MISIÓN PARA LA TRANSFORMACIÓN DEL CAMPO

DOCUMENTO TÉCNICO*

PROPUESTA PARA INCENTIVAR INVERSIÓN EN PROYECTOS AGROPECUARIOS

CENTRO REGIONAL DE ESTUDIOS REGIONALES CAFETEROS Y EMPRESARIALES – CRECE

UNIVERSIDAD DEL ROSARIO

Septiembre 05 de 2014

* Los documentos técnicos son estudios realizados como insumos para la Misión para la Transformación del Campo, son responsabilidad única de sus autores y no representan la posición oficial de la Misión.

Cítese: DNP, (2014). Documento insumo para la Misión para la Transformación del Campo. “Propuesta para incentivar inversión en proyectos agropecuarios”

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1. INTRODUCCIÓN La elaboración de una “propuesta para incentivar inversión privada en proyectos agropecuarios” es uno de los componentes de la línea temática de Desarrollo Agropecuario de la Misión de lineamientos de política para el desarrollo rural y agropecuario. En el marco del trabajo requerido para el logro de este propósito, se requieren dos subproductos relacionados: 

Análisis de los cuellos de botella que existen en la producción agropecuaria para la inversión del capital privado.



Propuesta de herramientas e instrumentos que incentiven la inversión de capital privado en proyectos agropecuarios que mejoren la escala productiva, bien sea directamente o a través de esquemas de asociación entre pequeños, medianos y grandes productores y con otros eslabones de la cadena productiva

Para los fines prácticos relacionados con el tema a desarrollar, en particular para la identificación y análisis de los cuellos de botella, entendemos la inversión en proyectos agropecuarios como el proceso de acumulación de activos productivos (factores de producción), con la finalidad de ser aplicados a la producción futura de bienes y servicios propios del sector agropecuario. Con esta “definición” en mente, es claro que la indagación requiere de una aproximación metodológica que permita identificar: (a) las condiciones bajo las cuales se realiza la inversión en general en el país, (b) las restricciones que los procesos de inversión enfrentan en general y (c) las restricciones que afectan de manera particular las decisiones de inversión en el sector agropecuario. Aunque fue diseñada como una metodología aplicable al nivel de países, el “diagnóstico de crecimiento” planteado por Hausmann, Rodrik y Velasco (HVR, 2005), proporciona una forma adecuada y útil de acercarse al primer subproducto. La metodología ha sido empleada tanto a nivel de países como de sectores de la economía, con resultados interesantes. HRV (2005) sostiene que un camino deseable para acercarse a la formulación de políticas para la implementación de reformas orientadas a generar crecimiento debe tomar en consideración el ambiente económico para el cual son formuladas. En ese sentido, propone una metodología que es, simultáneamente “operacional” y fundamentada en el razonamiento económico, que permita identificar y entender las restricciones que efectivamente pesan sobre el desarrollo de la actividad económica, a fin de visualizar las prioridades de política. Dadas las condiciones en las que se desarrolla la actividad agropecuaria en el país, resulta conveniente emplear para el diagnóstico una variante de la metodología de “diagnóstico de crecimiento” que podríamos denominar “diagnóstico de crecimiento de base amplia” (Lewarne y otros; 2012). La diferencia esencial entre ésta y la metodología de HRV (2005) es que el análisis se conduce en tres etapas, estando las dos primeras relacionadas con aspectos que podríamos denominar históricos y de economía política, que proporcionan el marco en el cual se desarrolla la inversión en el sector. La tercera etapa, básicamente coincide con la metodología de HRV (2005) y busca identificar los cuellos de botella para la inversión. La primera etapa se refiere al análisis de la dinámica del crecimiento y sus tendencias. Está orientada a responder preguntas como: ¿Cuál ha sido el comportamiento del producto del sector? ¿Qué tan volátil ha sido el crecimiento? ¿Cuáles han sido los momentos de cambio de tendencia? ¿Cuáles han sido los factores jalonadores del crecimiento en el pasado? ¿Qué tan diversificado es el sector? ¿Qué 1

tan dependiente es de algunos subsectores? ¿Hay evidencia de cambio estructural? ¿Es el crecimiento dependiente de factores coyunturales? El sentido de estas preguntas es comprender cuales son los principales factores que han contribuido y contribuyen al crecimiento sectorial. La segunda etapa consiste en la preparación de un perfil de los principales actores económicos en el sector. En principio, se deben identificar los diferentes tipos de actores que están vinculados a los diferentes subsectores productivos, distinguiéndolos por su contribución relativa a la dinámica de crecimiento del sector en su conjunto (según se ha determinado en la primera etapa) y, hasta donde sea posible, por sus condiciones socio-económicas, geográficas, de productividad y de acceso a recursos. La tercera etapa es la correspondiente al diagnóstico en sentido estricto. El análisis está conceptualmente integrado por dos vertientes del “diagnóstico de crecimiento”: la perspectiva del ambiente facilitador de los negocios –AFN- (básicamente la metodología de HRV, 2005) y la perspectiva del crecimiento incluyente (originalmente introducida por el Banco Mundial Ianchovichina y Lundstrom (2009)), también conocida como análisis de empleabilidad –AE-. La metodología es implementable en la forma de un árbol de decisiones, que se ilustra de manera simplificada en la figura 1, que permite organizar y seguir de manera lógica las eventuales causas del estancamiento del crecimiento, a través de la formulación de una serie de preguntas y de la observación (construcción) de una serie de indicadores que sirven para responderlas. El movimiento hacia abajo a lo largo del árbol es equivalente a ir descartando factores que son candidatos a ser obstáculos al crecimiento, permitiendo profundizar en el análisis y concentrarse en aquellos que se identifiquen como más restrictivos. La información procesada en el “diagnóstico de crecimiento” se complementa con la derivada de la realización de seis talleres regionales (Bogotá, Villavicencio, Medellín, Cali, Bucaramanga y Montería) con empresarios vinculados al sector agropecuario, en los cuales se discutieron y recogieron sus perspectivas acerca de la inversión en el sector, los obstáculos que ésta enfrenta y las acciones que debería emprender el estado para su dinamización. Para la conducción de los talleres se utilizó como guía una versión condensada de los nodos del “diagnóstico de crecimiento”, cuya discusión fue inducida por la siguientes preguntas: (i) ¿cuál ha sido la dinámica de inversión en el sector en el Departamento en épocas recientes? (ii) ¿cuáles son los principales cuellos de botella que los inversionistas identifican, en general, como limitantes para hacer nuevos desarrollos (o cuáles son los que han enfrentado para los desarrollos que han hecho)? (iii) ¿cuáles son los principales cuellos de botella que enfrenta la actividad específica que la persona o empresa desarrolla?, (iv) ¿cuáles son las ventajas u oportunidades de las que goza su actividad específica?, (v) ¿en qué debería concentrar el estado su intervención, con el fin de apoyar el desarrollo del sector? De la conjunción de información originada en estas dos fuentes (“diagnóstico de crecimiento” y talleres regionales) se elaboró el diagnóstico; es decir se hizo la identificación de los cuellos de botella que enfrenta la inversión y, por tanto, de la áreas de política que requieren atención del estado a fin de incentivarla.

