáreas en el fiordo Comau, Provincia de Palena, la fundación fomenta la conservación de la biodiversidad, la investigación científica y las técnicas de desarrollo sostenible. Todo lo anterior, en un laboratorio natural único y privilegiado, abierto a la comunidad científica nacional e internacional. El Centro científico se inauguró el 3 de Diciembre del 2001 y en la actualidad es dirigido por un director científico responsable del trabajo de los investigadores nacionales y extranjeros interesados en desarrollar estudios (Reporte de sostenibilidad, 2013). MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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Las áreas de investigación de esta fundación se orientan al Área Marino Costera Protegida del fiordo de Comau, que a través del Decreto Supremo N° 357 (8 noviembre 2001), protege una porción de agua que se extiende por 11 km. Esta declaración establece una modalidad de conservación para la biodiversidad en el fiordo, protegiendo ecosistemas y hábitats naturales, lo que a la larga, podrían llegar a ayudar el crecimiento de poblaciones de especies de valor comercial fuera del área. Áreas preferentes de inversión en la comunidad Las área preferentes corresponden a: apoyo en educación, vinculación con la comunidad, inserción temprana en las comunidades prioritarias, relacionamiento con comunidades indígenas, fundaciones. Según lo declarado por la empresa, la educación sería el eje principal del vínculo con la comunidad, por lo que en el 96% de sus operaciones, es decir en 26 de 27 centrales, habría apoyado a establecimientos educacionales localizados en el entorno. En el año 2006 se implementó el programa de energía para la educación, que se vincula con 40 establecimientos educacionales. En el 2013 se entregaron 30 laboratorios especializados en enseñanza de las matemáticas. 4.2.2
Colbún
El presente análisis, se ha realizado a partir del Reporte de Sustentabilidad 2012. Colbún es la única empresa con capitales 100% chilenos. Su discurso corporativo les “lleva a tener un mayor compromiso con lo que pasa en el país y a tener una voz potente en cuanto a la definición de la política energética que Chile necesita”. Registra una capacidad instalada de aproximadamente 3000 MW con 23 centrales de generación en el país, de las cuales 15 corresponden a centrales hidroeléctricas. Criterios para desarrollar relaciones con comunidades La empresa estima que construir y mantener relaciones asociativas y participativas con la comunidad es la base para un diálogo transparente y colaborativo, para lo cual señala desarrollar diversas instancias de comunicación y fortalecimiento de liderazgo de los miembros de la comunidad con el fin de generar relaciones permanentes basadas en la confianza, promover el desarrollo de la economía local potenciando el empleo y apoyando a los proveedores locales para que se incorporen a la cadena de valor e impulsar el desarrollo de la comunidad por medio de proyectos sostenibles de impacto social, vinculados al fomento productivo, la educación y la promoción del deporte. Colbún indica que lo anterior se vería reflejado en tres programas: a) Generando confianza: Orientado a comprender el contexto local y dar a conocer la información para fomentar la comprensión de proyectos de generación, fortaleciendo el liderazgo local y empoderamiento y asociatividad de la comunidad; b) Generando oportunidades a partir del conocimiento de la demanda de bienes y servicios y la oferta local para satisfacer dicha demanda; MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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Generando futuro, para lo cual señala desarrollar competencias emprendedoras y laborales y la base educacional escolar.
Etapas del proyecto donde se produce un vínculo con comunidades A partir de los tres programas descritos anteriormente, Colbún estima que establece una relación con las comunidades en cuatro etapas: Estudios y definición, tramitación EIA, construcción y operación como muestra la figura siguiente: Figura N° 11: Etapas donde se establece una relación con comunidades
Fuente: Reporte de sostenibilidad, 2012.
a) Central hidroeléctrica de Angostura, Región del Biobío; comunas de Santa Bárbara y Quilaco Corresponde a una central hidroeléctrica de embalse de 316 WM, recientemente inaugurada. La empresa indica que este proyecto empezó con una estrategia de acercamiento a la comunidad desde una etapa muy temprana, antes de que fuera oficializado frente a las autoridades. Según ella, se realizaron más de 50 reuniones con las comunidades y organizaciones para que conocieran la iniciativa y recoger las inquietudes antes de ingresar el Estudio de Impacto Ambiental. Una vez que el proyecto fue aprobado por el Servicio de Evaluación Ambiental comenzó el trabajo con los dueños de los terrenos y familias que deberían ser reubicadas, quiénes, según la empresa, podían elegir dónde querían vivir y el tipo de casa preferida. Este proyecto se construyó en la confluencia de los ríos Biobío y Huequecura, considerando la construcción de un embalse de 641 há, lo que demandó el reasentamiento de 46 familias. El enfoque implementado por la empresa para gestionar los impactos del desplazamiento de MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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residentes locales contempló: a) La sustitución del predio y construcciones en condiciones iguales o superiores a las originales, no sólo para los dueños de los predios, sino también para los arrendatarios, ocupantes y allegados. b) En el caso de los dueños de los predios, el Plan de Reasentamiento contempló además el pago por las propiedades y construcciones afectadas. c) Un acompañamiento económico y psico-social por varios años, para que los reasentados pudieren adaptarse a sus nuevas condiciones de vida. En virtud de convenios de responsabilidad social con las municipalidades locales, la empresa ha financiado o cofinanciado proyectos de infraestructura deportiva y turística de distinta índole. Además, uno de los aspectos distintivos de la gestión de la empresa en este territorio, ha sido la instalación de centros de emprendimiento, en los cuales se impartes cursos de emprendimiento y capacitación en oficios a jóvenes y adultos, con el objeto de mejorar sus condiciones de autogestión laboral y empleabilidad. El Plan Maestro de Santa Bárbara, incluido en el Convenio RSE, se hizo a través de participación ciudadana, priorizando el desarrollo de infraestructura comunitaria para educación, deporte y fomento productivo. Buscando aprovechar el potencial paisajístico del cuerpo de agua que produce el proyecto Angostura y con el fin de desarrollar un polo turístico que permita dinamizar la economía local, se creó la Mesa de Turismo, que consideró la construcción de un mirador con vista al lago, un sendero interpretativo,arboretum, centro de visitantes y tres campings con estándar Sernatur. Áreas preferentes de inversión en comunidades Las áreas preferentes consisten en infraestructura comunitaria y capacitación de líderes. La siguiente figura muestra las inversiones realizada en infraestructura comunitaria el año 2011:
Figura N°12: Inversiones realizadas en infraestructura comunitaria el año 2011
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Fuente: Reporte de Sustentabilidad, 2012.
4.2.3
Pacific Hydro
Pacific Hydro es una compañía de generación de energía de origen australiano, cuyo capital proviene de los sistemas previsionales de dicho país. Se encuentra operando por más de 20 MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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años y desarrolla, construye y opera proyectos de energía renovable, hidroeléctricas de pasada y parques eólicos, vendiendo electricidad y productos para la disminución de emisiones de carbono en Australia, Brasil y Chile. En el país las inversiones de esta empresa se han orientado, principalmente, al desarrollo de centrales hidroeléctricas de pasada en la Región de O’Higgins. No obstante lo anterior, como una forma de diversificar sus tecnologías y aprovechar la experiencia mundial en materia eólica, la compañía está desarrollando su primer parque eólico en la Región de Coquimbo, Punta Sierra (100 MW). En la actualidad, en el Valle del Cachapoal, Región de O’Higgins, Pacific Hydro cuenta con las centrales Coya y Pangal (76 MW), adquiridas de manos de CODELCO, y la central Chacayes (111 MW), en operaciones desde 2011. Asimismo, a través de la empresa Tinguiririca Energía, de la cual es dueña de un 50%, en el Valle del Tinguiririca, Pacific Hydro cuenta con las centrales La Higuera y La Confluencia (310 MW). Para Pacific Hydro el trabajo colaborativo con las comunidades vecinas a sus proyectos es clave y unos de los pilares fundamentales de su estrategia de sustentabilidad. En este contexto, la compañía desarrolla un programa de relaciones comunitarias, el cual se lleva a cabo a través de la oficina de relaciones comunitarias, dependiente de la oficina de asuntos corporativos. Este programa contempla: Fondo comunitario Creciendo Juntos: proyectos tienen continuidad y mejoran calidad de vida de usuarios (120 proyectos en 8 años). A través de esta iniciativa se financian proyectos destinados a mejorar la calidad de vida de los habitantes de esta zona en las categorías: salud y recreación, educación y cultura, medio ambiente, desarrollo comunitario y turismo y desarrollo participativo (se adjuntan bases). Capacitaciones: Mejores habilidades profesionales, para empleos o emprendimientos (440 personas han seguido cursos). Mesas de trabajo comunitarias con las comunidades: Comunicación directa y transparente de preocupaciones. A esto se suma el apoyo permanente a las comunidades vecinas en actividades relacionadas con las juntas de vecinos, colegios, entre otras. Asimismo, cada nuevo proyecto es presentado de manera anticipada a la comunidad, antes de que ingrese a estudio, con el fin de conocer la opinión de los habitantes e identificar la necesidad de hacer cambios que los puedan afectar. La relación con los regantes es otro pilar fundamental para Pacific Hydro y, en este sentido, la compañía es miembro de la Junta de Vigilancia, lo que permite llevar a cabo una gestión integrada de cuencas. 4.2.4
GNL Quintero
El presente análisis, se ha efectuado a partir de la información publicada en la página web y de los aportes realizado por representantes de la empresa al Ministerio de Energía. GNL Quintero es el primer terminal de recepción, descarga, almacenamiento y regasificación de Gas Natural MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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Licuado (GNL) del hemisferio sur. Desde su puesta en marcha en 2009, ha abastecido la demanda de gas natural de la zona central de Chile. La capacidad de producción del terminal, es de 10 millones de metros cúbicos de gas natural por día y aumentará a 15 millones de metros cúbicos por día a partir del 2015. Se encuentra ubicado en la bahía de Quintero, en un contexto de alta complejidad socio ambiental, debido a la localización de una serie de empresas, que han producido fuertes impactos en el entorno. Desde el punto de vista social, la empresa ha planteado como uno de sus valores “aportar al desarrollo sustentable del país y de Quintero, generando relaciones justas, de confianza y mutuo beneficio con comunidades vecinas y autoridades”. Así, se ha logrado generar una relación considerada como positiva por la empresa, desarrollando un proyecto de largo plazo, haciéndose cargo de temas de riesgos propios de una infraestructura de este tipo, desafíos ambientales y relacionamiento con pescadores y la comunidad urbana. En esta empresa existe una Gerencia de Sustentabilidad que reporta al gerente general, donde se tratan de forma integral los temas de salud, seguridad, protección y medioambiente, así como los temas de asuntos corporativos, entre los que se incluye el relacionamiento comunitario. Desde su etapa de construcción hasta hoy, en plena operación, ha mantenido una política de permanente cercanía con la comunidad de Quintero, construida sobre la base de comunicación fluida y constante con todos sus actores y que se materializaría con diferentes iniciativas y proyectos que buscan ser un aporte al desarrollo local. El gerente de sustentabilidad de la empresa explica así la aproximación al trabajo con la comunidad de GNL Quintero: “Suele aspirarse a tener un mecanismo con la comunidad estructurado y formal, que dé estabilidad, orden y legitimación. Esa ambición presupone que el comportamiento y dinámica social puede canalizarse de esa forma. En la práctica, la interacción con la sociedad es mucho más caótica, impredecible y vital. GNLQ acepta lo anterior y por ende tiene una mezcla de mecanismos estructurados o semi-estructurados, con otros ad-hoc e informales. El elemento transversal a todos ellos es que la motivación del relacionamiento, más que meramente intentar descomprimir tensiones y obtener la licencia social, es generar lazos de cooperación honestos y amistoso, en que la empresa genuinamente se considera a sí misma como parte de la comunidad, y por ende que el progreso de la comunidad es también suyo”. En concreto, se pueden describir las siguientes formas de relacionamiento:
Trabajo en conjunto con las distintas caletas de pescadores (uno de los principales grupos de interés), por medio de un diálogo constante con las distintas caletas (4 en Quintero y 2 en Puchuncaví). Primeramente se identificaron de forma objetiva e independiente los impactos de la operación de la empresa en las actividades de pesca; luego, se trabajó en una estrategia de desarrollo por caleta, en conjunto con cada una de ellas, y con la ayuda de consultores en desarrollo económico. Como resultado, se escogieron en conjunto proyectos pilotos, identificados en las estrategias, para ser
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implementados en cada caleta, con la ayuda de la empresa e intentando apalancar recursos públicos. Actualmente, la meta es lograr formular e implementar proyectos más ambiciosos que permitan una sólida sustentabilidad económica de las caletas.
Proyectos desarrollados con los municipios: En particular, con la Ilustre Municipalidad de Quintero, la empresa desarrolló con la ayuda de diversos expertos, una cartera de proyectos de regeneración urbana, apuntando a aprovechar el potencial patrimonial y económico de la península (incluidas las caletas, lo que lo hace complementario al trabajo socioeconómico realizados con los pescadores). Para cada proyecto particular, instancias formales de participación ciudadana fueron desarrolladas, para lograr diseños arquitectónicos participativos.
Fondos concursables: La empresa instauró un sistema de fondos concursables orientados a las agrupaciones comunitarias. Se entrega un fuerte apoyo en la formulación de los proyectos, se escogen los beneficiados en base a indicadores objetivos, y se les hace seguimiento durante su implementación.
En cuanto a la inversión realizada, es necesario destacar que para la fase construcción, el aporte fue del orden del 1% de la inversión, y en la fase operacional el aporte anual es del orden del 1% pre-tax profit. 4.2.5
Parque Eólico Piñón Blanco
Corresponde a un parque eólico localizado en las comunas de Angol, Los Sauces y Collipulli, en la región de la Araucanía con una potencia máxima de 168.3 MW. Se compone de 51 aerogeneradores, cada uno con una potencia de 3.3 MW., que considera, entre otros aspectos, un línea de alta tensión de aproximadamente 40 km, la que se conectará a una subestación seccionadora, a través de la cual se inyectará energía al Sistema Interconectado central. El proyecto es desarrollado por EBCO Energía S.A, empresa que corresponde a una alianza de la Empresa Constructora EBCO, y cuya orientación está dada hacia las energías renovables no convencionales. El monto de la inversión de este proyecto alcanza los U$300 millones, de los cuales. De acuerdo a la Declaración de Impacto Ambiental presentada por la empresa, el área de estudio definida para el proyecto reconoce la existencia de personas y grupos humanos indígenas que comparten la cultura mapuche, a través de un conocimiento transmitido de generación en generación. Las comunas cuentas con autoridades indígenas, tales como Machi y Lonko y muchos de sus habitantes de lengua nativa Mapudungun, han constituido comunidades indígenas al amparo de la Ley N°19.253/1993 del Ministerio de Planificación que crea la CONADI. De acuerdo a lo informado en el Análisis Antropológico de dicha Declaración, en las tres comunas existen comunidades con grados de organización, redes, presencia activa de socios, infraestructura comunitaria, usos del territorio para actividades socieconómicas y el desarrollo de manifestaciones tradicionales que evidencian la cultura mapuche en el territorio MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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de emplazamiento del proyecto (POCH: Declaración de Impacto Ambiental Parque Eólico Piñón Blanco, 2014). De acuerdo a lo informado por la empresa al Ministerio de Energía, este proyecto contempla dos tipos de pagos a las comunidades, un pago por contrato de arrendamiento de la tierra que consiste en un porcentaje de las ventas brutas generadas, incluyendo ingresos de ventas de bonos de carbono y se destina a los propietarios de los terrenos donde se ubicarán las turbinas. Además contempla la potencial repartición de un porcentaje de las ventas a un mayor número de personas y/o grupos de personas, los que se encuentran más bien relacionados a un espectro mayor de personas o una visión más amplia de comunidad y que no involucrarían un Contrato de Arrendamiento. 4.2.6
Parque Eólico Los Coruros
Corresponde a un Parque eólico localizado en la comuna de Ovalle, en la región de Coquimbo aproximadamente a 110 kilómetros al norte de la ciudad de Los Vilos. Está constituido por 57 aerogeneradores con una capacidad total instalada de 109.6 MW que será inyectada al Sistema Interconectado Central. El proyecto es desarrollado por Eolic Partners Chile SpA., empresa perteneciente al grupo colombiano Empresa Pública de Medellín (EPM) y que corresponde al primer proyecto de esta empresa en Chile. La inversión estimada es de U$ 210.000.000 (Diario El Mercurio, 2014). Este proyecto, recientemente inaugurado por la Presidenta Michelle Bachelet, contó con la presencia del alcalde de Medellín, Aníbal Gaviria, quien destacó: “Aquí hemos querido hacer muy evidentes tres conceptos que están en el ADN de nuestra ciudad y de nuestra empresa EPM, y es el concepto de la sostenibilidad y por ello es muy simbólico que nuestra primera inversión en Chile, sea en un parque eólico en energías no convencionales renovables. El segundo punto es la equidad, con la relación muy estrecha con la comunidad. Esperamos que en el futuro podamos seguir haciendo inversiones y presencia a través de EPM y contribuyan a esos dos aspectos de sostenibilidad y equidad con Chile. Otro frente, que también puede ser muy importante para el futuro de los programas y proyectos en Chile acerca de la energía y son las centrales hidroeléctricas” (Diario El Mercurio, 2014). Este proyecto planteó que para el uso de los terrenos de propiedad de la comunidad agrícola La Cebada, se dispusiera de un acuerdo para el arriendo de 916 hectáreas. Cuando se inicie el negocio eléctrico los 80 comuneros recibirán el 3% del ingreso neto por la energía generada por el parque. La estimación es que el parque Los Cururos entregará su energía al mercado spot por un periodo de 5 años. El Señor Nemesio Cruz, presidente de la Comunidad Agrícola La Cebada planteo: “Hemos aprendido a cuidar lo poco que tenemos y hemos respetado el medio ambiente. Para nuestra comunidad es muy importante este proyecto y en EPM Chile hemos encontrado un muy buen aliado. Vimos una oportunidad para nuestra comunidad y es motivo de gran orgullo. El viento MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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nos ha dicho lo que tenemos que hacer para seguir existiendo y creciendo como comunidad. Nos sentimos orgullosos de tener el Parque Los Cururos, en nuestro territorio. Seremos un ejemplo de cómo se hacen bien las cosas” (Diario El Mercurio, 2014). Durante la fase de construcción del parque eólico Los Cururos se contrató un total de 700 personas, de las cuales 60 fueron de las comunidades vecinas. Para la etapa de operación se emplean 20 personas como empleos directos. De ese total 9 son personal de la zona. Oliver Wendling, gerente general de Eolic Partners Chile S.A, planteó “Por primera vez en Chile, un proyecto eólico se instalará en una Comunidad Agrícola. Lo más novedoso es que los 64 comuneros que la integran y sus familias se beneficiarán de forma directa mediante el pago de una renta por el uso de sus terrenos. Luego, la comunidad, a través de sus órganos y procedimientos de decisión, distribuirá parte de los recursos entre los comuneros y en inversiones de infraestructura común, según ellos mismos decidan. Durante los 25 años que, se estima, será la vida útil del Parque Eólico, los comuneros podrán seguir haciendo uso de sus tierras como hasta ahora, ya que las instalaciones eólicas son compatibles y complementarias con los usos actuales. A su vez, la construcción de nuevos caminos para el proyecto, facilitará un mejor acceso de los mismos comuneros a su propiedad” (El Observatodo, 2013).
4.3
ENTREVISTAS AL SECTOR PRIVADO
La entrevista realizada tuvo como referente la siguiente pauta de preguntas: a)
¿Cuál es el planteamiento corporativo de la empresa respecto de la relación con la comunidad?
b)
¿En qué etapas del desarrollo del proyecto se relacionan con las comunidades locales?
c)
¿Han realizado aportes monetarios a la comunidad y bajo qué criterio lo han hecho?
d)
¿Cuál es la figura más adecuada para realizar el aporte?
e)
¿Las comunidades tienen algún rol en la decisión de inversión?
f)
¿Cuáles son las áreas preferentes de los aportes?
g)
¿Realizan evaluación ex – post o de efectividad?
Inicialmente se entrevistaron a las gerencias de siete empresas, pero sólo Energía Andina y Statkraft autorizaron la difusión pública de estas entrevistas, gentileza que se agradece. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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4.3.1
Energía Andina
Energía Andina comparte la visión de que los proyectos de geotermia deben generar un beneficio local. En sus estándares corporativos, propicia el relacionamiento temprano y la inclusión de las comunidades locales desde las primeras fases de exploración de sus proyectos. En su trayectoria, los acuerdos con las comunidades, habrían derivado en beneficios locales alrededor de cuatro ejes: mejoramiento de infraestructura y equipamiento comunitario; valorización de activos culturales; capacitación y mano de obra local y apoyo a la creación de empresas de servicios. Respecto de la consulta sobre una posible redistribución de un porcentaje de las ventas o utilidades con las comunidades, la empresa ha planteado su disponibilidad a establecer un mecanismo de beneficios escalables de acuerdo a la etapa del proyecto y su tamaño final. Ello es factible, de realizar siempre y cuando exista un marco jurídico claro donde estén definidos los actores, garantizando los derechos de todas las partes involucradas y donde se establezca una instancia de resolución de conflictos. Los beneficios, por otra parte, no deberían comprometer la viabilidad económica y ambiental del proyecto. Para mejorar la inserción de proyectos en el territorio, la empresa considera fundamental el rol que puede jugar el Estado, a través de sus ministerios y servicios sectoriales. Esto a través de la información objetiva, difusión y sociabilización de los proyectos a lo largo de todo el proceso de desarrollo. La geotermia es una de las tecnologías cuyo proceso de materialización es uno de los más largos dentro de las ERNC, lo que constituye una oportunidad para establecer procesos de generación de confianzas y acuerdos. Lo que se rescata de la experiencia de Nueva Zelandia es la actitud de respeto cultural y dialogo que envuelve los procesos de negociación. Sin embargo la diferencia reside en la relación de titularidad de la propiedad del suelo y subsuelo que permiten efectivamente la realización de acuerdos. Todos los procesos conducentes a reducir las asimetrías de información y a objetivar sus contenidos, permitirán, a juicio de la empresa, reducir la conflictividad y allanar el campo para acuerdos beneficiosos para las partes. El representante de la empresa contactado ha sido el señor Gonzalo Salamanca. 4.3.2
Statkraft
Para la empresa, el involucramiento temprano con las comunidades está en el “ADN” de ella, y se debe realizar desde la línea base, tal como lo plantea el IFC, del cual el modelo Noruego fue el referente. Se espera que el Estado tenga un rol clave en los procesos de mediación y negociación, para que estas sean razonables. En el caso de tener interés de desarrollar un proyecto, surgen dudas para las cuales aún no hay respuestas claras en la legislación del país para dar una dirección o marco referente sobre cómo entenderse con las comunidades: ¿con quién conversar y negociar?, ¿quiénes son los representantes válidos de las comunidades?, ¿cuándo se asume el 100% del universo? Se debe implementar un modelo piloto que se transforme en un ejemplo replicable. Se plantea que el municipio, tiene capacidades muy limitadas. El procedimiento de involucramiento y negociación debe ser totalmente transparente. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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Por otro lado, las comunas donde se localiza el proyecto debieran tener una tarifa preferente. Se plantea que los proyectos de energía son un tema social intrínseco, y que la autoridad debiera hacerse cargo de esta dimensión. El Ministerio de Energía debiera asumir un rol social. El valor compartido debiera estar en la esencia del proyecto. El representante de la empresa contactado ha sido el señor Marco Antonio Vargas. 4.4
ENCUESTAS AL SECTOR PRIVADO
En carta enviada por el Sr. Ministro de Energía al gerente de la Asociación de Generadoras de Chile y a la Asociación de Empresas de Energías Renovables, el día 22 de Agosto del 2014, se solicita responder a una encuesta referente con la relación empresa-comunidad y los aportes de las primeras al desarrollo local, en que se compromete que el manejo de la información será confidencial y sólo se trabajará con las cifras agregadas del sector. 4.4.1
Pauta de preguntas
1. ¿Cuál es su evaluación de la relación empresa-comunidad en pos del desarrollo local en Chile en general? 2. ¿Cuál es su evaluación de la relación empresa-comunidad en pos del desarrollo local en el sector energía? 3. ¿Cuál es su evaluación de la relación entre su empresa y la comunidad en pos del desarrollo local? 4. ¿En cuáles áreas invierte su empresa para promover el desarrollo de las comunidades locales en Chile? 5. Para cada central (por favor señalar MW instalados en cada localidad, y si es una central termoeléctrica (con una “T”), hidroeléctrica convencional (con una “H”) o ERNC (con una “E”) marcar las áreas de inversión beneficiando a las comunidades locales para el 2013 (o indicar si se refiere al 2012). 6. ¿Consideran que parte de la inversión que hacen es para la creación de Valor Compartido, en el sentido que beneficia a su empresa en su negocio (al mismo tiempo que contribuye al desarrollo económico y social de la comuna)? 7. ¿Puede nombrar buenos ejemplos de este tipo de actividades que se llevan a cabo desde su empresa? 8. ¿Qué relevancia en la contribución a la comunidad ha jugado este tipo de actividades: Inversión en actividades de valor compartido / monto de la inversión total en actividades para la comunidad local? MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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9. ¿La empresa tiene una política interna al respecto del monto de la inversión en iniciativas sociales (no ambientales) para las comunidades locales 10. ¿Tiene una política cualitativa o principios de orientación de la inversión? 11. ¿La empresa crea un vehículo legal con la comunidad local en la cual se está implementando (Fundación, Consejo Social, etc.)? 12. ¿La empresa aplica un proceso participativo en su interacción con las comunidades locales (para definir los ámbitos de inversión, elegir los miembros de la fundación, tomar decisiones estratégicas y de negocio, etc.)? 13. ¿La empresa tiene mejores prácticas o recomendaciones que quiere compartir con el Ministerio de Energía? 4.4.2
Empresas que respondieron a la encuesta
1
Acciona Energía Chile, S.A
2
AES GENER
3
Colbún S.A.
4
Endesa Chile
5
Energía de la Patagonia
6
Energía Valhalla SpA
7
Etrion Chile SpA
8
Flux Solar SpA
9
Genera-Austral
10
Gestamp Solar
11
Grupo GDF Suez Chile
12
Hydrochile
13
Ingenostrum Chile SpA.
14
Inversiones VAlcanAN
15
Mainstream Renewbable Power
16
Pacific Hydro Chile S.A.
17
Parque Eolico El Arrayán SpA
18
Perihelio y Afelio SpA
19
Solairedirect
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20
SOWITEC Energías Renovables de Chile Limitada
21
Statkraft
22
THB Chile Corredores de Seguros
23
Trans Antartic Energía S.A.
24
Viento Austral SpA
4.4.3
Resultados
De acuerdo a Generadoras de Chile A.G., el Sistema Interconectado Central (SIC) posee una potencia instalada de generación de 14.080,2 MW predominantemente hidrotérmicos, de los cuales un 95% tiene su origen en fuentes convencionales y un 5% proviene de Energías Renovables No Convencionales (Generadoras de Chile, 2014). Por otra parte, de acuerdo al CEDEC, el sistema Interconectado Norte Grande, tiene una potencia instalada de 4.585 MW., lo que da para el país un total de capacidad instalada de 18665,2 MW. De este total, las empresas que respondieron la encuesta, dan cuenta de más del 68% de la capacidad instalada (12.800 mw), por lo que puede ser considerara como representativa de la realidad nacional. Además, existen 6 empresas que tienen proyectos en carpeta, pero aún no tienen operaciones. En relación a la pregunta ¿Cuál es su evaluación de la relación empresa-comunidad en pos del desarrollo local en Chile en general?, las respuestas señalan que el 42,86 % de las empresas considera que es pobre y un 21,43% dice que no hay nada para destacar. Por el contrario, un 36% estima que es buena o excelente.
Figura N°13: Evaluación de relación entre empresa y comunidad según resultados de encuesta
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Fuente: Análisis propio a partir de información aportada por el Ministerio de Energía, 2014. Algunas de las respuestas argumentan que en general hay mucha desconfianza entre los diferentes actores involucrados. Si bien es cierto, existen mecanismos de participación, hay muy poco diálogo continuo entre las comunidades y las empresas. Hoy las empresas no disponen de reglas claras de cómo enfrentar la relación con la comunidad, por lo que se cometen muchos errores al tratar de interactuar con ellas, “Se termina todo reduciendo a pedidas y ofrecimientos de dineros que no representan soluciones de largo plazo para el desarrollo de las comunidades”. Es necesario que el Estado desarrolle mecanismos claros y específicos de relacionamiento entre empresas y comunidades y que éste se haga partícipe del procedimiento. En relación a la consulta ¿Cuál es su evaluación de la relación entre empresa-comunidad en pos del desarrollo local en el sector energía?, el 42, 86% considera que es pobre, y el 28,57% que no tiene nada por destacar, en tanto que sólo el 21,43% considera que es buena y el 7,14% que es excelente.
Figura N°14: Evaluación de relación entre empresa y comunidad en sector energético según resultados de encuesta
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¿Cual es su evaluación de la relación empresa‐ comunidad en pos del desarrollo local en el sector energía? 7,14 21,43
42,86
28,57
Pobre
Nada por destacar
Buena
Excelente
Fuente: Análisis propio a partir de información aportada por el Ministerio de Energía, 2014.
Respecto a la consulta ¿Cuál es su evaluación de la relación entre su empresa y la comunidad en pos del desarrollo local?, las respuestas indican una evaluación bastante positiva. El 64,29% de los entrevistados considera que es buena.
Figura N°15: Evaluación de relación entre la propia empresa y la comunidad según resultados de encuesta
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Fuente: Análisis propio a partir de información aportada por el Ministerio de Energía, 2014.
