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I. MARCO TEÓRICO POBREZA Y SU MEDICIÓN La reducción de la pobreza1 es una preocupación mundial que viene cobrando mayor importancia, a partir de la década del noventa las sucesivas cumbres organizadas por las Naciones Unidas permitieron visualizar con mayor nitidez las raíces y dimensiones del problema, generando acuerdos y compromisos internacionales que culminaron en la Cumbre del Milenio2, donde se acordó “Erradicar al 2015 la pobreza y el hambre en el mundo en un 50%3” Los países participantes en la cumbre, han incorporado en sus agendas este compromiso; en el caso del Perú, han plasmado esta meta en compromisos como el “Acuerdo Nacional”, y con el apoyo de la Cooperación Internacional se vienen realizando acciones, diseñando estrategias, formulando políticas e implementando programas para la erradicación de la pobreza; siendo la reducción de ésta una de las metas más ambiciosas e importantes del país y de muchos países pobres. Estas intervenciones exigen realizar estudios de investigación que permitan caracterizar e identificar a los pobres, es por ello que se vienen llevando a cabo una serie de estudios en Perú y América Latina con el propósito de definir el perfil de los pobres, y en especial de los pobres rurales, dado que se considera que la pobreza se concentra más en esta zona geográfica. Las investigaciones realizadas desde las diversas disciplinas, así como los esfuerzos de los hacedores de políticas en tratar de explicar, analizar y plantear propuestas para erradicar la pobreza, no logran establecer cuales son los determinantes de la pobreza rural y cuales son los factores que explican que un hogar salga de la pobreza o se mantenga en ella aún son inexistentes, y muy por el contrario toman el tema de la pobreza como un dato y no como un resultado, dando énfasis a los aspectos cuantitativos y técnicos, cuantificaciones cada vez más sofisticadas4. 1

Cerca de dos mil ochocientos millones de personas de la población mundial, es decir, dos de cada cinco personas, sobreviven con menos de dos dólares diarios, la mayoría de ellas en Asia, África y América Latina, pero también en los países del Este europeo e incluso en los propios países desarrollados (fuente: Discurso de la ministra de la mujer y desarrollo social al clausurar la audiencia pública “día mundial de la erradicación de la pobreza: uniendo voluntades”, realizada en el salón Grau del congreso de la república. Lunes 18 de Octubre de 2004) 2

La Cumbre del Milenio; en setiembre del 2000, más de 170 jefes de Estado y de gobierno de todos los países, definieron los objetivos y las metas para reducir sensiblemente este problema al 2015. 3 El reconocimiento de que al iniciar el milenio tenemos población con ingresos menores de 1 US$ diario, de allí que uno de los objetivos de desarrollo del milenio sea erradicar la pobreza, en setiembre del 2000, en la cumbre del milenio de las naciones unidas los principales lideres convinieron en establecer objetivos y metas mensurables, con plazos definidos, para combatir la pobreza. 4 Trivelli, Carolina; “Pobreza Rural: Investigaciones, mediciones y políticas públicas” SEPIA VII: “En general, la mayor cantidad de estudios sobre pobreza, desde diferentes entradas, se puede dividir en dos grandes grupos: las cuantificaciones, perfiles y caracterizaciones de los pobres y la pobreza, basados casi de manera exclusiva en la información contenida en las encuestas de niveles de vida; y los estudios que contienen evaluaciones sobre el impacto de las políticas de ajuste estructural

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La Pobreza Quienes se aproximan al estudio de la pobreza, expresan diferentes opiniones respecto a este problema; generando innumerables definiciones de pobreza. Solo como ejemplo, nos permitimos citar algunas de ellas: “La pobreza puede ser entendida en sus múltiples dimensiones: económica, social, ambiental, política, cultural e institucional, lo que exige definir e implementar estrategias; es decir, la pobreza no es sólo carencia de necesidades básicas insatisfechas o contar con reducidos ingresos económicos, es también, no tener acceso equitativo a los activos y a las oportunidades que brinda la sociedad, o pertenecer a un grupo social que sufre marginación social por razones de sexo, edad, condición física, creencia religiosa o etnia5 Juan Ignacio Pontis6 nos dice: al definir pobreza podemos decir que un individuo que la sufre es aquel que no puede satisfacer las necesidades básicas que todo ser humano se merece. Una primera definición de pobreza sería aquella que hace referencia a la falta de bienes materiales para el desarrollo de la vida humana; sin embargo, esta seria la interpretación más materialista de la misma y que tiene una traducción directa con una visión económica: "pobre es quien no tiene dinero”. La pobreza es todo un entorno, es todo un medio ambiente, es un conjunto de condicionantes que impiden el desarrollo de personas concretas, que acostumbramos a llamar pobres. La pobreza no es el cúmulo de los sujetos que la padecen, es decir, "los pobres", sino que es el entorno donde un conjunto de personas se desenvuelven y viven. Podríamos decir que la pobreza no es "tener poco", la pobreza es esencialmente el conjunto de barreras que hacen indigna la vida humana y en esencia es consecuencia de una relación injusta entre grupos humanos.

sobre grupos y/o segmentos determinados de pobladores rurales, muchos de ellos compuestos mayoritariamente por pobres”. 5

Discurso de la ministra de la mujer y desarrollo social al clausurar la audiencia pública “día mundial de la erradicación de la pobreza: uniendo voluntades”, realizada en el salón Grau del congreso de la república. Lunes 18 de Octubre de 2004. 6 Pontis, José Ignacio en señala que un decálogo de elementos que constituirían los derechos básicos de cualquier ser humano: Acceso a agua limpia y potable, vivienda digna, alimentación suficiente para una nutrición adecuada, un entorno y medio ambiente seguro, protección contra la violencia, igualdad de oportunidades, tener derecho a opinar sobre su propio futuro, acceso a medios para el sustento cotidiano, salud, educación. Estos diez puntos constituirían un decálogo de derechos básicos a tener en cuenta, y cuando estos no se dan en su integridad, o alguno de ellos está ausente, podríamos hablar de pobreza. Así pues, podríamos hablar de la pobreza como algo multidimensional, definiendo tres ejes: a) La pobreza material, aquella que hace referencia a la ausencia de bienes y servicios básicos. b) La pobreza intelectual, aquella que condiciona el desarrollo cultural, ideológico, de pensamiento y político de las personas. c) La pobreza social, aquella que afecta a la integración dentro de un colectivo referencial con plenos derechos, la participación dentro de la sociedad, la identidad diferenciada y respetada dentro del colectivo de inserción. Por lo tanto cuando hablamos de la multidimensionalidad de la pobreza hay que tener en cuenta su diversidad y complejidad, de forma que cuando se aborde la lucha contra la misma, se haga desde esta misma multidimensionalidad. La pobreza tiende además a perpetuarse en si misma, generando lo que se ha venido en denominar, la cultura de la pobreza, que tiende a transmitirse de generación en generación haciendo cada vez más difícil la salida de la misma.

