MICROPAR 2010: Un Modelo de Microsimulación para el Sistema Tributario del Paraguay.

MICROPAR 2010 UN MODELO

DE

MICROSIMULACIÓN

PARA EL

SISTEMA TRIBUTARIO

DEL

PARAGUAY1 Un análisis distributivo de la implantación del Impuesto a la Renta Personal (IRP) 18/06/2013 Contenido 1. Introducción......................................................................................................................................... 3 2. Estado de la cuestión y evidencia empírica .............................................................................................. 6 3. Metodología y principales dificultades .................................................................................................... 9 4. El modelo ...........................................................................................................................................13 4.1. Características del modelo ..............................................................................................................14 4.2. Los datos ......................................................................................................................................23 4.3. Imputación de datos ......................................................................................................................25 4.4. Calidad de la muestra y ponderaciones ............................................................................................27 4.5. Calibración ...................................................................................................................................28 5. Información básica sobre Paraguay ........................................................................................................31 5.1. Estructura del sistema tributario.....................................................................................................33 5.2. El sistema de la Seguridad Social ....................................................................................................37 5.2.1. Los beneficios sociales en el sistema de la Seguridad Social .........................................................39 6. Instrumentos que componen MICROPAR .............................................................................................43 6.1. Instrumentos de previsión social .....................................................................................................43 6.1.1. Instituto de Previsión Social (IPS) ............................................................................................43 6.1.2. Caja Fiscal .............................................................................................................................45 6.1.3. Cajas Bancaria, Municipal y “Privada u otra” ............................................................................45 6.2. Impuestos.....................................................................................................................................46 6.2.1. Impuesto al Valor Agregado (IVA) ..........................................................................................47 6.2.2. Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) .......................................................................................48 6.2.3. Impuesto a la Renta del Pequeño Contribuyente (IRPC) ............................................................48 6.2.4. Impuesto a las Rentas de Actividades Comerciales, Industriales y de Servicios (IRACIS) ...............49 6.2.5. Impuesto a la Renta de Actividades Agropecuarias (IMAGRO) ..................................................50 6.2.6. Impuesto Inmobiliario ............................................................................................................51 6.3. Programas Sociales ........................................................................................................................52 6.3.1. Programa Tekoporâ ................................................................................................................52 1

Proyecto Financiado por la Agència de Gestió d’Ajuts Universitaris i de Recerca (AGAUR). Generalitat de Catalunya. 1

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6.3.2. Programa Abrazos ..................................................................................................................53 6.4. Otros componentes .......................................................................................................................54 7. Simulación ..........................................................................................................................................55 8. Resultados...........................................................................................................................................56 9. Conclusiones .....................................................................................................................................56 10. Anexos .............................................................................................................................................64 11. Referencias Bibliográficas ...................................................................................................................66

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1. Introducción La microsimulación, entendida como una técnica para la evaluación de políticas públicas, ha ido ganando terreno en los últimos años como un poderoso instrumento de análisis, ex-ante, de los impactos que estas políticas tienen sobre los individuos, los hogares y/o las empresas. Esto permite a los responsables de la política económica disponer de un instrumento que, a priori, brinde información acerca de la viabilidad y el alcance de una política concreta. La evaluación de las políticas públicas, desde la perspectiva de la microsimulación, implica, tanto la representación del entorno económico de los individuos, hogares y empresas, como la representación de sus restricciones presupuestarias y, eventualmente, sus posibles respuestas o cambios de conducta (comportamiento) ante variaciones que tengan lugar en su entorno. De este modo, la microsimulación consiste en calcular (simular) el impacto que un cambio en el entorno económico –provocado por una reforma política– tiene sobre un vector de indicadores de actividad o de bienestar para cada uno de los agentes. Esta individualización de los impactos que tienen las políticas públicas es un elemento diferenciador respecto del enfoque centrado en el “agente representativo”. Los modelos de microsimulación (MMS) permiten incorporar y tener en cuenta la heterogeneidad existente entre los individuos, lo que robustece el análisis al incorporar elementos que tienen que ver con las características individuales de cada agente (p. ej. preferencias, condiciones sociales, demográficas, ingresos, etc.) y, por lo tanto, con el comportamiento que cada uno de ellos tiene ante cambios en el entorno económico e institucional. Merz (Merz 1991) señala que la individualización de estas características es lo que permite que se pueda tener una noción del impacto de cambios en la política económica y social directamente sobre lo que él denomina “microunidades”. Como instrumento de evaluación de políticas públicas, la microsimulación es relativamente reciente. En 1957 Orcutt (Orcutt 1957) planteaba que “los modelos existentes de nuestro sistema socioeconómico” eran de poca utilidad a la hora de predecir los efectos de las diferentes acciones del Gobierno ya que no tenían en cuenta las reacciones de comportamiento de cada individuo. Orcutt presentaba un nuevo tipo de modelo para medir el alcance de las acciones gubernamentales agregando las respuestas a nivel de cada individuos, hogar y/o empresa y sin considerar un único “comportamiento agregado” de todos los agentes. Sin embargo, el autor resaltaba que la resolución de estos modelos implicaba el manejo de un aparato de cálculo muy extenso que sólo sería factible en la medida en que lo permitieran las computadoras existentes. No fue sino hasta la década de 1980 cuando se combinaron dos elementos que potenciaron e incrementaron el uso de la microsimulación. Por un lado, el desarrollo tecnológico al que aludía Orcutt al expandirse la utilización de ordenadores más potentes y más accesibles en términos de costes. Por 3

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otro lado, la disponibilidad de mejores bases de datos con información más detallada y completa sobre las características socio-económicas de los individuos (u hogares), a partir del desarrollo de mejores encuestas de hogares. Amedeo Spadaro (Spadaro 2007) menciona cuatro cualidades que hacen de la microsimulación un importante instrumento para el análisis de las políticas públicas. La primera −ya mencionada− tiene que ver con el potencial que ofrece al explotar plenamente toda la heterogeneidad contenida en las bases de datos en lo referente a las características de cada individuo u hogar. Esta heterogeneidad permite capturar todas las posibles respuestas de los agentes a partir de cada una de sus características (edad, sexo, origen, estrato económico, etc.) ante variaciones derivadas de cualquier cambio en la política pública. La segunda cualidad de los MMS es que permiten identificar los “ganadores” y “perdedores” de una reforma de política pública. Al tener en cuenta las características de cada agente, se puede obtener un cuadro exhaustivo sobre el impacto de una reforma en cada agente. Por ejemplo, el análisis de una reforma en el impuesto sobre la renta y su impacto final sobre la renta disponible de cada agente no puede llevarse a cabo sin tener en cuenta las articulaciones que la renta individual tiene con otros mecanismos de redistribución como la seguridad social o la legislación laboral. De este modo, la explotación de los datos a nivel individual permite que, a partir de los efectos finales sobre la renta disponible, se pueda identificar a los “ganadores” y a los “perdedores” resultantes de una reforma fiscal. En tercer lugar, la microsimulación permite caracterizar todo el mecanismo de redistribución mediante el cual se llevan a cabo las diferentes políticas públicas. La comprensión de cuál es el diseño de un mecanismo de redistribución permite conocer cuáles son los efectos de una reforma en términos de, por ejemplo, su equidad. Bastaría en este caso con comparar la distribución de la renta disponible entre los individuos antes y después de la reforma. La eficiencia de la misma también puede ser analizada midiendo “directamente los cambios de comportamiento de los agentes (en un modelo que incluya reacciones de comportamiento) o indirectamente observando los cambios en la distribución de los tipos impositivos marginales netos posteriores a la reforma (en un modelo sin reacciones de comportamiento). Por último, los resultados que se obtienen a nivel individual en los MMS pueden ser agregados utilizando variables de ponderación en las propias bases de datos. Esto permite calcular el coste o beneficio de una reforma sobre el presupuesto del Gobierno, lo cual resulta en una clara ventaja respecto del enfoque del agente representativo2.

2

Ver también Bourguignon, F. and G. Fields (1997). "Discontinuous losses from poverty, generalized P[alpha] measures, and optimal transfers to the poor." Journal of Public Economics 63(2): 155-175. 4

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En cuanto a la estructura típica de un MMS, ésta se puede dividir en tres partes fundamentales: i) una base de datos con los microdatos sobre las características económicas, sociales y demográficas a nivel de cada uno de los individuos u hogares (agentes); ii) las reglas de las políticas que serán simuladas, es decir, la restricción presupuestaria a la que se enfrenta cada agente y iii) un modelo teórico para representar el comportamiento o la respuesta de los agentes ante cambios en las políticas simuladas 3. En este último punto sin embargo, cabe señalar que, como se verá más adelante, algunos modelos de MMS pueden no incluir reacciones de comportamiento. En relación a los tipos de MMS, éstos se podrían clasificarse en función de tres aspectos: la inclusión, o no, de reacciones de comportamiento de los agentes; la incorporación de un horizonte temporal en el análisis de las mismas y finalmente, la distinción entre MMS centrados en un enfoque de equilibrio parcial y MMS centrados en un enfoque de equilibrio general. En cuanto a la primera distinción, aquellos MMS que representan el entorno económico e institucional, pero sin tener en cuenta las reacciones de comportamiento de los agentes se denominan “modelos aritméticos” (“arithmetical models”). Estos modelos permiten tener una idea acerca de los efectos directos (“first-round effects”) que cambios en el entorno institucional tienen sobre las restricciones presupuestarias de los agentes. Es decir, a partir del ingreso bruto y de las características sociodemográficas de cada uno de los individuos, estos modelos calculan –aritméticamente– el ingreso disponible y los impuestos netos pagados por cada uno de ellos en función de la estructura tributaria o del entorno económico existente antes y después de la modificación de la política tributaria que interese evaluar. De esta forma, un modelo de MMS aritmético refleja la incidencia de una reforma impositiva: quienes ganan y quienes pierden y también, cuál es el coste financiero de esta reforma. Los modelos de MMS que tienen en cuenta las respuestas de los agentes frente a los cambios en su entorno institucional se conocen como “modelos con comportamiento” (“behavioural models”). Estos modelos analizan cómo responden los individuos a los cambios en su restricción presupuestaria fruto de una reforma. Si bien el tipo de “respuestas” analizadas pueden diferir entre modelos, éstas generalmente tienen que ver con el cambio en el comportamiento de los individuos respecto de su consumo y de su oferta de trabajo. Así, los modelos con comportamiento simulan la demanda de consumo y la oferta de trabajo óptimas de cada individuo, dados los precios, los salarios y el entorno institucional. De esta manera, los modelos de MMS con comportamiento permiten incorporar los efectos de segundo orden. En otras palabras, permiten analizar, no sólo a quiénes afectan las reformas y en qué cuantía, sino que muestran de qué forma la reforma, al afectar las restricciones presupuestarias

3

Cuando se habla de reacciones de comportamiento se hace referencia, por ejemplo, a los cambios en la oferta de trabajo de los agentes ante cambios en su entorno económico derivados de reformas en la política económica. También se hace referencia a los cambios relacionados con sus decisiones de ahorro y de composición al interior de cada hogar. 5

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de los individuos y su ingreso disponible, éstos modifican tanto su demanda como sus decisiones respecto de su oferta de trabajo. Los “modelos dinámicos” son aquellos en donde se tiene en cuenta el horizonte temporal a la hora de evaluar el impacto de una reforma. En estos modelos, no solo se tienen en cuenta los impactos sobre el comportamiento de los individuos sino que se analiza qué efectos tienen éstos a lo largo del tiempo. Si, por ejemplo, se quiere evaluar los efectos redistributivos de corto plazo que tendría una reforma en el impuesto sobre la renta en donde se tenga en cuenta el número de hijos existentes en un hogar 4, bastará con utilizar un MMS que calcule la nueva restricción presupuestaria de los hogares con niños y posteriormente, ver la nueva distribución del ingreso disponible post-reforma. Sin embargo, si lo que se quiere es evaluar el efecto de esta reforma en el largo plazo, es imprescindible analizar sus efectos sobre el comportamiento de los hogares en lo relativo a sus decisiones de fertilidad. En otras palabras, el modelo deberá darle a la variable “hijos” un carácter endógeno dependiente de la respuesta del hogar frente a dicha reforma. Otros ejemplos en los que la microsimulación adquiere un carácter dinámico son el análisis de las decisiones que tienen que ver con la vejez, el matrimonio, el consumo y/o el ahorro intertemporal, etc. Por último, la mayoría de los MMS son modelos enfocados en el análisis de equilibrios parciales ya que no tienen en cuenta los efectos que las reformas pueden tener en la estructura de precios, salarios y cantidades de equilibrio a nivel de toda la economía (equilibrio general). Sin embargo, y aunque trabajan en equilibrios parciales, los MMS explotan mejor la heterogeneidad existente entre agentes al nutrirse de microdatos con información a nivel individual, un aspecto que los modelos de equilibrio general (CGE por sus siglas en inglés) 5 no reflejan cuando se basan en el enfoque del agente representativo. Existen en la literatura, sin embargo, líneas de investigación que intentan compatibilizar los modelos de equilibrio general con los modelos de microsimulación 6.

2. Estado de la cuestión y evidencia empírica Los avances y experiencias de construcción de modelos de microsimulación en el ámbito de la economía se dieron básicamente en Europa y en los EEUU. Sin embargo, el desarrollo y disponibilidad de cada vez mejores y más completas bases de datos o encuestas de hogares en la mayoría de los países, ha permitido que también se extendiera el uso de la microsimulación a países en vías de desarrollo.

4

Como ejemplo, un tipo impositivo donde el impuesto sobre la renta disminuye conforme aumenta el número de hijos que hay en un hogar. 5 Con “modelos de equilibrio general” queremos decir lo que en inglés se conoce como “Computable General Equilibrium (CGE) models”. 6 Ver páginas 46-50 en Spadaro, A., Ed. (2007). Microsimulation as a Tool for the Evaluation of Public Policies: Methods and Applications. Bilbao, Fundación BBVA. 6

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Una de las principales razones de la expansión de estos modelos fue la necesidad, por parte de gobiernos y organismos internacionales, de realizar un análisis ex-ante de sus estrategias de crecimiento en concordancia con los efectos distributivos y de reducción de la pobreza que estas estrategias conllevaban. Existe en la literatura una amplia variedad de estudios que revisan la metodología y las aplicaciones de estos MMS aritméticos, básicamente en EEUU y en Europa. Ejemplos de estos estudios son Merz (1991), Bourguignon y Spadaro (2006), Gupta y Kapur (2000), Harding (1996) o Sutherland (1998). Otra importante fuente bibliográfica son los artículos y presentaciones que se realizaron en las diferentes conferencias de la “International Microsimulation Association” 7. Es en Europa donde mayor desarrollo han tenido las diferentes aplicaciones de las técnicas de microsimulación. Atkinson, Bourguignon, O’Donoghue, Sutherland y Utili (2002) por ejemplo, exploran, a través de un modelo de microsimulación para cinco países europeos, las implicaciones del establecimiento de una pensión mínima universal para personas mayores de 65 años con el objetivo de reducir los niveles de pobreza entre este grupo etario8. Callan y Sutherland (1997) simulan los efectos de políticas sociales y fiscales que sean comparables a nivel de países europeos y profundizan en la construcción de un modelo integrado a nivel de toda Europa que maximice la comparabilidad de aquellas políticas. Bourguignon, O'Donoghue, Sastre-Descals, Spadaro y Utili (1997) desarrollan un MMS conjunto para ver los efectos en Francia, Italia y el Reino Unido de políticas comunes como la introducción de una renta mínima, un programa de asistencia a la niñez y una reducción en las contribuciones sociales. En Atkinson, Bourguignon y Chiappori (1988) se observa qué sucede cuando, en una muestra de hogares de Francia y del Reino Unido, se aplican las políticas impositivas y sociales de un país a la muestra del otro y viceversa. En Spadaro (2005) se hace un ejercicio similar para los mismos países. En cuanto a los modelos específicamente, uno de los pioneros a nivel europeo ha sido el francés denominado “SYSIFF”, desarrollado por Bourguignon, Sastre y Spadaro en los años 1990 con el propósito de describir el sistema redistributivo de ese país. Este modelo aritmético, basado en la encuesta de gastos de los hogares “Budget des Familles”, permite simular los efectos sobre los hogares de diferentes reformas fiscales tales como modificaciones en los impuestos directos e indirectos, en las contribuciones sociales o en los programas de asistencia contra la pobreza y de ayuda a las familias. Otro modelo, pero a escala europea es EUROMOD. Este modelo ha sido financiado por la Unión Europea con el objetivo de desarrollar un MMS para −inicialmente− la Europa de los 15. El modelo permite calcular, bajo criterios homogéneos para todos los países, los efectos de los impuestos y de las

7

Ver en Canberra 2003 (www.canberra.edu.au/centres/natsem/publications); Oslo 2006 (www.ssb.no/misi/); Viena 2007 (www.euro.centre.org/ima2007/) y Ottawa 2009 (www.microsimulation.org/IMA/Ottawa_2009.htm). 8 Con la idea de contratar un ingreso universal mínimo frente a programas de ayudas específicos para las personas mayores en situación de pobreza (“means-tested”). 7

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prestaciones en el ingreso disponible de los hogares a nivel de cada país y a nivel agregado. Asimismo, permite calcular los efectos de estas políticas en términos de indicadores de pobreza, de desigualdad o de los presupuestos públicos9. En el caso de América Latina, son aún muy escasas las experiencias en donde se hayan construido MMS para evaluar el impacto de las reformas fiscales sobre los hogares. Immervoll, Levy, Nogueira, O’Donoghue y Bezerra de Siquiera (2006) implementan un MMS para la simulación de los impuestos y transferencias que afectan a los hogares brasileños, el “Brazilian Household Microsimulation System” (BRAHMS). Basado en la encuesta de hogares de 1999 (“Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios”, PNAD) para la caracterización socio-económica y demográfica de los hogares y en la “Pesquisa de Orçamentos Familiares” (POF) para sus gastos, el modelo analiza el impacto que tienen los impuestos y las transferencias en efectivo sobre la distribución del ingreso en Brasil. Absalón y Urzúa (2010) señalan que, de “...manera un tanto paradójica (...) se han desarrollado en América Latina más MMS con comportamiento que sin comportamiento” y que para el caso de México, los autores mencionan como el “primer gran modelo” aritmético, el desarrollado por Freije, Bando y Arce en 2005 donde se estudian los alcances del programa de ayuda social denominado “Oportunidades” a la luz de las técnicas de microsimulación. Freije et al. presentan estimaciones exante de los potenciales efectos que cambios en el diseño del programa Oportunidades, en términos de la focalización de sus beneficiarios y de los montos de las ayudas pagadas por el programa, tendrían sobre los niveles de pobreza en México 10. Por último, el esfuerzo más importante en el ámbito de la microsimulación en América Latina se ha llevado a cabo en 2009 con el auspicio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC). Con el nombre de “Fiscalidad para el Desarrollo Incluyente” (FDI), el proyecto tiene por objetivo “implementar modelos de microsimulación de impuestos/beneficios que provean un análisis cuantitativo riguroso de las políticas fiscales y sociales, con la posibilidad de hacer evaluaciones ex-ante y de (...) tomar decisiones sobre alternativas de reformas equitativas y pro-pobres en los países de la región, con base en investigación teórica y empírica”11. Los países involucrados en esta iniciativa son Brasil, Chile, Guatemala, México y Uruguay y se planea la estimación econométrica de sistemas de demanda que sean empleados en la construcción de MMS con comportamiento.

9

Ver http://www.iser.essex.ac.uk/research/euromod. Ver Samuel Freije, Rosangela Bando y Fernanda Arce. “Conditional Transfers, Labor Supply, and Poverty: Microsimulating Oportunidades”. Economia: Journal of Latin American Studies, Volume 7, Number 1 (July 2006), pp. 73-124. 11 Ver http://pnud.fiscalidad-lac.org/. 10

8

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3. Metodología y principales dificultades En este apartado se presenta la metodología correspondiente al desarrollo del modelo de microsimulación, sin comportamiento, para el Paraguay. Al ser un modelo aritmético, el mismo permitirá analizar cuáles son los efectos directos de las reformas tributarias y/o del sistema de prestaciones sociales antes de que los individuos hayan tenido tiempo de ajustar su comportamiento ante estos cambios. De este modo, el modelo permitirá realizar un análisis de incidencia para la evaluación de los efectos directos (“first-round effects”) sobre el bienestar final de los individuos. En concreto, lo que realiza el MMS aritmético es simular el cambio en el ingreso disponible de cada individuo u hogar derivado del cambio marginal en algún instrumento impositivo o en alguna política de prestación social concreta. Como ejemplo, una variación en un impuesto indirecto sobre el bien hará que el ingreso disponible del individuo varíe en una magnitud igual al cambio en el precio final del bien , derivado el impuesto, multiplicado por el consumo de ese bien por parte del individuo . De este modo, en función del impacto que tendrá una reforma sobre el ingreso disponible de cada individuo, se podrá identificar a los “ganadores” y “perdedores” de la reforma y también, las magnitudes monetarias de estos efectos 12. La teoría que subyace al análisis de incidencia impositiva en el marco de los MMS aritméticos, tanto en relación al impacto de los impuestos directos como a los indirectos, y que provee una medida del cambio en el bienestar de los consumidores es la dualidad en la teoría del comportamiento de los consumidores. Supongamos que los consumidores u hogares se enfrentan a un vector de precios ingreso exógeno

. Suponiendo, además, que los hogares son maximizadores de utilidad y que se

enfrentan a una restricción presupuestaria

, su problema de optimización consistirá en

encontrar una cesta o vector de demandas marshallianas óptimas nivel de utilidad máximo igual a [ mínimo igual a

(

(

) que les permitan obtener un

. La dualidad implica que existe un nivel de gasto

)]

necesario para alcanzar el nivel de utilidad (

y cuentan con un

que determinará una demanda hicksiana

). De este proceso de optimización se desprenden dos medidas que se utilizan para

medir el impacto de una reforma sobre el bienestar de los hogares: la función de utilidad indirecta,

12

(

) y la función de gasto

(

)

{

(

)

{

( )

),

(

} ( )

[ }

(

)]

[1]

(

)

[2]

Efectos de primera ronda o “first-round effects”. 9

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El efecto que tiene sobre el bienestar una reforma que afecte marginalmente al ingreso del hogar dado un vector de precios constante

esta determinado por

, donde

es la

⁄

utilidad marginal del ingreso en el hogar . A partir de esta última ecuación, se puede expresar cualquier cambio en el bienestar del hogar como una variación “equivalente” en su ingreso

: [3]

Así, hay una relación directa entre el cambio en la variación marginal del ingreso bienestar

y el cambio en el

una vez seleccionado un valor para la utilidad marginal del ingreso en el hogar ( ).