Específicamente, algunas de las respuestas señalan: “Las empresas están dando algunos pasos hacia el desarrollo de las comunidades aledañas a los proyectos; sin embargo, falta mucho por hacer en este sentido, respecto de pautas y reglas claras para la interacción, de manera de evitar que estos apoyos a comunidades locales sean vistos como una compra de conciencias”. “En nuestro proyecto hemos realizado actividades varias: como patrocinio económico para actividades municipales, mejora de obras de infraestructura (caminos de acceso), donaciones de terrenos, jornadas de voluntariado, contratación y capacitación de personal local”. “Nuestras empresas han desarrollado una muy buena relación con sus comunidades vecinas, y una serie de canales formales de contacto y apoyo a su desarrollo en diversas aristas. Nos dimos cuenta de la importancia de identificar los líderes a nivel local para poder construir una relación de confianza, de discusión abierta y de comunicación entre la empresa y la comunidad. Tomamos consciencia de integrar la comunidad local en el proceso del proyecto. Hemos desarrollado actividades de RSE en varias áreas: educación, arte y cultura e infraestructuras según las necesidades de la comunidad local”. En relación a estas últimas dos consultas, resulta paradojal la diferencia que se puede establecer entre evaluar la relación entre la empresa y la comunidad en general, en que el 42,86 % de las empresas considera que es pobre, en comparación a cuando se evalúa la propia empresa, ya que un 64,29% considera que es buena. En cuanto a la pregunta ¿En cuáles áreas invierte su empresa para promover el desarrollo de las comunidades locales en Chile?, la mayor parte indica que ello ocurre en infraestructura y desarrollo económico productivo, rubros en los cuales es difícil separar los beneficios de la empresa de los de la sociedad. A partir de otras respuestas, se justifica que la inversión en infraestructura se debe a que son obras necesarias para materializar el proyecto, pero que MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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posteriormente quedarán disponibles para su eventual uso por parte de las comunidades locales. En relación a la pregunta ¿Consideran que parte de la inversión que hacen es para la creación de valor compartido en el sentido que beneficia a su empresa en su negocio y al mismo tiempo contribuye al desarrollo económico y social de la comuna?, el 83% de las respuestas plantean que sí. Por ejemplo, se detalla que en el caso de infraestructura necesaria para construir el proyecto, como caminos de acceso, tendidos eléctricos, contratación y capacitación a los habitantes de las comunidades, ésta queda como aporte permanente en el tiempo para el beneficio de las comunidades locales. Respecto a la relevancia que ha jugado este tipo de actividades en la contribución a la comunidad, casi el 60% de los encuestados responde que es entre 0% y 30%. En relación a la consulta ¿Tiene una política cualitativa o principios de orientación de la inversión?, más del 80% responde que sí, aunque surgen respuestas detalladas como: “Nuestra experiencia nos ha mostrado que fijar un número o porcentaje como contribución o monto de inversión para una comunidad no es la mejor manera de manejar estas inversiones sociales. Cada comunidad y proyecto es evaluado de manera independiente para determinar actividades, o inversiones, que tengan un impacto positivo real y de largo plazo sobre ésta. “El objetivo final es aportar a la comunidad de una manera relevante y generar una relación de confianza entre nuestra empresa y las comunidades donde están nuestros proyectos”. A pesar de lo anterior, no se logra determinar si en dicha política o en otro instrumento corporativo se define un monto de inversión. Respecto a la consulta ¿La empresa crea un vehículo legal con la comunidad local en la cual se está implementando (Fundación, Consejo Social, etc.)?, del universo de empresas que respondieron esta pregunta (13), sólo el 31 % posee una fundación u otra entidad de características similares. Se argumenta además, que: “Creemos que no necesariamente debe crearse un vehículo legal en cada comunidad, pero sí es deseable generar mesas de trabajo transversales donde los actores locales, en conjunto con las empresas, van decidiendo el destino de los aportes previamente establecidos por la empresa”. En relación a la consulta de ¿Si la empresa crea un fondo especial para inversión social en la comunidad local?, casi el 60% responde afirmativamente. Se indica además, que “El fondo puede administrarse en forma compartida en la medida que se exijan criterios de eficiencia y eventualmente de cofinanciamiento público, para obtener mejores rendimientos”. “La idea es que la fundación mencionada administre el fondo para evitar problemas de mal manejo y para que la empresa pueda continuar involucrada en el uso de los fondos para velar por su uso correcto y que beneficie a la mayor cantidad posible de miembros de la comunidad”. En relación a la consulta de ¿Si la empresa aplica un proceso participativo en su interacción con las comunidades locales (para definir los ámbitos de inversión, elegir los miembros de la fundación, tomar decisiones estratégicas y de negocio, etc.)?, casi el 60% responde que sí. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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Algunas respuestas precisan que “la primera etapa en el relacionamiento con las comunidades es generar una mesa de dialogo, con miembros de la comunidad que hayan sido elegidos de manera democrática y que realmente la representen. En la mesa de dialogo se decide que materias se deben someter a voto popular de la comunidad y cuales se pueden resolver en la mesa de dialogo directamente”. Finalmente, respecto de la consulta ¿La empresa tiene mejores prácticas o recomendaciones que quiere compartir con el Ministerio de Energía?, las principales respuestas se presentan a continuación: “Dedicar parte de los impuestos que genera el proyecto a la municipalidad, más allá de las patentes, que representan una cantidad ínfima”. “En el caso de fundación Pehuén, que a pesar de las dificultades del Alto Biobío, es una institución valorada por las comunidades pehuenches y lleva más de 20 años aportando recursos para mejorar la calidad de vida de las comunidades, estos recursos son decididos en una instancia participativa, por un directorio conformado por miembros de la empresa y representantes de las comunidades”. “Creemos que es fundamental diseñar, en conjunto de la comunidad, las políticas que tienen mayor impacto, y que conviven con la estrategia de RSE de la empresa. Nosotros orientamos nuestro trabajo, en la medida de lo posible, a fortalecer la educación en las comunas donde se ubican los proyectos”. “Se debe comenzar por tener las mejores prácticas a nivel operacional. De lo contrario, todo lo que se haga a nivel social, se percibe como lavado de imagen”. “Es una buena práctica realizar cuentas públicas de las variables operacionales. Ello permite derribar mitos y acercar a la empresa a su comunidad”. “Se debe procurar la generación de empleos y proveedores locales”. “Se debe aclarar el alcance de las negociaciones para no generar expectativas imposibles de satisfacer”. “Se deben generar instancias participativas donde la empresa propone y la comunidad dispone”. 4.5
ANÁLISIS COMPARADO DE LA INVERSIÓN SOCIAL EJECUTADA EN ENERGÍA Y MINERÍA
La presente sección muestra los resultados de un estudio realizado por la empresa Engage Consultores denominado: “Estudio Comparado: Inversión Social de Empresas de Generación MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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de Energía en Chile, 2014”. Los especialistas que trabajaron en dicha investigación corresponden a Andrea Castro Pacheco y Alvaro Castro Pacheco.
4.5.1
Inversión social comunitaria del sector energía
La siguiente figura muestra la inversión social realizada por cinco de las principales empresas de generación eléctrica en el periodo 2012 – 2013. Estos años deben ser considerado sólo como una referencia y no constituyen una tendencia, ya que en el período siguiente, 2013 2014, la inversión aumentó en forma importante, como consecuencia de los conflictos sociales que hubo que enfrentar en los proyectos Bocamina de Endesa y Alto Maipo de AES Gener.
Figura N°16: Inversión social en sector energético4
Fuente: Engage Consultores, 2014. De la figura anterior, es posible apreciar que la mayor inversión social realizada por una empresa de generación de energía en el período 2012 – 2013 corresponde a Colbún, cuyo monto es casi seis veces superior a AES Gener y Endesa, que son las entidades que le siguen. Esta situación, probablemente se explica por las demandas extraordinarias por el proyecto de generación eléctrica “Central Angostura”, lo que ratifica la idea anteriormente mencionada, en el sentido que las cantidades son variables y dependen de las coyunturas que deben enfrentar las empresas.
4
La información considera los montos aportados por cada empresa.
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A continuación, se presenta una figura que muestra la inversión social por cada MW generado.
Figura N°17: Inversión social en sector energético por MW
Fuente: Engage Consultores, 2014. Una manera más adecuada de expresar los recursos dedicados por las empresas a sus asuntos sociocomunitarios, es a través de la tasa resultante por MW generado. En la figura anterior, es posible apreciar que la mayor inversión social no corresponde a las “grandes” empresas de generación, sino que se registran en Edelmag y Pacific Hydro, esta última, siguiendo altos estándares corporativos de su casa matriz australiana. La siguiente figura muestra los ámbitos a los cuáles fueron destinados los recursos, destacando nuevamente problemas específicos de cada proyecto, como en el caso de las relaciones con las comunidades indígenas que ha debido enfrentar COLBÚN o las destinaciones a fondos concursables por parte de las otras dos empresas mencionadas. Figura N°18: Áreas de inversión social
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Fuente: Engage Consultores, 2014.
4.5.2
Análisis comparado de inversión social entre Energía y Minería
La siguiente figura permite comparar las inversiones sociales realizadas por las principales empresas de generación de energía y algunas de las principales empresas mineras existentes en el país. Figura N°19: Análisis comparado de inversión Social entre Minería y Energía
Fuente: Engage Consultores, 2014. A partir de la figura anterior, es posible apreciar que existe una diferencia sustancial en el volumen de recursos destinado a inversión social entre las “grandes” empresas mineras del país, en comparación a las “grandes” empresas de generación eléctrica. La empresa de MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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generación de energía que mayor inversión social realizó en este período, equivale sólo al 6% de la inversión efectuada por la empresa minera peor rankeada en este análisis. Sin embargo, para realizar una comparación más adecuada sería necesario conocer los resultados financieros de cada una de las empresas, como por ejemplo, comparar el EBITDA con la inversión social. 4.6
PATENTES COMERCIALES DE ACTIVIDADES Y NEGOCIOS
En el marco de la Propuesta de la Política de Estado y Agenda para la Descentralización, realizada por la Comisión
Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional presentada en Octubre del 2014 (Comisión de Descentralización, 2014), una de las iniciativas que destacan corresponde a la creación de una Ley de Rentas Regionales. En este contexto una iniciativa importante consiste en fortalecer las finanzas municipales, entre otros aspectos a través del literal d) “En el caso de las empresas eléctricas, se crea la Patente Eléctrica que debe pagar cada central de generación en el o los municipios donde se localiza, distribuyéndose el pago en un 70% en el Municipio respectivo y un 30% para la Región respectiva”. Debido a lo anterior, se presenta a continuación un breve análisis de las patentes comerciales en el país. Los artículos 24 y 25 del Decreto Ley 3.063 del año 1979 regulan el monto y la forma de pago de las patentes provenientes de las actividades comerciales de negocios o empresas. La patente grava la actividad que se ejerce por un mismo contribuyente, en su local, oficina, establecimiento, kiosko o lugar determinado con prescindencia de la clase o número de giros o rubros distintos que comprenda. El valor anual es 0,25%-0,5% del capital propio de cada contribuyente, con mínimo en 1 UTM ni superior a 4.000 UTM. Se entiende por capital propio el inicial declarado por el contribuyente (actividades nuevas), o el registrado en balance al 31 de diciembre del año anterior a la fecha de presentación de declaración, considerándose los reajustes, aumentos y disminuciones. Para determinar el capital propio se puede deducir la parte del capital invertido en otros negocios o empresas afectos al pago de patente municipal, lo que deberá acreditarse mediante contabilidad fidedigna. El Presidente de la República reglamentará la aplicación de este inciso. Si el contribuyente tiene sucursales, oficinas, establecimientos, locales u otras unidades de gestión empresarial, cualquiera que sea su naturaleza jurídica o importancia económica, el monto total de la patente que grava al contribuyente será pagado proporcionalmente por cada una de las unidades antedichas, considerando el número de trabajadores que laboran en cada una de ellas, cualquiera sea su condición o forma, pudiendo considerar, además, otros factores que aseguren una distribución equitativa, todo lo cual será determinado por el reglamento que al efecto se dicte. Sobre la base de declaraciones ante el Servicio de Impuestos Internos (SII) la municipalidad determinará la proporción que en el valor de la patente le corresponde pagar a cada unidad o MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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establecimiento. Dicha determinación se remitirá a todos los municipios involucrados, los que tendrán derecho a objetarla ante la Contraloría General de la República, la que resolverá breve y sumariamente. Se entiende por casa matriz para los efectos de este artículo, la oficina, local, o establecimiento en que funciona la gerencia de la empresa o negocio o su dirección general (Artículo 25). Su pago se justifica en la retribución que debe tener el municipio por el uso de los bienes que la comuna pone a disposición de la empresa para su funcionamiento: tendido eléctrico, calles, seguridad, entre otros. Junto a los derechos de aseo, el pago por publicidad en la vía pública y la patente de alcoholes, es uno de los pocos dineros proveniente de los contribuyentes que entra directo a las arcas municipales. El sistema funciona en base al capital propio (activos menos pasivos exigibles) declarado por la empresa en el formulario 22 del Servicio de Impuestos Internos. Para que no se pague dos veces respecto de un mismo patrimonio, se ideó que a ese monto se descontara todo lo invertido en otros negocios o compañías que deban, a su vez, pagar patentes. La diferencia entre capital invertido en el proyecto o negocio menos las inversiones en otros negocios o empresas que paguen patentes es informada por la empresa únicamente a la municipalidad donde tiene su casa matriz, que debe fiscalizar la entrega de los documentos respectivos. Sobre el monto resultante, se debe cancelar el 0,5%, aunque a veces, por estar la casa matriz en zonas que al municipio le interesa potenciar, el porcentaje afecto puede ser de 0,25%. El mínimo, en todo caso, es 1 UTM y el máximo 4 mil UTM. El monto a pagar se distribuye entre todas las sucursales que tenga la empresa en el país, con porcentajes que varían de acuerdo al número de trabajadores que exista en cada una. Esta información la entrega la empresa a la comuna donde está su casa matriz, la que envía el listado correspondiente a todos los municipios donde hay locales. Según datos de la Comisión de Descentralización, en la actualidad todas las eléctricas pagan en torno a US$3 millones en impuestos por sus centrales eléctricas, hidroeléctricas y termoeléctricas y, la mayoría en la comuna de Las Condes, sede de las empresas. De acuerdo a la Comisión: “Este bajo monto estaría explicado por dos razones. Una, porque introducen como capital negativo todas sus inversiones, y segundo, porque se paga por trabajador y las centrales funcionan con muy poco personal. Entonces no pagan ningún impuesto donde están emplazadas”, según declaraciones del Presidente de la Comisión.” (Diario El Pulso, 2014).
4.7
ANÁLISIS DE EXPERIENCIA NACIONAL DE ASOCIATIVIDAD EN EL SECTOR PRIVADO
Una de las principales conclusiones que se puede obtener del análisis de las experiencias nacionales es que, si bien es cierto, la mayor parte de las empresas registran como objetivo MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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corporativo el desarrollar un acercamiento temprano con las comunidades locales, ninguna de las empresas contactadas, plantea ex ante, una asignación presupuestaria para el ítem relaciones con la comunidad, en función del tipo o magnitud del proyecto. Es más, se verifica que no existe una relación entre el monto de inversión para la construcción del proyecto (CAPEX), o una relación entre la operación (OPEX) o ventas, y el monto de inversión asociado a los temas comunitarios. La ausencia de visiones prospectivas o predictivas privilegia las acciones reactivas, enfocadas principalmente desde el punto de vista económico. Algunos de los representantes de las empresas contactadas, plantean que el monto económico dedicado a los asuntos comunitarios se define a partir de la conflictividad social que enfrenta el proyecto. En particular, un representante de una de las empresas que enfrenta uno de los mayores conflictos socioterritoriales en la actualidad, plantea que tanto para la etapa de construcción como de la operación, no se debiera definir un porcentaje de la construcción o de las ventas, como aporte a las comunidades, sino que debiera surgir de un “Plan de Redistribución de Beneficios”. En relación al universo de población beneficiada, esta se circunscribiría a aquella incluida en una cierta área de alcance geográfico, que se asimila al concepto de área de influencia empleado en los estudios de impacto ambiental. Respecto a esta última, las empresas tienen diferentes planteamientos, desde considerar un límite espacial, como es un radio de 1,5 o 2 km en torno a la operación de un proyecto, hasta realizar un estudio social o antropológico que defina dicha área según criterios específicos. La recurrencia a conceptos y métodos aplicados en la evaluación de impacto ambiental indica la dificultad de identificar formas alternativas mejor relacionadas con la caracterización social y política de las zonas de beneficios. Aun la propia sustitución de un concepto ligado especialmente al alcance de los impactos negativos de los proyectos, como es el área de influencia, por uno esencialmente centrado en los efectos positivos que se pudieran presentar en las zonas de beneficio, indica el carácter preliminar de las discusiones. En tal sentido, una delimitación espacial que aparece como recurrente es que la población beneficiaria corresponda al menos a las comunidades ubicadas al interior de la comuna donde se ubica el proyecto. En este sentido, son pocas las ideas que planteen alcances espaciales más ligados al carácter sociopolítico de las relaciones con los actores sociales, cuyo mapa los puede situar en las cercanías de los proyectos, en el municipio, provincia o capital regional y aún en los niveles nacionales e internacionales. Es decir, que se requieren visiones multiescalares en función de los procesos de escalamiento (hacia arriba o hacia abajo) de los conflictos y sus actores. Por otra parte, no se percibe consenso respecto a la figura institucional más adecuada para generar un vínculo con las comunidades, en particular en lo que dice relación con la recepción y administración de fondos económicos para implementar acciones de asociatividad, aunque dadas las dificultades que se pueden presentar respecto a su representatividad, aparece como preferente el acuerdo formal al que se puede llegar con la Municipalidad y especialmente con la Corporación de Desarrollo Municipal. Sin embargo, es frecuente encontrar también la figura de MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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las fundaciones, que poseen beneficios tributarios, las mesas de trabajo, los fondos concursables y los aportes directos. Tanto respecto a los fondos económicos como a sus ámbitos de aplicación, persisten visiones tradicionales que no responden necesariamente a las visiones más modernas de asociatividad o generación de valor compartido. La gran mayoría opta por educación, infraestructura y desarrollo comunitario, aunque no son pocas las experiencias existentes orientadas a formación de líderes. No se aprecian iniciativas que privilegien una alta flexibilidad para dar cuenta de necesidades sociales diversas propuestas por las propias comunidades En general, las comunidades tienen escasa representación en las fundaciones, aunque la mayoría de las empresas plantean que al momento de decidir en qué ámbitos se producirá la inversión, la comunidad tiene voz y voto. Las empresas no tienden a realizar evaluaciones ex post de las inversiones realizadas en la comunidad, por lo que no se registran proceso de auto aprendizaje. En general, se puede apreciar que los principios orientadores de la vinculación de las empresas con las comunidades corresponden a Responsabilidad Social Empresarial, siendo escasas las experiencias de asociatividad y generación de valor compartido. La asociatividad implica una relación de colaboración en torno a objetivos comunes, definidos conjuntamente entre la empresa y las comunidades, contando generalmente con la participación de instituciones, planes y programas del Estado, vinculados al desarrollo socioeconómico de los territorios y lugares. La asociatividad implica compartir informaciones y generar confianza entre los actores desde el primer momento, así como la coordinación con otros programas y planes regionales y locales de desarrollo socioeconómicoy la presencia de innovaciones en las prácticas institucionales. Los conceptos y prácticas generalmente aceptados de Asociatividad, Bonos de Impacto Social, Aceptación Social de Proyectos, no constituyen temas mencionados por los entrevistados, no obstante, en todos los casos se trata de procedimientos utilizados frecuentemente para prevenir y enfrentar conflictos socioterritoriales y socioambientales como los que se observan en Chile. Llama la atención, que a pesar de que ciertas empresas identifican experiencias que se esfuerzan por desarrollar buenas prácticas como parte de las relaciones que se establecen con las comunidades locales, cuando se trata de nuevos proyectos de generación, estas no lograrían los resultados esperados ni estarían exentas de una visión crítica por parte de estas últimas en su totalidad, o de un sector de éstas. En relación a la evaluación que realiza el sector privado de la relación Empresa-Comunidad a nivel nacional, resulta paradojal que esta sea considerada pobre o inexistente por más del 55% de los entrevistados, pero que cambie a un 64,2% que la considera buena cuando se trata de la MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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propia gestión que realiza con la comunidad la empresa que es representada por el entrevistado. La falta de indicadores que permitan evaluar objetivamente el desempeño de las empresas y de las comunidades complica la interpretación de estas opiniones. En consultas realizadas a diferentes empresas, se puede establecer también que no se realizan evaluaciones ex-post de la inversión en las comunidades. Todo esto hace muy difícil obtener conclusiones de este primer análisis sobre un tópico que es fundamental para definir los aspectos legales de la asociatividad. En relación a las entrevistas realizadas, se puede concluir que la gran mayoría de las empresas solicitan una participación activa del Estado, en el proceso de involucramiento con las comunidades locales. De este modo, se plantea que el Ministerio de Energía, a través de sus Secretarías Regionales Ministeriales debiera hacerse cargo del tema social, que significa liderar el proceso. Igualmente se estima necesario disponer de reglas claras, a la hora de emprender un proyecto de generación. Se debe establecer instrumentos formales, que definan claramente el cómo y el cuándo. Entre otros aspectos, se debe establecer un mecanismo para determinar el área de influencia actores involucrados. Finalmente, es necesario destacar que frente al requerimiento de establecer una relación entre el resultado operacional de determinado año, tal como el EBITDA y la inversión social, algunas empresas consideran que dicha información es estratégica y no se proporciona. Otras en cambio, se plantean más abierta y optan por hacer una revisión de sus cifras antes de entregarlas.
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4.8
TALLER DE EXPERTOS
A raíz de las preguntas formuladas y la realizadas por parte de los participantes en el Taller de Expertos realizado el 18 de diciembre de 2014 en la Escuela de Postgrado de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile, se informa de las siguientes conclusiones alcanzadas: 1. Es necesario profundizar las propuestas sobre los mecanismos sociales e institucionales que involucraría un esfuerzo de asociatividad, tales como la adecuada representatividad de los actores involucrados en la organización, las modalidades de convocatoria para asegurar su participación y los criterios de selección de los actores. Del mismo modo, se discute sobre la situación de las comunidades locales y de las empresas para dialogar y eventualmente negociar los términos de la asociatividad. Se discute la necesidad de capacitar a los actores participantes (comunidades locales, representantes de las empresas y servicios públicos) en temas organizacionales y administrativos que son fundamentales para la implementación de la iniciativa. 2. Es necesario conocer la opinión y posición de las organizaciones municipales frente a la figura de institucionalidad para la asociatividad que se propone. 3. Es difícil constituir una corporación entre actores locales y empresas en torno a un proyecto de inversión, sobre el cual no se sabe con seguridad su realización. En consecuencia, se torna complicado establecer el alcance real de un dialogo preliminar sobre un proyecto respecto al cual se constituirá una corporación solo una vez aprobado. 4. Se discute la importancia de que la empresa tenga claridad de los aspectos que se deben dialogar con la comunidad y que pueden ser objeto de cambios en los proyectos. Es decir, cuáles son las posibles elasticidades para conducir el diálogo y la participación social, asegurando la vialidad de estos procedimientos y determinando cuan temprano es el momento adecuado para conversar e informar a las comunidades. Se está de acuerdo de manera unánime, que el proceso de asociatividad debe comenzar antes de ingresar el proyecto al Servicio de Evaluación Ambiental pero se desconoce la mejor oportunidad para su discusión con la comunidad. 5. Es necesario establecer los criterios para definir un área de beneficios, reconociendo las dificultades que surgen cuando consisten solo en medidas de distancia a la localización del proyecto. Se debe definir el área de beneficio como parte de las conversaciones iniciadas tempranamente con las comunidades locales, lo que se vería facilitado si se dispusiese de un conocimiento sobre vocaciones territoriales que fuese compartido por las comunidades en forma previa a la asociatividad.
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SECCIÓN 5:
5.1
ASOCIATIVIDAD LOCAL Y REGIONAL EN CHILE
INTRODUCCIÓN
Una dimensión muy importante de la sociedad civil organizada a nivel local, se encuentra en la promulgación en el año 1992 de la Ley de Municipalidades, la que permitió, entre otros aspectos, realizar elección de autoridades comunales y determinó dos instancias de representación: El Concejo Municipal y el Consejo Económico y Social (CESCO). La primera, orientada a sancionar políticas municipales y la segunda con atribuciones sólo consultivas. De acuerdo a algunos especialistas los CESCOs, no han logrado cumplir funciones relevantes en las comunas del país (Gonzalo de la Maza, 2009)5. Algunos de los elementos de criticidad que se mencionan se relacionan con el inadecuado control ciudadano y fiscalización de las funciones de los gobiernos locales, así como una institucionalidad municipal homogénea en el país, que no reconoce en los procesos de participación, las tradiciones y culturas de cada localidad, como son las Ordenanzas de Participación Ciudadana. De acuerdo al autor, a pesar del juicio crítico que existe en torno a los CESCOs, el municipio “(…) ha pasado a ser el referente de gran parte de la acción asociativa de los sectores populares, tanto en el campo como en la ciudad”. Adicionalmente, el mundo municipal muestra interesantes iniciativas vinculadas con la asociatividad, como son las Corporaciones Municipales de Desarrollo y sus Asociaciones relacionadas, entidades que han tenido un tratamiento preferente por parte de las Subsecretaría de Desarrollo Regional. (SUBDERE, Programa de Fortalecimiento de Asociaciones Municipales, 2008). A continuación, se presenta un análisis de las Corporaciones de Desarrollo Municipal, entidades constituidas a partir del año 1981, orientadas a promover y difundir el arte, la cultura, la educación, la salud y el deporte, o bien, el fomento de obras de desarrollo comunal y productivo. Se menciona el rol de sus socios, asambleas, directorio y sus objetivos, así como su patrimonio. Además, se consideran las corporaciones de desarrollo productivo regional.
5
Para mayor profundización, ver: Gonzalo de la Maza, 2009. “Tan lejos tan cerca, Políticas Públicas y Sociedad Civil en Chile”. LOM. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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5.2
CORPORACIONES MUNICIPALES DE DESARROLLO
A continuación se presentan antecedentes de las corporaciones municipales de desarrollo, considerando sus funciones, rubros principales y tres casos de análisis. 5.2.1
Funciones
Las corporaciones municipales de desarrollo son personas jurídicas de derecho privado, sin fines de lucro, constituidas a partir del año 1981 conforme a las normas del Código Civil y a los Decretos N° 462/81 y 110/76 del Ministerio de Justicia6. Actualmente, su finalidad consiste en promover y difundir el arte, la educación, la salud, la cultura y el deporte, así como el fomento de obras de desarrollo comunal y productivo. Estas pueden formarse con una o más personas jurídicas de derecho privado o con otras entidades del sector público7. Cabe destacar que sólo en el año 2011 (06/09/2011), debido a una importante modificación de la Ley, se ampliaron las funciones de estas corporaciones hacía el fomento de obras de desarrollo comunal y productivo8. El objetivo de esta última modificación fue facilitar la asociación entre municipalidades. El mensaje presidencial de dicha Ley declara: “A partir del año 1993, las municipalidades de nuestro país han demostrado un interés creciente por asociarse entre ellas y, de este modo, desarrollar formas colaborativas en la gestión de sus instituciones. Este interés se debe en parte, a que la experiencia internacional demuestra que la asociatividad ha sido fundamental en el fortalecimiento de la autonomía municipal, en el desarrollo político, financiero y administrativo y, sobre todo, en una mayor efectividad y eficiencia de las administraciones locales”. En el mismo mensaje se expone más adelante: “Servir mejor a la comunidad: Al fortalecerlo jurídicamente, el asociacionismo se perfecciona como herramienta eficaz para lograr una gestión más adecuada y eficiente, basada en economías de escala, lo que posibilitará satisfacer de mejor modo las diversas necesidades existentes en el territorio”. Respecto a la naturaleza y objeto de las asociaciones, se señala que: “Dos o más municipalidades, pertenezcan o no a una misma provincia o región, podrán constituir asociaciones municipales, que son organizaciones sin fines de lucro cuya finalidad es facilitar la solución de problemas comunes y el mejor aprovechamiento de los recursos disponibles”. Finalmente, el mensaje presidencial de esta modificación, establece que: “Concretamente, la mencionada adecuación consiste en agregar en el artículo 129 de la ley N° 18.695 - como
6
www.corporacionesmunicipales.com, revisado el 14/11/2014.
7
Decreto con Fuerza de Ley 1. Ministerio del Interior, fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N°18.695, orgánica constitucional de Municipalidades. Última versión 29-10-2014. Consultado en www.leychile.cl.
8
Revisado en Historia de la Ley 20527. Disponible en http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1029298.
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objetos de tales corporaciones o fundaciones- la promoción y difusión del deporte y el fomento de obras de desarrollo comunal y productivo”. 9 De acuerdo al Programa de Fortalecimiento de Asociaciones Municipales (SUBDERE 2008), algunas asociaciones han logrado articular proyectos orientados a la reformulación y/o actualización de Planes Estratégicos de Desarrollo Territorial, incorporando metodologías participativas y legitimando orientaciones de mediano y largo plazo con todos los actores del territorio. Es el caso de las Asociaciones Rurales de Tarapacá, Regional del Biobío, Nahuelbuta y Regional de Los Ríos, que han desarrollado procesos de consolidación institucional mediante la articulación regional – local, destacando planes de acción en las áreas prioritarias de desarrollo económico local, educación, salud, medio ambiente; mesas territoriales y temáticas, destacando la participación público-privada. 5.2.2
Rubros principales
Debido a que en el periodo comprendido entre 1988 y 2011, sólo existían atribuciones para que las corporaciones se orientaran a fines educacionales, de salud, cultura, administración, finanzas y atención al menor, en la actualidad no existen este tipo de instituciones orientadas al desarrollo comunal y productivo. A continuación se entrega un listado de corporaciones municipales con sus respectivos rubros10:
Tabla N°3: Corporaciones municipales y sus rubros N°
9
Corporación Municipal
Año constitución
Rubro
Mensaje Presidencial, Historia de la Ley N° 20.527.
10
Extraído de la Asociación Chilena de Municipalidades, http://www.munitel.cl/a18_Corporaciones.htm. Revisado el 15/11/2014. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
disponible
en
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1. 2. 3. 4. 5. 6.
Ancud Antofagasta Buin Calama Calera de Tango Castro
7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52.
Chonchi Cerro Navia Colina Conchalí Curaco de Vélez Dalcahue Iquique Isla de Maipo La Florida La Reina La Serena Lampa Las Condes Lo Prado Macul Maipú María Pinto Melipilla Ñuñoa Panguipulli Peñalolén Pirque Pozo Almonte Providencia Pudahuel Puente Alto Punta Arenas Puqueldón Queilén Quellón Quilpué Quinchao Quinta Normal Rancagua Renca San Fernando San Bernardo San Joaquín San José de Maipo San Miguel San Vicente Talagante Til Til Valparaíso Villa Alemana Viña del Mar
1987 1983 1982 2003 2002
Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación
1983 1986 1982 1981 1986 1983 1982 1982 1987 1981 1982 1990 1985 1987 1982 1982 1982 1982 1982 1985 1981 1987 1981 1981 1981 1981 1981 1983 1982 1983 1982 1982 1985 1987 1982 1982 1981 1982 1980
Atención al Menor, Salud y Educación Salud, Educación y Atención a Menores Salud y Educación Salud y Educación Salud, Educación y Menores Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud, Educación y Cultura Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Educación Salud, Educación, Administración y Finanzas Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación Salud y Educación
Fuente: Elaboración propia a partir de Asociación Chilena de Municipalidades, 2014. 5.2.3
Análisis de experiencias
A continuación se presentan tres casos, revisando en cada uno de éstos tanto la estructura interna, como los montos gestionados
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Corporación Municipal de Desarrollo Social de Antofagasta Estructura Interna 11 En esta corporación existen socios activos y socios cooperadores. Los primeros son personas jurídicas cuya incorporación sea aceptada por el directorio de la institución, comprometiéndose a cumplir con los objetivos de la entidad. Éstos tienen derecho a participar, elegir y ser elegidos como directores. No pueden ser socios activos las personas jurídicas de naturaleza gremial, sindical o miembros de la administración pública. Por otro lado, los socios cooperadores son personas naturales o jurídicas que se comprometen a colaborar económicamente en el cumplimiento de los fines de la Corporación, y solo tienen derecho a ser informados de las actividades a través de la Memoria Anual. Las expulsiones del directorio se realizan con dos tercios de los miembros presentes. La Asamblea General de Socios (ordinaria o extraordinaria) es la encargada de mantener la vigencia en los objetivos de la Corporación. Cada miembro tiene derecho a un voto, y los acuerdos se adoptan de acuerdo a mayoría absoluta de los miembros presentes. Esta asamblea debe realizarse al menos una vez por año. Las asambleas deben ser citadas a través del diario local con al menos diez días de anticipación. Las asambleas son presididas por el presidente de la Corporación. Esta es administrada por un directorio compuesto por cuatro miembros además del presidente, que es el Alcalde de la Comuna. Dos miembros son de libre designación del alcalde y continúan hasta ser removidos por éste. Los otros dos miembros son elegidos por los socios activos en la Asamblea General Ordinaria. Los cargos del directorio tienen una duración de dos años (a excepción del Alcalde), debiéndose convocar a una Asamblea Ordinaria (o bien Extraordinaria) con un plazo no menor a tres meses. El directorio sesiona al menos una vez al mes. Es el directorio el órgano administrador de los bienes y el encargado de velar por el cumplimiento de los objetivos de la Corporación. Fuera del Presidente, los cargos repartidos en el directorio son: Secretario del Directorio, Tesorero y Secretario General Ejecutivo. Los patrimonios de la Corporación corresponden a los fondos que recibe del Estado y/o otras entidades públicas, cuotas de los socios cooperadores, donaciones, herencias, legados y los demás ingresos que le correspondan. Para reformar los estatutos se convoca a una Asamblea Extraordinaria por el Directorio, o bien por dos tercias partes de los socios activos. Para que tenga efecto la reforma debe acordarse por el voto conforme, de al menos dos tercios de los socios activos que concurran. La disolución de la Corporación puede realizarse con el voto conforme de dos tercios de los Socios Activos presentes en una Asamblea Extraordinaria convocada para este efecto. 11
Toda la información fue consultada en los Estatutos de la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Antofagasta. Disponible en http://www.cmds.cl/index.php/transparencia-activa/estructuraorganica/finish/27-estructura-organica/40-estatutos.html. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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El organigrama presentado por la Corporación Municipal de Antofagasta se entrega en la siguiente Figura:
Figura N° 20: Organigrama Corporación Municipal de Desarrollo Social de Antofagasta
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Fuente: Corporación Municipal de Desarrollo Social de Antofagasta, 2014.
