Story Transcript
Marco Presupuestario de Mediano Plazo en Nicaragua 2006-2014
Avances, perspectivas y desafíos
PRESUPUESTO CIUDADANO - EDICIÓN ESPECIAL
Presupuesto Ciudadano - Edición Especial
MARCO PRESUPUESTARIO DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014 Avances, perspectivas y desafíos Febrero 2011
[La visión de mediano plazo del presupuesto público permite apuntar hacia la conexión entre las políticas, las metas y la asignación de recursos, en un contexto de estabilidad y sostenibilidad fiscal. Sin esta conexión, la asignación presupuestaria corre el riesgo de ser arbitraria, subjetiva y discrecional]
DIRECCIÓN EJECUTIVA: C P COORDINACIÓN DE INVESTIGACION: C G R EDICIÓN: Á C I IEEPP INVESTIGACIÒN: A E. N M REVISION: E Á T P P ASISTENTE DE INVESTIGACIÒN: L L Q. DISEÑO GRÁFICO: L M G M, N. F .
CONTENIDO I.
INTRODUCCIÓN
Pág. 7
II.
MARCO CONCEPTUAL
Pág. 10
III. EXPERIENCIA INTERNACIONAL DE LOS MPMP
Pág. 14
IV. EL MARCO PRESUPUESTARIO DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA
Pág. 18
V.
PROCESO DE FORMULACIÓN
Pág. 18
CARACTERÍSTICAS DEL MPMP
Pág. 20
METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN
Pág. 22
OBJETIVOS Y PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL MPMP
Pág. 23
ELEMENTOS QUE FAVORECIERON LA FORMULACIÓN DEL MPMP
Pág. 26
EVALUACIÓN Y PERSPECTIVAS DEL MPMP 2006-2014
Pág. 29
MARCO EVALUATIVO
Pág. 29
EVALAUACIÓN CUANTITATIVA DEL MPMP
Pág. 30 Pág. 30 Pág. 33 Pág. 34 Pág. 34 Pág. 38 Pág. 41 Pág. 44
MARCO MACROECONÓMICO MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO INDICADORES DE EFICIENCIA PRESUPUESTARIA Indicador de Eficiencia Ejecutoria (IEE) Indicador de Eficiencia Asignativa (IEA) Indicador de Eficiencia de Endeudamiento Externo (IEEE) Indicador de Esfuerzo Social (IES)
EVALUACIÓN CONFORME LOS OBJETIVOS PLANTEADOS
Pág. 48
VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Pág. 50
VII. REFERENCIAS
Pág. 55
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
I. INTRODUCCIÓN
E
l presente trabajo, tiene como objetivo evaluar el avance del Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP), adoptado oficialmente por Nicaragua en 2006. A cinco años de su implementación es importante conocer el estado, avance y perspectivas de este valioso instrumento de formulación presupuestaria, dado que en él descansan objetivos de políticas públicas, transparencia fiscal y eficiencia presupuestaria. Aunque ha sido corto el tiempo para el pleno desarrollo de este instrumento, su incorporación en el Presupuesto General de la República tiene un significado importante para aproximar los objetivos de los planes nacionales de desarrollo y del programa macroeconómico con la asignación de los recursos, dentro de una perspectiva de mediano plazo y en un contexto de eficiencia y transparencia fiscal. El nivel de endeudamiento público del país y su alta dependencia de la cooperación externa hacen particularmente importante el interés de evaluar la utilidad del MPMP, dentro de una visión de sostenibilidad fiscal. Nicaragua es calificada dentro de la iniciativa de países pobres altamente endeudados, por lo cual toda la cooperación externa que recibe el país es en términos concesionales. Nicaragua, después de cumplir con los requisitos de la iniciativa, logró la condonación de la deuda externa en 2004, que significó un alivio de stock de deuda equivalente a más de la mitad de su Producto Interno Bruto. El interés por conocer la asignación del alivio HIPC y el de la cooperación concesional en los programas sociales abrió camino hacia la adopción del MPMP. Por otra parte, denuncias de manejos inadecuados de recursos externos también se convirtieron en presión para que el país adoptara medidas y mecanismos de transparencia fiscal. De esta manera, tanto los organismos multilaterales de cooperación como los bilaterales sumaron condiciones en sus estrategias de país, para que Nicaragua adoptará el MPMP y esto solo fue posible en 2006. Así mismo, un mayor involucramiento de la sociedad civil en señalar las debilidades presupuestarias y la defensa a los sectores sociales, constituyó un fuerte impulso al proceso de transparencia fiscal en el país. En este contexto, las exigencias de la sociedad nicaragüense por la rendición de cuentas a los funcionarios contribuyó a crear espacios para que el gobierno explicara su propuesta de pre-
7
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
supuesto a diferentes sectores del país. Sin embargo, la participación efectiva de la población en la formulación del presupuesto aun es débil, de tal manera que la opinión independiente expresada de diferentes formas y representada en profesionales, institutos de investigación, organismos no gubernamentales y partidos políticos, solo son un medio de presión pero no forman parte del proceso formal de formulación del presupuesto. En esta labor es justo reconocer el aporte del periodismo investigativo en el tema de la transparencia presupuestaria.
8
Al margen del interés de la comunidad internacional y la sociedad civil en la transparencia presupuestaria, la adopción del MPMP requería del cumplimiento de determinados requisitos técnicos, sin los cuales no era posible institucionalizarlo ni adquirir compromisos sobre el mismo. Estas condiciones se fueron creando a lo largo de la evolución y maduración de la formulación de los programas económicos del país. En este sentido, las reformas estructurales en el marco fiscal que llevó a cabo Nicaragua generó una visión fiscal de mediano plazo fundamentada en el principio de sostenibilidad. Por otra parte, el país logró la estabilidad macroeconómica en base a los alcances fiscales y de un mejor manejo monetario y cambiario, lo que se logró bajo el Programa acordado con el FMI (PRGF, por sus siglas en inglés)1 por un periodo de tres años. Así mismo, el país en un contexto más global formuló su estrategia de reducción de la pobreza desde el año 2000, bajo los programas (PRSP, por sus sigla en inglés)2 acordados con el Banco Mundial por un periodo de cinco años. Esta evolución de marcos de mediano plazo creó condiciones necesarias para la implementación del MPMP, que a la vez fue favorecido por la asistencia técnica recibida por el Gobierno de Nicaragua en materia de fortalecimiento institucional, formulación y evaluación presupuestaria. El 2005, las autoridades anunciaron que las condiciones para la adopción del MPMP estaban dadas, presentándose por primera vez en el presupuesto de 2006.
1 PRGF: Poverty Reduction and Growth Facility 2 PRSP: Poverty Reduction Strategy Paper
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
Aunque hay avances significativos en materia de política macroeconómica y presupuestaria también es cierto que prevalecen rigideces estructurales en el campo fiscal, que limitan los resultados del MPMP en términos de flexibilidad de orientación y asignación sectorial. El estudio muestra avances de cobertura, de priorización, de transparencia, y de impacto sectorial, pero quedan vacíos en la administración fiscal que no favorecen este instrumento operativo. El establecimiento de prioridades presupuestarias de mediano plazo es una visión que supera la técnica anual presupuestaria dando espacio para reasignar recursos en caso que los ingresos del gobierno se vean afectados. Sin embargo, existen rigideces que le restan flexibilidad de reasignación al MPMP. La atadura a proyectos de la mayor parte de la cooperación externa, el nivel del gasto institucional, la alta representatividad del gasto tributario y la prioridad del servicio de la deuda pública, reducen el espacio “asignador” dentro del MPMP. No obstante, el hecho de conciliar prioridades con recursos en una vía de mediano plazo, permite programar el alivio de recursos una vez hechas las reformas del caso. En muchos países el MPMP ha contribuido a la reducción de estas rigideces.
9
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
II. MARCO CONCEPTUAL
L
10
as expectativas de los MPMP en relación al mejoramiento de la eficiencia presupuestaria se centran en que las políticas públicas, principalmente las reformas estructurales y de inversión, generan efectos de impacto a mediano plazo, que transcienden la visión del presupuesto anual. En países que han tenido necesidad de emprender reformas fiscales de largo alcance, en donde la inversión pública en infraestructura es predominante, y en los que han adoptado estrategias para reducir la pobreza, la ley presupuestaria anual comúnmente utilizada tiene serias limitaciones para la asignación eficiente de los recursos porque su visión es coyuntural y no estructural. El MPMP surge como una opción de planificación de mediano plazo, en el que la relación entre políticas, metas y asignación de recursos es más próxima. Hay que considerar que muchas de las decisiones de corto plazo pueden decidir el gasto a futuro, tal es el caso del servicio de la deuda pública, el gasto de mantenimiento y las necesidades de mayor capital humano y equipamiento. Cuando no se consideran estos aspectos se puede conducir a niveles de gastos insostenibles con efectos en la estabilidad macroeconómica y en la competitividad de la economía como un todo3. Es en este horizonte donde el MPMP brinda una mejor perspectiva de las responsabilidades fiscales y de la eficiencia del desempeño público. En este contexto el MPMP ha sido identificado como una herramienta institucional de alta gerencia pública que persigue la asignación eficiente de los recursos con una visión de mediano plazo entre las instituciones del Estado, con un anclaje en los planes nacionales de desarrollo y en el marco macroeconómico. De acuerdo con esta definición es necesario contar de previo con una estrategia nacional que determine las prioridades del desarrollo económico, una visión de mediano plazo de la política fiscal y las prioridades sectoriales reflejadas en las instituciones que componen el aparato estatal. Las proyecciones de los agregados macros, las metas de crecimiento del PIB y la inflación resultan fundamentales para la formulación del MPMP. Mucha de esta información fluye de los programas acordados con el Fondo Monetario Internacional, los programas de gobiernos plasmados en los planes nacionales, y las estrategias de reducción de pobreza, como es el caso de los países denominados HIPC4. 3 Ver Gabriel Filc y Carlos Scartascini, Los Marcos de Mediano Plazo y el Proceso Presupuestario en América Latina; Banco Interamericano de Desarrollo, junio 2007. 4 HIPC: Highly Indebt Poor Countries.
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
Sin embargo, más que proyectar estadísticamente el presupuesto, la base conceptual del MPMP plantea un objetivo de eficiencia presupuestaria en la asignación de recursos. Por tanto, la compatibilidad de la oferta de recursos disponible del Estado y los objetivos estratégicos sectoriales definen una política de racionalización de recursos con objetivos de mediano plazo, en un marco de estabilidad macroeconómica. Por lo anterior los mecanismos para formular el presupuesto anual no son suficientes para formular el MPMP. Hay coincidencia a nivel internacional en que la formulación de un MPMP debe concebirse en un contexto más amplio, reconociendo que el MPMP es parte de un proceso más complejo. Este proceso tiene los siguientes elementos: A. Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP).- Determina el norte de la política fiscal, establece los límites del gasto público, identifica las fuentes de ingresos y establece los objetivos en términos del déficit fiscal sostenible. Incluye proyecciones del balance fiscal a nivel agregado del sector público, y considera la estrategia de endeudamiento público. El MFMP es un componente importante del programa macroeconómico acordado con el Fondo Monetario Internacional, que es de obligatorio cumplimiento para calificar con buen desempeño. El MFMP debe ser consistente con el programa monetario y los objetivos de balanza de pagos. Sin embargo, su mayor identificación es con el objetivo de tasa de inflación y de crecimiento económico. B. Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP).- Contiene los estimados presupuestarios de mediano plazo de los gastos de las entidades públicas y órganos ministeriales. El objetivo es asignar recursos entre las entidades y organismos del gobierno de acuerdo a sus prioridades estratégicas, en consistencia con los objetivos fiscales globales. Pero también el MPMP incluye proyecciones de gasto a nivel sectorial los cuales deben tener una relación directa con las metas a alcanzar en el sector. El MPMP tiene como objetivo otorgar previsibilidad de los recursos a las distintas unidades que son presupuestadas, dar mayor transparencia a la formulación y seguimiento presupuestario, y establecer un vínculo entre las políticas, los objetivos y los recursos del Estado, como un factor de eficiencia presupuestaria.
11
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
C. Marco de Gasto Sectorial de Mediano Plazo (MGSMP).- Tiene una visión microeconómica sustentada en las políticas sectorial, metas, programas y proyectos. La desagregación a este nivel incluye la determinación de los costos de las metas como el insumo importante para determinar los montos de financiamiento a cada programa o proyecto. La velocidad con que se quieran alcanzar las metas también influirá en los montos de recursos a asignar por año. La sumatoria de los costos individuales de los programas (más los gastos operacionales) determinará los montos de recursos asignados a cada institución a ser presupuestada, como lo establece el marco legal del presupuesto. La intención de agregar un presupuesto por programa y resultados, es aumentar la eficiencia en la asignación de los recursos públicos.
12
A mediano y largo plazo debe visualizarse cambios estructurales en la asignación de recursos, como un indicador de eficiencia distributiva compatible con los objetivos de los planes de desarrollo de un país. Dado que la restricción presupuestaria macroeconómica consistente con los objetivos de inflación y crecimiento económico impone un límite del gasto público a nivel global, es necesario crear espacios fiscales para aumentar el gasto en los sectores de mayor prioridad como educación y salud. Así mismo es necesario enfatizar en el mejoramiento de la calidad del gasto público, que exige reducir el gasto no prioritario, mejorar la formulación de los programas y proyectos, y reducir el gasto burocrático. Por otra parte, el planteamiento de aumento de la base tributaria tiene más sentido y justificación política si el aumento de los ingresos generados por esta reforma se asignan eficientemente a los sectores identificados como estratégicos para el desarrollo. En este contexto es importante que la implementación del MPMP sea acompañada por un proceso de evaluación y seguimiento, que de pautas correctivas en alerta temprana y planteamientos firmes en la reformulación presupuestaria. Conceptualmente, la evaluación presupuestaria se entiende como un proceso de análisis técnico, mediante el cual se verifica el avance f ísico y financiero en relación a lo establecido en el MPMP, comparando los objetivos y metas después de efectuar los gastos programados. En su etapa superior la evaluación presupuestaria por resultado busca medir el impacto de la política fiscal en términos
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
de logros sociales y económicos. La identificación de factores que impiden el avance en las metas será determinante para alinear el presupuesto a los objetivos de mediano plazo. En este contexto los objetivos de la evaluación presupuestaria se centra en determinar el grado de eficacia y eficiencia de la asignación presupuestaria, proponer medidas correctivas, y explicar los desvíos presupuestarios y el grado de previsibilidad de los recursos. La evaluación presupuestaria de los programas de desarrollo constituye una valiosa fuente de información para reprogramar el gasto público.