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El instituto Apoyo, en su documento “Lucha contra la Pobreza: Agenda para la primera década”, reconoce como definición, que la pobreza es la incapacidad de una familia de cubrir con su gasto familiar, una canasta básica de subsistencia7. Pulgar Vidal8 señala que no existe una sola manera de definir la pobreza: El concepto de pobreza nos remite al concepto de calidad de vida; al referirse al concepto de calidad de vida, destaca que es un concepto central de la problemática del medio ambiente y el desarrollo sustentable, precisa que la calidad de vida representa mas que un “nivel de vida privado” y que exige entre otros elementos, la máxima disponibilidad de la infraestructura social y publica para actuar en beneficio del bien común y para mantener el medio ambiente sin mayores deterioros y contaminados. Raquel Ugarte9 señala que la pobreza es más que un problema de niveles deficitarios de ingreso y consumo, es la falta de acceso y de control sobre los recursos necesarios para asegurar el sustento y el desarrollo de los individuos y la incapacidad para influir en las decisiones que afectan la vida de las personas. La pobreza rural se refleja en la baja productividad campesina, deficiente distribución de la tierra, subutilización de la fuerza de trabajo y desempleo. Vega Posada10 Hace referencia a la definición de Pobreza de Capacidad, referida a aspectos no directamente económicos, sino de privaciones que disminuyen la capacidad de las personas: Principalmente en relación a niveles de desnutrición y educación. Francke11 nos dice que “la pobreza puede ser entendida de maneras diversas, lo que cada uno de nosotros puede considerar como una persona pobre o no pobre puede ser muy distinto y de acuerdo con Fernando Eguren reconocemos una cierta dicotomía, si se quiere, entre las medidas de la pobreza por ingresos y las medidas de la pobreza según necesidades básicas, que aunque están relacionadas son conceptualmente diferentes, en el mundo y en el Perú se ha generalizado la medición de la pobreza según ingresos; Si a uno le preguntan cuántos pobres hay en el Perú, la respuesta seguramente se referirá a la medición que se ha desarrollado a través de comparar los ingresos de la población con una canasta determinada, porque esa es la medición que se ha popularizado en el país. Pero 7

Nos dice en Pulgar Vidal, Manuel en: Recursos Naturales y Lucha contra la pobreza: Sepia IX Nos dice en Manuel Pulgar Vidal: recursos Naturales y Lucha contra la pobreza: cepillad IX Pulgar Vidal, Manuel en: Recursos Naturales y Lucha contra la pobreza: Capitulo IX) 9 Raquel Ugarte de Pena-Montenegro, directora de América Latina y el Caribe del FONDO www.minedu.gob.pe/edrural/comentarios/ 10 Vega Posada, Ricardo: Pobreza, comunidades campesinas y desarrollo rural / puno. Ponencia Conferencia Puno 9 de setiembre de 1,998. 11 Franke, Pedro: Medición y monitoreo en la lucha contra la pobreza: Por ejemplo, podemos considerar que alguien que gana menos de 1.000 soles mensuales es pobre o que solamente alguien con ingresos menores a 500 soles mensuales es pobre, o discrepar acerca de si una persona que apenas ha terminado la primaria tiene una carencia fundamental en términos de educación o no la tiene. 8

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hay otras concepciones y otros puntos de vista que involucran de manera más directa otras facetas esenciales de la vida humana como puede ser la educación, la nutrición, los servicios básicos. En ese sentido las medidas de la pobreza son algo relativas, en el sentido que lamentablemente no hay un consenso social respecto de qué es lo que consideramos pobreza”. Para el Instituto Nacional de Estadística e investigaciones (INEI)12 la pobreza es una condición en la cual una o más personas tienen un nivel de bienestar inferior al mínimo socialmente aceptado. En una primera aproximación, la pobreza se asocia con la incapacidad de las personas para satisfacer sus necesidades básicas de alimentación, luego, se considera un concepto más amplio que incluye la salud, las condiciones de vivienda, educación, empleo, ingresos, gastos, y aspectos más extensos como la identidad, los derechos humanos, la participación popular, entre otros. El estudio de las condiciones de vida de la población peruana concita la permanente preocupación del Estado Peruano y la Comunidad Mundial. El INEI, tras constantes encuestas y muestras periódicas que ejecuta en la población y sus viviendas, pone a disposición los enfoques, indicadores y métodos sobre la medición de la pobreza. La pobreza no tiene una definición clara ni universal, pero está asociada a muchos aspectos de la población humana, entre ellas, las carencias, la insatisfacción de las necesidades básicas, una insuficiencia de ingresos y privación de bienes y servicios, entre otros. Estadísticamente, pobres son quienes están por debajo de la variable determinada que refleja el bienestar. Las principales definiciones sobre la pobreza empleadas en el Perú son: • Pobreza total: Comprende a las personas cuyos hogares tienen ingresos o consumo per cápita inferiores al costo de una canasta total de bienes y servicios mínimos esenciales. • Pobreza extrema: Comprende a las personas cuyos hogares tienen ingresos o consumos per cápita inferiores al valor de una canasta mínima de alimentos. • Línea de pobreza total: Es el costo de una canasta mínima de bienes (incluido los alimentos) y servicios. • Línea de pobreza extrema: Es el costo de una canasta mínima de alimentos. 12

INEI: “Metodologías para la medición de la pobreza en el Perú”, Colección metodologías estadísticas Año 1, Nº 02.- Enero 2000.