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Según la Contraloría General de la República, en su Reporte Municipal de Desarrollo Social de Antofagasta, con fecha 18 de noviembre de 2011 (N° 31/2011)12, esta Corporación Municipal obtuvo ingresos por una suma de $4.269.979.401, mientras que por concepto de egresos alcanzaron la suma de $4.415.006.905, entre el periodo de 1 de enero de 2010 y el 30 de Junio de 2011. Por concepto de Subvención Escolar Preferencial (SEP), la Corporación obtuvo los siguientes ingresos desde el Ministerio de Educación para un total de 83 establecimientos educacionales afectos a la Ley N° 20.248 entre el año 2008 y 2011. Corporación Municipal de Desarrollo Social de Calama (COMDES) Estructura interna13 Esta Corporación tiene por objetivo, tanto administrar y operar servicios en las áreas de salud, educación y de atención a menores, como el difundir a la opinión pública el conocimiento y objetivos que la impulsan. Consta de socios activos y socios cooperadores. Son socios activos las personas jurídicas que sean aceptadas por el directorio de la institución, bajo el compromiso de dar cumplimiento a los objetivos y estatutos de la entidad. Los socios activos tienen derecho a participar en las Asambleas por una parte, y a elegir o ser elegidos como directores por otra. No pueden ser socios activos aquellas personas jurídicas de naturaleza gremial, sindical o de administración pública. Son socios cooperadores aquellas personas naturales o jurídicas que contribuyan económicamente al cumplimiento de los objetivos. Los socios cooperadores tienen el único derecho de ser debidamente informados de las actividades de la Corporación, y tienen la obligación de pagar oportunamente sus contribuciones. Cualquier Socio puede retirarse, o bien ser expulsado de acuerdo a los estatutos. La asamblea general de socios es el organismo encargado de mantener vigentes los objetivos de la corporación, además debe conocer y resolver sobre la memoria y el balance presentado por el directorio. Los acuerdos se adoptan con mayoría absoluta de los socios presentes, teniendo cada miembro derecho a un voto. Existen las asambleas ordinarias y las asambleas extraordinarias. Las asambleas ordinarias se realizan una vez al año, llevando a efecto en éstas las elecciones del directorio y resolviendo temas asociados a la cuenta, mientras que las asambleas extraordinarias se efectúan cuando lo requiera la Corporación, pudiendo ser convocadas por el Directorio o por la petición de dos terceras partes de los socios activos, resolviendo en estas últimas sólo aquello por lo que se ha convocado. Las citaciones a las asambleas deben efectuarse al menos dos veces en un diario de la Comuna, indicando el lugar exacto y hora en dónde se realizará, siendo ésta válida con mayoría absoluta (en la primera
13
Toda la información de este acápite fue revisada directamente de los Estatutos de la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Calama, disponible en: http://tranactiva.comdescalama.cl/images/Estatutos_Comdes.pdf. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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convocatoria) o con los asistentes (en la segunda convocatoria). Las asambleas son presididas por el Presidente del directorio, que corresponde al Alcalde. La Corporación es administrada por un directorio compuesto por cuatro miembros (además del Presidente), cuyos cargos son concejales. Un director es elegido libremente por el Alcalde (quién permanece hasta que el Alcalde lo indique), otro es elegido por el mismo de una lista de cuatro nombres entregada por el directorio. Los otros dos miembros son elegidos por los socios activos en la Asamblea General Ordinaria de Socios, estableciéndose como directores las dos más altas mayorías relativas. El directorio en su primera sesión designa al Secretario y al Tesorero, el Presidente del directorio es también el Presidente de la Corporación, pudiendo entregar poderes a los otros directores. Los miembros del Directorio duran dos años en su cargo y pueden ser reelegidos. Este grupo podrá sesionar con al menos tres de sus miembros, efectuándose ésta al menos una vez por mes, pudiendo sesionar extraordinariamente si el Presidente lo solicita, o bien si tres miembros del mismo presentan una solicitud, tratando en éstas sólo los temas por los que ha sido convocada. El Directorio tiene por funciones citar a asambleas ordinarias o extraordinarias, dirigir la Corporación y administrar sus bienes, interpretar estatutos y dictar reglamentos, organizar y contratar servicios (públicos o privados) para el cumplimiento de sus objetivos, planes y programas, rendir cuentas ante la Asamblea General Ordinaria y delegar a uno de sus miembros las facultades económicas y administrativas de la Corporación como Director Ejecutivo. Entre estas últimas se encuentran adquirir títulos y toda clase de bienes; cobrar recibos; aceptar donaciones, herencias o legados; realizar toda clase de actos; celebrar toda clase de contratos (exceptuando enajenación de bienes, las que son facultad del Directorio); abrir cuentas; girar o sobregirar en ellas; contratar créditos entre otras cosas. El patrimonio de la Corporación está compuesto por los fondos que reciba del Estado, de las Municipalidades y/o de otras entidades públicas, por las cuotas que aporten los socios cooperadores, por las donaciones, herencias o legados que reciba y por los demás ingresos que legalmente reciba. La Corporación no tiene fines de lucro, sin perjuicio de efectuar operaciones económicas. La disolución de la Corporación puede efectuarse con el voto conforme de dos tercios de los socios activos presentes en una Asamblea convocada para este efecto. A continuación se presenta el organigrama de la Corporación Municipal para el Desarrollo Social de Calama
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Figura 21: Organigrama de COMDES
Fuente: Corporación Municipal de Desarrollo Social de Calama, 2014.
La corporación en su presentación de iniciativas FAGEM del año 2011, exhibió ocho iniciativas por un total de $336.763.546 pesos. No obstante sólo se materializó parte de estos recursos. Corporación de Desarrollo Social de Buin Estructura interna De igual manera que en los casos anteriores, esta Corporación tiene por objetivo administrar y operar servicios en las áreas de educación, salud, atención a menores y ancianos, tomando las medidas necesarias para su cumplimiento, y difundir sus gestiones y objetivos que impulsa. El número de socios no puede exceder a veinte personas jurídicas. Los socios activos son personas jurídicas que han sido aceptadas por el directorio luego de presentar su solicitud, comprometiéndose a dar cumplimiento a los objetivos de la entidad; tienen derecho a participar en las asambleas, a elegir y ser elegidos como directores. En cambio, los socios cooperadores son personas naturales o jurídicas que se comprometen a colaborar económicamente para el cumplimiento de los objetivos de la Corporación con aportes en común acuerdo; sólo tienen derecho a ser informados de la memoria anual y del balance. Los socios, cualquiera sea, pueden ser expulsados por el voto conforme de dos tercios de los socios presentes del directorio en una sesión citada expresamente para ese efecto. La Asamblea General de Socios está compuesta por los socios activos y es el organismo encargado de mantener el rumbo hacia los objetivos, resolviendo acerca de la memoria y el balance que debe presentar el directorio. Cada miembro tiene derecho a un voto, adoptándose MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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acuerdos con el voto conforme de dos tercios de los miembros presentes. Las asambleas ordinarias se efectúan una vez al año y las asambleas extraordinarias se realizan cuando el directorio lo estime conveniente, o bien cuando dos tercias partes de los socios activos lo soliciten indicando su objeto, pudiendo resolver sólo las cuestiones para lo que fue convocada. Es en las asambleas ordinarias donde se lleva a cabo la elección del directorio de la Corporación. Las asambleas generales de socios deben ser debidamente avisadas y para ser efectivas deben contar con la mayoría absoluta de sus socios; de no cumplirse el quórum se debe realizar otra convocatoria y las decisiones se toman con los asistentes. Las asambleas son presididas por el presidente de la Corporación. La Corporación es administrada por un directorio compuesto por cuatro miembros, además del Alcalde, de los cuales dos son designados por el Alcalde y dos elegidos (las dos primeras mayorías) por la Asamblea General Ordinaria, todos con una duración de dos años. El directorio administra, con las más amplias facultades, tanto a la Corporación como a sus bienes para el cumplimiento de los objetivos del ente. El directorio determina al secretario y al tesorero; el Presidente del directorio es también el presidente de la Corporación, representando legalmente a ésta. Para que la sesión pueda llevarse a cabo, deben asistir al menos tres de sus miembros y los acuerdos se toman con mayoría absoluta; en caso de empate se decide por el voto de quien preside. Las sesiones ordinarias se celebran una vez al mes, cuando el Presidente las convoca y si por escrito tres miembros lo hacen, dejando claros sus objetivos y resuelven solo sobre éstos. Las atribuciones del directorio son el dirigir la Corporación y administrar sus bienes, citar a asambleas ordinarias y extraordinarias, interpretar los estatutos y dictar los reglamentos necesarios, solicitar los servicios necesarios para el cumplimiento de sus planes, las rendiciones de cuentas, delegar a uno o más directores las facultades económicas para el cumplimiento de sus objetivos. Este grupo consta de un presidente, un secretario, un tesorero y un secretario general. Respecto al patrimonio, las facultades de la Corporación de Desarrollo Social de Buin son las mismas que en los casos de la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Calama y de la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Antofagasta. El organigrama de la Corporación se presenta en la siguiente Figura:
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Figura N°22: Organigrama de Corporación de Desarrollo Social de Buin
Fuente: Corporación de Desarrollo Social de Buin, 2014.
De acuerdo con los antecedentes, entre el 1 de enero y el 21 de diciembre del año 2011, el total de los ingresos percibidos por la corporación fue de $11.766.034.512 y los egresos alcanzaron $11.028.864.980 pesos. .
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5.3
CORPORACIONES REGIONALES DE DESARROLLO PRODUCTIVO
El origen de estas corporaciones se remonta al año 1992, cuando se crearon los comités regionales de fomento de la producción. Posterior a aquello, en el año 2005 (Acuerdo de Consejo N° 2381 de 2005), se crearon los comités regionales de innovación, en las regiones de Tarapacá, Antofagasta, Atacama, Coquimbo, Valparaíso, Libertador Bernardo O’Higgins, Maule, La Araucanía, Los Lagos, Aysén, Magallanes y Santiago, las que en el año 2006 evolucionaron a agencias regionales de desarrollo productivo (Acuerdo del Consejo N° 2392 de 2006). Estas han operado como unidades dependientes de la Corporación de Fomento de la Producción. El objetivo de las corporaciones con participación de los gobiernos regionales consiste en “Propiciar actividades o iniciativas sin fines de lucro, que contribuyan al desarrollo regional en los ámbitos social, económico y cultural de la región” (Tribunal Constitucional, 2014). Actualmente, tanto los socios como los directorios de éstas, se encuentran constituidos en forma diversa, encontrándose casos en que sólo pertenecen al sector privado, y otros, a través de una figura mixta público-privada, con representantes del sector público, industrial, académico y otros. Dentro de los objetivos estratégicos que debían cumplir las corporaciones destacaban: Promover el desarrollo productivo regional; contribuir al mejoramiento de la competitividad regional; promover la generación y desarrollo de proyectos de investigación, innovación y transferencia tecnológica en la región; promover el desarrollo y la actividad turística regional y su promoción en el extranjero; propiciar actividades o iniciativas sin fines de lucro y que contribuyan al desarrollo económico regional. 5.3.1
Corporación Regional de Desarrollo Productivo de la Región de Coquimbo
Esta Corporación tiene su origen en la antigua Agencia Regional de Desarrollo Productivo de la Región de Coquimbo. En la primera etapa como Agencia, su accionar se focalizó en el desarrollo de una Agenda de Competitividad de los sectores productivos definidos como prioritarios para la Coquimbo, tales como: agricultura y agroindustria, pesca y acuicultura, minería y turismo. Este trabajo se tradujo en el desarrollo de programas de mejoramiento para la competitividad para los sectores de minería y turismo y apoyo a la presentación de proyectos de difusión tecnológica. Sin embargo, el hecho de trabajar en estos ejes productivos, muchas veces significó duplicar esfuerzos con otras entidades que tienen como eje central la promoción a la competitividad y/o a cada uno de los sectores productivos priorizados. Por esta razón, y dado que las necesidades para lograr un crecimiento económico y social sustentable son dinámicas y crecientes en complejidad, el directorio definió que la Corporación trabajase en torno al potenciamiento de cinco ejes estratégicos: calidad de vida y sustentabilidad, capital humano, energía, recurso hídrico e internacionalización de la Región de Coquimbo. Como líneas de acción se planteó que se esperabas jugar un rol articulador, facilitando, vinculando y generando confianzas en los distintos actores públicos, privados y sector MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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científico-académico, nacionales e internacionales, necesarios para impulsar el desarrollo en los ejes estratégicos definidos. Igualmente, se propusieron asumir un rol de promoción, extensión, sensibilización y capacitación a los distintos actores públicos, privados y sector científico-académico, para el conocimiento de propuestas y soluciones internacionales y nacionales, necesarias para el desarrollo y posicionamiento de los ejes estratégicos definidos. Finalmente, se comprometieron en asumir un rol promotor y ejecutor de estudios específicos y proyectos de investigación, innovación y transferencia tecnológica; en el cual concurriesen los sectores públicos, privados y científico-académico. El directorio se encontraba integrado por el Intendente Regional, representantes del empresariado y representantes del Consejo Regional. Los ejes estratégicos correspondían a energía14, recursos hídricos, calidad de vida y sustentabilidad, capital humano e internacionalización de la Región de Coquimbo. Cada uno de estos ejes, daba origen a un directorio. 5.3.2
Corporación Privada del Desarrollo de la Región del Biobío
Esta Corporación tiene un origen un tanto diferente al caso anterior. Los hitos de esta Corporación se extienden al año 1986, momento en que frente al déficit de fondos que azotó al Hospital Clínico Regional de Concepción, la Corporación gestionó una inyección de recursos, superando la crisis. La Corporación también logró con éxito detener el remate de derechos de agua de 100 m3 por segundo del río Laja, destinados para la utilización en una central hidroeléctrica, perdiéndolos el río Biobío. En 1986 – 1987, frente al anuncio de la SEREMI de Obras Públicas de cerrar, por reparaciones, la pista central del aeropuerto Carriel Sur, regionalistas presionaron hasta conseguir que el Ministerio de Obras Públicas aceptara la propuesta de la Corporación que revirtió esta medida. Posteriormente, en el período 2001 – 2002, la desprotección que enfrentó la industria siderúrgica local ante la decisión de Estados Unidos y la comunidad Europea, entre otros, de aplicar salvaguardias para proteger el sector siderúrgico de sus países, significó que la Corporación y la comunidad de Talcahuano, se movilizaran enérgicamente para obtener igual respaldo de parte del gobierno y asegurar la continuidad de su operación. Posteriormente, en el año 2007, se realizó una campaña contra la fluorización del Agua Potable. Por razones éticas y con evidencia científica la Corporación lideró esta campaña, avalada por todos los gremios de la salud, científicos, organizaciones sociales y particulares.
14
En el caso del eje Energía, éste está integrado por:Director CRDP y Presidente CIDERE; SEREMI Energía; Directora Regional Servicio de Evaluación Ambiental; Representante Consejo Regional; Presidente CORMINCO A.G.; Presidente SAN; Director Delegación Regional CCHC; Presidente ASOINCO; Representante Centro de Energías Renovables; Rector Universidad de La Serena; Vicerrector Universidad Católica del Norte; Vicerrector INACAP La Serena; Gerente Zonal CONAFE; Gerente Zona Norte TRANSELEC; Gerente Zonal TRANSNET; Gerente Técnico ENLASA; Gerente General SCOTTA CHILE S.A.; Gerente VESTAS CHILE; Gerente General Consorcio Energético Regional; Gerente General Eólica Talinay; Gerente SN Power; Gerente Asuntos Corporativos GDF-Suez; Gerente General GPE S.A.; Representante Pacific Hydro; Gerente Centro de Estudios Avanzados en Zonas Áridas; Gerente Energías Andinas; Gerente General Kaltemp; Presidente ACERA; Gerente General Solar Energy
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Los objetivos de la Corporación son:
Apoyar programas de la inversión regional, destinados a crear desarrollo social y económico. Crear conciencia sobre la necesidad de descentralizar el país. Proponer iniciativas que incentiven la regionalización. Que las autoridades regionales sean elegidas, que participen en las decisiones del gobierno central y que tengan poder efectivo y recursos para realizar su labor a mejorar Contribuir a mejorar las condiciones de infraestructura en la región. Impulsar programas educacionales y culturales que destaquen los valores regionales. Diseño y realización de encuestas de opinión pública y estudios de temas regionales relevantes.
Los socios corresponden a las principales empresas regionales y nacionales, los sectores académicos, empresas de ingeniería, gremios empresariales regionales, gremios de profesionales regionales, bomberos, asociación de transportistas, etc. 5.3.3
Corporación Regional de Desarrollo Productivo de la Región de Tarapacá
Esta Corporación es financiada con aportes del Gobierno Regional de Tarapacá y tiene como misión el constituirse como la institución articuladora del sector privado con el sector público, representando a ambos frente a las necesidades e iniciativas de largo plazo, independiente del gobierno de turno. Aspira a convertirse en la entidad regional generadora de ideas, políticas y estrategias en el ámbito del desarrollo regional, articulando, representando y gestionando todas las materias del quehacer regional. Sus ejes de preocupación se concentran en el desarrollo regional del turismo, minería, comercio/logística e innovación/emprendimiento. Por ejemplo, en el caso de la minería, el objetivo del programa consiste en fortalecer la competitividad de las empresas proveedoras en la región, aumentando su sustentabilidad en el tiempo. La visión de futuro es generar competencias en proveedores regionales en ciertos nichos de especialización para proveer soluciones integradas que den respuesta a las nuevas necesidades del mercado y les conviertas en proveedores de clase mundial. Las áreas de este programa corresponden a: a. Procesos productivos y eficiencias de recursos Procesos en pilas / lixiviación Eficiencia de recursos (energía – hídricos) b. Continuidad operativa y automatización Sistemas de mantención Automatización y robótica MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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c. Sustentabilidad Gestión de residuos Centro de tecnología para proveedores de la minería d. Entorno e Innovación Fortalecimiento en gestión minera Centro de tecnología para proveedores de la minería En el año 2011 existían más de 36 empresas adheridas a esta iniciativa.
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SECCIÓN 6: LA PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES EN LAS DISCUSIONES DE ASOCIATIVIDAD. ANÁLISIS DE CONTENIDO DE LAS MESAS DE GESTIÓN TERRITORIAL
Durante los meses de agosto a noviembre del año 2014, el Ministerio de Energía llevó a cabo en siete regiones del país, donde el Ministerio disponía de Secretarías Regionales Ministeriales (a saber: Antofagasta, Coquimbo, Valparaíso, Biobío, Aysén, Magallanes y Región Metropolitana de Santiago) dos rondas de talleres participativos denominados “Mesas de Gestión Territorial”. En dichos talleres se discutieron con diferentes actores que se pueden considerar representativos de las comunidades involucradas (académicos, dirigentes vecinales, sector privado, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, pueblos indígenas), aspectos referentes al proyecto de ley sobre asociatividad. Cada sesión duró 5 horas aproximadas y el programa consistió en presentaciones por parte del Ministerio, preguntas guiadas de carácter individual, debate de las respuestas y discusiones plenarias sobre los temas relevantes de las discusiones. Como resultado de estos talleres se elaboraron documentos tipo actas, los cuales estuvieron a cargo del Instituto de Construcción de Consenso (CBI). 6.1
ESPECIFICIDAD DEL ANÁLISIS DE CONTENIDO DEL DISCURSO
Para adentrarse al análisis de los distintos temas tratados en estos talleres, es preciso tener presente algunas consideraciones de orden metodológico que ayudarán a comprender el uso de la técnica de análisis de contenido. En primer lugar, se utilizaron como objeto de análisis y sistematización, las actas de cada taller realizado, documentos intermedios denominados “corpus” en donde la consultora mencionada realizó previamente el vaciamiento y transcripción de lo oral a lo escrito. En ese sentido, el texto escrito es indispensable para un análisis de contenido de discurso (Baeza, 2002; Santander, 2011). Sin embargo, las metodologías utilizadas para la elaboración de las actas por parte de la consultora en las dos rondas de talleres fueron diferentes. En la primera de ellas se hizo a partir de las respuestas escritas de cada una de las preguntas individuales que se realizaron en cada sesión. En cambio, las actas de la segunda ronda de los talleres consistieron en los resúmenes de las ideas fuerzas discutidas por todo los asistentes que pedían la palabra a mano alzada. Esta diferencia implicó que el contenido de las actas de la segunda ronda poseía ideas más elaboradas, extensas y un poco más consensuadas en comparación con las primeras, que contienen respuestas textuales de cada uno de los asistentes. Con esta aclaración, se llevó a cabo el análisis de las dos rondas de talleres a través de la búsqueda de categorías transversales. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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La interpretación de las actas se realizó empleando la propuesta de análisis de contenido del discurso de Baeza (2002) y la herramienta de análisis de discurso propuesto por Santander (2011), los cuales incorporan técnicas de análisis de discurso cercanas a la tradición de Van Dijk (2000). Santander señala que para un análisis de contenido de los discursos, independiente de los estilos metodológicos o de los “paraguas” teóricos en que se posicione el analista, es necesario identificar si se trabajará con categorías analíticas previas o emergentes. Las primeras tienen relación con un proceder de base hipotético-deductiva, lo cual demandará disponer de un planteamiento teórico general, es decir, categorías conceptuales de análisis previas que apoyen la formulación de hipótesis verificadas en el corpus. Sin embargo, para el segundo caso, si el estudio comienza desde un relativo marco de incertidumbre del contenido mismo del corpus y más aún, donde el propio objetivo es extraer los grandes ejes temáticos que dan sentido a todo el texto, es pertinente disponer de categorías emergentes. Es decir, que al enfrentar el texto, vayan surgiendo categorías pertinentes que sean analizadas y conceptualizadas. Para el presente análisis, se optó la búsqueda de categorías emergentes, debido al interés por reconocer los grandes temas y subtemas que se abordaron transversalmente en la totalidad de los talleres ejecutados en las diferentes regiones, los cuales se convertirían a posteriori en categorías analíticas. Para esto se construyó una Malla Temática, propuesta por Baeza (2002) donde se identifican temas y subtemas abordados en los corpus. Teniendo las categorías de análisis, se procedió a desmembrarlas una por una a través de unos cuadros de análisis, donde se agregan las interrogantes surgidas y fragmentos discursivos de los corpus, que dan cuenta y ejemplifican cada una de las categorías.
6.2
RESULTADOS
A través de la malla temática de los talleres regionales se identificaron seis temas transversales. El primero de los temas fue categorizado como “Escalas de participación”, que se refiere a las dimensiones espaciales y territoriales que debe abarcar la participación de los diferentes actores involucrados en una asociatividad entre empresa, comunidad y Estado. El segundo tema fue categorizado como “Institucionalidad para la gobernanza” y dice relación con las instituciones propuestas para un proceso de asociatividad y sobre las características de los instrumentos participativos que implica. El tercer tema corresponde a los problemas de desarrollo local en los territorios y las comunidades, tales como emplazamiento o zonas de beneficios. Los participantes demostraron su interés relevante por conocer de qué se trata, a quiénes beneficiarán y dónde se localizaran estos aportes y el cómo se procedería para su distribución. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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Cómo cuarto tema se encuentra la categoría denominada “Fundamentos jurídicos e institucionales”, lo cual abarca por un lado, el asunto de las certezas jurídicas para llevar adelante cualquier tipo de acercamiento entre los actores que participarían en la asociatividad, y por otro lado, la relación y/o autonomía de la asociatividad respecto a otros mecanismos y procedimientos comprendidos en la evaluación y aprobación ambiental, ya existentes. El quinto tema tiene relación con los “Fundamentos económicos” e incluye la manera más adecuada para calcular el monto de los beneficios compartidos. Por último, es necesario individualizar el tema del rol de Estado en todo este proceso, específicamente desde la pregunta de ¿Cuál debería ser el tipo de acción que le corresponde? y su importancia en la definición y consenso de las políticas de largo plazo en materia económica, energética y social. Los seis temas y sus subtemas encontrados en el análisis de los talleres se muestran la Tabla siguiente: Tabla N° 4: Malla temática de los talleres regionales
Fuente: Elaboración propia, 2014.
MALLA TEMÁTICA DE TALLERES REGIONALES Sub-categoría analítica 1.1 La escala local: Identificación y representatividad de las comunidades 1. Escalas de participación 1.2 La escala comunal y sus dilemas 1.3 Reivindicación de la escala regional Categoría analítica
2.Institucionalidad para la gobernanza
2.1 Figuras institucionales 2.2 Características de instrumentos de participación
3. Asociatividad y desarrollo local
3.1 La cuestión del emplazamiento 3.2 Beneficios que se compartirían 3.3 Relacionamiento de los actores
4. Fundamentos jurídicosinstitucionales
4.1 Importancia de la certeza jurídica 4.2 Relaciones y autonomía de la asociatividad con los procedimientos aprobatorios ambientales
5. Aspectos económicos
5.1 Cálculo de aporte
6. Rol del Estado
6.1 Relacionamiento del Estado con los otros actores 6.2 Importancia de las políticas de Estado de largo aliento
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6.2.1
Escalas de participación
El tema de la multiescalaridad de la participación social se refiere a las interrogantes existentes respecto al alcance espacial y territorial de los actores involucrados en un proceso de asociación. La escala local es reiteradamente citada y evocada cuando se habla se asociatividad, aunque, persistan sin embargo, amplias interrogantes sobre sus reales alcances. De acuerdo a la discusión de los talleres, lo local sería el dónde se encuentran las “comunidades”, las cuales son los actores claves en este proceso. Sin embargo, respecto a esta escala resultan dos preguntas fundamentales: ¿Cómo se identifican las comunidades que deben ser consideradas dentro del espacio local? y ¿Cómo se asegura la representatividad de todas ellas en la adopción de decisiones? La consideración de la escala local como espacio social construido por las comunidades es un problema complejo y relevante, que no acepta soluciones simplificadas. Si el territorio es analizado como expresión de escala local, es necesario reconocer que sus límites, dominio y propiedad constituyen problemas sensibles, heterogéneos y cambiantes, en especial debido a que se reconfiguran permanentemente en función de los intereses de los actores. En este sentido, las comunidades son muy pocas veces abordadas de buena manera cuando esto se hace desde lógicas asimétricas y lejanas a sus propias realidades territoriales. En este sentido sería necesario que una propuesta de asociatividad tenga claro el qué se va a entender por comunidad, como se van a identificar cada una de ellas y como se va a asegurar su plena representatividad y participación dentro de la organización que se proponga. La aclaración de estos problemas es un asunto complejo, que requiere análisis socio-políticoterritoriales, destacando la preparación de mapas y redes de actores. Una segunda escala de participación que se discutió en los talleres regionales corresponde a la comunal, en especial, cuando se habla de administrar los beneficios que se obtengan de algún proceso de asociatividad. Respecto al rol municipal existen posiciones divididas: por un lado hay una recurrente desconfianza de la labor e idoneidad de la administración municipal y por otro, se encuentran actores que señalan la necesidad de apoyar y fortalecer los municipios. Para estos últimos, la escala comunal correspondería la idónea para la gestión local de los proyectos mientras que para los primeros, debería ser discutida.
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Algunos de los discursos son los siguientes: “Los recursos deben ser entregados a los municipios y distribuirse a toda la comuna” 1ra ronda Taller Viña del Mar “Dado que existe desconfianza en los municipios, se plantea generar una institucionalidad que considere el nivel local pero asociada a un organismo regional” 2da ronda Taller La Serena
Por último, en los talleres surgió insistentemente la pertinencia de considerar la escala regional en cualquier proceso de asociatividad. La reivindicación de la escala regional no está dada solo por el efecto de alcance mayor que se supone tienen los proyectos más grandes, sino porque se entiende que se debe posicionar a la región como una instancia de autonomía en el diseño y realización de sus propios planes de desarrollo, acorde a sus particularidades y necesidades. Es así como la región aparece como una instancia necesaria de contraposición al centralismo y concentración que se estima ejerce la capital respecto a las visiones políticas que poseen las diversas regiones del país.
Tabla N°5: Análisis de contenido de la categoría “Escalas de participación” ANÁLISIS DE CONTENIDO DE LA ESCALARIDAD MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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Categoría analítica 1. Escalas de participación
Sub-categoría analítica
Interrogantes
1.1 La escala local: Identificación y representatividad de las comunidades
-¿Qué hablamos cuando nos referimos a lo local? -¿Cómo podemos identificar las comunidades?
1.2 La escala comunal y sus dilemas
Personas naturales Unidades vecinales Comunidades
-Posiciones divididas: Desconfianza en la administración municipal versus necesidad de apoyar y fortalecer los municipios. -Para algunos la escala comunal es la escala local de los proyectos.
Comunas Intercomunal Cuencas
Fragmentos discursivos “¿Quiénes son la comunidad y cómo interactúan? 1ra ronda Taller Viña del Mar “¿Cómo sería una adecuada representatividad de estas?” 2da ronda Taller Concepción “Dado que existe desconfianza en los municipios, se plantea generar una institucionalidad que considere el nivel local pero asociada a un organismo regional”. 2da ronda Taller La Serena “Debe haber un consejo de inclusión de comunidades, constituidos por organizaciones sociales que dependen del Municipio con un departamento de energético que considere prioridades comunales”. 2da ronda Taller Valparaíso “Los recursos deben ser entregados a los municipios y distribuirse a toda la comuna”.
1.3 Reivindicación de la escala regional
-Reivindicación de lo regional como respuesta a la visión centralista de las políticas. -Posibilidad de que la escala regional sea la idónea para la administración de los beneficios. -Debe haber más apoyo a las políticas de desarrollo regionales. -Regionalización de los procesos en contraste con el centralismo. Pocas veces nombrado: Escala provincial -Especificidad de las regiones
1ra ronda Taller Viña del Mar “(Debe existir) flexibilidad para entender las particularidades regionales” 1ra ronda Taller Punta Arenas “(La) distribución de los beneficios se debe enfocar en la región para que responda a una política de desarrollo regional y económica solidaria “ 2da ronda Taller Punta Arenas 2da ronda Taller Aysén
Fuente: Elaboración propia, 2014.
6.2.2
Institucionalidad para la gobernanza
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En los talleres regionales surgió como otro tema relevante, el cómo debería ser la organización institucional que diera forma a un proceso de asociatividad y cuáles deberían ser las relaciones de poder entre sus integrantes, es decir, en cuanto a su gobernanza. En este punto las actas incluyen tanto un listado de las posibles figuras institucionales existentes y conocidas, como otras instituciones que podrían ser creadas para enfrentar esta necesidad. De manera general se podría decir que existe una recurrencia de menciones como fundaciones, corporaciones, fondos con administración regional, comités y cooperativas, aunque esta última es menos frecuente. Tabla N° 6: Análisis de contenido de la categoría “Institucionalidad para la gobernanza” ANÁLISIS DE CONTENIDO SOBRE INSTITUCIONALIDAD PARA LA GOBERNANZA Categoría analítica Sub-categoría Interrogantes Fragmentos analítica discursivos 2. Institucionalidad 2.1 Figuras Se nombran: para la gobernanza institucionales Fundaciones locales Fundaciones regionales Fondos regionales Corporaciones municipales Corporaciones regionales Corporaciones de desarrollo regional Corporaciones de desarrollo local Cooperativas Comité de desarrollo local Comité de decisiones locales Incorporar Gobiernos Regionales (GOREs) 2.2 Características -Consenso amplio de que la “ La participación, el de instrumentos de participación debe ser temprana, conocimiento e participación oportuna, inicial a las etapas de diseño involucramiento del proyecto. debe ser temprano -Cultura y diálogo generan confianza, para las la cual es un principio fundamental de comunidades” la asociatividad. 1ra ronda Taller -Acceso a la información fidedigna de Coquimbo manera transparente y legible. Protocolos obligatorios de “No es suficiente entrega de la Información solo compartir -Capacitación de todos los actores beneficios para una participación real (en económicos sino especial a las comunidades). que también Escuelas sociales de educación información”. Comité participativos de seguimiento de proyectos 1ra ronda Taller Consensuar la necesidad misma Punta Arenas del proyecto.