13
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
III. EXPERIENCIA INTERNACIONAL DE LOS MPMP
L 14
a experiencia internacional de los MPMP data de la década de los setenta del siglo XX en Europa y África, la que tuvo como factor común de surgimiento la previsión administrativa, la eficiencia asignativa, y la flexibilidad correctiva. La revolución tecnológica, la rapidez del proceso de globalización y las recurrentes crisis económicas en el mundo, exigieron mayor capacidad de planificación, niveles previsorios más significativos, ajustes estructurales y reformas económicas, de tal manera que la visión de mediano plazo se impuso sobre la coyuntural, lo cual definió a la vez una nueva visión presupuestaria con mayor flexibilidad de ajuste, con una ruta más próxima entre los objetivos de mediano plazo y la asignación de recursos, y nuevas herramientas de evaluación presupuestaria y análisis de impacto. En el marco de la conformación de la Unión Europea, uno de los requisitos clasificatorios para conformar la OCDE consistió en el cumplimiento de metas fiscales, lo cual dio impulso a la adopción de los MPMP. En América Latina la adopción de los marcos presupuestarios de mediano plazo es de reciente data, y Nicaragua uno de los casos más recientes (2006). En los países desarrollados los MPMP han estado presente desde los años sesenta del siglo XX como escenarios indicativos de proyecciones de gasto e ingresos del sector público. La madurez de los mismos tomó su tiempo en la medida que la visión fiscal de mediano plazo fue ampliando su horizonte, que los cambios del pensamiento económico reformulaban el papel de la política fiscal, y en la medida que los países se enfrentaron a verdaderas crisis fiscales. Ejemplos en esta trayectoria de los MPMP: Alemania que adoptó en 1969 la obligatoriedad del presupuesto plurianual, el Reino Unido lo hizo en 1980 y Australia en 1982. Hoy casi todos los países europeos, a excepción de Grecia, Chipre y Luxemburgo, han adoptado el MPMP como una herramienta presupuestaria que se combina con el ejercicio de la planificación. En la década de los noventa del siglo XX el Banco Mundial impulsó la implementación de los marcos presupuestarios de mediano plazo en los países de menor desarrollo. Las estrategias de desarrollo y reducción de la pobreza5, impulsadas por este organismo formularon su asistencia financiera
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
a mediano plazo identificando la necesidad de contar con un instrumento presupuestario que permitiera la previsibilidad de los recursos y determinara las prioridades de la cooperación externa. No es de extrañarse entonces que países del África, Asia y Latinoamérica beneficiarios de la iniciativa HIPC incorporaran en su estrategia presupuestaria los MPMP. En septiembre de 1999 este organismo acompañado con el FMI aprobó un marco para que los préstamos en condiciones concesionarias otorgados por el Banco Mundial y el FMI, se enfocaran más en la reducción de la pobreza. Durante el mismo período, la Cumbre del Milenio de la ONU culminó con la adopción de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), mediante los cuales la comunidad internacional podría evaluar los avances. Estas dos iniciativas, propiciaron la adopción de los MPMP en los países con menor desarrollo. En América Latina la experiencia de los MPMP es más reciente a pesar que el Continente sufrió con intensidad la insostenibilidad fiscal, producto de su alto endeudamiento externo. Los países latinoamericanos han adoptado el MPMP con diferencias importantes en su profundidad y en su marco legal. Muchos marcos presupuestarios son de reciente data, unos nacieron bajo leyes de responsabilidad fiscal y otros bajo leyes de administración financiera. Una característica importante en muchos países es la coincidencia de la periodicidad del marco presupuestario de mediano plazo con el ciclo político. En este entorno, Brasil resalta con el MPMP más desarrollado de la región de dieciocho países con MPMP. Brasil ha incorporado la consistencia presupuestaria de mediano plazo, vinculando el presupuesto del gobierno federal con el Plan Nacional de Desarrollo en una perspectiva de cuatro años. En 2006, Paraguay, Colombia, Honduras, Nicaragua y Guatemala6, adoptaron o fortalecieron su MPMP formalmente. En general, los MPMP en América Latina no han corrido mucho tiempo y es muy temprano para esperar cambios importantes en la eficiencia presupuestaria asociados a este instrumento7.
5 Banco Mundial, FMI: Informe conjunto sobre los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza. Nota conceptual 2005. 6 Guatemala a pesar de incluir un anexo de MPMP desde 2003 en su presupuesto anual, fue en 2006 cuando se le incorporó una visión estratégica que asocia las metas de los planes multianuales de los ministerios con la asignación de recursos. 7 Ver Gabriel Filc y Carlos Scartasisni, Op. Cit.
15
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
Sin embargo a nivel global, la experiencia internacional muestra al día de hoy que aquellos países que asumieron con mayor rapidez los MPMP, estaban mejor preparados para enfrentar las crisis económicos mundiales. Aquellos países europeos que habían logrado la estabilidad y sostenibilidad fiscal en un marco macroeconómico estable, la previsibilidad y flexibilidad fiscal que identificaba a los MPMP, permitió una mayor capacidad de ajuste presupuestario, reduciendo el impacto de la reciente crisis financiera internacional. Sin embargo, aquellos países que no habían avanzado en este campo como Grecia, se vieron en dificultades contaminando al resto de países a través de la adquisición de la deuda soberana. Esta experiencia también fue notoria en América Latina, donde en las últimas décadas la región se había sometido a sendos programas de ajustes estructurales, fortalecido sus programas macroeconómicos, y adoptado el MPMP con buen suceso.
16
En general, la experiencia internacional puede mostrar varias lecciones positivas en relación a los marcos presupuestarios de mediano plazo. Además de la previsibilidad, los MPMP motivaron un mayor compromiso político con la disciplina fiscal con una visión de prioridades, y para la cooperación externa un mejor acoplamiento de los recursos con programas y proyectos de impacto. En muchos países el tema de sostenibilidad de deuda ha sido asumido como un objetivo de política fiscal. Aunque no existe una metodología única para la formulación y elaboración de los MPMP, pueden identificarse características comunes en la mayoría de ellos. Entre ellas cabe destacar: A. La previsibilidad de los recursos que permite el MPMP orientar una política de endeudamiento público eficiente y sostenible. B. La visión de mediano plazo de metas de desarrollo social y económicas incorporadas en los MPMP compatibles con metas de estabilidad macroeconómica. C. Las restricciones presupuestarias incluidas en los MPMP presiona a la búsqueda de la eficiencia asignativa y al mejoramiento de la calidad del gasto.
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
D. El sustento en un marco fiscal de mediano plazo y proyecciones macroeconómicas, facilita la previsibilidad de los recursos disponibles en un contexto de estabilidad de precios. E. El sustento en un macro de gasto sectorial de mediano plazo, define las prioridades y metas hacia donde dirigir los recursos, lo que exige priorizar la demanda de recursos. F. El papel indicativo y la flexibilidad mostrado en el diseño de los MPMP, que no establecen ninguna conexión legal con la ley del presupuesto anual aprobada por los congresos. G. Las proyecciones presupuestarias, no se interpretan como derechos adquiridos, a menos que la proyección del gasto tenga un elemento legal de soporte. Esto sucede cuando existen asignaciones presupuestarias por ley. H. Los MPMP son sensibles a los shocks externos, a los conflictos políticos, y los efectos de los desastres naturales. I. Tiene un origen común en los presupuestos de mediano plazo de los planes de inversiones públicas. J. Han sido creados y adoptados por los países en base a un mandato legal que obliga a incluir en la ley de presupuesto anual, las proyecciones indicativas del presupuesto de mediano plazo. K. Los MPMP, necesitan de un marco institucional adecuado. Las debilidades institucionales se reflejan en la ineficiencia de la ejecución presupuestaria producto de una pobre formulación de políticas y poco alcance de la visión estratégica definida.
17
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
IV. EL MARCO PRESUPUESTARIO DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA PROCESO DE FORMULACIÓN
E
18
n los últimos veinte años Nicaragua ha avanzado hacia una visión de política fiscal sostenible a mediano y largo plazo. En este contexto, la evolución presupuestaria ha recorrido el largo trecho que separa el presupuesto público de una economía planificada y el de una economía de mercado, modelos que han sido identificados con el tipo de gobierno político adoptado. Lo anterior explica el grado de profundidad que ha tenido la reforma fiscal en Nicaragua, y los diferentes niveles de intervención del Estado en la economía. La reducción del tamaño del sector público desde 1990 con la privatización de las corporaciones estatales productivas, transporte, telecomunicaciones, con el cierre de los bancos estatales y la reducción de las fuerzas armadas; la condonación de la deuda externa en el marco de la iniciativa HIPC; la adopción de estrategias de reducción de la pobreza y planes de desarrollo de mediano plazo, y las reformas fiscales adoptadas en la última década, son elementos fundamentales que contribuyeron a la adopción e implementación del MPMP en Nicaragua. En la práctica el programa de inversión pública sirvió de punta de lanza para determinar una visión de mediano plazo en el presupuesto desde los noventa. El programa de inversión pública (PIP) institucionalizado en el Sistema Nacional de Inversión Pública, representó el primer esfuerzo de programación de mediano plazo en el contexto de la formulación del presupuesto general de la República. La programación de desembolsos de los recursos externos que financian la mayor parte del PIP, se visualizaba a mediano plazo con la intención de establecer un plan de ejecución de las obras, un plan de desembolsos, y determinar el coeficiente de contrapartida nacional. Esta visión permitía también establecer parámetros para la política de gestión de recursos y endeudamiento externo. En los planes de desarrollo, el PIP constituía la pieza fundamental para determinar los objetivos del endeudamiento público a futuro y determinar las brechas financieras sectoriales.
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
Sin embargo, a parte de los avances en inversión y servicio de deuda, la previsibilidad del gasto corriente representó un reto para la programación financiera de mediano plazo. La previsibilidad del gasto corriente muchas veces se tornó incierta, no solo por que el presupuesto anual no permitía visualizar el potencial de gasto corriente de los proyectos en ejecución, sino porque nuevas leyes con beneficios sectoriales significaba un gasto fiscal no visualizado, o porque el gasto corriente se disfrazaba como gasto de capital para cumplir parámetros de ahorro del sector público dentro de los programas acordados con el FMI. Por otra parte, el gasto corriente mostró mayor susceptibilidad a las campañas electorales, a la curva de aprendizaje de los nuevos gobiernos, y a los gastos discrecionales de los funcionarios públicos. A pesar de las políticas de austeridad que muchas veces fueron anunciadas éstas no tuvieron impactos significativos en el ordenamiento del gasto corriente, salvo las transferencias que por ley era obligación programar. Estos comportamientos diversos del gasto de capital y el gasto corriente, crearon un mecanismo perverso de ajuste fiscal. Dado los techos del gasto a nivel macro, cuando el gasto corriente excedía los límites el ajuste se realizaba reduciendo el gasto de capital, desacelerando la ejecución de las obras. Esto fue siempre inconsistente con los objetivos del crecimiento económico, que se sustenta en la formación bruta de capital y en el aumento de la competitividad de la economía. Esta prioridad sobre el gasto corriente causó un rezago importante en la infraestructura económica y social, y un endeudamiento externo improductivo. Por otra parte, las demandas salariales siempre constituyeron un elemento de presión para el gasto corriente, así como el aumento del pago de intereses de la deuda pública. La prevalencia de la coyuntura sobre la visión de mediano plazo, fue la típica característica de los presupuestos anuales durante los noventa, lo que dejó a la deriva la previsibilidad de una estrategia de endeudamiento externo con miras a crear las condiciones para el desarrollo. La adopción del MPMP en 2006 constituyó un avance para mejorar las perspectivas presupuestarias, y prever los cambios estructurales necesarios para avanzar hacia los objetivos que planteaba el Plan Nacional de Desarrollo. Aunque cinco años de implementación no es mucho tiempo para haber logrado estos objetivos, podrían generarse tendencias que identifique mayores grados de eficiencia en la formulación e implementación de la política presupuestaria. El MPMP como una alternativa presupuestaria que busca la integración de las polí-
19
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
ticas, metas y recursos en un contexto de mediano plazo, crea compromisos políticos y expectativas sectoriales que favorecen la mejor asignación de los recursos y el mejoramiento de la calidad del gasto. Nicaragua, después de un quinquenio de adopción del MPMP, puede mostrar avances en muchos aspectos cualitativos y estructurales, pero también muestra debilidades donde hay que trabajar con mayor decisión política. La importancia de que la formulación del MPMP sea una exigencia legal debe ser capitalizada para mejorar el impacto del MPMP.
20
Está claro que el presupuesto anual debe ser un instrumento superado y se debe considerar como parte de la ejecución corriente del MPMP. Las evaluaciones del presupuesto anual mostraban varios aspectos negativos en la ejecución presupuestaria. La sub ejecución del programa de inversión pública resaltaba como uno de los más importantes, pero también la imprevisibilidad de recursos externos y la sub estimación de los ingresos contribuían a generar ineficiencia presupuestaria. Por otra parte, por el lado del gasto se mostraban registros inadecuados en las cuentas fiscales, este es el caso de del gasto corriente disfrazado como gasto de capital, pero además muchas iniciativas de leyes aprobadas contenían ocultos gastos potenciales que no se medían de previo, lo que afectaba de manera sorpresiva al presupuesto año con año. Finalmente, las rigideces fiscales expresadas en el gasto tributario y gasto constitucional, le imprimió poca flexibilidad al presupuesta general de la República. Los efectos de estos factores en el presupuesto anual nunca fueron visibles, lo que propiciaba recurrentemente las reformas presupuestarias en el transcurso del año.