Si la reforma viene acompañada por un cambio en la estructura de precios finales pagados por los consumidores de forma que, por ejemplo, el incremento en el precio de un bien pueda también afectar la demanda de otros bienes, hay que estimar todos los efectos que esto traería en el bienestar de los consumidores a partir de su repercusión sobre los niveles de utilidad. Diferenciando la función de utilidad indirecta se obtiene la expresión [4]

∑

Donde

es la derivada de la función indirecta de utilidad respecto del precio del bien y

⁄

es el cambio en el precio del mismo bien. Haciendo uso de la identidad de Roy, sabemos que, siempre que

y

la función de demanda marshalliana

(

) se puede expresar como el

vector de demandas de los bienes tal que

(

)

(

) ⁄

(

) ⁄

[5]

Rescribiendo la identidad de Roy podemos llegar a la expresión (

)

[6]

Remplazando [6] en [4] y utilizando la medida monetaria de bienestar de [3] se llega a una ecuación en la que se muestra el cambio en el bienestar del hogar cuando se considera la repercusión que tiene una reforma sobre la estructura de los precio ( ). Esto a partir de una variación en el ingreso igual a

10

MICROPAR 2010: Un Modelo de Microsimulación para el Sistema Tributario del Paraguay. ∑

donde

(

13

)

[7]

) es el consumo del bien por parte del hogar .

(

La ecuación [7] es la base para la implementación práctica de un modelo de microsimulación aritmético e implica que la variación en la medición monetaria del bienestar, debido al cambio en la estructura de precios es igual a lo que varía el coste de la canasta de consumo ∑ Otra manera de formalizar el cambio en el vector de precios

(

)

.

es por intermedio del concepto de la

Variación Compensatoria (VC), es decir, la cantidad de ingreso necesaria para mantener el mismo nivel de utilidad inicial a los precios anteriores a la reforma ( ), dados los precios post-reforma ( ). Esto se podría representar mediante la ecuación (

)

(

[8]

)

Sin embargo, como no siempre se cuenta con una estimación de la función de gasto de los hogares, podemos aproximarnos al valor de la VC utilizando el lema de Shephard para derivar el vector de demandas hicksianas (

)

(

):

(

)

[9]

Por otro lado, podemos aproximar la ecuación [8] mediante su expansión en serie de Taylor:

(

(

)

)

En la ecuación [10], el término

(

(

)

[10]

es el cambio en el gasto del hogar que es necesario para

)

mantener el mismo nivel de utilidad pre-reforma sin cambiar el patrón de consumo inicial pero teniendo en cuenta la variación en los precios como consecuencia de la reforma. Éste puede tomarse como una aproximación de primer orden de la variación compensatoria que se estaba exponiendo. Los términos restantes de la expansión de Taylor muestran los efectos de segundo orden y tienen que ver con las respuestas indirectas que tienen que ver con los cambios marginales en el comportamiento de los consumidores. Al igual que antes, si se tienen en cuenta cambios en los precios de más de un bien, el efecto agregado en el bienestar del hogar estará determinado por la suma de los efectos de primer orden inducidos por cada cambio en los precios :

13

∑

(

)

∑

(

)

∑

(

)

. 11

MICROPAR 2010: Un Modelo de Microsimulación para el Sistema Tributario del Paraguay. ∑

(

[11]

)

Volviendo a la expresión [7], el mismo resultado es generalizable para el caso en el que se incluye dentro del vector

la oferta de trabajo del hogar o la producción de autoconsumo. En este caso, se

puede distinguir un tipo de ingreso

específico que es exógeno en el sentido de que no proviene del

trabajo del hogar ni de la venta de sus productos propios. Esto implica que ∑

donde

(

(

)

)

[12]

ahora debe interpretarse como la demanda neta del bien por parte del hogar . Así,

ante una reforma en el sistema impositivo que afecte a los precios que recibe el hogar, o que afecte al ingreso exógeno

, la ecuación [12] muestra que el cambio en el bienestar del hogar

puede

obtenerse aplicando la nueva estructura de precios post-reforma a la cesta de consumo inicial, a la producción propia y a la oferta de trabajo del hogar. De esta forma, se puede desarrollar un MMS aritmético, sin comportamiento, cuando se analizan reformas marginales y su incidencia sobre el bienestar de los hogares. En este sentido, el modelo que se presenta en este artículo pretende completar el análisis de incidencia calculando los efectos de las reformas en términos de los indicadores de desigualdad y pobreza. En resumen, si bien la metodología presentada hasta aquí es aplicable a cambios marginales en las reformas, el MMS aritmético MICROPAR 2010 brinda información útil en relación al análisis de bienestar y constituye un interesante instrumento para una primera evaluación de la política económica y social del Paraguay. En relación a las dificultades a las que se enfrenta quien desarrolla un MMS, una de ellas tiene que ver con el supuesto frecuentemente utilizado de que los cambios en los impuestos se trasladan completamente a los precios de los consumidores. Esto únicamente es válido en el caso de mercados perfectamente competitivos, lo cual contrasta seriamente con la realidad económica. Una segunda dificultad relacionada con la utilización de MMS aritméticos tiene que ver con que las reformas de impuestos indirectos a menudo afectan a productos intermedios y no necesariamente a productos finales. Superar estas dificultades metodológicas implicaría trabajar con un modelo que tuviera en cuenta, también, el lado productivo de la economía. Otras dos fuentes de conflicto son, tanto la evasión impositiva como los desajustes de focalización en cuanto a los beneficiaros de ayudas sociales que otorga una administración pública y que no son tomadas por parte de hogares que sí cualificarían para las mismas (“non take-up of benefits”). Los modelos que estén construidos bajo la hipótesis de que los agentes declaran todos sus ingresos y que 12

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los beneficios sociales del gobierno llegan a sus destinatarios, es decir, que no hay problemas de focalización, dejan de representar enteramente lo que sucede con el bienestar ya que no capturan toda la realidad. Esto es especialmente delicado cuando se trabaja con realidades económicas donde la evasión de impuestos y la economía sumergida es una práctica común, como en el caso del Paraguay. Los problemas de “non take-up” de las prestaciones sociales también pueden resultar en una fuente de dificultad al suponer que todos los hogares para los cuales están diseñadas ciertas políticas de protección social son acreedores de estas ayudas. Cuando hogares que cualifiquen para estas ayudas no las “toman”, se crea una distorsión de focalización respecto de la política pública en cuestión. A pesar de esto, la mayor limitante de un MMS aritmético es la no inclusión de reacciones de comportamiento en los agentes u hogares. Esto impide que se pueda hacer análisis respecto de los costes (ganancias) en términos de la eficiencia de las reformas de políticas públicas. Si bien se ha mostrado que se pueden realizar análisis de primer orden cuando se estudian los impactos de cambios marginales en las reformas, si éstas están diseñadas específicamente para inducir una cambio en el comportamiento de los agentes, se necesita contar con un MMS que integre o incorpore elementos que reflejen las reacciones de los hogares ante las reformas en cuestión.

4. El modelo El modelo de microsimulación para el Paraguay que se presenta en este artículo (MICROPAR) es un instrumento para estimar los efectos que tienen los cambios en la política tributaria y/o de beneficios sociales sobre la renta disponible de los hogares, y por extensión, sobre distintos indicadores de bienestar social. MICROPAR es un modelo de tipo aritmético que se ejecuta y controla de forma sencilla a partir de dos programas informáticos: “Stata 11” para el procesamiento inicial de las bases digitales con los microdatos de las encuestas de hogares y el ampliamente utilizado “Excel” para la simulación y procesamiento de la renta disponible de cada hogar. Al basarse en microdatos, el ajuste de los modelos de microsimulación depende, en gran medida, de la calidad y la cobertura de la información proporcionada por las encuestas de hogares. Es importante que estas encuestas arrojen información sobre los ingresos, tanto laborales como del capital (para simular el impacto de los impuestos directos), sobre el consumo (para la simulación de los impuestos indirectos) y sobre los distintos programas y prestaciones sociales del hogar.

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En el caso del Paraguay, los insumos básicos para el procesamiento de los microdatos son dos bases de datos elaboradas por la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos (DGEEC): la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) de 2010 y la Encuesta de Gastos (EIG) de 1997-199814. En cuanto al manejo de los microdatos, éstos son tratados en forma agrupada por hogares, de modo que la base final con la que trabaja el modelo agrupa en 5.003 filas (hogares) la información relativa a 20.475 microdatos de individuos censados por la EPH del año 2010. En este sentido, los resultados del modelo hacen referencia al hogar cuando se trata de impuestos indirectos, transferencias y beneficios sociales pero a individuos del hogar cuando se simulan impuestos directos. En este último caso, estas cargas a nivel individual son posteriormente agregadas a nivel del hogar correspondiente. Con esto se intenta corresponder el supuesto de que es el hogar la unidad económica relevante en cuanto al consumo y a la restricción presupuestaria agregada del mismo mientras que son los individuos las unidades relevantes cuando se trata de impuestos directos.

4.1. Características del modelo Como se ha mencionado antes, el modelo se desarrolla enteramente en un libro de trabajo de Excel. La utilización de este programa se debe a su amplia difusión y accesibilidad, con la intención de que este instrumento de evaluación de políticas públicas llegue de la forma más sencilla posible a aquellos investigadores sociales y funcionarios que pudieran necesitarlo. Por otra parte, se ha desarrollado el modelo en la versión Excel 2010, lo que ha permitido que no exista ninguna limitación en cuanto al número de filas y columnas utilizadas. MICROPAR está compuesto por dos archivos: un archivo con la base de datos procesada (eph_2010.xlsx) y el archivo principal que contiene el modelo en sí (MICROPAR2010.xlsm). El archivo con la base de datos es utilizado por el archivo con el modelo para calcular los impuestos y beneficios. Este archivo (eph_2010.xlsx) se encuentra organizado en filas y cada una de estas filas representa un hogar con todas las variables que el modelo necesitará para realizar sus simulaciones. Las primeras cuatro filas de eph_2010.xlsx se dejan libres para el caso en el que se quiera escribir alguna nota o referencia que se crea oportuna. Cada columna de esta base de datos representa una variable con características para cada uno de los hogares (filas): el número de hijos en un hogar (“Tothijos”), el ingreso principal del tercer miembro de un hogar (“E01aimde3”) o la edad del segundo miembro del mismo hogar (“P022”). Como puede observarse, la técnica para identificar cada variable con el integrante de un hogar o fila es definir el nombre de una variable y a continuación escribir el número del integrante. Es decir, si un hogar tiene cuatro miembros, la variable indicativa de la edad, “P02”, 14

Encuesta de Gastos 1997-1998: Esta encuesta fue realizada con el objetivo de construir la canasta básica a partir de los gastos familiares. Es la base menos utilizada ya que tiene más de diez años. A diferencia de la anterior base de gastos, ésta incluye población urbana y rural. 14

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estaría compuesta en realidad por cuatro variables con información para este hogar y serían siguientes: “P021”, “P022”, “P023” y “P024”. En nuestro modelo, cada fila u hogar es identificado por dos variables, “Hh” y “Id_hogar”. En la base EPH2010 hay 5003 filas que se corresponden con los 5003 hogares encuestados por la DGEEC en 2010. El código de cada hogar va desde “Hh=1” hasta “Hh=5003” o desde “Id_hogar=10101” hasta “Id_hogar=5520201”. En las columnas posteriores se encuentran las variables sociodemográficas y de ingresos para cada integrante del hogar. Las variables de ponderación utilizadas son “Facpob” para el caso de la ponderación de individuos y “Fex” para el caso de la ponderación de hogares. Las primeras columnas y filas de eph_2010.xlsx pueden verse en la siguiente captura de pantalla: Captura de pantalla: Base de datos “eph_2010.xlsx”.

Cabe señalar que la EPH 2010 tiene un tamaño importante ya que además de las 5003 filas de hogares, contiene 1617 columnas con las variables socio-económicas para cada miembro del hogar. A pesar de que no todas las variables son utilizadas en el modelo, éstas se mantienen en previsión de que en algún momento se puedan necesitar para futuras simulaciones. La estructura del archivo principal, MICROPAR2010.xlsm, está compuesto por diferentes hojas de cálculo. En la primera hoja (“Intro”) se describe el estado actual del modelo y se explican las hojas de cálculo que lo componen. Hay también un “Changelog” con las diferentes etapas del modelo.

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Captura de pantalla: MICROPAR2010, “Intro”.

La siguiente hoja de cálculo es la denominada “Control”. Aquí se explicitan las rutas que la macro del modelo debe seguir a los efectos de buscar e introducir los microdatos de EPH2010. Además, se ordena al modelo cuál es el escenario que se quiere simular, se seleccionan los hogares con los que se quiere trabajar y finalmente, se ordena ejecutar el modelo. En esta hoja, activando el botón “RUN” se procede a iniciar el proceso de simulación del modelo. Sin embargo, para que esto sea efectivo, antes hay que darle algunas instrucciones al modelo y sobre todo, establecer sus parámetros:  Establecer el número de hogares con los que se desea realizar la simulación (“Número de Hogares”). En nuestro caso trabajamos con todos los 5.003 hogares.  Se ordena que el modelo corra desde un hogar inicial (“Primer Hogar”), que usualmente fijamos con el número que corresponde al primer hogar en nuestra base de datos: “Hh=1”.  “Nombre de la hoja con el sistema de simulación” ordena a la macro cuál es el nombre de la hoja que contiene los cálculos del modelo. En nuestro caso, esta hoja se denomina “Simulation”.  “Nombre de la hoja con los resultados” indica a la macro dónde arrojar los cálculos (en “Results”).  “Nombre de la hoja con los microdatos” alude al nombre de la hoja en EPH2010.xlsx con los microdatos (“data”).  “Nombre del archivo con los microdatos” es el nombre de la base de datos con la que se trabaja.  “Dirección del archivo de microdatos” indica la ruta que se debe seguir para abrir la base de datos.  “Número de fila que contiene las variables” muestra en qué línea comienza a haber información. 16

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 “Escenario seleccionado (Año)” indica qué año o escenario se va a similar en el modelo. Para analizar diferentes escenarios se pueden comparar políticas correspondientes a distintos años. Esto se establece en la hoja denominada “Param” descrita más adelante.  “Máximo número de columnas para escenarios” muestra el número máximo de escenarios que se pueden simular. Partimos con un máximo de cinco escenarios pero pueden añadirse más escenarios.  “Máximo número de líneas con parámetros” indica el número máximo de parámetros que el modelo lee en cuenta en cada escenario. Consideramos que para el caso de la economía paraguaya, este parámetro es más que suficiente. Sin embargo, se puede incrementar.  “Non take-up” es un parámetro se fija en 0 ya que el modelo aún no tiene en cuenta problemas de non take-up o de beneficios sociales que no son aprovechados por los hogares. En el caso de Paraguay, la falta de información hace que sea difícil tener en cuenta este fenómeno. Captura de pantalla: MICROPAR2010, “Control”.

La hoja “param” es una de las más importantes del modelo ya que es en esta hoja donde se fijan los parámetros más relevantes que definen la composición y la estructura del sistema tributario y de beneficios sociales del Paraguay. Es decir, es donde se procede a fijar los parámetros del modelo, los filtros de casos y los alcances de cada uno de los instrumentos. La primera columna contiene el nombre de cada política y el parámetro correspondiente. La segunda columna contiene el valor del parámetro en el escenario que se quiere similar. Las columnas 3 a 7 representan los cinco escenarios posibles fijados en la hoja de “control” que se pueden simular y comparar. En nuestro caso, solo fijamos un escenario inicial para calcular el impacto de los impuestos y beneficios sociales para el año 2010 ya que

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es el primer intento de simulación realizado hasta el momento para el Paraguay. Por último, la columna 8 contiene comentarios opcionales que pueden facilitar los conceptos de cada política 15. Captura de pantalla: MICROPAR2010. Parámetros de la Seguridad Social en “Param”.

En la captura anterior se pueden ver los parámetros que definen al sistema de jubilaciones y pensiones de la seguridad social a cargo del Instituto de Previsión Social (IPS). En el caso de los aportes y las contribuciones que trabajadores y empleadores realizan al IPS, se puede apreciar en la columna del escenario 2010 los porcentajes de los mismos: Aportes de trabajadores del Régimen General, 9%; trabajadores del magisterio privado y público, 5,5% y del servicio doméstico, 2,5%. También se detallan los aportes correspondientes a los tres restantes tipos de trabajadores aunque no se tengan en cuenta debido a que la EPH no brinda suficiente información para incorporarlos en el modelo. En el caso de los empleadores, los parámetros se encuentran detallados en el rango B22 a B24. En el caso del sistema de cálculo de haberes y aportes jubilatorios correspondiente al IPS, la siguiente captura permite dar una idea acerca de cómo reflejar los diferentes parámetros en función del tipo de haber jubilatorio y de los aportes que realice cada jubilado y pensionado. También se puede observar que en el modelo se puede establecer un tipo mínimo y máximo para el cálculo de los haberes, tal como lo define la legislación (celdas B31 y B32). Del mismo modo, y como también los jubilados y

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La columna 2 no debe modificarse ya que esta columna es sobre-escrita cada vez que se corre el modelo. La macro del modelo toma el valor del parámetro correspondiente al escenario que se quiere simular y lo copia en la columna 2. A partir de esta columna se realizan los cálculos posteriores en la hoja de “Simulation”. Por este motivo, se puede colapsar el proceso combinatorio de lectura por parte de la macro y cálculos de simulación al mismo tiempo. 18

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pensionados del IPS deben realizar aportes a partir de sus haberes jubilatorios y de sus pensiones, éstos son del 6% en el caso general y del 5,5% para los jubilados del magisterio privado (B47 a B49). Captura de pantalla: MICROPAR2010. Aportes de jubilados y pensionados IPS en “Param”.

Otro ejemplo de definición de parámetros es en relación a la estructura de consumo y la imputación de Impuesto al Valor Agregado (IVA). En Paraguay, el IVA es el impuesto que más recauda, cerca del 50% de la recaudación total. Existe además, un IVA general del 10% y uno reducido del 5% para algunos productos de la canasta básica y para los productos farmacéuticos. Únicamente los libros y textos escolares se encuentran exentos del pago de este impuesto. En la captura siguiente se puede observar la forma en la que estos parámetros se fijan para describir el funcionamiento de este impuesto. Captura de pantalla: MICROPAR2010. Impuesto al consumo, IVA en “Param”.

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Además de los tres tipos impositivos existentes en el caso del IVA, el modelo permite incorporar una variable que mide la tasa de evasión estimada, lo que en el caso de la economía paraguaya resulta extremadamente importante. En el modelo se trabaja con una tasa estimada por parte de del Ministerio de Hacienda del gobierno paraguayo del orden del 35%16. El consumo de un producto gravado con el IVA general corresponderá al caso de la celda B72 mientras que un producto gravado con el 5% corresponderá a la celda B73 y si está exento, celda B71. Entre las celdas B75 y B89 se determina, en función del tipo de consumo, cuál es el porcentaje de gravamen que le corresponde a cada producto. Este proceso de definición de parámetros continúa para cada una de las políticas tributarias y de beneficios sociales. La hoja denominada “simulation” constituye el núcleo del modelo de microsimulación y está compuesta por cuatro “zonas”. Cada una de ellas tiene una función diferente. Antes de detallar la función de cada una de las zonas, es importante que la hoja “simulation” no contenga ningún parámetro del sistema fiscal. Esto es así porque si se realiza un ejercicio de comparación entre diferentes escenarios, simplemente el programa busca la información relativa a los parámetros de cada escenario en la hoja “param” sin tener el investigador que cambiar las cifras paramétricas en forma directa en la hoja “simulation”. La primera zona de la hoja “simulation” está compuesta por las filas 2 y 3, donde la macro del modelo “pega” la información que toma de la base de datos EPH2010. En la siguiente captura de pantalla se observa la información procedente de EPH2010 relativa al cuarto hogar, Hd=4. Lo que realiza la macro en esta zona es leer la información de una fila (hogar) desde la base EPH2010 y la pega en la fila 3 de esta zona. Esto la macro lo ejecuta para cada uno de los 5003 hogares. Captura de pantalla: MICROPAR2010. Zona 1 en “Simulation”.

