Las políticas públicas frente al desafío de la inclusión social Tamara Beltramino/ María Elena Kessler

“En el corazón de la condición salarial aparecen las fisuras responsables de la “exclusión”; es ante todo en las regulaciones del trabajo y de los sistemas de protección vinculados con el trabajo, donde habría que intervenir para luchar contra la “exclusión”. (Castel, 2010)

Introducción

El trabajo que presentamos se ordena del siguiente modo: partimos de un conjunto de claves conceptuales, que nos permiten establecer un marco referencial desde donde analizar las políticas públicas, considerando las mismas desde dos vertientes. Por un lado, como el conjunto de acciones, procedimientos y estrategias que el Estado realiza en determinadas áreas sociales,

y por el otro, referimos a discursos, documentos,

investigaciones, provenientes de los ámbitos académicos, con respecto a los fines que persiguen las políticas, sus impactos, las brechas entre su formulación e implementación, como al registro de mirada desde donde se conciben las mismas. La segunda parte presenta y describe las principales líneas de políticas sociales de la actualidad (período 2004-2010), las que se implementan desde la órbita nacional, como de aquéllas que el gobierno de Santa Fe aplica en su territorio. El objetivo , es dar cuenta de las políticas formuladas por los gobiernos nacional y local, para la intervención en lo social. En cuanto a las instituciones que viabilizan la ejecución de las políticas sociales en el territorio, analizamos la función específica de una serie de instituciones descentralizadas así como de organizaciones de la sociedad civil. En el caso, de las instituciones estatales nos interesa particularmente su distribución geográfica en el interior de la provincia, el rol que desempeñan con relación a las políticas, a los procesos de participación ciudadana, como a mecanismos de coordinación y articulación territorial. Por otra parte, nos proponemos analizar el rol que las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) cumplen en la implementación de estas políticas, dada la relevancia de las mismas en la

evolución de la sociedad civil en Argentina y particularmente en Santa Fe. Respecto de estos actores, nos interesa puntualizar en relación a dos cuestiones: su vinculación con las políticas sociales, teniendo en cuenta las que el Estado implementa para su fortalecimiento, como actores del espacio público, no estatal y su capacidad de influencia en cuanto a la formulación y diseño de las políticas sociales.

Finalmente se enuncian una serie de recomendaciones, producto de las conclusiones a las que se arriba, teniendo en cuenta particularmente a la Provincia de Santa Fe, las pequeñas y micro localidades del interior rural, donde emergen los procesos de micro urbanización o de urbanización periférica, acompañado por el incremento de las asimetrías territoriales y condiciones de vida, la reconfiguración del mercado de trabajo y la profundización de la vulnerabilidad social.

¿Desde dónde pensamos las políticas sociales? Apuntes teóricos, estrategia de indagación y estado actual del estudio de la cuestión “Pese a los buenos índices macroeconómicos, el crecimiento ha sido muy desigual, puesto que las brechas económicas y sociales abiertas en los 90, reforzadas luego de la salida desordenada de la convertibilidad entre el peso y el dólar, se han consolidado. Así, si en la década anterior, el 10% más rico ganaba 20 veces más que el 10% más pobre, en la actualidad, la brecha es 35% más grande: supera las 27 veces. Cierto es que la pobreza, que al comienzo de la gestión Kirchner alcanzaba el 57% se redujo al 34%, pero en los años 1990 alcanzaba el 24% de la población total, lo cual hace pensar que la crisis del 2002 instaló un nuevo umbral desde donde `pensar las desigualdades” (Kessler G. y otros, 2009)

El análisis de las políticas públicas que se desarrollará en este apartado busca, por un lado señalar una serie de aspectos fundamentales a considerar a la hora de “estudiar” las políticas sociales: las políticas públicas como intervención estatal sobre lo social, las políticas sociales como generadoras de asociaciones , entre distintos actores que interactúan en el territorio y las políticas públicas como formulaciones, discursos, argumentos que se despliegan para justificar ,cierta estrategia de intervención sobre lo social. En cuanto al primer punto, se considera que las políticas públicas, son acciones que el Estado realiza, en un contexto histórico en particular, que sin duda remiten al modelo de acumulación vigente, como también al desarrollo de las políticas a nivel global. Reflejan tanto los vínculos existentes entre los habitantes de un territorio y las autoridades del poder público, como los mecanismos de distribución del poder. A su vez, constituyen espacios de interacción social, donde se definen intercambios entre sujetos que participan en un campo,

que desde la óptica bourdesiana, está compuesto por relaciones históricas objetivas, entre posiciones que desnudan ciertas formas de poder o capital. Consideramos al territorio, como el campo fundamental, a partir del cual, poder analizar esta doble interacción, dado que el territorio, como espacio desde donde se realiza la intervención desde el Estado, es al mismo tiempo, un eje ordenador de estas interacciones, permitiendo ver las distancias, las ausencias y generar estrategias para resolver los problemas que surgen frente al desarrollo de nuevas condiciones sociales y económicas. Se puede decir, que el territorio, en cierto sentido, es el entramado sobre en cual se van tatuando las intervenciones

y construyendo trayectorias, tanto institucionales como

personales y el principal referente con el que contamos para conocer la efectiva implementación de las políticas públicas. Además de ser intervenciones empíricas, acciones que el Estado realiza en el territorio, el análisis de las políticas, nos lleva también a indagar en torno a sus formulaciones, perspectivas, los discursos que en su nombre se despliegan, como los documentos y análisis que

desde distintos ámbitos, tanto gubernamentales, como

académicos, centros de divulgación científico-tecnológica, organismos internacionales (Banco Mundial, PNUD, BID, CIVICUS, entre otros) y organizaciones de la sociedad civil, fundamentalmente aquéllas Organizaciones de Apoyo y Promoción1 se producen. A la par de las formulaciones y fundamentos, que implican perspectivas específicas de abordaje a las problemáticas sociales, nos encontramos con líneas de acción y de distribución de las políticas en el territorio muy concretas.

Dentro de las políticas públicas existentes, nos centramos en una línea en particular, las políticas sociales. Estas son entendidas como aquellas que tienen por objeto de intervención común, lo social. Siguiendo a Donzelot (2007), podemos señalar que lo social 1

La tipología consultada presenta la siguiente clasificación: Asociaciones de Afinidad No Profesionales; Asociaciones de Afinidad Profesionales; Organizaciones de Apoyo y Promoción, particularmente tomamos las dedicadas a investigación, divulgación de información y capacitación; Organizaciones de base territorial; Redes; Fundaciones Empresarias; Asociaciones de Economía Social; Organizaciones Políticas; Otras Organizaciones (medios de comunicación sin fines de lucro) Mutuales de salud; Organizaciones y Grupos espirituales/religiosos. En “Sociedad Civil Argentina en el Bicentenario. Índice CIVICUS de la Sociedad Civil Argentina (2008-2010)

refiere a

“… una nueva realidad que no podrá ser reducida ni a lo social ni a lo político y

cuya resolución, si bien opera sobre determinadas personas o problemas concretos, se hace en nombre del bienestar de la sociedad en su conjunto”. La cuestión social surge, entonces, como imposibilidad de resolver los problemas sociales a través del lenguaje jurídico igualitario, y plantea la necesidad del Estado de intervenir en la regulación de las necesidades sociales. En este sentido, la política social, se vincula fuertemente al concepto de ciudadanía, pero cuestionando el entendimiento de la misma como un status jurídico vinculado a la igualdad, y entendiéndola como una forma de estar posicionado e integrado o no en un determinado entramado social. Como plantea Andrenacci (2006), “cuando se piensa en la ciudadanía como haz de derechos se resalta su aspecto universal e igualitario. La desigualdad, los procesos discriminatorios y excluyentes de los sistemas sociales reales aparecen como fallas (…) que obstaculizan el pleno desarrollo de un igualitarismo y un universalismo que serían inherentes a la ciudadanía”. La igualdad de derecho entonces es cuestionada por la desigualdad en la esfera económica de parte de los diferentes ciudadanos. Podemos definir entonces a las políticas sociales como “las intervenciones públicas que regulan las formas en que la población se reproduce y socializa (sobrevive físicamente y se inserta en el mundo del trabajo y en el espacio sociocultural del estado nación) y que protegen a la población de situaciones que ponen en riesgo esos procesos”. (Andrenacci y Soldano; 32). Consideramos que el análisis de las políticas sociales no solo implica reconocer las estrategias desarrolladas por el Estado para afrontar a la cuestión social sino que también lleva a indagar en torno a las normas emanadas de los actores públicos y a las prácticas que se despliegan, que incluyen las formas concretas de intervención, la reglamentación, los modos y mecanismos de gestión, la provisión de prestaciones, el alcance tanto geográfico como demográfico, los discursos y campañas de comunicación, sus finalidades y valoraciones. Para ello consultamos fuentes secundarias, como bibliografía actualizada, sobre la temática que nos ocupa y analizamos la formulación de las políticas sociales desarrollada por el gobierno nacional. Cabe destacar, en este sentido, que si bien existe abundante material con relación a las políticas públicas del período 2003/2009, elaborado por organismos estatales, nos encontramos con la dificultad de acceder a documentación, en relación, no sólo al logro de objetivos propuestos, sino con referencia a la identificación de obstáculos y limitaciones que, trascienden a su formulación y generalmente están expuestas a causas externas,

producto del contexto económico, socio-cultural y político por el que transitan. Tampoco existen, evaluaciones de tipo cuantitativo, que reflejen el impacto territorial de las políticas sociales a lo largo y ancho del territorio nacional, lo que dificulta un análisis en este sentido2. Conocer las políticas sociales y su funcionamiento a nivel territorial, teniendo en cuenta otros aspectos además de los meramente cuantitativos, nos permite entonces también, poder comprender y problematizar, el registro de mirada (Matus, 2004) desde el cual se conciben las políticas sociales y sus destinatarios. Se entiende por el mismo “…el esfuerzo que se dirige a encontrar ojos para ver, palabras para conformar un lenguaje, herramientas para deconstruir discursos, vías para adentrarse en las contradicciones de lo que denominamos realidad social”. Consideramos entonces que las evaluaciones existentes, sobre políticas públicas, que desde organismos estatales se divulgan, no reflejan las contradicciones, como las brechas entre el diseño y su forma de materialización. Contar con dichos aportes, nos permitiría disponer, de un análisis de situación con relación a impactos en diferentes contextos, teniendo en cuenta las asimetrías tanto geográficas como poblacionales. Las fuentes consultadas3, presentan a las políticas sociales desde claves conceptuales, con

argumentaciones discursivas que procuran diferenciarse de

gobiernos anteriores,

estableciendo rupturas con aquéllas provenientes de la década de los 90, ligadas al modelo neoliberal, fundamentalmente en lo que respecta a su carácter de “focalizadas”4 . Las políticas

son propuestas desde “una óptica superadora” apostando a la inclusión e

integración social, recuperando al mundo del trabajo, como dispositivo que garantiza la construcción de un nuevo modelo de desarrollo. “Estamos viviendo un momento histórico, donde las políticas sociales son políticas de Estado para el desarrollo, construidas en conjunto desde las organizaciones sociales, políticas y sindicales, los Estados locales y el Estado nacional. Las políticas públicas son participativas, no enlatadas. Las herramientas tienen que ser diferentes, atendiendo a la 2