CARACTERÍSTICAS DEL MPMP Las características del MPMP en Nicaragua son comunes a otras experiencias internacionales, sin embargo existen diferencias de profundidad y alcance en su formulación. En el caso de Nicaragua su cobertura está limitada al gobierno central, es decir a todos aquellas entidades sujetas a la ley presupuestaria anual. En este sentido no cubre todo el sector público no financiero definido para fines del programa macroeconómico acordado con el FMI8. Parte de su formulación 8 En este caso la definición del Sector Público no Financiero incluye: Gobierno Central, las empresas públicas de servicios (INE, ENACAL, TELCOR, ENAP), el Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS), y la Alcaldía de Managua (ALMA).
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
es definido en contextos opuestos el global y el sectorial, que definen el punto medio donde se igualan la oferta y demanda de recursos en el marco presupuestario de mediano plazo. Esto es lo que se conoce como la formulación presupuestaria de arriba hacia abajo (límites macroeconómicos consistentes con el objetivo de la estabilidad), y de abajo hacia arriba (demandas sectoriales de recursos). La formulación del MPMP parte de un enfoque financiero macroeconómico que determinan los límites del gasto público. Esta característica financiera persiste en la formulación del presupuesto de cada entidad del gobierno, que a pesar que se formulan metas indicativas sectoriales a lograr, la falta del factor de costeo de metas no permite ligar recursos con metas en muchos sectores. Salvo para los proyectos de inversión pública donde el costo de las obras es más evidente permite una mejor aproximación de metas y recursos, en el caso de las metas sociales es menor esta aproximación. El costeo de metas es uno de los problemas de mayor importancia que limita la eficiencia asignativa presupuestaria. La insuficiencia de registros de costos de metas sociales, tanto en el sector público como en el privado, no permite establecer un vínculo directo entre la asignación financiera y las metas a nivel nacional9. Otra característica común de los MPMP es su carácter indicativo, lo que le da flexibilidad para ajustar la dirección del presupuesto. La no obligatoriedad legal de cumplimiento de las metas presupuestarias establecidas a mediano plazo, se convierte en una ventaja frente factores exógenos que afectan el presupuesto. En el marco de la ley presupuestaria anual se incluye como anexo el MPMP, pero la Asamblea Nacional solo aprueba el presupuesto anual remitido por el Ejecutivo. La discusión y reformulaciones del gasto solo se centra en el contexto anual. El MPMP es indicativo de tendencias, y de acuerdo a los resultados de la ejecución presupuestaria anual, el desempeño de la economía, y las nuevas proyecciones elaboradas por el Banco Central, se ajusta la senda presupuestaria de los próximos tres años. En la práctica esta flexibilidad ha permitido a las autoridades ajustar el MPMP frente a los shocks externos que han afectado el programa económico, el flujo de recursos a la economía, y la capacidad presupuestaria del Gobierno. 9 Ver trabajo de Naciones Unidas sobre metodología para el costeo de metas de Educación, Salud., Agua y Saneamiento al 2015. NNUU, 2002.
21
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN La metodología de evaluación utilizada en este trabajo contiene dos aspectos: uno cualitativo que apunta a determinar si ha mejorado el entorno de transparencia del MPMP, y otro cuantitativo que apunta a determinar tendencias de eficiencia presupuestaria. En el primer caso, la estrategia gradual de adopción del MPMP a nivel institucional ha requerido un esfuerzo por incorporar nueva información sectorial en términos de metas y recursos de mediano plazo con el supuesto de que se integran con la política fiscal y las metas de desarrollo de mediano plazo, esto sin duda constituye un factor de transparencia. Sin embargo, es necesario evaluar otros aspectos que definen la transparencia presupuestaria. En el segundo caso, dado el corto tiempo de implementación del MPMP no es posible cuantificar el impacto directo de este instrumento, sin embargo, durante el periodo de implementación puede evaluarse si hay señales de eficiencia en el comportamiento de algunos indicadores. Para ello se han construido los siguientes indicadores:
22
A. Índice de eficiencia ejecutoria (IEE): Mide la capacidad de gestión y ejecución de los recursos asignados a cada entidad ejecutora. La ineficiencia ejecutoria puede tener varias causas desde una mala programación hasta la ineficiencia institucional. Se mide como la relación entre la Ejecución efectiva y el Presupuesto Aprobado por el Congreso. El denominador excluye las reformas presupuestarias porque se desvirtúa el verdadero esfuerzo de la gestión pública. B. Índice de eficiencia asignativa (IEA): Este índice trata de observar cambios estructurales en la asignación de los recursos en términos reales hacia los sectores prioritarios. Estos cambios solo pueden visualizarse a mediano y largo plazo. Sin embargo, cuando por el lado de los ingresos se notan incrementos significativos, la cuestión a medir es hacia donde se van esos recursos. También cuando hay recortes presupuestarios, la pregunta es a quien recortarle. Para fines de este trabajo se trata de identificar si existe una tendencia de asignar más recursos al gasto de capital, a educación y a salud. Para construir el índice se ha tomado como base el año 2005 (2005=100). Este índice se ha elaborado en términos reales es decir el gasto en términos del PIB.
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
C. Índice de eficiencia de endeudamiento externo (IEEE): Este índice trata de medir la proporción de la deuda pública que es dirigida a la formación bruta de capital. Este es un parámetro de sostenibilidad de deuda en el sentido de que la formación bruta de capital amplía la base tributaria al hacer crecer el PIB a mediano y largo plazo. Bajo esta premisa se genera capacidad de pago para la deuda pública. Se mide relacionando el déficit de recursos para gasto de capital y los desembolsos externos. D. Índice de esfuerzo social (IES): Este índice trata de medir la porción de gasto dirigido a la reducción de la pobreza. Su base de medición se hace en términos reales relacionando el gasto social con el PIB. El índice global está construido con el gasto de pobreza y el sectorial con educación y salud. Los IES relacionan las tasas de crecimiento de los ingresos (gastos) con las tasas de crecimiento del gasto en pobreza, en educación y salud. E. Índice de transparencia presupuestaria (ITP): Este índice mide la opinión de los principales usuarios del presupuesto. Se construye en base a una encuesta. La última encuesta para Nicaragua se hizo en 200710. Este trabajo no incluye este índice.
OBJETIVOS Y PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DEL MPMP Al momento de asumir legalmente la responsabilidad de la elaboración del presupuesto de mediano plazo, el Gobierno de Nicaragua planteó la gradualidad de adopción del MPMP y los objetivos a lograr. En la exposición de motivos, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), formuló los siguientes tres objetivos:
10 CISAS (Centro de Información y Servicios de Asesoría en Salud), índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2007 – Resultados para Nicaragua, Octubre 2007.
23
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
A. Previsibilidad en el flujo de fondos a las instituciones. Sustentado en el marco fiscal y la programación financiera de mediano plazo, piezas fundamentales del programa macroeconómico acordado con el FMI, y en las prioridades del programa de Gobierno (Plan Nacional de Desarrollo). B. Vínculo directo con la política. Sustentado por el marco presupuestal del Plan Nacional de Desarrollo, el cual define la política económica y social del Gobierno a cinco años y su correspondiente soporte financiero11. C. Transparencia. Soportado por programas de fortalecimiento institucional y modernización del Estado, financiados por la comunidad internacional, y por las condicionalidades de transparencia incluidas en las operaciones de préstamos.
24
Aunque el Gobierno definió estos objetivos globales, en la práctica el objetivo central de MPMP seguía siendo la sostenibilidad fiscal. Desde esta perspectiva, los techos de gasto a mediano plazo definidos en el marco de los programas con el FMI determinaba el techo global de recursos a ser distribuidos entre las instituciones del gobierno central, de tal manera que dentro del perfil del MPMP solo correspondía determinar la asignación sectorial de la manera más eficiente posible. Pero esto también significaba mejorar la capacidad de ejecución presupuestaria, afinar la programación de desembolso, y mejorar las técnicas de evaluación y seguimiento del presupuesto. En este sentido, los objetivos de eficiencia presupuestaria estaban visualizados a mediano plazo, a la par de los objetivos macroeconómicos y de reducción de la pobreza. El MHCP ha identificado este proceso de la siguiente manera12: A. Formulación de un marco de planificación estratégica. Contenido en el Plan Nacional de Desarrollo Operativo (PNDO), el cual contenía la
11 En 2007, el Gobierno de Nicaragua y el FMI acordaron incluir en el programa económico (PRGF) las metas sociales prioritarias. Por primera vez había una relación directa entre el programa macro y las prioridades sectoriales del Plan Nacional de Desarrollo. 12 Nicaragua: Presupuesto General de la República 2006; Anexo: Marco Presupuestario de Mediano Plazo 2006-2008, octubre 2005.
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
política sectorial y el marco de planificación para educación, salud y transporte (carreteras), como plan piloto. Otros sectores tenían marcos menos desarrollados, pero los principales conceptos de la planificación estratégica están bien difundidos en el sector público, (Enero 2004). B. Decisión política y aprobación oficial para la adopción del MPMP. Esta decisión se tomó a comienzos de 2005, y el equipo técnico procedió a la elaboración de una Estrategia para el Desarrollo de un Marco Presupuestario de Mediano Plazo en Nicaragua, (Abril 2005). C. Aprobación del marco legal que definiría la obligatoriedad del Estado de asumir esta herramienta13. En julio 2005, fue aprobada la Ley de Administración Financiera y de Régimen Presupuestario (Ley 550), en la cual se especifica la base legal de este nuevo proceso. Específicamente esta Ley define lo siguiente: i.
Contenido que debe incluirse en MPMP (Artículo 37): Ingresos por rubros, egresos según tipo de gasto y organismo, metas físicas y de producción de bienes y servicios. Programa de inversión pública, programa de desembolsos externos, evolución de la deuda pública, descripción de la política presupuestaria, y criterio que sustenta las proyecciones y los resultados económicos y financieros.
ii. Adopción de la metodología del Marco Presupuestario de Mediano Plazo (Artículo 183) en las instituciones del sector público en forma gradual. D. Divulgación a la comunidad donante y organismos financieros de la estrategia, para su involucramiento y apoyo en el proceso, (JunioSeptiembre 2005).
13 Otras leyes como la Ley General de deuda Pública aprobada en 2003 (Ley No. 477), la aprobación del código tributario en 2005, y otras leyes de disciplina fiscal contribuirían a la implementación del MPMP.
25
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
E. Elaboración del Presupuesto General de la República 2006 conteniendo como anexo un MPMP. Este estaba constituido por proyecciones financieras, metas físicas de producción de bienes y servicios de al menos dos ejercicios presupuestarios subsiguientes al ejercicio presupuestario 2006. Se estableció que las proyecciones presupuestarias no tendrían carácter vinculante, (Octubre 2005). F. Adopción gradual de la metodología de MPMP por todas las instituciones del sector público, para que en un período no mayor de tres años después de haber entrado en vigencia la presente ley éste se haya implementado en todas las instituciones del Sector Público.
26
Las autoridades nicaragüenses estimaron que la gradualidad de implementación institucional era necesario, en tanto no todos los organismos sujetos a la ley presupuestaria anual estaban listos para asumir el MPMP. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público dejó claro que este proceso en el siguiente párrafo. “Se concibe que la estrategia general de Nicaragua para implementar un MPMP inicie con la formulación presupuestaria del año 2006 y alcance su madurez en la formulación presupuestaria de 2008. Inicialmente el MFMP y el MPMP serían elaborados a partir de proyecciones de grandes agregados y los MGSMP únicamente serían preparados para tres instituciones pilotos: MECD, MINSA y MTI. El proceso MPMP será extendido al resto de las instituciones presupuestadas en el transcurso del siguiente año, de manera que para el 2007 sea posible tener un MPMP funcionando completamente. El MPMP sería consolidado y ajustado durante 2008”14.
ELEMENTOS QUE FAVORECIERON LA FORMULACIÓN DEL MPMP A 2005, Nicaragua había logrado consolidar su política fiscal eliminando el factor del riesgo inflacionario que representó en la década de los ochenta y noventa. Los factores que definieron los logros fiscales fueron: un perfil macroeconómico 14 República de Nicaragua: Anexo al Presupuesto General de la República 2006, “Marco Presupuestario de Mediano Plazo”, página 8, Enero 2006
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
propicio para controlar la inflación y favorecer el crecimiento económico; la reducción del tamaño del Estado y la reducción de su papel interventor en la economía; las reformas tributarias ampliando la base tributaria y modernizando la administración de los tributos; la condonación de la deuda externa y el alivio para la reducción de la pobreza; la política de ajuste de las empresas públicas de servicios; la aprobación de leyes de beneficio sectorial que definían las prioridades del Estado a mediano plazo; los programas de fortalecimiento institucional, y el apoyo sostenido de la comunidad internacional desde 1990. Todos estos factores facilitaron no solo la formulación cuantitativa del MPMP sino también la formulación cualitativa del presupuesto anual, concebido ahora como parte ejecutoria del MPMP. A nivel político, el retorno a la economía de mercado y la voluntad de llevar a cabo las reformas estructurales en el marco de las condiciones de los programas acordados con el FMI y Banco Mundial, favoreció el proceso de consolidación y modernización presupuestaria. Desde 1994 Nicaragua se acogió a los programas de reformas estructurales de tres años del FMI denominados ESAF15, dentro del marco de la iniciativa de países pobres altamente endeudados. El proceso de privatización, los programas para reducir las pérdidas técnicas de las empresas de servicios públicos, las reformas a los tributos, y el desarrollo del marco legal para reducir la discrecionalidad en el ejercicio público y aumentar la transparencia presupuestaria, favorecieron también la formulación y adopción del MPMP en 2006. En 2007, el nuevo gobierno avanzó en el diseño de estos programas incluyendo al sector social para comprometer a los organismos multilaterales en una visión más ajustada a lograr una mejor distribución del ingreso, todo lo cual era compatible con los objetivos de mediano plazo establecidos en las estrategias del gobierno16. Así mismo, un mayor involucramiento de la sociedad civil en señalar las debilidades presupuestarias, y la defensa a los sectores sociales, constituyó un fuerte impulso a la democratización del presupuesto general de la República. Las denuncias de abusos de los recursos del Estado, de gastos suntuarios, de gastos discrecionales, y otras prácticas viciadas, constituyeron alarmas para mejorar la 15 ESAF: Enhanced Structural Adjustment Facility, posteriormente llamado PRGF (Poverty Reduction and Growth Facility). 16 BCN: Nicaragua, Programa Económico - Financiero 2007-2010, agosto 2007.