La zona 2 está compuesta por las filas 4 y 5 y constituye la zona donde el modelo arroja los cómputos que realiza para el hogar que en ese instante, se encuentra “pegado” en la zona 1. Estos resultados de la simulación, en el caso de la captura que se presenta, correspondiente al hogar Hd=4, son los que luego la macro arroja a la hoja de “Results”. De esta forma, al final del proceso de simulación, el modelo creará una nueva base de datos con, únicamente, los resultados de la simulación. Esto es 16

Otras fuentes internacionales como el FMI estiman una tasa de evasión impositiva para el IVA del orden del 50 por ciento. 20

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fundamental ya que es ésta la base de datos que se utilizará para correr los diferentes programas que permitirán calcular diferentes índices en términos de los niveles de pobreza, la distribución de ingresos, de los ganadores y perdedores de cada reforma pública, etc. Captura de pantalla: MICROPAR2010. Zona 2 en “Simulation”.

La zona 3 está compuesta por las primeras columnas de la hoja “simulation” y sintetiza los cálculos que se realizan para cada una de las políticas existentes y su aplicabilidad o no en el caso del hogar que se encuentre “pegado” en la fila 3. Estos cálculos se realizan en la zona 4. En la captura siguiente se presentan los cálculos para los miembros del cuarto hogar relacionados con los aportes que hacen en cada uno de los regímenes correspondientes. Así, el miembro número uno de este hogar, presumiblemente su jefe de hogar, realiza aportes como jubilado al IPS por un valor mensual de 127.659 guaraníes (Gs.), el segundo miembro es presumiblemente un activo que realiza aportes mensuales dentro del régimen general del IPS por valor de Gs. 1.819.681. También se puede observar la contribución equivalente que realiza el empleador por la contratación del segundo miembro por un valor de Gs. 3.336.082 al IPS. Captura de pantalla: MICROPAR2010. Zona 3 en “Simulation”.

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Del mismo modo, se puede observar la síntesis de la imputación del IVA para este hogar. Esta imputación se realiza constatando el tipo de consumo en la hoja de “param” y seleccionando el monto del gravamen correspondiente. El modelo le adjunta a cada consumo su tipo impositivo y, a partir de ahí, calcula lo que paga el hogar por cada consumo en función del gasto realizado y que se encuentra alojado en la fila 3. En este caso, el pago mensual total del IVA es de Gs. 416.564 (celda C149). Captura de pantalla: MICROPAR2010. Zona 3 y síntesis de impuestos IVA en “Simulation”.

Finalmente, la zona 4 es donde se realizan todos los cálculos del modelo. En el caso del cuarto hogar, se realizan todos los cálculos de las políticas y prestaciones del sistema que se quiere simular para Paraguay y de aquí los mismos son sintetizados ordenadamente en la zona 3 como ya se comentó. Captura de pantalla: MICROPAR2010. Zona 4, aportes y contribuciones en “Simulation”.

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Para terminar esta sección, se puede afirmar que, conceptualmente, los cómputos se realizan siguiendo el orden siguiente: lectura de datos de la fila 3; lectura de parámetros relevantes del sistema fiscal que se encuentran en la hoja “param” y cálculos correspondientes al sistema de impuestos y prestaciones sociales. La última hoja del modelo, “Results”, es la nueva base de datos que lanza el modelo de simulación con los datos procesados después de imputar el sistema fiscal. Esta base recoge los resultados de la hoja “Simulation” para cada hogar, donde cada fila es nuevamente un hogar pero únicamente con los resultados y los cálculos que el modelo recoge de la línea 5 de “Simulation”. Captura de pantalla: MICROPAR2010. “Results”.

4.2. Los datos La Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) del Paraguay lleva a cabo el relevamiento de una encuesta de hogares con una frecuencia anual desde 1997-98 con el nombre inicial de “Encuesta Integrada de Hogares” (EIH). A partir del año 2002, este relevamiento pasa a denominarse “Encuesta Permanente de Hogares” (EPH). El objetivo de la EPH es generar indicadores relacionados con el empleo, el desempleo, los ingresos y otras características sociales y económicas de la población paraguaya. Los resultados de las EPH de cada año son fruto del relevamiento que realiza la DGEEC a una muestra de hogares durante el periodo octubre-diciembre y hacen referencia, principalmente, a temas relacionados con la actividad económica de las personas (empleo, subempleo e ingresos) y otras variables sociodemográficas tales como edad, sexo, estado conyugal, educación y salud. La EPH

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también aporta información sobre las características de la vivienda, el acceso a servicios básicos y tenencia de bienes duraderos. La EPH alcanza a todos los departamentos del país. En el caso de la EPH 2010, se excluyen los departamentos de Alto Paraguay y Boquerón, cuyas poblaciones representan menos del 2% de la población total. Respecto de la población objetivo que compone la muestra, ésta contiene al segmento de población que reside habitual o permanentemente en viviendas particulares. Se excluye a la población que vive en viviendas colectivas (hoteles, pensiones y otras casas de huéspedes), “aunque sí se incluyen a las familias que, formando un grupo independiente, residen dentro de estos establecimientos” (directores de los centros, conserjes, porteros, etc.) 17. En cuanto a las características de la muestra, ésta se encuentra constituida por “segmentos”, a partir del Censo Nacional de Población y Viviendas del año 2002. El ámbito urbano de los segmentos utilizados como Unidades Primarias de Muestreo (UPM) son el conjunto de Áreas de Empadronamientos contiguas, hasta alcanzar un promedio de 30 viviendas. En las áreas rurales las UPM se crean a partir de las Áreas de Empadronamientos conteniendo en promedio 35 viviendas. La cobertura geográfica de la EPH permite obtener resultados desagregados en términos geográficos: Total país, Total urbano, Total rural, Asunción y departamentos (San Pedro, Caaguazú, Itapúa, Alto Paraná y Central). Las variables de estratificación son el departamento geográfico y el área de residencia. En la EPH 2010 hay un total de 31 estratos geográficos: Asunción y los 15 departamentos, divididos cada uno de ellos en estratos urbano y rural. De esta forma, la EPH es representativa de todo el país, por área urbana y rural (excluidos, como se ha mencionado antes, los departamentos de Boquerón y Alto Paraguay por razones de costes y tiempo). El diseño muestral de la Encuesta se realiza por conglomerados con probabilidad proporcional al tamaño, en forma bietápica y estratificada ya que en una primera etapa se seleccionan dentro de cada estrato geográfico los segmentos censales (UPM) y, en una segunda etapa se seleccionan las viviendas o Unidades Secundarias de Muestreo (USM). Es decir, dentro de cada UPM, se seleccionan las viviendas que serán encuestadas. El número de estas viviendas seleccionadas en cada UPM es fijo, igual a 12 para todos los estratos. Por último, la Encuesta entrevista a todas las personas que residen habitualmente en cada una de estas viviendas. En la EPH de 2010, el tamaño de la muestra total es de 6.624 viviendas. La muestra fue distribuida en estratos según la siguiente tabla:

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Ver “Principales Resultados de la Encuesta Permanente de Hogares”, www.dgeec.gov.py/Publicaciones/Biblioteca/. 24

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Tabla 1: Distribución por departamento de la EPH 2010: Estrato Asunción Central San Pedro Caaguazú Itapúa Alto Paraná Resto (*) Total

Urbano

Rural 83 73 20 21 34 68 42 341

Total UPM 20 35 39 39 25 53 211

83 93 55 60 73 93 95 552

Total viviendas 996 1.116 660 720 876 1.116 1.140 6.624

* Se excluyen los departamentos de Boquerón y Alto Paraguay. Fuente: Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC).

Por último, cada unidad censada es expandida por un factor de ponderación (“facpob”) que permite la estimación de los datos para una población expandida de 6.337.127 de personas, 3.727.882 urbana (58,8%) y 2.609.245 rural (41,2%), cifras representativas de la población total real del Paraguay. También es expandible a nivel de hogares por el factor de expansión “fex” arrojando un total estimado de 1.575.975 hogares, 953.444 urbanos (60,5%) y 622.531 rurales (39,5%). Para la etapa de la simulación donde se requiere de información sobre las características y estructura de los gastos de los hogares, la EPH no proporciona información sobre los mismos. Sólo proporciona información sobre gastos relacionados con los emprendimientos independientes de algún miembro del hogar. Para el cómputo y análisis de los gastos de los hogares, se utiliza el módulo de “Gastos del Hogar” de la Encuesta Integrada de Hogares del año 2001, también elaborada por la DGEEC.

4.3. Imputación de datos La imputación de datos de gastos de hogares desde la base EIH 2001 a la base de la EPH 2010 se realizó mediante un proceso de imputación por celdas de hogares con características sociodemográficas comunes en ambas bases. El proceso consiste en dividir los hogares en función de variables que son comunes en ambas bases de datos, después de corregir los datos por inflación de modo que puedan ser expresados en términos reales. En nuestro caso, como la base receptora es la base maestra de la EPH 2010, los datos corrientes de la EIH 2001 fueron mensualizados y convertidos a valores constantes de noviembre de 2010 utilizando los índices del IPC publicados por el Banco Central del Paraguay18 correspondientes a cada tipo de producto del conjunto de consumo de los hogares en 2001. Para tener en cuenta los posibles patrones diferenciales en el gasto entre zonas geográficas del país, el proceso de imputación comienza por dividir en ambas bases los hogares en función del origen geográfico del hogar: i) Asunción y Central Urbano (Gran Asunción), ii) Resto Urbano y iii) Área

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Ver http://www.bcp.gov.py. 25

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Rural. Por lo tanto, se trabaja sobre tres sub-bases geográficas imputando en cada una de ellas celdas de hogares con características comunes en las dos bases, la donante de EIG 2001 y la receptora de EPH 2010. La siguiente etapa consiste en crear tres criterios de imputación dentro de cada una de las sub-bases geográficas. Los tres criterios son, en primer lugar, la creación de una variable que captura el centil de ingreso al que cada hogar pertenece, tanto en la base donante como en la receptora. Así, cada uno de los hogares de ambas bases queda encuadrado en un centil en función a la variable que mide el ingreso per cápita correspondiente al hogar. Estos centiles de ingreso son calculados de forma ponderada por la variable de expansión de individuos, ya que se está trabajando con ingresos per cápita. La segunda variable común creada es la que cuantifica la cantidad de perceptores de ingreso dentro del hogar. esta es una variable formada por cuatro posibles categorías: “0” si ningún integrante del hogar percibe algún ingreso monetario; “1” si hay un único perceptor en el hogar; “2” si hay dos perceptores y “3” si en el hogar hay tres y más perceptores. La tercera variable capta la cantidad de hijos menores de 18 años en cada hogar y tiene las siguientes categorías: “0” si no hay hijos menores de edad en el hogar; “1” hay dos o tres hijos y “2” si en el hogar hay cuatro y más hijos menores. Cabe señalar que se tomaron estas únicas variables de enlace ya que, por una parte, se considera que son determinantes en la composición de la tipología de gasto de un hogar representativo y por otra parte, debido a que, como los unidades microcensales son relativamente escasas (8.131 en EIG 2001 y 5.003 en EPH 2010), la adopción de más variables suponía una pérdida de enlaces potenciales ya que la matriz de celdas de imputación crece exponencialmente con la incorporación de nuevas variables de enlaces, dificultando así el emparejamiento por celdas comunes. Una vez creadas variables de enlace se procede a calificar los hogares de las dos bases en grupos con características comunes en función de los tres criterios antes mencionados. De esta forma, en una primero ronda se fijan 1.200 celdas de enlace en cada base. Paralelamente, en cada una de estas celdas de la EIG 2001 se calcula el promedio ponderado del gasto mensual en cada uno de los productos del conjunto de consumo. Entonces se procede a realizar el emparejamiento de los hogares desde la base donante a la base receptores dentro de cada una de las celdas comunes. Sin embargo, como se señalado anteriormente, la limitación en el número de hogares puede, en algunos casos, dejar hogares sin emparejar debido a la no compatibilidad de celdas comunes en una primera ronda. En estos casos se procedió a una segunda ronda de imputación consistente en el mismo procedimiento anterior, sin remplazo, es decir, únicamente para los hogares no emparejados, y en función del mismo criterio de antes pero sin la variable de enlace relativa a la cantidad de hijos menores del hogar. Esto redujo el número de celdas de enlace a 400 procediendo al mismo criterio de emparejamiento anteriormente mencionado. 26

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Finalmente, y para asegurar un emparejamiento completo entre hogares de ambas bases se procedió a una última ronda de creación de enlaces únicamente con las 100 variables comunes de centiles repitiendo el procedimiento de emparejamiento de los gastos promedios ponderados de los hogares aún sin emparejar. Por último, sólo queda unir las tres sub-bases geográficas y filtrar los hogares de la base EIG 2001, de modo que nos queda la base EPH 2010 con los datos imputados de gastos correspondientes a la EIG 2001 según las características socio-demográficas y socio-económicas comunes entre hogares de ambas bases.

4.4. Calidad de la muestra y ponderaciones Como se ha mencionado más arriba, la EPH utiliza una muestra estratificada donde las variables de estratificación son el departamento geográfico y el área de residencia. A su vez, el diseño muestral es bietápico y probabilístico por conglomerados con una probabilidad proporcional al tamaño del estrato. Una vez cargados y verificados la consistencia de los datos de las encuestas, se procede al cálculo de los factores de expansión que son utilizados en los cálculos posteriores a los efectos de las ponderaciones de los resultados para toda la población. Cabe señalar que en la EPH del 2009 se había recalculado los factores de ajuste para las ponderaciones de modo que se pudieran realizar comparaciones con los indicadores de las EPH de años anteriores (2003-2008). Este ajuste de los factores de ponderación fue realizado para “atenuar la no respuesta total que se venía observando en dicho periodo” 19 (2003-2008), en particular en los segmentos del marco censal pertenecientes a las áreas urbanas y a estratos socioeconómicos de mayores niveles de ingresos. El ajuste de los factores de expansión se realizó a través de un procedimiento de estratificación socioeconómica del Marco Censal de Viviendas que permitió recomponer los factores de expansión de las encuestas del periodo 2003-200720. La utilización de este factor de ponderación implica el uso de un peso o factor de expansión para cada registro o unidad censal (hogar, individuo) que es multiplicado por todos los datos recogidos por la encuesta para ese registro. El factor final para cada registro tiene cuatro componentes: el factor básico de muestreo, el factor de ajuste por la no entrevista, factor de ajuste por la post estratificación socioeconómica del marco y el factor de ajuste a la proyección poblacional. Las razones fundamentales por las cuales en la EPH se reajustan los factores de ponderación son la “no respuesta” (hogares que rechazan las entrevistas y/o ausencia) y la subdeclaración, sobre todo en lo relacionado con los ingresos por parte mayoritariamente de los estratos sociales de mayores ingresos. 19

Encuesta Permanente de Hogares 2009. “Principales Resultados”. Marzo 2011. Es importante señalar que el concepto de “no respuesta” hace referencia a los hogares que rechazan las entrevistas y los que estuvieron ausentes. 20 Esta estratificación consistió en identificar las características socioeconómicas de las viviendas y personas más relevantes en los segmentos censales, a partir de la información proporcionada por el Censo Nacional de Población y Viviendas del año 2002 y la actualización cartográfica respectiva. A partir de esta información se conformaron las áreas que se denominaron “segmentos”, conteniendo aproximadamente 30 viviendas en promedio en el área urbana y 35 en el área rural. 27

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Este ajuste tiene cuatro componentes. Un primer componente es el factor básico de expansión para cada hogar muestral ⁄

, equivalente a la inversa de la probabilidad final de selección de cada hogar:

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. En este caso, la ponderación por este factor se hace multiplicando los datos de cada

hogar por el peso o factor de expansión calculado. El ajuste por no respuesta puede expresar como:

, para las viviendas seleccionadas en la i-ésima UPM en el estrato (

⁄

), donde

ésima UPM seleccionada dentro del estrato y

se

es el total de viviendas seleccionadas en la i-

(número de entrevistas más el número de no entrevistas)

es el total de viviendas entrevistadas en la i-ésima UPM seleccionada dentro del estrato .

El factor de ajuste de la post estratificación socio económica (

) en el área urbana se obtiene

mediante el cociente entre la estructura poblacional del i-ésimo dominio del j-ésimo estrato estructura poblacional del i-ésimo dominio del j-ésimo estrato de la EPH expansión ajustado por la “no respuesta”

:

(

⁄

, y la

, ajustado por el factor de

).

Por último, el factor de expansión final de la encuesta se obtiene ajustando

,

(

⁄

) con

las proyecciones de población de la DGEEC, en base al Censo 2002, a nivel de cada estrato geográfico de la encuesta. Concretamente, el tamaño muestral con que trabaja la EPH contempla una tasa de no respuesta del 10%.

4.5. Calibración El proceso de calibración de un modelo de microsimulación consiste en aplicar algunas correcciones a los datos originales o al propio modelo de modo que los datos del sistema fiscal simulado por el modelo coincidan con los reales proporcionados por las oficinas estadísticas oficiales del gobierno y/u otras instituciones oficiales. Existen cuatro posibles fuentes de error cuando se evidencian discrepancias entre los resultados simulados por el modelo y los datos reales de la economía. La primera posible fuente de error radica en las propias fórmulas que utiliza el modelo para calcular los impuestos y los beneficios sociales del sistema. Este error se corrige en la etapa de validación, donde se contrastan los mecanismos y legislación que regulan el funcionamiento de cada instrumento o política a simular, con las fórmulas matemáticas que intentan sistematizarlos en la hoja de “simulation”. La segunda posible fuente de error es la propia base de datos original en el caso de que no reproduzca completamente las características de la población de un país. Este pudiera ser el caso cuando las 21

La probabilidad final de selección es ( ) donde en la primera etapa es el número de UPM a seleccionarse en el estrato geográfico ; es el número total de viviendas en el estrato , y es el total de viviendas para la i-ésima UPM del estrato . En la segunda etapa, es el número de viviendas seleccionadas en la i-ésima UPM seleccionada en el estrato y es el total de viviendas listadas en la i-ésima UPM seleccionada en el estrato . 28

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oficinas estadísticas oficiales recortan sus presupuestos a la hora de diseñar y llevar a cabo sus encuestas de forma que, al final, la información recolectada no sea representativa del conjunto de toda la población. En el caso de la EPH 2010 por ejemplo, sabemos que la muestra es representativa ya que únicamente quedan fuera de la recolección de datos los departamentos de Alto Paraguay y Boquerón, cuyas poblaciones representan menos del 2% de la población total. Una tercera fuente de error tiene que ver con la subdeclaración de los propios encuestados cuando los individuos son preguntados sobre sus ingresos monetarios y/o sobre sus gastos. Esta es una fuente potencial de error muy seria en el caso del Paraguay debido al predominio, en amplios segmentos de la economía, de mercados sumergidos donde no se declaran los flujos económicos a los canales oficiales del gobierno. Para solventar la economía sumergida en Paraguay, el modelo incorpora un parámetro de “tasa de evasión fiscal” en base a cifras estimativas del propio gobierno. Además de este parámetro, el modelo se calibra en base a las cifras publicadas por los organismos oficiales. Una última fuente de error son los fenómenos ya mencionados relacionados con las fallas de focalización y asignación en los beneficios sociales (“non take-up”). Este es el caso de políticas de beneficios sociales que no llegan al segmento para el cual están destinadas por errores de focalización por parte de los gestores públicos o que no sean aprovechados por los hogares en cuestión por razones de “estigma social” (p. ej. el hogar no acude a un beneficio de ayuda social porque no desea ser visto pidiendo la ayuda por parte de sus vecinos, etc.). En este caso, el modelo no tiene en cuenta esta fuente de error debido a falta de información en la base de datos original. En MICROPAR el proceso de calibración es realizado en una doble secuencia. Por un lado se ajustan los valores mediante tasas estimativas de evasión tributaria y, por el otro, se ajustan los resultados de las simulaciones utilizando factores de expansión para el ajuste del número de hogares/individuos y para las cifras o valores oficiales en términos per cápita. En el caso de los impuestos indirectos y los aportes y cotizaciones sociales, no se obtuvieron cifras oficiales a nivel del número de contribuyentes en cada instrumento, por lo que la calibración se realiza únicamente a nivel de los valores de gasto/ingreso globales. Respecto de los impuestos directos en el modelo y del programa de ayuda social “Programa Tekoporâ”, la calibración se realiza ajustando por las cifras globales y también por el número de contribuyentes y beneficiarios del mencionado beneficio social. Este ajuste se lleva a cabo ajustando los factores de expansión en la base de datos y los montos de las contribuciones declaradas y beneficios recibidos por los individuos. La Tabla 2 muestra los resultados de la calibración de los impuestos directos, del programa “Tekoporâ”, de las cotizaciones y aportes al sistema de la seguridad social y de los impuestos

29

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indirectos22. Se presentan las cifras oficiales de cada instrumento del sistema tributario y previsional, los valores del modelo previos a la calibración, el procedimiento de calibración y los valores finales post-calibración en términos de las cifras recaudadas y del número de contribuyentes y/o beneficiarios. Tabla 2: Resultados del proceso de calibración (valores mensuales).