Fuente: Elaboración propia, 2014. Otro tema relevante de la gobernanza dice relación con las características de los instrumentos participativos que se llevarían a cabo. Una primera idea fuerza es el consenso de que la MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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participación de los actores debe ser temprana y oportuna, ubicándose en las etapas de diseño del proyecto. “La participación, el conocimiento e involucramiento debe ser temprano para las comunidades” 1ra ronda Taller Coquimbo Una segunda lectura importante señala que la ley de asociatividad tiene como principal fundamento compartir beneficios tales como información y conocimiento de manera fidedigna y legible, así como abrir los espacios para instancias de diálogo que generen confianza. En ningún caso resulta aceptable para las comunidades reducirla solo a sus componentes económicos. “No es suficiente solo compartir beneficios económicos sino que también información”. 1ra ronda Taller Punta Arenas Relacionado con lo anterior, se habla de la importancia de capacitar a todos los actores (en especial a las comunidades) para poder dialogar y participar en igualdad de condiciones y asegurar así, una presencia real en la toma de decisiones. Por último, se indica la necesidad de consensuar la necesidad misma del proyecto y no dar por aceptada su instalación a través de metadiscursos de desarrollo económico y energético de carácter nacional que poco tienen que ver con las realidades territoriales en donde se materializan tales discursos.
6.2.3
Asociatividad y desarrollo local
En esta categoría se trataron tres temas específicos que de alguna manera tiene relación con el cómo interactúan las iniciativas de asociatividad con el desarrollo local de las comunidades y los territorios. El primero de ellos es la cuestión del emplazamiento de los proyectos y con ello la delimitación de la zona de distribución espacial de los eventuales beneficios entre los actores. De manera general, en todos los talleres se señala que este tema tiene alto grado de complejidad, por lo cual no es algo que se pueda zanjar de manera rápida. Sin embargo, se considera que la definición que se elabore debe ser ampliamente conocida, validada y aceptada por todos los actores, en la medida que las decisiones que se adopten al respecto generan conflictos mayores a los que se busca resolver. “La definición de zonas de intervención territorial que sea conocida, validada y aceptada por los distintos actores” MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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1ra ronda Taller Concepción La siguiente definición, junto con asimilar el área de beneficio de la asociatividad a la de área de influencia de las evaluaciones de impacto ambiental de los proyectos, propone:
“El área de influencia debiera ser flexible y adaptativo, se debe considerar respecto al tamaño del proyecto y no debe usar solo criterios SEIA” 2da ronda Taller Santiago Otro tema relacionado con el desarrollo local es el tipo de beneficios que se compartirían en una asociación de actores. Al respecto, se insiste en la necesidad que no se consideren solo los beneficios de carácter monetario, sino todos aquellos que aporten efectivamente y en forma coordinada al desarrollo local de los territorios: “No solo es tema de entregar recursos económicos, sino que la empresa se involucre en el desarrollo local” 1ra ronda Taller Viña del Mar Otra de las ideas mencionadas en los talleres y que tiene relación con los beneficios que se compartirían en el marco del desarrollo local, es la propuesta de rebaja de las tarifas eléctricas en el área de beneficios, que es interpretada como favorable para las comunidades.
Tabla N° 7: Análisis de contenido de la categoría “Asociatividad y desarrollo local” ANÁLISIS DE CONTENIDO SOBRE ASOCIATIVIDAD Y DESARROLLO LOCAL MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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Categoría analítica 3. Asociatividad y desarrollo local
Sub-categoría analítica 3.1 La cuestión del emplazamiento
3.2 Beneficios que se compartirían
3.3 Relacionamiento de los actores
Interrogantes -Generar un concepto territorial para la asociatividad. -Dificultad para definir área de emplazamiento. -Debe ser validada por todos los actores. -Debe ser más que beneficios monetarios. -Tarifas eléctricas más bajas para la comunidad.
-Importancia de instrumentos de relacionamiento entre los actores, que contengan reglas de representatividad, mecanismos de convocatoria, etc.
Fragmentos discursivos Propuesta: “ El área de influencia debiera ser flexible y adaptativo, se debe considerar respecto al tamaño del proyecto y no se deben usar solo criterios SEIA” 2da ronda Taller Santiago “La definición de zonas de intervención territorial que sea conocida, validad y aceptada por los distintos actores” 1ra ronda Taller Concepción “No solo es tema de entregar recursos económicos, sino que la empresa se involucre en el desarrollo local” 1ra ronda Taller Viña del Mar “Tarifas eléctricas más bajas para la comunidad” 1ra ronda Taller Concepción 1ra ronda Taller Coquimbo 1ra ronda Taller Coyhaique “¿Cómo podemos asociarnos con megaproyectos eléctricos al no existir igualdad de condiciones?” 1ra ronda Taller Coyhaique “debe haber una declaración o consenso de lo que realmente se quiere lograr” 1da ronda Taller Santiago
-Poca validación de la autonomía de las comunidades. -Existe un alto grado de desconfianza respecto al proyecto de Ley, empresas consultoras y sus estudios y por la administración municipal en el país.
“Se ve en ella (proyecto de Ley) una iniciativa para destrabar y facilitar el desarrollo de grandes proyectos a través de un proceso de trasparentar las compensaciones a comunidades” 2da ronda taller Aysén “Se debe eliminar las consultoras que hacen estudios a empresas o deben ser muy regulados que ya hay desconfianza en sus estudios” 1ra ronda Taller Concepción
Fuente: Elaboración propia, 2014. También respecto a las relaciones entre la asociatividad y el desarrollo local, destaca la importancia que se ha otorgado en los talleres al tipo y calidad de las relaciones entre los actores. Por un lado, se trata de señalar la importancia de contar con instrumentos que regulen el relacionamiento entre éstos, conteniendo reglas de representatividad, mecanismos de MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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convocatoria, etc. Se habla asimismo, de que se acostumbra en estos temas a dar poco validez a los proceso participativos de las comunidades. Por otro lado, concerniente al relacionamiento de los actores, se puede evidenciar en los talleres que existen tres temas de desconfianzas, algunos históricos y otros recientes, los cuales afectarían cualquier tipo de relacionamiento entre los actores involucrados. En primer lugar, existe desconfianza con el propio proyecto de Ley de asociatividad, sus objetivos, alcances y resultados. Segundo, la hay en cuanto a las empresas consultoras que construyen informes y antecedentes poco fidedignos y con escasa neutralidad en estos temas. Por último, existe desconfianza con la administración comunal, antecedente ya tratado en categorías anteriores, pero relevante pues la base misma de la asociatividad está íntimamente unida con las relaciones de confianza que se deben establecer. Se ve en ella (proyecto de Ley) una iniciativa para destrabar y facilitar el desarrollo de grandes proyectos a través de un proceso de trasparentar las compensaciones a comunidades” 2da ronda taller Aysén “Se debe eliminar las consultoras que hacen estudios a empresas o deben ser muy regulados que ya hay desconfianza en sus estudios” 1ra ronda Taller Concepción 6.2.4
Fundamentos jurídicos-institucionales
De los temas relacionados con los fundamentos jurídicos-institucionales tratados en los talleres regionales, se desprende por un lado, la importancia de la certeza jurídica, es decir, la existencia de un marco normativo claro, el cual contenga los mecanismos legítimos de solución de controversias, indicando con quién o quienes se deben producir la asociación, entre otras cosas. “Se necesita certeza jurídica en toda la vida útil del proyecto” 1ra ronda Taller Santiago “Se necesita certeza jurídica, leyes y normas de regulación claras” 1ra ronda Taller Concepción También se habló de la importancia de considerar y resguardar la ley ante los vacíos legales, los cuales pueden ser trampas en contra de la asociatividad. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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Tabla N° 8: Análisis de contenido de la categoría “Aspecto jurídico-institucional” ANÁLISIS DE CONTENIDOS JURÍDICO-INSTITUCIONAL Categoría Sub-categoría Interrogantes analítica analítica 4. Fundamentos 4.1 Importancia -Definición clara de un marco jurídicos e de la certeza normativo institucionales jurídica -Mecanismos legítimos de solución de controversias -Definición clara con quién o quienes se deben asociar. -Considerar los vacíos legales como trampas en contra de la asociatividad -Se debe hablar de proyectos no de empresas. 4.2 Relaciones y - Asociatividad antes de pasar autonomía de la por SEIA (participación temprana asociatividad con en el diseño del proyecto) los Ó asociatividad antes de RCA, procedimientos ¿habrían dos instancias aprobatorios paralelas de participación? ambientales
Fragmentos discursivos “Se necesita certeza jurídica en toda la vida útil del proyecto” 1ra ronda Taller Santiago “Se necesita certeza jurídica, leyes y normas de regulación claras” 1ra ronda Taller Concepción
“ No pueden haber dos instancias paralelas de participación, el Ministerio de Energía debe prestar apoyo pero no debe generar una instancia paralela” 2da ronda Taller Antofagasta “La participación temprana es antes del SEIA” 1ra ronda Taller Punta Arenas
Fuente: Elaboración propia, 2014. Como lo señala la tabla N°8, se habló también de las relaciones y autonomía de la asociatividad con los procedimientos aprobatorios ambientales ya existentes. Se indicó al respecto que cualquier iniciativa de acercamiento, diálogo y asociación debe ser trabajada antes de que el proyecto ingrese al Servicio de Evaluación Ambiental existente en el país. “La participación temprana es antes del SEIA” 1ra ronda Taller Punta Arenas Sin embargo se llamó a tener cuidado con dar cabida a instancias paralelas de participación comunitaria. “No pueden haber dos instancias paralelas de participación, el Ministerio de Energía debe prestar apoyo pero no debe generar una instancia paralela” 2da ronda Taller Antofagasta 6.2.5
Aspectos económicos
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En cuanto a los beneficios económicos que se podrían generar a través de la asociatividad, se interrogó principalmente de ¿cuál sería la base para calcular los aportes económicos?, ante lo cual se obtuvieron solo respuestas generales. Principalmente la discusión giró en torno a si el aporte económico debiese ser por el concepto de las ventas o por las utilidades del proyecto. Algunas consideraciones hablan de la importancia de incorporar a esta ecuación económica la variante de potencial de inyección de energía del proyecto a los sistemas interconectados del país. Por otro lado, se precisa que es necesario hablar de proyecto no de empresa, pues es recurrente que una empresa tenga más de un proyecto o planta. Tabla N° 9: Análisis de contenidos de la categoría “Aspecto económico” ANÁLISIS DE CONTENIDOS ECONÓMICO Categoría Sub-categoría Interrogant Fragmentos discursivos analítica analítica es “Debe ser de las ventas y de la 5.1 Cálculo de -¿Cuál es la 5. Aspectos base para proyección de energía al sistema” aportes económicos calcular los aportes? 2da ronda Taller Concepción “Deben ser de las utilidades de cada planta y no de la empresa” 2da ronda Taller Concepción “ A través de las ventas, diferenciado de los impuestos para evitar que se sobregraven las empresas y se reduzcan las instituciones” “A partir de las utilidades, en que la comunidad sea socia del proyecto o se desarrollen proyectos por agente sociales” 2da ronda Taller Aysén Fuente: Elaboración propia, 2014.
6.2.6
Rol del Estado
En cuanto al rol del Estado, se abrieron dos interrogantes importantes. La primera habla del tipo de relaciones que se debiese establecer y propiciar por parte del Estado con los demás actores y de la importancia de las políticas de Estado de largo aliento en materias económicas, energéticas y sociales. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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El Estado debe definir su visión del país, su política económica y su política energética” 2ra ronda Taller Valparaíso Se discutió la importancia de clarificar por parte del Estado cuál es su rol dentro de las relaciones de asociatividad que pretende impulsar, cómo también no olvidar que los problemas históricos de relacionamiento y de confianza no son solamente entre comunidad y empresa como se ha querido resaltar, sino que a la vez, existe un problema de desconfianza y falta de entendimiento entre la comunidad y el Estado igualmente relevante. A la vez, se menciona como necesario avanzar en mejorar la coordinación institucional del Estado, ya que su actuar descoordinado y visión sectorial de las realidades nacionales han llevado a constantes fracasos. Frente a ello, la ley de asociatividad no será una excepción sino se entiende que la institucionalidad estatal debe demostrar tener un mejor entendimiento entre los suyos, primeramente, antes de avanzar en un entendimiento con los demás actores.
Tabla N°10: Análisis de contenido de la categoría “Rol del Estado”
Categoría analítica 6. Rol del Estado
ANÁLISIS DEL ROL DEL ESTADO Sub-categoría Interrogantes Fragmentos discursivos analítica 6.1 ¿Cuál es el rol del Estado “ El estado como catalizador de Relacionamiento en materia energética y acuerdos y acercamientos del Estado con específicamente en esta ”
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los otros actores
1ra ronda Concepción
ley?
Nivelador de asimetrías Garante de derechos Ser parte del proyecto
La mejoría de las relaciones y articulación entre actores no solo es entre empresacomunidad, también es entre Estado-comunidad.
6.2 Importancia de las políticas de Estado de largo aliento
Mejorar coordinación institucional del Estado. Importancia de definir su visión país Política económica lleva a una política energética. No hay claridad del concepto de asociatividad. No hay claridad de la política energética del país.
“Avanzar de un Estado centralizado a un Estado regional” 1ra ronda Punta Arenas “ El Estado debe definir su visión país, su política económica y su política energética” 2ra ronda Taller Valparaíso
“Debe haber claridad de la política energética del país” 2ra ronda Aysén “Responder estas preguntas sin una explicación clara sobre el término de asociatividad luego de dar luces de que ya existen lineamientos preconcebidos que apuntan a la hidroelectricidad parece una falta de respeto” 1ra ronda Coyhaique “ Se necesita claridad de las visiones de los actores, claridad que realmente quiere el Estado, el privado y las comunidades” 1ra ronda Punta Arenas
Fuente: Elaboración propia, 2014. Por último, se habla de la importancia en este contexto de la definición y claridad de las políticas de largo plazo por parte del Estado, las cuales debieran definir la visión-país del Estado frente a políticas relacionadas con temas económicos y energéticos. De esta última, los talleres señalan que no existe una precisión y un consenso, lo cual es imprescindible para para definir y diseñar una ley de asociatividad u otra que se quiere impulsar. Por otro lado, se evidencia en los talleres que no existe tampoco una claridad del concepto de asociatividad y por lo mismo no hay seguridad de que todos los actores estén entendiendo y esperando lo mismo de este proyecto de ley.
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SECCIÓN 7: MARCO ASOCIATIVIDAD
JURÍDICO
PARA
LA
FISCALIZACIÓN
DE
LA
Se estima que en el ordenamiento jurídico vigente, existen mecanismos legales que permiten un efectivo control y fiscalización del ejercicio de las potestades legales de la estructura orgánica institucional de nivel regional y comunal, en particular en aquello referido al uso y destino de los recursos de para la gestión de la asociatividad. No obstante lo anterior, se sugiere la incorporación de normas expresas en las respectivas leyes orgánicas, de la Contraloría General de la República o bien del Ministerio de Justicia y/o de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior. Lo anterior, con el fin de facilitar la adecuada participación de las organizaciones de interés público, de acuerdo a la Ley Nº 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública. A continuación se realiza un análisis de las potestades públicas que ejercen algunos órganos de la Administración del Estado y del marco jurídico, para la fiscalización de las materias atingentes que contendría la futura ley. Estas son: a) Código Civil b) Ministerio de Justicia c) Contraloría General de la República d) Superintendencia de Electricidad y Combustible e) Ministerio de Medio Ambiente, Servicio de Evaluación Ambiental, Superintendencia de Medio Ambiente. f)
Gobierno y Administración Regional
g) Municipalidades h) Junta de vecinos y organizaciones comunitarias i)
Organizaciones de Interés Público, Asociaciones y Participación Ciudadana
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7.1
CÓDIGO CIVIL
DFL N° 1/2000 fija texto refundido, coordinado y sistematizado del Código Civil.
7.2
Corresponde al Ministerio de Justicia la fiscalización de las asociaciones y fundaciones. En ejercicio de esta potestad podrá requerir a sus representantes que presenten para su examen las actas de las asambleas y de las sesiones de directorio, las cuentas y memorias aprobadas, libros de contabilidad, de inventarios y de remuneraciones, así como cualquier otra información respecto del desarrollo de sus actividades.
El Ministerio de Justicia podrá ordenar a las corporaciones y fundaciones que subsanen las irregularidades que comprobare o que se persigan las responsabilidades pertinentes, sin perjuicio de requerir del juez las medidas que fueren necesarias para proteger de manera urgente y provisional los intereses de la persona jurídica o de terceros.
Las personas jurídicas regidas por este Título estarán obligadas a llevar contabilidad de conformidad con los principios de contabilidad de aceptación general. Deberán además confeccionar anualmente una memoria explicativa de sus actividades y un balance aprobado por la asamblea o, en las fundaciones, por el directorio.
Las personas jurídicas cuyo patrimonio o cuyos ingresos totales anuales superen los límites definidos por resolución del Ministro de Justicia, deberán someter su contabilidad, balance general y estados financieros al examen de auditores externos independientes designados por la asamblea de asociados o por el directorio de la fundación de entre aquellos inscritos en el Registro de Auditores Externos de la Superintendencia de Valores y Seguros. MINISTERIO DE JUSTICIA
Decreto Ley N° 3346/1980 Fija el Texto de la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia. Al Ministerio de Justicia le corresponde intervenir en la concesión y cancelación de personalidad jurídica a las corporaciones y fundaciones regidas por el Título XXXIII del Libro I del Código Civil, en la aprobación y reformas de sus estatutos, en su fiscalización y en el otorgamiento de certificados sobre vigencia de aquel beneficio. 7.3
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Ley N° 10.336, Fija el texto refundido de la Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República. La Contraloría General de la República en virtud de las facultades que los artículos 6° y 25° de la ley N° 10.336, le conceden, puede eventualmente fiscalizar específicamente, para los fines MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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de informar sobre cualquier asunto que se relacione o pueda relacionarse con la inversión o compromiso de los fondos públicos, y fiscalizar la correcta inversión de los fondos fiscales que cualquiera persona o instituciones de carácter privado perciban por leyes permanentes a título de subvención o aporte del Estado para una finalidad específica y determinada. Asimismo, el Órgano Fiscalizador puede ejercer las atribuciones previstas en los artículos 85 del cuerpo legal citado, que consigna que toda persona o entidad que reciba fondos públicos está obligado a rendir a la Contraloría las cuentas comprobadas de su manejo en la forma y plazos que determina dicha ley; y 52 del decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, que establece que corresponde a la Contraloría General de la República, fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que dicen relación con la administración de los recursos del Estado y efectuar auditorías para verificar la recaudación, percepción e inversión de sus ingresos y de las entradas propias de los servicios públicos, lo cual debe relacionarse con lo dispuesto en la resolución N° 759, de 2003, de este origen -que Fija Normas de Procedimientos Sobre Rendición de Cuentas-, que en su acápite 5.3 se refiere a las rendiciones relativas a transferencias al sector privado. 7.4
SUPERINTENDENCIA DE ELECTRICIDAD Y COMBUSTIBLE
Ley N° 18410/85 Crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.
El objeto de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles será fiscalizar y supervigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias, y normas técnicas sobre generación, producción, almacenamiento, transporte y distribución de combustibles líquidos, gas y electricidad, para verificar que la calidad de los servicios que se presten a los usuarios sea la señalada en dichas disposiciones y normas técnicas, y que las antes citadas operaciones y el uso de los recursos energéticos no constituyan peligro para las personas o cosas.
Resolver fundadamente los conflictos derivados de la obligación de los propietarios de líneas eléctricas que hagan uso de servidumbre, en orden a permitir el uso de sus postes, torres y demás instalaciones para el establecimiento de otras líneas eléctricas o para el paso de energía; informar a los Tribunales Ordinarios de Justicia en los juicios sumarios originados con motivo de las referidas servidumbres, y autorizar, en casos que estime calificados, la servidumbre temporal de postación eléctrica, pudiendo fijar, en cada caso, el monto del pago correspondiente.
Tasar el valor de la canalización subterránea de las líneas de distribución de energía eléctrica, de gas y de combustibles líquidos, dispuesta por los alcaldes, cuando las municipalidades reclamen de los valores determinados por los concesionarios.
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7.5
MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE – SERVICIO DE EVALUACIÓN AMBIENTAL – SUPERINTENDENCIA DE MEDIO AMBIENTE
Ley N° 20.417 Crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente.
La Superintendencia del Medio Ambiente tendrá por objeto ejecutar, organizar y coordinar el seguimiento y fiscalización de las Resoluciones de Calificación Ambiental, de las medidas de los Planes de Prevención y/o de Descontaminación Ambiental, del contenido de las Normas de Calidad Ambiental y Normas de Emisión, y de los Planes de Manejo, cuando corresponda, y de todos aquellos otros instrumentos de carácter ambiental que establezca la ley.
La Superintendencia tendrá las siguientes funciones y atribuciones:
Fiscalizar el permanente cumplimiento de las normas, condiciones y medidas establecidas en las Resoluciones de Calificación Ambiental, sobre la base de las inspecciones, controles, mediciones y análisis que se realicen, de conformidad a lo establecido en esta ley.
Velar por el cumplimiento de las medidas e instrumentos establecidos en los Planes de Prevención y, o de Descontaminación Ambiental, sobre la base de las inspecciones, controles, mediciones y análisis que se realicen de conformidad a lo establecido en esta ley.
Contratar las labores de inspección, verificación, mediciones y análisis del cumplimiento de las normas, condiciones y medidas de las Resoluciones de Calificación Ambiental, Planes de Prevención y, o de Descontaminación Ambiental, de las Normas de Calidad Ambiental y Normas de Emisión, cuando correspondan, y de los Planes de Manejo, cuando procedan, a terceros idóneos debidamente certificados.
Los requisitos y el procedimiento para la certificación, autorización y control de las entidades y sus inspectores, serán establecidos en el Reglamento, el que deberá a lo menos considerar la incompatibilidad absoluta entre el ejercicio de labores de fiscalización y las de consultoría para la elaboración de Declaraciones o Estudios de Impacto Ambiental, así como los requisitos mínimos de conocimiento, la experiencia calificada, de a lo menos 3 años, en materias relacionadas, los procedimientos de examen o verificación de antecedentes, personal idóneo e infraestructura y equipamiento suficiente para desarrollar las labores solicitadas. Las entidades e inspectores así autorizados quedarán sujetos a la permanente fiscalización y supervigilancia de la Superintendencia o de aquellas entidades públicas o privadas que ésta determine. Los proyectos o actividades inspeccionadas por las entidades a que se refiere el inciso primero, que cumplan con las exigencias señaladas, tendrán derecho a un certificado, cuyas MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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características y vigencia serán establecidas por la Superintendencia, de acuerdo con la naturaleza de las mismas y conforme a las normas que establezca el Reglamento.
Exigir, examinar y procesar los datos, muestreos, mediciones y análisis que los sujetos fiscalizados deban proporcionar de acuerdo a las normas, medidas y condiciones definidas en sus respectivas Resoluciones de Calificación Ambiental o en los Planes de Prevención y, o de Descontaminación que les sean aplicables.
Requerir de los sujetos sometidos a su fiscalización y de los organismos sectoriales que cumplan labores de fiscalización ambiental, las informaciones y datos que sean necesarios para el debido cumplimiento de sus funciones, de conformidad a lo señalado en la presente ley.
Para estos efectos, la Superintendencia deberá conceder a los requeridos un plazo razonable para proporcionar la información solicitada considerando las circunstancias que rodean la producción de dicha información, incluyendo volumen de la información, complejidad, ubicación geográfica del proyecto, entre otros.
Impartir directrices técnicas de carácter general y obligatorio, definiendo los protocolos, procedimientos y métodos de análisis que los organismos fiscalizadores, las entidades acreditadas conforme a esta ley y, en su caso, los sujetos de fiscalización, deberán aplicar para el examen, control y medición del cumplimiento de las Normas de Calidad Ambiental y de Emisión.
Administrar un mecanismo de evaluación y certificación de conformidad, respecto de la normativa ambiental aplicable y del cumplimiento de las condiciones de una autorización de funcionamiento ambiental.
Para estos efectos, la Superintendencia administrará un sistema de acreditación de personas naturales y jurídicas que realicen estas evaluaciones y certificaciones. El Reglamento determinará los requisitos, condiciones y procedimientos necesarios para su administración y funcionamiento, el que deberá a lo menos considerar la incompatibilidad absoluta entre el ejercicio de labores de evaluación y certificación y las de consultoría para la elaboración de Declaraciones o Estudios de Impacto Ambiental, así como los requisitos mínimos de conocimiento, la experiencia calificada, de a lo menos 3 años, en materias relacionadas, los procedimientos de examen o verificación de antecedentes, personal idóneo e infraestructura y equipamiento suficiente para desarrollar las labores solicitadas.
7.6
GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN REGIONAL
DFL N° 1-19175 fija el texto refundido, coordinado, sistematizado y actualizado de la Ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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7.7
Las corporaciones y fundaciones deberán rendir anualmente cuenta documentada al gobierno regional respectivo acerca de sus actividades y del uso de sus recursos. Sin perjuicio del control del Gobierno Regional, la fiscalización la debe ejercer el consejo directamente o a través de las unidades que determine, respecto del uso de los aportes efectuados por éste. Asimismo, la Contraloría General de la República fiscalizará las corporaciones y fundaciones constituidas por los gobiernos regionales o en que éstos participen, de acuerdo a lo previsto en este Título, respecto del uso y destino de sus recursos, pudiendo disponer de toda la información que requiera para este efecto.
MUNICIPALIDADES
DFL N°1/2006 fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades:
Las corporaciones y fundaciones de participación municipal deberán rendir semestralmente cuenta documentada a las municipalidades respectivas acerca de sus actividades y del uso de sus recursos.
Lo anterior, sin perjuicio de la fiscalización que pueda ejercer el concejo respecto del uso de los aportes o subvenciones municipales.
La fiscalización de estas entidades será efectuada por la unidad de control de la municipalidad, en lo referente a los aportes municipales que les sean entregados.
Sin perjuicio de lo establecido en los artículos 6º y 25 de la Ley Nº 10.336, la Contraloría General de la República fiscalizará las corporaciones, fundaciones o asociaciones municipales, cualquiera sea su naturaleza y aquellas constituidas en conformidad a este título, con arreglo al Decreto con Fuerza de Ley Nº 1-3.063, del año 1980, del Ministerio del Interior, o de acuerdo a cualquiera otra disposición legal, respecto del uso y destino de sus recursos, pudiendo disponer de toda la información que requiera para este efecto.
La unidad de control municipal respectiva tendrá, en los mismos términos, la facultad fiscalizadora respecto de estas entidades.
7.8
JUNTAS DE VECINOS Y ORGANIZACIONES COMUNITARIAS
DS N° 58/97 del Ministerio del Interior fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 19.418, Sobre Juntas de Vecinos y Demás Organizaciones Comunitarias. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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Los estatutos deberán contener los órganos de administración y control, y sus atribuciones. El directorio, sin perjuicio de lo que dispongan los respectivos estatutos, debe colaborar con el presidente en la elaboración de la cuenta anual a la asamblea sobre el funcionamiento general de la organización, especialmente en lo referido al manejo e inversión de los recursos que integran su patrimonio. Las organizaciones comunitarias deben confeccionar anualmente un balance o una cuenta de resultados, según el sistema contable con que operen, y someterlos a la aprobación de la asamblea. La asamblea general elegirá anualmente la comisión fiscalizadora de finanzas, que estará compuesta por tres miembros, a la cual corresponderá revisar las cuentas e informar a la asamblea general sobre el balance o cuenta de resultados, inventario y contabilidad de la organización comunitaria.
7.9
ORGANIZACIONES DE INTERÉS PÚBLICO, ASOCIACIONES Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Ley Nº 20.500 Sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública: Son organizaciones de interés público, para efectos de la presente ley y los demás que establezcan leyes especiales, aquellas personas jurídicas sin fines de lucro cuya finalidad es la promoción del interés general, en materia de derechos ciudadanos, asistencia social, educación, salud, medio ambiente, o cualquiera otra de bien común, en especial las que recurran al voluntariado, y que estén inscritas en el Catastro que establece el artículo siguiente. Por el solo ministerio de la ley tienen carácter de interés público las organizaciones comunitarias funcionales, juntas de vecinos y uniones comunales constituidas conforme a la ley Nº 19.418 y las comunidades y asociaciones indígenas reguladas en la ley Nº 19.253. Su inscripción en el Catastro se practicará de oficio por el Consejo Nacional que se establece en el Título III. Los estatutos de las asociaciones deberán garantizar los derechos y deberes que tendrán sus asociados en materia de acceso a información del estado de cuentas. Las organizaciones de interés público que reciban fondos públicos, en calidad de asignaciones para la ejecución de proyectos, subvenciones o subsidios, o a cualquier otro título, deberán informar acerca del uso de estos recursos, ya sea publicándolo en su sitio electrónico o, en su defecto, en otro medio. Anualmente, las organizaciones de interés público deberán dar a conocer su balance contable en la forma señalada en letra anterior. Tanto el catastro como las resoluciones del Consejo Nacional y de los consejos regionales del Fondo deberán encontrarse a disposición de la Contraloría General de la República, para el efecto de que ésta conozca la asignación y rendición de cuenta de los recursos. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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SECCIÓN 8:
MARCO JURÍDICO PARA LA ADMINISTRACIÓN DEL PROCESO
Al igual que en el capítulo anterior, se estima que la institucionalidad y marco jurídico vigente es apropiado y suficiente para la administración del procesos de asociatividad. Por lo tanto, se propone que se sigan los criterios legales señalados en el DFL N° 1-19.175 que fija el texto refundido, coordinado, sistematizado y actualizado de la Ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional y en el DFL N°1/2006 que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. Ello, sin perjuicio de lo que se propone en relación a la estructura orgánica que conocerá de las materias de la futura ley, referido a la necesidad de integrar formalmente a las organizaciones reguladas en el DS N° 58/97 del Ministerio del Interior fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 19.418, Sobre Juntas de Vecinos y demás organizaciones comunitarias. A continuación, se analizan criterios legales para la administración de la Asociatividad, a través de mecanismo que permiten definir las instancias de participación y elección de los miembros integrantes de la estructura orgánica para las futuras organizaciones a ser definidas por la Ley. En esta parte, se da cuenta de la revisión de diversas normas legales, indicando las reglas para la elección e integración de las organizaciones que se crean en dichos cuerpos normativos. Debe señalarse que en las normas que aquí se estudian, en tres de ellas, se hace un reenvío al DFL N° 1/2000 que fija texto refundido, coordinado y sistematizado del Código Civil, en particular a su Título XXXIII, que dispone sobre las personas jurídicas, denominadas corporaciones y fundaciones de beneficencia pública. El marco jurídico analizado corresponde a: a) b) c) d) e) 8.1
Código Civil. Gobierno y Administración Regional Municipios Juntas de Vecinos y demás organizaciones comunitarias asociaciones y participación ciudadana CÓDIGO CIVIL
DFL N° 1/2000 fija texto refundido, coordinado y sistematizado del Código Civil. Título XXXIII. De las personas jurídicas. En el Código Civil se regulan las siguientes personas jurídicas: las corporaciones y las fundaciones de beneficencia pública. Las corporaciones de derecho privado se llaman también MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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asociaciones. Una asociación se forma por una reunión de personas en torno a objetivos de interés común a los asociados. Una fundación, mediante la afectación de bienes a un fin determinado de interés general.
En el acto constitutivo se aprueban sus estatutos y se designan las autoridades inicialmente encargadas de dirigirla.
Los estatutos deben:
8.2
o
Establecer sus órganos de administración, cómo serán integrados y las atribuciones que les correspondan;
o
Determinar los derechos y obligaciones de los asociados, las condiciones de incorporación y la forma y motivos de exclusión.
La dirección y administración de una asociación recae en un directorio de al menos tres miembros. GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN REGIONAL
DFL N° 1-19175 fija el texto refundido, coordinado, sistematizado y actualizado de la Ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional. Esta Ley establece los siguientes criterios para la formación de corporaciones o fundaciones, o su incorporación a ellas.
Previa proposición del Intendente Regional;
Requiere el acuerdo de los dos tercios del Consejo Regional.
La representación del gobierno regional en las corporaciones o fundaciones deberá recaer en el o los directores que establezcan los respectivos estatutos.
A lo menos un tercio de dichos directores serán designados por el Consejo Regional a proposición del Intendente.