27
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
transparencia presupuestaria, que se tradujo en una mayor demanda de información de parte de la población. Esta presión cívica, ha sido evidente en muchos países del mundo y ha conducido al mejoramiento de la información presupuestaria y al reconocimiento de la participación de la sociedad civil. En Nicaragua, existe un instancia institucional denomina el Consejo Nacional de Planificación Económica Social (CONPES)17, donde diferente sectores de la sociedad civil discutían el anteproyecto de presupuesto anual, y daban recomendaciones a las estrategias del Gobierno, instancia que se descontinuó a partir de 2007. Sin embargo, han sido a través de la voz independiente de organismos no gubernamentales profesionales, y partidos políticos donde se ha mantenido la voz viva de las demandas presupuestarias de algunos sectores, las denuncias de los malos manejos, y las opiniones técnicas sobre el presupuesto nacional.
28
17 Creado en 1999 con el Decreto Presidencial No.15-99. Publicado en la Gaceta Número 34 del 18 de febrero de 1999. La composición del CONPES fue reformada en 2007 por Decreto Presidencial No.113-2007, de noviembre 2007.
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
V. EVALUACIÓN Y PERPECTIVAS DEL MPMP 2006-2014 MARCO EVALUATIVO
D
efinir un marco evaluativo para el MPMP tiene como objetivo determinar el alcance de este trabajo y establecer pautas hacia el futuro. Para los fines de este trabajo el marco evaluativo se plantea desde las perspectivas de los fundamentos conceptuales con que fue planteado el MPMP, del programa cuantitativo con tendencia de tres años, de los resultados logrados en el primer quinquenio de implementación, y desde el alcance sectorial como objetivo primario de la asignación de recursos. El marco evaluativo, incluye la identificación de factores (positivos o negativos) que determinaron la formulación o afectaron la implementación del MPMP. Sin embargo, este documento no pretende ser una evaluación del programa macroeconómico que sobre el cual el banco central y el FMI se pronuncian periódicamente18, ni tampoco alcanza a ser un documento evaluativo de impacto. A parte se reconoce que la implementación del MPMP en Nicaragua durante el periodo 2006-2010 enfrentó factores adversos, que redujeron el grado de efectividad esperada. Tres factores afectaron directamente la implementación del MPMP durante el periodo 2006-2010, la crisis petrolera de 2008, la crisis política por los resultados de las elecciones municipales en ese mismo año, y la crisis financiera internacional de 2009. En el prime caso, el alza de los costos de los proyectos redujo el efecto real de la inversión pública; en el segundo, el retiro de la cooperación europea para apoyo presupuestario afectó el presupuesto a los sectores sociales19; y en el tercero, la caída de los ingresos tributarios generados por la contracción del comercio exterior, redujo la capacidad presupuestaria del gobierno en los últimos tres años de ejecución del MPMP. Estos factores obligaron al gobierno a replantar una y otra vez su MPMP de mediano plazo.
18 Las evaluaciones al Programa Macroeconómico y Marco Fiscal se encuentra en los informes de evaluaciones que realiza el FMI cada tres meses, en los informes anuales de Banco Central, y en los informes de ejecución presupuestaria del MHCP. 19 El Programa Económico Financiero (PEF) 2007-2010 acordado con el FMI, incluía US$301.3 millones de apoyo presupuestario para el periodo 2008-2010,
29
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
Por otra parte, factores derivados de decisiones políticas, afectaron al MPMP generando ajustes posteriores a su formulación inicial. Durante el periodo 20062010, el país entró en un proceso de ajuste fiscal que pretendía revertir en algunos sectores los efectos de las reformas en el marco de la privatización. A partir de 2007, el nuevo gobierno restauró la gratuidad de la salud y la educación, contuvo la privatización de las pensiones, inició un proceso de ajuste salarial para los maestros y trabajadores de la salud, e inició una serie de programas tendientes a reducir la pobreza en las zonas rurales. Así mismo, el gobierno llevó a cabo reformas tributarias que ampliaron la base de los contribuyentes, y aprobó una serie de leyes con beneficios sectoriales que significaron costos fiscales adicionales. Todas estas iniciativas, tuvieron su impacto en el MPMP, recién implementado.
EVALUACIÓN CUANTITATIVA DEL MPMP MARCO MACROECONÓMICO
30
La evaluación cuantitativa del MPMP tiene como objetivo establecer indicadores de eficiencia presupuestaria, para detectar cambios estructurales en la asignación de recursos. En este sentido se presenta dos aspectos relevantes en la evaluación del MPMP; uno, determinar el grado de estabilidad de los supuestos sobre el cual se soportó la formulación del MPMP. Estos supuestos, están contenido en el marco macroeconómico de mediano plazo y en el marco fiscal de mediano plazo. Dos, determinar tendencias de eficiencia presupuestaria a través de un esquema de indicadores construidos para tales fines. Utilizando información desde el año 2000 al 2014, podrá valorarse las tendencias de los principales indicadores de eficiencia presupuestaria definidos anteriormente. La visualización en tres momentos en el tiempo (antes, durante y futuro) da una visión de largo plazo suficiente para detectar cambios estructurales en la asignación de los recursos presupuestarios. Las proyecciones macroeconómicas para el periodo 2006-2010, dieron el soporte necesario a la formulación del primer MPMP elaborado en Nicaragua. Las proyecciones del crecimiento económico y de la tasa de inflación dieron la base para la proyección de los ingresos y gastos del gobierno para cada periodo de tres años, reconociendo que el tamaño del presupuesto de un país está en fun-
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
ción del tamaño de su economía20. El perfil de crecimiento de la economía establecido en el programa macroeconómico estableció una tendencia de aumento del PIB real entre 3.7% y 5.0% durante el periodo 2006-2010. Sin embargo, la economía se movió en forma inversa a la dinámica proyectada (Gráfica No.1). La economía continuó mostrando una desaceleración que había iniciado en 2005, hasta caer en la zona negativa en 2009 por los efectos de la crisis financiera internacional. De esta manera, el promedio del crecimiento del PIB durante el periodo 2006-2010 fue de 2.4%, por debajo del promedio programado de 4.5%. Las proyecciones del crecimiento del PIB real para el periodo 2011-2014 son modestas alcanzando un promedio de 3.6%, (Cuadro No.1).
6.0
Gráfica No. 1 TENDENCIAS DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO (MPMP 2006-2010) 5.3
Tasa de crecimiento del PIB
5.0 4.0 3.0
4.1
4.5
4.3
PIB Observado 5.0
5.0 4.3
4.7 4.2
3.7 3.2
3.0 3.0
3.9
5.0
5.0 4.5 PIB Proyectado
4.2 3.7 3.2
3.5
3.2
4.0
3.0
3.0
2.5
3.7
2.4
2.0 1.0
0.8
0.0 -1.0 - 1.5
-2.0 Fuente: BCN, MHCP
En términos de inflación, las proyecciones contemplaban un escenario descendente en un contexto de disciplina fiscal y política monetaria contractiva. Sin embargo, nuevamente la realidad mostró una tasa de inflación fuera del orden contemplado y opuestos al programa. Mientras en el marco fiscal de mediano plazo se contemplaba un promedio de tasa de inflación de 7.6% durante el perio20 Nicaragua tiene un PIB equivalente a US$6,375 millones (2010) y una carga tributaria de 18%, lo que define una potencialidad de ingresos equivalente a US$1,180. Honduras con una carga tributaria de 15% tiene una potencialidad de ingresos de US$2,000 millones porque su PIB es equivalente US$14,318 millones.
31
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
do 2006-2010, el promedio observado se situaba en 10.1%, después que en 2007 y 2008 se registraron tasas de inflación del orden de 17% y 14% respectivamente. Este impacto inflacionario provocado principalmente por el shock petrolero, produjo durante el periodo una caída en el ingreso real de los trabajadores y una reducción de la capacidad de ejecución real del gasto del gobierno. Muchas obras del programa de inversión pública quedaron desfinanciadas por el aumento en los costos de las obras de infraestructura. Las perspectivas inflacionarios se han anclado en una tasa promedio de 7.2% durante el periodo 2011-2014, (Cuadro No.1).
32
A pesar que la tasa de devaluación se mantuvo constante desde 2004, la inflación se movió por encima de ésta y generó un efecto nominal en el PIB per cápita. Si bien el alza de precios origina un PIB nominal mayor que el previsto que favoreció el PIB per cápita, este aumento no es sostenible en tanto no sea por el aumento del volumen de la producción. Como puede observarse en el cuadro siguiente, a mayores tasas de inflación mayor ingreso per cápita (2007-2008), a menor tasa de inflación menor ingreso per cápita. Esta relación directa del ingreso per cápita con la inflación quedó más clara en 2009 cuando la inflación se redujo a menos del uno por ciento, como efecto de la contracción de la demanda; en este año la tasa del PIB per cápita fue negativa, porque la reducción de precios no fue compensado por un aumento en la producción. De esta manera, se observó durante el periodo 2006-2010 que los resultados esperados en las proyecciones macroeconómicos no fueron posible ante las eventualidades presentadas, lo que motivó varios ajustes en el MPMP. Los resultados a este nivel no favorecieron los objetivos de previsibilidad de los recursos a los sectores, ni el objetivo de acercar la programación financiera a los resultados reales de los sectores. De tal manera, que el marco del gasto sectorial de mediano plazo, se movió más por una inercia de ajuste que por una dinámica de reestructuración presupuestaria. La conclusión en este punto es que los factores de shocks externos y los problemas de carácter político a lo interno del país no favorecieron los objetivos globales planteados en el MPMP.
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014 Cuadro No.1 MARCO MACROECONÓMICO PARA EL MPMP 2005-2014 PIB Constante Periodo
Programa
Inflación Promedio
Resultado Programa
PIB Observado
Tasa de Tipo de Resultado Devaluación Cambio
Población (Miles H)
US$
Per cápita
Tasa
2000
4.3
4.1
8.0
9.9
6.0
12.7
5,098
3,938
772
2001
3.0
3.0
8.0
4.7
6.0
13.4
5,174
4,102
793
2.6
2002
3.7
0.8
6.0
3.9
6.0
14.3
5,245
4,026
768
-3.2
2003
4.5
2.5
5.0
6.5
6.0
15.1
5,313
4,101
772
0.6
2004
5.0
5.3
4.0
9.3
5.0
15.9
5,381
4,465
830
7.5
2005
5.0
4.3
4.0
9.6
5.0
16.7
Promedio
4.2
3.2
5.4
6.8
5.6
15.1
5,450 5,312
4,872 4,313
894
7.7
812
3.0 18.1
2006
3.7
3.9
9.5
9.5
5.0
17.6
5,523
5,294
959
2007
4.2
3.2
7.3
16.9
5.0
18.4
5,596
5,691
1,017
6.1
2008
4.7
3.2
7.0
13.8
5.0
19.4
5,669
6,365
1,123
10.4 -4.6
2009
5.0
-1.5
7.0
0.9
5.0
20.3
5,742
6,149
1,071
2010
5.0
3.0
7.0
9.4
5.0
21.4
5,816
6,375
1,096
Promedio
4.5
2.4
7.6
10.1
5.0
19.4
5,669
5,975
1,054
2.4 6.5
2011
3.0
6.7
5.0
22.4
5,889
6,661
1,131
7.3
2012
3.5
7.2
5.0
23.5
5,965
7,008
1,175
3.9
2013
3.7
7.5
5.0
24.7
6,041
7,403
1,225
4.3
2014
4.0
7.5
5.0
26.0
6,118
7,862
1,285
4.9
Promedio
3.6
7.2
5.0
24.2
6,003
7,234
1,205
5.1
Fuente: Gobierno de Nicaragua (ERCERP, PND, PEF, PNDH)
MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO El marco fiscal de mediano plazo (MFMP), una de las piezas fundamentales del MPMP, fue estructurado en un contexto de estabilidad y sostenibilidad fiscal. El objetivo principal del marco fiscal de mediano plazo es reducir el déficit fiscal a niveles sostenibles. Nicaragua siendo un país con un alto coeficiente de endeudamiento, requiere generar superávit para enfrentar el servicio de la deuda. Por lo anterior, el manejo eficiente del endeudamiento público se convierte en un objetivo de política fiscal que medirá parte de la eficiencia presupuestaria. Las características del MFMP están asociadas a estos objetivos. Sin embargo, las proyecciones casi lineales de los agregados fiscales muestran un escenario pasivo, las cuales están en función de proyecciones conservadores del crecimiento económico. Esto es lo que se conoce como un escenario base cuyos supuestos determinan un piso del comportamiento de la economía y los resultados fiscales, indicando que no incluye reformas estructurales o la posibilidad de una política fiscal expansiva. A pesar de lo anterior se observan tendencias positivas en el gasto social y negativas en el gasto de capital.