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Figura 1.

Principales nodos del marco analítico Diagnóstico de Crecimiento de Base Amplia Diagnóstico de crecimiento de base amplia (o HRV (2005) extendido)

Análisis del ambiente facilitador de negocios (inversión de capital físico)

Retorno a la actividad económica

Retornos sociales

Capacitación/conocimientos para el trabajo

Costo de la financiación

Apropiación privada

Fallas de mercado

Análisis de empleabilidad (acumulación de capital humano)

Fuentes internaciona

Fuentes domésticas

Costo de la educación

Fallas de gobierno

Riesgos macro

Riesgos micro

Fuente: tomado de Lewarne y otros (2012).

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Retorno a la educación

Segmentación del mercado de trabajo

Salud

Calidad de los servicios

Redes de seguridad social

El documento está organizado de la siguiente manera. En la sección dos se resumen algunas características del desarrollo reciente del sector en el país. La sección tres presenta la síntesis del diagnóstico y la sección cuatro recoge las recomendaciones de política. En el anexo I se describe la metodología de “diagnóstico de crecimiento”, en el anexo II se presentan los resultados de su aplicación y en el anexo III se resumen los resultados de los talleres regionales.

2. CARACTERÍSTICAS DEL DESARROLLO RECIENTE DEL SECTOR AGROPECUARIO Con el fin de contar con un marco de referencia contra el cual se pueda hacer la lectura de los principales obstáculos a la inversión en el sector, en esta sección se hace una caracterización simplificada del desarrollo reciente del sector agropecuario. Para ello se utilizan los resultados de la primera etapa del “diagnóstico de crecimiento”, referidos a la dinámica de crecimiento del sector. Históricamente, la participación de la agricultura en el producto nacional en Colombia ha tendido a ser mayor que la correspondiente tanto al promedio mundial como al de América Latina. No obstante, desde mediados del primer quinquenio de la década de 2000, dicha participación tiende a convergir con la observada para América Latina, lo que supone que la tasa promedio de crecimiento del sector ha sido menor que la tasa promedio de crecimiento de la economía en su conjunto. De hecho, el crecimiento del sector en Colombia no sólo es menor al de la economía, sino que su tasa media es sustancialmente inferior a la encontrada para el promedio mundial y para América Latina. La disponibilidad de tierra en Colombia, en términos per cápita, es sensiblemente superior a la media mundial pero inferior a la correspondiente a América Latina. En consecuencia, el valor del producto agrícola por unidad de tierra en Colombia es inferior al promedio mundial y superior al de América Latina. Mientras a nivel internacional, y de manera generalizada, se observa una tendencia al aumento del producto por unidad de tierra, a razón de 1.5% por año para el promedio mundial entre 1990 y 2009, en Colombia esta tasa es de 0.2%, al paso que para América Latina es 1.9% (con 3% para Brasil, 3.2% para Chile y 4.5% para Perú). Una tendencia análoga se registra en términos del valor agregado agrícola por trabajador. A nivel mundial, el producto del trabajo aumenta a una tasa media anual de 1.6% entre 1990 y 2010, mientras que en América Latina lo hace al 2.6% y en Colombia decrece a una tasa media de 0.4% (en Brasil crece a razón de 4.8%, en Chile a 3.1% y en Perú a 2.9%). De suerte que el sector en Colombia no sólo crece más lentamente que el promedio, sino que experimenta un deterioro relativo tanto de la productividad de la tierra como del trabajo. A nivel internacional se observa una relación entre el grado de orientación hacia afuera del sector agrícola (medido como la relación entre la participación de las exportaciones agrícolas en el total de exportaciones de mercancías y la participación de la producción agrícola en el PIB) y la abundancia de tierra. Igualmente, se observa que, con el tiempo, el grado de orientación hacia afuera aumenta. El comportamiento de Colombia en esta dimensión no difiere del patrón general que se encuentra para América Latina, pero tiende a ubicarse en la parte baja del espectro; de hecho, de los países seleccionados para el “diagnóstico de crecimiento”, su grado de orientación hacia afuera sólo es superior al de México.

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Adicionalmente, a nivel mundial se encuentra que hay una relación positiva entre el grado de orientación hacia afuera del sector y el producto de la tierra. Sin embargo, para América Latina este tipo de relación sólo es observable a partir de 2002, mientras que en el caso de Colombia no se encuentra esta asociación en ningún momento durante el periodo 1990-2009, teniéndose más bien un comportamiento errático. Una situación similar se tiene con relación al valor agregado por trabajador. Desde el punto de vista de la composición del producto, en el caso de Colombia se tiene que la producción pecuaria muestra una tendencia suave y continuada hacia una mayor participación en el valor del producto agrícola a partir de finales de la década de 1970, para llegar a participaciones en el orden del 50% del total del producto (participaciones similares a las que tiene en economías como la de Estados Unidos, México, Chile y Australia y superiores a las de economías como Argentina, Brasil y Perú). Un rastreo de la dinámica de la producción pecuaria a partir de la producción física, indica que de los tipos de producto considerados, el de mayor tamaño, de lejos, es la leche, cuyos volúmenes de producción representan entre el 67% y el 79% del total de la producción pecuaria. Las producciones de leche, carne de aves y huevos, muestran un comportamiento aproximadamente bien descrito por una curva exponencial: crecimientos positivos y moderados al comienzo del periodo, seguidos por un punto de inflexión a partir del cual el crecimiento de la producción se acelera. Estos puntos de inflexión se ubican, aproximadamente, en 1978 para la leche, 1974 (o 1984) para la carne de aves y 1970 para los huevos. El comportamiento más dinámico se encuentra en el caso de la carne de aves, seguido por la producción de huevos, lo que se refleja en los cambios registrados en la composición de la producción pecuaria. Por su parte, el crecimiento de la producción de carne de vacuno es mejor descrito como de tipo lineal, lo que ha determinado un rezago en su participación, que equivale a la pérdida de 6 puntos porcentuales a lo largo de todo el periodo (u 11% entre 1980 y 2012). Finalmente, el caso de la carne de cerdo es particular en cuanto a que presenta un comportamiento muy poco dinámico hasta 1998 y a partir de allí muestra un comportamiento sensiblemente más dinámico, que sugiere un eventual comportamiento de tipo exponencial en un horizonte de tiempo más largo (un posible punto de inflexión en 1998 es coincidente con la mayor importancia que desde alrededor de ese año han mostrado las explotaciones porcícolas de tipo empresarial; fenómeno similar al de la consolidación de la avicultura empresarial a partir de finales de la década de 1960). Por lo que respecta a la producción agrícola, la evolución de las áreas sembradas muestra un patrón cíclico: hay un aumento de las áreas en los años inmediatamente anteriores a la profundización del proceso de apertura de la economía (1987-1990), seguido por un descenso de éstas entre 1990 y 1998 (año de la última crisis de la economía), para luego iniciar un periodo de recuperación que, con algunas fluctuaciones se extiende hasta el final del periodo (2012). Entre 1987 y 1990, el área total sembrada creció 18.8%, lo que representa un tasa media anual de crecimiento de 5.9%, mientras que entre 1990 y 1998 decreció 19.9%, es decir a razón a de 2.4% por año, y entre 1998 y 2012 creció 19.7%, que equivale a una tasa media anual de 1.3%. En 1990, un conjunto de 14 subsectores representaban aproximadamente el 90% de las áreas sembradas. El de mayor participación era el maíz tradicional, seguido por el plátano, el arroz riego, el sorgo y la yuca. Al observar la composición del área sembrada encontrada para 1998, se tiene que el área en maíz tradicional pierde poco más de 7 puntos de participación (lo que equivale a una caída de casi 50% en el área sembrada de este producto), el área en plátano aumenta su 5