IVA ISC IPS: Aportes de Asegurados* IPS: Contribuciones de Empleadores Caja Fiscal: Aportes de trabajadores Caja Bancaria: Aportes de Trabajadores Caja Bancaria: Contribuciones de Empleadores Caja Municipal: Aportes de Trabajadores Caja Municipal: Contribuciones de Empleadores Programa Tekoporâ IRACIS IMAGRO IRPC

Cifras oficiales MM Gs. N (Hogares) (SET) 242.627 -25.210 -90.198 -111.935 -95.083 -6.078 -8.524 -2.220 -1.907 -10.849 109.692 163.413 187.114 2.509 67.002 782 199.616

IVA ISC IPS: Aportes de Asegurados* IPS: Contribuciones de Empleadores Caja Fiscal: Aportes de trabajadores Caja Bancaria: Aportes de Trabajadores Caja Bancaria: Contribuciones de Empleadores Caja Municipal: Aportes de Trabajadores Caja Municipal: Contribuciones de Empleadores Programa Tekoporâ IRACIS IMAGRO IRPC

Calibración Factor de Factor (per Exp. (N) hogar) -0,9933 -0,9974 -1,2310 -1,0533 -1,2060 -1,2449 -1,1946 -1,6534 -1,4205 1,9628 0,6057 2,2430 0,9106 1,3435 0,0958 0,4005 1,1477

Cifras Pre-calibración MM Gs. N (Hogares) Modelo 244.255 -25.275 -73.271 -106.272 -78.840 -4.883 -7.136 -1.343 -1.343 -9.125 55.886 80.005 83.422 19.494 49.872 1.701 498.404 Cifras Post-calibración MM Gs. 242.627 25.210 90.198 111.935 95.083 6.078 8.524 2.220 1.907 10.849 163.413 2.509 782

N (Hogares) ---------109.692 187.114 67.002 199.616

* Incluye a jubilados y pensionados. Fuente: elaboración propia en base a diversas Fuentes oficiales (SET, Secretaria de Acción Social, Balances Anuales del IPS y restantes cajas de previsión sociales).

Es importante destacar que las cifras de recaudación de los impuestos IRACIS, IMAGRO, IRPC, IVA e ISC corresponden a la recaudación mensual únicamente de la Subsecretaría de Estado de Tributación (SET), dependiente del Ministerio de Haciendas. No se incluye la recaudación de los mismos impuestos pero cuyo agente de recaudación es la Dirección Nacional de Aduanas (DNA). Esto es así ya que las cifras que arroja el modelo corresponden a las provenientes de hogares que consumen y que por tanto pagan IVA e impuestos selectivos al consumo (ISC) en el contexto del mercado local y no, por ejemplo, en aduana, como es el caso del IVA recaudado por las importaciones realizadas y devengadas en el 22

Más adelante se explicitan las características principales de cada uno de los componentes del sistema fiscal y de beneficios sociales del Paraguay. 30

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ámbito de la DNA. Lo mismo sucede con el impuesto a las actividades comerciales e industriales, IRACIS, donde se calibra el modelo en base únicamente a la recaudación oficial correspondiente a la SET (1,96 miles de millones de guaraníes en 2010 frente a un total nacional de 2 miles de millones).

5. Información básica sobre Paraguay En esta sección se presenta de manera sintética la información básica sobre Paraguay y las principales características de su sistema tributario y de prestaciones sociales. Paraguay es un país de tamaño mediano, con unos 406.750 km2 y una población que en 2010 era de 6.451.122 habitantes, lo que determina que el país tenga una de las menores densidades demográficas de Sudamérica, de 15,9 habitantes por kilómetro cuadrado (Tabla 3). Es interesante observar que en el transcurso de los últimos veinte años, el Paraguay sufrió un proceso de migración interna que cambió la relación entre la población rural y urbana de modo que el país pasó de tener una ligera mayoría de población rural en 1990 a tener una importante preponderancia de población urbana en 2010. No obstante, a nivel del continente Sudamericano, Paraguay continúa registrando una de las tasas de población rural más altas, del 41,6%, únicamente superada por Guyana. La economía paraguaya se basa en las actividades agropecuarias, que representan alrededor del 78,5% de las exportaciones. Un lugar preponderante en las mismas lo constituye la exportación de semilla de soja (24,9% en 2009) y la exportación de carne (18,3%). En términos de Producto Interno Bruto (PIB), los servicios representan el 57%del producto, la agricultura el 24,2% y la industria el 19%. Si bien la economía paraguaya ha logrado recuperarse en forma paulatina durante los últimos años, creciendo a tasas anuales del 3,7% entre 2000 y 2008, en 2009 el PIB real cayó un -3,8% respecto del año anterior, lo que tuvo su correlato en una tasa de desempleo que alcanzó al 6,4% de la población económicamente activa (PEA) según datos de la DGEEC 23. Sin embargo, la economía logró recuperarse a una tasa record de crecimiento del 15% en 2010 (4% en 2011). En 2010, el PBI per cápita fue de US$ 1621,0 (dólares constantes de 2000). Paraguay es un país de desarrollo humano medio, según la clasificación del Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD)24 del año 2011 al ubicarse en el puesto 107 en el ranking del Índice de Desarrollo Humano elaborado por este organismo internacional. Cabe señalar que en el mismo ranking del año 2000, Paraguay se había ubicado en el puesto número 90. En este sentido, el pobre puesto que Paraguay ocupa en términos del IDH tiene que ver, en concordancia con las observaciones realizadas con el PNUD, con los aún persistentes niveles de desigualdad y pobreza, el lastre de un Estado que durante décadas ha tenido una pobre provisión de servicios y justicia y que, históricamente, estuvo 23

La misma fuente señala que “el subempleo total es del 25,1%, que equivale un poco más de 793 mil de los 2.96 millones de personas ocupadas”. Ver “Principales Indicadores de Empleo EPH 2009”, DGEEC: http://www.dgeec.gov.py/. 24 http://hdr.undp.org/es/estadisticas/. 31

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ligado a episodios de corrupción conjuntamente con una escasa inversión social y un crecimiento económico que no se traducía en una mejora para la mayoría de sus ciudadanos. De acuerdo con las cifras de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), el gasto público social, como porcentaje del PIB ha sido de un 11% en 2010 y 2011, que constituyen máximos históricos en las últimas dos décadas (2,9% en 1990)25. La CEPAL también estima que la tasa de analfabetismo de la población de 15 años y más en 2010 continúa disminuyendo ligeramente al ubicarse en torno del 4,7%, habiendo sido del 5,6% en 2005, 6,7% en 2000 y 9,7% en 1990. La misma tendencia registran las estadísticas de mortalidad infantil en los últimos años. Según este mismo organismo internacional, la tasa de mortalidad infantil, que era del 41,3 por mil nacidos vivos en 1990, disminuyó al 29‰ en 2000, 21,4‰ en 2008 y 19,1‰ en 2011. La estructura demográfica del país es notablemente joven. Según proyecciones de la DGEEC, en 2010, uno de cada tres habitantes en el Paraguay era menor de 15 años. El 53,8% de la población era menor de 25 años y casi el 62,6% tenía menos de 30 años26. La esperanza de vida es de 72 años, aunque sigue siendo de las más bajas de la región, superando únicamente a Bolivia. En sentido contrario, Paraguay también registra una de las mayores tasas de fertilidad de la región, de 3 nacimientos por mujer, sólo superado por Bolivia, con 3,5 nacimientos por mujer. Sin embargo, la tasa de fertilidad ha ido descendiendo en los últimos años. Efectivamente, los nacimientos por mujer en 1990 eran de 4,5 y de 3,7 en 2000. Estos guarismos reflejan un esfuerzo por parte de las autoridades paraguayas en los años más recientes por incrementar y mejorar los indicadores sociales que tienen que ver con los objetivos del milenio. Tabla 3: Cifras básicas.

1

Población (Miles) Población entre 0 y 14 años (% del total) Población entre 15 y 64 años (% del total) Población entre 65 y más años (% del total) Población rural (% del total) Población urbana (% del total) Esperanza de vida (años) Tasa de fertilidad (nacimientos por mujer) Desempleo (% de la fuerza de trabajo) PIB per cápita (US$ a precios constantes de 2000) Tipo de cambio1

1990 4.249,7 41,4 54,5 4,1 51,3 48,7 68,0 4,5 6,4 1396,7 1.219,5

2000 5.350,2 38,2 57,4 4,4 44,7 55,3 70,0 3,7 7,6 1323,3 3.460,9

2010 6.451,1 33,6 61,4 5,1 41,6 58,4 72,3 3,0 5,7 1621,0 4.938,4

Guaraníes por dólar norteamericano (US$). Promedio anual. Fuente: World Development Indicators 2010 (Banco Mundial: http://data.worldbank.org/data-catalog) y Banco Central del Paraguay (http://www.bcp.gov.py).

25

Incluye el gasto público en educación, salud y nutrición, seguridad social, trabajo, asistencia social, vivienda, agua y alcantarillado (http://www.eclac.org/estadisticas/). 26 http://www.dgeec.gov.py. 32

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5.1. Estructura del sistema tributario A continuación se analizan brevemente los beneficios e impuestos vigentes en Paraguay a diciembre de 2010, fecha propuesta como base para la elaboración del sistema de microsimulación. Es importante destacar que el año fiscal abarca el período que se inicia el 1 de enero y concluye el día 31 de diciembre de cada año. En lo referido a los impuestos, en el Paraguay es la Subsecretaría de Estado de Tributación (SET) la que tiene a su cargo la “aplicación y administración de todas las disposiciones legales referente a tributos fiscales”27. En este sentido, es la SET la institución encargada de llevar a delante la gestión tributaria y fiscal establecida en la Ley Nº 125/91 “que establece el nuevo régimen tributario” y la Ley Nº 2421/04, “de reordenamiento administrativo y de adecuación fiscal”. En 2010, el 71,6% de los ingresos corrientes de la Administración Central paraguaya provenían de la recaudación tributaria. Esta recaudación tributaria es realizada por dos instituciones del Ministerio de Hacienda: la Subsecretaría de Estado de Tributación (SET) y la Dirección Nacional de Aduanas (DNA). Mientras que la primera es responsable del 46,7% de la recaudación tributaria, el restante 53,3% corresponde a tributos provenientes del comercio externo y que son recaudados por la DNA28. En el año 2010, los ingresos totales de la Administración Central representaron alrededor del 37% del PIB, porcentaje que continuó estando tres puntos porcentuales por encima de la misma relación para los egresos totales. Los ingresos tributarios continuaron incrementando su participación en el PIB desde 2007, desde un 10,1% inicial hasta un 12,3% en 2011. Esto indica una mejora en la capacidad de la administración estatal para recolectar los impuestos en el país. La inversión social, que incluye el gasto en salud, acción social, seguridad social, educación, cultura, ciencia y tecnología, relaciones laborales, vivienda, servicios comunitarios y otros, aunque sigue siendo baja, aumentó su peso en el PIB en tres puntos porcentuales, desde 2008 (7,7% a 10,2%) (Tabla 4). Tabla 4: Sistema de impuestos y beneficios y presupuesto del gobierno. Año

1

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Ingresos totales de la Admin. Central1 (% del PIB) 35,4 37,9 33,8 33,8 40,3 37,1 40,1

Egresos totales de la Admin. Central (% del PIB) 30,8 31,7 30,5 31,0 38,9 34,0 36,6

Ingresos tributarios de la Admin. Central (% del PIB) 13,3 10,5 10,1 10,7 11,6 12,0 12,3

Gastos Sociales de la Admin. Central (% del PIB) 6,9 8,1 8,1 7,7 9,8 9,7 10,2

La Administración Central incluye al Poder Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial así como a la Contraloría General de la Republica. Fuente: Elaboración propia en base a los Informes Financieros del Ministerio de Hacienda de la República del Paraguay.

27

http://www.set.gov.py. En 2011 estos porcentajes eran del 47,9% y 52,1% respectivamente. En cuanto a la participación de los ingresos tributarios respecto de los ingresos corrientes de la Administración Central en 2011, ésta se incrementó en medio punto porcentual hasta alcanzar el 72,1% (http://www.hacienda.gov.py/web-contabilidad/index.php?c=306). 28

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Del total de gasto de la Administración Central en 2010, el 28,5% se destinaba a los servicios sociales (27,8% en 2011). Este gasto estaba compuesto, en alrededor de un 40% destinado a la inversión en educación seguido, por el gasto en seguridad social y salud en torno del 20%. Estos guarismos reflejan una fuerte caída de diez puntos porcentuales durante los últimos seis años tanto en educación como en seguridad social y dos puntos en la partida de salud. Esta caída en la participación de estas partidas fue compensada por un fuerte incremento de la participación, de quince puntos en la partida de promoción y acción social. En términos comparativos con las magnitudes del PIB, estas cifras continúan estando lejos de los estándares óptimos: la educación, mayor partida del gasto social apenas representa un 4 por ciento del PIB en 2011. La inversión en salud, promoción y acción social y en seguridad social es de únicamente de entorno del 2 por ciento (Tabla 5). Tabla 5: Gasto en protección social. A. Clasificación por Función Salud Promoción y Acción Social Seguridad Social Educación Ciencia y Tecnología Relaciones Laborales Vivienda y Urbanismo Inversiones en Servicios Sociales Total

2005 17,8 1,7 30,1 48,4 0,1 0,1 0,0 1,8 100,0

B. Clasificación por Función Salud Promoción y Acción Social Seguridad Social Educación Ciencia y Tecnología Relaciones Laborales Vivienda y Urbanismo Inversiones en Servicios Sociales Total

2005 1,2 0,1 2,1 3,4 0,0 0,0 0,0 0,1 6,9

Porcentaje del gasto total en servicios sociales (%) 2006 2007 2008 2009 2010 17,9 18,4 16,9 20,7 20,7 9,7 10,9 9,9 15,9 16,4 25,0 22,5 22,2 19,0 20,1 44,1 43,0 46,3 42,1 40,4 0,1 0,1 0,1 0,2 0,3 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,8 1,0 2,8 1,8 1,9 2,3 3,9 1,6 0,1 0,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

2011 19,9 16,8 20,9 38,9 0,6 0,2 2,7 0,0 100,0

Porcentaje del PIB (%) 2007 2008 2009 1,5 1,3 2,0 0,9 0,8 1,6 1,8 1,7 1,9 3,5 3,5 4,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2 0,2 0,3 0,1 0,0 8,1 7,7 9,8

2011 2,0 1,7 2,1 4,0 0,1 0,0 0,3 0,0 10,2

2006 1,4 0,8 2,0 3,6 0,0 0,0 0,1 0,2 8,1

2010 2,0 1,6 1,9 3,9 0,0 0,0 0,2 0,0 9,7

Fuente: Elaboración propia en base a los Informes Financieros del Ministerio de Hacienda de la República del Paraguay.

Respecto del tipo de impuestos recaudados por fuente de origen, la gran mayoría de los mismos tienen como origen los impuestos internos sobre el consumo de bienes y servicios, con alrededor del 67% de la recaudación impositiva. En el caso de Paraguay, se observa que la tributación sobre la renta es minoritaria, representando entre el 18,4 y el 19,8 por ciento de la recaudación de los años 2010 y 2011 respectivamente (Tabla 6).

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Tabla 6: Recaudación tributaria por tipo de Impuestos.

Tipo de Impuesto Impuestos al consumo Impuestos a la renta Impuestos al comercio y transac. internac. Otros ingresos tributarios Recaudación Total

2010 Recaudación Participación (MM Gs) (%) 7.655.724 67,2 2.091.323 18,4 1.524.252 13,4 114.599 1,0 11.385.898 100,0

2011 Recaudación Participación (MM Gs) (%) 8.780.366 66,6 2.603.518 19,8 1.696.945 12,9 99.498 0,8 13.180.327 100,0

Fuente: Elaboración propia en base a los Informes Financieros del Ministerio de Hacienda de la República del Paraguay.

Por otra parte, del total de impuestos tributarios recaudados, más del 52 por ciento proviene únicamente del Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA). El Impuesto a las Rentas de Actividades Comerciales, Industriales y de Servicios (IRACIS) es el segundo impuesto en importancia con entre un 18 y un 19 por ciento de la recaudación. El tercer impuesto en importancia desde el punto de vista recaudatorio es otro impuesto sobre consumo, el Impuesto Selectivo sobre ciertos consumos con casi el 14,5 por ciento. Los impuestos relacionados con las importaciones tienen un peso del 13 por ciento. Es decir, se puede afirmar que prácticamente todos los ingresos impositivos en el Paraguay (casi el 99%) se sustentan en únicamente en cuatro tributos: IVA, IRACIS, ISC y el Gravamen Aduanero (Tabla 7). Tabla 7: Recaudación tributaria por impuestos.

Tipo de Impuesto IVA ISC Total ISC Combustible ISC Otros IRACIS IMAGRO IRPC Gravamen Aduanero Otros impuestos Recaudación Total

2010 Recaudación Participación (MM Gs) (%) 5.991.694 52,6 1.664.030 14,6 1.126.143 9,9 537.887 4,7 2.051.830 18,0 30.113 0,3 9.380 0,1 1.524.252 13,4 114.599 1,0 11.385.898 100,0

2011 Recaudación Participación (MM Gs) (%) 6.887.546 52,3 1.892.820 14,4 1.328.213 10,1 564.607 4,3 2.538.610 19,3 59.788 0,5 5.120 0,0 1.696.945 12,9 99.498 0,8 13.180.327 100,0

Abreviaturas: IVA (Impuesto al Valor Agregado), ISC (Impuesto Selectivo al Consumo); IRACIS (Impuesto a la Renta de Actividades Comerciales, Industriales o de Servicios); IMAGRO (Impuesto a la Renta de Actividades Agropecuarias); IRPC (Impuesto a la Renta del Pequeño Contribuyente). Fuente: Elaboración propia en base a los Informes Financieros del Ministerio de Hacienda de la República del Paraguay.

El análisis anterior, además de reflejar un sistema tributario extraordinariamente simple en su diseño, se combina con un sistema basado mayoritariamente en impuestos indirectos, sobre el consumo y no sobre impuestos directos sobre la renta, aunque ésta renta haga referencia a las rentas únicamente de diferentes tipos de empresas y no de personas físicas. De hecho, hasta el mes de julio de 2012, Paraguay era uno de los pocos países en el mundo en donde no era gravada la renta sobre las personas físicas. Cabe señalar que esto no se debía a la inexistencia de una ley propuesta que tuviera prevista la implementación de un “Impuesto a la Renta del Servicio de Carácter Personal”, IRP (Ley Nº 35

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2.421/2004, de “Reordenamiento Administrativo y de Adecuación Fiscal”, Capitulo III), sino al hecho de que desde 2004 el Congreso paraguayo impedía la reglamentación de la misma, año tras año, dejándola inoperativa en la práctica. Recién en el mes de julio de 2012 el Poder Legislativo sancionó la Ley Nº 4.673, que modifica y reglamenta la creación del impuesto a la renta personal. Es razonable suponer que la falta de implementación de un impuesto progresivo sobre las rentas de las personas en el periodo analizado en el presente estudio (año 2010) haya contribuido poco al logro de una mayor equidad en el diseño del régimen tributario paraguayo. En este sentido, la finalidad de esta investigación se circunscribe al análisis de los efectos distributivos de un escenario de política fiscal sin el IRP que fue reglamentado en julio 2012 vis a vis la simulación de un escenario post-implementación del mencionado impuesto. Para finalizar, desde la perspectiva de la presión tributaria, es decir, la relación entre los ingresos tributarios recaudados y el PIB, si bien este ratio viene creciendo en los cuatro últimos años, continúa siendo muy inferior a los valores correspondientes al resto de países del continente sudamericano. Esta baja presión tributaria en el país quita argumentos técnicos a los agentes económicos, fundamentalmente ligados a las cámaras empresariales cuando aluden a que en el país se pagan “demasiados impuestos”. Las causas de esta baja presión tributaria pueden estar relacionadas a, por un lado, un fallo en el diseño del propio régimen tributario y/o directamente, la falta de impuestos como hasta hace poco, el IRP. Pero por otro lado, también pueden estar relacionadas con una falta de capacidad recaudatoria del Estado y, en forma importante, con el fenómeno de la evasión fiscal que según estimaciones pudiera oscilar entre un 35% y un 50%. Gráfico 1: Presión tributaria comparada (Porcentaje del PIB). Presión Tributaria (% del PIB) País (año)

Porcentaje del PIB (%)

14 13

12,5

12,8

13,2

12 11,0

11

10,9

10 9 8 2007

2008

2009

2010

2011

% del PIB

Argentina (2010)

25,9

Brasil (2010)

25,5

Bolivia (2007)

24,5

Chile (2010)

19,9

Colombia (2010)

17,7

Uruguay (2008)

17,2

Perú (2010)

15,6

Paraguay (2010)

12,8

Promedio

19,9

Fuentes: Elaboración propia y Zárate A., Walter. “Análisis del Sistema Tributario paraguayo”. Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP), 2010 (Zárate 2011).