33
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
Los resultados del periodo 2006-2010 muestran un énfasis en la reducción del déficit fiscal, lo que definió un anclaje del gasto público en relación al PIB. Sin embargo este condicionamiento de formulación, no evitó establecer prioridades en relación al gasto social. De esta manera, mientras el déficit fiscal del gobierno central antes de donaciones se programó con una tendencia que pasó de 5.2% del PIB en 2006 a 3.5% en 2014, el programa del gasto en pobreza mostraba una ruta de aumento de 12.6% del PIB a 14.0% en el mismo periodo, a pesar que las proyección del gasto se mantuvieron alrededor de 24% durante ese periodo. Las proyecciones muestran también un menor uso del ahorro externo para financiar el déficit fiscal y solventar el pago del servicio de la deuda (amortizaciones). Mientras en el 2006 el MPMP programaba 8.3% del PIB entre préstamos y donaciones en 2010 esta relación se reducía a 6.0% del PIB, programándose para el 2014 una menor dependencia con 5.2% del PIB. Cuadro No.2 MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO (Gobierno Central) En relación al PIB
34
Financiamiento
Gasto en Pobreza
Recursos Balance Balance Fiscal a/d Fiscal d/d Donaciones Préstamos Internos
Gasto de Capital
Total
Capital
-3.3
7.6
10.8
5.8
-3.1
8.4
12.6
7.5
4.1
-3.7
8.5
13.9
7.2
4.2
3.7
-3.5
6.8
13.7
6.0
-1.6
3.0
4.2
-2.5
7.3
14.0
6.2
-4.3
-1.8
2.5
3.5
-1.7
5.4
12.0
3.7
23.8
-4.7
-1.1
3.5
4.0
-2.9
7.3
13.2
6.1
20.0
24.0
-3.9
-1.5
2.4
2.9
-1.4
5.4
13.3
4.8
20.0
24.0
-4.0
-1.5
2.5
3.0
-1.6
5.5
13.5
4.8
2013
20.0
23.5
-3.5
-1.3
2.2
3.2
-1.9
5.5
13.7
4.9
2014
20.0
23.5
-3.5
-1.3
2.2
3.0
-1.7
5.6
13.9
5.0
Promedio
20.0
23.7
-3.7
-1.4
2.3
3.0
-1.6
5.5
13.6
4.9
Periodo
Ingresos
Gastos
2005
16.4
19.4
-2.9
-0.5
2.5
3.8
2006
17.8
23.0
-5.2
-1.7
3.5
4.8
2007
19.0
23.7
-4.8
-0.4
4.3
2008
18.7
23.2
-4.5
-0.2
2009
21.4
26.0
-4.6
2010
18.6
22.8
Promedio
19.1
2011 2012
Fuente: MHCP
INDICADORES DE EFICIENCIA PRESUPUESTARIA INDICADOR DE EFICIENCIA EJECUTORIA (IEE) La eficiencia con que se ejecuta el Presupuesto General de la República puede verse desde la perspectiva del gasto pero también del ingreso. La eficiencia presupuestaria empieza con la buena programación de los recursos y su alto nivel de previsibilidad, de tal manera que una programación optimista de ingresos puede conducir a crear expectativos sectoriales que posteriormente no se podrán
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
cumplir. En el caso de Nicaragua es particularmente importante la prudencia en la programación de los ingresos tributarios por varias razones: una de ellas es el nivel de gasto que por ley está definido como porcentaje de los ingresos; otro lo constituye el nivel de previsibilidad de los recursos externos, y un tercer factor está relacionado con el impacto retardado de las reformas tributarias. Con la misma importancia, la eficiencia ejecutoria del gasto contribuye a lograr la estabilidad macroeconómica, a mantener niveles sostenibles de deuda, y a reducir los costos del manejo de la cooperación externa. Cuando el gasto excede el nivel programado posiblemente atente contra las metas de inflación y reservas internacionales, cuando el gasto se sitúa bajo el programa posiblemente atente contra el crecimiento económico cuando el ajuste se hace por el lado del gasto de capital, y se crean costos con la presa de recursos sin ejecutar. En este contexto, el Índice de Eficiencia Ejecutoria de los Ingresos (IEEItr), muestra artificialmente un comportamiento positivo en relación al programa del MPMP. La prudencia en la programación de los ingresos tributarios ha conducido muchas veces a sub estimar los ingresos del gobierno, lo que se ha traducido en recurrentes reformas presupuestarias. Cuando se anuncian sobrerecaudaciones y se reforma el presupuesto, el IEEI es afectado positivamente, dando la impresión de una mejor eficiencia administrativa en la recaudación de los impuestos. Sin embargo, en tanto los factores fundamentales que inciden en el crecimiento real de los ingresos tributarios no varíen, el IEEI estará siendo afectado positivamente a costa de la sub estimación de la recaudación de los impuestos. Esta metodología de sub estimación, si bien favorece la posición macroeconómica derivando un gasto menor en el programa, al final hay que ajustar el presupuesto a sus verdaderos niveles, y este ajuste no siempre favorece los sectores sociales, más aún cuando no existe una regulación clara de cómo asignar la sobre recaudación. Muchas veces el problema no es la sub estimación en sí, sino el cómo asignar los excedentes de ingresos de la manera más eficiente. En el cuadro No.3, se observa sostenidamente una sobre-recaudación21 tributaria (índice mayor a 100%) durante el periodo 2004-2010, con excepción de 2009 cuando por efecto de la crisis financiera (caída del PIB, reducción de las importaciones) los ingresos del gobierno sufrieron una caída importante. En ese año, el 21 Para ordenar los conceptos se entiende que la sobre – recaudación tributaria es igual a la sub – estimación de los ingresos.
35
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
IEEI se redujo a 86.5%, que traducido a flujos recursos significó una caída de los ingreso conforme lo programado de US$66 millones. Sin embargo, el promedio durante el periodo 2006-2010 se situó a niveles positivos, similar al promedio del quinquenio anterior (103.2%).
36
Si se mide el IEEI por el lado de los ingresos procedentes de fuentes externas, se observa una situación inversa a la de los ingresos tributarios, señalando persistencia de factores que afectan la previsibilidad de los recursos externos y la capacidad ejecutoria del gobierno22. Al construir un Índice de Eficiencia de Ejecución presupuestaria para los ingresos por préstamos y donaciones externas (IEEIrex), éste refleja una brecha importante entre los desembolsos programados y los ejecutados. Esta posición negativa del índice (menor que 100%) resulta de una combinación de factores que relacionan, por un lado, la pobre capacidad de ejecución del gobierno y por otro, la rigidez de las condiciones acordadas con los donantes para los desembolsos. En el último caso, la suspensión de recursos o retrasos de desembolsos son prácticas que surgen cuando existen incumplimientos de las condiciones acordadas (Caso del Grupo de Apoyo Presupuestario), que afectan el flujo de recursos externos aprobados en el presupuesto. Como puede notarse en el Cuadro No.3A, el promedio del índice de eficiencia de ejecución de los recursos externos se situó en 92.7% durante el periodo 2006-2010, que en términos de ejecución anual significa un coeficiente promedio de 85.3%. Estos indicadores señalan imprevisibilidad y ineficiencia ejecutoria en el presupuesto de recursos externos, situación compatible con la posición negativa del índice de eficiencia ejecutoria del gasto, como se observará más adelante. El Índice de Eficiencia de Ejecución del Gasto (IEEG) muestra una persistente sub ejecución presupuestaria, que juega en contra de la asignación eficiente de los recursos. Parte de este comportamiento se explica por el nivel de imprevisibilidad que reflejan los recursos externos para financiar el gasto de capital y los programas sociales. Sin embargo, existen otros factores que afectan el IEEG que están asociados a la capacidad institucional del Estado para ejecutar los recursos externos disponibles y la capacidad de absorción del sector privado para cumplir con los proyectos asignados. La sub ejecución del presupuesto del gasto se 22 Los recursos externos entran como una fuente de financiamiento del déficit fiscal que se explica en su mayor parte por el gasto de capital desfinanciado y el servicio de deuda (amortizaciones).
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014 Cuadro No.3 ÍNDICES DE EFICIENCIA DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA EN EL MPMP 2006 - 2010 (Gobierno Central) Millones de dólares Ingresos Periodo
Gastos
Programa Ejecución Ejecución Anual %
Défict Fiscal
Programa Ejecución Programa Ejecución Ejecución IEEG Anual % 100.0 823 863 104.9 100.0 -232 -277 IEEI tr
2000
591
586
99.2
2001
584
568
97.2
98.0
789
842
106.6
101.7
-205
-274
2002
603
597
99.0
99.8
709
821
115.8
110.4
-106
-225
2003
680
671
98.6
99.4
662
989
149.5
142.5
18
-318
2004
721
767
106.4
107.3
642
749
116.6
111.2
79
19
2005
794
879
110.7
111.6
943
867
91.9
87.6
-150
12
676
696
102.4
103.2
749
854
116.1
110.7
-73
-157 -23
Promedio 2006
932
997
106.9
107.8
1,194
1,020
85.4
81.4
-261
2007
994
1,115
112.2
113.1
1,208
1,091
90.3
86.1
-214
25
2008
1,193
1,212
101.6
102.4
1,477
1,455
98.5
93.9
-285
-243 -399
2009
1,318
1,130
85.8
86.5
1,599
1,529
95.6
91.1
-281
2010
1,183
1,252
105.9
106.7
1,456
1,517
104.2
99.3
-273
-265
1,124
1,141
102.5
103.3
1,387
1,322
94.8
90.4
-263
-181
Promedio
Fuente: MHCP. Proyectos de presupuestos e informes de ejecución presupuestaria para cada año en referencia. Cálculos propios.
produce generalmente en el programa de inversión pública, puesto que el gasto corriente es cubierto con los ingresos tributarios, lo que es consistente a la vez con la sub ejecución de los recursos externos. En el cuadro 3A, puede observarse una sub ejecución de los recursos externos durante el periodo 2006-2010 de US$348 millones, que explican perfectamente la sub ejecución del gasto por un monto de US$323 durante el mismo periodo, lo que es explicado también por la tendencia de ambos índices que se sitúan en la zona negativa. En este contexto el IEEG mostró una tendencia negativa desde 2005, promediando 90.4% para el periodo de implementación del MPMP 2006-2010, contra el promedio de 110.7% del periodo anterior (2001-2005). Sin embargo, a partir de 2008 el IEEG se situó por encima de 90%, nivel de ejecución que se considera insuficiente frente a una creciente presa de recursos sin ejecutar23. La combinación de tendencias encontradas de la ejecución presupuestaria de ingresos y gastos, logró situar el déficit fiscal en rangos menores a los programados, 30% menor que el programa en términos nominales, (Cuadro No.3). En resumen la eficiencia ejecutoria presupuestaria del gobierno es negativa en el contexto del MPMP, tanto por ingresos como por gastos. En este sentido, se 23 Para fines prácticos puede establecerse que una buena ejecución presupuestaria estaría reflejada en un índice entre 95% y 100%, consistente con los objetivos macroeconómicos.
37
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
destaca la sub-estimación de los ingresos tributarios como un factor pre visorio, pero que no es acompañado con mecanismos que favorezca la asignación de la sobre recaudación a los sectores priorizados por el mismo programa del gobierno. Así mismo, resalta la sub-ejecución de los recursos externos como un factor de ineficiencia presupuestaria en tanto la acumulación de recursos sin ejecutar no es consistente con la urgencia de infraestructura que tiene el país, y porque genera costos adicionales al mantener ociosos los recursos. Por el lado del gasto se destaca una preferencia de cumplimiento del gasto burocrático y del servicio de la deuda, que funciona en contra del gasto de capital frente a los límites de gasto que impone el programa con el FMI. El cumplimiento de metas de déficit fiscal contrayendo el gasto de capital no es una decisión eficiente de política fiscal de mediano plazo, y refleja claramente un conflicto de objetivos. Cuadro No. 3A INDICE DE EFICIENCIA DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DE RECURSOS EXTERNOS (Gobierno Central) Millones de dólares Gasto público
38
Por cientos
Recursos externos1
Sub Ejecución
Sub Ejecución
Gasto público Ejecución IEEG Anual
Recursos externos 1 Ejecución Anual
IEEIrex
Prog.
Ejec.
2000
823
863
-41
301
277
24
104.9
100.0
92.0
100.0
2005
943
867
76
306
383
-77
91.9
87.6
125.2
136.1
Año
Prog.
Ejec.
2006
1,194
1,020
174
437
384
53
85.4
81.4
87.8
95.4
2007
1,208
1,091
117
482
396
86
90.3
86.1
82.1
89.3
2008
1,477
1,455
23
505
359
146
98.5
93.9
71.1
77.3
2009
1,599
1,529
70
438
385
52
95.6
91.1
88.0
95.7
2010
1,456
1,517
-61
383
373
10
104.2
99.3
97.3
105.8
2006-2010
6,934
6,611
323
2,245 1,897
348
94.8
90.4
85.3
92.7
1
Incluye préstamos y donaciones externas presupuestadas para el gobierno central
Fuente: MHCP. Proyectos de presupuestos e informes de ejecución presupuestaria para cada año en referencia. Cálculos propios.
INDICADOR DE EFICIENCIA ASIGNATIVA (IEA) Para medir el Indicador de Eficiencia Asignativa es necesario establecer ciertos parámetros. Observar la tendencia del gasto a mediano plazo en un contexto de eficiencia presupuestaria, tiene como objetivo determinar cambios estructurales en la asignación de los recursos. Sin embargo, estos cambios estructurales generalmente no son suficientes para lograr el impacto necesario buscado en las metas planteadas. El aumento de asignaciones presupuestarias a determinado sector no garantiza el impacto buscado si no hay cambios en la calidad del gasto.
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
En países con una pobre calidad del gasto en términos de rendimiento social y económico, el mayor monto de recursos asignado genera poco impacto en relación a los montos recibidos por los sectores. El Banco Mundial en sus estudios del gasto para Nicaragua ha establecido que más del 55% del gasto público social (GPS) beneficia a una población que es considerada no pobre24, e indicia que el gasto de capital es de pobre calidad, citando que de acuerdo al índice de calidad de infraestructura presentado en el índice de competitividad del Foro de Economía Mundial, Nicaragua ocupa el lugar 101 de 125 países evaluados25. No obstante, en el contexto nacional reducir el gasto burocrático para aumentar el gasto social es un buen inicio de cambios estructurales en pro de la eficiencia asignativa del presupuesto. Los cambios estructurales del gasto esperados deben ser una repuesta a las políticas fiscales formuladas en el MFMP. Sin embargo, muchas veces el aumento de la burocracia, del servicio de la duda pública y desvíos de recursos, atentan contra los objetivos de las políticas. La previsibilidad de los ingresos y su asignación a las prioridades sectoriales suponen un proceso gradual para determinar cambios estructurales importantes. En este sentido, los resultados del IEA reflejan elementos positivos en la tendencia del gasto en el transcurso de 2005 a 2010, pero también elementos negativos. En el primer caso, se observa una ligera tendencia positiva en la asignación de mayores recursos para el sector educación (18.2%-20.0%), salud (13.3%-14.6%), vivienda (7.1%-9.5%), a la par de un aumento del gasto total en términos nominales, (Gráficos No.2 y 3). Contrario a este comportamiento, se observa una tendencia negativa en la asignación de gasto para la administración pública (10.3%-8.8%), sin embargo este resultado se traduce en beneficio de la eficiencia de asignación presupuestaria del gobierno. Un elemento negativo es el alto nivel de servicio de deuda pública (17% del gasto total), la rigidez que impone el gasto constitucional (alrededor de 20% de los ingresos) y el denominado gasto tributario (más del 6% del PIB), que impiden abrir un mayor espacio fiscal para el gasto social. En términos nominales podemos concluir que existe una mejor distribución del gasto que se gestó entre 2005 y 2010.