participación en más de 3 puntos (equivalente a un aumento de 6% en el área sembrada), el arroz riego tiene una disminución de un punto porcentual de participación (una disminución de 30% en el área sembrada), el sorgo pierde más de 5 puntos de participación (una caída del área sembrada del 77%) y la yuca aumenta su participación en casi medio punto (una disminución de casi 15% en el área sembrada). Como generalización, se puede decir que los sectores que compiten con las importaciones presentaron reducciones en las áreas sembradas, algunas de ellas muy pronunciadas (como el maíz tradicional y el algodón –que decreció también 77%), los sectores menos transables presentaron aumentos moderados o reducciones relativamente moderadas (caso plátano y caña panelera – crecimiento de alrededor de 6%) y algunos sectores, con potencial exportador real o aparente aumentaron sus áreas sembradas de forma relativamente dinámica (caso banano de exportación que creció 25%, caña de azúcar que creció 55% y palma de aceite que creció 64%). Esto supone una importante dinámica de cambio estructural en la agricultura colombiana. Cuando se observa la composición del área sembrada en 2012, se verifica una consolidación de las tendencias señaladas al observar los cambios registrados entre 1990 y 1998. El maíz tradicional cede el primer puesto como el cultivo de mayor participación en área sembrada (pasando al segundo lugar) y registra un decrecimiento promedio anual compuesto de 0.1%, para un descenso de 0.7% en el área entre 1998 y 2012. El plátano es el cultivo con mayor participación en área sembrada, registrando una tasa anual promedio de crecimiento del 0.2%, para un aumento en el área de 3.5% en el sub-periodo. La palma de aceite muestra una tasa anual de crecimiento de 6.2%, equivalente a un aumento de 134% en el área sembrada, con lo que se ubica como el tercer mayor contribuyente al área sembrada. El arroz riego registra áreas prácticamente sin cambio durante el periodo; el área decrece a una tasa anual de 0.03%, para un decrecimiento acumulado de 0.4% en el área sembrada. La caña de azúcar crece a una tasa de 1.2% promedio anual, para un crecimiento acumulado de 19% en el área sembrada. En general, independientemente de su participación en el área sembrada, se observan crecimientos dinámicos para un grupo de importante de frutas y hortalizas, junto con la palma de aceite, el ñame, la soya, el maíz tecnificado, el arroz secano manual y mecanizado (lo que supone una recomposición con respecto al arroz riego) y el cacao. Hay situaciones de estancamiento relativo (leve crecimiento o decrecimiento) para cultivos como la guayaba, el tomate, el plátano, la yuca, el arroz riego, el maíz tradicional, la caña de panela, la papa, el fríjol, el tabaco negro para consumo interno y el algodón. Finalmente, son pocos los cultivos que muestran decrecimientos pronunciados; entre estos se encuentran la cebolla junca, la caña para miel, el trigo, el sorgo, el ajonjolí y la cebada. Desde el punto de vista regional, la dinámica recién descrita se traduce en un muy incipiente desplazamiento de la actividad agrícola desde departamentos como Antioquia, Boyacá, Cesar, Cundinamarca y Valle, hacia departamentos como Arauca, Bolívar, Casanare, Meta y Norte de Santander. El comportamiento de mediano plazo del sector, por supuesto, está atado a la dinámica del proceso de acumulación de activos productivos. La agricultura mundial incrementó sus activos productivos entre 1976 y 2007 a una tasa promedio anual de 0.7%, en tanto que Suramérica lo hizo a una tasa de 0.9%. En el concierto de los países de Suramérica que observamos para el “diagnóstico de crecimiento”, Colombia tiene un desempeño más bien promedio, con una tasa de crecimiento de 0.6%. Si se observan las tasas de crecimiento año a año, Colombia muestra un promedio de 0.59%, 6