No pueden ser nombrados directores el cónyuge del Intendente o de alguno de los consejeros regionales, ni sus parientes consanguíneos hasta el tercer grado inclusive, y por afinidad hasta el segundo grado, ni las personas ligadas a ellos por adopción.
Como comentario general, cabe señalar que estas normas permitieron la creación de las Corporaciones Regionales de Desarrollo Productivo, estructura organizacional público- privada, descentralizada, de derecho privado, sin fines de lucro, que ha servido de instrumento operativo y ejecutor del Gobierno Regional y el Consejo Regional. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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Estas Corporaciones se rigen por las normas del Título XXXIII del Libro I del Código Civil; por el Reglamento sobre Concesión de Personalidad Jurídica de Corporaciones y Fundaciones, establecido en el Decreto Supremo Nº 110, del Ministerio de Justicia; por las disposiciones contenidas en la ley que aquí se comenta; y, por sus Estatutos y reglamentos. 8.3
MUNICIPALIDADES
DFL N°1/2006 fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.
Las corporaciones y fundaciones podrán formarse con una o más personas jurídicas de derecho privado o con otras entidades del sector público.
La creación o participación municipal en estas entidades deberá ser aprobada por el concejo municipal.
No podrán ser directores o ejercer funciones de administración el cónyuge del alcalde o de los concejales, así como sus parientes consanguíneos hasta el tercer grado inclusive, por afinidad hasta el segundo grado y las personas ligadas a ellos por adopción.
Como comentario general, cabe expresar que estas corporaciones y fundaciones se constituirán y regirán por las normas del Título XXXIII del Libro Primero del Código Civil, sin perjuicio de las disposiciones especiales contenidas en esta ley.
Consejo Comunal de Organizaciones de la Sociedad Civil.
Éste será elegido por las organizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional, y por las organizaciones de interés público de la comuna.
Un reglamento, elaborado sobre la base de un reglamento tipo propuesto por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo que el alcalde respectivo someterá a la aprobación del concejo, determinará la integración, organización, competencia y funcionamiento del consejo comunal de organizaciones de la sociedad civil.15 JUNTAS DE VECINOS
D.S. N° 58/97 del Ministerio del Interior fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 19.418, Sobre Juntas de Vecinos y Demás Organizaciones Comunitarias.
15
En Anexo se muestra él Reglamento tipo de Consejos Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil de SUBDERE, el que puede ser empleado como referente para las corporaciones que se van a crear al amparo de la ley de Asociatividad. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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La organización de las juntas de vecinos y de las demás organizaciones comunitarias se rigen por esta ley y por los estatutos respectivos.
El ingreso a cada junta de vecinos es un acto voluntario, personal e indelegable y, en consecuencia, nadie podrá ser obligado a pertenecer a ella ni impedido de retirarse de la misma.
Las Juntas de Vecinos son dirigidas y administradas por un directorio compuesto, a lo menos, por tres miembros titulares, elegidos en votación directa, secreta e informada, por un período de tres años, en una asamblea general ordinaria, pudiendo ser reelegidos. En el mismo acto se elegirá igual número de miembros suplentes, los que, ordenados según la votación obtenida por cada uno de ellos de manera decreciente, suplirán al o a los miembros titulares que se encuentren temporalmente impedidos de desempeñar sus funciones, mientras dure tal imposibilidad, o los reemplazarán cuando, por fallecimiento, inhabilidad sobreviniente, imposibilidad u otra causa legal, no pudieren continuar en el desempeño de sus funciones.
Podrán postular como candidatos al directorio los afiliados que reúnan los siguientes requisitos: a) Tener dieciocho años de edad, a lo menos. b) Tener un año de afiliación, como mínimo, en la fecha de la elección; c) Ser chileno o extranjero avecindado por más de tres años en el país; d) No estar cumpliendo condena por delito que merezca pena aflictiva, y e) No ser miembro de la Comisión electoral de la organización.
Pueden postularse como candidatos al directorio los afiliados que, reuniendo los requisitos señalados más arriba, se inscriban a lo menos con diez días de anticipación a la fecha de la elección, ante la comisión electoral de la organización.
Resultarán electos como directores quienes, en una misma votación, obtengan las más altas mayorías, correspondiéndole el cargo de presidente a quien obtenga la primera mayoría individual; los cargos de secretario y tesorero, y los demás que dispongan los estatutos, se proveerán por elección entre los propios miembros del directorio. En caso de empate, prevalecerá la antigüedad en la organización comunitaria y si éste subsiste, se procederá a sorteo entre los empatados. En estas elecciones, cada afiliado tendrá derecho a un voto.
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8.4
ASOCIACIONES Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Ley Nº 20.500 Sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública. Las asociaciones se constituirán y adquirirán personalidad jurídica conforme al Título XXXIII del Libro I del Código Civil, sin perjuicio de lo que dispongan leyes especiales. El Consejo Nacional del Fondo de Fortalecimiento de las Organizaciones de Interés Público: o
Integrado por: a) El Subsecretario del Ministerio Secretaría General de Gobierno. b) El Subsecretario del Ministerio de Hacienda. c) El Subsecretario del Ministerio de Planificación.
d) Dos miembros designados por el Presidente de la República, con acuerdo de la Cámara de Diputados y del Senado, respectivamente. e) Seis representantes de las organizaciones de interés público, incorporadas al Catastro que crea esta ley.
La votación de la propuesta respectiva de los representantes a que se refiere la letra d) se hará en un solo acto. En caso de ser rechazada, el Presidente de la República hará una nueva propuesta dentro de los 30 días siguientes a que le sea comunicado el resultado negativo de la votación.
En el proceso de elección de los representantes de la letra e), deberá también seleccionarse al menos a tres miembros suplentes, definiéndose su orden de prelación.
El Subsecretario del Ministerio Secretaría General de Gobierno, el Subsecretario del Ministerio de Planificación y el Subsecretario del Ministerio de Hacienda deberán nombrar a sus respectivos suplentes en la primera sesión del Consejo.
El Presidente del Consejo será nombrado por el Presidente de la República de entre las seis personas elegidas por las organizaciones de interés público, a través del mecanismo que determine el reglamento. En tanto el Presidente del Consejo no sea designado o en caso de ausencia del titular, el Consejo designará de entre sus miembros y por mayoría simple a un Presidente provisorio.
8.4.1
Los consejos regionales del Fondo: Integración o
Cinco representantes de las organizaciones de interés público, de cada región, incorporadas al Catastro que crea esta ley
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o
El Secretario Regional Ministerial de Gobierno
o
El Secretario Regional Ministerial de Planificación, y
o
Dos miembros designados por el intendente con acuerdo del consejo regional.
En el proceso de elección de los representantes de la letra a), deberá también elegirse al menos a tres miembros suplentes, definiéndose su orden de prelación.
El presidente de cada consejo regional del Fondo será elegido por el Intendente regional respectivo, de entre los cinco representantes señalados en la letra a). En tanto el presidente del consejo no sea designado o en caso de ausencia del titular, el consejo designará de entre sus miembros y por mayoría simple a un presidente provisorio.
Los representantes a que se refieren la letra e) del artículo 22 y la letra a) del artículo 23, serán elegidos por las organizaciones de interés público, incorporadas al catastro a que se refiere esta ley.
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SECCIÓN 9:
9.1
ZONA DE EMPLAZAMIENTO
INTRODUCCIÓN AL CONCEPTO
Para la proposición de Asociatividad de proyectos de generación eléctrica de más de 20 MW, una de las primeras definiciones que se debe tener clara es la de la Zona de Beneficio (ZB) o área geográfica que recibirá los apoyos asignados por los inversores a sus planes, proyectos o actividades de desarrollo comunitario. Cada territorio, rural, industrial o urbano donde existen o podrían instalarse nuevos proyectos de generación, contiene un conjunto de actores sociales, comunitarios y redes de articulación entre ellos que son parte de los atributos de dichas zonas y debieran conocerse a cabalidad por los titulares o proponentes de proyectos, en una caracterización que va más allá de las líneas de base de medio humano contempladas en el SEIA, constituyendo más bien un enfoque propio de las metodologías para constituir la asociatividad. También se debe considerar que cada territorio tiene sus historias sociales, económicas, políticas y ambientales, atributos que de una u otra forma son reflejados en los diferentes planes existentes para las diferentes escalas regionales, como la estrategia de desarrollo regional, los planes comunales de desarrollo y los planes regionales de ordenamiento territorial y reguladores comunales. Entre las orientaciones de la nueva política pública actualmente expresada en la Agenda de Energía, se consideran elementos como el ordenamiento territorial y la generación distribuida de los beneficios entre los actores tanto respecto a la instalación de iniciativas que se encuentran en la cartera de proyectos, como de nuevos proyectos que respondan a las vocaciones territoriales de los potenciales energéticos. Se supone que sean los propios actores locales los que incentiven la instalación de determinados proyectos en sus territorios, reconociendo potenciales energéticos que pueden ser únicos, en la medida que compartan los beneficios alcanzados, a partir de la asociatividad con las empresas inversoras. Siendo proceso de gobernanza, la asociatividad debe garantizar el desarrollo informado y democrático auténticos procesos de negociación entre los actores sociales, garantizando siempre una distribución equitativa y justa de los beneficios provenientes de las actividades económicas que se implantan en los territorios, correspondientes en este caso a los proyectos de generación de energía. Siendo un instrumento de gobernanza, la asociatividad debe involucrar activamente a la totalidad de los actores que toman parte en los planes y programas de desarrollo local de los cuáles forman parte las inversiones en generación de energía. El alcance espacial e institucional de los actores que participan debe estar dado por un levantamiento detallado de los llamados mapas y redes de actores sociales, dónde se identificarán sus intereses, localización, dominio territorial, escala de influencia y participación multiescalar en diversas MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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organizaciones (locales, regionales, nacionales y multinacionales). No obstante, en términos de sugerencia, parece ser necesario comprender como Zona de Beneficio Directo, para los fines del proyecto de ley, aquella fracción del territorio donde residen, trabajan o manifiestan apropiación física, cultural y simbólica las comunidades agrícolas, indígenas, de pescadores artesanales, de pirquineros, pequeños empresario turísticos, entre otros, todos los cuales podrían participar de una distribución localizada de los beneficios económicos sociales, accesibilidad a centros de bienes y servicios y aspectos culturales que resultaran de las transformaciones positivas introducidas por la instalación de proyectos de generación mayores a los 20MW de potencia. Este concepto se diferencia del área de influencia del SEIA, por cuanto no se refiere a los impactos ambientales directos e indirectos provocados por un proyecto (degradación y contaminación de la base de recursos, alteración de modos de vida y costumbres tradicionales), sino que comprende el conjunto de iniciativas acordadas por los actores y destinadas a satisfacer las demandas sociales locales, que no se restringen a los rubros de producción específicos (pueden incluir productos diferentes o servicios alternativos), sino que a procesos de desarrollo económico, social y cultural que favorezcan completamente a quienes habitan los territorios. El espacio territorial La comuna rural debiera ser la unidad territorial posiblemente más recurrente en cuanto a la creación de organizaciones de asociatividad, por cuanto la mayoría de los proyectos de generación están instalados o se propone instalarlos en éstas. El tamaño medio de los proyectos de generación y la extensión de la mayoría de las comunas rurales en Chile, reafirma la idea de la relevancia que debería asumir esta unidad territorial en los procesos de asociatividad. Debido a la magnitud de algunos proyectos de generación, o también a aquellos que superan los límites comunales, se podría tratar de zonas de beneficios intercomunales que incluyan proporcionalmente a las comunidades distribuidas en más de un territorio comunal. Para la delimitación más exacta del polígono que conforma las zonas de beneficio, se deberán realizar mapeos de actores y redes sociales y procesos de consulta donde además participe la autoridad sectorial del Ministerio de Energía, y comunal del municipio respectivo. Las delimitaciones, en lo posible deben ajustarse a los límites administrativos de las comunas involucradas ya sea a escala municipal o a los límites de los distritos censales para localizaciones de menor alcance. En ocasiones, las delimitaciones obedecen a construcciones culturales o políticas relacionadas con determinados accidentes geográficos (límites de subcuencas, laderas de montañas que limitan las llanuras, ríos que interrumpen la accesibilidad o límites prediales), características geomorfológicas o geográfico-físicas que fraccionen el territorio comunal y por consiguiente distribuyen la presencia de comunidades que comparten un territorio homogéneo. MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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En ningún caso es recomendable aplicar límites geométricos o distancias arbitrarias, más propias de EIA´s que de procesos socioculturales. Es recomendable que cuando ya se haya constituido una corporación para la asociatividad en la comuna e ingresen nuevos proyectos de generación al territorio, ampliar la base de socios participantes, incorporando las organizaciones de la nueva zona de beneficios, ampliando de esta forma la extensión o la superficie del territorio involucrado para el apoyo del desarrollo local. En el caso donde varias comunas compartan un mismo proyecto de magnitud significativa, o varios proyectos menores que se insertan en una misma cuenca, es recomendable constituir una sola corporación de asociatividad intercomunal y que el apoyo al desarrollo local abarque la totalidad de las comunidades involucradas. En el caso de proyectos de generación mayores a 20 MW ya ubicados o que se ubicarán en zonas urbanas industriales, la corporación para la asociatividad que se cree para dichos proyectos deberá abarcar a la totalidad de la comuna, incluyendo cuando corresponda, los territorios rurales de la misma. 9.2
ÁREA DE INFLUENCIA PARA EL MEDIO HUMANO
A continuación se presenta un análisis de la categoría de “área de influencia” descrito por estudios de casos de ocho (8) proyectos de generación de energía; considerando fuentes eólica, solar, hidroeléctrica y termoeléctrica. Todos estos casos de estudio corresponden a proyectos de inversión aprobados por el Sistema de Evaluación de Impacto ambiental (SEIA), es decir que disponen en la actualidad de Resolución de Calificación Ambiental (RCA). Para el caso de los proyectos que han sido aprobados mediante una Declaración de Impacto Ambiental (DIA), se consideró la definición de “Área de Estudio” y para el caso de los proyectos que han sido aprobados bajo el proceso de Estudio de Impacto Ambiental (EIA), se consideró la definición de “Área de Influencia”. Para cada uno de los proyectos se describen aspectos generales como la región y comuna de ubicación, su objetivo, el monto de inversión y el área de influencia propiamente. Se debe señalar en esta introducción, que no existen definiciones conceptuales para los términos empleados, sino que se trata más bien de adecuaciones de términos adoptados por los consultores que han participado en las evaluaciones y que por ello resultan ser ambiguos y arbitrarios y en consecuencia de escasa utilidad para referirse a los alcances espaciales, sociales económicos o culturales, que sirvan de base para asegurar la participación de las comunidades en un proceso de asociatividad o en la implementación de procedimientos específicos tales como la generación de valor compartido. A mayor abundamiento, se debe aclarar inicialmente que es necesario definir los propósitos y alcances de la asociatividad y en función de ello, adoptar o adaptar términos más apropiados y novedosos que hasta ahora no se han empleado en las evaluaciones ambientales. Para la asociatividad sería mejor identificar y delimitar áreas de potenciales beneficiarios del desarrollo económico y sociocultural que se MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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encuentra localizado territorialmente y que debe ser comprendido y caracterizado en forma previa a la decisión de localizar un determinado proyecto de inversión, con el fin de no vincularlo a eventuales impactos.
9.2.1
Proyectos Eólicos
Proyecto Parque Eólico El Arrayán Región: Coquimbo Comuna: Ovalle Objetivo o descripción: Operar un parque eólico conformado por 44 aerogeneradores, una subestación eléctrica elevadora, un edifico de control de operaciones, una línea de transmisión y una subestación de interconexión con el SIC. La capacidad instalada del Proyecto es de 101,2 MW. Monto Inversión: U$ 288.000.000 Sistema de Evaluación: Estudio de Impacto Ambiental Área de Influencia del Medio Humano: En este proyecto en particular, el Área de Influencia Indirecta (AII) incluye la comuna de Ovalle, donde se localiza esta iniciativa. El Área de Influencia Directa (AID). corresponde por su parte a una zona que se vería afectada por los impactos directos del proyecto sobre los asentamientos humanos vecinos a la localización de la inversión, considerando, aspectos sociales, económicos y culturales. De manera específica, en el AID se identificaron dos zonas: En el borde costero la caleta El Sauce y cuatro comunidades agrícolas ubicadas en el secano costero. De estas últimas, tres están localizadas a lo largo de la ruta D-540: Valdivia de Punilla (km 6.5), Lorenzo Peralta de Punilla (km 8.5) y Peral Ojo de Agua (km 14.5). La comunidad de Buenos Aires de Punilla se ubica sobre la ruta D-542.
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Figura N° 23: Principales instalaciones del proyecto Parque Eólico El Arrayán
Fuente: GAC, 2009.
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Figura N°24: Área de influencia directa del proyecto Parque Eólico El Arrayán
Fuente: GAC, 2009.
Proyecto Parque Eólico Sarco MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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Región: Atacama Comuna: Freirina Objetivo o descripción: “Generar un máximo de 740 GWh/año de energía eléctrica con una potencia instalada de 240 MW, a través de 95 aerogeneradores de última generación. Este Proyecto considera la posibilidad de considerar bonos de carbono asociados a la sustitución de energía generada con combustibles. El Titular plantea que en el caso de adoptar esta opción, se gestionarán certificados de reducción de emisiones a través del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto. Estos bonos favorecerán los indicadores financieros del Proyecto, debido a los ingresos generados por su venta, implicando finalmente una reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Monto Inversión: U$ 500.000.000 Sistema de Evaluación: Estudio de Impacto Ambiental Área de Influencia del Medio Humano: En este caso de estudio el Área de Influencia Directa (AID), asociada a las vecindades inmediatas de la inversión, corresponde a aquella donde se localiza el proyecto y la línea de transmisión, donde no existen sin embargo, viviendas u otro tipo de instalaciones humanas. Para el Área de Influencia Indirecta (AII) se consideraron todas las viviendas y localidades que colindan con el parque eólico y la línea de transmisión (Caleta Chañaral de Aceituno y Carrizalillo). La prospección de viviendas se extendió a zonas relativamente cercanas del proyecto, como los sectores costeros de Agua La Zorra, Los Burros, Punta Bascuñan y Sarco. Se verificó que la mayoría de las viviendas estaban deshabitadas, ya que pertenecían a huireros y se ocupan sólo en forma estacional en época estival. Las viviendas más cercanas al área del proyecto se ubican entre 890 a 1000 metros de distancia del parque eólico (Mainstream Tebal, s.f). En el caso de las localidades pobladas se consideró a Carrizalillo, ubicada a 23 km al sur del área del proyecto y Chañaral de Aceituno, localizada a 22 km al sur del proyecto.
Figura N°25: Área de influencia proyecto Parque Eólico Sarco MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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Fuente: Mainstream Tebal, s.f. Proyecto Parque Fotovoltaico Alfa Solar Región: Antofagasta Comuna: María Elena Objetivo: o descripción: “El Proyecto consiste en la instalación de un parque fotovoltaico con una potencia de 280 MW, cuyo objeto es la generación de energía para ser inyectada al Sistema Interconectado del Norte Grande (SING). El parque fotovoltaico estará conectado a la Sub-Estación Encuentro a través de una Línea de Alta Tensión de 220 kV, que tendrá una extensión aproximada de 8.15 km. Esta línea de transmisión eléctrica contará con una franja de servidumbre de 80 m de ancho, 40 m hacia cada lado desde el eje de la línea de todo el recorrido. Monto Inversión: U$ 560.000.000 Sistema de Evaluación: Estudio de Impacto Ambiental Área de Influencia del Medio Humano: En este caso de estudio el área de influencia del Proyecto corresponde a una zona desierta en la que no habita población, por lo que su delimitación incluyó asentamientos distantes tales como la ciudad de María Elena, ubicada MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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a una distancia aproximada de 13 kilómetros al sureste. Además, se consideró a la Posada Los Arbolitos, ubicada a 9,5 km y a un puesto de venta de bebidas y comidas al paso localizado al costado de la intersección de las Rutas 5 y 24, distante 8,3 km , el que es remolcado cada noche hacia la ciudad de María Elena. Tabla N°11: Distancia del área de influencia respecto del proyecto Parque Fotovoltaico Alfa Solar Distancias sectores de AI en relación al Área de Distancia (Km) Dirección Desarrollo del Proyecto Ciudad María Elena 13 Sureste Posada Los Arbolitos 9.5 Noreste Puesto Comercial móvil 8,3 Este Fuente: GAC-Pleiades, Línea Base Ambiental Proyecto Alfa Solar, 2013. En las siguientes figuras se muestra la localización general del proyecto y las localidades pobladas de su área de influencia, presentada en la Línea de Base: Figura N°25: Localización general del proyecto Parque Fotovoltaico Alfa Solar
Fuente: GAC-Pleiades. Línea Base Ambiental Proyecto Alfa Solar, 2013. Figura N°26: Localidades pobladas en el área deiInfluencia del proyecto Parque Fotovoltaico Alfa Solar
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Fuente: GAC-Pleiades. Línea Base Ambiental Proyecto Alfa Solar, 2013.
Proyecto Parque Fotovoltaico Gramadal Región: Tarapacá Comuna: Huara Objetivo o descripción: El proyecto Parque Fotovoltaico Gramadal tiene por objetivo la generación eléctrica a partir del aprovechamiento de la energía solar, proyectando una generación total de 92 MW que serán inyectados en su totalidad al Sistema Interconectado del Norte Grande (SING). Monto de Inversión: U$ 241.000.000 Sistema de Evaluación: Declaración de Impacto Ambiental MINISTERIO DE ENERGIA División de Desarrollo Sustentable Informe final: Apoyo al diseño de una Ley de Asociatividad
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Área de Influencia del Medio Humano: En este caso de estudio, el proyecto ha realizado una Declaración de Impacto Ambiental por lo cual no identifica un Área de Influencia. El concepto empleado corresponde a Área de Exploración. En la Línea Base del Medio Humano, esta área correspondió a un sector desértico, donde los centros poblados más cercanos al área del proyecto correspondieron a Quebrada de Tiliviche (Hacienda Tiliviche) a 3 km. aproximadamente del polígono; Cruce de Pisagua, a 3 kilómetros al sur del polígono; y el poblado de Pisagua, a 24 km aproximadamente del polígono (SGA, 2013). En las siguientes figuras se muestra la localización del proyecto y el área de exploración presentada en la Declaración de Impacto Ambiental: Figura N° 27: Localización del proyecto Fotovoltaico Gramadal
Fuente: SGA. DIA Gramadal, 2013.
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Figura N°28: Área de exploración proyecto Fotovoltaico Gramadal
Fuente: SGA, 2013.
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9.2.2
Proyectos Termoeléctricos
Proyecto Central Termoeléctrica Energía Minera Región: Valparaíso Comuna: Quintero y Puchuncaví Objetivo o descripción: Construir y operar una central termoeléctrica de tres unidades generadoras de 350 MW bruto cada una, cancha de acopio, manejo de carbón y un depósito para las cenizas generadas en el proceso. El principal insumo corresponde a carbón (bituminoso o mezclas con sub-bituminoso), el que es provisto por un tercero. Monto de Inversión: U$ 1.700.000.000 Sistema de Evaluación: Estudio de Impacto Ambiental Área de Influencia del Medio Humano: El área de influencia definida para este proyecto corresponde a las localidades pobladas ubicadas en las comunas de Quintero y Puchuncaví. La población de esta última es de 12.954 habitantes (año 2002) de la cual el 85,71% es de carácter urbano, concentrándose principalmente en los pueblos de Puchuncaví (cabecera comunal), Ventanas-La Greda, Horcón y Maitencillo. La comuna de Quintero tiene una población de 21.174 habitantes (año 2002) con un 88,4% de su población ubicada en el área urbana, localizada mayoritariamente en la ciudad homónima. Para el área de influencia se consideraron en este caso la existencia de redes sociales comunales. La línea base del medio humano señala que se identificaron un total de 51 organizaciones sociales, de las cuales 32 son de carácter territorial y 19 son de carácter funcional. De estas existe un gran número de organizaciones sociales correspondientes a Juntas de Vecinos, Uniones Comunales de Junta de Vecinos, Clubes Deportivos, Agrupaciones de Artesanos, Sindicatos de Pescadores, Conjunto Folklórico, Grupos Juveniles, Junta de Adelanto, Radio Comunitaria, Grupo Aeróbica, Asociación de Productores (Microempresarios), ONG (Chinchimen) y Organizaciones Ambientalistas (Consejo Ecológico). Otras organizaciones presentes en el área de influencia pero de menor impacto son: agrupaciones de adulto mayor, centros de madres, clubes de huasos, y agrupaciones religiosas. Respecto a las localidades pobladas, estas fueron agrupadas en: a. Sector Borde Costero: Corresponde a las localidades de Las Ventanas, Chocota, Horcón y Loncura. Sus habitantes se interrelacionan a través de las actividades que tienen que ver con el mar (pesca, extracción, turismo) y los servicios que éstas requieren. b. Sector Interior: Corresponde a las localidades urbanas de Puchuncaví centro y rurales de Los Maitenes y Valle Alegre. c. Sector Urbano: Corresponde a la ciudad de Quintero.
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En las siguientes figuras se muestra la localización del Proyecto y las localidades pobladas identificadas en la Línea de base para el medio humano, señaladas en el Estudio de Impacto Ambiental: Figura N° 29: Localización del proyecto en la Bahía de Quintero
Fuente: SGA, EIA Central Termoeléctrica Energía Minera, 2008.
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Figura N°30: Localidades pobladas de Puchuncaví – Quintero
Caleta Horcón
La Chocota
La Greda
Ventanas
Puchuncaví
Los Maitenes División Ventanas
Loncura
Proyecto CTEM
Quintero Valle Alegre
Fuente: SGA, EIA Central Termoeléctrica Energía Minera, 2008. Proyecto Central a Gas Natural Ciclo Combinado Kelar Región: Antofagasta Comuna: Mejillones Objetivo o descripción: “Corresponde a la modificación del Proyecto “Central Kelar”, aprobado el año 2007, el cual no se encuentra aún construido. Dicho proyecto consistía en la instalación y operación de dos unidades de generación termoeléctrica tipo monoblock,
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diseñadas para consumir combustibles sólidos (carbón y/o mezcla de carbón con coque de petróleo), en el límite norte de la Zona Portuaria Industrial de Mejillones. La modificación de proyecto comprende la construcción y operación de un bloque de ciclo combinado (gas/vapor), de máximo 540 MW de potencia bruta, que utilizará gas natural como combustible principal y petróleo diesel Nº2 como combustible de respaldo, con un suministro de gas natural asegurado. Monto de Inversión: U$ 400.000.000 Sistema de Evaluación: Estudio de Impacto Ambiental Área de Influencia del Medio Humano: Para este caso de estudio el área de influencia corresponde a la comuna y área urbana de Mejillones, donde se ubica el Proyecto. De acuerdo a los antecedentes existentes en el Estudio de Impacto Ambiental, la proyección INE para el 2012 estableció un total de 9601 habitantes (Jaime Illañez y Asociados, 2013). Los asentamientos humanos analizados correspondieron a Mejillones, el pueblo de Hornitos, la aldea de Michilla Alto, y los caseríos de Posada, Michilla Bajo, Chacaya, e Itata. De acuerdo a la misma fuente, existen 60 organizaciones comunitarias con vigencia, de las cuales 10 son de carácter territorial (Juntas de Vecinos) y 50 son del tipo funcional. En cuanto a las caletas pesqueras, se analizó Mejillones y Hornitos, localizadas a 13 km.y Michilla, ubicada a 35 km. Por otra parte, en cuanto a las áreas de manejo levantadas, la más distante fue “El Lagarto” ubicada a 57 km. del proyecto. En la siguiente tabla se muestra el detalle: Tabla N° 12: Áreas de manejo y explotación de recursos bentónico en relación al proyecto Central a Gas Natural Ciclo Combinado Kelar AREA DE MANEJO
DISTANCIA
Bahía Mejillones 0 Bahía Mejillones Sector A 17 Bahía Mejillones Sector B 17 Bahía Mejillones Sector C 17 Hornitos Sector A 12 Hornitos Sector B 12 Punta Campamento 21 Punta Hornos 14 El Lagarto 57 Fuente: Jaime Illanez y Asociados, 2013.
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En las siguientes figuras se muestra la localización general del proyecto y sus obras lineales y puntuales: Figura N°31: Localización general del proyecto central a gas natural ciclo combinado Kelar
Fuente: Jaime Illañez y Asociados, Estudio de Impacto Ambiental, Capítulo 2, Línea de Base, 2013.
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Figura N° 32: Obras del proyecto central a gas natural ciclo combinado Kelar
Fuente: Jaime Illañez y Asociados, 2013.
9.2.3
Proyectos Hidroeléctricos
Proyecto Central Hidroeléctrica Chacayes Región: O’Higgins Comuna: Machalí Objetivo: Construir y operar una central hidroeléctrica de pasada de 106 MW para inyectar energía eléctrica al Sistema Interconectado Central.
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Monto de Inversión: U$ 230.000.000 Sistema de Evaluación: Estudio de Impacto Ambiental. Área de Influencia del Medio Humano: En este caso de estudio, el proyecto definió como área de influencia directa (AID) la parte alta del río Cachapoal. En este sector la población habita en las terrazas altas del río, organizada en 9 juntas de vecinos, a saber: Termas de Cauquenes, Coya (población Errázuriz), El Alama y Alama Bajo, Fundo Perales y Chacayes. En la siguiente figura se muestra la localización del proyecto y las localidades pobladas localizadas en el área de influencia de éste: Figura N°33: Localidades pobladas en el área de influencia del proyecto central hidroeléctrica Chacayes
Fuente: GHD, Estudio de Impacto Ambiental, Capítulo 4 de Línea de Base, 2012.
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Los usos del suelo en el área de influencia del Proyecto, son los siguientes a) Uso Urbano: Corresponde a la localidad de Coya, con uso predominante residencial asociado con comercio minorista; b) Uso Agrícola: Se presentan algunas actividades agrícolas de pequeño tamaño predial, de 1 a 3 ha con cultivos de hortalizas y forraje, además de algunos árboles frutales. Este uso es claro hasta el sector de El Álamo; c) Vegetación Natural: En las proximidades del estero Clonqui el paisaje es completamente natural hasta el río Pangal; d) Pradera y vegetación natural: Desde la entrada al fundo Sierra Nevada hasta el lugar donde se encuentra la actual bocatoma de la central Coya, el paisaje es predominantemente natural. Dentro de los usos de suelos presentes en la ribera sur del río Cachapoal, en el área de influencia directa del Proyecto es posible identificar en primer lugar, la Reserva Nacional Río de Los Cipreses, cuyas instalaciones principales se encuentran en la entrada a la Reserva (GHD, 2012). Proyecto Pequeña Central Hidroeléctrica de Pasada Baquedano Región: Biobío Comuna: Tucapel - Yungay Objetivo o descripción: “El Proyecto consiste en la construcción, instalación y operación de una central de pasada, sin regulación del caudal del río, que aprovecha el potencial hidroeléctrico del río Cholguán, inmediatamente aguas abajo de la confluencia del estero Las Mulas, y las devuelve al mismo río, aproximadamente 9,4 km aguas abajo. La Central de Pasada tiene una capacidad instalada de 17,8 MW”.(indicar fuente de cita textual) Monto de Inversión: U$ 56.300.000 Sistema de Evaluación: Estudio de Impacto Ambiental Área de Influencia del Medio Humano: Para este caso de estudio el área de emplazamiento del Proyecto se extiende a lo largo del cauce del río Cholguán, límite entre las comunas de Tucapel (provincia del Bio Bío) y de Yungay (provincia de Ñuble). Además, considera una línea de transmisión que se extiende principalmente al norte del río Cholguán, en la comuna de Yungay. A nivel de distritos y localidades, el área de estudio consideró los distritos de Huépil (localidad Rucamanqui), Rucamanqui (localidad Santa Lucía) en la comuna de Tucapel; y los distritos de Cholguán Grande (localidades Los Mayos y San Antonio), Las Cruces, El Avellano (localidad Valle Las Vacas), Colonia Santa Lucía (localidad Santa Lucía Alto) en la comuna de Yungay.
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Figura N°34: Localización del proyecto central hidroeléctrica de pasada Baquedano
Fuente: Jaime Illanez y Asociados, 2011.