El Ministerio de Desarrollo Social presentó en el año 2010, el documento ”Rendimos Cuentas” en el cual presenta las principales líneas de políticas sociales desarrolladas por los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández. En el mismo se presentan datos absolutos acerca de la cantidad de beneficiarios de los diferentes programas, pero no se establecen análisis estadísticos que permitan conocer el impacto efectivo de las políticas sociales en el territorio. 3 Tomo I y II de Políticas Sociales del Bicentenario, “Los programas sociales en Argentina hacia el Bicentenario 4 La focalización remite a la pobreza de las políticas para la pobreza, agudizando aún más los procesos de fragmentación, estigmatización y exclusión. …” no buscan la superación del problema, sino encerrarlo en un espacio social delimitado y codificado de forma tal de ampliar los márgenes de tolerancia social y evitar así que altere el normal funcionamiento de la parte “sana” de la sociedad” (Lo Vuolo, 1999).

diversidad de la realidad local” (Tomo 1- Los programas sociales en la argentina del Bicentenario)

Las políticas en vigencia incorporan en su formulación la participación ciudadana, con un especial énfasis en las organizaciones sociales, la organización comunitaria, estrategias metodológicas

participativas

(investigación-acción-

diagnósticos

participativos-

conformación de grupos focales), sin aludir a cómo generar las condiciones que garanticen dichos procesos en un país, donde la participación social se encuentra desvalorizada. “La Argentina con un 31,1%, se ubica

dentro del cuarto de países con menor nivel de

participación, cerca de los países musulmán (33%) y del ex bloque soviético (30,2%), pero lejos de los valores registrados para Europa occidental (50,9%) o América del Norte (68 ,2%). (GADIS, 2011). Siguiendo con los aportes de GADIS, en relación a las cuestiones aludidas, aparecen las siguientes conclusiones, que sería propicio analizar, cuando se formula y diseña la política pública. “El contexto político, cuenta, con las garantías legales necesarias para ejercer la participación5 ,en un contexto sociocultural en general favorable, marcado por buenos niveles de tolerancia, aunque bajos en confianza interpersonal, un contexto socioeconómico mas rezagado, en donde aspectos positivos, como la adecuada provisión de estándares mínimos de salud y educación se contrastan con altos niveles de desigualdad6 y corrupción7. A casi diez años de la crisis 2001/2002, el ciclo actual muestra un crecimiento sostenido en el tiempo, pero también problemas emergentes o sin resolver, altos niveles de desigualdad, social que se mantuvieron casi sin cambios a lo largo de la década y una creciente presión inflacionaria. Problemáticas como la pobreza y la exclusión social, aunque reducidas si se las compara al momento de la crisis, siguen afectando a una porción importante de la población. (Ibid). Desde distintos Centros de Estudios, conformados por docentes-investigadores del ámbito académico, se cuenta con un caudal significativo de aportes, que nos permiten contar con información actualizada en torno a la realidad socioeconómica del país y al análisis de las políticas sociales. Estas contribuciones, cobran un valor relevante, ya que el sistema de información pública, se ve fuertemente comprometido por la “dilapidación de gran parte de la 5

Cabe acotar que en relación al estado de derecho, se detectan debilidades, en tèrminos del principio de división de poderes y frecuentes casos de abuso a la autoridad (GADIS, pag. 52) 6 El 10% más rico de la población, tiene un ingreso 31,6% veces mayor al del 10% más pobre, lo que ubica al país en el puesto 124 de 141 países con datos.(PNUD, 2009) 7 Argentina obtuvo en una encuesta del Índice de Percepción de Corrupción (IPC) de Transparencia Internacional un puntaje de 2,9 (10 es la situación óptima), lo cual ubica al país en el puesto 106 a nivel mundial de 180 países evaluados, en el puesto 23 a nivel continental (31 países).

experiencia acumulada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina, que incluía un rol señero en América Latina. Se ha perdido un variado número de instrumentos imprescindibles para la acción estatal y para el funcionamiento de la sociedad. Se ha herido la confianza de la población en el INDEC y, por ende, en el Estado mismo, con el deterioro de la calidad de cualquier información recabada o construida por el instituto oficial. En definitiva, se ha incumplido una obligación elemental del Estado” (Lindenboim, 2010). Las fuentes consultadas8 , si bien admiten en general algunos cambios de signo positivo, todos sostienen, que los logros no son sustentables, con relación al trabajo, el sistema de protecciones y los procesos de exclusión social. “Los indicios pueden resumirse así. La situación socioeconómica de la población ha venido mejorando significativamente en el marco de una recuperación del dinamismo económico producto de la conjunción entre las políticas económicas aplicadas desde 2002 y las nuevas condiciones inter-nacionales. Hasta 2006 ello se manifestó en el notable aumento del empleo así como, parcialmente, en una mejoría del salario real. Desde 2007, como consecuencia de que la absorción ocupacional basada en la capacidad ociosa se habría colmado, se debilitó primero (2007) y desapareció después (2008-2009) el factor empleo como dinamizador de los ingresos”. (Lindenboim, 2009) ….”más allá de los cambios efectuados por la actual administración en un contexto de formulaciones críticas de las políticas neoliberales de los años noventa, expresadas desde los máximos niveles de la conducción del Estado, no se visualiza todavía una sólida implementación de políticas sostenidas dirigidas hacia las transformaciones que permitan superar la situación actual de vastos sectores de la sociedad. Éstos, que comprenden el 30% de la población urbana, constituyen lo que habitualmente se reconoce como población pobre o carenciada, o simplificando, de aquellos grupos sociales que –debido a sus reducidos o inexistentes ingresos– no logran acceder a niveles mínimos de bienestar y consumo”. (Cuadernos CEPED, 2008)

La formulación de las políticas públicas, como sosteníamos en párrafos anteriores, se presenta como declaraciones de deseos, ligadas al deber ser. Resulta dificultoso, encontrar reflexiones críticas que den cuenta de los obstáculos en su implementación, sobre todo en aquéllos territorios que se han visto expuestos a profundas transformaciones, en las últimas décadas, en los cuales tanto la presencia del Estado, como de las organizaciones sociales evidencia una extrema precariedad.

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CIEPP (Centro Interdisciplinario de Estudio de Políticas Públicas) – CEPED (Centro de Estudios de Población, Empleo y Desarrollo)

Se hace necesario, entonces, realizar esfuerzos, tratar de definir con mayor precisión las claves conceptuales que se utilizan tanto a nivel discursivo, como desde los principios que sustentan las actuales políticas sociales. Conceptos que aparecen como marginación, exclusión, vulnerabilidad, remiten , a procesos y trayectorias diferentes. Como sostiene Robert Castel, se trata de situaciones, que debieran ser incluidas en los procesos que fueron generándolas. “La exclusión, se da por el estado de todos aquéllos que se encuentran ubicados fuera de los circuitos vitales de los intercambios sociales… pero esencialmente, son el desenlace de trayectorias diferentes de las que conservan la huella. La exclusión nombra situaciones que traducen una degradación, respecto de una situación anterior. El trabajo, y la calidad del mismo ocupa un lugar central, junto a la inscripción en redes de sociabilidad, más o menos sólida”.

(Castel, 2010). Sujetos integrados, se han vuelto

vulnerables, en virtud de la precarización de las relaciones de trabajo y otros vulnerables se vuelcan diariamente a la denominada “exclusión”. También se debieran contemplar, mecanismos de medición, monitoreo y evaluación que permitan identificar impactos, acorde a la diversidad, heterogeneidad y asimetrías de los territorios en los que se implementan los programas sociales. “Para los menos favorecidos con el “nuevo modelo de políticas sociales” los que no cuentan ni con soportes materiales ni simbólicos, se desarrollaron formas compensatorias de seudo inclusión, que tienen que ver con la exigencia de la autoorganización colectiva o comunitaria, lo que Svampa denomina “modelo asistencial-participativo, lo cual a su vez promueve el desarrollo de una ciudadanía restringida” (Kessler, Svampa, Bombal, 2011)

La ‘política social’ sintetiza la forma política de la cuestión social, que

se

materializa en cada época en problemas sociales. Hace décadas y con distintas intencionalidades políticas e ideológicas, las políticas sociales, se plantean como estrategias de inclusión social, en un mundo donde coexisten la igualdad formal de los ciudadanos y las desigualdades estructurales que los atraviesan. Como señala Teresa Matus “Trabajar hoy la cuestión social es pues indisociable de un abordaje coherente de la cuestión cultural, ya que ellas se presentan entretejidas en los fenómenos sociales que buscamos intervenir. Así, las desafiliaciones del empleo, las migraciones, la localización barrial de quien busca trabajo, su grado de reconocimiento de contextos múltiples, se tornan vitales a la hora de buscar alternativas de inserción laboral. No se trata, por tanto, sólo de enunciar que la intervención adquiera un rostro participativo, autónomo, ciudadano, y contrastarlo binariamente y por negatividad con lo asistencial, dependiente o tradicional; sino que se

requiere adentrarse en ofertas conceptuales específicas y operacionalizar sus dimensiones en forma rigurosa. Esto es un desafío que involucra considerar seriamente al menos dos cosas: que el reconocimiento de sustratos conceptuales específicos es fundamental en la intervención y que no hay una sola forma de llevar adelante esos procesos”. (Matus, 2008)