con un coeficiente de variación de 2.3 y valores máximo y mínimo de 2.5% y -3.8%. Cuando se considera el crecimiento acumulado en el stock neto de activos productivos, la agricultura mundial incrementó sus activos en 24.8% entre 1975 y 2007, al paso que Suramérica lo hizo en 34.8%. La cifra para Colombia es inferior a estas dos: 20.5%, que, por supuesto, tiende en general a compararse mal con las de otros países Latinoamericanos. Si se observa la evolución de la dinámica de acumulación de activos en el caso de Colombia, se encuentra la siguiente situación. Desde mediados de la década de 1970, el país presenta una gran preponderancia de los activos representados en ganado e infraestructura relacionada, que, en términos generales no experimenta cambios entre ese momento y mediados de la década de 2000. El predominio del ganado hace que los activos relacionados con esta actividad, no obstante aumentar menos del 20% durante el periodo (1975-2007), pierdan apenas un punto de participación en la canasta de activos, mientras que las ganancias de la tierra, que aumenta su inventario en 56.5% son reducidas, la maquinaria y equipo pierde terreno (disminuye el inventario de este activo en casi 8%) y las plantaciones casi no varían su participación (su inventario crece 6%). De lo anterior se desprenden dos observaciones. Por un lado, en contraste con lo que ocurre en la agricultura mundial y en la de Suramérica, la estructura de los activos productivos del sector en el caso de Colombia permanece prácticamente estática, con una leve dinámica positiva en materia de tierras y un retroceso en el caso de maquinaria y equipo. Por otro lado, por defecto, la estructura de activos en el caso de Colombia diverge de los grandes patrones internacionales, haciendo que la situación en Colombia sea más bien asimilable en cierto grado a la encontrada para Nueva Zelandia, una agricultura altísimamente especializada en producción pecuaria, con una importante presencia en el mercado mundial y altos niveles de desarrollo tecnológico. Es decir, a nivel de la estructura de activos, la agricultura colombiana presenta un elevado grado de especialización (como el correspondiente a una economía como Nueva Zelandia) y, simultáneamente, un bajo nivel de competitividad. Observadas la dinámica de crecimiento del sector desde el punto de visa de la oferta y la dinámica del proceso de acumulación de activos productivos, es conveniente examinar brevemente la dinámica de crecimiento desde el punto de vista de la demanda. Por limitaciones de la información disponible, nos referimos al comportamiento de la utilización de la producción agropecuaria para el periodo 1990-2005 (a partir de las matrices de utilización de cuentas nacionales con año base 1994). La composición de la demanda por bienes agropecuarios (a precios corrientes) registra pocas variaciones a lo largo del periodo referido y no parece haber tendencias al cambio que sean identificables. La principal fuente de demanda para el sector es la industrial para su uso como consumo intermedio, que, en promedio, representa el 47% de la demanda; la segunda fuente es el consumo final (esencialmente el consumo de los hogares), que representa el 28% del total, seguida por las exportaciones que en promedio demandan el 22% del total; finalmente, la demanda de bienes agropecuarios para inversión (formación bruta de capital fijo) representa el 3% de la demanda total. La estabilidad de esta estructura es notoria, evidenciada por los valores de los coeficientes de variación de las participaciones, que ascienden a 0.03, 0.11, 0.05 y 0.3 para el consumo intermedio, las exportaciones, el consumo final y la inversión, respectivamente. El patrón de demanda es igualmente estable si se observan los rubros en los que se divide la producción primaria en cuentas nacionales (café sin tostar, otros productos agrícolas, animales vivos y productos animales, productos de silvicultura y extracción de madera y pescado y otros productos 7

de la pesca). La misma situación de estabilidad se tiene si se consideran las cifras en precios constantes. Por ejemplo, las participaciones promedio para el consumo intermedio, las exportaciones, el consumo final y la inversión son 47%, 24%, 27% y 3%, respectivamente, con coeficientes de variación de 0.05, 0.11, 0.03 y 0.29. No obstante lo anterior, cuando se observan las series en precios constantes, se detecta una moderada tendencia creciente en la participación del consumo intermedio en la demanda total, que puede equivaler a un aumento de 0.4 puntos porcentuales por año (calculada como ajuste lineal). Por otra parte, se encuentra una tendencia de magnitud similar pero con dirección opuesta para las exportaciones, que estarían decreciendo a una rata de 0.43 puntos anuales en su participación en la demanda por bienes agropecuarios. La demanda final de los hogares muestra una situación mucho más estática; a precios constantes, su participación en la demanda muestra oscilaciones muy suaves, con una posible tendencia al crecimiento en el orden de 0.1 puntos por año. Finalmente, la demanda para inversión, que como se mencionó tiene la mayor variabilidad en su participación, es la que mantiene la participación promedio más estable (en el sentido de prácticamente no mostrar tendencia). De lo anterior se desprende que, desde el punto de vista de la demanda, el motor de la dinámica del sector es el mercado doméstico, bien sea en la forma de demanda directa para consumo final o en la forma de demanda indirecta para consumo intermedio. Si se usa la matriz insumo-producto calculada por el DANE para 2005, se observa que el poder multiplicador del consumo final sobre la producción agropecuaria derivada, es significativamente superior al obtenido de las exportaciones (en una relación de al menos 10:1).

3. SÍNTESIS DEL DIAGNÓSTICO: PRINCIPALES OBSTÁCULOS A LA INVERSIÓN La síntesis que se recoge a continuación tiene como insumos tanto los resultados del “diagnóstico de crecimiento” como los de los talleres regionales. La presentación se ordena con arreglo a la estructura empleada en la metodología de “diagnóstico de crecimiento”. Para mayor claridad acerca del alcance del diagnóstico, es importante hacer varias precisiones respecto a los talleres y a la perspectiva empleada para el tratamiento de la información recogida en ellos. En primer lugar, aunque los talleres contaron con una asistencia relativamente amplia en términos del tipo de empresario que fue citado, la asistencia a éstos tuvo un sesgo hacia empresarios de tamaño relativamente grande. Este sesgo responde al diseño que tuvo la actividad, dado que con la DDRS se acordó que éste debería ser el grupo en que debería concentrarse el trabajo. En segundo lugar, la información recopilada no sólo corresponde a los seis talleres regionales sino también a un conjunto de 12 entrevistas individuales, llevadas a cabo con empresarios, representantes gremiales o funcionarios de agencias del estado que se consideraron relevantes. En tercer lugar, la información recopilada corresponde, implícita o explícitamente, a una mezcla de temas transversales relevantes para el clima (ambiente facilitador) de inversión y de temas propios de las cadenas productivas a las que los asistentes están vinculados. Dados nuestros objetivos, la síntesis se focaliza en los temas transversales. No obstante esto, en ocasiones hay temas propios de las cadenas que proporcionan información valiosa desde el punto de vista general y, por esto, es incorporada en la síntesis. Finalmente, y esta observación tiene relación también con el alcance de 8