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Figura N°35: Localidades asociadas al proyecto, comunas de Tucapel y Yungay
Fuente: Jaime Illañez y Asociados, 2011. Para la caracterización de la población local asociada al Proyecto, se realizó un levantamiento de información demográfica, salud, educación, actividades productivas, necesidades, participación social y estilos de vida y tradiciones, a los habitantes próximos a las principales obras de la central y a las viviendas ubicadas en los primeros 200 metros a partir del eje del trazado de la futura línea. La actividad anterior también se llevó́ a cabo para algunas viviendas ubicadas fuera del rango de distancia anterior, dado que eran las únicas cercanas al trazado del Proyecto; esta realidad se presentó́ en los distritos de Cholguán Grande y El Avellano. Del total de viviendas identificadas, ocho se encontraban ocupadas y cinco desocupadas. De las viviendas ocupadas, cinco fueron encuestados y las restantes tres no pudieron serlo debido a que no registraban moradores al momento de realizar las visitas a terreno. 9.2.4
Análisis de los casos presentados
Del análisis de los casos analizados previamente, es posible observar que no existe una definición única ni criterios explícitos que permitan reconocer el concepto y representación comúnmente empleada para delimitar el área de influencia en los estudios y declaraciones de impacto ambiental, tanto en lo que respecta a los alcances espaciales de los impactos de los
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proyectos como en cuanto a la selección de variables, escalas espaciales y temporales de análisis para los levantamientos, relaciones y obtención de resultados de la información. En general, la localización absoluta de los proyectos, es decir su ubicación en un sistema cartográfico, como la distancia “euclidiana” o física que separa sus instalaciones de los asentamientos poblados, aparecen como los criterios mayormente mencionados, acompañando mapas carentes de capacidad de análisis espacial. A modo de ejemplo, cuando se analizan los proyectos hidroeléctricos, surge como primer criterio su ubicación en la cuenca, especialmente cuando la generadora se localiza en su sección superior y se consideran como área de influencia las localidades pobladas ubicadas a lo largo de las sub cuencas localizadas aguas abajo. No se advierten criterios geomorfológicos, climatológicos, ecológicos o hidrológicos que permitan conocer el alcance espacial de las perturbaciones ocasionadas por el proyecto sobre los componentes de los paisajes naturales y culturales, que variarán en función de los elementos comprometidos, la geografía de los territorios y la vulnerabilidad de las comunidades locales. En el caso de los proyectos que se localizan en el Borde Costero, se delimita el área de influencia como el espacio físico que comprende a las caletas pesqueras y áreas de manejo, que se ubican a lo más a 50 km. del proyecto, lo que ratifica la simpleza conceptual de los estudios de impacto ambiental. En proyectos localizados en ambientes desérticos, denotando la superficialidad de los análisis, el área de influencia se extiende hasta cubrir la presencia de los primeros centros poblados, o aun viviendas aisladas o dispersas, la que se pueden ubicar a varios kilómetros de distancia de la ubicación de las generadoras eléctricas. En el caso de los proyectos ubicados en las áreas urbanas, como ocurre con centrales termoeléctricas, el criterio empleado corresponde a los límites políticos administrativos correspondientes a los territorios comunales, distritales, censales e incluso aquellos relacionados con las organizaciones comunitarias, tales como juntas de vecinos u otras de carácter funcional. Este criterio político-administrativo es empleado por una diversidad de tipos de proyectos y consiste nuevamente en una simplificación de los alcances espaciales de un proyecto. En forma adicional, en algunos proyectos se incluyen dentro del área de influencia a los usos de suelo identificados en los instrumentos de planificación territorial vigentes. Es posible generalizar que los criterios empleados para la identificación del área de influencia de los proyecto, responden tanto a la singularidad de éstos, como a las relaciones espaciales derivadas de su localización y relación con las actividades realizadas por la población. Al parecer la mayoría de los estudios de impacto ambiental sobre el medio humano utiliza arbitrariamente criterios geográficos, antropológicos y político administrativos para establecer límites, probablemente debido a los criterios planteados por la Guía sobre Alteraciones a los Sistemas de Vida y Costumbres de Grupos Humanos contenidos en el SEIA (CONAMA, 2006). En ella se reconoce a la dimensión geográfica, demográfica, antropológica, socioeconómica y de bienestar social básico, como las variables a levantar en las respectivas líneas de bases. Sin embargo, a la ambigüedad y arbitrariedad metodológica que se advierte para identificar, delimitar y definir las áreas de influencia se debe agregar la discusión respecto a su utilidad. El
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área de influencia depende del alcance espacial de los impactos generados por los proyectos sobre el medio ambiente natural y socio-cultural, así como de la vulnerabilidad de ambos medios para adaptarse a las transformaciones provocadas por el proyecto. La falta de profundidad conceptual y analítica ha precedido numerosas simplificaciones en cuanto a su interpretación y con ello carecido de las posibilidades de anticipar los impactos sobre los ecosistemas y las comunidades específicas. Se puede, en consecuencia, sugerir su escasa utilidad para definir áreas de asociatividad, entendiendo como éstas al espacio físico que comprenda en su interior a las comunidades de lugar, sus prácticas productivas, organizaciones espaciales, funcionales y territoriales, formas culturales y modos de vida, que resultan fundamentales para identificar y analizar tempranamente la base común de conocimientos locales que debe ser considerada en la aplicación de los principios de asociatividad (confianza mutua, necesidades sociales, cooperación interinstitucional, planes y programas de desarrollo coordinados entre organismos del Estado) y eventualmente de procedimientos específicos de generación de valor compartido. Por el contrario, parece ser pertinente definir alternativamente a las áreas de influencia, áreas de desarrollo local o de beneficios territoriales, asociadas a los proyectos individuales o conjuntos de proyectos que se espera afecten positivamente a las comunidades locales. 9.3
ÁREA DE INFLUENCIA DE CARÁCTER INTERCOMUNAL
A continuación se presenta un análisis de aquellos proyectos de generación de energía localizados en las regiones de Antofagasta y Bío Bío, que se encuentren aprobados en el SEIA mediante una RCA que tienen como característica principal que se ubican en dos o más comunas. Para este análisis, no se han considerado los proyectos de transmisión, oleoductos gaseoductos y subestaciones sino solo los de generación. Para esto, se desarrolló una tabla que señala el nombre del proyecto, tipo de ingreso al sistema (DIA o EIA), comunas donde se encuentra ubicado, titularidad, localización en coordenadas, descripción, inversión y fecha de calificación. 9.3.1
Antofagasta
El SEIA registra para esta región 208 proyectos de energía. De estos, sólo 2 (dos) corresponden a iniciativas de generación cuya ubicación se desarrolla en dos o más comunas, lo que equivale al 0,96% del total. La siguiente tabla muestra dichos proyectos:
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Tabla N° 13: Proyectos de generación de energía en la Región de Antofagasta aprobados en el SEIA, localizados en dos o más comunas Nº Nombre 1 Parque Eólico Tchamma
2 Parque Eólico Loa
Tipo Comunas Titular Localización Descripción (MMU$) Calificación DIA Calama-María Elena Andes X: -22,512814 El Proyecto se emplazará en la 324,0000 2-sep-2014 Mainstream SpA Y:-69.11931470041 Región de Antofagasta, provincias de El Loa y Tocopilla. Específicamente, el Parque Eólico (PE), un tramo de la línea de transmisión eléctrica Se desarrollará en un predio de 932,9767 12-dic-2012 DIA María Elena-Tocopilla Aprovechamiento X: -21,4838852 s Energéticos Y: 69,8459071 6.600 Ha ubicado en el sector norte S.A. regional, entre las comunas de Tocopilla y María Elena, provincia de Tocopilla, II Región de Antofagasta.El acceso al área del Parque Eólico se realizará desde la Ruta 5 Norte, a la altura del kilómetro 1.640, al norte de la localidad de Quillagua
Fuente: Elaboración propia a partir de E-SEIA, 2014.
9.3.2
Biobío
En esta región el SEIA registra 121 proyectos aprobados de energía. De éstos, sólo 4 (cuatro) corresponden a proyectos de generación de energía que se localizan en dos o más comuna, lo que equivale al 3,3%. En la siguiente tabla se describen:
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Tabla N°14: Proyectos de generación de energía en la Región del Biobío aprobados en el SEIA, localizados en dos o más comunas
Fuente: Elaboración propia a partir de E-SEIA, 2014.
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9.4
IDENTIFICACIÓN Y ANÁLISIS DE GRUPOS DE INTERÉS
A continuación se presenta un caso de estudio donde un proyecto implementa una metodología de Identificación y Análisis de Grupos de Interés, el cual considera el “Mapeo de Actores”. Esta información es considerada como estratégica y reservada por parte del Titular de la Empresa y no se encuentra en los Estudios de Impacto Ambiental. El objetivo ha sido tipificar y caracterizar a los diferentes actores relacionados con el proyecto, en función de su proactividad o rechazo ante la iniciativa de inversión. Debido a lo anterior y en lo que concierne a éstos, se ha omitido toda referencia a dicho Titular y a los aspectos técnicos específicos del proyecto. Sin embargo, si se requiere profundizar en el tema, existen diversas publicaciones en revistas internacionales de corriente principal como Romero, Romero y Toledo (2009) que se refieren detalladamente a las escalas de análisis, componentes e intereses de los actores que conformaron los conflictos socioterritoriales asociados por ejemplo a proyectos hidroeléctricos. A continuación se presenta un breve resumen de la metodología y los resultados sobre el análisis de los Grupos de Interés (o Stakeholder) para un proyecto minero en la región de Atacama. Con ella se buscó identificar grupos de interés y conocer sus percepciones como base para la construcción de relaciones estructuradas a partir de la confianza y el beneficio mutuo que finalmente permitiría mejorar el desempeño de la compañía en cuanto al manejo de riesgos de carácter social y reforzar sus resultados positivos en este ámbito. En este caso, para el levantamiento de la información se utilizó una metodología cualitativa en base a la aplicación de una entrevista semi estructurada con la incorporación de técnicas escalares de medición, abordando diversas dimensiones sobre las cuales los sujetos expresaron sus juicios, expectativas y actitudes. Cabe señalar que los resultados constituyeron una aproximación de nivel exploratorio a una realidad social compleja, ya que corresponden a percepciones y juicios entregados por los actores locales en un momento particular del escenario social y político existente en el área de estudio. Estos escenarios son dinámicos, pueden responder a diversas coyunturas y contingencias propias del territorio y podrían variar dependiendo de las circunstancias. Se esperaba que la información sistematizada facilitara la confección de la Propuesta de Diseño (Engagement Plan) y diera recomendaciones para una futura intervención del proyecto con los grupos de interés identificados. Los resultados permiten vislumbrar oportunidades y desafíos en relación a estos grupos de interés favoreciendo un acercamiento y relaciones comunitarias sustentables durante la etapa de ejecución de esta inversión minera en la comuna.
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9.4.1
Análisis de grupos de interés proyecto minero Región de Atacama
Metodología El análisis realizado consideró una caracterización del área de estudio, referida a los antecedentes socio territorial a nivel comunal, los cuales consistieron en antecedentes geográficos y estadísticos comunales, caracterización de comunidades indígenas y de grupos de interés. La caracterización de los grupos de interés consideró un análisis de las comunidades locales, organizaciones religiosas, administración local, directivos y técnicos municipales, sector productivo, instituciones educacionales, medios de comunicación, organizaciones sociales y entes de administración regional. Se resolvió no incluir a los actores políticos, como Alcalde, Concejales y Parlamentarios, debido al periodo electoral contingente al momento de realizar el estudio. En cuanto a las comunidades indígenas se trataron como parte de la caracterización del área de estudio, pero fueron excluidas de la muestra debido a que ya se había iniciado un plan de trabajo con ellas para el diseño y elaboración del Plan de Involucramiento (Engagement Plan). En cuanto a la información, se realizó un análisis por grupos de interés y por actores. Grupos de interés identificados En cuanto a las comunidades locales, en este estudio corresponden a las organizaciones e individuos que formaban parte del tejido social comunitario de la comuna analizada. Sus estructuras organizacionales formales estaban dadas por la Ley Nº 19.418 Sobre Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias que incluye a las instituciones sin fines de lucro constituidas en organizaciones territoriales y/o funcionales tanto urbanas como rurales. Las organizaciones territoriales corresponden a las Juntas de Vecinos, organizaciones de carácter territorial representativas de las personas que residen en una misma unidad vecinal y cuyo objeto es promover el desarrollo de la comunidad, defender los intereses y velar por los derechos de los vecinos y colaborar con las autoridades del Estado y las municipalidades. Las organizaciones funcionales, por su parte, tienen por objeto representar y promover valores e intereses específicos de la comunidad dentro del territorio de la comuna. Ambas pueden agruparse en Uniones Comunales cuyo único objetivo es la integración y el desarrollo de sus organizaciones afiliadas y la realización de actividades educativas y de capacitación y cuando sean requeridas asumirán la defensa de los intereses de sus afiliados16. Los actores de las comunidades locales considerados corresponden a la Unión Comunal de Juntas de Vecinos que reúne y representa a todas las Juntas de Vecinos inscritas en el poblado más próximo al proyecto. Su importancia radica en que es la organización territorial más importante de la comuna, con múltiples intereses, entre ellos la salud y el medio ambiente. Se suma a este grupo el Comité de Agua, organización de tipo funcional sin personalidad jurídica pero con un claro interés por los aspectos ambientales que pudiesen afectar a sus afiliados. A este último actor se debe la transformación de este elemento en uno de relevancia horizontal para toda la comunidad. En la siguiente tabla se muestran todos los grupos de interés identificados: 16
Definiciones y alcances en Ley Nº19.418 Sobre Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias.
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Tabla N°15: Grupos de interés identificados Categoría Comunal y local
Grupo de Interés Comunidades locales
Iglesia Administración local Sector Productivo
Instituciones Educacionales Medios de Comunicación Organización social Comunal y Regional
Actores Representante de Unión Comunal de Junta de Vecinos Nº1 de XXX Representantes de Comité de Agua Representante de Iglesia Católica Directivos y funcionarios de nivel técnico de la comuna de XXX Empresario hotelero e inmobiliario Representante de Agrupación Gremial Minera. Representante Liceo XXX Representante Radio XXX Representante de Servicio País Representante de PIDI XXX Representante Hospital XXX. Fuente: Información reservada.
Administración Regional
Resultados a. Niveles de interrelación de los grupos de interés con actores: Para establecer el nivel de interrelación entre los grupos de interés de la comuna se construyó una escala con rangos simples que permiten su comparación. De este modo, como se observa en la siguiente tabla, cinco de los ocho grupos de interés presentan un alto nivel de interrelación, lo que quiere decir que para desarrollar sus acciones y lograr sus objetivos, se apoyan en seis o más organizaciones. Tabla N°15: Nivel de interrelación con otros actores por grupos de interés Categoría
Comunal y Local
Comunal y Regional
Grupo de Interés Comunidades locales Iglesia Administración local Sector Productivo Instituciones Educacionales Medios de Comunicación Organización social Administración Regional
Valor 6 6 4 5 8 6 6 5
Fuente: Información reservada. b. Grado de influencia del grupo de interés: Para establecer el grado de Influencia se consideraron distintos indicadores, entre ellos las redes de apoyo, el trabajo colaborativo con otras organizaciones e instituciones y los niveles de coordinación entre éstos y de
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información. Con ello se construyó una Escala de Evaluación y se asignaron valores a nivel de stakeholders y a la muestra total.
Tabla N°16: Escala de evaluación grado de influencia Grado de Influencia Muy Influyente Influyente Poca Influencia Sin Influencia
Indicadores
Valor
Posee redes de apoyo e interrelación con otros actores y capacidad de liderazgo a nivel local y provincial Posee redes de apoyo e interrelación con otros actores y capacidad de liderazgo a nivel local. Posee escasas redes de apoyo e interrelación con otros actores y capacidad de liderazgo reducida No posee redes de apoyo e interrelación con otros actores o capacidad de liderazgo.
62 y más 56-61 49-55 menos 49
Fuente: Información reservada.
De esta manera, por grupos de interés es posible apreciar que alcanzan el grado “Muy influyente” en este caso la iglesia católica y las instituciones educacionales, las que poseen una mayor cantidad de redes de apoyo, niveles de interrelación entre diferentes grupos y ejercen un liderazgo que va más allá de lo local, alcanzando el nivel provincial. Le sigue el grupo administración local que corresponde al grado “Influyente”. En el grado de poca influencia se encuentran las comunidades locales, los medios de comunicación, organización social y administración regional. El sector productivo donde ubica en el grado “sin influencia”. c. Mapa de actores: La representación gráfica de la influencia de los actores se encuentra en la siguiente figura, construida sobre la base de dos ejes estructurantes, el grado de poder institucional y el apoyo que prestan al proyecto:
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Figura N°17: Mapa de grupos de interés
Mapa Grupos de Interés Apoyo e Influencia (Poder) al Proyecto APOYO POSITIVO AL PROYECTO
65
Eje Apoyo al Proyecto (Interés y Valía hacia el proyecto)
55 45 35 25 15 5 ‐5 40
45
50
55
60
65
70
75
80
‐15 ‐25
Comunidades locales Sector Productivo Organización social
Iglesia Instituciones Educacionales Administración Regional
Administración local Medios de Comunicación
APOYO NEGATIVO AL PROYECTO
BAJA INFLUENCIA - PODER
ALTA INFLUENCIA - PODER
Eje Influencia - Poder
Fuente: Información reservada. Como se puede observar, las comunidades muestran un escaso nivel de influencia en comparación a la iglesia, las instituciones educacionales y las autoridades regionales y un bajo nivel de apoyo al proyecto aquí examinado. Por los antecedentes generales examinados se sabe que si bien están a favor de la instalación de proyectos mineros en la zona, muestran desconfianza respecto a estas iniciativas especialmente porque las relacionan con impactos ambientales y con situaciones pasadas de contaminación del agua. No obstante expresan disposición al diálogo y esperan una relación cercana al proyecto. Esto facilitaría el desarrollo de iniciativas a nivel local y también favorecería alianzas y compromisos en las áreas de influencia de estos grupos. Para este grupo, los temas más sensibles corresponden a los temas ambientales y presentan las capacidades para comprender y analizar las posibles consecuencias tanto positivas como negativas de la actividad minera. Se preocupan por estar informados por lo que sería recomendable considerar estrategias de comunicación e información precisa, detallada y consistente (Fuente: Información reservada: comentarios del autor).
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9.5
PROPUESTA METODOLÓGICA PARA EL ANÁLISIS DE GRUPOS DE INTERÉS
A continuación se describen brevemente las etapas que se deben considerar para la identificación, caracterización y jerarquización de los grupos de interés para un proyecto. Se han propuesto 8 pasos o etapas para llevar a cabo esta tarea. 9.5.1
Definiciones estratégicas
El primer paso consiste en identificar lo que se entenderá por grupos de interés (o stakeholders) y cuál es su alcance geográfico. También se debe definir el emplazamiento espacial absoluto y relativo del proyecto (que no necesariamente corresponde al alcance geográfico anterior), y los alcances políticos y administrativos involucrados: a)
Conceptualización de grupos de interés: Se entiende por grupos de interés (o stakeholder), a todo grupo que está interesado positiva o negativamente en determinado proyecto o iniciativa y cuyas acciones pueden influir en los resultados de ésta en el tiempo.
b)
Alcance geográfico: El análisis del área geográfica donde se localizan los grupos de interés, considera las relaciones de las comunidades con su territorio, esto es, sus actividades económico productivas, sus modos de vida, formas de vidas y costumbres, tradiciones e identidades, que son necesarias de conocer para delimitar el área de levantamiento de información. Una serie de proyectos de generación de energía, reconocen a las condiciones naturales geomorfológicas, como el área de influencia natural de sus actividades. En este caso es posible mencionar el sistema de cuencas y micro cuencas, terrazas fluviales, bahías, playas, etc. Una de las ventajas de esta aproximación es que estos hitos naturales, son reconocidos por la población residente, donde muchas veces un río o una quebrada corresponde a un límite socialmente aceptado.
c)
Emplazamiento del proyecto: La cartografía del proyecto se debe representar tanto para las etapas de construcción, operación y cierre. Debe considerar además, la infraestructura lineal de suministros y las áreas de aprovisionamientos de insumos, tales como empréstitos, agua, etc. Sin embargo, no se debe olvidar que la confección de mapas no tiene como único objetivo la representación de la localización absoluta de los hechos u objetos de interés en el espacio, sino que proporcionar antecedentes analíticos que permitan observar relaciones espaciales relativas entre los fenómenos, tales como cercanía o vecindad, distancias físicas, sociales o culturales, redes organizacionales, espacios polarizados, flujos de capitales, productos o servicios, espacios de poder, estructuras de propiedad y tenencia de los recursos, colisiones territoriales, etc. Es decir, todas aquellas representaciones que permitan caracterizar la magnitud, dirección y tipología de relaciones espaciales que resulten eficientes para estimar los efectos adversos y positivos de los proyectos sobre las comunidades involucradas.
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d)
Identificación espacio-ambiental de áreas de impacto ecológico del proyecto: Se debe realizar una cartografía de las áreas en que el proyecto declara producir emisiones a la atmósfera, depositación de residuos sólidos y vertido de efluentes a los cuerpos de agua.
e)
Organización político administrativo del territorio: Otro criterio importante al momento de la delimitación de un área corresponde a los límites políticos administrativos. Estos corresponden a los límites regionales, provinciales, comunales y para efectos instrumentales, se pueden extender a las unidades censales.
f)
Estructura de la propiedad: Otro criterio para establecer límites corresponde a la división predial o estructura de la propiedad, la que en general, se ve representada a través de cercado. Sin embargo, es necesario señalar que en el ámbito rural, un porcentaje importante del territorio no posee saneamiento de títulos de propiedad.
g)
Infraestructura lineal: La existencia de carreteras, tendidos de línea eléctrica, ductos, vías férreas y otros, se constituye en límites que la comunidad internaliza y reconoce en sus hábitos diarios.
h)
Jerarquía de los centros poblados: El análisis de la jerarquía de los centros poblados, así como la población dispersa, permite establecer la primacía que un asentamiento humano registra sobre un territorio donde se puede localizar un proyecto.
i)
Regulaciones territoriales: Los usos de suelo establecidos por los instrumentos de planificación territorial y sus respectiva zonificación, así como la existencia de áreas reguladas para usos específicas como por ejemplo el Sistema Nacionales de Áreas Protegidas del Estado (SNASPE), Áreas de Desarrollo Indígena (ADI) constituye un importante criterio a considerar para establecer límites.
j)
Demandas territoriales y de aguas: Corresponde a territorios que registran demandas ancestrales por parte de comunidades, especialmente indígenas.
k)
Mapas culturales: Corresponde a la representación espacial de los sitios de valor cultural y patrimonial, reconociendo territorios donde se celebran festividades, rituales, o existen vestigios patrimoniales. Este mapa se desarrolla en conjunto con la comunidad y ésta última lo valida.
9.5.2
Establecer categorías preliminares: ¿Quiénes son?
Es necesario establecer categorías preliminares de análisis que pueden estar referidas a alcances territoriales asociadas a categorías de grupos de interés que sean posibles de reconocer. Entre ellas existen categorías básicas posibles de identificar como por ejemplo: comunidades locales (territoriales y funcionales, administración local, sector privado, gremios y asociaciones, grupos religiosos, entre otros). A continuación se mencionan algunos grupos posibles de categorizar: a) Unidades vecinales: Corresponden a las Juntas de Vecinos, organizaciones de carácter territorial representativas de las personas que residen en una misma unidad vecinal y cuyo
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objeto es promover el desarrollo de la comunidad, defender los intereses y velar por los derechos de los vecinos y colaborar con las autoridades del Estado y las municipalidades. b) Organizaciones funcionales: Tienen por objeto representar y promover valores e intereses específicos de la comunidad dentro del territorio de la comuna. Tanto las unidades vecinales como las organizaciones funcionales, pueden agruparse en uniones comunales cuyo único objetivo es la integración y el desarrollo de sus organizaciones afiliadas y la realización de actividades educativas y de capacitación y cuando sean requeridas asumirán la defensa de los intereses de sus afiliados. c) Sindicatos, gremios y asociaciones d) Fundaciones y corporaciones (ONGs y otros) e) Agua Potable Rural (APR) f)
Sector privado (empresas, industrias)
g) Instituciones municipales (escuelas, centros de salud) h) Administración pública (servicios, institutos) i)
Comunidades agrícolas
j)
Comunidades y asociaciones indígenas, pueblos indígenas
k) Grupos extraterritoriales (otro actor fuera del territorio que también puedan constituir grupos de interés (públicos o privados) l)
Categorías mutuamente excluyentes
9.5.3
Chequeo y Levantamiento de información
La información preliminar debe ser validada ya sea por medio de informantes calificados o por medio de la utilización de herramientas como las entrevistas o las encuestas que permitan contrastar la categorización con los propios grupos de interés y/o con Informantes calificados. 9.5.4
Caracterización de los intereses de los grupos
Por medio de las herramientas ya señaladas será posible una comprensión más acabada respecto de los intereses, posiciones y características específicas de cada grupo de interés. Análisis El análisis se realiza en base a la información recolectada y por medio del mapeo de factores o elementos de análisis (influencia o poder/interés en el proyecto).
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Jerarquización Con el resultado obtenido, se está en la posición de jerarquizar cuál de todos los grupos de interés son más importantes que otros para el contexto que se quiere analizar y con ello permite priorizar acciones y recursos, lo que podría sintetizarse en la base de un Plan de relacionamiento con grupos de interés. Conflictos de Interés Luego de haber realizado la caracterización de los grupos de interés en su respectiva área de influencia, se procede a superponer dicha información respecto de las áreas de impacto a través de un Sistema de Información Geográfica, identificando así áreas de potenciales conflictos. En conclusión, se puede afirmar que para la asociatividad en general y para la implementación de procedimientos particulares como la generación de valor compartido es necesario establecer y perfeccionar los conocimientos, metodologías y discusión de resultados sobre los mapeos de actores y sus relaciones sociopolíticas, que resultan fundamentales tanto para garantizar la aceptabilidad social de los proyectos como para sistematizar las experiencias exitosas y los fracasos existentes. Estas exigencias metodológicas y conceptuales deben ser consideradas en forma completa independiente de los componentes y plazos de la evaluación de impacto ambiental, que posee objetivos y alcances diferentes a la asociatividad.
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SECCIÓN 10:
CRITERIOS PARA LA ARGUMENTACIÓN JURÍDICA
10.1 INTRODUCCIÓN A continuación, se realiza un breve análisis sobre posibles cuestionamientos a la propuesta de ley de asociatividad, en relación a que regula solo una actividad económica y no tendría carácter general. En particular se proponen fundamentos de política pública y se analiza el argumento de la garantía de no discriminación arbitraria a partir de posturas académicas y planteamientos de la Corte Suprema al respecto. 10.2 FUNDAMENTOS DE POLÍTICA PÚBLICA Las diferenciadoras características del sector eléctrico respecto de otras actividades productivas, que justifican la necesidad de contar con una especial regulación legal para la asociatividad, se contienen y deducen de los documentos que se citan más abajo. En primer lugar, en la Agenda Energética de mayo 2014, en el apartado denominado “Los Desafíos de Chile en Materia Energética” se asevera que “Disponer de energía es una condición necesaria para el crecimiento, desarrollo económico y también para avanzar hacia una mayor inclusión social” y prosigue “Sin embargo, no queremos cualquier energía. Queremos energía que sea confiable, sustentable, inclusiva y de precios razonables, con una matriz eléctrica diversificada, equilibrada y que garantice al país mayores niveles de soberanía en sus requerimientos de energía. (…) Alcanzar una matriz energética que cumpla adecuadamente con estas características es un desafío que tenemos como país y requiere de una amplia legitimidad social y sentido de urgencia.” Luego, en el encabezado de la Agenda Energética de mayo 2014, “Un diagnóstico compartido sobre la Energía” se afirma que “El sector de energía es estratégico y fundamental para el funcionamiento de nuestra sociedad y la vida de las personas. La energía es una fuente necesaria para el uso de artefactos eléctricos, de calefacción y cocina, así como también para el transporte y el funcionamiento del sector productivo.” En el Eje 6 de la citada Agenda, llamado “Impulso a la Inversión en Infraestructura Energética”, se indica que “El cumplimiento de los objetivos que propone esta Agenda requiere la dinamización de las inversiones del sector energético, en especial en materia de generación y transmisión eléctrica. Como Gobierno, tenemos la firme voluntad de promover las inversiones proyectadas en el sector, como así también la incorporación de nuevos actores. Necesitamos avanzar hacia un suministro con menores precios para nuestros hogares e industrias, más confiable y sostenible. Sin desarrollo energético no lograremos avanzar en equidad social ni desarrollo productivo.” Complementando el argumento anterior, la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA) plantea que el alza del costo de la energía es una de las razones que han influido en que la interrupción de
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los proyectos de inversión haya aumentado en un 32% a agosto del 2014, alcanzando unos U$73.000 millones. Las iniciativas que están paralizadas, postergadas o desistidas, ascienden a 44 y equivalen al 27,2% del monto total de la cartera de proyectos. El sector más afectado es minería, con US$ 44.773 millones inmovilizados a junio de este año (Fuente: Diario Financiero, 2014).17 Por otra parte, ya en el 2012, el Informe presentado por la Cámara de Comercio de Santiago, señalaba su inquietud por el alto costo de energía eléctrica. Este planteaba que la economía nacional pierde anualmente más de US$ 7.000 millones por efectos del incremento en los precios de la energía. De acuerdo a sus estimaciones, el costo de la electricidad para el sector productivo había subido en más de 50% desde 2003, lo que significa que “el gasto total en suministro, en lugar de representar el 4,8% del PIB como en 2003, alcanzó a un 7,4% en 2009. Previamente, incluso, alcanzó un máximo de 8,7% en 2008, producto del ciclo de mayores precios del petróleo. En 2012, en tanto, el gasto en suministro fue del orden de un 7,6% del PIB (Fuente: Emol, 2012).18 Más adelante, en la línea de acción y meta 4 de la Agenda, se propone la “Incorporación de la asociatividadlLocal en el desarrollo de proyectos energéticos”, señalándose en la meta que “El desarrollo energético es útil para todo el país y queremos asegurar que los municipios y comunidades se sientan partícipes del progreso social y de los beneficios asociados a estos proyectos, que deben materializarse en estrategias de desarrollo local de largo plazo”. En segundo lugar, a juicio de especialistas, “El consumo energético sostiene las actividades socioeconómicas y el desarrollo de una nación. Los países industrializados con economías de gran escala requieren abundantes cantidades de energía sólo para mantener su funcionamiento. Por otro lado, los países en vías de desarrollo requieren incrementar sus consumos energéticos para sostener su crecimiento” (IEA, 2008). El tipo de energía que utiliza un país depende de los recursos naturales disponibles dentro de su territorio y las fuentes energéticas importadas, cuyo creciente consumo compromete la seguridad energética del país. En Chile, el recientemente formado Comité de Seguridad Energética reconoce que un abastecimiento seguro y confiable de energía es clave para el desarrollo económico y social del país” (CNE, 2010b). El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo agrega que “El consumo energético está asociado al desarrollo de un país”, el cual se puede estimar mediante el Índice de Desarrollo Humano IDH (PNUD, 2010). Este índice no sólo considera el ingreso bruto nacional como medida del bienestar, sino que incorpora índices referentes a salud y educación. El IDH se define a partir del 2010 como la media geométrica de los índices de esperanza de vida, de 17
Para mayor información revisar https://www.df.cl/noticias/economia-y-politica/macro/catastro-sofofaproyectos-de-inversion-detenidos-aumentan-32-y-totalizan-unos-us-73-000-millones/2014-0806/221330.htmlm 18
Para mayor información revisar http://www.emol.com/noticias/economia/2012/10/11/564188/precio-dela-electricidad-implica-aumento-de-us-7000-millones-en-costos-de-empresas.html
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educación y del ingreso nacional bruto. El índice de educación incluye los índices de años de educación promedio y de años esperados de instrucción. La Figura N°31 muestra el IDH como función de la tasa de consumo energético per cápita el 2007 y destaca la evolución de Chile, EE.UU., China e India desde 1980 hasta 2007 (UNDP, 2010a; UNDP, 2010b). Como es evidente, el nivel de desarrollo de los países es directamente proporcional a su consumo energético. El consumo mínimo de los países con altos índices de desarrollo es aproximadamente 4 kW/persona. Este valor contrasta con el bajo consumo de muchos países africanos que no supera los 100 W/persona, el equivalente a una dieta alimenticia de 2000 kcal/día (Santamarina, 2006). En el otro extremo se encuentran países como EE.UU. con una tasa de consumo de 11 kW/persona, cuatro veces superior al promedio mundial. Figura N°31: Consumo energético y desarrollo. La evolución de Chile, India, China y EE.UU. corresponde a los años 1980, 1985, 1990, 1995, 2000, 2005, 2006 y 2007. El resto de los países con población superior a tres millones de habitantes corresponde a datos del año 2007.