Descripción de las Políticas Sociales en la actualidad. Evolución 2004-2010 El recorte empírico, que se analizará partiendo de los supuestos antes mencionados, remite a las políticas sociales formuladas y ejecutadas, en el periodo 2004-2010, es decir, en el marco de las presidencias de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner. Es imposible hablar de la cuestión social característica del año 2004, sin tener en cuenta la situación social nacional emergente a partir de la crisis de 2001, producto del régimen de acumulación potenciado en la Argentina durante los años noventa, a través de la aplicación de políticas de corte neoliberal. En un informe del Banco Mundial (Pueblo pobre en país Rico) se consignaba que los índices de población urbana por debajo de la línea de pobreza alcanzaba el 48,8% en el Nordeste, 46% en el Noroeste, 36% en Cuyo y 24,9% en el Gran Buenos Aires y el conjunto del país, equivalía a un 29,4%. Ulteriormente (1998-2002), la situación económico-social adquiere un cariz, aún más grave, que finalmente conduce al colapso político-institucional, de fines de 2001. La persistencia y profundización de altos niveles de desocupación (más de 4,5 millones de personas con problemas de desocupación, subempleo o precariedad laboral) de hogares pobres (30% en áreas urbanas) planteó la necesidad de encarar desde el Estado un fuerte rol en la protección social, para los sectores mas afectados por la transformación de las relaciones sociales y económicas. En este contexto, surge la primera versión del Plan Trabajar. Paralelamente, a estas políticas comienzan a desarrollarse otras, que reconocen la incapacidad de inserción laboral. Es así que se despliegan una diversidad de programas sociales complementarios, entre los cuales se destaca el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (en adelante, PJJHD) y el Programa Familias para la Inclusión Social. Estos programas, junto con la existencia de otros a nivel provincial y local, son las principales estrategias de intervención en lo social desplegadas por el Estado, para combatir la “cuestión social”. En esta evolución histórica de las políticas sociales del nuevo milenio, el año 2004 se erige como un importante punto de inflexión, especialmente a partir de la sanción del

decreto del Poder Ejecutivo Nacional N° 1506/049, el cual produce una división de la cartera de destinatarios de programas sociales del Ministerio de Desarrollo Social y de Trabajo. Esta clasificación, plantea la necesidad de reformular los programas de transferencia de ingresos, marcando una clara distinción entre la política social y la de empleo. Con el objetivo explícito de “agudizar la mirada sobre las necesidades específicas de quienes se encuentran bajo la línea de pobreza” (MDS)10, comienzan a implementarse programas “para dos realidades diferentes: las personas que tienen menores dificultades generales para encontrar un trabajo (por su situación familiar, cantidad de hijos que atender, formación, etc.) y las familias en situaciones de mayor vulnerabilidad social (por número de hijos, niveles de deserción escolar) con menores posibilidades de acceder o sostenerse mediante el empleo” El análisis de las estrategias desplegadas a partir de este decreto permite observar que el Ministerio de Desarrollo Social de la nación fusionó el conjunto de programas hasta entonces existentes en tres grandes planes sociales: Seguridad alimentaria, Manos a la obra, el cual otorga microcréditos asignados a pequeños emprendimientos productivos -y que cubre cerca de 280.000 personas-, y Familias, que atiende aproximadamente 250.000 hogares en situación de pobreza extrema. Estas tres grandes líneas fueron, ampliándose a su interior con el desarrollo de distintas políticas focalizadas en diferentes tipos de beneficiarios. A partir de este momento, el Estado comienza a clasificar a los destinatarios de la política social según criterios de “empleabilidad”. De esta forma, quedan bajo la órbita del Ministerio de Trabajo las personas que dado el crecimiento económico y la actual situación del mercado laboral, podrían llegar a conseguir un empleo. En cambio, las personas devenidas “inempleables”, según criterios basados en el tipo de capacidades que demanda el mercado serán “beneficiarios” de las políticas sociales focalizadas en los grupos más vulnerables. En este marco se plantea el objetivo de reconversión del PJJHD, promoviendo el pasaje de sus destinatarios hacia otros programas sociales, de empleo -para los “empleables”- y asistenciales -para los vulnerables o que no cumplen con los requisitos de empleabilidad. Así estas personas luego de ser evaluadas, podrán “optar” por el pasaje del PJJHD al Plan Nacional Familias. La clasificación de parte del estado entre personas con capacidad de inserción laboral, y aquellos inempleables, nos lleva a cuestionarnos en cuanto 9

En Políticas sociales de empleo en la Argentina 2003-2008: un estudio comparativo de planes de promoción del auto-empleo-. Ponencia presentada por Hopp, Malena V. en el Congreso Nacional de Estudios de Trabajo. Buenos Aires, 2009. 10 URL http://www.desarrollosocial.gov.ar/Planes/PF/default.asp

a la estructura de oportunidades existentes, y a criticar la estrategia de protección por sobre aquella intervención que permitiría adaptar a aquellos “inempleables” a las nuevas condiciones del mercado laboral, o favorecer el desarrollo de mecanismos que les permitan revertir esta situación (capacitación, incentivos, etc.) El Plan Familias para la inclusión social se desarrolló como un programa de transferencia de ingresos, cuyas destinatarias fueron principalmente mujeres con hijos, que no cumplirían los requisitos de “empleabilidad” (el 91,6% de los receptores de este Plan fueron mujeres). Si bien en sus objetivos el plan se propone estimular una política social familiar inclusiva que promueva el respeto a los derechos humanos, la igualdad de trato y oportunidades de género entre los miembros de la familia; y garantizar en la educación familiar una comprensión adecuada de la maternidad como función social, y tiene aspectos positivos como el fortalecimiento de los aspectos de salud y educativos tanto de la madre como de los niños, a través de controles periódicos, se trata de una política de corte asistencialista fundada en la condición de inempleable, con la que se califica a la madre. Desde una perspectiva de género, este dato da cuenta de la forma en que la política social construye roles diferenciados para mujeres y varones, reforzando las desigualdades. Para aquellos, considerados empleables, las opciones de políticas social se enmarcaron durante el período en el denominado Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social Manos a la Obra o pasar a ser perceptores del Seguro de Capacitación y Empleo o a programas de promoción de autoempleo en el marco del Plan de Promoción del Empleo (en la órbita del MTEySS). “La política social asistencialista en nuestro país, hipotéticamente, tendería a organizar una oferta de planes sistemáticamente universalizados, con la finalidad de neutralizar los esquemas focalizados, junto a las prácticas clientelares consecuentes de cara a la asignación de los diversos programas. A tales efectos, fueron realizadas propuestas encaminadas a universalizar el sistema en aras de equipararlo a otro alternativo y superador que considere el “derecho de inclusión social”, dotado de características semejantes a las del sistema jubilatorio. No obstante, la actitud de resistencia de sectores interesados en mantener el actual modelo de esencia clientelística ha impedido hasta el momento la concreción de ese tipo de políticas”11 “La estrategia de los Gobiernos Kirchner se autodenomina como un “nuevo modelo de desarrollo” que promueve el crecimiento económico con generación de empleo de calidad y redistribución de la riqueza que desde esta perspectiva, permitiría la reducción de la pobreza. Más allá 11

CEPED, 2010 pág. 57

del optimismo del discurso oficial, diversos estudios muestran las limitaciones en el mediano y largo plazo de las políticas implementadas” (Ibid)

Por otro lado, “si bien las políticas que desarrolló la Argentina en el periodo postconvertibilidad fueron favorables y generaron un aumento del empleo -apoyado en una estrategia más industrialista y orientada tanto al mercado interno como externo- aún no se observan cambios cualitativos que modifiquen la heterogeneidad estructural del mercado de trabajo. Esta afirmación se apoya en el análisis comparativo del empleo generado entre los años 1998 y 2006, según tipo de empleo, segmento (primario o de empleo estable, secundario o empleo precario, y sector marginal) y sector de actividad”12. Observamos, por otra parte, en otros artículos presentados en este libro, como a la problemática antes mencionada se le suma la particularidad del impacto del proceso de agriculturización en la región pampeana, que nos lleva a concentrarnos no solo en aquellos que no están ocupados, sino en la vulnerabilidad que afecta a aquellos que poseen un empleo y que no son considerados directamente por la política social, como potenciales perceptores de beneficios. Aún entre los beneficiarios, se observa que las líneas desarrolladas, especialmente aquellas vinculadas a la mejora de la calificación laboral y que tienen por objetivo la inserción laboral de los beneficiaros no cumplen con las expectativas vinculadas al trabajo de los mismos. Esto se atestigua, a partir de las respuestas obtenidas en la encuesta de Percepción de Planes Sociales en Argentina13, en cuanto a la evaluación de su experiencia y de los efectos de los programas sociales en el bienestar y en las perspectivas laborales de los destinatarios. Un 35% de los encuestados, declara que su nivel de vida había mejorado, un 26% que sus posibilidades de conseguir trabajo aumentaron; la mayoría sin embargo (57 y 66% respectivamente)

declaró que

no se modificaron ni su nivel de vida, ni sus

posibilidades de conseguir trabajo.14 A partir del año 2007, asistimos a la creciente diversificación de programas sociales que genera en muchos casos superposición de planes o desvíos de ellos y al desarrollo de 12