24 Banco Mundial: Nicaragua, Evaluación de la Pobreza; Informe Principal, junio 2007. 25 Banco Mundial: Nicaragua, Análisis del Gasto Público, junio 2007.
39
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS Gráfica No.2 ESTRUCTURA DEL GASTO 2005
Grafica No. 3 ESTRUCTURA DEL GASTO 2010
Otros Administración 13.4%
4.9%
Educación 18.2%
Administración 8.8
Otros 3.9
Educación 20.0
Defensa, seguridad 10.9 Defensa, seguridad 10.3%
17.3% Deuda pública
40
13.3% Salud
7.1% Vivienda 15.5% Servicios económicos
14.6 Salud Deuda pública
17.2 9.6 15.0
Vivienda
Servicios económicos
Un análisis en términos reales refleja una historia más representativa para evaluar la eficiencia de la asignación presupuestaria. Como puede observarse en el cuadro cuatro, a pesar que el gasto total del gobierno central en relación al PIB solo se incrementó en 3.8% durante el periodo, el aumento de recursos en términos reales al gasto en pobreza (índice de 105%), educación (índice de 113.9%), salud (índice de 113.4%) y vivienda (índice de 139.6%) fue más representativa que el aumento del gasto. En tanto el pago del servicio de la deuda público se mantuvo en términos reales. En este sentido un perfil descendente de pago de deuda hubiera sido positivo para lograr una mayor eficiencia del gasto, pero un aumento de 3.2% en cinco años puede considerarse un resultado aceptable ante las adversidades que se presentaron en el periodo. Así mismo, puede notarse que el IEA real para el gasto de capital (índice de 58.6%) es muy negativo lo que sugiere una mala asignación de recursos porque se prioriza el gasto corriente. Sin embargo, hay que considerar que durante el periodo 2006-2010 el gasto de capital sufrió un proceso de depuración sacando las partidas de gasto corriente de forma paulatina durante el periodo. Esto explica en parte, por qué el gasto de capital redujo su participación dentro del presupuesto y con relación al PIB. En el 2009 el gobierno había logrado su objetivo de reflejar los verdaderos niveles de inversión en capital, de tal manera que su relación con el PIB pasó de 9.8% en 2006 a 5.7% en 2010. Esto explica por qué la ejecución presupuestaria del gasto de capital del gobierno central pasó de US$448.1 millones en 2006 a US$310.3
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014 Cuadro No. 4 ÍNDICES DE EFICIENCIA ASIGNATIVA 2006 - 2010 (Gobierno Central) Sector
2005 Mill. C$ % PIB
2010 Mill. C$ % PIB
IEA nominal 2005 2010
IEA real 2005 2010
Total Gasto
21,161
26.0
36,663
26.9
100.0
173.3
100.0
103.8
Educación
3,858
4.7
7,341
5.4
100.0
190.3
100.0
113.9
Salud
2,821
3.5
5,341
3.9
100.0
189.3
100.0
113.4
Vivienda
1,503
1.8
3,503
2.6
100.0
233.1
100.0
139.6
Servicios económicos
3,276
4.0
5,498
4.0
100.0
167.8
100.0
100.5
Deuda pública
3,658
4.5
6,307
4.6
100.0
172.4
100.0
103.2
Defensa, seguridad
2,172
2.7
4,001
2.9
100.0
184.2
100.0
110.3
Administración
2,829
3.5
3,230
2.4
100.0
114.2
100.0
68.4
Otros
1,044
1.3
1,442
1.1
100.0
138.1
100.0
82.7
Gasto de capital
7,750
9.5
7,586
5.6
100.0
97.9
100.0
58.6
Gasto en pobreza
10,663
13.1
18,690
13.7
100.0
175.3
100.0
105.0
Gasto no pobreza
10,498
12.9
17,973
13.2
100.0
171.2
100.0
102.5
Fuente: MHCP, informes de liquidación presupuestaria
millones en 201026. En el contexto de la eficiencia asignativa, la relevancia del indicador será a partir del 2011 cuando se empiece a medir la verdadera tendencia del gasto de capital como un factor de eficiencia presupuestaria. Esta situación también tiene relevancia en el contexto del indicador de eficiencia de endeudamiento externo como se verá adelante. INDICADOR DE EFICIENCIA DE ENDEUDAMIENTO EXTERNO (IEEE) El indicador de eficiencia de endeudamiento externo, asocia los desembolsos presupuestados provenientes de los préstamos externos y el gasto de capital. El concepto básico es que la formación bruta de capital genera el potencial productivo de una economía, y en países con escasos recursos necesitan recurrir al endeudamiento externo para financiar el programa de inversión pública. En el caso de Nicaragua, dado las condiciones concesionales con que la comunidad internacional asiste al país y la condonación de deuda otorgada en 2004, es correcto plantearse como objetivo una relación muy cercana en la deuda externa y la inversión pública, bajo el principio de sostenibilidad del endeudamiento lo cual pasa por la asignación eficiente de los préstamos. Este concepto de eficiencia está relacionado con el aumento de la competitividad de la economía a través 26 Consultar base de datos del SNIP (www.snip.gob.ni)
41
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
del financiamiento de infraestructura que potencia la capacidad productiva del país. Aquel endeudamiento externo usado para financiar gasto corriente, consumo o pago de deuda se considera no productivo, en tanto el futuro servicio de deuda restará posibilidades a la formación bruta de capital27, representando una clara ineficiencia de asignación de recursos. Este aspecto resulta más relevante, en aquellos países con un mal historial de deuda externa, como Nicaragua.
42
A continuación se presenta una metodología simple que relaciona las tendencias del gasto de capital del gobierno central y los desembolsos de los préstamos externos. La idea central es buscar una correlación entre el gasto de capital desfinanciado y los desembolsos externos. Se entiende como gasto de capital desfinanciado (déficit) al gasto de capital total (incluyendo trasferencias de capital) menos el ahorro primario del gobierno. El gobierno genera ahorro en su cuenta corriente (sin incluir intereses) ese ahorro se destina a financiar parte del gasto de capital. Como esto no es suficiente el gobierno se ve en la necesidad de recurrir al endeudamiento externo para financiar su programa de inversión pública. El índice IEEE, refleja la relación entre el déficit y los desembolsos. Si el índice es menor que cien, se interpreta que solo una parte de los desembolsos se destinan a gasto de capital, y en consecuencia, mostrará un sobre endeudamiento en relación a las necesidades del gasto de capital. De ser así, este sobre endeudamiento externo estaría financiando gasto corriente o servicio de deuda externa. Para el caso de Nicaragua los resultados muestran un generalizado sobre-endeudamiento externo, en relación al déficit en gasto de capital. El porcentaje no condonado de deuda (sobre todo de la deuda no pagada) aumentó el servicio de la deuda externa de manera importante, los componentes de gasto corriente en los préstamos contratados, y el gasto corriente disfrazado como gasto de capital, explican en gran parte estas distorsiones de los objetivos del endeudamiento externo. Esta situación lo capta con precisión el Índice de Eficiencia de Endeudamiento Externo. La tendencia de este índice en el periodo 2006-2010 muestra una tendencia sostenida al sobre endeudamiento en relación al déficit de recursos para cubrir el gasto 27 El Economista James Buchanan (Premio Nobel 1986) se refirió a este tema: “Financiar el consumo público mediante un préstamo obtenido por el gobierno equivale a reducir el flujo de ingresos disponible para fines privados y/o públicos en todos los períodos siguientes a aquel en el cual los fondos son transferidos inicialmente por los prestadores y las rentas son utilizadas. Si se mide el stock de capital nacional como el valor descontado presente del flujo de ingresos futuro esperado, el gasto financiado de este modo mediante una deuda equivale a la destrucción de ese stock”. La Deuda Pública y La Formación Bruta de Capital, 1985.
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
de capital28. Durante este periodo el indicador de eficiencia de endeudamiento externo visto desde la relación préstamos/déficit (IEEEp/d) promedió 135%, lo que significó que solo el 82% de los desembolsos externos financiaron el gasto definido como de capital (índice visto desde la relación déficit/préstamos). Esta tendencia se proyecta para el periodo 2011-2014 en el cual el promedio del índice se sitúa en 149.5%, lo que indica un sobre endeudamiento mayor, o menor asignación al gasto de capital con un IEEEd/p de 65%. Como puede notarse la correlación entre el gasto de capital y el endeudamiento externo es cada vez menor. Un análisis de correlación simple, muestra que solo existe parcialmente una relación entre los desembolsos de préstamos externos y el gasto de capital sin financiamiento29 Esto está reflejando una política ineficiente de endeudamiento público. Cuadro No.5 ÍNDICE DE EFICIENCIA DE ENDEUDAMIENTO EXTERNO (Gobierno Central) Millones de córdobas
Por ciento IEEEd/p5
Deuda / Préstamos6
119.1
84.0
24.8
157.7
63.4
37.7
3,419
199.2
50.2
33.0
3,380
2,848
84.3
118.7
44.1
2,451
4,569
4,912
107.5
93.0
30.2
3,973
3,613
4,285
118.6
84.3
39.2
7,322
4,258
3,065
3,738
133.5
82.0
36.8
2011
8,121
4,739
3,382
4,274
126.4
79.1
45.2
2012
9,153
5,590
3,563
4,983
139.9
71.5
43.9
2013
10,126
6,901
3,225
5,784
179.3
55.8
43.5
2014
11,470
7,486
3,984
6,076
152.5
65.6
45.0
Promedio
9,718
6,179
3,539
5,279
149.5
67.0
44.4
Período
Gasto de 1 Capital
Ahorro 2 Primario
Déficit
2005
7,750
4,954
2006
6,782
4,737
2007
7,706
2008
Préstamos 4 Externos
IEEEp/d
2,796
3,330
2,045
3,224
5,990
1,716
7,518
4,138
2009
7,020
2010
7,586
Promedio
3
5
1
Incluye transferenciasde capital; 2 Ingresos corrientes menosgastoscorrientes neto de interesesde deuda; 3 Gasto de capital sin financiamiento; 4 Desembolsosen términos brutos; 5 Por encima de 100se intepretacomo un sobre endeudamiento improductivo que refleja ineficiencia en la política de deudapública; 6 Es el porcentaje de los desembolsosque se necesitaríanpara el pago del servicio de la deuda externa. Fuente: MHCP
Sin embargo, hay que considerar que dentro de los objetivos de transparencia que persigue el MPMP, se incluye la transparencia del gasto de capital. Esto resulta relevante dado que históricamente el gasto de capital del sector público incluía un porcentaje de gasto corriente disfrazado, relativamente alto. Esto hacía que la 28 A excepción de 2008, cuando los proyectos de inversión quedaron desfinanciados por el efecto del shock petrolero sobre la tasa de inflación y los costos de los proyectos, el IEEE se sitúo por debajo de 100. 29 El análisis de correlación con un número de observaciones igual a diez (2005-2014), y como variable (X) el déficit de financiamiento, y (Y) como desembolsos externos, muestra un coeficiente de correlación de r = 0.61. A nivel internacional se entiende que existe una correlación moderada entre dos variables cuando r = 0.70, y correlación fuerte cuando r = 0.95.
43
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
tasa de inversión en relación al PIB fuera una de las más altas en Latinoamérica. Trabajos realizados por el SNIP, muestran que durante el periodo 2002-2006 este coeficiente era mayor del 40%, el cual se financiaba con endeudamiento externo de largo plazo, (Gráfica No.4). El actual gobierno inició un proceso de transparencia para que el registro del gasto corriente se hiciera de manera adecuada. El FMI asumió también como importante esta tarea. En el proceso de implementación del MPMP este coeficiente se redujo a cero en 200930. Los efectos de estas cuentas transparentadas, es que la relación entre el verdadero gasto de capital y los desembolsos de préstamos externos resultó ser mucho menor, como lo demuestra el indicador de eficiencia de endeudamiento externo. Gráfica No. 4
TRANSPARENCIA DEL GASTO DE CAPITAL 120
100.0 100.0
100
Gasto de capital Por cientos
44
82.2
80 60
51.2
50.3
40
48.8
49.7
20
56.2 43.8
57.9
42.1
52.7 47.3
60.7 Zona de mayor transparencia 39.3
Gasto corriente
17.8
0 2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
0.0
0.0
2009
2010
Fuente: SNIP
ÍNDICE DE ESFUERZO SOCIAL (IES) El índice de esfuerzo social mide en términos de presupuesto el cambio estructural del gasto social en el total de gastos. La política social del gobierno, la cooperación internacional en el contexto de la iniciativa HIPC, y los esfuerzos de reformas tributarias para aumentar los ingresos, plantean la hipótesis de que a un mayor nivel de ingresos le corresponde una mayor asignación presupuestaria para el combate a la pobreza. El análisis de marginalidad indicaría una recom30 SNIP: Ejecución del PIP, Gasto de Capital y Gasto Corriente, enero 2011.