Fuente: EIA, 2010; UNDP 2010a; UNDP 2010b.
10.2.1 Derecho constitucional a la no discriminación arbitraria Para el desarrollo del Proyecto de Ley, es necesario considerar los siguientes antecedentes doctrinales y jurisprudenciales: El derecho constitucional a la no discriminación arbitraria en el trato que debe dar el Estado y sus organismos en materia económica es una reiteración y consecuencia del principio y
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garantía general de la igualdad ante la ley dispuesta por los números 2 y 3 del artículo 19 de la Constitución Política de la República. Según Enrique Evans en Los Derechos Constitucionales "Se entiende por discriminación arbitraria toda diferencia o distinción, realizada por el legislador o por cualquiera autoridad pública, que aparezca como contraria a la ética elemental o a un proceso normal de análisis intelectual; en otros términos, que no tenga justificación racional o razonable".Con ello, se ha afirmado que:
“Las normas que regulan la actividad económica deben ser impersonales y de aplicación general”.
“Nadie puede ser perjudicado o beneficiado arbitrariamente por leyes o decisiones de la autoridad; y,
Sólo por excepción y en virtud de una ley, y siempre que ello no signifique discriminación, se pueden establecer o autorizar determinados beneficios directos o indirectos a favor de algún sector, actividad o zona geográfica o gravámenes especiales que afecten a unos u otros (Guerrero Del Río, 2001). En el mismo sentido se ha pronunciado la Excelentísima Corte Suprema de Justicia, "por discriminación arbitraria ha de entenderse toda diferenciación o distinción realizada por el legislador o cualquiera autoridad pública que aparece como contraria a la ética elemental o a un proceso normal de análisis intelectual; en otros términos, que no tenga justificación racional o razonable, lo que equivale a decir que el legislador no puede, por ejemplo, dictar una ley que imponga distintos requisitos u obligaciones a personas distintas en iguales circunstancias”. En consecuencia, la Constitución acepta discriminaciones “cuando ellas obedecen a la salvaguarda o protección de bienes jurídicos superiores”19 Ahora bien, si es la Ley la que establece estas diferencias, decimos entonces que existe un conflicto entre la Constitución y la Ley, el que se da, “cuando los órganos colegisladores acuerdan un proyecto de ley o la dictan en contravención a la Constitución Política”, estando en consecuencia facultado el Tribunal Constitucional a cumplir su rol en un sistema democrático, esto es “dar eficacia y protección efectiva a través de sus sentencias, a las disposiciones, valores y principios contenidos en [la Constitución]” (Campbell, 2009). El Tribunal Constitucional en el Rol Nº 1988, tuvo oportunidad de resolver esta materia en el caso referido al Convenio nominado como de “Obtentores de Variedades de Vegetales” (UPOV 1991).
19
Sentencia dictada en el rol N° 16.227, con fecha 12 de julio de 1991. Revista de Derecho y Jurisprudencia, tomo 88, sección 5ª, páginas 179 y siguientes.
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En este caso diecisiete señores senadores, que constituyen más de la cuarta parte de los miembros en ejercicio de dicha Corporación, en su calidad de órgano legitimado, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93, inciso primero, Nº 3°, e inciso cuarto, de la Constitución Política de la República, dedujeron requerimiento de inconstitucionalidad respecto de diversos del "Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales", de 2 de diciembre de 1961, revisado en Ginebra según el Acta de 19 de marzo de 1991, también conocido como UPOV 91, cuya aprobación por el Congreso Nacional fue comunicada al Presidente de la República por oficio de 17 de mayo de 2011. En relación a la garantía analizada se objetó el artículo 17 del UPOV. Las consideraciones del Tribunal Constitucional se muestran en Anexo. 10.3 Ideas concluyentes En la introducción, se planteó que “Los conflictos territoriales, ambientales y sociales que enfrentan los proyectos energéticos son un hecho tangible a lo largo de todo Chile, que el nuevo contexto político, social y económico de nuestro país, marcado por un creciente y positivo empoderamiento de los ciudadanos, en los primeros casos, y por una desaceleración económica coyuntural en el último, llama a desarrollar procedimientos y mecanismos hábiles para resolver dificultades o controversias que estén retardando o impidiendo la instalación de proyectos que deberían estar destinados justamente a contribuir al desarrollo socioeconómico de las comunidades nacional, regionales y locales”. En el contexto descrito, parece imprescindible incorporar como criterios fundantes del mensaje del proyecto de Ley Sobre Asociatividad, los criterios contenidos en la Sentencia Rol N° 1988 del Tribunal Constitucional de Chile /en adelante TC), y en particular, aquellos señalados en los considerandos 65°, 67° y 68°. En el primer considerando, el TC estableció que “la garantía jurídica de la igualdad supone, entonces, la diferenciación razonable entre quienes no se encuentren en la misma condición; pues no se impide que la legislación contemple en forma distinta situaciones diferentes, siempre que la discriminación no sea arbitraria ni responda a un propósito de hostilidad contra determinada persona o grupo de personas, o importe indebido favor o privilegio personal o de grupo, debiendo quedar suficientemente claro que el legislador, en ejercicio de sus potestades, puede establecer regímenes especiales, diferenciados y desiguales, siempre que ello no revista el carácter de arbitrario" (Rol Nº 986/2008). En el segundo considerando, se afirma que “para poder determinar si se infringe la igualdad ante la ley, es necesario atender además a la finalidad perseguida por el legislador para intervenir el derecho fundamental de que se trata, la que debe ser adecuada, necesaria y tolerable para el destinatario de la misma, como lo ha puntualizado la doctrina autorizada” (Ramón Fernández, 1998; 34-42). Finalmente, en el tercer considerando citado, se reproduce el enfoque adoptado por el Tribunal Constitucional Federal Alemán (TCA) vinculado con las "igualdades esenciales" y
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"desigualdades esenciales", el que a nuestro juicio cabe ser considerado especialmente en la elaboración del mensaje del proyecto. Este consiste en: SEXAGESIMOCTAVO: Que en el ámbito de la garantía constitucional referida también resulta pertinente reiterar en este caso lo expresado por este Tribunal en sentencia Rol 1710, de 6 de agosto de 2010: "Que en el fallo Rol 1273, recaído en causa de inaplicabilidad por inconstitucionalidad que sirve de sustento al procedimiento de autos, esta Magistratura incorporó en su entendimiento sobre la igualdad los criterios jurisprudenciales que en el derecho comparado se han utilizado en la última década para afrontar las crecientes complejidades que presentan los casos sobre tal garantía constitucional, así como los afanes desplegados por la doctrina en la misma dirección”. De estos aportes, entre otros descritos en la sentencia citada, destaca el enfoque alemán que distingue conceptualmente entre "igualdades esenciales" y "desigualdades esenciales", de tal modo que estamos en presencia de una igualdad esencial cuando "personas, grupos de personas o situaciones, sobre la base de un punto de partida (tertium comparationis), son comparables", de lo que, consecuentemente, el Tribunal Constitucional Federal alemán ha decidido que la Ley Fundamental considera arbitrario y, por ende, inconstitucional, tratar desigualmente a las igualdades esenciales, así como tratar igualmente a las desigualdades esenciales. Además, se agrega la denominada "nueva fórmula", consistente en considerar lesionada la igualdad ante la ley cuando un grupo de destinatarios de la norma, comparados con otro grupo de destinatarios de la norma, son tratados de manera distinta, a pesar de que entre ambos grupos no media ninguna diferencia de tal entidad o importancia que pudiera justificar un tratamiento desigual. Para poder dimensionar tales situaciones, esta fórmula requiere expresamente una ponderación en el sentido de examen de proporcionalidad, especialmente respecto de una diferencia de trato de gran intensidad, para lo cual se requiere que aquélla persiga un fin legítimo, que esa búsqueda sea necesaria y que presente una razonable relación con el valor del fin propuesto" (Considerando centésimo); Es así que el TCA tomando en cuenta la distinción conceptual señalada resolvió “que la Ley Fundamental considera arbitrario y, por ende, inconstitucional, tratar desigualmente a las igualdades esenciales, así como tratar igualmente a las desigualdades esenciales. Además, se agrega la denominada "nueva fórmula", consistente en considerar lesionada la igualdad ante la ley cuando un grupo de destinatarios de la norma, comparados con otro grupo de destinatarios de la norma, son tratados de manera distinta, a pesar de que entre ambos grupos no media ninguna diferencia de tal entidad o importancia que pudiera justificar un tratamiento desigual. Para poder dimensionar tales situaciones, esta fórmula requiere expresamente una ponderación en el sentido de examen de proporcionalidad, especialmente respecto de una diferencia de trato de gran intensidad, para lo cual se requiere que aquélla persiga un fin legítimo, que esa búsqueda sea necesaria y que presente una razonable relación con el valor del fin propuesto" (Considerando centésimo);
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SECCIÓN 11:
RECOMENDACIONES Y PROPUESTA
11.1 RECOMENDACIONES Este informe, ha permitido establecer que el tema de la asociatividad como procedimiento cooperativo de acciones de desarrollo local, emprendidas en conjunto por el Estado, las empresas y las comunidades locales ha constituido un objetivo de equidad en la Unión Europea desde la década de 1960, que en Chile se consolidó antes de 1973 y que posteriormente fue abandonado para resurgir a partir de los movimientos sociales reivindicativos generados desde 1980. La asociatividad entre las comunidades, los estados y las empresas ha evolucionado como una forma de gobernanza, de acuerdo a los contextos sociales, políticos, económicos y culturales. En los casos de Estados Unidos, Canadá y Nueva Zelandia, muchos de sus principios y prácticas se refieren a la época colonial y por ello siguen procedimientos y conceptos arraigados en la cultura anglosajona, que no son necesariamente reconocibles en otras experiencias históricas, como la chilena. La asociatividad como forma de gobernanza tiene que ver con las maneras legítimas de distribuir el poder en la toma de decisiones, fomentando y estableciendo la participación de los actores sociales, lo que a su vez, ha sido parte de reformas socio-políticas instauradas en diferentes etapas por la mayoría de países, vinculada a temas como el ordenamiento territorial, el desarrollo comunitario, la gestión comunitaria de recursos, la formación de capital social, etc. Sin embargo, no ha sido posible disponer de antecedentes científicos específicos sobre la asociatividad entre el sector privado y las comunidades locales, a nivel internacional, en lo que se refiere a los proyectos de generación de energía. Producto de lo anterior, la literatura no permite identificar guías orientadoras o procedimientos para que los diferentes países puedan implementar la asociatividad en sus políticas públicas. La mayoría de los casos dice relación con el involucramiento de las comunidades indígenas en la obtención de beneficios asociados a la generación de energía. Sin embargo, cuando el análisis se refiere a comunidades locales en su sentido más amplio, la información disponible es escasa. No obstante lo anterior, diversos conceptos relativos a la aceptabilidad social de proyectos por parte de las comunidades, especialmente de aquellos destinados a la generación de energía renovable no convencional, han sido objeto de evaluaciones, principalmente porque después de haber sido considerados amistosos con el medio ambiente y la sociedad local, gradualmente han pasado a ser rechazados, como sucede siempre con los proyectos convencionales. Resulta necesario promover una definición conceptual sobre asociatividad, que puede ser entendida operacionalmente como “una asociación virtuosa de cooperación entre las empresas generadoras eléctricas con las comunidades locales”, debiéndose identificar la función
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específica que debe cumplir el Estado, como garante respecto a la distribución de los beneficios generados por el recurso energético, para fortalecer el desarrollo sustentable local y su gobernanza. Algunas de las recomendaciones específicas que dicen relación con temas que debiesen ser abordados en el Proyecto de Ley de asociatividad: 11.1.1 Respecto de la institucionalidad Es fundamental aumentar el rol y la participación del Estado, tanto en lo que respecta a la relación entre los proyectos de generación de energía, el ordenamiento del territorio y los planes de desarrollo regionales y locales, como en la dotación de nuevas atribuciones a la Autoridad Energética, para que se transforme en un promotor y garante de los acuerdos sociales y económicos que se pueden abordar entre los diferentes actores involucrados, particularmente en aquellos alcanzados entre las comunidades y el sector privado. En efecto, la expectativa del sector privado y el requerimiento de la sociedad civil, es que el Estado desarrolle instrumentos en donde juegue un rol de garante tanto en la relación entre las partes, la estabilidad de las regulaciones, como respecto de los acuerdos que estos logren alcanzar. En este mismo ámbito, es precisamente la Autoridad Energética a quien debiera corresponder el rol de certificar la adecuada implementación de procedimientos de acercamiento entre las comunidades y los titulares de proyecto, tendientes a alcanzar acuerdos lo más temprano posible, en el ciclo de vida de los proyectos de generación de energía, a través de un diálogo abierto para potenciar la confianza mutua. Un tema de análisis relevante dice relación, con que a la fecha muchos actores reconocen que el tema energía es un tema intrínsecamente social, sin que se precisen sus fundamentos, ni se tengan en cuenta las diferencias escalares que pueden tornar contradictorias las evaluaciones nacionales, regionales, municipales o comunitarias. Prueba de lo señalado es el alto nivel de exposición y conflictividad de proyectos de esta naturaleza a nivel internacional. De igual manera es importante relacionar las inversiones en infraestructura que realizan las empresas para sus propios fines, con los planes y programas públicos de desarrollo socioeconómico regionales y locales, a fin de lograr las adecuadas sinergias. Tratándose de procesos sociales resulta paradojal que las actuaciones que genera sean principalmente de carácter reactivo y como respuesta a conflictos socioterritoriales ya detonados, careciendo de evaluaciones prospectivas que permitan anticipar dichos conflictos a partir de la sistematización de los factores que han actuado en situaciones precedentes. Los conceptos aportados por estudios teóricos y empíricos de parte de las ciencias sociales son más bien limitados y las evaluaciones se mueven preferentemente en el ámbito de las denuncias o de la publicidad corporativa de las empresas, situación que no guarda relación con la gravedad y relevancia de los conflictos detectados.
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Es necesario que la autoridad energética, desarrolle una serie de herramientas vinculadas con la Asociatividad (Tool Box), como forma de gobernanza que regule la participación de las comunidades, las empresas y el Estado en la construcción conjunta de acuerdos que permitan anticipar, resolver y planificar la ocurrencia de conflictos socio territoriales, dotando de mayor factibilidad socio-política a los proyectos futuros. Estas herramientas deberían basarse en los conocimientos y lecciones aprendidas respecto a la aceptabilidad social de este tipo de proyectos, que incluye el establecimiento de acciones político-sociales, de participación comunitaria y la operación de políticas de mercado. Ello debería significar un cambio sustancial entre las diversas prácticas existentes en la actualidad, tales como políticas de buena vecindad, responsabilidad social empresarial y otras, para llegar a un nivel en que se produzca una redistribución de los beneficios asociados a la generación de energía. Con lo anterior, la propuesta de Ley debiera dar origen a un Reglamento que operacionalice la implementación de la Ley. 11.1.2 Respecto de los procedimientos Los procedimientos a implementar, deben estar debidamente regulados a efectos de, primero, asegurar la participación democrática de las comunidades, lo cual requiere inicialmente definir nuevos conceptos específicos relativos a las zonas de beneficio de los proyectos de desarrollo local, reemplazando las ideas de área de influencia de los impactos negativos de los proyectos de inversión, tomada de los estudios de impacto ambiental y que no contribuyen en este caso a superar las dificultades de representatividad. El concepto de Zona de Beneficio, debe poseer un carácter multiescalar, cuyo alcance espacial depende de las redes y mapa de actores que configuran geopolíticas específicas de actuaciones (que pueden ser desde transnacionales a nacionales, regionales, locales y microlocales), que se potencian o contradicen entre ellas y pueden tornar muy compleja la gestión de conflictos. La definición de estos actores depende de discusiones amplias que vinculan de determinadas manera las estrategias, planes y programas de desarrollo regionales, locales y comunitarios, que deben superar su carácter meramente retórico para hacerse cargo de la planificación del desarrollo. Es importante tener en consideración que cada una de las regiones dispone de una Estrategia de Desarrollo Regional y que cada municipio debe poseer un Plan de Desarrollo Comunal, ambos debidamente actualizados, dentro de los cuáles la consideración de los potenciales energéticos debería ser una materia de interés estratégico. El desarrollo de las Zonas de Beneficio deberían estar articuladas con los planes de desarrollo nacionales, regionales y locales, los que a su vez, deberían encontrarse coordinados entre sí y ser generados a partir de discusiones amplias y democráticas, como para transformarse en insumos indispensables –legitimados política y socialmente- de instrumentos de gestión específicos como el manejo integrado de cuencas, ordenación del territorio o gestión comunitaria del desarrollo. Todos estos instrumentos deben consistir a su
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vez, de auténticos procesos de negociación entre los actores sociales, garantizando siempre la distribución equitativa y justa de los beneficios provenientes de las actividades económicas que se implantan en los territorios, destacando en este caso los proyectos de generación de energía. Desde el punto de vista metodológico, la Zona de Beneficio puede ser identificada y caracterizada a partir del uso de herramientas que permitan la integración de múltiples variables sociales y espaciales, tales como los Sistemas de Información Geográfica. El cruce de información generado por estos instrumentos, permitirá disponer de una aproximación territorial a la “zona” donde se pretende localizar los beneficios. Inicialmente, se propone que estos sistemas incluyan los siguientes planos de información: Área geográfica; Organización político administrativa; Infraestructura lineal, Estructura predial; Organización de los asentamientos humanos; Demografía; Regulaciones territoriales; Demandas territoriales y de agua; Mapas culturales. La disposición de información concebida como bien público, validada universalmente, disponible en forma completa, actualizada y fácilmente legible y entendible por los diferentes actores sociales es un requisito indispensable para la asociatividad. Las comunidades manifiestan una creciente reticencia a permitir la generación de información sobre sus territorios por parte de empresas consultoras o profesionales que no son reconocidos por su objetividad. Los sistemas de información pública y los institutos públicos de investigación científica se están transformando en una necesidad social en el país, cuyas comunidades esperan disponer en forma equitativa y oportuna de los datos e informaciones que le permitan evaluar pos sí mismo sobre las conveniencias o inconveniencias de determinadas intervenciones en sus territorios. Las comunidades esperan que la Ley de Asociatividad no se refiera solo a eventuales beneficios económicos que se puedan obtener de determinados proyectos de inversión. Por el contrario, esperan que las evaluaciones correspondan a planes de desarrollo de sus territorios y comunidades, que consideren la totalidad de los valores, bienes y servicios, tangibles e intangibles, que relacionan social y culturalmente a un grupo humano con sus paisajes naturales y culturales. En tal sentido, es evidente que cualquier propuesta de asociatividad, requiere un conocimiento preciso de los aportes de capital que realizan los socios de una determinada iniciativa. Las empresas realizan usualmente aportes de capital financiero y tecnológico, mientras que las comunidades aportan capital natural (recursos naturales y servicios ambientales), capital social (sus organizaciones y redes sociales) y humano (su fuerza de trabajo, conocimientos y prácticas tradicionales). Los representantes de las comunidades esperan que estos últimos aportes sean considerados con la misma precisión y evaluados con conceptos claros, como sucede regularmente con las inversiones económicas. Al Estado le corresponde proporcionar las informaciones, los criterios y los especialistas para que dichas evaluaciones sean realizadas en forma justa y oportuna, cuidando la permanencia de valores fundamentales para la nación tales como identidad
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cultural, conservación de la naturaleza, protección de las comunidades, integridad territorial, accesibilidad generalizada a fuentes de bienes y servicios. Desde el punto de vista de la inserción de nuevas iniciativas públicas o privadas, en los planes de desarrollo regionales, locales o comunitarios, se deben desarrollar e implementar procedimiento de evaluación estratégicas, tal como debería haber sucedido con la Evaluación Ambiental Estratégica, instrumento predictivo destinado a conocer con antelación los efectos acumulativos de las alternativas de desarrollo sustentable que enfrenta un determinado territorio, representado a diversas escalas. Junto a los planes de ordenamiento territorial, a la evaluación ambiental territorial o a los planes de gestión integrada de cuencas, proporcionan una batería de instrumentos que requieren negociaciones y acuerdos socio-políticos tempranos, que adelantan la real factibilidad de localizar determinados proyectos en lugares específicos, salvaguardando los diferentes intereses sociales. A ello se debe adicionar la evaluación preliminar de los proyectos de generación a nivel pre inversional (ingeniería básica), del tipo “Screening-Scoping”, que considere alternativas técnica, económica, social y ambientalmente razonables de localización, las que deben ser abordadas igualmente en forma temprana con la comunidad.
Se propone que la Autoridad establezca un registro de profesionales con experiencia acreditada en procesos de acercamiento temprano a las comunidades locales, que puedan actuar como facilitador-mediador entre los múltiples actores e intereses en disputa, tendientes a una adecuada resolución de potenciales conflictos. Es importante también mencionar que en Canadá se realizan con frecuencia seminarios y coloquios de análisis de conflictos socioterritoriales, que cuentan con la participación de los actores involucrados y se llevan a cabo en universidades, para dotarlas de sentido académico antes que coyuntural y político. En los Estados Unidos, el Parlamento dispone de centros de análisis y resolución de conflictos, que al igual que en el caso canadiense, constituyen formas institucionales de contribuir a resolver en forma anticipada las posibles controversias, especialmente en términos de localización e impactos ambientales de las operaciones.
11.1.3 Respecto de la propiedad compartida de nuevos proyectos Se propone dejar como alternativa de asociatividad la posibilidad de compartir la propiedad de una empresa de generación entre los inversionistas y la comunidad, por ejemplo a través de una Cooperativa Eléctrica, experiencia que ha demostrado su éxito, en particular en el modelo de Estados Unidos. 11.1.4 Respecto de los aportes de privados Recordando que las comunidades no desean reducir las iniciativas de asociatividad a compensaciones económicas por impactos negativos de los proyectos de inversión, se propone que las empresas que generen sobre 20 MW de capacidad instalada, consideren la necesidad de realizar aportes económicos a las instituciones de asociatividad con la finalidad de contribuir a financiar los proyectos que las comunidades han decidido implementar autónomamente. Esta magnitud corresponde a la mayoría de los casos en que
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se han verificado controversias agudas. De igual manera, dicho aporte debería considerar si se trata de un proyecto nuevo o existente y si corresponde a la etapa de construcción u operación. Desde una perspectiva económica, un aporte sobre las ventas representa un tipo de “contribución” más fácil de recaudar y potencialmente menos distorsionadora (desde la perspectiva de la recaudación de la comunidad que lo obtiene) que uno sobre utilidades. Se propone que el aporte económico realizado por las empresas, no necesariamente provenga de una estimación asociada a un porcentaje de la inversión realizada en la etapa de construcción (CAPEX), o un porcentaje proveniente de las utilidades o ventas. Los montos, debieran surgir a partir de la evaluación financiera del proyecto y de las necesidades locales planteadas por la comunidad, lo que se debiera traducir en un Plan de Redistribución de Beneficios. Se propone que el monto del aporte, no impacte negativamente en el margen de utilidades del Proyecto, especialmente en aquellos orientados a las Energías Renovables No Convencionales. El punto de quiebre, debiera ubicarse en aquel porcentaje que permita mantener una rentabilidad interesante para los inversionistas y la banca en general, además de garantizar la realización de las iniciativas comunitarias. Se deben explorar con mayor profundidad los procedimientos de mercado y sociopolíticos que favorezcan la aceptabilidad social de los proyectos de inversión en los territorios locales. Por ejemplo, se propone que el pago de patentes comerciales se produzca en el lugar de operación de las generadoras, lo que significaría una señal simbólica de justicia territorial, aun cuando por su cálculo (de acuerdo a los art. 24 y art. 25 del Decreto Ley 3.063 de 1979) sería poco significativo. Igualmente se deben explorar con mayor atención los métodos para que las comunas que concentran la capacidad instalada de generación, registren un esquema tarifario equivalente a los grandes centros de consumo como es el caso de la ciudad de Santiago. 11.1.5 Respecto de la fiscalización • Se deben implementar procedimientos de fiscalización de la administración de los fondos que transparenten el manejo financiero de las instituciones que se implementen para generar la asociatividad. Los recursos aportados y sus inversiones deben ser auditables. Se deben fortalecer los procedimientos sancionatorios existente y por definir, asociados al no cumplimiento de la Ley y el Reglamento. 11.1.6 Respecto del proyecto piloto Finalmente, se sugiere que la implementación de la Ley se realice a través de un Proyecto Piloto, que a partir de una evaluación ex – post, se pudiera convertir en un modelo replicable.
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11.2 PROPUESTA DE INSTITUCIONALIDAD 11.2.1 Introducción general La propuesta de institucionalidad para la implementación del proceso de asociatividad, está centrada en la figura de una “Corporación de Desarrollo Privado sin fines de lucro”, la que estaría a cargo tanto de recibir y administrar los aportes provenientes de los generadores de energía, de las comunidades asociadas, así como de la implementación de las inversiones en materia de desarrollo local y acciones de asociatividad. Para los proyectos de generación nuevos, tendría el carácter de vinculante, en tanto que para los proyectos existentes sería voluntario. En relación a la temporalidad para la implementación del proceso de asociatividad, a juicio del equipo consultor, los actores participantes del proceso y las zonas de beneficio corresponden a una etapa independiente de los procedimientos y tiempos que conforman el Sistema de Evaluación Ambiental. Tal como se ha indicado, se trata de una institución que se relaciona con la implementación de los planes de desarrollo local, que se pueden ver favorecidos por la instalación de infraestructuras y equipamientos propios de un determinado tipo de proyectos de inversión, capaces de generar sinergias con otras iniciativas públicas o privadas. Uno de los principios fundamentales necesarios para alcanzar los objetivos de la asociatividad, consiste en un acercamiento temprano a las comunidades, por parte de las autoridades del Estado y de los representantes de las empresas, previo a la etapa de pre factibilidad de cualquier proyecto, que evalúe las posibilidades de compatibilizar determinadas inversiones de parte del sector privado y público con los objetivos de los planes de desarrollo local. Ello debe ocurrir bajo una condición de confianza que depende tanto de la calidad, transparencia y oportunidad de la información proporcionada, como de la condición preliminar de las conversaciones, que pueden eventualmente llevar a desechar la iniciativa. Si el proceso de asociatividad se desarrollara en forma posterior a la evaluación ambiental, es probable que los diferentes actores se encuentren en posiciones polarizadas, debido a que ya se habría realizado una evaluación y predicción de los impactos, así como identificado las medidas de compensación y mitigación (en el caso de ser Estudio de Impacto Ambiental), que en general tienden a ser complejas cuando se trata del medio humano. Otro de los problemas que se percibe, es la tendencia a asociar las acciones de Asociatividad con las compensaciones a los impactos generados al medio humano. A continuación se muestra la figura “Ciclo de vida de un proyecto” que propone una acción previa y complementaria entre el proceso de consulta indígena, la evaluación ambiental y la asociatividad.
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Figura N°32: Ciclo de vida de un proyecto y asociatividad
Fuente: Elaboración propia, 2014. Acordada la aceptabilidad social de determinados proyectos, así como su compatibilidad con los objetivos de desarrollo y necesidades sociales de las comunidades, las acciones específicas de asociatividad demandadas por las comunidades, se debiesen realizar en forma paralela y complementarias al diseño de la ingeniería de pre factibilidad del proyecto y previo al ingreso de éste al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. De esta manera, se permite que el acercamiento temprano del Proyecto a los actores se desarrolle en forma anticipada a la predicción y evaluación de impactos y a la definición de medidas de mitigación y /o compensación. 11.2.2 Figura jurídica: Corporación de Desarrollo para la asociatividad La propuesta consiste en una Corporación de Derecho Privado, sin fines de lucro, destinada a la implementación de iniciativas, proyectos u obras destinadas a apoyar el desarrollo local, humano, social, cultural y productivo, fomentando procesos de asociatividad entre la comunidad y los emprendimientos energéticos. Las corporaciones recibirán el aporte proveniente de las Generadores de Energía, en este caso, en consideración al cálculo específico del monto que será regulado por la Ley de Asociatividad. Parte de este aporte se
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destinará a la Administración de la Corporación. La Corporación tendrá la capacidad de resolver el destino de los aportes, en el ámbito del desarrollo sustentable local. Esta persona jurídica se constituirá y regirá por las normas del Título XXXIII del Libro Primero del Código Civil, sin perjuicio de las disposiciones especiales contenidas en el DFL Nº 1, de 2006, del Ministerio del Interior, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. En la Corporación que se propone, solo concurrirán personas jurídicas de derecho privado u otras entidades del sector público. La responsabilidad en el proceso de convocatoria a conformar la Corporación recaerá en la Municipalidad donde se localiza el Proyecto. En el acto de constitución de la Corporación, se designarán las Autoridades que inicialmente estarán encargadas de dirigirla y se propondrá y aprobarán los Estatutos. "Las corporaciones y fundaciones que deben rendir cuenta anual al gobierno regional respectivo, son aquellas reguladas por el DFL N° 1-19175 fija el texto refundido, coordinado, sistematizado y actualizado de la Ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional y no las corporaciones y fundaciones municipales a las que se refieren los artículos 129 y siguientes del DFL N°1/2006 fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades." 11.2.3 Estatutos De acuerdo a lo dispuesto por el artículo 4°del Decreto Supremo N° 110 del Ministerio de Justicia, Reglamento sobre concesión de personalidad jurídica a corporaciones y fundaciones que indica, norma de desarrollo del Título XXXIII citado, los estatutos de toda corporación deberán contener:
La indicación precisa del nombre y domicilio de la entidad;
Los fines que se propone y los medios económicos de que dispondrá para su realización. Bajo éste alcance, se establecerá que el origen del aporte proveniente de una Generadora de Energía, en función del cálculo especifico del monto que será regulado por la Ley de Asociatividad. Se precisará además el mecanismo para materializar las inversiones provenientes de los aportes, los que podrán expresarse a través de fondos concursables, planes quinquenales de inversión, fomento productivo local, manejo sustentable de los recursos naturales, u otra que el Directorio acuerde, siempre en el marco del fomento a la Asociatividad y Desarrollo Local.
Las categorías de socios, sus derechos y obligaciones, las condiciones de incorporación y la forma y motivos de exclusión, y
Los órganos de administración, ejecución y control, sus atribuciones y el número de miembros que los componen.”