“Al respecto, hemos mostrado que al comparar lo ocurrido en términos de la calidad del empleo en el momento de mayor crecimiento (2006), con respecto al momento inicial o final de la etapa recesiva de la convertibilidad (1998-2001), se hace evidente que mientras que el sector primario mantuvo su participación relativa y el segmento secundario la disminuyó, los empleos de indigencia casi duplicaron su participación” 13 Este estudio fue realizado entre mediados de junio de junio y mediados de agosto de 2007, en el Marco del Proyecto “Políticas de Ingreso en Argentina” de la Unidad de Protección Social para América Latina y el Caribe del Banco Mundial 14 Los Programas Sociales en la opinión pública. Resultados de la Encuesta de Percepción de Planes Sociales en la Argentina. Capitulo 2 de Cruces Guillermo y Helena Rovner , pag. 104.

políticas sociales

directas tales como la Asignación Universal por Hijo, que buscan

desarrollar medidas de protección social para los destinatarios. La formulación de los programas sociales, a partir de este momento, se centra en dos líneas: Familia Argentina y Argentina Trabaja. Cada uno plantea diferentes estrategias y líneas vinculadas a la protección social en las cuales, cumplen un rol fundamental los gobiernos locales, las organizaciones de la sociedad civil y las cooperativas. Como señala Svampa, “La consolidación de nuevas estructuras de gestión a nivel territorial, dieron como marco la emergencia de un nuevo modelo de dominación hacia abajo, en donde lo asistencial adquiere cada vez más relevancia. Por otro lado, “aquéllos menos favorecidos por el modelo, los que no cuentan con soportes materiales ni simbólicos, fueron desarrollando

formas compensatorias de auto organización colectiva o comunitaria,

(modelo asistencial participativo).15 Es posible concluir entonces, que la potenciación de la asistencia social para los segmentos más desprotegidos de la sociedad, va acompañada de la ausencia de un registro único de beneficiarios de programas sociales, y de criterios claros de distribución y demarcación de potenciales perceptores (en determinadas políticas) lo que lleva muchas veces, a la existencia de potenciales beneficiarios que no cuentan con información o posibilidades reales de verse beneficiados por los mismos (por no contar con los requisitos contextuales para la participación en los mismos). “Es innegable que el escenario de crecimiento económico y del empleo muestra un contexto más favorable y una ruptura con el periodo anterior. También se observa el retorno de lo político y de la intervención del Estado como elemento válido de incidencia en las condiciones laborales y en la generación de empleo, a diferencia de la pretendida libertad de mercado y la consiguiente deslegitimación de la política que se difundió en la década de hegemonía neoliberal. Sin embargo, los estudios analizados muestran que las medidas económicas hacia el mercado de empleo no alcanzan a producir un cambio cualitativo en la estructura socioeconómica. lo que pone en duda la sustentabilidad de este modelo en el largo plazo”. (Hopp, 2009)

Las políticas sociales para la protección y la inclusión social. La estrategia del gobierno nacional (2004-2010)

15

16.

Reconfiguraciones del mundo popular. El Conurbano Bonaerense en la Postconvertibilidad. Introducción “Las reconfiguraciones del mundo popular” Gabriel Kessler; Maristella Svampa; Inés González Bombal- Pags, 36/37.

Partiendo entonces de este recorrido histórico de las políticas sociales en los últimos años y tomando en cuenta los criterios de distinción seleccionados para clasificar a los beneficiarios, nos proponemos en este apartado describir las políticas sociales en particular, atendiendo a sus objetivos y alcances, y a los actores que se requieren a nivel territorial para la ejecución de las mismas. Tomamos dos ejes centrales de análisis atendiendo a nuestros objetivos de investigación y nos centramos en las políticas sociales, y las políticas dirigidas al desarrollo de la sociedad civil, como actor fundamental para la formulación y ejecución de las políticas públicas. Como mencionamos anteriormente, las políticas sociales a partir del 2004, distinguieron a sus beneficiarios según el criterio empleabilidad. Esto trajo aparejado, el hecho de que se desarrollaran, a nivel nacional, políticas sociales de distinto tipo y con abordajes diferenciados. El ministerio de Trabajo se centró en las políticas destinadas a los beneficiarios empleables, mientras que Desarrollo Social, creó dos programas sociales centrales: Argentina Trabaja y Familia Argentina, buscando resolver las problemáticas que afectaban a los actores sociales en situación de mayor vulnerabilidad. El programa Argentina trabaja se fundamenta en la comprensión del trabajo como principal mecanismo de integración social y como dignificador del hombre. El objetivo principal del mismo es promover “el desarrollo de la producción sustentable en las distintas etapas de la cadena productiva, el trabajo en red, la creación y el fortalecimiento de las empresas sociales, mutuales y cooperativas en el marco de la Economía Social (solidaria, democrática y distributiva)”. Este programa se presenta en su formulación como una adaptación y ampliación del Plan de Proyectos socio productivos Manos a la Obra, formulado en el año 2003, y que pasa a ser una parte , que se complementa con otras, vinculadas a resolver problemáticas como la desocupación, la precariedad laboral y la falta de ingresos. Las políticas públicas principales vinculadas al trabajo son: a) el financiamiento de proyectos socio productivos “Manos a la Obra” antes mencionado, b) el programa de promoción del microcrédito para el desarrollo social “Padre Cajade”, c) el Programa de Inversión Social (PRIS) y d) el programa de Ingreso social con trabajo. Si bien cada uno de estos programas se dirige a un tipo peculiar de unidad económica, que va desde unidades más pequeñas e incluso familiares en el Plan Manos a la Obra, hasta las cooperativas de 60 trabajadores, en el caso del ingreso social con trabajo, cabe destacar, que todas comparten como requisito

para su ejecución, de la

participación, de la presencia de agentes de la esfera pública, tanto estatales, como de la sociedad civil. Cada una de estas líneas, se enmarca en el programa Argentina Trabaja. Por su parte, el programa de Proyectos socio productivos Manos a la obra, financia las iniciativas presentadas por unidades económicas de distinto tamaño, y características, y varía los beneficios otorgados en función de la unidad a financiar. En el caso de los Talleres Familiares, el apoyo está destinado a aquellos pequeños productores y/o emprendedores familiares que cuentan con los saberes necesarios, para llevar adelante un emprendimiento productivo, pero que no cuentan con los recursos para adquirir insumos, herramientas o equipamiento para desarrollarlo. Los talleres familiares pueden ser centralizados (cuando reciben apoyo directo del Ministerio de Desarrollo Social) o descentralizados (en los casos en que el vínculo se establece con los Entes Ejecutores). Otra de las unidades económicas pasibles de recibir financiamiento son los emprendimientos de tipo Asociativos, Precooperativos, Comerciales y Productivos Comunitarios. Están dirigidos a grupos de hasta 5 integrantes que llevan adelante una actividad en conjunto y que requieren apoyo para la obtención de materia prima, herramientas, máquinas y adecuación de instalaciones para el desarrollo de su capacidad productiva y comercial. Por último, también otorga financiamiento y acompañamiento a las empresas auto gestionadas. Se trata de empresas de bienes o servicios que han sido recuperadas o están en proceso de serlo y se encuentran bajo el control de sus trabajadores. Incluye también, todo tipo de empresas cooperativas y mutuales. El apoyo consiste en acompañamiento, asistencia técnica legal y/o contable con el objetivo de aumentar los niveles de competitividad y de eficacia productiva. Mientras tanto el programa nacional de Microcréditos “Padre Cajade” financia y promueve emprendimientos productivos, comerciales o de servicios que se desarrollan en el marco de la Economía Social, mediante la implementación de microcréditos que brindan préstamos a un interés muy bajo o sin interés. Para ello, el Estado trabaja articuladamente con un gran número de organizaciones sociales, que administran los recursos financieros y brindan asistencia técnica al emprendedor. El Programa de Inversión Social, en cambio, se propone como objetivo, la creación de empleos para los trabajadores desocupados a través de la conformación de nuevas cooperativas de trabajadores. A diferencia del resto de los programas hasta aquí mencionados, éste tiene una localización específica que es el conurbano bonaerense y busca responder, fundamentalmente a las demandas de las organizaciones de desocupados existentes en ese territorio.

Por último, cabe mencionar al Programa Ingreso social con trabajo, que se propone mejorar la calidad de vida de las personas a partir de la generación de puestos de trabajo, basándose en la organización cooperativa de la población de un barrio o zona geográfica determinada, para la ejecución de obras de infraestructura local. Además del ingreso monetario, los beneficiarios son capacitados en los oficios o calificaciones requeridas para el desarrollo de las obras antes mencionadas. La ejecución del programa requiere de la participación de un ente ejecutor, que pueden ser municipios, provincias, federaciones y/o mutuales, los cuales deben acordar con el INAES (Instituto Nacional de Asociativismo y Economía social) la formación de las cooperativas y las capacitaciones requeridas. El otro eje ordenador de las políticas sociales formuladas desde el Ministerio de Desarrollo Social Nacional, es la familia. Dentro de esta línea se desarrollan políticas destinadas a la protección de derechos y al desarrollo de mecanismos comunitarios de integración social, así como políticas que otorgan ingresos monetarios. Dentro de las primeras, se destaca la creación de un número importante de instituciones descentralizadas abocadas a temas específicos como por ej. “Las mutuales del bicentenario” (jóvenes), “Cuidadores domiciliarios” (adultos mayores”), “Concejo nacional de Mujeres” (género), “Comisión Nacional para la integración de las personas con discapacidad” (discapacidad), “Primeros años” (desarrollo infantil), entre otros. Dentro de las políticas que otorgan ingresos monetarios, destinadas a la inclusión social, puede destacarse el Programa Nacional de Seguridad Alimentaria, el cual tiene por objetivo hacer posible el acceso de la población en situación de vulnerabilidad social a una alimentación adecuada y suficiente. El programa se desarrolla a partir del otorgamiento de financiamiento a través de tarjetas magnéticas para la compra de alimentos. Las destinatarias de esta acción son aquellas familias con niños menores de 14 años, embarazadas, discapacitados y adultos mayores en condiciones socialmente desfavorables y de vulnerabilidad nutricional. Otro de los criterios utilizados para clasificar a las políticas sociales vigentes, era según su procedencia. Hemos mencionado hasta aquí los programas formulados por el Ministerio de Desarrollo Social. El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, por su parte desarrolla desde el año 2004, el “Plan Más y Mejor Trabajo” el cual se considera una herramienta para la promoción de la inserción laboral de trabajadores desocupados en empleos de calidad. Este plan integra propuestas de capacitación y generación de calificaciones para los trabajadores según las necesidades de cada región y el desarrollo de acciones orientadas a la inserción