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• Brecha de la pobreza: Es la diferencia promedio entre los ingresos de los pobres y el valor de las líneas de pobreza. La brecha puede estar referida a la pobreza extrema o a la pobreza total. • Severidad de la pobreza: Este es un indicador de desigualdad entre los pobres, cuya medición es compleja. Es el valor promedio de los cuadrados de las diferencias entre los ingresos de los pobres y la línea de la pobreza. • Población con necesidades básicas insatisfechas: Es aquella que tiene por lo menos una necesidad básica insatisfecha. En otra sección se analizan estas necesidades. Existen tres grandes enfoques para medir la pobreza. El primero es el de la pobreza absoluta; el segundo, denominado de pobreza relativa, y el tercero, el de exclusión social. El enfoque de la pobreza absoluta toma en cuenta el costo de una canasta mínima esencial de bienes y servicios y considera como pobres a todos aquellos cuyo consumo o ingreso está por debajo de este valor. El enfoque de la pobreza relativa considera al grupo de personas cuyo ingreso se encuentra por debajo de un determinado nivel. El enfoque de la pobreza absoluta toma en cuenta el costo de una canasta mínima esencial de bienes y servicios y considera como pobres a todos aquellos cuyo consumo o ingreso está por debajo de este valor. El enfoque de la pobreza relativa considera al grupo de personas cuyo ingreso se encuentra por debajo de un determinado nivel. La conceptualización teórica de la pobreza es y será motivo de arduas discusiones. Esto se debe fundamentalmente a que el concepto está construido desde una perspectiva puramente analítica dirigido a reflejar las carencias en la satisfacción de un determinado conjunto de necesidades consideradas básicas para el desarrollo de la vida en sociedad. No sólo en la forma de medición de las carencias, también en la determinación de cuando una necesidad está satisfecha, e incluso en la propia selección del conjunto de carencias mínimas que definirían una situación de pobreza, hay más de un punto de vista. Es así que diversos estudios13 dan cuenta de que uno de cada dos habitantes de América Latina puede ser considerado pobre. Aunque la pobreza en América 13

Citado por Escobal, Javier, en: Innovaciones en la lucha contra la pobreza rural en América latina

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Latina es un fenómeno extendido, se puede afirmar que, a pesar del proceso de urbanización ocurrido durante las últimas décadas, una parte considerable de los pobres de América Latina continúan viviendo en el área rural. Por ejemplo, en Colombia donde el 42% de la población es rural, casi tres cuartas partes de los pobres viven en áreas rurales14. En México, donde 41% de la población es rural y 57% de los pobres son rurales. Algo similar ocurre en Brasil donde 26% de la población es rural pero 40% de los pobres habitan en áreas rurales, o en el Perú donde 28% de la población es rural, pero 41% de los pobres son rurales, por citar sólo algunos ejemplos. En 1,994 se realizó una encuesta nacional sobre los niveles de vida de la población: se encontró que de cada 100 pobladores del campo peruano, aproximadamente 68 eran pobres. La misma encuesta señala que en la sierra rural, que es la región más pobre del país, 67 de cada 100 personas viven en extrema pobreza. "Población total por dominios de estudios y niveles de pobreza – Perú 1,994" Niveles de Total / País Costa Rural Sierra Rural Selva Rural Pobreza Población 22´762,859 941,216 4´485,486 1´292,424 Pobres 50% 66% 68% 70% Pobres Extremos 41% 48% 67% 65% Pobres no Extremos 59% 53% 33% 35% No pobres 50% 34% 32% 30% TOTAL

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Fuente: Encuesta Nacional sobre medición de Niveles de Vida, 1,994 – CUANTO S.A.

Trivelli15 señala que en 1994, el 45,8% de los pobres extremos vivía en la sierra rural, seguido por el 13,7% que lo hacía en la selva rural y por el 11,5% ubicado en la costa urbana. En 1997, el 48,7% de los pobres extremos estaban en la sierra rural, seguidos por el 18,7% en la selva rural y el 9,5% en la costa rural. Es decir, en 1997 el 76,9% de los pobres extremos estaban en zonas rurales. Para 1997, se calcula que 11,2% de los pobladores rurales se ubica en esta categoría, lo que implica que unos 960 000 pobladores rurales (de los más de 8 millones) han superado el umbral de pobreza definido por este método. Sin embargo, cerca de 50% de los pobladores rurales se ubican en la categoría de pobreza crónica entre 1985/86 y 1997. Es decir, algo más de 3 millones de pobladores rurales en 1985/86 y algo más de 4,3 millones en1997 no cubren la canasta básica y tienen al menos una NBl. Otros estudios como el de Valdés y Wiens [1996] o el de Altimir [1994] reconocen que en el caso de los pobres extremos (aquellos que no pueden ni siquiera cubrir 14

Escobal, Javier y Ponce, Carmen en: INNOVACIONES EN LA LUCHA CONTRA LA POBREZA RURAL EN AMÉRICA LATINA Enero, 2000 (Documento preparado para la CEPAL, para ser presentado en el Encuentro de Altos Directivos contra la Pobreza Rural (Santiago de Chile, 27 y 28 de enero del 2000) organizado por la CEPAL, FAO, el BID y RIMISP.) 15 Trivelli, Carolina; “Pobreza Rural: Investigaciones, mediciones y políticas públicas” SEPIA VII.