las recomendaciones de política que son sujeto de la siguiente sección, el alcance del trabajo se limita a dos objetivos: (i) identificar los principales obstáculos a la inversión privada en el sector y (ii) sugerir unas grandes líneas de intervención para la política sectorial, orientadas a remover dichos obstáculos. Por tanto, la formulación de las recomendaciones de política no implica la sugerencia o diseño de acciones específicas en las distintas dimensiones que se identifican como prioritarias para la intervención del estado, ni la sugerencia de los arreglos institucionales que parezcan adecuados para la implementación, operación, seguimiento y evaluación de dichas acciones. A. Retorno a la actividad económica La pregunta central a este nivel es si el retorno a la actividad económica es bajo o no y, si lo es, si esto se debe a que los retornos sociales son bajos o a que el retorno privado al capital es bajo. La principal conclusión que se extrae de los talleres y entrevistas es que el retorno a la actividad agropecuaria es potencialmente adecuado para atraer recursos de la economía (aparentemente, en algunos casos, comparativamente elevado). El calificativo “potencialmente” condiciona la obtención de los retornos a la observancia de buenas prácticas del negocio: desarrollo de actividades con adecuadas oportunidades de mercado, empleo de los suelos para los fines apropiados a sus condiciones agroecológicas, aplicación de la tecnología correcta y adecuada inserción en los canales de comercialización. Lo anterior teniendo en consideración que la actividad usualmente enfrenta riesgos exógenos (clima, plagas, precios fluctuantes o cíclicos) que hacen que el nivel de retorno tenga variabilidad en el tiempo. La información proveniente de los registros de las empresas sometidas a vigilancia de la Superintendencia de Sociedades no parece soportar una visión tan optimista de los retornos a la actividad. De acuerdo con ella, entre 1995 y 2011 la utilidad antes de impuesto como proporción de los activos totales en las firmas agrícolas con predominio exportador y en otros sectores agrícolas tiende a ser inferior a la del total de la economía; adicionalmente, aunque el margen bruto de utilidad de las firmas en otros sectores agrícolas es, en general, similar al encontrado para el total de la economía, el de la firmas agrícolas con predominio exportador es inferior, en particular a partir de 1998. No obstante lo anterior, el margen neto de las firmas agropecuarias es muy similar y es inferior al del total de la economía a partir de 2003; algo similar ocurre con la rentabilidad y la rentabilidad operativa del patrimonio. Otro factor que matiza la observación acerca de un nivel de retorno adecuado a la inversión en el sector, es el comportamiento de la productividad del trabajo. Si se utiliza como aproximación a esta variable el valor agregado por trabajador, la posición del país es claramente desfavorable: el valor agregado por trabajador en Colombia es muy inferior al de los países de la OCDE y se encuentra también por debajo de los promedios para América Latina y el Caribe. Finalmente, debe resaltarse que se presume la presencia de una amplia variabilidad en la rentabilidad privada de la actividad agropecuaria, no sólo al comparar entre actividades específicas sino al interior de una misma actividad. Al parecer, una fuente importante de variabilidad se genera en la amplia varianza existente tanto en las destrezas administrativas y de gestión de los agricultores y como en la tecnología empleada. A.1

Retornos sociales

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Las causas más comunes por las cuales los retornos sociales (retornos a actividades económicas que pueden ser realizados por cualquier inversionista privado, dadas las condiciones del ambiente facilitador de negocios) pueden ser bajos, típicamente involucran la ausencia de factores o insumos complementarios que no pueden ser provistos por los inversionistas individualmente. En este ejercicio se exploran tres de los factores más comúnmente identificados como obstáculos al crecimiento de la inversión. A.1.1

Productividad de la tierra

Del “diagnóstico de crecimiento” se desprende que Colombia no es un país particularmente abundante en tierra para la agricultura, ni en términos de su proporción en la superficie del país, ni en términos per cápita. Adicionalmente, la proporción de tierra usada de forma permanente para cultivos es relativamente baja. El aprovechamiento del potencial productivo de la tierra depende de su manejo (conservación –o construcción- del suelo), la complementación de su contenido de nutrientes, la administración de la humedad y el acceso a las fuentes de insumos agropecuarios y a los mercados. Bajos niveles de productividad debidos a un deficiente manejo de la tierra y del agua, son una causa común de pérdida de oportunidades o de baja rentabilidad de la inversión en el sector. La deficiente gestión del estado en materia de tierras, no sólo en la dimensión productiva sino en otras, como la seguridad jurídica asociada con la propiedad de la misma, es uno de los principales obstáculos a la inversión en el sector. Este es un resultado que emerge claramente de los talleres y entrevistas, durante los cuales se plantearon problemas que van desde la carencia de estudios de uso potencial del suelo con un nivel de detalle espacial suficiente para la promoción efectiva de actividades productivas, el costo elevado de los trabajos de adecuación de suelos, la falta de inversión estatal en la provisión de infraestructura de riego y drenaje, hasta la extensión del conflicto entre el uso potencial y efectivo del suelo, la pérdida de ingresos y el deterioro del recurso que éste implica. A.1.2

Geografía

La diversidad agroecológica del país (variedad de ecotopos) que, podría considerarse como una ventaja geográfica desde ciertos puntos de vista, es un desafío al desarrollo de condiciones favorables a la inversión. Esto es así debido a que, desde el punto de vista tecnológico, la actividad agropecuaria (la agrícola en particular) es altamente específica al sitio. Las tecnologías de producción requieren adaptación a las particulares condiciones del lugar donde se implementan los proyectos y esto exige acciones cuidadosas y sistemáticas de investigación adaptativa y, en ocasiones, de investigación básica. La carencia de un esfuerzo continuado y bien orientado de investigación, tanto básica como adaptativa, o las limitaciones que estos esfuerzos presentan en la actualidad, son percibidos por los empresarios como un obstáculo importante al desarrollo del sector. A.1.3

Infraestructura

Una forma simplificada de apreciar la situación de la economía en términos de la provisión y uso de la infraestructura es observando el índice de desempeño logístico desarrollado por el Banco Mundial. Este índice mide la percepción de los usuarios con respecto a la eficiencia de las aduanas, la calidad del comercio, la infraestructura relacionada con el transporte, la facilidad de hacer despachos de mercancía a precios competitivos, la capacidad de los servicios logísticos, la capacidad 10

de rastrear los despachos y la frecuencia con que los despachos llegan a destino en el tiempo estipulado. La posición del país con relación a este índice es baja; se encuentra por debajo del promedio de América Latina y del promedio mundial y claramente por debajo de los países individuales seleccionados para el “diagnóstico de crecimiento”. La carencia de infraestructura adecuada es identificada por los empresarios del sector como un factor que incide negativamente y de manera importante en la rentabilidad del sector. Especial mención a este respecto fue hecha en los talleres y entrevistas, al tema de vías terciarias y secundarias y a las obras para garantizar la disponibilidad y control del agua (obras para riego y drenaje). A la deficiencia en las vías terciarias se atribuye un importante incremento en los costos de transporte, tanto de insumos como de productos. Evidencia anecdótica indica que, en algunos casos, el costo de llevar insumos a un lugar de distribución cercado a las fincas es igual al de llevarlo de allí a la puerta de la finca, con el consecuente efecto negativo sobre los costos de producción. A.2