laboral de los trabajadores. El objetivo fundamental del plan es la transformación de beneficiarios de planes sociales en trabajadores integrados social y productivamente. Una de las principales políticas desarrolladas en el marco de este plan es la implementación del Seguro de capacitación y empleo, el cual se propone generar las condiciones propicias que acompañen el acceso de los beneficiarios del Programa Jefes y jefas de Hogar desocupados al mercado laboral, en los municipios donde habitan. También en el marco de este Ministerio se desarrolla el programa “Jóvenes con mas y mejor empleo”, dirigido a jóvenes de entre 18 y 24 años que no hayan terminado sus estudios y que se encuentren desocupados, que tiene por objetivo brindar capacitación y orientación laboral para la inserción laboral y que favorece el desarrollo de microemprendimientos o del autoempleo. Los diferentes programas sociales desarrollados por este Ministerio comparten el objetivo de lograr la inserción laboral de desocupados mayores de 18 años, y en general involucran a los gobiernos locales n la formulación de proyectos y en la generación de obras públicas, en las cuales los beneficiarios puedan insertarse. Básicamente las diferencias entre los programas, están dadas, no por el abordaje que se tiene de la problemática sino por la edad de los beneficiarios a los que se dirige, la duración máxima durante la cual se puede ser beneficiario, y el monto percibido por la actividad realizada. Cabe destacar particularmente algunos programas como el “Plan de empleo comunitario”, el “Programa de Desarrollo del Empleo Local V” y diversos planes similares, clasificados según características particulares de los beneficiarios (desocupados rurales, discapacitados, ciegos, etc.). Por último, cabe mencionar la “Asignación Universal por hijo para la protección social”, ejecutada desde uno de los organismos descentralizados dependientes del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, la ANSES (Administración Nacional de la Seguridad Social). Se trata de un beneficio que le corresponde a los hijos de las personas desocupadas, que trabajan en el mercado informal o que ganan menos del salario mínimo, vital y móvil. Consiste en el pago mensual de 220 pesos para niños menores de 18 años y de 880 pesos para chicos discapacitados sin límite de edad. Además de universalizar la protección social de los niños, la política busca asegurarse de que los niños y adolescentes asistan a la escuela, se realicen controles periódicos de salud y cumplan con el calendario de vacunación obligatorio. La política

otorga una prestación monetaria similar a la del

trabajador formal mensualmente a uno de los padres de menores de 18 años, o de por vida, a aquellos que tengan hijos discapacitados. A diferencia de otras políticas sociales, la

asignación no requiere de la mediación de otros organismos ejecutores, y los beneficiarios pueden requerirla directamente al ANSES, demostrando su condición de desocupados. Esta política de carácter universal, viene a reemplazar el beneficio proporcionado por el programa Familias para la Inclusión Social, aumentando los montos de ingreso otorgado y estableciendo mecanismos más directos para el acceso a la protección del mismo. Asociada a esta iniciativa se crea en el año 2011, la “Asignación por Embarazo para la protección social”, la cual se asocia al Plan Nacer, del Ministerio de Salud de la Nación. Se trata de una asignación monetaria para embarazadas para la protección de su salud y la de sus hijos, y que requiere como única contraprestación la inscripción al Plan nacer, el cual tiene por objetivo mejorar la cobertura de salud y la calidad de la atención de la población sin obra social, contribuyendo así en la reducción de la mortalidad materna e infantil y que tiene como principales beneficiarios a las mujeres embarazadas hasta el puerperio, y a los niños menores de 6 años que no cuenten con obra social.

Perspectivas y líneas de acción estratégica para la inclusión social desarrolladas desde el gobierno de la provincia de Santa Fe

Observamos para el caso de Santa Fe, la ausencia de políticas sociales de asignación monetaria directa, más allá de la tarjeta única de ciudadanía. La misma reemplaza a los tickets y a las cajas con alimentos, otorga un importe en dinero pero impone restricciones en los comercios y productos que se pueden adquirir con la misma. La ausencia de programas sociales específicos, desarrollados desde la óptica provincial, nos da indicios de cómo funcionan las políticas sociales a nivel territorial. Podemos señalar en este punto, la concentración de los fondos monetarios y líneas de acción en los organismos nacionales, y la propuesta de otro tipo de políticas para el desarrollo de la ciudadanía complementarias a la protección social que se lleva a cabo desde la órbita provincial. Si bien como veremos más adelante, existen espacios descentralizados a nivel local, en las dos ciudades con mayor densidad poblacional de la provincia, la inexistencia de información acerca de los programas nacionales o de los espacios descentralizados en la página web provincial, es llamativo. Esto nos lleva a identificar, la escasa articulación existente, entre los diferentes niveles de gobierno, que obstaculizan el acceso de los ciudadanos a los mecanismos existentes de protección social.

Desde la provincia (Santa Fe) se proponen diversas líneas que pueden considerarse en principio complementarias a las desarrolladas desde la nación. Las mismas se caracterizan por no otorgar dinero, y por fomentar la inclusión social de los ciudadanos, fundamentalmente, a través de la participación, en el espacio público. Uno de los programas de mayor difusión, es el programa de Voluntariado “Sumando Voluntades” que se propone mejorar la realidad social, creando nuevos lazos basados en la solidaridad, el compromiso, la participación y la equidad. A través del Programa se llevan adelante acciones territoriales tendientes a elevar la calidad de la sociedad, formando voluntarios capacitados para sobrellevar situaciones de emergencia, promover el bienestar de la población presente y de las generaciones futuras, cuidar el medio ambiente, promover procesos de participación de los ciudadanos, entre otras. Las principales áreas donde se desarrollan actividades son: a) la intergeneracional, que se propone acercar a los adultos mayores a nuevas tecnologías, b) la promoción del bienestar, desarrollando campañas y capacitaciones en diferentes temáticas y problemáticas que afectan a la sociedad, c) Emergencia, la cual consiste en capacitaciones específicas para actuar ante situaciones críticas y de emergencia provocadas por catástrofes climáticas, ambientales y/o sanitarias, d) Fortalecimiento de los derechos de los ciudadanos, que intenta recrear una ciudadanía activa y participativa promoviendo el involucramiento social en campañas de promoción de derechos civiles, políticos y sociales y e) recuperación de los espacios públicos, que trabaja en la reparación o recuperación edilicia y en el cuidado de los espacios verdes. Dentro de los programas específicamente sociales, podemos mencionar como líneas de acción provinciales el programa Territorios Productivos, que sitúa sus intervenciones, proyectos y acciones en el cruce de tres niveles de intervención que se corresponden, de acuerdo a los índices de privación material y de recursos de los sectores sociales más vulnerables, a las cinco regiones de la provincia de Santa Fe. La propuesta articula prácticas relacionadas con la promoción de emprendimientos productivos y de servicios. Sus tres niveles de intervención constituyen fases progresivas de trabajo que garantizan una equitativa distribución de los recursos disponibles y favorece el ingreso progresivo al mundo del trabajo y la producción. Los distintos niveles de intervención se corresponden con el tipo de abordaje de los diferentes proyectos. En el 1er nivel, se trabaja con grupos familiares en situación de vulnerabilidad social, y está destinado a individuos y familias. Tiene por objetivo fundamental la inclusión social. En el segundo nivel de intervención, el abordaje grupal/organizacional y busca desarrollar procesos de asociación cooperativa. Por último, el tercer nivel de intervención se propone trabajar a partir de un abordaje

institucional con emprendedores de la economía social o pequeños productores en situación de vulnerabilidad y propicia el desarrollo de consensos entre distintos actores sociales y el abordaje de las problemáticas sociales desde una óptica interministerial. Se observa en las diferentes líneas de acción desarrolladas por la provincia, un interés por fomentar el desarrollo de procesos de interacción de los actores territoriales, fomentando la descentralización territorial y buscando llevar adelante estrategias interdisciplinarias. Además de los hasta aquí mencionados cabe destacar al Servicio de orientación social, como una herramienta interesante para el abordaje a nivel territorial de las problemáticas sociales. Este Servicio trabaja en el territorio para fortalecer el modelo de un enfoque de atención integral con la población de mayor vulnerabilidad, combinando apoyos asistenciales y promocionales a través de acciones que tengan un proceso hacia la inclusión social. Este servicio se ha implementado en la ciudad de Santa Fe, en los diferentes centros de distrito esparcidos en la ciudad. Cada una de las sedes ha ido progresivamente desarrollando prácticas de intervención territorial. Las mismas han sido consideradas espacios públicos donde los equipos territoriales implementan una metodología de enfoque integral; trabajando con los diferentes dispositivos y/o programas a partir de tres ejes: a) Familia e institucionalidad, acompañando a la familia para el acceso y la garantización de sus derechos frente a situaciones de vulnerabilidad b) Espacio público, donde se desarrolla un fomento de la participación ciudadana y c) Convivencia y saber hacer - saber producir, a partir del cual se incorporan emprendedores a la economía formal para posibilitar ingresos dignos, mediante la realización de proyectos productivos sustentables y sostenidos, creados a partir de intereses propios.