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sus necesidades básicas alimentarías) las cifras son aún más dramáticas: dependiendo del país, entre el 50% y el 80% de los pobres extremos viven en las áreas rurales de América Latina. Desde que se realizaron los primero estudios sobre distribución del ingreso y niveles de vida en el Perú, se concluyó que la pobreza extrema se concentra en las áreas rurales, la precisión de la cantidad de pobres rurales va ha depender de la información analizada por los estudiosos del tema. Es así que estos estudios muestran que la distribución del ingreso será relativamente más desigual en el campo que en la ciudad; por ejemplo el estudio de Webb, realizado en base al censo de población y vivienda de 1961 mostró que el 80% de la población del cuartil más pobre corresponde a la sierra; y Amat y León, en su estudio realizado en base a la encuesta nacional de consumo de alimentos de 1972 demostraron que el 89% de las familias del quintil más pobre se encuentran en áreas rurales16. Superar la pobreza en países como el Perú, en el que la pobreza afecta alrededor de la mitad de sus habitantes, se convierten en un problema complejo y lento, que requiere de mayor esfuerzo posible por optimizar los recursos utilizados, asegurando su mejor focalización y ejecución. Con ese propósito se han organizado diversos foros, encuentros, seminarios a fin de discutir este tema a fin de identificar logros y problemas pendientes, a acercar a diversas instituciones y esbozar estrategias y pasos a seguir para atacar el problema de la pobreza en el Perú con mayor efectividad y eficiencia. La reducción de la pobreza se ha convertido en uno de los principales objetivos nacionales, siendo la meta de todos los gobiernos desde él la década del 90 reducir la pobreza extrema. Enfrentar este problema o fenómeno requiere de usar las mejores herramientas y lograr la mayor precisión posible para identificar esta, de allí que la medición de la pobreza ha adquirido cada vez mayor importancia. De allí que se vienen aplicando diversas metodologías, así como afinando instrumentos de medición de acuerdo a la experiencia nacional e internacional. LA MEDICIÓN DE LA POBREZA

Los diversos estudios e investigaciones, así como informes de foros sobre el tema, generan espacios de discusión e intercambio que contribuye al intento de definir y medir la pobreza; siendo el consenso la dificultad de la definición de la pobreza y así como su medición. La medición de la pobreza tiene importancia por dos cuestiones asociadas a la misma, antes que al dato en sí mismo; la primera es el llamado perfil de la pobreza: conocer quienes son los pobres es muy útil para poder precisar las mejores políticas para combatir la misma; la segunda es conocer cual es la evolución de la

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Glicck, Curtis y Morales, Rolando: Estudio de la pobreza rural andina 1996. Pág. 14

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pobreza en el tiempo, para poder evaluar la eficacia de diferentes políticas para reducirla17. La medición de la pobreza en el Perú no ha sido hecha manteniendo criterios para la comparación intemporal, sino tomando cada año como independiente de las anteriores, se ha mantenido una misma canasta alimenticia que se ha valorizado cada año. Existen criterios diferentes para medir la pobreza18, cada país adopta sus propios criterios para la medición de la pobreza. Por ejemplo, en las necesidades básicas insatisfechas, Paraguay utiliza como indicadores el hacinamiento, la vivienda inadecuada y el saneamiento. Perú adiciona a estos, la asistencia escolar y la dependencia económica. Y Bolivia considera adicionalmente indicadores de salud. Asimismo, cada país tiene sus propios criterios para definir sus líneas de pobreza: •

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), emplea el método de la línea de pobreza usando como línea el costo per cápita diario expresado en dólares.

•

La Comisión Económica para América Latina (CEPAL), compara también el ingreso con las líneas de pobreza, haciendo algunas transformaciones en los datos con el fin de establecer cierta comparabilidad.

•

El Banco Mundial (BM), a diferencia de las anteriores instituciones, compara el consumo con las líneas de pobreza. Con el fin de tener comparaciones válidas, los datos de los países, son ajustados a dólares per cápita diarios en términos de precios internacionales, siguiendo la paridad del poder adquisitivo. El BM define una línea de pobreza internacional. Y las personas cuyo valor ajustado esté por debajo de esta línea, los considera como pobres, de igual forma a quienes superan, como no pobres.

•

En la Unión Europea (UE), se emplea fundamentalmente el concepto de pobreza relativa. Se considera pobres a aquellos cuyos ingresos están por debajo de la mitad del promedio de ingresos de la Unión.

•

PNUD (1996) propone la definición de un índice de pobreza de capacidad (IPC) que busca establecer un indicador de calidad mínima de vida (no basada en ingresos) a partir de tres indicadores claves: porcentaje de niños menores de 5 años con peso insuficiente, porcentaje de partos sin atención de especialistas y porcentaje de mujeres mayores de 15 años analfabetas. Con esta definición, el IPC para el Perú rural era en 1993 de 47,3% (porcentaje de población con deficiencias en las tres áreas mencionadas). Este IPC es 3,4 veces más que en áreas urbanas, 17

Eguren, Fernando: Medición y monitoreo en la lucha contra la pobreza acción ciudadana.

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INEI: “ Metodologías para la medición de la pobreza en el Perú”, Colección metodologías estadísticas Año 1, Nº 02.- Enero 2000

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lo que se explica básicamente por el elevado porcentaje de partos sin atención especializada. •

El método de pobreza por capacidades o pobreza humana utilizado por Sen (1981), que se basa en la consideración de las capacidades necesarias para desenvolverse en la sociedad (salud, educación, ingresos, participación social, entre otras). Para el cálculo de la pobreza humana o por capacidades se considera pobres a aquellos cuya vivienda no tiene alumbrado eléctrico, donde hay algún niño menor de 5 años desnutrido en la casa, donde hubo algún miembro de la familia enfermo que no recibió atención especializada cuando la requería, o donde el jefe del hogar o su cónyuge son analfabetos. Evidentemente, las variables incluidas dejan de lado un aspecto clave: el de la participación social y política, cuya medición es compleja. La medición de la pobreza es un tema relativamente nuevo en el país, los primeros estimados se remontan solo a los años 80 y se vienen produciendo un significativo aumento en frecuencia y calidad de las cifras desde esos años. METODOS DE MEDICION DE LA POBREZA APLICADOS EN EL PERÚ19 Cada uno de los métodos presta atención a los aspectos diferentes de la pobreza, unos a los aspectos económicos, otros a los aspectos sociales, razón por la cual los resultados puntuales no son necesariamente coincidentes. Los tres métodos de medición de la pobreza: La línea de la pobreza, necesidades básicas insatisfechas y el integrado, son de amplio uso en América Latina y por ende el Perú.