Apropiabilidad privada de los retornos

A riesgo de sobresimplificar el asunto, desde la perspectiva de los empresarios de mayor tamaño y, aparentemente más exitosos desde el punto de vista de los retornos, la mayor parte de los problemas derivados de los factores que inciden negativamente en el nivel de retornos sociales son manejables (superables a un costo). Para estos empresarios, el principal obstáculo a la inversión se relaciona con la apropiabilidad privada de los retornos, en particular con riesgos micro (que dependen de la acción del gobierno) asociados a una mala definición de derechos de propiedad (de la tierra) y, en algunos casos, con riegos macro (que de nuevo dependen de la acción del gobierno), en particular con los efectos negativos que tiende a tener la apreciación del peso. A.2.1

Fallas de mercado

Las firmas requieren información y oferta de servicios de distinto tipo para innovar y descubrir nuevas líneas de negocio. Los servicios asociados a la comercialización proveen el enlace entre productores y consumidores y, en ocasiones, requieren de inversiones simultáneas de gran escala. A.2.1.1 Externalidades de información En los talleres y entrevistas prácticamente no se encontró ningún empresario de nivel alto que no tuviera un portafolio de inversión diversificado, tanto en términos de productos como geográficos. El proceso de auto-descubrimiento de nuevas opciones de inversión es dinámico entre este tipo de empresarios, pero requiere de adecuada capacidad financiera y tiempo de maduración de los nuevos proyectos (que incluye la realización de ensayos de variedades y tecnologías, que pueden tomar un lapso de tiempo considerable). Por estas características, las posibilidades de innovación y auto-descubrimiento de nuevas líneas de actividad tienden a ser limitadas para otros tipos de inversionistas y, si se consideran las barreras de entrada que genera el tamaño de la inversión en cultivos perennes y los prolongados periodos con flujos de caja negativos que entrañan estas actividades, algunas de ellas pueden eventualmente estar por completo fuera del alcance de los agentes económicos de menor capacidad (por ejemplo de los propietarios de pequeñas extensiones de tierra). Una limitación citada como significativa en el tema de innovación es la baja oferta de investigación básica y adaptativa, que incide en una baja disponibilidad de paquetes tecnológicos adecuados a condiciones locales.

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Desde una perspectiva más general, la posición de Colombia en términos de solicitudes de patentes (por residentes y no residentes), gasto en investigación y desarrollo como proporción del PIB y número de investigadores por millón de habitantes, en el concierto de los países usados en el “diagnóstico de crecimiento” es evidentemente de desventaja (comparada favorablemente sólo a Indonesia y Perú, dependiendo del indicador empleado). En el concierto latinoamericano, durante el primer quinquenio de la década de 2000 Colombia registró el cuarto más bajo porcentaje de investigadores agropecuarios afiliados a entidades estatales y, a diferencia de los países con porcentajes inferiores, el más bajo porcentaje de investigadores afiliados a entidades de educación superior. En consecuencia, registró el segundo más alto porcentaje de investigadores afiliados a entidades no gubernamentales, con el agravante que éstas últimas (de acuerdo con la fuente que hace el inventario) cubren sólo cuatro actividades agrícolas. De la misma forma, el porcentaje de investigadores agropecuarios con título de doctorado en Colombia es uno de los más bajos de la región (superior sólo a los de los países centroamericanos y Paraguay); medidos en términos de tiempo completo equivalente, los investigadores aumentaron entre 1981 y 2001, pero disminuyeron entre 2001 y 2006. Consistente con este comportamiento, el gasto público en investigación agrícola creció entre 1981 y 2001, pero decreció entre 2001 y 2006. Finalmente, la razón de intensidad de investigación (gasto en investigación como proporción del PIB agropecuario) en Colombia para 2006 era comparable a la de Honduras e inferior a la del conjunto de los 15 países considerados en la comparación. A.2.1.2 Externalidades de coordinación Externalidades negativas de coordinación, que afectan especial pero no exclusivamente a medianos y pequeños inversionistas, relacionadas con la comercialización y mercadeo de los productos, tienen un efecto significativo en la depresión de los retornos. Problemas de imperfecta transmisión de los movimientos (positivos) de precios hacia los productores, ausencia de primas de precios asociadas a la calidad de los productos, bajo poder de negociación y ausencia de estándares de calidad, se cuentan entre las fallas de mercado más notorias que afectan el sector. En la dirección contraria, la oferta de las variedades o productos incorrectos (con características diferentes a las requeridas por el mercado), con deficiencias en la características intrínsecas del producto y con problemas derivados del manejo post-producción (post-cosecha o beneficio) tienden a generar precios bajos y bajo retornos. Aunque los procesos de integración vertical no están exentos de problemas (opacidad en la formación de precios en los eslabones intermedios de las cadenas, poder de negociación asimétrico, incumplimiento en los contratos), en ellos se ha encontrado una salida viable a las dificultades típicas de coordinación. Esta ha sido, con variantes, la forma como se han desarrollado las experiencias más exitosas de vinculación de pequeños productores e integradores de distinto tipo (procesadores, exportadores, etc.), con frecuencia en el marco de programas estatales como las Alianzas Productivas. A.2.2

Fallas de gobierno

Los problemas de apropiabilidad de los retornos pueden derivarse de fallas en la acción del gobierno, bien sea a nivel macro o micro. A.2.2.1 Riesgos macro

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Los riesgos introducidos por fallas del gobierno a nivel macro pueden ser determinantes de problemas serios de apropiabilidad privada de los retornos, eventualmente con capacidad de afectar simultáneamente varios sectores de la economía. A.2.2.1.1

Tasa de cambio

La tendencia a la revaluación del peso frente al dólar, asociada a las crecientes exportaciones de minerales y petróleo y al ingreso de inversión extranjera (directa y de portafolio), ha sido objeto de debate reciente por sus potenciales efectos negativos sobre el sector. El tema surgió en varios de los talleres realizados, especialmente en el caso de los productos más directamente vinculados al comercio internacional, bien sea por tratarse de bienes exportables o de bienes que compiten con las importaciones. Al comparar el índice de tasa de cambio real de Colombia con los países de interés seleccionados para el “diagnóstico de crecimiento”, se observa que éste aumenta más velozmente y en mayor proporción para el país (seguido por Chile y Malasia), aumentando casi 30% entre 2005 y 2012. La solicitud por parte del sector privado de acciones de política para enfrentar el problema de la apreciación del peso ha sido frecuente en tiempos recientes. Como respuesta parcial a esto, y complementariamente a otras acciones de mayor envergadura (como las compras de divisas por el Banco de la República), el gobierno ha implementado el sistema de coberturas cambiarias, que si bien ha sido funcional para algunos productores, parece tener una escala de operación más bien reducida. Un tema que en ocasiones es objeto de debate es el papel que el financiamiento externo del gobierno (y el gasto público) tienen en la apreciación de la moneda; sin embargo, la acción estatal en esta dirección no parece ser muy consecuente con el problema de la apreciación. A.2.2.1.2