Los actores institucionales involucrados en la formulación y ejecución de las políticas sociales

OSC /Estado: luces y sombras de una relación compleja. La participación de las organizaciones sociales en la ejecución y formulación de las políticas sociales

Las organizaciones de la sociedad civil, fueron cobrando un papel de relevancia en la historia de la sociedad civil argentina, en relación a dar respuesta a problemáticas y desafíos en los distintos contextos que propiciaron su emergencia. Ligadas a organizaciones de inmigrantes, y los sindicatos hacia fines del siglo XIX y principios del XX, el surgimiento de las organizaciones de derechos humanos, a fines de la década de 1970 y la proliferación

de aquéllas ligadas a la pobreza y exclusión social, especialmente entre las décadas de 1990 y 2000. En este apartado, fundamentalmente, nos referimos a la vinculación de las OSC con las políticas públicas, en relación a dos cuestiones. Por un lado, identificando las acciones que desde el Estado se proponen para su fortalecimiento, y por el otro, un análisis de la capacidad de incidencia de aquéllas en la formulación de políticas públicas. Presentamos un conjunto de programas que dependen fundamentalmente del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, debido a la relevancia que se les asigna a las Organizaciones sociales en su articulación con las Políticas Públicas y una especial referencia al CENOC, organismo estatal encargado de la articulación a la que hacemos referencia. El interés por la participación de este actor particular en los procesos de intervención pública en lo social, viene dado por el papel central que han tenido los mismos, tanto discursiva como prácticamente, en la formulación y ejecución de las políticas sociales a nivel territorial. Podemos señalar que las organizaciones sociales asumen un papel específico en estos procesos, particularmente en el contexto en el cual la participación comunitaria, se convierte en uno de los aspectos centrales para la superación de la pobreza. Estas estrategias tienen inicio en la década del `90, vinculado al desarrollo de políticas sociales y recetas de corte neoliberal, que paralelamente a la focalización y segmentación de las políticas sociales, supuso un crecimiento de la descentralización en las políticas sociales y propuso la participación de los actores sociales para su empoderamiento en la lucha contra la pobreza. Uno de los programas desarrollados en este contexto, es el programa de abordaje comunitario, mas reconocido como PROHUERTA. En su formulación, este programa promueve el desarrollo y fortalecimiento de las organizaciones comunitarias que brindan servicios alimentarios, a fin de mejorar y ampliar sus servicios sociales y aumentar la capacidad de gestión basada en metodologías participativas. De este modo, contribuye a la transformación de la política alimentaria con una perspectiva de integración social, institucional y territorial. Financiada con recursos nacionales a través de un Proyecto de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-ARG/06/001), la iniciativa está dirigida principalmente a menores de 18 años, mujeres embarazadas o madres de niños lactantes, mayores de 60 años y adultos en situación de abandono o con algún tipo de discapacidad, que concurren a estas organizaciones de la sociedad civil. El financiamiento brindado por el programa está destinado a la prestación de servicios alimentarios, así como a la adecuación de espacios físicos, equipamiento, asistencia técnica

y capacitación de las instituciones a cargo de esta tarea o de otras complementarias. Actualmente, con el apoyo y seguimiento permanente de los equipos técnicos del programa, se continúa trabajando con las organizaciones comunitarias que fueron incorporadas hasta el año 2004. Además de este programa y de otras iniciativas puntuales desarrolladas a lo largo del periodo de análisis, cabe destacar que el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, cuenta para el trabajo específico con las organizaciones sociales, con un organismo descentralizado: el CENOC (Centro Nacional de Organizaciones Comunitarias). El mismo tiene como objetivo promover la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la gestión de las políticas públicos generando espacios institucionales de articulación para el establecimiento de procesos de desarrollo sustentable. Fue creado en el año 1995, y ha evolucionado en sus líneas de acción siguiendo los modelos de política propuestos por los diferentes gobiernos. Centrándonos, en el recorte temporal propuesto por este análisis destacamos las principales estrategias desplegadas por el mismo a partir de 2004. En una primera etapa, que podríamos demarcar entre 2004 y 2008, el mismo se propuso desarrollar dos líneas de acción: por un lado, generar una base de datos de organizaciones sociales, potenciales ejecutoras de políticas sociales a nivel territorial y por otro, generar iniciativas de fortalecimiento institucional, fundamentalmente a partir de capacitaciones y en la cooperación para el desarrollo de iniciativas de tipo comunitarias, con colectivos multiactorales. Se caracteriza además por realizar investigaciones y generar nutridas publicaciones en torno a la constitución del Tercer Sector en la Argentina, y por elaborar material didáctico para fortalecer la capacidad de gestión de las organizaciones sociales. A partir del año 2008, sus líneas de acción sufren una reformulación concentrándose sus objetivos en la presentación y distribución de información sobre organizaciones sociales de la Argentina y en consolidación de espacios colectivos de articulación multiactoral y la promoción del voluntariado social. Para estas actividades, se pretende lograr los siguientes resultados: a) el Georreferenciamiento de organizaciones sociales y producción de informes descriptivos, indicando tipo de OSC, prestación brindada y población atendida, etc.

También,

describiendo particularidades institucionales, como por ejemplo la forma organizativa adoptada, una categorización de acuerdo a la misión, y perfiles breves en base a estándares legales y económicos, etc. Certificaciones y respuesta de Oficios, b) la inscripción, el registro y la sistematización de datos de Organizaciones Sociales, formales o informales. La finalidad consiste en identificar el capital social disponible para la planificación de

intervenciones sociales; al tiempo que permite un mayor conocimiento y visibilización de las organizaciones sociales dispersas en el territorio, c) la transferencia de herramientas y metodologías de relevamiento y sistematización de datos sobre organizaciones sociales existentes en los distintos territorios o áreas de intervención con el objeto de recuperar la diversidad temática y la multiplicidad de formas de intervención; los recursos de los que dispone, la zona de operación, su alcance, etc y d) la asistencia técnica en el diseño y la implementación de procesos específicos de convocatoria y capacitación orientados a organizaciones sociales, grupos comunitarios y redes. También, en la ejecución de planes o políticas de consulta y promoción de organizaciones de la sociedad civil a nivel local, como por ejemplo consejos consultivos, mesas de gestión, redes mixtas, procesos de desarrollo local y economía social, etc. A nivel local, desde el Ministerio de Desarrollo Social de la provincia de Santa Fe, actualmente se encuentran en proceso de ejecución dos líneas de políticas vinculadas a la participación de las organizaciones sociales en problemáticas vinculadas a la cuestión social. Ambos programas están destinados al fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil como actores claves en la ejecución y formulación de políticas públicas. El programa de Buenas prácticas se orienta a atender las diferentes problemáticas que presentan los gobiernos locales y las organizaciones de la sociedad civil, mediante una estrategia de intervención diversificada. El mismo contempla las particularidades regionales y locales y está orientado a generar mejoras de infraestructura, equipamiento y capacitación para los espacios sociales donde se desarrollan iniciativas de tipo comunitarias (recreativas, culturales, asistenciales, habitacionales) con el fin de atender a los sectores de la población con mayores indicadores de vulnerabilidad social y con diversas carencias. Este programa es descripto como de fortalecimiento de iniciativas y políticas sociales comunitarias territoriales, y funciona a través del financiamiento de proyectos presentados por este tipo de organizaciones. En el marco de esta estrategia se desarrolla como una línea central el programa de Fortalecimiento de la Sociedad Civil. Los destinatarios del mismo son organizaciones de la sociedad

civil,

organizaciones

no

gubernamentales,

organizaciones

comunitarias,

organizaciones de base y organizaciones del tercer sector. Los objetivos del mismo son: a) incrementar e incentivar la eficiencia en la gestión organizativa de los grupos sociales para ampliar el impacto del trabajo que desarrollan en las comunidades, b) promover que las organizaciones dispongan de su reconocimiento legal para poder así institucionalizar las relaciones entre ellas y con los gobiernos: local, provincial y nacional y con el mundo

privado, c) desarrollar derechos y deberes ciudadanos, promover liderazgos y acrecentar la práctica democrática al interior de las organizaciones y d) que las instituciones que participen del presente programa interactúen en su zona de influencia con los gobiernos locales, realizando acciones que posibiliten el desarrollo humano.

El análisis de las políticas sociales destinadas al fortalecimiento de la sociedad civil nos permite ver que existe una valoración de parte del Estado respecto a la participación de estos actores en la formulación y ejecución de las políticas sociales, basado específicamente en el interés de desarrollar mecanismos de participación ciudadana y valorando la cercanía y los saberes de estos actores respecto de las “necesidades” propias de los territorios. Como se puede apreciar, el Estado, a través de varias iniciativas, en algunos casos complementarias, propicia el fortalecimiento de las organizaciones sociales; sin embargo, creemos que aún queda mucho por trabajar, en dos cuestiones que consideramos sustantivas: la capacidad de respuesta de las organizaciones

frente a las complejas

demandas sociales (en términos de impacto) y la incidencia en la formulación de las políticas públicas. Teniendo en cuenta el Índice CIVICUS de la Sociedad Argentina, período 2008/2010, la evaluación con relación al impacto percibido tanto por miembros de OSC, como por agentes externos se llega a las siguientes conclusiones: con relación a las problemáticas seleccionadas (seguridad y desempleo) el impacto fue considerado moderado, obteniendo un 41,5% para los actores externos y un 41,8% para los miembros de OSC. La temática del desempleo obtuvo un puntaje ligeramente mayor (46,5%vs. 36,9%) promediando los puntajes de las OSC y actores externos. Cabe destacar, que ambas temáticas se encuentran lejos de los promedios registrados para muchas otras, de carácter más tradicional (promoción de derechos 72,2; el apoyo a personas pobres (63,1%) o la promoción a la educación y la cultura (62,2). Cabe destacar, que de las diez temáticas que fueron evaluadas, las que obtuvieron menor puntaje fueron la promoción de buenas prácticas de gobierno (30,4, en promedio para las OSC y actores externos y para la promoción de buenas prácticas empresariales se obtuvo un promedio del 29,9. Con relación a la capacidad de respuesta de las OSC se destacan dos cuestiones: por un lado la forma eficaz, rápida y creativa frente a la emergencia de las problemáticas de interés social, pero por otro lado, se señala “que buena parte de esa energía inicial, muchas veces no llega a solidificarse a causa de carencias organizativas. Estas carencias incluyen: dificultades en el financiamiento, baja planificación a mediano plazo, escasa presencia en