A. El método de la Línea de Pobreza - LP Este método centra su atención en la dimensión económica de la pobreza y utiliza el ingreso o el gasto de consumo como medidas del bienestar. Al determinar los niveles de pobreza, se compara el valor per cápita de ingreso o gasto en el hogar con el valor de una canasta mínima denominada línea de pobreza. Cuando se utiliza el método de línea de pobreza por el consumo, se incorpora el valor de todos los bienes y servicios que consume el hogar, indistintamente de la forma de adquisición o consecución. La utilización del gasto de consumo tiene la ventaja de que es el mejor indicador para medir el bienestar, porque se refiere a lo que realmente consume un hogar y no a lo que potencialmente puede consumir cuando se mide por el ingreso. Otro aspecto favorable es que el consumo es una variable más estable que el ingreso, lo que permite una mejor medición de la tendencia del nivel de pobreza. 19

INEI: OP, cit “ Metodologías para la medición de la pobreza en el Perú”, Colección metodologías estadísticas Año 1, Nº 02.- Enero 2000.

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Determinación de las líneas de pobreza Con los datos de la ENAHO (Encuesta Nacional de Hogares), el INEI construye tres canastas mínimas alimentarias, una para cada región natural. Ellas aseguran el consumo de 2318 Kilo calorías diarias per cápita. Para cada área, se definió una población de referencia equivalente al 30%, con el fin de obtener información confiable en cada región. En la costa, se consideró a los hogares ubicados entre los percentiles 11 al 40; en la sierra del 42 al 71 y en la selva del 27 al 56. Las canastas mínimas de consumo alimentario se obtuvieron ajustando los consumos promedio reales de cada región hasta alcanzar los 2318 K calorías. La valoración de las Canastas alimentarias se realizó considerando los precios reales pagados por los hogares en sus lugares de residencia. Las líneas de pobreza extrema corresponden a los valores de las canastas mínimas alimentarias. Las líneas de pobreza absoluta se obtuvieron tomando como referencia el porcentaje de consumo en alimentos. Determinación de la Pobreza en función del Ingreso El ingreso comprende las remuneraciones por trabajo principal y secundario. También el ingreso en dinero o en especies, incluyendo el autoconsumo y autosuministro; así como las transferencias, donaciones y rentas de la propiedad. Incluye los ingresos extraordinarios y el valor imputado del alquiler de la vivienda. De acuerdo a este método, existe una tendencia decreciente de la tasa de pobreza. En 1995, la población del país, con un ingreso per cápita por debajo de la línea de pobreza, fue 47,8%. En 1996, este indicador fue de 47,4% y en 1997, su valor se redujo a 43,5%. En 1998, fue de 40,3%. De acuerdo a este método, el porcentaje de la población pobre es decir, con un nivel de consumo por debajo de la línea de pobreza total, habría descendido del 37,6 al 37,3 entre 1997 y 1998. Esto significa que habría 9 millones 347 mil personas en tal situación. El nivel de pobreza más alto se encuentra en el área rural del país donde el 57,4% de sus habitantes se encuentra en dicha condición. La pobreza extrema según este método, habría descendido de 15,9% a 15,6% entre 1997 y 1998. En 1998 estaría afectando a 3 millones 909 mil personas. La pobreza extrema, en el área rural, afecta al 36,1% de sus habitantes, y en el área urbana, al 4,6%.

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Determinación de la pobreza en función del Gasto El gasto de consumo, comprende todos los bienes y servicios que han sido consumidos, indistintamente de la forma de adquisición. Es decir, comprende las compras, los regalos, las transferencias, y los programas sociales. Las importantes mejoras introducidas en la determinación del valor de consumo, a partir de la puesta en marcha del Programa MECOVI en 1997, han conducido a resultados no comparables respecto a los años anteriores a 1997. Por ello, sólo se dará a conocer los resultados correspondientes a 1997 y 1998.

B. El método de medición de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) Toma en consideración un conjunto de indicadores relacionados con necesidades básicas estructurales (Vivienda, educación, salud, infraestructura pública, etc.) que se requiere para evaluar el bienestar individual. Este método presta atención fundamentalmente a la evolución de la pobreza estructural, y por tanto no es sensible a los cambios de la coyuntura económica y permite una visión específica de la situación de pobreza, considerando los aspectos sociales. Con el método de las Necesidades Básicas Insatisfechas, el INEI emplea los siguientes indicadores: Viviendas con características físicas inadecuadas; Hogares en hacinamiento; Vivienda sin servicio higiénico; Hogares con al menos un niño que no asiste a la escuela; Hogares con el jefe de hogar con primaria incompleta y con tres personas o más por perceptor de ingreso. En el caso del método de las necesidades básicas insatisfechas el INEI determina el número de ellas en cada hogar y luego, presenta la proporción de personas que tienen por lo menos una NBI (Necesidad Básica Insatisfecha). De acuerdo a este método, existe una tendencia decreciente de la tasa de pobreza desde 1993, en que el Censo de Población y Vivienda encontró que el 56,8% de NBI. Para los años siguientes, utilizando la Encuesta Nacional de Hogares, se encontró que en 1995, el 48,8% de la población total tenía al menos una NBI. En 1998, este indicador se redujo a 42,1%. En el área rural este indicador llegó a 71,9% y en el área urbana fue de 25,9%. Según dominios el más alto se encontró en la Selva Rural con 74,4% y el más bajo en Lima Metropolitana con 18,8%.

C. El método de medición integrado Este método combina los métodos de la línea de pobreza y las necesidades básicas insatisfechas. Con este método se clasifica a la población en cuatro grupos: Pobres crónicos constituido por quienes presentan limitaciones en el acceso a las necesidades 15

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básicas y a su vez tienen ingresos o consumos deficientes; Pobres recientes, formado por quienes tienen sus necesidades básicas satisfechas pero cuyos ingresos o gastos están por debajo de la línea de pobreza; Pobres inerciales, aquellos que no presentan problemas en ingresos o gastos, pero si tienen al menos una necesidad básica insatisfecha. Integrados socialmente, los que no tienen problemas de necesidades básicas ni de gastos o ingresos. Presenta la ventaja de reconocer segmentos diferenciados entre los pobres para definir las políticas económicas y sociales. La población objetivo identificada por el método de la línea de pobreza (individuos con ingresos o consumos insuficientes) requiere de políticas salariales, de empleo, de generación de ingresos; es decir, de políticas económicas. Por su lado, la población objetivo identificada por el método de las necesidades básicas insatisfechas requiere políticas que permitan el acceso a servicios de agua, educación, viviendas adecuadas, entre otras, es decir, de políticas sociales. Asimismo, en la medida que los indicadores utilizados por ambos métodos (NBI y LP) tienen comportamientos diferentes a lo largo del tiempo, podría identificarse situaciones de pobreza estructural (bajo el enfoque del método de las NBI) y de pobreza coyuntural (bajo el enfoque del método de la línea de pobreza). Se debe acotar que con este método, el porcentaje total de pobres siempre resulta mayor del que proporciona cualquiera de los dos métodos que integra. PRINCIPALES CRITICAS A LOS MÉTODOS DE MEDICIÓN DE LA POBREZA Diversas investigaciones y estudios dan cuenta20 de los problemas, limitaciones y la utilidad que estas medidas tienen especialmente para la aplicación de políticas adecuadas que permitan combatirla. Una apreciación común es que es una tarea no exenta de dificultades metodológicas, los problemas en la medición de la pobreza se agudizan cuando se trata de comparaciones intertemporales. Por otro lado afirman que la medición de la pobreza no es suficiente para saber porqué las personas son pobres, considerando la importancia de entender las causas de la pobreza para desarrollar estrategias exitosas.