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5.2. El sistema de la Seguridad Social El sistema de la seguridad social en Paraguay está conformado por diferentes programas de jubilaciones y pensiones. Existe otra área de la protección social formada por un seguro médico y no existe un seguro público de desempleo. Los programas de jubilaciones y pensiones en el Paraguay se encuentran divididos en dos: uno proveído por el sector público (“regulado”) y otro proveído por el sector privado (“no regulado”). De tal forma que el sistema de seguridad social se encuentra cubierto, en un 96% por el sector regulado y el restante 4% por el sector no regulado. El sistema operado por el sector público está integrado por ocho regímenes o entes regulados mientras que el del sector no regulado está integrado mutuas y cooperativas privadas. Dentro del sector regulado, el Instituto de Previsión Social (IPS) y la Caja Fiscal de la Dirección de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda (“Caja Fiscal”) suponen el 91% de todo el sistema de protección social mientras que un 5% de la misma se encuentra cubierta por los restantes entes regulados. El sector no regulado tiene bajo su cobertura a aproximadamente 4% de la población protegida. Por otra parte, la cobertura total del sistema es de apenas el 14% de la población económicamente activa (PEA) y de un 37% de la población de más de 60 años. Este es acaso uno de los rasgos más preocupantes del sistema ya que no es capaz de cubrir a un importante segmento de la población que desarrolla su actividad en un mercado laboral con altas tasas de informalidad y que, por lo mismo, no realiza sus aportes al régimen del seguro social. El sistema educativo es obligatorio a partir de los seis años de edad y hasta completar una educación básica escolar de nueve años de duración, cuando los individuos alcanzan 15 años de edad (si no tienen rezagos). Además, el artículo 76 de la Constitución paraguaya garantiza que esta educación escolar obligatoria sea gratuita en las escuelas públicas. La mayoría de los beneficios de la seguridad social son administrados por el IPS. Como ya se ha mencionado, el sector no regulado, formado por mutuas y cooperativas, con una cobertura de apenas el 4% de la población protegida, no será analizado en este informe. De todos modos, las instituciones más importantes de este sector son la Caja Mutual de Cooperativistas del Paraguay, la Caja Médica y de Profesionales Universitarios, la Caja de la Mutualidad Notarial y la Caja Mutual del Personal Docente de la Universidad Católica. Dentro del sector regulado, con una cobertura del 96%, además del IPS y de la Caja Fiscal, existen los siguientes sistemas previsionales: la Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal (“Caja Municipal”), la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios (“Caja Bancaria”), la Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Administración Nacional de Electricidad (“Caja ANDE”), la Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Itaipú Binacional (“Caja ITAIPU”), la Caja de

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Jubilaciones y Pensiones de Empleados y Obreros Ferroviarios (“Caja Ferroviaria”) y el Fondo de Jubilaciones y Pensiones para miembros del Poder Legislativo (“Caja Parlamentaria”). Estos entes del sector regulado se financian principalmente con aportes y contribuciones proporcionales al salario por parte de trabajadores y empleadores respectivamente. Como se mencionó anteriormente el IPS es el ente de mayor tamaño de la seguridad social en Paraguay. En el IPS están obligados a cotizar todos los trabajadores asalariados del sector privado, el personal de entidades descentralizadas del Estado, los docentes (públicos y privados) y el servicio doméstico. Cabe destacar que el IPS es un organismo autónomo pero enmarcado dentro del organigrama del Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS). La función del IPS es administrar programas de jubilaciones y pensiones así como brindar una cobertura de salud a través de sus programas de enfermedad, maternidad y accidentes de trabajo (OIT 2003). Dentro de los programas de jubilaciones y pensiones se encuentran incluidas las prestaciones de jubilaciones por vejez, por invalidez o accidente de trabajo, las pensiones de sobrevivencia y la cuota mortuoria. Por último, el régimen de afiliaciones al IPS permite tres categorías:  El “régimen general”, que incluye a todos los trabajadores en situación de dependencia del sector privado y personal de entes descentralizados del Estado y que tiene una cobertura total (riesgos de accidentes, enfermedad, maternidad y vejez),  El “régimen especial”, que incluye al magisterio público y privado, personal del servicio doméstico y jubilados y cuya cobertura alcanza a los riesgos de accidentes, enfermedad y maternidad y  El “régimen de privilegio”, que cubre a los veteranos de la Guerra del Chaco siendo éste un régimen no contributivo y con cobertura de enfermedad o lesión. El segundo ente en importancia del sector regulado es la Caja Fiscal, dependiente del Ministerio de Hacienda. La Caja Fiscal incluye, obligatoriamente, a los “trabajadores de la administración pública, el magisterio público nacional, los empleados gráficos del Estado, el Poder Judicial, la Policía Nacional, las Fuerzas Armadas y la Universidad Nacional” (OIT 2003). Entre sus atributos, también administra el programa de pensiones no contributivas de los veteranos de la Guerra del Chaco así como las pensiones graciables a personas que hayan sido “importantes para la Nación” (sic). Los programas de jubilaciones incluyen beneficios por edad y años de servicio, por invalidez, por accidentes del trabajo (excepto policías, militares y judiciales, que sólo tienen cobertura por accidentes de trabajo) y pensiones por fallecimiento. En el Tabla 8 se puede observar que la tercera entidad en número de cotizantes en el sector regulado es la Caja Municipal. Ésta incluye a los funcionarios, asesores, empleados y obreros de los institutos municipales. Es fiscalizada por la Contraloría de la Republica y administra programas de jubilaciones 38

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por edad y años de servicio, invalidez común y accidentes o enfermedad laboral; pensiones para familiares del trabajador fallecido, subsidios y cuota mortuoria; aguinaldo y préstamos para afiliados. No ofrece cobertura por enfermedad y maternidad. La Caja Bancaria cubre a todos los empleados del sector bancario que no están obligados a cotizar en el IPS. Administra programas de jubilaciones por edad, años de servicio, invalidez común o accidentes del trabajo; exoneración (despido o cesantía) y retiro voluntario por años de servicio. También incluye pensiones por fallecimiento, cuota mortuoria, bonificación anual y préstamos. Además, se financia con rentas de inversiones. La Caja de la ANDE otorga jubilaciones y pensiones complementarias a las del IPS y otros beneficios. Administra programas de jubilaciones por edad y años de servicio, invalidez, exoneración y retiro voluntario; pensiones de sobrevivencia; subsidios por fallecimiento y cuota mortuoria; gratificaciones y préstamos a afiliados. La Caja Itaipú administra programas de jubilaciones y pensiones complementarios a los del IPS y beneficio de salud. La gestiona un Consejo de seis miembros afiliados. La Caja Ferroviaria incorpora obligatoriamente a los trabajadores de las empresas de ferrocarriles y gestiona programas de jubilaciones, pensiones, salud y otros beneficios. La Caja Parlamentaria incluye a los miembros del Poder Legislativo y administra jubilaciones, pensiones, subsidios, gastos de fallecimiento y préstamos. Tabla 8: Cotizantes a los diferentes regímenes del sector regulado Régimen 1. Instituto de Previsión Social (IPS)1 2. Caja Fiscal2 3. Caja Municipal3 4. Caja Bancaria4 5. Caja ANDE5 6. Caja Itaipú Binacional5 7. Caja Ferroviaria6 8. Caja Parlamentaria7 9. Cajas no reguladas Total

Cotizantes 180.000 151.056 7.761 4.518 3.000 1.800 138 125 15.664 364.062

1

Año 2002: cotizantes del régimen general con derecho a jubilaciones y pensiones; 2 2001; 3 1998; 4 2002; 5 1997; 6 1998; 7 1997. Fuente: Rodríguez Silvero (2003).

5.2.1. Los beneficios sociales en el sistema de la Seguridad Social El sistema de beneficios sociales paraguayo está constituido por programas contributivos y no contributivos. El régimen contributivo cubre a todos los funcionarios de la Administración Central, los trabajadores del magisterio, los profesores de la universidad nacional, los magistrados judiciales, las fuerzas armadas, la policía nacional y los empleados gráficos del Estado. El régimen no contributivo es el que corresponde a los veteranos de la Guerra del Chaco y a las pensiones de gracia o graciables antes mencionadas. 39

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Los principales programas contributivos son las jubilaciones y pensiones y el seguro de salud. El seguro de desempleo en Paraguay no existe aunque en los últimos años se ha instalado en la agenda política del país una discusión acerca de la necesidad de implementarlo. Así, el viceministro de Trabajo y Seguridad, Raúl Mongelós, en el marco de una reunión regional sobre Política Laboral y Seguridad Social organizada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), remarcó que “el Gobierno paraguayo tiene como una de sus metas la expansión de la cobertura de Seguridad Social en el país” y que “se encuentra en etapa de diseño el mecanismo de protección social contra el desempleo en Paraguay, considerando el seguro de desempleo”29. Existen otras prestaciones sociales contributivas para los trabajadores activos, como el subsidio por enfermedad y la prestación por maternidad. En términos generales, la protección por invalidez, vejez y sobrevivencia (IVS) de los programas muestra una variedad de fuentes y composición de las aportaciones así como de los requisitos para el acceso a los mismos. Esto evidencia una multiplicidad de normativas y regulaciones para acceder a las diferentes prestaciones, lo que dificulta en análisis de la situación del sistema de protección social en el Paraguay. El marco legal que regula del sistema de la seguridad social en Paraguay se encuentra establecido dentro de las siguientes leyes y decretos sobre la seguridad social:  Decreto Ley 18071/43 que crea el Instituto de Previsión Social.  Ley de Jubilaciones y Pensiones para empleados públicos de 1902 y remplazada por la Ley N° 2345

de 2003, de reforma y sostenibilidad de la Caja Fiscal. Reglamentada por el decreto nº 1.579/04.  Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal Municipal. Creada mediante la Ley 740/78.

Actualizada por Ley 122/93, que unifica y actualiza las leyes nº 740/78, 958/82 y 1226/86, relativas al régimen de jubilaciones y pensiones del personal municipal.  Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios. Creada mediante la Ley 2856/06, que

sustituye las leyes 73/91 y 1802/01 “de la caja de jubilaciones y pensiones de empleados bancarios del Paraguay”.  Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Administración Nacional de Electricidad

(ANDE). Creada mediante la Ley 71 de 1968.  Caja de Jubilaciones y Pensiones del Personal de la Itaipú Binacional. Creada por intermedio de la

Ley 1361 de 1988.  Fondo de Jubilaciones y Pensiones para miembros del Poder Legislativo de la Nación. Caja

Parlamentaria, creada mediante la Ley 842 de 1980.

29

Gacetilla de abril de 2011 del Ministerio de Justicia y Trabajo (http://www.mjt.gov.py/prensa/2011/abril/). Ver también http://events.iadb.org/calendar/eventDetail.aspx?lang=Es&id=2812. 40

MICROPAR 2010: Un Modelo de Microsimulación para el Sistema Tributario del Paraguay.  Ley 641/24 y Decreto-Ley 1550/40 que crea la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados y

Obreros Ferroviarios. A continuación se hace una breve descripción de cada uno de los programas de la protección social en Paraguay: Jubilación ordinaria: Prácticamente la totalidad de la cobertura jubilatoria en el Paraguay se encuentra a cargo del IPS y de la Caja Fiscal, con el 59% y 32% respectivamente. Los trabajadores que cotizan en el IPS tienen derecho a la jubilación ordinaria cuando hayan cumplido 60 años de edad y 25 años de aportes o servicios reconocidos, debiendo corresponderle el 100% del promedio de los salarios de los 36 meses anteriores al último aporte. También tienen derecho a una jubilación ordinaria anticipada aquellos que hayan cumplido 55 años de edad y 30 años como mínimo de servicios reconocidos (aportes) correspondiéndoles el 80% del promedio de los salarios de los 36 últimos meses anteriores al último aporte. Este porcentaje aumenta a razón del 4% por cada año que sobrepasa los 55 años de edad, en el momento de solicitarlo, hasta los 59 años de edad30. En la Caja Fiscal los años de aporte exigidos varían entre los 10 años para el personal de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas y los 30 años para los funcionarios de la administración pública. En cuanto a la edad jubilatoria, en este caso varía entre los 40 años para las mujeres y 50 años para los hombres. En términos generales, además de la jubilación ordinaria otorgada por el IPS y por la Caja Fiscal, los otros entes de la seguridad social, también tienen sus propios sistemas jubilatorios. Así, también tienen coberturas jubilatorias ordinarias la Caja Ferroviaria, la Caja Municipal, la CAJA Bancaria, la Caja de ITAIPU, la Caja Parlamentaria y la Caja de ANDE. Además, la Caja Ferroviaria, la Caja Bancaria, la Caja Municipal tienen la posibilidad de otorgar una “jubilación por retiro anticipado”. Jubilación extraordinaria. En el caso de la Caja Fiscal, además de la ordinaria, existe la posibilidad de que el afiliado opte por una “jubilación extraordinaria” cuando tenga una antigüedad de entre 15 años y 24 años de servicio, aunque este beneficio sólo se otorgue a los maestros y profesores que se encuentren física o intelectualmente incapacitados. Tienen también una jubilación extraordinaria la Caja ITAIPU, la Caja Parlamentaria y la Caja ANDE. Por último, la Caja Bancaria otorga una “jubilación por exoneración” mientras que la Caja ANDE permite un tipo de jubilación por “exoneración” cuando el afiliado que tenga como mínimo 15 años de aportes, siempre que no haya sido despedido por la ANDE. Jubilación por invalidez: La Jubilación mensual de invalidez por enfermedad común se compone de un monto igual al 50% del salario mensual promedio de los 36 últimos meses anteriores a la 30

Ley Nº 98/92, que establece el régimen unificado de jubilaciones y pensiones. 41

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declaratoria de invalidez y de aumentos que ascienden al 1,5% de dicho monto por cada 50 semanas de cuotas que sobrepasen los 150 semanas de aportes, hasta totalizar el 100 por ciento. Esta jubilación por invalidez tiene lugar cuando el asegurado tiene por lo menos 150 semanas de cuota y menos de cincuenta y cinco años de edad al sobrevenir la invalidez, o de 150 a 250 semanas de cuotas y menos de 60 años, o de doscientos cincuenta a cuatrocientas semanas de cuota y menos de sesenta y cinco años. En el caso de que el asegurado haya percibido un salario por un tiempo menor a 36 meses, se le computará los faltantes con las equivalencias correspondientes de acuerdo con los salarios mínimos legales. La jubilación de invalidez también puede darse en el caso de que la misma se deba a un accidente de trabajo o por una enfermedad profesional. En este caso, se determinará conforme a una tabla valorativa de incapacidad; la tabla de porcentaje de jubilación, y al salario mensual promedio de los 36 meses anteriores a la iniciación de la incapacidad. Si el accidente de trabajo ocurriera antes de que el asegurado haya percibido salario alguno, la jubilación se calculará sobre la base del salario mínimo legal vigente en el momento. En el caso de que el asegurado haya percibido salario por un tiempo menor de 36 meses, se le computará los faltantes con las equivalencias correspondientes de acuerdo con los salarios mínimos legales. La Caja Fiscal otorga una jubilación por invalidez que depende del sector en donde desenvuelva su actividad laboral cada uno de sus afiliados. En el caso de los funcionarios de la Administración Pública, se requiere 20 años de aportes para poder acceder a una jubilación por incapacidad física o mental (independientemente que sea invalidez por accidente del trabajo o invalidez común). Para el magisterio nacional, 15 años de aportes mientras que los funcionarios de la Universidad Nacional, 20 años. Con matices que se detallarán más adelante, también otorgan jubilaciones por invalidez las cajas Ferroviaria, Municipal, Bancaria, de ITAIPU, Parlamentaria y la de ANDE. Pensión por sobrevivencia: En caso de fallecimiento de un jubilado o de un asegurado activo, que hubiera adquirido derechos a una jubilación o que acredite un mínimo de 750 semanas de aportes sin tener la edad mínima para su jubilación, o que fallezca a consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad profesional, los familiares sobrevivientes tendrán derecho a percibir en concepto de pensión el 60% del importe de la jubilación que disfrutaba o que le hubiere correspondido al causante. Entre los sobrevivientes figuran: la viuda o concubina o viudo o concubino en concurrencia con los hijos solteros hasta la mayoría de edad, los incapacitados y los padres, siempre que hayan vivido bajo su protección. Para que la concubina o el concubino tengan derecho a la pensión deben haber vivido voluntariamente en relación pública y estable, como mínimo durante dos años si tuvieren hijos comunes y cinco años si no los tuvieren, y además estar inscripta o inscripto en los registros del organismo que otorgue esta pensión antes del fallecimiento del asegurado o asegurada. 42

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En el caso de la Caja Fiscal, el fallecimiento de un afiliado supone el otorgamiento de una pensión al cónyuge y/o familiares directos. Esta pensión depende del grado de proximidad familiar y sus porcentajes varían entre 65% de la jubilación que tenía el fallecido para el cónyuge, hasta 25% para cada progenitor. Tienen pensiones por fallecimiento las cajas Municipal, Bancaria, ITAIPU, Parlamentaria y ANDE. La Caja Fiscal otorga pensiones no contributivas a los veteranos y lisiados de la Guerra del Chaco así como a sus herederos. Del mismo modo, también otorga pensiones de gracia.

6. Instrumentos que componen MICROPAR Los objetivos y características del modelo de simulación, así como la información disponible, determinan que no todos los impuestos y los beneficios sociales puedan ser simulados. Para abordar correctamente el tratamiento de cada uno de los diferentes instrumentos y políticas a simular, es necesario realizar un análisis pormenorizado de cada una de las instancias institucionales que afectan y tienen que ver con el marco tributario y de prestaciones sociales en Paraguay. En esta sección se describe el tratamiento que reciben tanto los impuestos como las prestaciones y beneficios sociales en el modelo.

6.1. Instrumentos de previsión social En cuanto a las prestaciones de la seguridad social y las transferencias (en dinero y especie) destinadas a los diferentes programas sociales, en su mayoría se encuentran administrados por el IPS. En nuestro modelo, la EPH 2010 únicamente nos permite simular los aportes al IPS, a la Caja Fiscal, la Caja Bancaria, la Caja Municipal y una última categoría que engloba a los aportes a cajas privadas.

6.1.1. Instituto de Previsión Social (IPS)31 Como ya se ha mencionado, el IPS es un organismo autónomo y es el ente más importante en cuanto a la administración e implementación del Seguro Social en el Paraguay. La cobertura que provee el IPS incluye las situaciones de riesgos de enfermedad, maternidad, accidentes de trabajo y/o enfermedades profesionales, invalidez, vejez y fallecimiento de los asegurados. Están incluidos de forma obligatoria los trabajadores asalariados y el personal de los entes descentralizados del Estado o empresas mixtas. Los docentes de la enseñanza privada y pública y el personal del servicio doméstico están cubiertos por un seguro obligatorio que cubre riesgos de

31

Creado por Decreto Ley Nº 18071 del 18 de febrero de 1943. La Ley Nº 98 de 1992 estableció el régimen unificado de jubilaciones y pensiones con el objetivo de asegurar la provisión de cobertura social ante situaciones de enfermedad, maternidad, invalidez, accidentes de trabajo y vejez. 43

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accidentes, enfermedad y maternidad. También existe un seguro general voluntario para trabajadores independientes. Para la simulación de los aportes y contribuciones de trabajadores y empleadores respectivamente, MICROPAR selecciona a los individuos que en la EPH 2010 tienen 10 años y más y hayan trabajado durante los últimos 7 días previos a la encuesta ya sea como obrero, empleado, como cuentapropista o como empleador. Después de este primer filtro el modelo distingue entre a los ocupados por tipo de ocupación: empleados (públicos o privados), trabajadores autónomos, trabajadores familiares no remunerados y empleados domésticos y simula los aportes para aquellos que declaran aportar a alguna caja de jubilaciones. Por otra parte, este indicador refleja una aproximación al porcentaje de trabajo informal existente en el país. Por último, de los ocupados que declaran que aportan a alguna caja de jubilaciones, el modelo distingue entre cinco instituciones previsionales, cuatro del sistema regulado (IPS, Caja Fiscal, Caja Bancaria y Caja Municipal) y uno agregado del sistema no regulado (“Caja Privada u otras”). Este esta forma, el modelo logra captar la mayor parte de la información disponible en base a la encuesta de hogares y en relación a los dos sistemas previsionales más importantes del país: IPS y Caja Fiscal. Por otra parte, los aportes a cajas privadas y otras son simulados según la instrumentalización correspondiente al “régimen general” del IPS. No hay información desglosada en la EPH que nos permita realizar simulaciones respecto de los aportes y contribuciones al IPS por parte del Estado, por parte de los trabajadores de la ANDE ni de los correspondientes al Ministerio de Educación y Culto. Para finalizar, también se incorpora en el modelo el aporte que según la ley deben realizar tanto los jubilados del IPS como sus pensionados. Estos aportes se realizan sobre la base del importe que declaran cobrar como ingreso jubilatorio mensual y pensiones recibidas a una tasa del 6 por ciento. La ley también fija valores máximos y mínimos para los haberes jubilatorios, lo cual también es modelado de manera que el haber jubilatorio máximo no supere el equivalente a diez salarios mínimos mensuales del año 201032 y el mínimo sea de 300.000 guaraníes (Tabla 9).

32

Se establece un salario mínimo mensual de 1.507.484 guaraníes para el año 2010. 44

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Tabla 9: Aportes y contribuciones al IPS. Tipo de contribución Simulados: Trabajadores “Régimen General” Empleadores en “Régimen General” Docentes de instituciones públicas o privadas Personal del servicio doméstico Empleador del personal del servicio doméstico Cuota de jubilados y pensionados No simulados: Empleadores de instituciones privadas de enseñanza y Ministerio de Educación y Culto Aporte del Estado Trabajadores de la ANDE Empresa ANDE Músicos, Autores y Compositores Trabajador del Ministerio Público (Fiscalía) Empleador Ministerio Público (Fiscalía) 1

% 9,0 16,51 5,5 2,5 5,5 6,0 2,5 1,5 6,0 12,0 5,5 3,0 6,5

Los empleadores pagan una contribución del 14% pero además se les adiciona un 1,5% para el Servicio Nacional de Erradicación del Paludismo (SENEPA) y un 1% al Servicio Nacional de Promoción Profesional (SNPP). Fuente: MICROPAR 2010.