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11.2.4 Asociatividad intercomunal Se constituirá una corporación por comuna, independientemente del número de proyectos que se emplacen en dicho territorio. Asimismo, la corporación se podrá vincular formalmente a través de una asociación, con una corporación de la comuna vecina, si el área de ubicación del proyecto y consecuentemente su “Zona de beneficio” es compartido por ambas jurisdicciones. La distribución de los aportes, será proporcional al número de personas existentes en el área de beneficio. 11.2.5 Administración a) Socios: La corporación, estará conformada por socios activos y socios cooperadores. Los socios activos, estarán constituidos por organizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional, y por organizaciones de interés público, localizadas en el “Zona de beneficio” del proyecto. Los socios activos tendrán derecho a participar, elegir y ser elegidos como directores. Los socios cooperadores son personas naturales o jurídicas que se comprometen a colaborar económicamente en el cumplimiento de los fines de la corporación, y solo tienen derecho a ser informados de las actividades a través de la Memoria Anual. b) Directorio: Corresponde al órgano administrador de los bienes y encargado de velar por el cumplimiento de los objetivos de la corporación. Estará integrado por siete directores. Tres de ellos, elegidos por la Asamblea General de Socios, estructurada sobre la base de las organizaciones comunitarias de carácter territorial y funcional, y por las organizaciones de interés público de la comuna (organizaciones que integran el consejo comunal de organizaciones de la sociedad civil), un representante de la Secretaria Regional Ministerial de Energía, un representante de la Municipalidad (elegidos por el Concejo Municipal), un representante de las Organizaciones de Interés Público de carácter regional, y un representante del titular del proyecto de generación. Esta proporción en la integración del directorio de la corporación, deberá mantenerse en la medida que aumente el número de proyectos en la comuna, o bien, si el proyecto o proyectos implican al territorio de más de una municipalidad, ello, a objeto que la comunidad tenga la debida representación. Podrán ser miembros asociados de la corporación las personas jurídicas sin fines de lucro con domicilio en la comuna o comunas respectivas y dentro del área de beneficio del proyecto o proyectos respectivos, y con residencia de a lo menos 5 años en la respectiva comuna o comunas. El cargo de presidente, secretario y tesorero, deberá definirse de acuerdo a lo que establezcan los Estatutos. Deberán definirse además, representantes suplentes en orden de prelación. Los cargos del Directorio tendrán una duración de dos años. El directorio deberá sesionar al menos una vez al mes. c) Sanciones: Será facultad del directorio la administración de la corporación y sus bienes, teniendo entre sus atribuciones el vigilar el cumplimiento de las obligaciones de los socios y establecer sanciones por infracción de los estatutos, reglamentos y acuerdos de la corporación. Las sanciones dependerán de las obligaciones que existan en los estatutos, reglamentos y acuerdos de la corporación.
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d) Asamblea general de socios: Se podrán establecer asambleas de carácter ordinaria y extraordinaria. Será la encargada de mantener la vigencia en los objetivos de la corporación. Cada miembro del directorio, tiene derecho a un voto, y los acuerdos se adoptarán en función de la mayoría absoluta de los miembros presentes. La asamblea se debe realizar al menos una vez por semestre. Las asambleas deben ser citadas a través del diario local con al menos diez días de anticipación. Las asambleas son presididas por el presidente de la corporación. Para reformar los estatutos se convocará a una asamblea extraordinaria por el directorio, o bien por dos tercias partes de los socios activos. e) Patrimonio: Corresponde al fondo constituido por los aportes proveniente de los proyectos de generación de energía, entidades públicas, cuotas de los socios cooperadores, donaciones, herencias, legados y los demás ingresos que le correspondan. 11.2.6 Fiscalización a) Actas de asamblea y sesiones de directorio: El Ministerio de Justicia supervigilará a la corporación, pudiendo requerir a la corporación para que presente a su consideración las actas de las asambleas, las cuentas y memorias aprobadas, libros de contabilidad, de inventarios y de remuneraciones y toda clase de informes que se refieran a sus actividades. b) Cuentas, memorias, libros de contabilidad, inventario y remuneraciones: La corporación deberá rendir semestralmente cuenta documentada a la municipalidad o a las municipalidades respectivas acerca de sus actividades y del uso de sus recursos. c) Cuenta Pública: La Corporación deberá presentar una cuenta pública anual a todos los socios, incluyendo los balances, así como la forma en que se enfrentaron eventuales irregularidades. d) Auditorias: Cada vez que se modifique el Directorio, o se incorpore un nuevo aporte de un nuevo proyecto, se procederá a realizar una auditoría externa, con el fin de precisar la situación financiera de la corporación, previo a nuevos aportes. Lo señalado anteriormente, será sin perjuicio de la fiscalización que pueda ejercer el o los concejos municipales respectivos respecto del uso de los aportes o subvenciones municipales. Sin perjuicio de lo establecido en los artículos 6º y 25 de la Ley Nº 10.336, la Contraloría General de la República fiscalizará la corporación con arreglo al Decreto con Fuerza de Ley Nº 1-3.063, del año 1980, del Ministerio del Interior, o de acuerdo a cualquiera otra disposición legal, respecto del uso y destino de sus recursos, pudiendo disponer de toda la información que requiera para este efecto. La o las unidades de control municipales respectivas tendrán, en los mismos términos, la facultad fiscalizadora respecto de la corporación. Cabe tener presente que las organizaciones sin fin de lucro (entre otras las Corporaciones)
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están afectas al mismo régimen tributario que el resto de los contribuyentes. Así, están obligadas a pagar impuesto a la renta en caso que obtengan utilidades en su gestión, a pagar IVA en caso realicen ventas o presten cierta clase de servicios, a pagar patente municipal por las actividades que desarrollan, a pagar impuesto territorial, etc. Es así, que las Organizaciones sin Fines de Lucro deben: Inscribirse en el Rol Único Tributario (RUT) y Efectuar la Declaración de Inicio de Actividades; Llevar Libros de Contabilidad Efectuar Declaraciones de Impuestos: Declaraciones Anuales; y, Declaraciones Mensuales. Efectuar Pagos Provisionales Mensuales. Practicar las Retenciones de Impuestos que correspondan.
11.2.7 Aspectos tributarios Las corporaciones, en la medida que ejecuten actos, operaciones o actividades que le generen una utilidad que se encuentre comprendida en el concepto de renta definido para los efectos tributarios, se encuentra afecta a los impuestos de la Ley de Impuesto a la Renta (LIR), especialmente al Impuesto de Primera Categoría, con la tasa general vigente, aplicada sobre la base imponible que resulte de deducir de los ingresos brutos obtenidos todos los costos y gastos necesarios para producir o generar dichos ingresos, conforme al mecanismo de los artículos 29 al 33 de la citada LIR. Algunas exenciones en el ámbito de la LIR, pueden verse beneficiadas con algún tipo de exención en el ámbito del artículo 40 de la Ley del Impuesto a la Renta, como ser: En el número 2° de este artículo, se incluye como beneficiarios a las instituciones exentas por leyes especiales, en las cuales se definen las exenciones específicas al impuesto a la renta y exenciones al pago de otros tipos de impuestos. En este último grupo se cuentan a las juntas de vecinos y organizaciones comunitarias, exentas del impuesto de primera categoría por Decreto N° 58 de 1997 del Ministerio del Interior, y las cooperativas, que cuentan con una serie de beneficios tributarios definidos en el Decreto 502 de 1978 del Ministerio de Economía (Colegio de Contadores, Boletín Informativo Nª450, Septiembre 2013).
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SECCIÓN 13:
ANEXOS
13.1 FOMENTO PARA EMPRENDIMIENTOS 13.1.1 Introducción A continuación se presenta un análisis de los programas e instrumentos de fomento público, que podrían ser orientados a incentivar el emprendimiento e innovación empresarial desde las comunidades, así como consolidar el liderazgo de sus representantes. El primero de éstos corresponde programas de la CORFO. El segundo corresponde a un fondo concursable de la División de Organizaciones Sociales de la Secretaría General de Gobierno. 13.1.2 Instrumentos CORFO En la actualidad CORFO mantiene una serie de programas que tienen por objetivo apoyar económicamente emprendimientos de alto potencial de crecimiento que contribuyan a mejorar la competitividad de variados sectores, incluyendo aquellos que se encuentran dentro de las estrategias de desarrollo regional y de innovación. Lo que CORFO busca con tales apoyos es promover y consolidar empresas que logren identificar oportunidades de innovación y emprendimiento de negocios en distintos ámbitos y que elaboren propuestas que permitan desarrollar mercados con soluciones creativas y escalables y de valor agregado para la comunidad. Tanto por sus objetivos como por su mecánica de operación, los programas CORFO se constituyen en un adecuado marco de referencia para las actividades que deban desarrollar y financiar los fondos recaudados por comunidades locales en virtud de la Ley de Asociatividad. A continuación se describen las principales características de los programas directamente relacionados con el emprendimiento y la innovación: Pero el emprendimiento y la innovación no han sido propuestos como objetivos ni integrantes de las instituciones que se originarán con la Ley de Asociatividad. Disponibles para la regiones de Valparaíso, O’Higgins y Los Lagos, los programas regionales de apoyo al emprendimiento se orientan principalmente a actividades necesarias para la obtención de los primeros resultados tangibles del emprendimiento (por ejemplo, las primeras ventas), tales como: elaboración de planes de negocio, desarrollo de un producto mínimo viable (PMV), prospección y validación comercial, actividades de difusión, empaquetamiento comercial del producto o servicio ideado por los postulantes, entre otras. Estos programas reciben postulaciones de personas jurídicas constituidas en Chile, con fines de lucro con menos de tres años de existencia y personas naturales mayores de 18 años que postulen individualmente, quienes deben identificar una oportunidad de negocio en ámbitos de actividad relevantes para la región de que se trata.
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Los ámbitos de actividad en cada región son: • Región de Arica y Parinacota: corresponde a los sectores priorizados en la Estrategia Regional de Desarrollo y en la Estrategia Regional de Innovación, entre los cuales se incluyen: Sectores con presencia regional significativa y alto potencial de desarrollo competitivo innovador como la agricultura tecnificada, el turismo de intereses especiales y logística y servicios industriales especializados. Sectores emergentes ya existentes en la región con perspectiva de expansión y desarrollo innovador como la minería y proveedores tecnificados, prospección y transformación de recursos pesqueros y acuícolas, desarrollo y transformación de recursos pecuarios. Ejes transversales con alto potencial de desarrollo competitivo innovador como las soluciones basadas en energía solar y otras ERNC, el capital emprendedor como base para el surgimiento de emprendimientos dinámicos y recursos hídricos como factor de especialización en servicios tecnológicos. • Región de Antofagasta: sector turismo en la Región (priorizada en la Estrategia Regional de Desarrollo y en la Estrategia Regional de Innovación). • Región de Atacama: sectores priorizados en la Estrategia Regional de Desarrollo Regional (ERDA) 2007-2017. • Región de Coquimbo: sectores priorizados en la Estrategia Regional de Desarrollo y en la Estrategia Regional de Innovación, tales como agroalimentario, turismo, pesca, minería, así como proyectos sustentables con un foco en sectores emergentes como agua, energías renovables, salud, medio ambiente, eco-innovación, TICs, industria creativa, servicios avanzados. • Región de Valparaíso: Agroalimentos, turismo, minería y logística • Región de O’Higgins: Turismo, minería y sector agroalimentario • Región del Maule: Agroindustria, metalmecánico e industria manufacturera • Región del Bío-Bío: Mejorar la competitividad de la región y sofisticar su matriz productiva • Región de Los Ríos: Los sectores priorizados en la Estrategia Regional de Desarrollo, tales como sector forestal y maderero, naval metalmecánico, industria agroalimentaria y pesca, industrias creativas y del conocimiento y turismo de intereses especiales • Región de la Araucanía: Emprendimientos regionales de alto potencial de crecimiento • Región de Los Lagos: Salmonicultura sustentable, logística austral, pecuario bovino, turismo sustentable, alimentos más saludables, pesca sustentable, industria mitilicultora, artesanía de exportación, energías no convencionales y generación de reservas y uso de agua.
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• Región de Magallanes y de la Antártica Chilena: Apunta a la consolidación de emprendimientos dinámicos regionales, que impacten y contribuyan a mejorar la competitividad en el ámbito económico de la Estrategia regional de Desarrollo 2012-2020. En todos los casos, las propuestas presentadas deben resolver un problema para un mercado amplio, con una solución escalable y de valor agregado que le permita diferenciarse de la competencia. Par los programas seleccionados, CORFO financia un monto máximo de $25.000.000 para que el beneficiario lleve adelante su proyecto. El programa busca que los subsidios otorgados no sobrepasen el 75% del monto total del presupuesto presentado y aprobado (beneficiario debe realizar aporte pecuniario de al menos el 25% del costo total del proyecto). Los recursos asignados son no reembolsables. Programa de apoyo al entorno para el emprendimiento y la innovación (PAE) Existen dos tipos distintos: El de nivel nacional y el de nivel regional. Ambos tienen como objetivo apoyar el desarrollo de un entorno y/o cultura para mejorar la competitividad de la economía, a través de la validación y promoción del emprendimiento y el uso de la innovación como herramientas privilegiadas de desarrollo económico y social. • PAE de nivel nacional Se orienta a personas jurídicas constituidas en Chile, con o sin fines de lucro, y a personas naturales que posean la calidad de empresarios individuales a quienes financia actividades relacionadas con el desarrollo de un entorno y/o cultura para el emprendimiento y la innovación, tales como: talleres de creatividad, liderazgo, lenguaje de negocios, redes de confianza, motivacionales, formativos, integración, negociación, espacios de encuentro y colaboración, entre otros. Este programa apoya también la generación de instancias de reunión de emprendedores y/o innovadores, plataformas educacionales, plataformas de innovación abierta, material educativo, premios en actividades, promoción de casos exitosos, ferias temáticas, traída de expertos/as internacionales, desarrollo de plataformas audiovisuales que promuevan la innovación y el emprendimiento, entre otras. El monto total financiado cubre hasta un 80% del costo total del programa, con un tope de hasta $60.000.000, por lo cual el postulante debe realizar un aporte pecuniario por el 20% restante (con la excepción de aportes valorados como los ingresos incrementales del personal preexistente del aportante, que realice labores adicionales relacionadas directamente con el proyecto). • PAE de nivel regional Este programa es financiado con recursos del Fondo de Innovación para la Competitividad (FIC Regional) y/o del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y tiene el objetivo de
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fomentar el desarrollo de un entorno y/o cultura que mejore la competitividad, mediante programas que tengan un impacto regional y que promuevan el emprendimiento y el uso de la innovación como herramientas de desarrollo económico y social. Este programa es intrarregional, por lo que los proyectos que postulan en las distintas regiones compiten con otras iniciativas regionales por la asignación de los fondos (FIC Regional o FNDR) disponibles en la zona de referencia. Puede ser desarrollado por personas jurídicas con o sin fines de lucro constituidas en Chile, o personas naturales que sean empresarios individuales (con iniciación de actividades y que tributen en primera categoría). Se requiere que dichas personas posean capacidades técnicas suficientes para ejecutar la mayor parte de las actividades planteadas en el proyecto. Las actividades que se financian con este programa son tales como: cursos o talleres de creatividad, liderazgo, lenguaje de negocios, redes de confianza, motivacionales, formativos, integración, negociación, entre otros. También se incluyen como actividades financiables la generación de instancias de reunión de emprendedores y/o innovadores, plataformas educacionales, plataformas de innovación abierta, material educativo, premios en actividades, visitas a emprendedores y/o innovadores, promoción de casos exitosos, ferias temáticas, formación de capacitadores/as en desarrollo de habilidades para el emprendimiento y la innovación, traída de expertos internacionales, seminarios de globalización de emprendimientos e innovación, evaluación de modelos de negocio, formulación de planes de negocios, desarrollo de plataformas audiovisuales que promuevan la innovación y el emprendimiento, entre otros. El monto de recursos que CORFO financia en este programa es de un 80% del total del costo del proyecto con un tope de $ 70.000.000 (no reembolsable), por lo que los beneficiarios deben realizar un aporte pecuniario de al menos el 20% restante. Programa de emprendimiento locales Este Programa tiene como objetivo apoyar a los emprendedores de una localidad para que mejoren su gestión, desarrollen sus competencias y capacidades y puedan acceder a nuevas oportunidades de negocios. Para ello, se trabaja con grupos de entre 10 y 20 emprendedores. Contempla una fase de diagnóstico, la elaboración de un plan de negocios y el diseño e implementación de un plan de trabajo, que incluye capacitaciones, consultorías, asistencia técnica e inversiones. Este programa se orienta a empresas o emprendedores con ventas netas anuales (o proyección de ventas) inferiores a UF 5.000. El Programa está abierto también a postulaciones de emprendedores sin iniciación de actividades, con la condición de que se formalicen antes de la ejecución del proyecto inversión. Este programa apoya a MiPyme, mediante el financiamiento de capacitaciones, consultorías y asistencia técnica, y del cofinanciamiento de un plan de inversiones. En la Fase de Diagnóstico,
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financia las actividades necesarias para determinar las debilidades del emprendedor, sus necesidades de inversión y las oportunidades del negocio (tope $400.000 por emprendedor). Luego del diagnóstico, el programa apunta a apoyar las aquellas actividades destinadas a diseñar e implementar un plan de trabajo que permita potenciar el negocio, tales como capacitación, consultorías y asistencia técnica (hasta un tope de $2.000.000 por emprendedor). Por último, cofinancia hasta el 50% de determinadas inversiones previamente definidas en la etapa de diagnóstico y el plan de trabajo, con un tope de $3.000.000. Concurso Capital Semilla El objetivo del programa es apoyar a emprendedores a desarrollar sus proyectos de negocios de alto potencial de crecimiento, mediante el cofinanciamiento de actividades para la creación y puesta en marcha de sus emprendimientos. Los postulantes pueden ser personas jurídicas constituidas en Chile, con fines de lucro con menos de dos años de existencia y personas naturales mayores de 18 años que postulen individualmente. CORFO financia un monto máximo de $25.000.000, monto que no puede exceder del 75% del presupuesto total, por lo que el beneficiario de esta línea de financiamiento debe realizar un aporte de al menos el 25% del total del proyecto (pecuniario). Concurso Semilla Expansión El objetivo general de este concurso es otorgar cofinanciamiento para apoyar el crecimiento y consolidación de emprendimientos dinámicos que hayan finalizado las etapas de creación y puesta en marcha, de manera de profundizar en los impactos económicos de estos emprendimientos a nivel nacional. El programa está orientado a personas jurídicas con fines de lucro, constituidas en Chile, que tenga interés en consolidar en Chile sus operaciones, y que cumpla con los siguientes requisitos: • No tenga iniciación de actividades ante el Servicio de Impuestos Internos por un período superior a 48 (cuarenta y ocho) meses, contados hacia atrás desde la fecha de postulación del proyecto (o que la emisión de la primera factura, boleta de ventas o servicios o guía de despacho en un giro relacionado directamente con el objetivo del proyecto haya sido realizada en un plazo menor al anteriormente señalado). • Demostrar ventas relacionadas al objetivo del proyecto y/o aportes de capital para el desarrollo del proyecto, durante los últimos doce meses anteriores a la fecha de postulación del proyecto. • Las ventas netas no deben exceder $500.000.000.- (quinientos millones de pesos) durante los últimos 12 meses anteriores a la fecha de postulación
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Capital de Riesgo CORFO para empresas innovadoras Este programa tiene como objetivo apoyar la creación o expansión de empresas con proyectos innovadores que tengan un alto potencial de crecimiento. El financiamiento se entrega en forma de un crédito de largo plazo a fondos de inversión, para que estos agentes intermediarios inviertan en empresas mediante aportes de capital o créditos. Este programa está orientado, por una parte, a administradoras a través de una línea de crédito disponible para Fondos de Inversión con cargo a los recursos de este programa, para que agentes intermediarios inviertan en empresas mediante aportes de capital o créditos. Por otra parte a la creación o expansión de empresas de cualquier sector económico, que tengan un alto potencial de crecimiento y que busquen desarrollar innovación tecnológica de productos (bienes y servicios) o de procesos. Adicionalmente, calificarán como proyectos innovadores, aquéllos que combinen energías primarias renovables y tecnologías que tengan un bajo impacto ambiental. Se exceptúan las empresas que ejecuten proyectos inmobiliarios de construcción de viviendas, loteos o subdivisión de inmuebles, sin fines productivos, empresas de servicios financieros, sociedades de inversión, empresas cuyos procesos productivos o productos fabricados no cumplan con la normativa ambiental vigente, y aquellas empresas en que los aportantes, administradores del fondo y sus personas relacionadas, tengan relaciones de propiedad o de acreencia directa o indirecta al momento de la inversión del fondo. El financiamiento se entrega en forma de un crédito de largo plazo a fondos de inversión, para que éstos inviertan en empresas mediante aportes de capital o créditos. Entrega financiamiento para iniciativas innovadoras y en desarrollo o expansión, que ofrezcan perspectivas de alta rentabilidad, orientadas a uno o más mercados en crecimiento, con una gran demanda potencial o real y con posibilidades de acceder a mercados externos. En el caso de las administradoras se entrega una línea de crédito por el 200% de los aportes pagados y comprometidos del fondo, pudiendo ampliarse al 300% si se cumple ciertos requisitos del programa. En tanto, las empresas reciben un aporte de capital del fondo de inversión, cuyo monto depende de las características y necesidades del proyecto, y según se haya definido en el proceso de negociación entre la empresa y el fondo.
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Tabla N°18: Tipologías de fondos20 Fondo Regionales de Apoyo al Emprendimiento
Cobertura Regional
Ámbito Aplicación Sectorial dependiendo de la Estrategia de Desarrollo definida para la Región Emprendimiento e innovación como herramientas de desarrollo económico y social
Monto ($) Hasta un 75% del total con tope $25.000.000. Postulante debe aportar 25% (pecuniario) Hasta un 80% del total con tope $60.000.000. Postulante debe aportar 20% (pecuniario)
Programa de Apoyo al Entorno para el Emprendimiento y la Innovación (PAE) Programa de Apoyo al Entorno para el Emprendimiento y la Innovación (PAE) Programa de Emprendimiento Locales
Nacional
Regional
Emprendimiento e innovación como herramientas de desarrollo económico y social de la Región
Hasta un 80% del total con tope $70.000.000. Postulante debe aportar 20% (pecuniario)
Actividades de elaboración y de puesta en marcha de negocios
Definido por etapa (máximo de $ 3.000.000)
Actividades de elaboración y de puesta en marcha de negocios
Hasta un 75% del total con tope $25.000.000. Postulante debe aportar 25% (pecuniario) Depende de nivel de ventas y/o levantamiento de capital
Concurso Semilla
Capital
Localidad del emprended or Nacional
Concurso Expansión
Semilla
Nacional
Capital de Riesgo Corfo para Empresas Innovadoras
Nacional
Apoyar el crecimiento y consolidación de emprendimientos dinámicos que hayan finalizado las etapas de creación y puesta en marcha Apoyar la creación o expansión de empresas con proyectos innovadores que tengan un alto potencial de crecimiento (capital o crédito)
Se asigna a fondos de inversión (200% y hasta 300% de total del fondo)
Fuente: Elaboración propia, 2014. 13.1.3 Fondos de la División de Organizaciones Sociales21 A continuación se describen brevemente los siguientes instrumentos de fomento tanto para la sociedad civil, a través de sus organizaciones sociales, como para los medios de comunicación social, regionales, provinciales y comunales:
a) Fondo
de Iniciativas Locales para Organizaciones Sociales: Permite financiar proyectos locales que generen un alto impacto en sus respectivas comunidades y favorecer el fortalecimiento, autonomía y sustentabilidad de las organizaciones sociales y sus redes, así como fortalecer su rol como entes vinculantes de la ciudadanía con el Estado.
20
Para mayor detalle ver: http://www.corfo.cl/programas-y-concursos
21
Para mayor detalle ver http://www.participemos.gob.cl y http://www.msgg.gob.cl/fondos-concursables/
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b) Fondo
de Fomento de Medios de Comunicación Social: Permite financiar, proyectos relativos a la realización, edición y difusión de programas o suplementos de carácter regional o local que refuercen el rol de la comunicación en el desarrollo social y cultural de nuestro país, rescatando la identidad propia de cada región, informando sobre su acontecer económico, social y cultural, fortaleciendo los procesos y estrategias educacionales de cada zona.
c) Fondo
de Fortalecimiento de las Organizaciones de Interés Público: Permite financiar proyectos nacionales y regionales que promocionen el interés general en materia de derechos ciudadanos, asistencia social, educación, salud, medio ambiente, o cualquiera otra de bien común.
En el caso del Fondo de Iniciativas Locales para Organizaciones Sociales, éste presenta un presupuesto anual por parte de la División de Organizaciones Sociales fue para el año 2014 de $697.359.696. El monto máximo de financiamiento es de $1.500.000. En el marco del “fortalecimiento”, las iniciativas a ser presentadas en el 2014, se tenían que encontrar en las siguientes categorías: a) Fortalecimiento de organizaciones sociales: Dirigido a proyectos que tienen como objetivo mejorar y/o desarrollar las capacidades y conocimientos de los miembros de las organizaciones en aspectos relevantes para su funcionamiento, autonomía y creación de redes sociales. Por ejemplo, cursos de capacitación, talleres, charlas, entre otros, dirigidos a los miembros de las organizaciones sociales. b) Fortalecimiento a la comunidad: Proyectos cuyo objetivo es fortalecer y/o capacitar a la comunidad que son atendidas directamente por las organizaciones, entregándoles conocimientos y herramientas que estén relacionadas con el quehacer de la organización. Se pretende que las capacidades adquiridas puedan ser puestas a disposición de la comunidad, ejerciendo acciones que favorezcan el bien común. Por ejemplo, cursos de capacitación, talleres, charlas, entre otros, dirigidos a miembros de la comunidad cuyo impacto contribuya a la resolución de sus problemas y atienda necesidades no cubiertas. c) Vinculación de la ciudadanía con el Estado: Proyectos que tienen como finalidad promover la difusión, conocimiento y/o evolución de las políticas públicas, planes, programas y normas legales entre los miembros de las distintas organizaciones o la comunidad. d) Voluntariado: A través de este tipo de proyectos se pretende lograr una mayor capacitación de aquellas personas que realizan trabajos de voluntariado, además de aumentar la participación en este tipo de labores. Se entenderá́ por acciones de voluntariado aquellas que posean un propósito solidario, a favor de terceros, y se lleve a cabo en forma libre, sistemática y regular, sin pagar remuneración a sus participantes.
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13.2 REGLAMENTO COSOC
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SECCIÓN 14:
DE LOS AUTORES
1. Especialista en Temas Territoriales: Hugo Romero es Profesor del Departamento de Geografía de la Universidad de Chile, institución en la que se ha desempeñado impartiendo docencia de pre y postgrado y realizando investigaciones científicas por más de 45 años. Es Profesor de Estado en Historia y Geografía graduado en la Universidad de Chile; Master en Ciencias en Ordenamiento Territorial (graduado en la Universidad de Cranfield, Inglaterra), posee un Diplomado en Sistemas de Información Geográfica Aplicados al Medio Ambiente en la Escuela Politécnica Federal de Laussane en Suiza y es Doctorado en Geografía y Ordenación del Territorio por la Universidad de Zaragoza, España. Ha sido profesor visitante de las universidades Estatal de Washington, Poitiers, y Extremadura en España y en universidades federales de Paraná y Santa María, en Brasil. Es miembro del Consejo Directivo del Instituto Internacional de Investigaciones en Ciencias de Desastres de la Universidad de Tohoku, Japón. Recibió el Premio Nacional de Geografía el año 2013 por su contribución a la investigación y docencia disciplinaria.
2. Lider de la Asesoría – Especialista en Temas Territoriales, Energía y Minería: Jaime Iturriaga es Geógrafo y Magister en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente de la Universidad Católica de Chile. Posee mas de 22 años de trayectoria en la temática socio-ambiental, energía, minería, infraestructura y ordenamiento territorial, tanto en el ámbito público, privado y docente. Actualmente, se desempeña como Gerente General de la Empresa Meridional Consultores. Ha participado como gerente de área y jefe de proyectos en las empresas AMEC E&I, Montgomery Watson Harza (MWH) y CEC Ltda. En el sector público, se desempeñó como Coordinador de la Política de Gestión Integrada de Cuencas Hidrográficas en la Dirección Ejecutiva del Ministerio de Medio Ambiente y como Jefe (s) Departamento de Recursos Naturales de la misma institución, donde le correspondió efectuar el diseño de Estrategias y Políticas Públicas sobre temas como Ordenamiento Territorial, Evaluación Ambiental Estratégica, Paisaje, entre otros. Ha sido asesor del Ministerio de Energía, Ministerio de Vivienda, Ministerio de Obras Públicas, Secretaría de Transporte Urbano y otros. Actualmente, presta asesoría al sector energía, minería y construcción y urbanismo. 3. Especialista en Administración y Finanzas: Claudio Gonzalez es Master of Business Administration (MBA) con especialización en Finanzas, Universidad Pompeu Fabra, Barcelona España. Ingeniero Comercial y Licenciado en Economía de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Con más de 21 años de experiencia en el mercado financiero, es actualmente Socio Director de Inversiones de GH
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Capital Invest®, empresa de asesoría financiera y de inversión. Ha ocupado cargos de relevancia en el mercado de capitales, tanto en el ámbito público como privado, desempeñándose exitosamente como Gerente de Estudios y Estrategias de Tanner Corredores de Bolsa, como Director de Genesis Consulting & Capital, como analista en áreas de planificación en Novartis Farmacéutica en Barcelona, España y como Economista en el Banco Central de Chile y en la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras en áreas de análisis y estrategias financieras. Ha sido consultor en Chile, Colombia y Centroamérica en materias de inversiones, banca y mercado de capitales. En el ámbito académico ha sido Vicerrector Académico y de Extensión del Instituto de Estudios Bancarios Guillermo Subercaseaux y Director del Máster en Finanzas Aplicadas de la Universidad del Desarrollo. Actualmente es académico de postgrado de la Universidad de Santiago de Chile y de la Universidad del Desarrollo y Catedrático Emérito de la Universidad Piloto de Colombia. Activo participante y columnista de diversos medios de cobertura nacional.
4.
Especialista Jurídico en Medio Ambiente Walter Traub es abogado de la Universidad de Chile, se ha especializado en políticas y regulaciones ambientales, con más de 23 años de experiencia en los ámbitos público y privado. Ha sido asesor en diseño de normativas, evaluación de proyectos de inversión, defensa judicial y estrategias de resolución de conflictos. Cuenta con estudios de doctorado en derecho ambiental y con un postítulo en economía y finanzas. Asimismo, ha desarrollado la docencia desde el año 1994, iniciándola en la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile y luego, desde el año 1998, en el Magister de Gestión y Planificación Ambiental, de la misma Universidad. Ha participado en diversos seminarios y talleres nacionales e internacionales referidos a materias de medio ambiente. Fue el abogado jefe del departamento de litigios de la extinta CONAMA, y luego del Servicio de Evaluación Ambiental. Se desempeñó como Jefe de la División Jurídica del Servicio de Evaluación Ambiental, Pro Tempore. Actualmente, realiza diversas asesorías en materias jurídicas ambientales.
5.
Especialista Jurídico en Medio Ambiente y Derecho Indígena Eduardo Astorga es abogado de la Pontificia Universidad Católica de Chile y Doctor en Derecho por la Universidad de Alicante, España (1999). Desde el 2013 se ha desempeñado como Consultor Sénior en proyectos mineros y de infraestructura relacionado a derecho ambiental, indígena y aguas, estrategias territoriales, relación con autoridades, mediación con comunidades y resolución de conflictos. A la fecha es Gerente de Sustentabilidad de la División Radomiro Tomic de CODELCO. Desde 2006 a 2013 fue Ejecutivo de Codelco, a cargo de la Dirección de Medio Ambiente, Territorio y Recursos Hídricos de la División Andina, y luego Gerente de Sustentabilidad de la misma División. En políticas públicas y
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desarrollo institucional creó la Secretaría Ejecutiva de Medio Ambiente, Territorio y Participación Ciudadana del MOP y TT (2000-2006), consultor para el Ministerio de Economía en el diseño de la Ley Marco de Biotecnología Moderna y Derecho al Acceso a la Información. Asesor de la Coordinación General de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas, en materias ambientales, indígenas y controversias (1997-1999).
6.
Especialista en Temas Territoriales y Comunidades Patricio Rodrigo es Ingeniero Agrónomo de la Universidad de Chile, Magister en Ciencias Ecológicas de la Pontificia Universidad Católica de Chile, Director Ejecutivo Corporación Chile Ambiente, Director Programa Medio Ambiente y Energía de la Fundación Chile 21, investigador asociado al Laboratorio Lares de la Facultad de Ciencias Agronómicas, Departamento de Ciencias Ambientales y Recursos Naturales de la Universidad de Chile, Presidente de la Fundación Sendero de Chile, ex Secretario Ejecutivo del Consejo de Defensa de la Patagonia, fue coordinador del Programa Ciudadano de la Mesa Social por un Nuevo Chile, asesor del Senado de la República en materias de energía y medio ambiente, y asesor del Ministerio del Interior, Subdere, en política de Ordenamiento Territorial.
7.
Asistente: Daniela Cea es geógrafa de la Universidad de Chile, institución en la que se ha desempeñado como profesora ayudante en la Escuela de pregrado y apoyo a la investigación en el Departamento de la misma.
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