20 Francke, Pedro, cuenta con publicaciones sobre la pobreza rural en el Perú: 1993 «La pobreza rural en el Perú», en Impacto del programa de ajuste sobre el sector agrario del Perú. Lima: IICA- Serie Ponencias, Resultados y Recomendaciones de Eventos Técnicos. 1996 «Tipos de crecimiento y pobreza: Una aproximación», en G. Moncada y R. Webb, editores: ¿Cómo estamos? Análisis de la encuesta de niveles de vida. Lima: Instituto Cuánto. 1997 “Focalización de programas contra la pobreza en áreas rurales», en Perú: El problema agrario en debate/ SEPIA VII Lima: SEPIA. 1999a «Evolución y concepción de la pobreza y políticas sociales en el Perú de los años 90», en Boletín de Opinión del Consorcio de Investigación Económica y Social Nº 36. Lima: CIES. 1999b «La pobreza vista desde distintos ángulos», en Pobreza y economía social: Análisis de una encuesta, ENNIV 1997. Lima: Instituto Cuánto.

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de establecer esta línea es que ella permite definir la proporción de pobres que están lejos de superar su condición de pobreza. Por otro lado las estimaciones se realizan sobre la base de encuestas de hogares (en el caso peruano, las ENNIV). Estas encuestas, sin embargo, presentan algunas limitaciones en cuanto a comparabilidad, dado que su diseño y algunos de los supuestos que están detrás de ellas han ido modificándose24, así como información básica acerca de ellas25. Hay quienes señalan también que no limitar la medición de la pobreza al ingreso económico, sino también considerar una lista de necesidades humanas, biológicas y no biológicas, que requieren ser satisfechas para que la persona logre un bienestar mínimo. Estás necesidades básicas son alimentación, vivienda, educación, independencia económica. Francke señala26 que la opción mas utilizada como es establecer una línea de pobreza presenta dificultades porque es discutible la determinación exacta de cuanto requiere una familia de ropa, transporte, vivienda, así como otros elementos usualmente menos considerados pero no por ello irrelevantes como el entretenimiento. A ello se añade un problema conceptualmente menos difícil pero que en el Perú representa dificultades operativas, cual es el de su valorización posterior. Es decir la línea que define la pobreza se calcula en función de quienes son pobres, es decir la canasta que cubre las necesidades no alimentarias define la pobreza, pero a su vez es definida por un concepto que se considera análoga a la pobreza: el gasto de lo que apenas cubren sus necesidades alimentarias. Este procedimiento se hace en el Perú estableciendo diferentes canastas para cada región, diferenciación cuyo significado no ha sido suficientemente esclarecido desde un punto de vista conceptual. La cuantificación de la pobreza basada en la línea de la pobreza es incompleta porque no refleja privación material, aislamiento, alienación, dependencia, carencia de poder de decisión y libertad de elección, o vulnerabilidad a riesgo debido a factores climáticos en zonas áridas27. 24

Trivelli, carolina, en OP. Cit, menciona las limitaciones que recopila Verdera, Francisco en 1999 a las RNNIV: Problemas de comparabilidad, periodicidad, las mediciones de distribución de ingresos se ha hecho con datos del gasto, y que la familia tipo para definir la pobreza ha cambiado. 25 Trivelli, Carolina OP. Cit: Sin embargo, y reconociendo sus limitaciones, estas encuestas son una valiosa y poderosa herramienta que nos permite conocer y comprender las características y la economía de buena parte de los hogares del país. El potencial de este tipo de instrumento de análisis es muy grande y, por ello, el reto pendiente consiste en aprovechar este potencial. 26 Francke, Pedro, en: La pobreza entre 1991 y 1994 una historia diferente, en Primer Foro Dialogo sobre experiencias y retos en la lucha contra la pobreza, 26/27 octubre 1998. 27 Pulgar Vidal Manuel, OP. Cit.

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Cada metodología para medir la pobreza lleva implícita una selección de ciertos componentes de la pobreza, esta selección responde a que dichos componentes se consideran esenciales además de relativamente más fáciles de medir que otros más complejos El propio INEI reconoce las limitaciones de las metodologías utilizadas21 poniendo como ejemplo el caso límite de cómo un mismo hogar puede ser calificado como pobre extremo, pobre no extremo o no pobre, dependiendo de la metodología que se utilice. Así mismo precisó como los métodos utilizados en cada país varían tanto que hacen inútiles muchas comparaciones internacionales La medición de la pobreza plantea una serie de discusiones y desacuerdos debido a que no existe un consenso respecto a quienes debemos considerar pobres y como medir su nivel de pobreza. Ello depende de valoraciones que van desde la forma de conceptualizar el problema, hasta la determinación de la forma operativa de medirlo. Sin embargo, varios analistas22 han llamado la atención sobre la complejidad del fenómeno de la pobreza que no alcanzan a medir estos métodos y sus indicadores, particularmente en sus dimensiones culturales, psíquicas y políticas, advierten, muchos funcionarios públicos peruanos y extranjeros pueden suponer que se puede superar la pobreza con una política social compensatoria, olvidando que un modelo económico que no puede proporcionar mejoras sustanciales y permanentes a las familias, no puede traer desarrollo para la nación. A. LA LÍNEAS DE POBREZA (LP) Considerando que se basa en la definición de la canasta básica alimenticia y el consumo total (alimentos y no alimentos) de las familias y se establece una relación entre ambos valores que permite calcular el gasto de las familias en estos «otros» gastos no alimenticios, Francke23 señala la existencia de limitaciones en la determinación de esta canasta que se basa en un nivel mínimo requerido de calorías, pues esto no implica una dieta balanceada con relación a otros nutrientes como proteínas, vitaminas, hierro, etcétera. La línea de pobreza extrema se define sólo en función de la canasta alimentaria. Se considera pobre extremo a todo aquel cuyo ingreso no alcanza para cubrir la canasta alimentaria valorizada a los precios locales. Esta definición de pobreza extrema, es un exceso, pues no existe la posibilidad de que una persona destine todo su ingreso a comprar alimentos, ya que es aceptado internacionalmente que aun los más pobres dedican 30% de su ingreso a gastos no alimenticios. La utilidad 21