Estabilidad monetaria

Ni en el análisis de “diagnóstico del crecimiento”, ni en los talleres o entrevistas se encontraron indicios de que el tema monetario pudiera representar un obstáculo al crecimiento. Por un lado, la tasa de inflación ha venido convergiendo a lo largo de la década de 2000 y lo corrido de la de 2010 hacia los niveles de los países miembros de la OCDE y, desde 2010, a niveles inferiores a los de América Latina y el Caribe. Por otra parte, los indicadores correspondientes a la relación de dinero y cuasi-dinero a reservas, la proporción de deuda de corto plazo a reservas y la relación reservasnúmero de meses de importaciones, son todos positivos para la economía y se comparan favorablemente con los estándares internacionales. A.2.2.1.3

Costo del comercio internacional

El costo del comercio internacional puede actuar como un obstáculo al crecimiento, no sólo porque encarece los bienes importables a expensas de quienes los usan para consumo intermedio y de los consumidores, sino porque puede sesgar la asignación de recursos debido al efecto que ejerce sobre los precios relativos. Desde el punto de vista del análisis de “diagnóstico del crecimiento”, los costos del comercio internacional tienden a ser elevados para los estándares internacionales, especialmente en lo que tiene que ver con servicios en los puertos, con el transporte asociado a la actividad (bien sea para colocar la carga en puerto o para internarla) y con el tiempo promedio que lleva liberar la mercancía. Los índices de calidad de la infraestructura de los puertos son desfavorables al país, que se sitúa en 13

niveles inferiores al promedio para América Latina y el Caribe, para el mundo y, obviamente, para los países de la OCDE. Por otra parte, el tráfico portuario, medido en contenedores equivalentes de 20 pies, es muy inferior al de la mayoría de países observados para el “diagnóstico de crecimiento”, superando sólo a Argentina y Perú. Posiblemente relacionado con el relativamente bajo nivel de tráfico, los costos de exportación e importación de un contenedor de 20 pies en Colombia son sustancialmente más altos que el promedio mundial, el promedio para América Latina y el Caribe y el promedio para la OCDE. A.2.2.1.3.1

Barreras no arancelarias

Hay tres dimensiones del tema de barreras no arancelarias que surgieron en el curso de los talleres y entrevistas. La primera tiene que ver con los temas de acceso a mercados internacionales y, especialmente, a los de los países con los cuales se han negociado acuerdos comerciales. La referencia no tiene relación con el potencial uso restrictivo de estas barreras, sino más bien con la necesidad de adelantar las tareas necesarias para lograr superar los problemas de acceso que se derivan de la presencia de problemas sanitarios y fitosanitarios en el país. La segunda tiene relación con los procedimientos para la importación de nuevo material genético (tanto vegetal como animal) para la realización de ensayos de producción y adaptación. En opinión de quienes manifestaron esta inquietud, la importación de material de este tipo está sujeta a trámites no bien establecidos, es compleja, toma demasiado tiempo y no se compadece con las necesidades del sector. La tercera está vinculada a las labores de inspección antidrogas para las exportaciones, que eleva los costos de transacción de la actividad y, en el caso de los bienes que requieren el uso de una red de frío, genera inconvenientes potencialmente catastróficos en el manejo de la mercancía. Desde un punto de vista más general, varios indicadores de facilitación del comercio aplicables al tema de barreras no arancelarias, como el número de documentos requeridos para importar y el tiempo promedio (en días) para exportar e importar, tienden a situar la economía en niveles intermedios en el espectro de países (tanto similares como desarrollados), con la excepción del tiempo promedio para exportar e importar, indicador para el que la diferencia entre los dos grupos de países es pronunciada. A.2.2.1.3.2

Aranceles

En varios de los talleres los empresarios manifestaron preocupación por la mayor competencia que enfrenta el sector por cuenta de la creciente apertura comercial del país vía acuerdos de libre comercio y, en ocasiones, se manifestaron a favor de mayores niveles de protección. No obstante, la política comercial del país se encuentra a tono con la de países vecinos y comparables para su nivel de desarrollo y el grado de apertura del sector tiende a estar graduado por el uso de cuotas arancelarias (en ocasiones limitadas a porciones reducidas del consumo nacional aparente) y regulado de manera contingente por la presencia de mecanismos de salvaguardia. A pesar de lo anterior, el grado de dependencia de la economía con respecto al comercio es relativamente bajo; la relación comercio-PIB se sitúa en promedio en 36%, siendo la segunda más baja entre los países similares incluidos en el “diagnóstico de crecimiento”. Adicionalmente, tanto las tasas de aranceles aplicadas como las de nación más favorecida, son las más elevadas tanto entre el grupo de países similares, como entre el grupo de países desarrollados considerados en el análisis. Esta situación es un tanto más marcada en el caso de los aranceles aplicados a los bienes primarios, que son ligeramente superiores a arancel promedio para todos los bienes. 14

A.2.2 1.4

Estabilidad fiscal

A nivel macro no parece haber obstáculos a la inversión que se originen en esta dimensión de la actividad del estado. De acuerdo con el “diagnóstico de crecimiento”, el déficit fiscal colombiano, como porcentaje del PIB, se situó en 3.4% en promedio entre 2001 y 2012, valor que aunque no es considerado muy favorable a nivel internacional, tampoco es considerado extremo (entre el grupo de países similares es superado por Malasia y entre el de países desarrollados por el de Estados Unidos). Por otra parte, el nivel de deuda del gobierno central (como porcentaje del PIB), el valor presente de la deuda externa como porcentaje de las exportaciones y como porcentaje del ingreso nacional bruto, el servicio de la deuda como porcentaje de esas mismas dos variables y el ingreso fiscal como proporción del PIB, se encuentran dentro de los rangos considerados como sostenibles por entidades como Debt Relief International y el Fondo Monetario Internacional. Aunque en casi todas estas dimensiones hay espacio para mejorar y es deseable hacerlo, no se detecta peligro de insostenibilidad de la deuda externa. Una situación similar (indicios de sostenibilidad pero conveniencia de lograr mejoramiento) se encuentra en el caso de la deuda interna, especialmente en lo relativo a la carga pensional que debe enfrentar el país. A pesar de esto, la relativa importancia de la financiación del déficit fiscal con deuda externa es uno de los factores que tiene incidencia en la tendencia hacia la apreciación de la tasa de cambio. A.2.2.2 Riesgos micro Hay varias dimensiones de la acción del estado que son susceptibles de generar dificultades para la apropiabilidad privada de los retornos en el nivel micro. Algunas de las más relevantes se consideran a continuación. A.2.2.2.1