6.1.2. Caja Fiscal33 La Caja Fiscal es un ente dependiente del Ministerio de Hacienda y está formada por programas contributivos y programas no contributivos. Los programas contributivos cubren a los empleados de la Administración Pública, los docentes de escuelas públicas y universidades nacionales, magistrados judiciales, empleados gráficos del Estado, las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. Los programas no contributivos cubren a los veteranos, lisiados y mutilados de la Guerra del Chaco, sus herederos y así como por las pensiones graciables. Los aportes a la Caja Fiscal la realizan los trabajadores y son calculadas como el 16% del salario mensual de los mismos. La Remuneración Base, para la determinación de las jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, se calcula como el promedio de las remuneraciones percibidas durante los últimos 5 años. En el modelo este cálculo se realiza tomando en cuenta la declaración de cada individuo que se encuentra ocupado, que declara aportar a alguna caja de jubilaciones y que, además, esa caja es la Fiscal.

6.1.3. Cajas Bancaria, Municipal y “Privada u otra” 34 Además de la simulación de las dos cajas jubilatorias más importantes, se simulan los aportes jubilatorios declarados en tres otras cajas. Caja Bancaria es un ente autárquico que asegura a los 33

Ley Nº 2.345/03, de reforma y sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de jubilaciones y pensiones del sector público. Reglamentada por el Decreto nº 1.579/04. 34 Caja Bancaria: Ley Nº 2.856/06, que sustituye las leyes Nº 73/91 y 1.802/01 “De la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados Bancarios del Paraguay”. Modificaciones en Ley N° 3492/08. Caja Municipal: Ley Nº 740/78 y actualizada mediante la Ley Nº 122/93, “Que unifica y actualiza las Leyes Nº 740/78, 958/82 y 1226/86, relativas al régimen de jubilaciones y pensiones del personal municipal”. 45

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trabajadores del sector bancario, ya sea público o privado. Al igual que en el caso de la Caja Fiscal, el modelo selecciona de los ocupados con aportes, aquellos que declaran que hacen sus aportes jubilatorios a la Caja Bancaria. En este caso, se calculan los aportes como el 13 por ciento del salario bruto mensual para los trabajadores y 19 por ciento para los empleadores. Los aportes y contribuciones a la Caja Municipal son del 10 por ciento y corresponde a los empleados de la Municipalidad de Asunción. Solo se tienen en cuenta a los ocupados que declaran aportar a esta caja. Por último, los ocupados que declaran aportar a una caja privada u otra son tratados según el diseño correspondiente a los aportantes del régimen general del IPS (aportes del 9 por ciento y contribuciones del 16,5 por ciento) (Tabla 10). Tabla 10: Aportes y contribuciones a cajas Bancaria y Municipal. Tipo de contribución Caja Bancaria: Aporte de trabajadores Contribución de bancos, Fondo Ganadero y Caja Bancaria Caja Municipal: Aporte de trabajadores Contribución de municipalidades1 Contribución obligatoria de la Caja Municipal2 1

% 13,0 19,0 10,0 10,0 10,0

Sobre los salarios pagados a sus funcionarios (exceptuados la bonificación familiar, el subsidio y el aguinaldo). 2 Sobre las remuneraciones pagadas a sus funcionarios y miembros del Consejo (exceptuados la bonificación familiar, el subsidio y el aguinaldo. Fuente: MICROPAR 2010.

Nuevamente, por no contar con información puntual sobre los aportes jubilatorios a otros entes de la seguridad social en la EPH, el modelo no incorpora a las cajas de la ANDE, de la Itaipú Binacional y de la Parlamentaria..

6.2. Impuestos El régimen tributario en Paraguay esta descrito principalmente por las leyes Nº 125 de 1992, que establece el “nuevo régimen tributario” y la Ley Nº 2421 de 2004, de “reordenamiento administrativo y de adecuación fiscal”. En su estructura principal, el régimen tributario paraguayo está compuesto básicamente por tres tipos de impuestos: • Impuestos al consumo: Impuesto al Valor Agregado (IVA) e Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). • Impuestos a los ingresos: Impuesto a las rentas de Actividades Comerciales, Industriales y de Servicios (IRACIS), Impuesto a la Renta de Actividades Agropecuarias (IMAGRO), Impuesto a la Renta del Pequeño Contribuyente (IRPC) e Impuesto a la Renta de Carácter Personal (IRP). • Impuestos al capital: Impuesto inmobiliario, Impuesto adicional a los baldíos e Impuesto adicional al inmueble de gran extensión y a los latifundios. 46

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A continuación se detallan los aspectos más relevantes de algunos de los impuestos más significativos en el modelo de microsimulación para el Paraguay.

6.2.1. Impuesto al Valor Agregado (IVA) El IVA es un impuesto sobre el consumo que grava la venta de bienes, la prestación de servicios, excluidos los de carácter personal que se presten en relación de dependencia 35 y las importaciones. En nuestro modelo únicamente se simula el pago correspondiente de IVA en función del consumo de los hogares, por lo que no se tiene en cuenta, en la calibración, la proporción del IVA recaudada en aduanas. Los contribuyentes al IVA son las personas físicas, las cooperativas, las empresas unipersonales36, entidades de asistencia sociales, entes autárquicos, empresas públicas, entidades descentralizadas e importadores. Nuevamente, y por limitaciones de la información disponible (EPH 2010), únicamente se simulan la recaudación de este impuesto por parte de las personas físicas. Además, del conjunto de productos y/o entidades exentas del pago de IVA, sólo se puede simular la exoneración de revistas educativas, culturales y científicas, los libros y periódicos 37. El IVA se liquida mensualmente y se determina por la diferencia entre el débito fiscal y crédito fiscal 38. La Tasa general del IVA es del 10% aunque también existe una tasa reducida del 5% para ciertos bienes. El modelo simula esta tasa reducida para la mayoría de ellos: alquileres y venta de bienes inmuebles, venta de productos de la canasta familiar (arroz, fideos, yerba mate, aceites comestibles, leche, huevo, carnes no cocinadas, harina y sal) y la venta de productos farmacéuticos. Tabla 11: Tasas del IVA en el modelo. Tipo de producto Alimentos y bebidas no alcohólicas, bebidas alcohólicas y tabaco, vestimenta y calzado, gastos y artículos del hogar, salud, transporte, comunicaciones, ocio, educación y servicios diversos Alimentos de la canasta básica familiar, alquiler, productos farmacéuticos Libros y revistas

% 10,0 5,0 0,0

Fuente: MICROPAR 2010.

35

Los servicios personales son aquellos que, para su realización, es preponderante la utilización del factor trabajo. Se encuentran comprendidos servicios tales como: a) El ejercicio de profesionales universitarias y artes; b) Actividades de despachantes de aduana y rematadores y c) Actividades de comisionistas, corretajes e intermediaciones en general. 36 Unidad productiva perteneciente a una persona física en la que se utiliza en forma conjunta el capital y el trabajo con el objetivo de obtener un resultado económico. Las personas físicas dueñas de empresas unipersonales, que además presten servicios personales, son contribuyentes por cada uno de dichos conceptos de manera conjunta. 37 Otras actividades y entidades exoneradas: venta de productos agropecuarios en estado natural; venta de animales de caza y pesca; herencias; créditos; depósitos de ahorro; intereses de valores públicos y privados; Fundaciones, asociaciones, asistencia social, Entidades sin o con fines de lucro en general. 38 Ejemplo: Un profesional (Abogados, Médicos, Contadores, etc.) factura por sus servicios IVA incluido. En el mismo mes realiza gastos (Salud personal, capacitación, vestimenta acorde al trabajo) por IVA incluido. IVA débito fiscal del mes . IVA crédito fiscal del mes . Diferencia a pagar al Estado en concepto de IVA: . 47

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6.2.2. Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) El ISC grava la importación de bienes que no son de primera necesidad tales como bebidas alcohólicas, perfumes, joyas, relojes, armas, combustibles, etc. El impuesto ISC se liquida en función del tipo de bien. Las tasas del impuesto depende el tipo de bienes. En el modelo se agrupan los bienes gravados según los productos disponibles en la encuesta de gastos EIG 2001 e incorpora una tasa de evasión estimada de la misma forma en que lo hace para el caso del IVA (35%). Esta tasa puede ser modificada por el usuario. Tabla 12: Tasas del ISC en el modelo.

1

Tipo de Producto Cigarrillos y tabaco en general Bebidas sin alcohol; jugos Cervezas y vinos1 Otras bebidas alcohólicas Otros artículos de lujo: perfumes, joyas, armas... Artículos Electrónicos (aire acondicionado., lavarropa, televisor, videocasete, equipo sonido) Gasto en Nafta y Gasoil2

% 13,0 5,0 10,0 12,0 5,0 1,0 19,7

9% para cervezas, 11% en vinos, 13% en otras bebidas alcohólicas. 2 Ponderado por estructura de consumo en 2010: 0,3033 Nafta (promedio de 32%) y 0,6967 Gasoil (14,3%). Ver http://ve.noticias.yahoo.com/registra-paraguay-aumento-consumo-combustibles20110125-035400-073.html. Fuente: MICROPAR 2010.

6.2.3. Impuesto a la Renta del Pequeño Contribuyente (IRPC) El IRPC grava los ingresos provenientes de la realización de actividades comerciales, industriales o de servicio que sean de carácter personal39. En 2004, los contribuyentes del Tributo Único fueron dados de alta como contribuyentes del IRPC para que tributen en el mismo a partir de Ejercicio 2007 salvo que hubieran optado por inscribirse al IRACIS directamente. En estos mismos casos, estos contribuyentes que no hubieran optado por inscribirse al IRACIS, también fueron dados de alta como contribuyentes del Régimen Simplificado del IVA, salvo que hubieran optado por inscribirse al régimen general del IVA. Son contribuyentes del IRPC las empresas unipersonales siempre que sus ingresos en durante el año anterior no superen el monto de Gs. 100.000.00040. Si sus ingresos superan esta cifra, la empresa pasa a ser contribuyente del IRACIS. La tasa impositiva es del 10% sobre la renta neta y la Base Imponible se determina a partir de la Renta Neta Real o de la Renta Neta Presunta del ejercicio anual, tomando la menor de ambas. Mientras que la primera es la diferencia positiva entre los ingresos totales y los egresos totales (excluidos el IVA), la 39

Servicio de carácter personal: Aquel para cuya realización es preponderante la utilización del factor trabajo. Servicio no personal: Aquel para cuya realización es necesaria la utilización conjunta del capital y del trabajo en cualquier proporción o aquél en cuya realización se utiliza de forma exclusiva el factor capital. 40 Esta cifra debe actualizarse anualmente por parte de la Administración Central en función del porcentaje de variación del IPC durante el período de doce meses anteriores al 1 de noviembre de cada año. 48

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segunda es igual al 30% de la facturación bruta anual (excluido el IVA). Una vez tomado el menor valor entre las dos rentas antes mencionadas, el impuesto a pagar es el monto que resulte de aplicar el 10% sobre la Base Imponible. En términos de la liquidación del impuesto, junto con la declaración jurada del IVA, el contribuyente debe ingresar en concepto de anticipo a cuenta del IRPC, el 50% del importe que resulte de aplicar la tasa del 10% sobre la Renta Neta Real. Estos anticipos se deducen del IRPC al cierre del mismo ejercicio. Si la sumatoria de los anticipos resulta inferior al impuesto, se debe abonar la diferencia. Si es superior, la diferencia se imputa a favor del contribuyente. Las empresas unipersonales contribuyentes del IRPC que no son contribuyentes del ISC y cuyos titulares no presten servicios personales gravados por el IVA pueden optar por acogerse a un Régimen Simplificado del IVA consistente en liquidar el IVA en base a un Débito Fiscal aplicando una tasa del 7,3% sobre los ingresos totales (IVA incluido) y un Crédito Fiscal aplicando un 7,3% sobre los egresos totales (IVA incluido). MICROPAR suma los ingresos e ingresos de los establecimientos correspondientes a cada hogar para establecer si el hogar es un contribuyente del IRPC o del IRACIS. En caso de ser contribuyente del primero, el modelo calcula la liquidación cuatrimestral del IVA en base al débito fiscal y al crédito fiscal correspondiente para la actividad empresarial del hogar. También calcula la liquidación cuatrimestral que le corresponde abonar al hogar en cuanto anticipo del IRPC. Seguidamente, el modelo calcula el monto anual a liquidar en concepto del IRPC en base al valor menor entre la Renta Neta Real anual y la Renta Neta Presunta anual. Finalmente, el pago anual real del IRPC se calcula como el valor del impuesto anual a pagar neto del anticipo realizado durante el año.

6.2.4. Impuesto a las Rentas de Actividades Comerciales, Industriales y de Servicios (IRACIS) El IRACIS es un impuesto que grava las rentas provenientes de actividades comerciales, industriales y de servicios41 que no son de carácter personal. En este caso, el modelo selecciona a sus contribuyentes siempre que sus ingresos totales anuales superan la cifra de Gs. 100.000.000. Este es un impuesto que se liquida en forma anual pagándose sobre las ganancias que las empresas obtienen en el año. Las rentas que están exoneradas del impuesto son: los dividendos y utilidades menores al 30% de los ingresos gravados del inversor en otras empresas; aportes y contribuciones realizados a las entidades públicas de Seguridad Social; Intereses ganados sobre bonos y títulos de deuda pública y fletes internacionales destinados a la exportación de bienes. 41

Actividades comerciales: acto de comprar para vender por parte de las empresas. Actividades industriales: operaciones manuales y/o mecánicas para la producción de bienes. Actividades de servicios: empresas que no venden un bien sino un servicio. Se excluyen los servicios de carácter personal ya que los mismos se encuentran gravados por el IRP. 49

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Algunos de los gastos de las empresas pueden ser deducidos del impuesto: tributos y cargas sociales que recaen sobre la actividad; gastos generales del negocio (agua, luz, teléfono, fletes, mantenimiento); remuneraciones personales (salarios, comisiones, aguinaldos, etc.); gastos de organización, constitución o preparativos; depreciaciones; etc. La tasa del impuesto es del 10% sobre las utilidades de la empresa 42. La base imponible del impuesto se sencillamente la que queda después de deducir los gastos y costes de los ingresos de las empresas. Realizados los cálculos, si el resultado neto es una pérdida, no se aplica la tasa y no se paga el impuesto. En el modelo se calcula la recaudación del IRACIS mediante la sección 8 de la EPH 2010 (“Actividad Independiente del Hogar”). Esta sección también se utiliza para la simulación del impuesto IRPC. El cálculo del IRACIS distingue entre la actividad de empresas unipersonales y del resto de empresas, de modo que si éstas son unipersonales, la Base Imposible del impuesto es calculada como el 30% de los ingresos totales y el impuesto a pagar será esta base imponible por la tasa general del 10% más cinco puntos porcentuales adicionales. Para el caso del resto de las empresas, la Base Imponible se calcula como el mínimo entre la base anteriormente calculada y la diferencia entre los ingresos y los gastos reales de la empresa. En este caso el impuesto a pagar es la tasa general del 10 por ciento por la base imponible.

6.2.5. Impuesto a la Renta de Actividades Agropecuarias (IMAGRO) El IMAGRO grava las rentas provenientes de la actividad agropecuaria e incluye la tenencia, posesión, usufructo, arrendamiento o propiedad de inmuebles rurales, aun cuando en los mismos no se realice ningún tipo de actividad. MICROPAR selecciona los contribuyentes al IMAGRO en función de la actividad agropecuaria declarada en la EPH 2010. La selección de los hogares contribuyentes se realiza a partir de cuatro criterios: i) cuando la superficie total de sus inmuebles rurales sea superior a 20 hectáreas o ii) cuando el hogar tenga más de 50 cabezas de ganado vacuno o iii) cuando tenga más de 30 cabezas de ganado equino o iv) cuando tenga más de 100 cabezas de ganado ovino. Una vez realizada la selección de contribuyentes, el modelo determina el tipo de contribuyente. Se diferencian tres tipos de contribuyentes agropecuarios: los “grandes contribuyentes” son los que tienen más de 300 hectáreas. Aquellos que poseen entre 20 y 300 hectáreas son “medianos contribuyentes” y aquellos que tienen menos de 20 hectáreas pero que cumplen con alguno de los restantes requisitos en cuanto a la tenencia pecuaria son tratados como “pequeños contribuyentes”. 42

30 por ciento hasta el 31/12/2004 y 20 por ciento hasta el 31/12/2005. 50

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Según el tipo de contribuyente, el modelo calcula el impuesto correspondiente en función de dos posibles modalidades: el “Régimen Presunto” para los medianos inmuebles y el “Régimen Contable/Simplificado” para grandes y pequeños contribuyentes. En el Régimen Contable/Simplificado el impuesto se liquida sobre los ingresos totales menos los egresos totales a una tasa impositiva del 10%. En este régimen la Renta Imponible es la renta bruta neta del Crédito Fiscal del IVA y de los gastos deducibles (gastos del hogar en manutención, educación, salud, vestimenta, vivienda y esparcimiento). En el caso del Régimen Presunto el impuesto se calcula en base a una tasa del 2,5% de la Base Imponible. Esta base se calcula a través de una fórmula que tiene en cuenta la extensión del inmueble rural, un índice de productividad del suelo (COPNAS) 43 que depende de la ubicación de los inmuebles y el precio promedio de mercado del producto agropecuario que desarrolle el productor y que determina anualmente el Ministerio de Agricultura (SAU x COPNAS x precio promedio). Los coeficientes de productividad natural del suelo, en función del tipo de producción de cada establecimiento agropecuario son ponderados por el peso de cada una de las zonas rurales en donde se encuentren los mismos.

6.2.6. Impuesto Inmobiliario El Impuesto Inmobiliario es fue creado mediante la Ley Nº 125/1991 y es un impuesto anual sobre los bienes inmuebles. Los Contribuyentes son las personas físicas, jurídicas y entidades en general y se determina en base a la valuación fiscal de los inmuebles establecido por el Servicio Nacional de Catastro. En los inmuebles rurales, las mejoras o edificaciones, construcciones no forman parte de la base imponible. La tasa impositiva del impuesto es del 1%. Para los inmuebles rurales menores de 5 hectáreas, la tasa impositiva es del 0,50%, siempre que sea única propiedad destinada a la actividad agropecuaria. La recaudación de este impuesto se toma directamente de la declaración que hacen los hogares en concepto de “impuesto inmobiliario, tasas municipales, asfalto, tasa de cementerio, etc.” en la EPH 2010 por lo que es un dato exógeno que incorpora el modelo.

43

COPNAS: Índice de productividad del suelo. Dependiente de la ubicación de los inmuebles según Decreto Nº 4305/04. 51

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6.3. Programas Sociales 6.3.1. Programa Tekoporâ El Programa Tekoporâ es dirigido por la la Secretaría de Acción Social (SAS) y está orientado a la inclusión social a través de Transferencias Monetarias con Corresponsabilidades (TMC) mensuales que busquen “romper la transmisión intergeneracional de la pobreza” (SIC) 44. Está dirigido a los hogares en situación de extrema pobreza del área urbano y rural y es complementado con la búsqueda del acceso a salud, educación y seguridad alimentaria de niños, mujeres embarazadas, adultos mayores, comunidades indígenas y personas con alguna discapacidad. El programa supone un acompañamiento familiar mediante agentes de apoyo que visitan los hogares para verificar el cumplimiento de las corresponsabilidades y para orientar en el mejoramiento del hábitat familiar, en los hábitos de higiene, en el mejoramiento de la salud, etc. Las TMC del programa tienen como objetivo aliviar las situaciones de extrema pobreza de los hogares y, a la vez, permitir que los hijos puedan tener la oportunidad de formarse mediante la conclusión de la educación pública. En 2010, unas 109.692 familias recibieron estas TMC. En cuanto a los componentes de la ayuda, ésta está diseñada conforme se observa en la Tabla 13. Tabla 13: Características del Programa Tekoporâ. Monto mínimo por familia: Monto máximo por familia: “Bono Alimentario” (monto fijo por hogar) Por cada niño adolescente de 0 a 18 años (hasta un máximo de 4 niños por hogar) Por cada adulto/a mayor de 65 y más años (hasta un adulto mayor por hogar) Por cada integrante de la familia que porte alguna discapacidad física aguda (máximo 1)

Gs. 250.000 Gs. 290.000 Gs. 80.000 Gs. 35.000 Gs. 35.000 Gs. 35.000

Fuente: http://www.sas.gov.py/xhtml/DGPSyDH/dgpsydh_dtekopora2.html

La focalización de Tekoporâ se basa en dos aspectos: el geográfico, mediante un Índice de Priorización Geográfica (IPG) que combina tanto criterios de pobreza monetaria como no monetaria y el de comprobación de medios indirecta (“proxy means-test”) a través de un Índice de Calidad de Vida (ICV). Una vez seleccionado un hogar, éste tiene un límite de permanencia de 3 años. En cuanto a la selección geográfica de los hogares, éstos se distribuyen entre los 71 distritos más pobres del país en los departamentos de-Concepción, San Pedro, Amambay, Canindeyú, Caazapá, Caaguazú, Misiones, Itapúa, Cordillera, Guairá, Alto Paraná, Ñeembucú y Paraguarí, además de los cuatro distritos del Departamento Central y los barrios más pobres de la Capital.