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
posición del gasto total público donde el gasto de pobreza debe de tomar una mayor proporción. Sin embargo, esto no siempre es así. Compromisos políticos, rezagos salariales, prioridades del pago de deuda, y la obligatoriedad del gasto constitucional, siempre están en competencia con el gasto social. Ante estas realidades el esfuerzo del gobierno se limita a defender el gasto social y resistir la caída del mismo. Las políticas pública en el marco presupuestario de mediano plazo iniciado en 2006, ha planteado como prioridad el gasto social. Un análisis en términos nominales muestra que mientras los ingresos del gobierno aumentaron en 81.8% de 2005 a 2010, el gasto en pobreza lo hizo en 75.3%, el de educación y salud en 90%, mostrando una relación directa entre el crecimiento de los ingresos y el gasto social. En términos de dólares estos aumentos significaron para ingresos US$959 millones, para el gasto en pobreza US$577, para educación US$264, y salud US$203 millones. Esta tendencia nominal, refleja que la prioridad en los aumentos del gasto social ha sido educación y salud. Del total de aumento del gasto nominal en pobreza el 80% se ha asignado a estos sectores. Esta preferencia por el gasto social se ha proyectado también para el periodo 2011-2014. Cuadro No. 6 TENDENCIAS NOMINALES Y REALES DEL GASTO SOCIAL (Gobierno Central) RESPECTO AL PIB
MILLONES DE CÓRDOBAS Educación Educación Salud2 (MECD)
Salud
Gasto Pobreza
2.8
3.1
8.6
2.5
2.8
7.7
4.0
2.7
3.1
9.1
6,850
4.7
2.9
3.5
11.1
2,278
8,508
4.7
2.9
3.2
12.0
2,821
10,663
4.7
3.2
3.5
Gasto Pobreza
Educación Educación (MECD)
13.1
1,873
2,113
7,092
4.3
2.8
3.2
10.6
4,410
2,961
3,161
11,444
4.7
3.2
3.4
12.3
23,819
5,277
3,554
3,900
14,012
5.0
3.4
3.7
13.3
23,476
28,182
6,581
4,519
4,579
16,468
5.3
3.7
3.7
13.4
2009
23,776
29,871
7,409
4,980
5,128
16,435
5.9
4.0
4.1
13.1
2010
26,744
32,398
7,341
5,197
5,341
18,689
5.4
3.8
3.9
13.7
22,419
27,086
6,204
4,242
4,422
15,410
5.3
3.6
3.8
13.2
2011
29,941
35,784
8,237
5,553
5,734
19,928
5.5
3.7
3.8
13.3
2012
33,066
39,596
9,270
6,455
7,108
22,279
5.6
3.9
4.3
13.5
2013
36,599
42,985
10,438
7,356
8,206
25,008
5.7
4.0
4.5
13.7
2014
40,784
47,871
11,997
8,632
8,987
28,352
5.9
4.2
4.4
13.9
35,098
41,559
9,986
6,999
7,509
23,892
5.7
4.0
4.3
13.6
Periodo
Ingresos
2000
7,434
10,949
1,917
1,379
1,537
4,297
3.8
2001
7,634
11,317
2,012
1,379
1,549
4,242
3.6
2002
8,501
11,703
2,303
1,525
1,754
5,196
2003
10,134
14,942
2,896
1,816
2,165
2004
12,217
15,967
3,310
2,063
2005
14,708
18,343
3,858
2,584
10,639
14,454
2,876
2006
17,514
21,158
2007
20,585
2008
Promedio
Promedio
Promedio
Gastos
1
2005/2000
97.8
67.5
101.3
87.4
83.5
148.1
23.3
14.8
12.5
52.0
2010/2005
81.8
76.6
90.3
101.1
89.3
75.3
13.9
20.4
13.4
5.0
2014/2010
52.5
47.8
63.4
66.1
68.3
51.7
9.0
10.8
12.2
1.2
1
Incluye MECD, Ministerio del Trabajo, asignaciones y subvenciones; Fuente: MHCP
2
Inlcuye MINSA,asign. y subvenciones
45
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
Sin embargo, si se elimina el efecto de la inflación en los ingresos y los gastos las expectativas son menos optimistas. Utilizando una medición en relación al PIB (un proxy de medición real), se encuentra que los ingresos como proporción de este agregado de ingreso aumentaron en promedio en 6.6%, durante el periodo (MPMP) 2006-2010, los gasto lo hicieron en 3.1%, y el gasto en pobreza en 0.7% en relación a la base de 2005. Un índice simple que relaciona la tasa de crecimiento de los ingresos (gastos) con el aumento del gasto en pobreza (índice de efectividad social presupuestaria) muestra una pobre relación entre estas dos variables. Como puede observarse en el Cuadro No.7, el índice de esfuerzo social para pobreza (IESP) tanto en relación a la dinámica del gasto como de los ingresos, demuestra que la tasa de crecimiento del gasto en pobreza se sitúa por debajo de la tasa de crecimiento de los ingresos y gastos, en una proporción casi constante.
46
Sin embargo, los indicadores muestra un esfuerzo presupuestario por mantener al menos la misma proporción del gasto social en relación a los ingresos y gastos. Para romper esta linealidad (ver gráfico No.5) o proporción constante, es necesario que IESP refleje una tasa de crecimiento más acelerada en relación a la tasa de crecimiento de los ingresos y gasto. Frente a la restricción presupuestaria que impone el programa macroeconómico, esto estaría exigiendo que el gasto no priorizado (burocrático) debe reducirse para dar espacio al gasto social, esto obviamente requiere de más tiempo, de reformas que reduzcan el tamaño del Estado (down sizing)31 y reformas tributarias más profundas, por ejemplo. El índice de efectividad social en relación a los ingresos se situó en un promedio de 94.5%, que en perspectiva se reduce a 93.7% en el periodo 2011-2014, esta linealidad global se contrapone con los recursos que se necesitaría para alcanzar las metas del milenio. Sin embargo, a nivel sectorial se observa una mejor perspectiva para el sector educación y salud en términos de asignación de recursos. Los índices de efectividad social construidos para educación y salud muestra que durante el periodo de implementación del MPMP, la tasa de aumento del gasto en términos reales 31 Una auditoría funcional del Estado podría revelar que existen instituciones públicas, secretarías, oficinas, etc. que tienen un retorno negativo para la sociedad. Hay que reconocer que los ciclos políticos tienden a aumentar el empleo artificialmente por los compromisos de campaña contraídos previamente. Así mismo, una revisión del tamaño del resto de los poderes del Estado (diputados y magistrados) pueden entrar dentro del concepto de reforma estructural del Estado.
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014 Cuadro No. 7 ÍNDICES DE EFECTIVIDAD SOCIAL PRESUPUESTARIA (Gobierno Central) Período 2005
Índice de Índice de Ingresos Gastos 100.0
100.0
Índice de Efectvidad Social
Índice de Pobreza
Gpobreza /Gtotal
IESP g
IESP y
IESE y
100.0
58.1
100.0
100.0
100.0
IESEy (MECD) 100.0
IESS y 100.0
2006
104.4
101.1
94.1
54.1
93.0
90.1
96.0
96.2
94.1
2007
108.7
100.8
102.0
58.8
101.2
93.9
97.8
98.3
98.8
2008
105.5
101.6
102.1
58.4
100.5
96.7
106.9
109.5
101.7
2009
105.4
106.2
100.5
55.0
94.6
95.3
118.8
119.2
112.5
2010
108.9
105.8
105.0
57.7
99.2
96.4
104.7
110.6
104.1
Promedio
106.6
103.1
100.7
56.8
97.7
94.5
104.9
106.8
102.2
2011
111.1
106.5
102.0
55.7
95.8
91.8
104.9
105.5
99.9
2012
111.1
106.7
103.2
56.3
96.8
92.9
106.9
111.1
112.1
2013
110.8
104.4
104.5
58.2
100.1
94.2
108.8
114.4
116.9
2014
110.8
104.2
106.2
59.2
101.9
95.9
112.2
120.4
114.9
Promedio
111.0
105.4
104.0
57.3
98.6
93.7
108.2
112.9
110.9
Los IES por encima de cien significa que la tasa de crecimiento del gasto de pobreza es mayor que la tasa de crecimiento de los ingresos o el gasto. El IESG es el índice del global del gasto de pobreza respecto al gasto (g) y respecto al ingreso (y). El IESE y el IESS para educación y salud solo con respecto al ingreso. El IESEy (MECD) aísla el efecto de las universidades y otras transferencias.
de estos dos sectores fue mayor a la de los ingresos. De tal manera, que el índice promedio de efectividad social de educación en el periodo 2006-2010 se situó en 104.9%, y su promedio en perspectiva (2011-2014) aumenta a 108.2%, lo que se traduce en mayores recursos para este sector en términos reales. En 2005 el gasto en educación representó el 4.5% del PIB, en 2010 5.4% del PIB, y su proyección a 2014 refleja 5.9%, esto incluye la dinámica de las trasferencias a las universidades y otras subvenciones al sector. Si se aísla el efecto de las universidades y se construye un índice para el presupuesto del Ministerio de Educación, más ligado a las metas del milenio, se observa una tendencia favorable en la asignación presupuestaria en términos reales, aunque en menor escala. El Índice de Efectividad Social para el MECD pasa de un promedio de 106.2% en el quinquenio 2006-2010 a 112.6% en el periodo 2011-201432. Obviamente, lograr que el gasto del MECD sea de 4.2% del PIB en 2014, no es suficiente para las pretensiones de lograr las metas del mileno en el 2015. En términos del sector salud, el índice promedio se situó en 108.2% y su perspectiva promedio al 2014 en 110.9%. No obstante, la base del gasto en salud con respecto al PIB es más baja que el de educación. En 2005 el gasto en salud fue equivalente a 3.4% del PIB el cual aumentó a 3.9% en 2010, y su perspectiva se sitúa en 4.4% del PIB en 2014. Ante las limitaciones 32 Este aumento está más asociado a los incrementos salariales que a la inversión en capital en el sector. La carga salarial en el presupuesto del gobierno central pasó de 5.0% del PIB en 2005 a 7.7% en 2010, y fueron los salarios a los maestros, trabajadores de la salud y policías, los que determinaron esta tendencia.
47
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
presupuestarias, estos dos sectores han tenido algunos grados de prioridad en la asignación de los recursos, pero su rezago histórico, el peso del gasto burocrático y del servicio de la deuda pública siguen limitando las posibilidades de crecimiento de la salud y educación, y manteniendo a escala muy baja su nivel de gasto lo que es incompatible con las metas del milenio.
EVALUACIÓN CONFORME LOS OBJETIVOS PLANTEADOS
48
Del análisis anterior puede evaluarse el avance de los objetivos planteados en MPMP en 2006. El objetivo de lograr mayor previsibilidad de los recursos puede verse desde la perspectiva de determinar los flujos de recursos a mediano plazo de forma realista para los sectores presupuestados. En este contexto la previsibilidad tiene dos componentes el componente de la gestión y el de la programación. Desde la perspectiva gestión el MPMP ha servido de referencia para la elaboración de las estrategias de país de los organismos multilaterales (BID, Banco Mundial, BCIE) que generalmente tienen una visón de cuatro años, lo que es positivo en la alineación de la cooperación internacionales a los objetivos estratégicos del país establecidos en los planes anuales de desarrollo o en las estrategias anti pobreza. Desde la perspectiva de la programación financiera, las estimaciones de los ingresos refleja la cautela que impone las expectativas de demanda de los sectores con mayores necesidades presupuestarias. La experiencia antes del MPMP mostró costos importantes cuando se presupuestaban recursos aun en gestión o cuando se sobre estimaban los ingresos tributarios. Para cumplir con compromisos legales de gastos (transferencias a las universidades, Corte Suprema de Justicia y municipalidades), era necesario recurrir al endeudamiento interno o a la reforma presupuestaria ante la resistencia de los sectores afectados. En este sentido la previsibilidad de los recursos, tuvo cambios positivos en la visión de la programación de los recursos, pero poca efectividad en eficiencia ejecutoria de los mismos. En relación al objetivo del vínculo de las políticas con las metas y presupuesto se lograron avances de carácter indicativos y propositivos, pero no reales. El MPMP 2006-2010 vincula de forma conceptual el marco fiscal de mediano plazo y el marco del gasto sectorial de mediano plazo, pero el vínculo con las metas f ísicas aun es incipiente ante la falta de estimaciones de costos vinculados a las
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
metas. Pero también, los limites de gasto se derivan de la restricción macroeconómica y no de abajo hacia arriba como lo indicaría las metas sectoriales anuales y sus costos para lograrlas, lo que introduce un sesgo aun macro-financiero del MPMP. Sin embargo, el mostrar a nivel sectorial detalles de gasto por programas e identificar metas indicativas, es un avance importante hacia el vínculo real que se busca entre las políticas y las demandas sectoriales. La linealidad mostrada en los indicadores sociales muestran que las metas que se plantean a nivel sectorial tienen aun un sentido indicativo. El objetivo de transparencia planteado en el MPMP, logró avances durante el periodo 2006-2014, pero queda mucho por lograr. El objetivo de incorporar todas las instituciones del gobierno central bajo el marco presupuestario de mediano plazo fue logrado. Esto incorporó mucha información sectorial a un nivel de detalle que solo Nicaragua tiene en el contexto regional; se implementaron informes de evaluación y revisión del MPMP a nivel anual, y dio una visión de todas las fuentes de recursos asignadas sectorialmente, compatible con los desembolsos programados por la cooperación internacional. La transparencia del gasto de capital es un paso importante en la depuración de las cuentas nacionales del país y para evaluar la efectividad de la política de endeudamiento externo. Finalmente, ciertas partidas del gasto público fuera de presupuesto se transparentaron, y quedan recursos externos que aún se discute su incorporación al presupuesto, desde el punto de vista político.
49
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
L
a evaluación de los primeros cinco años del marco presupuestario de mediano plazo implementado desde 2006 en Nicaragua es positiva. A la luz del poco tiempo de su implementación y los factores exógenos que lo afectaron, la tendencia de algunos indicadores de eficiencia presupuestaria señalan avances importantes del MPMP. No obstante, otros indicadores muestran área donde la gestión y la administración del presupuesto general de la República debe mejorar.
50
En el contexto positivo, la apertura de una visión presupuestaria de mediano plazo abona a la previsibilidad de los recursos ha ser presupuestados. Este objetivo, puede verse desde dos perspectivas, una la de los recursos internos proveniente de la tributación, y dos la previsibilidad de los recursos desde la perspectivas de la cooperación internacional. En el primer caso, la previsibilidad de los ingresos tributarios depende fundamentalmente del crecimiento económico proyectado y de la voluntad política de llevar a cabo reformas tributarias. En este contexto el gobierno demostró voluntad política para llevar a cabo reformas tributarias para aumentar sus ingresos; pero por otra parte, sus estimaciones de crecimiento económico fueron afectadas por los shock externos del petróleo y crisis financieras internacional. Así mismo, el MPMP ha servido a la comunidad internacional para mejorar las estrategias financieras de país a mediano plazo que establecen una trayectoria de desembolso de cuatro año y los proyectos a ser priorizados por los organismos internacionales, fundamentalmente por BID, Banco Mundial y BCIE. Sin embargo, la previsibilidad de desembolsos externos durante el periodo se vio afectada por acontecimientos políticos sucedidos en 2008 que terminó con el retiro de recursos para apoyo presupuestario, de parte de países europeos. El pobre desempeño económico durante el periodo y sus proyecciones conservadores continuará siendo una fuerte limitante para un mejor desempeño del MPMP. En tanto la base económica de los impuestos (PIB real), no se expanda a tasas mayores a cinco por ciento anual las perspectivas de los ingresos continuará siendo lineal en relación al PIB. Por tanto esperar cambios importantes en la asignación de recursos a los sectores prioritarios solo puede ser a costa de un cambio estructural en el gasto o a base de endeudamiento externo.