En documento: Dialogo sobre experiencias y retos en la lucha contra la pobreza, Primer Foro 26 y 27 de Octubre 1998. Publicado por el Comité organizador del Foro. 22 APRODEH: www.aprodeh.com 23 1999b.

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Según Reddy y Pogge28 las estimaciones del BM sobre medición de la pobreza, tienen serios fallos, lo que hace las estimaciones poco confiables: a) La línea internacional de pobreza (LIP) falla en los requerimientos elementales de consistencia. No tiene una interpretación común en términos de poderes de compra entre países y años, lo que provoca que las estimaciones no tengan sentido y que las personas consideradas pobres tengan mayores productos/consumo que aquellas identificadas como no pobres en diferentes lugares. b) La LIP no se basa en ningún requerimiento de recursos básicos de la persona. * c) Las estimaciones de pobreza actualmente disponibles están sujetas a grandes incertidumbres debido a su sensibilidad a los valores de parámetros cruciales que son estimados en base a información limitada, o ninguna en absoluto. Los instrumentos de medición utilizados no son lo suficientemente confiables para proporcionar los datos que demuestren el grado de bienestar de las personas. La manera convencional de medir la pobreza es con base en datos de ingresos o gastos que tiene cada familia o con base en sus necesidades satisfechas o insatisfechas (alimentación, servicios públicos, vestido, educación). "Hay problemas con esas dos maneras de medición", sostiene la Dra. Ravnborg. "No se puede poner todo en una fórmula monetaria; hay otros aspectos. El de independencia, por ejemplo; es decir, no tener que humillarse para obtener ingresos; eso es muy importante para la gente, y así se gane poco se sienten mejor; ese tipo de bienestar no se refleja con la manera convencional",29 la línea de la pobreza se ha convertido en un parámetro que, a estas alturas, sólo sirve para realizar comparaciones estadísticas históricas y determinar si alguien se encuentra por sobre o bajo tal límite; sin embargo, no representa en absoluto los requerimientos mínimos que cualquier ser humano necesita para vivir, minimizando el número de personas que se encuentran en situación de pobreza. Amartya Sen 30 nos dice que existen, pues, buenas razones para rechazar las medidas estándar de pobreza. La brecha es completamente insensible a las transferencias de ingreso entre los pobres, siempre y cuando nadie cruce la línea de pobreza gracias a dichas transferencias. Tampoco presta atención al número o la proporción de personas pobres por debajo de la línea de pobreza. Sólo se concentra en el déficit agregado, sin tomar en cuenta cómo se distribuya ni entre cuántas personas. Estas son limitaciones graves. Se debe considerar que el valor de la canasta que conforma la línea de pobreza es de tipo normativo y no representa adecuadamente a varias situaciones de la 28

Hernán Büchi, Fuente: El Mercurio, martes 14 diciembre 2004 Boletín del Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT. 30 Sen, 1984. 29

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realidad. Puede resultar confuso que una persona sea calificada como no pobre por el sólo hecho de ganar un peso más que el límite indicado por la línea de la pobreza. Lo que se pretende medir es la calidad de vida y un peso puede marcar una gran diferencia, cuando realmente no debería ser un cambio significativo para medir el nivel de pobreza de la población.31 Por lo anterior se podría concluir en que la línea de la pobreza se ha convertido en un parámetro que, a estas alturas, sólo sirve para realizar comparaciones estadísticas históricas y determinar si alguien se encuentra por sobre o bajo tal límite; sin embargo, no representa en absoluto los requerimientos mínimos que cualquier ser humano necesita para vivir, minimizando el número de personas que se encuentran en situación de pobreza B. NECESIDADES BÁSICAS INSATISFECHAS Con este método se han construido la mayor parte de los mapas de pobreza, método que define a los pobres como aquellos que tienen al menos una necesidad básica insatisfecha. El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) utiliza cinco indicadores de NBI: hacinamiento (más de tres por habitación, sin contar cocina, etcétera), acceso a desagüe, características inadecuadas de la vivienda (material constructivo, pisos y techo), inasistencia escolar (niños entre 6 y 12 años) y dependencia económica (ratio entre dependientes y ocupados mayor de 3). Si bien todos estos indicadores, al menos en principio, son aceptables para definir las NBI, en muchos casos existen factores regionales, culturales u otros que reducen la capacidad de estas variables para discriminar entre los pobres y los no pobres. Este sería el caso, por ejemplo, de los materiales constructivos de las viviendas, que varían significativamente de una región natural a otra, o de las costumbres culturales. De acuerdo con lo reportado por Francke (1997), sólo 41,4% de los no pobres rurales no tiene NBI. Resulta clave definir el conjunto de «necesidades» que efectivamente se relacionan con el nivel de pobreza. En el caso del medio rural esta tarea implica definir NBI para cada región natural o para cada «tipo» de familia rural, lo que, a su vez, obligaría a tener una tipología de pobladores rurales. Los mapas de pobreza adolecen de una limitación al ser valores promedios para un área geográfica, encubriéndose, de esa forma, las importantes diferencias de ingreso que se dan dentro de cada área. La medición de la pobreza a partir de la satisfacción de necesidades básicas no permite hacer una reflexión mayor sobre la calidad de vida, sumado el hecho de la subjetividad del concepto “calidad de vida”32

31 32

Pontis, Juan Ignacio, Op. Cit Pulgar-Vidal, Manuel: Recursos Naturales y lucha contra al pobreza” en SEPIA IX Nov. 2002. Pág. 46.