44

La palabra n guaraní significa “vivir bien” ( www.sas.gov.py/xhtml/DGPSyDH/dgpsydh_dtekopora.html) y http://dds.cepal.org/bdptc/programa/?id=27. Además de Tekoporâ, la Secretaría de Acción Social tiene otros programas de TMC tales como Ñopytyvô, PROPAÍS II y Asistencia a Pueblos Originarios. 52

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Finalmente, los compromisos de los hogares se basaban en un ámbito de salud (“asistir a los Centros de Atención para control de crecimiento, desarrollo y vacunación de los niños/as y adolescentes, controles prenatales de mujeres embarazadas, atención básica a la salud de adultos mayores y discapacitados/as”) y en uno educativo (“matriculación y asistencia regular de niños/as y adolescentes a las escuelas y participación de adultos/as en programas de alfabetización del Ministerio de Educación y Cultura”). Otros programas con TMC que lleva adelante la SAS son el programa PROPAIS II y Programa Ñopytyvô. Esta Secretaría también gestiona el Programa de Adultos Mayores45, basado también en una TMC que paga a unos 4.500 veteranos de la Guerra del Chaco un subsidio de 1.200.000 guaraníes mensuales. Esta ayuda es adicional al que el Estado paga a los veteranos de guerra en la forma de una pensión de 1.300.000 guaraníes. La diferencia con el aporte del Estado es que este subsidio de la SAS se paga exclusivamente a los veteranos vivos mientras que la primera abarca a viudas y herederos.

6.3.2. Programa Abrazos46 El Programa Abrazos es administrado por la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia y está orientado a familias en situación de extrema pobreza con niños/as en situación de trabajo infantil. Su objetivo es la reducción del trabajo infantil al focalizarse en familias con menores de 14 años que se encuentran realizando algún tipo de actividad económica, productiva, de comercialización o de servicio en la vía pública. No existe límite de permanencia en el Programa. El programa Abrazos supone una TMC promedio de unos 5 dólares por día por niño o niña más un bono fijo según los guarismos de la Tabla 14. Tabla 14: Características del Programa Abrazos. Monto mínimo mensual por hogar Monto máximo mensual por hogar Ayuda por cada niño de 6 a 14 años: Fuente:

Gs. 130000 Gs. 220000 U$S 5 (Gs. 23.668)

Como contrapartida a la TMC, el hogar debe garantizar que los niños hayan cumplido con los

requisitos exigidos por el programa en cuanto a indicadores de salud y nutrición así como la matriculación de los niños al sistema educativo primario, de 1er a 6to grado, con una asistencia de al menos el 85% por mes además de la aprobación del curso escolar. Obviamente, es un requisito indispensable que el niño o la niña se mantenga fuera de cualquier actividad económica.

45

A partir de enero de 2011, los recursos de este programa pasaron al Ministerio de Hacienda (Dirección de Pensiones no Contributivas) como pensiones para adultos mayores en situación de pobreza extrema. 46 Ver http://web.snna.gov.py. 53

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6.4. Otros componentes El modelo también permite hacer modificaciones en las diferentes líneas de pobreza oficiales. Las líneas de pobreza urbana y rural son fijadas inicialmente según las utilizadas por la DGEEC para el año 2010. Además, no se fijan líneas de carácter nacional, es decir, para todo el país sino que tienen un carácter geográfico en función del dominio geográfico de cada hogar. En el modelo se utiliza una línea de pobreza total que estima el coste mensual por persona de una canasta básica alimentaria y de una no alimentaria para un hogar tipo y una línea de pobreza extrema, que estima únicamente el coste mensual por persona de la canasta básica alimentaria. Ambas líneas se actualizan mediante los valores del IPC estimado por el Banco Central del Paraguay (BCP) para cada uno de los rubros de gastos que conforman la canasta alimentaria y la no alimentaria (vestimenta, vivienda, salud, educación, cultura, transporte y etc.). Finalmente, para la actualización de estas líneas, la DGEEC utiliza ponderaciones de gastos obtenidas a partir de la EIH 97-98. Así, la línea de pobreza total urbana para el área metropolitana de Asunción y alrededores es de Gs. 525.960 (U$S 111) mientras que para el resto urbano y las áreas rurales es de Gs. 376.753 (U$S 79,6) y Gs. 325.707 (U$S 68,8). En cuanto a las líneas de pobreza extrema, la Tabla 15 muestra que el coste mensual por persona de la canasta alimentaria en 2010 era de Gs. 317.510 (U$S 67,1) en Asunción y alrededores y de Gs. 243.662 (U$S 51,5) en el resto urbano. Para la pobreza extrema en las áreas rurales, se tomaba como referencia una canasta alimentaria por persona equivalente a Gs. 225.470 (U$S 47,6). Tabla 15: Líneas de pobreza (valores mensuales por persona, 2010)

Área Metropolitana Resto Urbano Área Rural

Línea de pobreza total Guaraníes Dólares EEUU 525.960 111,1 376.753 79,6 325.707 68,8

Línea de pobreza extrema Guaraníes Dólares EEUU 317.510 67,1 243.662 51,5 225.470 47,6

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la DGEEC.

Uno de los indicadores importantes en el momento de modelar el diseño de una política tributaria es la incorporación de un salario referencial que se toma a partir del Salario Mínimo Mensual (SMM) fijado por las autoridades competentes. En Paraguay el SMM es fijado y actualizado de forma anual por el Poder Ejecutivo. En el modelo se toma el SMM fijado para el año 2010 en 1.507.484 guaraníes mensuales. Por último, el tipo de cambio utilizado es promediado durante el año y equivalente a Gs. 4.733,63 por dólar norteamericano.

54

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7. Simulación El ejercicio de simulación propuesto en este trabajo consiste en evaluar, desde una perspectiva de sus impactos distributivos, la implementación del impuesto sobre la renta del servicio de carácter personal (IRP), en el mes de julio de 2012 (Ley Nº 4.673). Esta ley modifica y amplía la reglamentación del impuesto a la renta de las personas físicas creado por la Ley Nº 2.421/04. El objetivo fundamental de la implementación de este impuesto en el Paraguay es alcanzar una mayor equidad en la distribución del ingreso. Cabe recordar que, como se mencionó anteriormente, Paraguay era hasta julio de 2012, el único país en la región que no tenía ningún impuesto sobre las rentas personales. Atendiendo al objetivo que oficialmente buscaba mejorar la distribución del ingreso en el Paraguay, este ejercicio de simulación intenta evaluar si dicho objetivo es alcanzado o no a partir de una simulación de un escenario inicial, sin el impuesto IRP vis a vis uno en el cual se aplica el impuesto según el diseño tributario reglamentado en julio de 2012. La entrada en vigor del IRP, que inicialmente estaba previsto que comenzara a aplicarse desde el 1 de enero de 2006, fue postergándose año tras año. La Nº 3.712 del año 2009 establecía que el IRP “entrará en vigencia el 1 de enero de 2010”. Durante los años 2010 y 2011 el Congreso paraguayo continuó postergando la entrada en vigencia de este impuesto. Como se mencionó anteriormente, recién en julio de 2012 el Congreso aprobó finalmente su implementación con algunos cambios en su diseño que se comentan a continuación. La Ley Nº 4.673/2012 modifica y amplía las disposiciones del IRP, el impuesto que grava las rentas personales. Estos ingresos se entienden como los beneficios o remuneraciones que se incorporen al patrimonio, tanto de las personas físicas como de las sociedades simples47. Las actividades gravadas por este impuesto son:  Las profesiones o prestación de servicios personales, en forma independiente o en relación de dependencia.  El desempeño de cargos públicos.  Ganancias por la venta ocasional de inmuebles.  Intereses, comisiones o rendimientos de capitales y demás ingresos no sujetos al IRACIS, IMAGRO e IRPC.  El 50% de los dividendos, utilidades y excedentes que obtengan los socios o accionistas de entidades alcanzadas por el IRACIS y por el IMAGRO.

47

Las actividades que generan ingresos personales son aquellas realizadas por personas físicas o por sociedades simples, en las que resulte preponderante la utilización del trabajo por sobre el capital. 55

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En el modelo no se tienen en cuenta las dos últimas actividades por no contar con información puntual sobre las mismas en la EPH 201048. El impuesto se paga sobre la base de una Renta Neta igual a la Renta Bruta neta de un tramo no incidido igual a 120 salarios mínimos anuales menos ciertas deducciones admitidas. Se pueden deducir los siguientes conceptos: los aportes al IPS y otras cajas; los gastos e inversiones personales y de familiares a cargo del jefe de hogar, gastos en educación, salud, manutención, vestimenta, vivienda y esparcimiento así como la deducción del 15% para las personas que no sean aportantes de su seguro social obligatorio. Cabe señalar que el rango no incidido es escalonado durante los primeros ocho años de modo que comienza, como se ha mencionado antes, con una base de 10 salarios mínimos mensuales (120 SM anuales) en el primer año de implementación del IRP y disminuye a razón de un salario mínimo mensual por año hasta un mínimo final de tres salarios mínimos mensuales o 36 anuales. La tasa general del impuesto depende del monto de los ingresos gravados totales del año. Si éstos son superiores a diez salarios mínimos mensuales (120 SM anuales) el contribuyente paga un tipo del 10% mientras que si son iguales o inferiores, el tipo es del 8%49. Sin embargo, y tal como estipula la ley, para el primer año de implementación, se tributa a una tasa general del 10 por ciento únicamente. A partir del año 2013, entra en vigencia la tasa diferenciada mencionada. 8. Resultados En esta sección se presentan los resultados de los efectos distributivos que tiene la implementación del IRP en Paraguay según su diseño expuesto en la sección anterior. Se compara la estructura ponderada de los ingresos per cápita de los hogares de un escenario base “Escenario 0” (sin IRP) versus un escenario simulado “Escenario 1” con el IRP implantado para el primer año, con el rango incidido de 10 SM mensuales y otro “Escenario 2” con el rango no incidido final de 3 SM mensuales. El salario mínimo con el que se realizan las simulaciones es el correspondiente al año 2010 (Gs. 1.507.484) ya que la base de datos corresponde a valores constantes de noviembre de 2010. Por lo tanto, cuando se presente la recaudación estimada así como otras cifras arrojadas por el modelo, éstas corresponderán a valores de 2010. Además, a los efectos de disminuir las asimetrías geográficas en cuanto a los ingresos, éstos son ajustados por un deflactor geográfico normalizado por los valores del área metropolitana (Asunción=1; Central=0,9107; Resto Urbano=0,808 y Resto Rural=0,7727).

48

Se exoneran algunas percepciones: pensiones de veteranos de la guerra del Chaco, remuneraciones de diplomáticos, agentes consulares, etc., beneficiarios de indemnizaciones de la seguridad social, jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, intereses y rendimientos de inversiones y depósitos en entidades bancarias así como en cooperativas. 49 Existe una tercera tasa del 20% sobre el 50 por ciento de los ingresos percibidos en Paraguay por parte de personas domiciliadas en el exterior. 56

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Un primer elemento analizado es el efecto recaudatorio que tiene la implementación del IRP. Se trabaja con una tasa estimada de evasión fiscal para el IVA del 35% y la recaudación estimada por el modelo es la correspondiente únicamente a la SET y no a la global que incluye a la DNA. Los impuestos recaudados son los correspondientes al IVA, ISC, IRACIS, IRPC e IMAGRO más el del IRP en el caso de los escenarios 1 y 2. En la Tabla 16 se observa que el poder recaudatorio del IRP es equivalente a un aumento del 6 por ciento en el primer año calendario anual al incorporar el Estado el ingreso de unos 312.000 millones de guaraníes (contantes del 2010) con el nuevo impuesto. Cabe señalar que el modelo supone la implementación del IRP para todo el año calendario de 2012 y no únicamente desde su aprobación hacia mediados de 2012. Por lo que esta recaudación estimada es la proyección recaudatoria para todo el año 2012 a valores del año 2010. La recaudación para un escenario final con un rango no incidido de 3 salarios mínimos mensuales conllevaría un incremento en la recaudación de la SET del 9,6 por ciento. Tabla 16: Recaudación anual (Millones de Gs.)

1

Recaudación Total SET

1

Escenario 0 5.234.802

Escenario 1 5.546.829

Variación (%) 5,96

Escenario 2 5.738.576

Variación (%) 9,62

Fuente: MICROPAR 2010.

El IRP no es un impuesto directo progresivo sino un impuesto de tipo constante sobre la renta de las personas físicas (“flat tax”). Además, grava las rentas mensuales superiores al equivalente de diez salarios mínimos mensuales, unos Gs. 15.074.840. Para ver el impacto del nuevo impuesto sobre la renta bruta de los hogares se procede primero a calcular una renta per cápita mensual para cada hogar que no es más que la renta bruta del mismo dividido entre el número total de personas en el hogar. Con esta información podemos dividir a los hogares en deciles de ingreso antes y después de impuestos, ponderados por el tamaño de cada uno de ellos. Esto permite tener una idea de a qué deciles afectará el IRP, a cuales no y en qué porcentaje. En la Las filas 4, 5 y 6 miden el mismo ratio anterior pero únicamente para los hogares que efectivamente pagan el impuesto inmobiliario y/o el IRP en caso de corresponderles. Es decir, son distribuciones de ingreso per cápita pero únicamente para los hogares que son afectados por cualquiera de los dos impuestos analizados. El resultado en términos del impacto por deciles es similar al párrafo anterior pero con un sesgo distributivo interesante. En este caso, los deciles más pobres cargan con un peso relativamente mayor que los deciles más ricos, lo que determina una distribución regresiva del ingreso per cápita de los hogares. Mientras que los dos deciles más pobres tienen un porcentaje de 1,19% y 1,18% respectivamente, los dos más ricos apenas cargan con un porcentaje de 0,71 y 0,91 para el rango no incidido de 10 SMM y 0,78 y 1,46 en el caso del rango no incidido de 3 SMM.

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Tabla 17: Impacto de IRP e ingreso per cápita del hogar por deciles de ingreso

Imp PerFis/RB (s/IRP %) [“0”] Imp PerFis/ RB (c/IRP %) [“1”] Imp PerFis/RB (c/IRP %) [“2”] Imp PerFis/RB (s/IRP %) [“0” efectivo] Imp PerFis/RB (c/IRP %) [“1” efectivo] Imp PerFis/RB (c/IRP %) [“2” efectivo] IRP/RB (%)[“1”] IRP/RB (%)[“2”] IRP/RB (%) [“1” efectivo] IRP/RB (%) [“2” efectivo] Ipcmdefg1 (M Gs.) [“0”] Ipcmdefg (M Gs.) [“1”] Ipcmdefg (M Gs.)[“2”]

1 0,058 0,058 0,058 1,194 1,194 1,194 0 0 0 0 128 128 128

2 0,117 0,117 0,117 1,180 1,180 1,180 0 0 0 0 261 261 261

Deciles de ingreso per cápita familiar 3 4 5 6 7 8 0,200 0,195 0,159 0,203 0,113 0,218 0,200 0,195 0,159 0,203 0,113 0,218 0,200 0,195 0,159 0,203 0,117 0,219 1,333 1,173 0,944 0,940 0,512 0,779 1,333 1,173 0,944 0,940 0,512 0,779 1,333 1,173 0,944 0,940 0,528 0,776 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,004 0,001 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,889 0,406 372 490 620 773 959 1.233 372 490 620 773 959 1.233 372 490 620 773 959 1.233

9

10

0,260 0,260 0,306 0,710 0,710 0,778 0 0,046 0 1,725 1.732 1.732 1.731

0,342 0,458 0,850 0,687 0,906 1,459 0,117 0,508 3,413 2,944 4.547 4.496 4.466

1

Ingreso per cápita monetario del hogar, deflactado geográficamente (miles de guaraníes de noviembre de 2010). Fuente: MICROPAR 2010.

Las filas 9 y 10 muestran el porcentaje de pago efectivo del IRP en relación a la renta bruta por deciles de ingreso per cápita. En el caso del Escenario 1, la media ponderada efectiva del pago de IRP solo afecta al último decil y equivale al 3,4 por ciento de la renta bruta. Para el Escenario 2, el impacto del IRP sobre la renta de los hogares afecta progresivamente a partir del séptimo decil hasta un máximo de 1,72% y 3% para los dos deciles más ricos de la distribución de ingresos. Las tres últimas filas muestran el ingreso mensual per capital por deciles de ingreso. El impacto del IRP en el primer año es limitado únicamente al último decil y por un porcentaje insignificante en relación a la renta bruta ya que su implementación en términos del su diseño para el primer año solo representa una caída en el ingreso per cápita del -1,1 por ciento, pasando de los Gs. 4.547.315 a los Gs. se muestra la incidencia de únicamente dos impuestos que no recaen sobre las personas jurídicas sino sobre las personas físicas. Se tienen en cuenta el impuesto inmobiliario y municipal declarado en la EPH 2010 así como el nuevo impuesto IRP. En la fila 1 se presenta el porcentaje que representa el impuesto inmobiliario y municipal declarado respecto de la renta bruta de los hogares por deciles de ingreso per cápita. La incidencia del mismo es marginal. Las filas 2 y 7 muestran que un impuesto constante del 10 por ciento para ingresos mensuales superiores 15 millones de guaraníes únicamente tiene efecto sobre la cola superior de la distribución de ingresos. En efecto, únicamente en el último decil el porcentaje de impuestos (incluido el IRP) sobre renta bruta se incrementó en algo más de diez décimas, del 0,34 al 0,46 por ciento. En el Escenario 2 (filas 3 y 8), el impacto es también marginal pero afecta a los últimos cuatro deciles. En cuanto al rango de incidencia del IRP respecto de la renta bruta de los hogares, éste discurre desde un mínimo de 0,28 por ciento hasta un máximo del 7,83 por ciento en el caso del Escenario 1 y desde un mínimo de 0,02 hasta un máximo del 15,5 por ciento en el caso del Escenario 2. Las filas 4, 5 y 6 miden el mismo ratio anterior pero únicamente para los hogares que efectivamente pagan el impuesto inmobiliario y/o el IRP en caso de corresponderles. Es decir, son distribuciones de ingreso per cápita pero únicamente para los hogares que son afectados por cualquiera de los dos 58

MICROPAR 2010: Un Modelo de Microsimulación para el Sistema Tributario del Paraguay.

impuestos analizados. El resultado en términos del impacto por deciles es similar al párrafo anterior pero con un sesgo distributivo interesante. En este caso, los deciles más pobres cargan con un peso relativamente mayor que los deciles más ricos, lo que determina una distribución regresiva del ingreso per cápita de los hogares. Mientras que los dos deciles más pobres tienen un porcentaje de 1,19% y 1,18% respectivamente, los dos más ricos apenas cargan con un porcentaje de 0,71 y 0,91 para el rango no incidido de 10 SMM y 0,78 y 1,46 en el caso del rango no incidido de 3 SMM. Tabla 17: Impacto de IRP e ingreso per cápita del hogar por deciles de ingreso

1

Imp PerFis/RB (s/IRP %) [“0”] Imp PerFis/ RB (c/IRP %) [“1”] Imp PerFis/RB (c/IRP %) [“2”] Imp PerFis/RB (s/IRP %) [“0” efectivo] Imp PerFis/RB (c/IRP %) [“1” efectivo] Imp PerFis/RB (c/IRP %) [“2” efectivo] IRP/RB (%)[“1”] IRP/RB (%)[“2”] IRP/RB (%) [“1” efectivo] IRP/RB (%) [“2” efectivo] Ipcmdefg1 (M Gs.) [“0”] Ipcmdefg (M Gs.) [“1”] Ipcmdefg (M Gs.)[“2”]

1 0,058 0,058 0,058 1,194 1,194 1,194 0 0 0 0 128 128 128

2 0,117 0,117 0,117 1,180 1,180 1,180 0 0 0 0 261 261 261

Deciles de ingreso per cápita familiar 3 4 5 6 7 8 0,200 0,195 0,159 0,203 0,113 0,218 0,200 0,195 0,159 0,203 0,113 0,218 0,200 0,195 0,159 0,203 0,117 0,219 1,333 1,173 0,944 0,940 0,512 0,779 1,333 1,173 0,944 0,940 0,512 0,779 1,333 1,173 0,944 0,940 0,528 0,776 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,004 0,001 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,889 0,406 372 490 620 773 959 1.233 372 490 620 773 959 1.233 372 490 620 773 959 1.233

9

10

0,260 0,260 0,306 0,710 0,710 0,778 0 0,046 0 1,725 1.732 1.732 1.731

0,342 0,458 0,850 0,687 0,906 1,459 0,117 0,508 3,413 2,944 4.547 4.496 4.466

Ingreso per cápita monetario del hogar, deflactado geográficamente (miles de guaraníes de noviembre de 2010). Fuente: MICROPAR 2010.