los medios de comunicación, baja incidencia de las redes existentes en la coordinación de acciones, limitada llegada a actores políticos, entre otros factores”. (GADIS, 2011, Pag. 93). En cuanto a la influencia de la incidencia en las Políticas Públicas, si bien, las organizaciones sociales han cobrado mayor visibilidad y reconocimiento, sobre todo las que se asientan en grandes aglomerados urbanos, como también una mayor capacidad de diálogo con el Estado, la incidencia en las políticas tiene un impacto nulo o limitado, un 63% de miembros de OSC y un 55,6% de actores externos asó lo consideran, acorde al estudio referenciado en párrafos anteriores. Finalmente podemos sostener que entre las fortalezas, o aspectos positivos logrados es dable destacar los siguientes: mayor reconocimiento por parte de organismos gubernamentales, que se refleja en la creación de áreas para el fortalecimiento de la sociedad civil, como programas destinados a ello y que incluyen prácticas asociativas (consejos consultivos, planificación estratégica, presupuesto participativo, auditorías ciudadanas, entre otras). Como limitaciones se dan, por un lado, en la esfera estatal: alto nivel de desconfianza, falta de continuidad en las políticas relativas a la sociedad civil, y la tendencia, que relega al sector para la etapa de ejecución de los programas y políticas sociales. Por otro lado, con relación a la Organizaciones de la sociedad civil, además de las dificultades ya señaladas, se agregan los obstáculos que presentan las mismas, para actuar de manera coordinada, trascendiendo diferencias y atomizaciones, sean éstas ideológicas, geográficas o institucionales. A las dificultades especificas de las instituciones, se les suma el problema de la autonomía. Para que las organizaciones sociales, cumplan el rol que se les prescribe en la formulación de las políticas, y para democratizar el acceso a las políticas sociales y a la participación en el espacio público, requieren de autonomía, respecto de los organismos nacionales pero también de los poderes locales. Este problema no es de fácil solución, dado que responde a las lógicas de funcionamiento propias de la política, pero se ve acentuada, en un contexto en el cual las organizaciones sociales, no cuentan con capacidades suficientes, para llevar adelante intervenciones, sin el financiamiento y el acompañamiento del Estado.

Principales instituciones descentralizadas y distribución geográfica al interior de la provincia de Santa Fe

Se ha tratado hasta aquí ,de presentar detalladamente los programas sociales existentes para responder a las problemáticas que afectan a la población en situación de mayor vulnerabilidad. Nos interesa ahora, profundizar el análisis reconociendo como efectivamente funcionan estas políticas en su accesibilidad para los potenciales beneficiarios y cuáles son las principales instituciones encargadas de cumplir este rol a nivel local. Como mencionábamos anteriormente, en la formulación de las políticas son dos los actores centrales que cumplen el rol de intermediarios entre los ciudadanos en situación de vulnerabilidad y la “protección social”: las instituciones descentralizadas del estado en los territorios y las organizaciones de la sociedad civil. Al no contar poder contar con datos estadísticos oficiales acerca del impacto a nivel local de los diferentes programas sociales hasta aquí descriptos, consideramos,

la

localización de los organismos descentralizados vinculados a la ejecución y distribución de las políticas públicas en el territorio, como un indicador, al menos de la presencia y posibilidad de acceso a las mismas por parte de los ciudadanos.

Los datos para el desarrollo de este apartado fueron obtenidos a través del Sistema de Información Georeferenciada (SIG) de las políticas sociales publicado en la página web de desarrollo social de la nación16. Si bien se observan algunos errores en cuanto a la ubicación de las referencias, podemos considerar al mismo como un interesante esquema gráfico, a partir del cual conocer como se distribuyen efectivamente, las políticas sociales en el territorio. Este mapa además nos permite, conocer las instituciones que trabajan como mediadoras en el desarrollo de programas sociales puntuales en localidades y ciudades específicas. Antes de comenzar, con la descripción de los organismos descentralizados, es necesario señalar, que pese su la multiplicidad, existe a nivel nacional el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, el cual es un Organismo dependiente de presidencia de la Nación

creado en el año 2002 con la finalidad de lograr una correcta y eficaz

administración de los recursos del Estado destinados a la política social. Es un espacio articulador de planificación y coordinación de la política social nacional para mejorar la gestión de gobierno, en el cual los representantes de los diferentes ministerios y secretarias consensuan líneas de acción estratégicas para afrontar las problemáticas sociales más acuciantes. Los objetivos de este consejo son: Establecer las políticas prioritarias a corto

16

Para acceder a este mapa, http://www.desarrollosocial.gob.ar/Mapa.aspx

plazo y las definiciones estratégicas para el mediano y largo plazo, coordinar la política en materia de cooperación internacional para el financiamiento de los programas sociales, diseñar mecanismos de articulación entre los Programas Sociales que ejecutan distintas jurisdicciones del Poder Ejecutivo Nacional, fomentar la coordinación y la articulación de los planes naciones con los planes sociales provinciales y municipales, entre otros17. En este sentido puede considerarse a este organismo como un espacio central a partir del cual coordinar a los diferentes entes e intermediarios presentes en la ejecución de las políticas sociales, y como principal responsable de la articulación entre los niveles municipal, provincial y nacional. Participan de este espacio de coordinación el Consejo Nacional de las Mujeres, La Comisión Nacional Asesora para la Integración de personas Discapacitadas, el Centro Nacional de Organizaciones Comunitarias, el Consejo Consultivo Nacional de Políticas Sociales, el Plan Nacional Abordaje Integral “Ahí en el lugar”, el Plan Primeros Años, representantes del Proyecto Nacional desde la Actividad Física en función del Desarrollo Humano y Calidad de Vida, el SIEMPRO y los diferentes ministerios que conforman el gobierno nacional. Desde este espacio de coordinación se formularon una serie de dispositivos institucionales, de organizaciones descentralizadas que se construyen como espacios privilegiados para la formulación, ejecución y distribución de las políticas sociales en el territorio. Atendiendo a la distribución territorial de los mecanismos de protección social, presentaremos en este apartado estos dispositivos, y analizaremos la distribución geográfica de las mismas para el caso de la provincia de Santa Fe.

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Fuente: Consejo Nacional de Coordinación de políticas sociales. http://www.politicassociales.gov.ar/

Gráfica 1: SIG de políticas sociales de la provincia de Santa Fe Fuente: Ministerio de Desarrollo Social de Nación Los Centros de Referencia (CDR), referenciados con el ícono azul, son espacios descentralizados de articulación de las políticas sociales, conformados por equipos multidisciplinarios, que trabajan para construir estrategias de desarrollo provincial. Nuestra provincia cuenta con dos CDRs, estratégicamente ubicados en las dos ciudades con mayor número de población, la ciudad capital (Santa Fe) y Rosario. En los mismos los ciudadanos pueden obtener información acerca de las políticas sociales existentes y conocer los mecanismos a través de los cuales se puede acceder a ellos. Estos centros, participan además, como representantes del Ministerio de Desarrollo Social nacional, en los diferentes concejos sociales que se crean para el abordaje de las problemáticas territoriales específicas. Si bien los mismos deberían ser los espacios privilegiados para intermediar entre los ciudadanos y las políticas sociales, no cuentan con una gran visibilidad a nivel local y muchas veces reciben las demandas desde el organismo centralizado, antes que ser los canalizadores de las problemáticas locales. Esto muchas veces responde, como afirman los referentes de estas instituciones, a lógicas de tipo prebendarías desarrolladas en las comunas y municipios y a las particularidades de la construcción de poder a nivel territorial, que

lleva a que la articulación entre niveles en algunos casos se vea dificultada por la pertenencia partidaria de los referentes. Otro de los organismos descentralizados del ministerio de Desarrollo Social Nacional, creados para desarrollar la estrategia de protección social son los Centros de Atención Local (CAL), referenciados con íconos de color marrón, que se dedican a la atención directa a la comunidad y a la articulación de políticas sociales para el desarrollo local. La provincia de Santa Fe cuenta con cuatro espacios de este tipo. Dos de ellos se encuentran en el norte de la provincia, en Reconquista (uno de los nodos descentralizados del gobierno provincial) y Vera, y los otros dos en las ciudades con mayor población, Santa Fe y Rosario. Los CICs (Centros de Integración Comunitaria) son dentro de las instituciones descentralizadas creadas por desarrollo social de la nación, las que han obtenido una mayor presencia a nivel territorial. En el mapa se encuentran referenciados con los iconos de color anaranjado. Los mismos se definen como espacios de participación comunitaria que promueven la integración de políticas de atención sanitaria, el desarrollo de actividades culturales y de educación popular. En su formulación se señala que en cada uno funciona una mesa de Gestión Local formada por miembros de la comunidad, pero cabe destacar la existencia de diferentes realidades a lo largo de la provincia. Como mencionamos, estos espacios se proponen como centros para el desarrollo de la participación comunitaria. Esto implica la construcción desde Nación de los espacios físicos que deberían ser apropiados por los actores territoriales para el desarrollo de iniciativas comunitarias. Se observa en la provincia de Santa Fe, y especialmente en las localidades de menor cantidad de población, que los espacios han sido apropiados por los gobiernos locales para desarrollar actividades propias de su gestión. Esto no necesariamente significa que no cumplan con su función, sino que invita a reflexionar acerca de la apropiación de parte de los ciudadanos de estos espacios públicos y del funcionamiento efectivo de la participación comunitaria en los niveles locales. Estos espacios, por otra parte no cuentan con una estructura de gestión formal, es decir no cuentan con recursos humanos u objetivos propios, lo que ha llevado a una utilización discrecional de los mismos. Mientras tanto, las organizaciones sociales, actores para los cuales en su formulación, fueron creados estos espacios, no reconocen estos espacios como propios, o no cuentan con capacidades para generar actividades inclusivas, mas allá de utilizar las sedes para la realización de actividades propias de la institución. Al mismo tiempo, en el caso de la provincia de Santa fe, no se han convertido en los generadores de procesos participativos a nivel territorial, para los cuales el CIC, sería el espacio integrador.