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Ventocilla33, considera que esta relación de indicadores, que dan cuenta de las carencias o no de una población o de un hogar, para su inclusión en los niveles de pobreza o de pobreza extrema, resulta insuficiente, al igual que el método anteriormente señalado, si es que no se utilizan ambos métodos, en paralelo, para efectuar el análisis. Piensa que se debe continuar la medición de la línea de ingresos y la medición de las necesidades básicas insatisfechas; éstas últimas quizá mostrando un abanico quizás mayor de variables. Con esto quiero decir que debería de incluirse la gama de servicios públicos como agua, desagüe, luz, educación, salud, comunicaciones, vías de comunicaciones que, indudablemente, van a contribuir a un mayor bienestar de la población que se encuentra en estado de carencias. C. EL MÉTODO INTEGRADO Busca distinguir la pobreza estructural de aquélla que depende de las variaciones coyunturales de la economía. Con este método se definen cuatro categorías: pobreza crónica (pobreza por ingresos y al menos con una NBI), pobreza reciente (pobreza por ingresos pero sin NBI), pobreza inercial (no pobres por ingresos pero con NBI) y población integrada (no pobres por ingresos y sin NBI). Francke (1999b), señala que al ser la pobreza es un fenómeno multidimensional por ello la utilización de los distintos indicadores trae consigo simplificaciones y una serie de supuestos que no siempre se cumplen. En el caso peruano, la heterogeneidad geográfica, cultural, étnica y en la dotación de activos y capacidades exige la utilización de distintas mediciones, unas más adecuadas que otras para determinados entornos, y la continua búsqueda por perfeccionar los índices con los que trabajamos. Es claro hoy que las diferencias entre lo urbano y lo rural impiden hablar de la pobreza en el Perú como un todo, pues hay dos dinámicas distintas en cada ámbito. Además, esta heterogeneidad obliga a utilizar fuentes de información muy precisas, pues encuestas muestrales no siempre consiguen capturar con solidez suficiente las peculiaridades de grupos determinados, especialmente de aquéllos dispersos. En el ámbito rural peruano hay un factor adicional en contra de invertir demasiado en otras cuantificaciones: la pobreza rural es alta, es decir, casi todos los habitantes del ámbito rural son pobres. Pero aún más grave es que los no pobres no son un grupo con capacidad segura de mantenerse fuera de la pobreza34. 33 34

Ventocilla, Moisés, en: Medición y monitoreo en la lucha contra la pobreza

Trivelli, Carolina, Op. Cit, puntualiza: Sólo para dar una idea gruesa al respecto, ya que volveremos sobre esto más adelante, podemos decir que en 1997 los no pobres del ámbito rural tenían un ingreso promedio de 2600 soles anuales (ENNIV 1997), es decir, apenas el doble del valor de la línea de pobreza. En el caso de la sierra rural, el ingreso promedio era de 2275 soles anuales y la línea de pobreza se ubicaba en los 1276 soles anuales. Es decir, los no pobres, como grupo, están probablemente más cerca de ser pobres que de ser ricos.

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D. INDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDEH) Desde 1990, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) presenta su Informe sobre Desarrollo Humano el cual generó una serie de comentarios y críticas a su construcción. En base a una agregación ponderada de indicadores en él se evalúa el estado del “desarrollo humano”, definido como el proceso de ampliación de las posibilidades de elección de las personas. El Índice de Desarrollo Humano (IDH) fue generado como alternativa al PIB per capita para medir el avance en las condiciones de vida de la humanidad y abarca básicamente tres dimensiones fundamentales de la vida humana: longevidad, conocimiento y nivel de vida decente. Una aportación interesante de los informes últimos del PNUD ha sido la introducción de indicadores que recogen la discriminación de las mujeres en los resultados del desarrollo humano. Una crítica de considerable importancia tiene que ver con la calidad de los datos utilizados para elaborar el IDH. Al respecto, Murray (1991)35 menciona que muchos países no disponen de información sobre esperanza de vida, alfabetismo y años de escolaridad y que, cuando se dispone de información, ésta corresponde a proyecciones de modelos matemáticos, generalmente poco precisos. A este problema se añade la dudosa calidad de datos sobre paridad de poder adquisitivo (PPA). En consecuencia, un cambio en el IDH a lo largo del tiempo se deberá más bien a revisiones periódicas de la información utilizada (cada vez que se cuenta con datos de un nuevo censo, por ejemplo) y no a alteraciones efectivas en la calidad de vida. Lamentablemente, estas limitaciones entre otras, han evitado que se convierta en una herramienta utilizada de manera extensiva. Prueba de ello es que el IDH no ha logrado reemplazar aún al PIB per capita como guía para la asignación de recursos provenientes de los organismos internacionales Según Reddy y Pogge36, no se sabe actualmente con seguridad cuánto es el ingreso de las personas pobres en todo el mundo, cuán pobres son, dónde viven, en que condiciones y cómo estas características han cambiado en el tiempo. Esta información es sumamente necesaria y urgente para monitorear las Metas de Desarrollo del Milenio. Tal vez, gran parte de las metas del milenio pueden y deben ser vistas como un acercamiento multidimensional a la satisfacción de necesidades humanas básicas y por tanto parte de un acercamiento articulado a la condición de pobreza en su más amplio sentido.

Sólo 36% de los no pobres rurales tiene agua en su vivienda, 9,6% cuenta con desagüe, 33% posee electricidad (mientras que 56% utiliza alumbrado con base en kerosene), y 68% utiliza leña para cocinar. Sólo 25 % de los no pobres recibió algún tipo de crédito, y menos de 20% tuvo algún tipo de ahorro financiero, lo que da una idea de la posible escala de sus actividades productivas. Consecuentemente, el promedio de años de educación del jefe del hogar fue 8,5 años, y el área cultivada (en el caso de los agricultores) no superó las 6 hectáreas en promedio. 35 Murray y López (1996). 36 Hernán Büchi, Fuente: El Mercurio, martes 14 diciembre 2004

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