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
La restricción estructural del crecimiento del PIB como base de los impuestos, impone un límite del gasto público compatible con la estabilidad de precios, pero no con las metas sectoriales y sus demandas de recursos. Esto significa que continúa predominando el enfoque presupuestario de arriba hacia abajo. Desde los sectores, solo queda esperar una mayor eficiencia en las asignaciones presupuestarias. Cuando la tasa del crecimiento del PIB pueda generar mayores ingresos de forma sostenida el enfoque presupuestario de abajo hacia arriba podrá tomar una mejor posición en la determinación de los límites del gasto sectorial y a partir de ahí compatibilizar con el enfoque global que impone el marco fiscal de mediano plazo. Por el momento, el gasto continuará siendo determinado en el contexto del programa acordado con el FMI. De importancia también es la tasa de inflación, en tanto una baja tasa de inflación aumenta el rendimiento real de la asignación presupuestaria. Tasas mayores al cinco por ciento (por encima de la tasa de devaluación) traerá consigo un deterioro del ingreso real del gobierno y del gasto sectorial. La deuda pública sigue siendo alta en relación al PIB a pesar del éxito de la iniciativa HIPC en la condonación de la deuda externa. El servicio de la misma está absorbiendo más del 33% de los ingresos tributarios, significa el 22% de las exportaciones y su saldo representa el 80% del PIB33. Las necesidades de endeudamiento entran en competencia para el pago del servicio de deuda y para el financiamiento del programa de inversión pública. Los indicadores muestran un sobre endeudamiento en relación a las necesidades de financiamiento del gasto de capital. Esta es un área donde evidentemente hay que mejorar. Durante 2005-2010, se observa cambios estructurales en la composición del gasto público a favor de salud, educación y vivienda (en términos nominales y en términos reales). Sin embargo, los cambios son aún insuficientes en relación a las demandas y rezagos que presentan estos sectores. Ante las restricciones presupuestarias a futuro los niveles del gasto social se mantienen, sin embargo podría hacerse más reduciendo el gasto burocrático y mejorando la calidad del gasto de inversión social. Las proyecciones del MPMP 2011-2014, refleja una pobre participación de gasto de capital en el área social. La inversión se limita a rehabilitación y mantenimiento de infraestructura. Frente al aumento de la población que demanda más educación y más salud esta infraestructura no será suficiente. 33 BCN. Informe de deuda pública 2005-2009.
51
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
Aunque la percepción de transparencia presupuestaria solo puede ser medida desde los usuarios y estudiosos del presupuesto, en el contexto del MPMP han surgido varios elementos de transparencia. Entre estos elementos puede contarse: La aprobación de la ley de transparencia en 2008 por la Asamblea Nacional, determina una obligación legal para todas las entidades del Estado a la rendición de cuentas ante el órgano legislativo34. La incorporación de todas las entidades del gobierno central al MPMP. La transparencia del registro del gasto de capital, eliminando el gasto corriente disfrazado como tal. La identificación de metas en el marco del gasto sectorial de mediano plazo. El detalle de información a nivel de las instituciones presupuestadas. El avance, en la evaluación por desempeño en el gasto de capital en base al avance f ísico de las obras de inversión pública. No obstante, por el lado de los ingresos aun se discute si la cooperación venezolana debe incluirse en el presupuesto, por el momento el BCN registra parte de esta cooperación sin un vínculo presupuestario. Los complicados mecanismos de esta cooperación y la falta de información sobre la misma, dificulta su registro presupuestario.
52
La eficiencia de la ejecutoria presupuestaria sigue siendo un reto para todas las instituciones del Estado. Si bien la brecha entre la programación y la ejecución se ha reducido, los márgenes de recursos sin ejecutar son importantes y esto juega en contra de los objetivos sociales. En este sentido si se mide el rendimiento del gasto burocrático en términos de alcanzar las metas del milenio, puede afirmarse que este es menor en la medida que aumenta el gasto corriente y se reduce el gasto de capital y se estanca el gasto social. Así mismo, los costos de la ineficiencia de la ejecución presupuestaria se traducen en una mayor percepción de imprevisibilidad del presupuesto que termina con varias reformas durante el año, restando credibilidad a la política presupuestaria de mediano plazo. Más allá de esto, la sub ejecución presupuestaria facilita la ineficiencia en la asignación de los recursos dado que la sobre recaudación como un concepto ex post, no permite una asignación en los tiempos correctos ni en los sectores adecuados. En muchos 34 Ley No. 662 cuyo objeto es: Rendir cuentas de manera clara, irrestricta y expedita a la Asamblea Nacional y en particular a la Comisión de Producción, Economía y Presupuesto, sobre el manejo financiero, contable, presupuestario y contractual de estas instituciones públicas, bajo los términos, énfasis y requerimientos especiales que se le soliciten. Esta rendición de cuentas es con el fin de garantizar la transparencia en las contrataciones mercantiles o civiles que estas instituciones celebren, así como en la captación, ejecución y rendición, de los recursos provenientes tanto del esfuerzo fiscal interno como los habidos por virtud de créditos, préstamos y donaciones bajo cualquier modalidad y en general cualquier otro tipo de ingresos presupuestarios otorgados, captados y ejecutados por el Estado de Nicaragua y sus dependencias.
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
casos, las reformas presupuestarias tiene un sentido de formalizar lo ya asignado en el transcurso del ejercicio presupuestario. Si bien la sub ejecución favorece la posición macroeconómica, esto es a costa de alejarse de las metas del milenio. Las recomendaciones en el marco del presupuesto de mediano plazo apuntan a fortalecer el vínculo de políticas y metas sectoriales, así como mejorar el uso del MPMP. Resulta importante avanzar en el costeo de metas para lograr este vínculo. Existen trabajos de organismo que han avanzado en medir los costos unitarios de las operaciones en determinados sectores como salud y educación, que ilustran algunas metodologías35. Así mismo, es importante determinar brechas de recursos por sector para aumentar la previsibilidad de la cooperación externa y asociar el impacto de metas con las disponibilidades de recursos. Avanzar en la evaluación de impacto resulta necesario para el realineamiento del MPMP y el mayor compromiso político con los sectores priorizados. Frente a tasas de crecimientos modestas, es importante avanzar en las reformas tributarias para ampliar el horizonte de los ingresos, y reducir el gasto corriente operativo financiado con cooperación externa. En términos de transparencia se debe avanzar más en el marco legal de la ejecución presupuestaria y en la fiscalización de los organismos de supervisión. Si bien hay avances en materia de transparencia es importante reforzar el marco de la responsabilidad fiscal. En este sentido se recomendable continuar con los esfuerzos de implementación de una ley de responsabilidad fiscal iniciado en 2006 por el gobierno36. Por otra parte, en materia de transparencia presupuestaria mucho tienen que decir los órganos fiscalizadores del Estado. En este sentido, se deben agilizar las auditorías del gasto presupuestario a nivel global y a nivel institucional, al cierre de año cada institución debería presentar una auditoria de ingresos y gastos y ser divulgados para el conocimiento de la población. Avanzar en el compromiso con la transparencia en el contexto del MPMP, significa también reducir los grados de sub estimación de los ingresos tributarios, transpa-
35 CEPAL.- Estimación del Costo de Alcanzar los Objetivos del Desarrollo del Milenio en Salud en Algunos Países Latinoamericanos y el Caribe, 2008. 36 Esta propuesta de ley persigue dos objetivos: controlar el uso de los recursos de erario público y adecuar el gasto a la restricción presupuestaria. El control del gasto estaría sujeto a la equivalencia de que la deuda pública sea igual a valor actualizado de los excedentes primarios futuros, y a la equivalencia de que el valor actualizado de la deuda sea cero en horizonte de tiempo infinito.
53
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
rentar todos los recursos, y eliminar las sorpresas políticas en el presupuesto. La transparencia de la cooperación externa fuera del presupuesto resulta importante para medir el impacto de la misma en términos de expansión de liquidez, impacto en el PIB y en el empleo, y en las variables sociales. El camino hacia la eficiencia de la ejecución presupuestaria pasa por el fortalecimiento institucional y el mejoramiento del clima político. Dada la reciente adopción del MPMP, muchas instituciones continúan pensando en el corto plazo, la urgencia coyuntural presupuestaria se impone, y el presupuesto anual sigue siendo el mecanismo operativo idóneo, lo que sugiere una baja apropiación del Plan Nacional de Desarrollo Humano. En este sentido, el fortalecimiento institucional en línea con la planificación y la política presupuestaria de mediano plazo es necesaria y apremiante. Mejorará la visión y programación del MPMP. Construir un clima político estable facilita las relaciones con la comunidad internacional. Un buen clima político genera confianza, mejora las condiciones de la cooperación externa y genera mayores grados de previsibilidad de los recursos.
54
Los retos más importantes del MPMP están en su entorno, en el mejoramiento de su diseño y de su seguimiento. Resulta un reto importante avanzar en la cobertura del MPMP incorporando al resto del sector público y progresar hacia los presupuestos municipales. El gobierno central solo registra parte del gasto público, deja fuera todos ingresos y gastos de las municipalidades. Un reto fundamental es enfrentar con mayor eficiencia las condiciones económicas del país, porque romper la linealidad del gasto social requiere de mayor voluntad política para abrir espacios más significativos a la asignación presupuestaria de los sectores priorizados. Sigue siendo un reto mejorar los indicadores de eficiencia de ejecución presupuestaria, del endeudamiento público y gasto de capital. La eficiencia de la ejecución presupuestaria enfrenta retos importantes en el mismo sector público, pero igualmente con el sector privado, y con el manejo de las condiciones previas de los desembolsos externos. Avanzar en los registros públicos en términos de los costos de los servicios es fundamental para establecer el nexo efectivo entre recursos y metas. El reto en esta área es muy grande si se considera que existe sub registro de los principales indicadores sociales, y no se cuenta con un sistema de registros de costos a nivel nacional. Finalmente, un desaf ío fundamental para institucionalizar y lograr la apropiación del MPMP por la población es construir una participación efectiva de ésta en la formulación del MPMP.
Marco Presupuestario DE MEDIANO PLAZO EN NICARAGUA 2006-2014
VII. REFERENCIAS n
Asamblea Nacional.- Ley de Transparencia Para lasd Entidades y Empresas del Estado Nicaragüense; Ley No. 662, junio 2008.
n
Banco Central de Nicaragua.- Memorias Anuales, Programa Económico Financiero (2007-2010), Informes de Deuda Pública.
n
Banco Mundial, FMI: Nota conceptual, Informe conjunto del Banco Mundial y el FMI sobre los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza. —Situación actual Examen de la ERP de 2005.
n
Benn Eifert and Alan Gelb.- Improving the Dynamics of Aid, Towards More Predictable Budget Support, World Bank.
n
CEPAL.- Estimación del Costo de Alcanzar los Objetivos del Milenio en Salud En Algunos Países de América Latina y el Caribe; Santiago de Chile, noviembre 2008.
n
CEPAL.- Manual de Presupuesto Plurianual, Roberto A. Martirene; Santiago de Chile, Noviembre 2007.
n
FMI.-Nicaragua: 2001 Article IV Consultation – Staff Report; Statement by Staff Representative; Public Information Notice on the Executive Board Discussion; and Statement of the Nicaraguan Authorities, October 2001.
n
Francisco Bastida Albadalejo y Bernardino Benito López.- Propuesta de un Índice de Transparencia Presupuestaria, Universidad Politécnica de Cartagena, Universidad de Murcia.
n
Gabriel Filc, Carlos Scartascini.- Los Marcos de Mediano Plazo y el Proceso Presupuestario en América Latina; BID junio 2007.
55
Presupuesto Ciudadano EDICIÓN ESPECIAL - INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS Y POLÍTICAS PÚBLICAS
56
n
ILPES.- Los Indicadores de Evaluación de Desempeño, Una Herramienta para la Gestión por Resultados en América Latina, Noviembre 2003.
n
James M. Buchanan Jr.- La Deuda Pública y la Formación Bruta de Capital, 1985.
n
Juan Cristobal Bonnefoy.- Los Indicadores de Evaluación de Desempeño, Una Herramienta Para la Gestión por Resultados en América Latina; ILPES.
n
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.- Implementación de una Ley de Responsabilidad Fiscal en Nicaragua, noviembre 2006.
n
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.- Proyectos de Presupuestos Anuales; Anexos del Marco Presupuestario de Mediano Plazo; Informes Anuales de Ejecución Presupuestaria.
n
Sistema de las Naciones Unidas.- Los Objetivos del Desarrollo del Milenio y Metas Nacionales de Nicaragua, Escenarios de Inversión social al 2015 para alcanzar los objetivos en salud, agua y saneamiento, 2002.
n
Vivek Ramkumar, Isaac Shapiro.- International Budgets Partnership.Guía Para la Transparencia en los Documentos Presupuestarios del Gobierno, ¿Por qué son importantes y qué deben incluir?.
n
Asociación Internacional de Presupuesto Público (ASIP).- Propuesta Metodológica Para Evaluar el Gasto Público, Indicadores de Calidad y Eficiencia.
57
Con el financiamiento de la Embajada Real de Dinamarca y Embajada de Finlandia.
IEEPP es el único responsable por el contenido y las opiniones expresadas en esta publicación, los cuales, no necesariamente, reflejan las opiniones ni los puntos de vista de quienes auspician este trabajo.
Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas Reparto Lomas de San Juan No. 152 Gimnasio Hércules 4 cuadras al sur y 1 cuadra al este Apartado Postal LM202 Managua, Nicaragua Teléfonos: (505) 2278-6535 (505) 2270-5104
www.ieepp.org