Para el caso de la provincia de Santa Fe, se distingue la presencia de 36 CICs distribuidos a lo largo del territorio. Sin embargo es posible observar una mayor densidad en ciertas zonas geográficas y la ausencia de este tipo de espacios descentralizados en algunos departamentos. La mayor concentración de CICs, dentro de la provincia se da en la zona noreste de la misma: los departamentos Vera y General Obligado cuentan con 6 y 10 espacios de este tipo, respectivamente. Los siguen en densidad de CICs los departamentos donde se concentran la mayor cantidad de población, Rosario y La capital, con 5 y 3 instituciones en cada uno. En estos departamentos se cuenta con más de un Centro Integrador comunitario en cada una de las ciudades cabeceras. Disponen, al menos dos centros de integración comunitaria departamentos como San Lorenzo, en el sur provincial y San Javier, en el noroeste. Otros departamentos cuentan con un solo CIC, en alguna de sus localidades, pero cabe destacar que esta ubicación no necesariamente se corresponde con criterios de densidad poblacional, o con su accesibilidad geográfica. Es el caso de departamentos como Garay, 9 de Julio, San Martín, Venado Tuerto, San Cristóbal, Castellanos, Villa constitución y Caseros. Cabe mencionar la ausencia de CICS en departamentos como San Justo, Iriondo, Las colonias, Belgrano y General López. La distribución territorial de los CICs no es justificada en los documentos circulantes pero puede explicarse la mayor densidad en algunas zonas, y la ausencia de justificación de ciertas localidades, a partir de ser localidades participantes del Plan Ahí18, el cual considera la presencia de un CIC como un mecanismo de integración de las diversas políticas, que el plan propicia a nivel local. Consideramos que esta particular distribución geográfica debería ser analizada en profundidad, atendiendo a particularidades locales y observando el impacto territorial de estos CICs en cada uno de los territorios. Sería interesante también poder analizar la participación y apropiación de las organizaciones sociales en cada una de estas zonas, lo que permitiría evaluar los mismos, a partir de sus objetivos fundacionales. 18

Este Plan, formulado desde el Ministerio de Desarrollo Social pero que cuenta también con la participación del Ministerio del interio busca ampliar y consolidar la presencia del Estado nacional en pequeños pueblos, parajes y barrios del territorio nacional que se encuentran aislados social y/o geográficamente, fortaleciendo los procesos de inclusión social y desarrollo local a través de la conformación de redes, la promoción de la organización y participación comunitaria y la vigorización de las identidades locales. Para su puesta en marcha, los distintos ministerios que componen Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales, en conjunto con los gobiernos provinciales y locales acompañan la conformación y consolidación de las Mesas de Gestión Local. En estos espacios conformados por instituciones, organizaciones sociales, municipios y vecinos, la comunidad identifica las distintas problemáticas sociales para luego definir las posibles estrategias de acción y participar junto al Estado en la concreción de las mismas. Fuente: Ministerio de Desarrollo Social de la Nación http://www.desarrollosocial.gob.ar/planahi/157.

Además de la referencia a estos espacios descentralizados en el mapa, se presentan también para el caso de un programa social en particular, las instituciones mediadoras a nivel territorial. El programa nacional de microcréditos Padre Cajade es el único de los programas nacionales que “rinde cuentas” acerca de las instituciones sociales que perciben los beneficios en cada una de las provincias, y que por tanto, deberían convertirse en las ejecutoras de las políticas sociales relacionadas al microcrédito. Las instituciones mediadoras en este caso referenciadas en el mapa en color verde, se definen como asociaciones sin fines de lucro, gubernamentales y mixtas que trabajan articuladamente con la Comisión Nacional de Microcrédito para otorgar microcréditos, capacitación y asistencia técnica a emprendimientos productivos, comerciales o de servicios. En la provincia de Santa Fe se encuentran 16 instituciones mediadoras de microcréditos distribuidas en los principales nodos de la provincia, en algunos casos se trata de organizaciones sociales y en otros de organismos de la gestión pública. Es interesante destacar aquí, si bien es una proposición que no se puede generalizar, que las osc son perceptoras de estos beneficios, particularmente en las zonas en que los gobiernos locales son de un partido opositor al gobierno local, mientras que los municipios viabilizan el otorgamiento de microcréditos en zonas con mayor cercanía al partido gobernante nacional. Consultando en particular sobre este programa social, con referentes locales de desarrollo social de la nación, argumentan este aspecto a partir de la inexistencia de convenios que formalicen el otorgamiento de subsidios, entre nación y provincia, lo que lleva a que los fondos sean otorgados a partir de la presentación de proyectos como subsidios institucionales. El monto de los mismos variará según el tamaño y el reconocimiento de la organización. Para concluir este apartado, cabe señalar que si bien este mapa no nos permite esquematizar, ni realizar proposiciones generales en cuanto a la participación de las organizaciones sociales en el desarrollo de las políticas públicas y/o la apropiación de las mismas de las iniciativas para el desarrollo de tipo comunitario y su presencia efectiva en las distintas instituciones descentralizadas, ponemos a consideración, algunas reflexiones, respecto del caso particular de Santa Fe. En cuanto a la presencia de las OSC , en la formulación y ejecución de las políticas públicas cabe remarcar, por un lado, que existe una baja densidad de organizaciones de la sociedad civil: 2, 2 organizaciones cada mil habitantes, por otro, que éstas se ven afectadas por una vitalidad institucional muy baja, y que al mismo tiempo, existe una gran asimetría en su distribución al interior del territorio, concentrándose, a nivel absoluto, el mayor

número de organizaciones sociales en los departamentos La Capital y Rosario. Esta presencia de organizaciones se corresponde con la mayor presencia a su vez de instituciones descentralizadas, lo que no necesariamente implica que estas organizaciones efectivamente participen en estas instituciones, ni que cumplan un rol particular en la formulación y ejecución de las políticas sociales. Sin embargo, es posible inferir que dada la existencia de un mayor número de organizaciones, y de un mayor número de población, estas zonas cuentan con mayor accesibilidad a la protección otorgada por las políticas sociales de nivel nacional y local. El análisis de esta problemática, no es objeto del presente trabajo,19 y se desarrollará en un capitulo posterior. Sin embargo, consideramos importante mencionar, que la densidad de la distribución territorial de las organizaciones sociales en los diferentes territorios, se corresponde con la densidad de las instituciones descentralizadas del gobierno nacional. Esto implica, que la baja accesibilidad existente respecto en algunas zonas geográficas, específicamente, en ciertas zonas de la provincia como ser el noroeste de la misma, y en las pequeño y micro localidades, se ve acentuada por la ausencia también de este otro actor considerado central en la ejecución de las políticas sociales. A este aspecto se le suma la ausencia de información en cuanto a las políticas sociales y de políticas de fortalecimiento de las organizaciones sociales, así como la escasa visibilidad con la que cuentan los mecanismos descentralizados encargados de este aspecto: los centros de atención local. Estos espacios no son considerados por los referentes políticos de nivel local, como espacios trascendentes, ni cuentan con recursos tanto monetarios como humanos, para encargarse de descentralizar la protección social. Más bien, se presentan como un espacio al cual recurrir frente a necesidades puntuales, y el cual genera respuestas de tipo asistencialista. Las estrategias “integrales” son centralizadas a nivel nacional, y no se visualiza claramente a nivel territorial cual es el rol que estos espacios cumplen como intermediarios. El problema invisible detrás de esto, es la persistencia de lógicas de distribución de los recursos pero también de acceso a la información, que favorecen las relaciones personalizadas/ partidarias, antes que lógicas más transparentes que permitan a los ciudadanos recibir ayuda en caso de necesitarla. Al mismo tiempo, en la formulación de las políticas y planes de gobierno se da un papel importante a la participación ciudadana, pero también de las organizaciones públicas existentes a nivel local. Sin embargo, no existen mecanismos concretos que fortalezcan esta 19

Masi, María Beatriz/Arrillaga Hugo “Sociedad Civil y vulnerabilidad social en el interior rural santafesino”.

participación. La participación se ve ensombrecida, por las características de las instituciones que se encuentran a nivel local , con una marcada dependencia , tanto financiera como política, del estado nacional, con escasos recursos propios y con limitada capacidad para intervenir en las problemáticas concretas, puntuales del territorio.

Conclusiones Se intentó en este trabajo presentar, desde una óptica particular, un panorama de las políticas sociales existentes en la actualidad buscando comprender al respecto de las mismas, cuales son los principales ejes a partir de los cuales el estado interviene en los territorios. Se describió la diversidad de estrategias desplegadas para la protección social a nivel nacional, y en particular para el caso de la provincia de Santa Fe, atendiendo también a las principales instituciones mediadoras, para la formulación y ejecución de las políticas públicas: las organizaciones públicas del territorio (instituciones descentralizadas del estado y organizaciones de la sociedad civil). Atendiendo a la distribución territorial de las políticas sociales y a las instituciones mediadoras se reflexionó en cuanto a la accesibilidad de las políticas sociales y a su particular funcionamiento a nivel territorial. Al respecto, es interesante observar las asimetrías territoriales en cuanto a la presencia del Estado, o de organizaciones colectivas, en diversas zonas de nuestra provincia. Estos análisis tanto teóricos, como empíricos, permiten reflexionar en particular sobre algunos aspectos puntuales de esta peculiar mediación, fuertemente formulada en el discurso de las políticas sociales, pero débilmente articulada entre los diferentes niveles de gobierno. En particular nos interesa plantear los siguientes interrogantes, los cuales se desarrollarán en los artículos expuestos a continuación: ¿Qué rol cumplen los diferentes organismos que se presentan como instituciones descentralizadas o como intermediarias en el proceso de ejecución de las políticas sociales?, ¿Cuál es la situación/condición en las que estas instituciones públicas se encuentran, tanto las organizaciones sociales como los organismos estatales? y finalmente, ¿Que recomendaciones es posible desarrollar para mejorar el funcionamiento de estos agentes intermediarios?.

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Fuentes Web: www.desarrollosocial.gob.ar www.politicasosciales.gob.ar www.santafe.gob.ar