Las filas 9 y 10 muestran el porcentaje de pago efectivo del IRP en relación a la renta bruta por deciles de ingreso per cápita. En el caso del Escenario 1, la media ponderada efectiva del pago de IRP solo afecta al último decil y equivale al 3,4 por ciento de la renta bruta. Para el Escenario 2, el impacto del IRP sobre la renta de los hogares afecta progresivamente a partir del séptimo decil hasta un máximo de 1,72% y 3% para los dos deciles más ricos de la distribución de ingresos. Las tres últimas filas muestran el ingreso mensual per capital por deciles de ingreso. El impacto del IRP en el primer año es limitado únicamente al último decil y por un porcentaje insignificante en relación a la renta bruta ya que su implementación en términos del su diseño para el primer año solo representa una caída en el ingreso per cápita del -1,1 por ciento, pasando de los Gs. 4.547.315 a los Gs. 4.495.523. Para su implementación definitiva, el impacto continúa siendo marginal ya que, nuevamente, afecta básicamente al último decil aunque en un mayor -1,8 por ciento, al pasar del ingreso medio per cápita inicial ya mencionado, a los Gs. 4.465.628. El impacto distributivo de la implementación del IRP también se puede analizar en términos de toda la distribución de ingresos a través de indicadores de desigualdad específicos tales como el ratio D10/D1, los índices de entropía generalizada, los índices de Atkinson, el índice de Kakwani y/o el coeficiente de Gini. La ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia. muestra el ingreso medio mensual per cápita del hogar, deflactado geográficamente, en cuatro casos: el “Escenario Base”, que 59

MICROPAR 2010: Un Modelo de Microsimulación para el Sistema Tributario del Paraguay.

únicamente tiene en cuenta la renta bruta per cápita, el “Escenario 0” con la media per cápita de la renta disponible (renta bruta +/- transferencias y aportes a la seguridad social menos los impuestos inmobiliarios y municipales) sin el IRP y dos escenarios “1” y “2” con la renta disponible anterior menos el IRP correspondiente pagada por el hogar para los 10 SMM y los 3 SMM de rango no incidido respectivamente. Se observa que el efecto de las transferencias a los hogares, ya sea en forma de ayuda familiar desde el propio país, de ayuda familiar del exterior o de ingresos monetarios del Estado (Programa Tekoporâ), hacen que el ingreso medio per cápita aumente en 5,81 por ciento respecto de la renta bruta inicial. A partir de aquí, la incidencia del IRP hace que la renta disponible per cápita final disminuya entre un -0,47 y un -0,28 por ciento según el rango de no incidencia analizado. Tabla 18: Ingreso per cápita mensual del hogar (Deflactado geográficamente)

Escenario Base Escenario 0 Escenario 1 Escenario 2

1

Ingreso per cápita del hogar1 (Gs.) 1.049.920 1.110.965 1.105.789 1.102.718

(%) 5,81 -0,47 -0,28

Promedio ponderado mensual y deflactado geográficamenteFuente: MICROPAR 2010.

Como se observa en la ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia., el ratio de deciles D10/D1 de la distribución antes de impuestos es de 33,7 veces subiendo a 35,5 veces cuando se tienen en cuenta las transferencias y los aportes a la seguridad social. Sin embrago, la introducción del IRP logra reducir este guarismo tanto en su simulación de 10 SMM como en la de 3 SMM (35,1 y 34,9 respectivamente). Los indicadores de desigualdad correspondientes a la familia de los “Índices de Entropía Generalizada”, GE( ) 50, se calculan para un parámetro

igual a –1, 0, 1 y 2. Estos índices

difieren en su sensibilidad en el cálculo de la desigualdad según la parte de la distribución que se analice. Cuanto mayor sea el parámetro , más sensible será GE( ) ante diferencias de ingresos en la parte superior de la distribución. Cuanto menor sea , más sensible será a diferencias en la parte inferior de la distribución de ingresos. Los valores de GE se mueven en el intervalo [0; ∞] siendo cero el equivalente a una perfecta igualdad en la distribución de ingresos mientras que valores positivos indican, en forma creciente, una mayor desigualdad. La tabla muestra que la distribución del ingreso considerando la renta disponible sin IRP empeora, de forma decreciente, a medida que se hace un mayor hincapié en la cola superior de la distribución, 50

( ) ⁄( ) ( ⁄ ) ∑ [( ⁄ ) ] para ( ) Fórmula de los “Índices de Entropía Generalizada”: ; ( ⁄ ) para y ( ) ( ⁄ ) ∑ ( ⁄ ) ( ⁄ ) para . Donde n es la población total; yi el ingreso de la persona i; el ingreso medio de toda la población y el parámetro que muestra la aversión de la sociedad a la desigualdad y permite dar un mayor peso a distintas partes de la distribución. Para valores bajos de , el índice es más sensible u otorga una mayor importancia a los cambios producidos en la cola inferior de la distribución (personas más pobres) mientras que para valores altos de , el GE es más sensible a cambios en la cola superior. Si se obtiene el índice de entropía. Si =0 se obtiene la desviación logarítmica media. Si =1 se obtiene el índice de Theil y con =2, la mitad del cuadrado del coeficiente de variación. ( ⁄ )∑

60

MICROPAR 2010: Un Modelo de Microsimulación para el Sistema Tributario del Paraguay.

pasando de un empeoramiento del 6,4% con un

–

a uno del 0,4% cuando se analiza la

desigualdad entre ingresos con la misma ponderación, GE(1) o índice de Theil. Es interesante señalar que cuando se pone una mayor ponderación a los ingresos de la parte más alta de la distribución, GE(2), el indicador de desigualdad mejora en un 7,8 por ciento, es decir, lo que sucede con la renta disponible con la simulación de transferencias y aportes sociales tiene una incidencia relativamente más positiva en la parte superior de la distribución de ingresos. La simulación del IRP, ya sea en el caso de un rango no incidido de 10 SMM como en el de tres SMMM disminuye la desigualdad en todos los indicadores de entropía generalizada, comparados con el escenario “0”. En este caso, la desigualdad disminuye en forma creciente a medida que se aumenta la sensibilidad de . Así, la desigualdad disminuye relativamente más cuando se hace énfasis en lo que sucede en la parte alta de la distribución de ingresos. En el caso del escenario “1” ésta disminuye en casi once puntos porcentuales en comparación con la disminución de la reducción de casi un punto porcentual cuando se hace énfasis en la parte inferior de la distribución, GE(0). Esto es así ya que como se ha señalado anteriormente, la implementación del IRP con el diseño actual únicamente afecta al último decil en el caso de los 10 SMM. Otro indicador que mide la desigualdad pero desde una perspectiva normativa es el índice de Atkinson, ( )51. Atkinson propone un parámetro que capta la “aversión” a la desigualdad por parte de una sociedad. Esta familia de indicadores, según los diferentes grados de aversión a la desigualdad considerados (

) está basada en el concepto de la “renta igualitaria equivalente”

como aproximación al cálculo del bienestar social en términos monetarios. Mientras mayor sea la aversión a la desigualdad (

), mayor será la sensibilidad del índice a diferencias de ingresos en la

parte baja de la distribución ya que, a medida que

aumenta, se concede un mayor peso a las

transferencias de ingresos en la parte inferior de la distribución y menos a las transferencias en la parte superior. En la Conforme la sociedad pondera con menor fuerza su preocupación por los niveles de desigualdad, estos valores disminuyen. En el caso de la renta disponible neta del impuesto inmobiliario, los tres indicadores reflejan incrementos en la desigualdad del orden del 2,2%, 2,8% y 2,4%. Se puede observar igualmente que la introducción del IRP en sus dos modalidades temporales logra disminuir los niveles de desigualdad aunque de forma marginal en todos los casos. De forma 51

∑ ( ) donde, a partir de una función de Atkinson utiliza una función de bienestar social de tipo utilitarista utilidad ( ) que es estrictamente cóncava, se puede obtener una renta igualitaria equivalente que es el nivel de ingreso per cápita que, de ser distribuido igualitariamente, generaría el mismo nivel de bienestar social generado por la distribución del ingreso efectivo. Atkinson propone una medida de desigualdad de la forma ⁄ donde, al ser la función de utilidad estrictamente cóncava, la no puede ser mayor que el ingreso medio , por lo que en caso de ), ). En igualdad en la distribución del ingreso ( y conforme tienda a cero, tiende a 1 ( síntesis, la familia de índices de Atkinson, dependientes del parámetro de aversión a la desigualdad (mayores valores

de indicant que la sociedad es más adversa u opuesta a la desigualdad), viene dada por y

[ ∑

( )]

para

[ ∑

( )

]

⁄(

)

para

. 61

MICROPAR 2010: Un Modelo de Microsimulación para el Sistema Tributario del Paraguay.

similar a lo que sucede con los índices de entropía, la disminución en la desigualdad en relativamente mayor cuando se pondera con mayor fuerza la cola superior de la distribución (

). Esto es así

debido a que son en los deciles superiores donde se centra el impacto del IRP. Tabla 19 se observa que para un elevado nivel de aversión a la desigualdad (

Atkinson es inicialmente ( )

), el índice de

, lo que indica que la sociedad está dispuesta a prescindir del 61

por ciento del ingreso total y obtener el mismo nivel de bienestar que en el caso en el que distribuyéramos igualitariamente el 39 por ciento restante. Conforme la sociedad pondera con menor fuerza su preocupación por los niveles de desigualdad, estos valores disminuyen. En el caso de la renta disponible neta del impuesto inmobiliario, los tres indicadores reflejan incrementos en la desigualdad del orden del 2,2%, 2,8% y 2,4%. Se puede observar igualmente que la introducción del IRP en sus dos modalidades temporales logra disminuir los niveles de desigualdad aunque de forma marginal en todos los casos. De forma similar a lo que sucede con los índices de entropía, la disminución en la desigualdad en relativamente mayor cuando se pondera con mayor fuerza la cola superior de la distribución (

). Esto es así debido a que son en los deciles superiores donde se centra el impacto

del IRP. Tabla 19: Indicadores de desigualdad, redistribución y progresividad. Indicador

1

D10/D1 GE(-1) GE(0) GE(1) GE(2) A(0,5) A(1) A(2) Coeficiente de Gini Kakwani Reynolds-Smolensky

Escenario Base (RB) 33,67 0,7827 0,4849 0,6299 3,8366 0,2319 0,3843 0,6102 0,5132 − −

Escenario 01 35,53 0,8325 0,5023 0,6324 3,5364 0,2369 0,3949 0,6248 0,5215 0,2275 −

Escenario 12 35,13 0,8263 0,4977 0,6162 3,1587 0,2339 0,3921 0,6230 0,5192 0,2256 0,0023

Escenario Escenario 0 Escenario 1 Escenario 2 23 Variac. (%) Variac. (%) Variac. (%) 34,89 5,52 -1,13 -0,68 0,8227 6,36 -0,74 -0,44 0,4954 3,59 -0,92 -0,46 0,6116 0,40 -2,56 -0,75 3,1291 -7,82 -10,68 -0,94 0,2327 2,16 -1,27 -0,51 0,3907 2,76 -0,71 -0,36 0,6220 2,39 -0,29 -0,16 0,5180 1,62 -0,44 -0,23 0,2246 − -0,84 -0,44 0,0035 − − −

Renta Bruta (RB)-Impuesto Inmobiliario; 2 RB-Imp Inmob-IRP con rango no incidido de 10SMM; 3 RB-Imp Inmob-IRP con rango no incidido de 3SMM. Fuente: MICROPAR 2010.

La implementación del IRP logra disminuir la desigualdad cuando se analiza en el marco del coeficiente de Gini aunque en forma marginal. El coeficiente de Gini antes del IRP es de 0,5215 y se reduce en medio punto porcentual cuando se introduce el IRP (10 SMM) llegando a 0,5192 y 0,518 para el IRP (3 SMM). En cuanto al análisis de la progresividad del impuesto, se utiliza el índice de Kakwani. Este índice es la diferencia entre la curva de concentración de las cuotas del IRP ( coeficiente de Gini antes del impuesto ( ):

)52 y el

.

52

El índice de concentración del impuesto no es más que una medida equivalente al coeficiente de Gini respecto de la curva de Lorenz. En este caso, el índice de concentración calcula el cociente entre el área de la curva de concentración del 62

MICROPAR 2010: Un Modelo de Microsimulación para el Sistema Tributario del Paraguay.

El índice de Kakwani es positivo si la estructura del impuesto es progresiva y negativo si es regresiva. Si es igual a cero, el impuesto es proporcional. En la Tabla 19 se observa que, aunque solo afecte a los últimos deciles de la distribución de ingresos, el IRP refleja la implementación de un impuesto que es progresivo. A pesar de la relativa progresividad del IRP, el efecto o potencial redistributivo real de este impuesto es analizado mediante el índice de Reynolds-Smolensky. Este índice es semejante al índice de Kakwani salvo que la curva de concentración en este caso no es la de las cuotas del impuesto sino la del ingreso post-impuesto. Así, el índice de Reynolds-Smolensky es la diferencia entre el índice de Gini antes del impuesto y el índice de Gini post-impuesto:

53

. La Tabla 19 muestra que,

aunque muy marginalmente, el IRP mejora la distribución del ingreso en

para el IRP 10

SMM y

–

en el caso del IRP 3 SMM.

9. Conclusiones En este trabajo se presentó MICROPAR 2010, un modelo de microsimulación para la evaluación de políticas públicas del Paraguay. En este sentido, también se contextualizó el entorno socio-económico y se detallaron las características fundamentales del sistema fiscal y de prestaciones sociales del país. Por último, se utilizó MICROPAR para llevar a cabo un ejercicio de simulación con el objetivo de analizar los efectos distributivos de la implementación del nuevo denominado Impuesto a la Renta Personal (IRP). El ejercicio de simulación consistió en comparar dos escenarios, uno sin la implementación del IRP y otro post-impuesto IRP. En éste último escenario post-impuesto, se tuvo en cuenta dos formas de su implementación, la inicial con un rango no incidido de 10 SMM y la final de 3 SMM. Un primer resultado importante es que el IRP aumentaría la recaudación del Estado, en términos anuales, en torno a un 6 por ciento, que no es poco aunque cabe recordar y tener presente que en Paraguay los niveles de subdeclaración y de economía sumergida obligan a manejar con relativo cuidado estas cifras. En cuanto a la incidencia del IRP en su diseño actual, si bien logra aumentar la recaudación fiscal, solo logra incidir sobre las rentas del último decil de ingresos en su modalidad inicial (10 SMM) mientras que en la final (3 SMM), únicamente incide sobre los tres últimos deciles. Es decir que en los primeros años de su implementación el IRP no afecta prácticamente a los ingresos de los hogares salvo a los pertenecientes al último decil, con lo que deja de afectar a potenciales ingresos de los restantes deciles de la parte superior de la distribución de ingresos.

impuesto y la recta de equidistribución dividido entre esta misma área más el área que se encuentra por debajo dela curva de concentración. La curva de concentración grafica el porcentaje acumulado del impuesto pagado. 53 Un indicaría un impuesto progresivo en términos redistributivos ya que el coeficiente de Gini post-impuesto es menor (menos desigual) que el inicial. 63

MICROPAR 2010: Un Modelo de Microsimulación para el Sistema Tributario del Paraguay.

En términos del impacto del IRP sobre los niveles de desigualdad, medidos por los índices de entropía, ésta disminuye proporcionalmente conforme se hace hincapié en la cola superior de la distribución lo que corresponde con el impacto que tiene el impuesto únicamente sobre el último decil. El IRP también logra disminuir los niveles de desigualdad aunque de forma marginal cuando se la analiza desde una perspectiva normativa, Esta reducción en los niveles de la desigualdad también se refleja con la caída del coeficiente de Gini, que se sitúa −post-impuesto−, en un valor igual a 0,5192 contra un 0,5215 antes del impuesto analizado. A pesar de esta ligera reducción, este coeficiente continúa situándose por encima de la media del conjunto de Sudamérica (0,503) y solo es superado por Brasil (0,547), Colombia (0,559) y Bolivia (0,563) según datos del Banco Mundial (data.worldbank.org). Por último, a pesar de que esta reducción en la desigualdad es moderada, se puede afirmar que el nuevo impuesto es progresivo y además, tienen un efecto redistributivo favorable. Así, MICROPAR es un primer intento aplicado para el Paraguay en el campo de la microsimulación y pretende constituirse en un instrumento útil para los investigadores que se encuentren interesados en la evaluación de la gestión pública en aquel país. Creemos que el desarrollo y el futuro enriquecimiento de MICROPAR redundará en un mayor aprovechamiento tanto en el ámbito académico como en el de la gestión pública de los instrumentos que en otros países son ya ampliamente utilizados a la hora de establecer y delinear las políticas y los instrumentos de gestión que permitan combatir problemas que hoy afectan al Paraguay tales como los aun elevados niveles de pobreza, la desigual distribución de la renta o la débil cohesión social existentes aun en estos días.

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10. Anexos EPH 2010: Información disponible. La información disponible en la EPH 2010 se encuentra dividida en nueve secciones: 1. Características de la Población: edad, sexo, estado civil, lugar de nacimiento, preguntas sobre migración. 2. Características de la Vivienda: tipo de vivienda, tipo de material, servicios, bienes duraderos del hogar. 3. Migración Internacional: Información sobre las personas que en los últimos 5 años hayan viajado al extranjero para residir y eran miembros del hogar (edad, sexo, año de salida del país, nivel de instrucción y país de residencia actual). 4. Educación: Las estimaciones que surjan de este módulo se utilizan para los indicadores del mercado laboral. 5. Salud: tenencia de seguro médico, estado de salud de cada uno de los miembros del hogar, utilización de los servicios en los tres meses anteriores a la encuesta. 6. Empleo e Ingreso laboral: Aquí se recoge información acerca de los miembros del hogar de 10 años y más que realizan (o no) actividades económicas, investiga trabajo dependiente, independiente no agropecuario y agropecuario, ocupación principal y secundaria. También se recoge información sobre ingresos y sus fuentes. • Parte A: resumen de las actividades económicas de los miembros del hogar. • Parte B: trabajo principal durante los últimos 7 días. • Parte C: trabajo secundario durante los últimos 7 días. • Parte D: subempleo y búsqueda de trabajo suplementario. • Parte E: ingresos del trabajo principal y otras fuentes. 7. Módulo especial de la EPH 2010 sobre Empleo Doméstico remunerado. • Parte A: cuidado de hijos. • Parte B: características de la vivienda. 8. Actividades Independientes no Agropecuarias del Hogar: Capta la información que tiene que ver con los miembros del hogar que tengan un negocio o empresa por su cuenta y recoge información sobre los ingresos y gastos de la misma. • Parte A: información del establecimiento o negocio. • Parte B: actividades, gastos e ingresos del establecimiento o negocio durante el último mes. • Parte C: actividades, gastos e ingresos del establecimiento o negocio durante los últimos 12 meses. 9. Actividades Agropecuarias, Forestales y Derivados: Tenencia de tierras y maquinarias del hogar, producción agrícola, pecuaria y forestal y sus derivados. • Parte A: información sobre lotes • Parte B: maquinarias e implementos agrícolas • Parte C: tenencia de animales • Parte C: producción pecuaria • Parte D: cultivos agrícolas • Parte E: procesamiento de productos agropecuarios y forestales • Parte F: insumos • Parte G: alquiler de recursos Variables relevantes:  Socio-demográfica:  Edad del miembro del hogar  Jefe del hogar  Parentesco con el Jefe del hogar  Estado conyugal  Sexo  Estado Civil  Área de nacimiento y residencia  Educación alcanzada 65

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 

Cobertura/seguro médico Ente que brinda el seguro de salud

 Mercado de trabajo  Condición de actividad (inactivo, ocupado, desocupado)  Características de la desocupación o subocupación  Trabajo principal, secundario, etc.  Categoría de la ocupación en cada empleo (asalariado, independiente, etc.)  Sector/Rama de actividad en ocupación principal y secundaria  Horas trabajadas  Aporte a alguna caja de jubilación (¿cuál?)  Ingreso  Actividad/es realizada/s durante los últimos 7 días previos a la encuesta.  Tipo de actividad de la persona encuestada (Trabajadores Dependientes, Trabajadores Independientes no Agropecuarios y Trabajadores Independientes Agropecuarios).  Desocupación, causas y clasificación.  Características de la actividad principal, ya sea como trabajador dependiente o independiente.  Tipo de ocupación, rama de actividad, categoría ocupacional.  Horas trabajadas, tamaño de la empresa, ingresos en efectivo y/o en especie.  Seguridad social e informalidad.  Condición de subempleo.  Ingresos mensuales de todas las personas miembros del hogar.  Tipos de ingreso: ocupación principal/secundaria, otras ocupaciones, ingreso por alquileres o rentas, ingreso por intereses o dividendos, por ayuda familiar del país, por ayuda familiar del exterior, ingreso por Jubilación o pensión, ingreso por Pensiones o prestaciones por divorcio o cuidado de hijos. 

Vivienda  Total de miembros  Tipo de vivienda (casa, rancho, piso, pieza de inquilinato, otros)  Acceso a agua e infraestructura sanitaria  Instalaciones (luz eléctrica, telefonía, internet, electricidad)  Salubridad (desagüe de baño, red cloacal,  Tenencia de la propiedad (propietario, alquiler, ocupante)  Electrodomésticos, etc.

 Estructura de gastos Vivienda (por intermedio de la EIG 1997-1998)  Alimentos y bebidas no alcohólicas  Alimentos de la Canasta Básica  Bebidas alcohólicas y tabaco  Vestimenta y calzado  Alojamiento y otros gastos del hogar  Artículos del hogar  Salud  Productos farmacéuticos  Transporte  Comunicaciones  Ocio  Educación  Libros  Servicios diversos  Otros gastos

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MICROPAR 2010: Un Modelo de Microsimulación para el Sistema Tributario del Paraguay.

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