Política sectorial

En los talleres y entrevistas hubo repetidas referencias a la carencia de una “verdadera” política agrícola en el país. El calificativo obedece, en líneas generales, a varias consideraciones: inestabilidad en el uso de algunos instrumentos de política, falta de una aproximación sistemática y continuada para la formulación de intervenciones por parte del estado, falta de planeación para el sector, aparente carácter reactivo (y no propositivo) de algunas intervenciones de política (en particular, el otorgamiento de subsidios directos a los productores y de los subsidios acordados a raíz de los paros fueron objeto de críticas), deficiencias en materia de investigación apoyada por el estado, ausencia de servicios de extensión agropecuaria, inadecuada o inexistente provisión de infraestructura (riego y drenaje, vías terciarias y comercialización), desarticulación institucional (no sólo al interior del sector sino con otros niveles de la estructura del estado), abandono de los temas de comercialización. A.2.2.2.2

Derechos de propiedad

El tema central en esta dimensión se relaciona con la propiedad de la tierra. Para los empresarios de mayor capacidad de inversión, hay dos temas centrales en este sentido: la limitación existente en algunas zonas del país a poseer más de una UAF y la inseguridad jurídica sobre la posesión de la tierra, derivada bien sea de la venta posiblemente irregular de predios originalmente generados en procesos de adjudicación de baldíos, o de procesos de restitución de tierras originados en el 15

fenómeno del desplazamiento forzado de población rural. Evidencia anecdótica recogida durante los talleres y entrevistas, indica que importantes proyectos de inversión en zonas como la Altillanura fueron suspendidos debido a la inseguridad jurídica que pesa sobre la tierra en la zona; sin embargo, también se encontró evidencia anecdótica en el sentido de que en algunos casos la razón para la suspensión (o incluso la reversión de proyectos ya iniciados) no tiene relación con este factor, sino que se debe a errores normales en la planificación de los proyectos (normales en el sentido de la posibilidad de fracaso asociada a cualquier proyecto de inversión). Para una parte aparentemente importante de la tierra en manos de pequeños productores, se encuentran problemas de titulación de la misma que, en ocasiones, pueden actuar como un obstáculo a la inversión. Estos se dan, de acuerdo con las opiniones recogidas en los talleres y entrevistas, como consecuencia de la división de la propiedad en procesos de sucesión (herencia) no formalizados o del mantenimiento de sistemas informales de tradición de la propiedad (transacciones de compraventa no formalizadas). No obstante, no es claro hasta donde la presencia de este tipo de problemas actúa efectivamente como un obstáculo a la inversión. En ocasiones se sostiene que la carencia de títulos sobre la tierra impide su uso como garantía para el acceso a crédito formal y que esto frena la inversión; sin embargo, también se encuentra evidencia anecdótica en el sentido en que los propietarios de pequeñas extensiones de tierra son reacios a usar su tierra como garantía (y no tienen incentivo para formalizar la propiedad para usarla con este fin) por consideraciones de aversión al riesgo. Basta sólo un mal ciclo de producción o precios para que se entre en situación de insolvencia y se pierda la posesión del único activo productivo con que cuenta la familia, lo que puede llevarla a enfrentar una situación de bienestar adversa y con escasa probabilidad de reversión. Aunque no tiene relación directa con el tema de propiedad de la tierra, pero si con el sistema de tenencia de la misma, un problema asociado con la división de la propiedad en superficies cada vez menores o con la imposibilidad de acceder a mayores extensiones de tierra en arriendo, es que se cierra la vía para la potencial introducción de tecnologías ahorradoras de trabajo (e incrementadoras de su productividad) debido a la eventual existencia de escalas mínimas de operación de éstas. De forma más general, el “diagnóstico de crecimiento” muestra a Colombia en una posición media en lo que respecta al índice de fortaleza de los derechos legales, ligeramente por debajo de Chile y México y en un nivel similar al de Indonesia y Tailandia. En contraste, la situación del país es, de lejos, la peor en cuanto al tiempo necesario para hacer cumplir un contrato, con un número promedio días casi el doble del siguiente país. En el mismo sentido, por número de procedimientos requeridos para registrar una propiedad, Colombia se sitúa en la segunda posición en cuanto a ineficiencia, aunque en términos del número de días necesarios para hacerlo se encuentra en el grupo que requiere menos. A.2.2.2.3

Corrupción

Los problemas de corrupción recibieron mención en diferentes momentos de los talleres y entrevistas. Una dimensión en la cual fue mencionada se refiere a la ejecución de los presupuestos asignados a vías terciarias, otra tiene que ver con el uso politizado de los recursos presupuestales para las UMATAs, una más se refiere a la expedición de licencias relacionadas con actividades del sector (como los permisos de movilización de animales).

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Estos ejemplos no son casos aislados. De acuerdo con el índice de percepción de corrupción de Transparencia Internacional, Colombia ocupa el lugar 94 entre 177 países, aunque entre 2006 y 2010 el porcentaje de empresas que reconocen hacer pagos informales a funcionarios públicos se redujo de 12% a 3%. A.2.2.2.4

Impuestos

El “diagnóstico de crecimiento” no indica la presencia de cargas fiscales excesivas para la actividad, en comparación con otros países. Adicionalmente, el alto grado de informalidad que prevalece en el sector, hace que, en general, el tema de la carga impositiva no sea percibido como un obstáculo a la inversión. Ni en los talleres ni en las entrevistas hubo referencias a una eventualmente exagerada carga impositiva para el sector (con la eventual excepción de los costos de formalización laboral). El impuesto sobre las utilidades, de acuerdo con información del Banco Mundial, tiende a situarse por debajo del correspondiente a casi todos los países (similares y desarrollados) considerados. A.2.2.2.5

Calidad de la gobernanza

En general, la calidad de la gobernanza de las instituciones del sector recibe una mala calificación en los talleres y entrevistas. En adición a los temas relacionados con deficiencias propias de la política sectorial, se critica la falta de evaluación sistemática de los programas y la percibida baja efectividad de los mismos, la evidente desarticulación de la acción de distintas agencias del estado que tienen relación con el sector rural, los bajos niveles de asignación de recursos a algunas entidades (lo que tiende a hacerlas inefectivas) y el desaprovechamiento de instancias de concertación y coordinación, como las organizaciones de cadenas. Una dimensión adicional mencionada en los talleres y entrevistas en este campo es la deficiencia en el ejercicio de la ley. Se citaron temas variados de normas que se expiden y no se hacen cumplir (como sucede, por ejemplo, con varias relacionadas con temas sanitarios y de inocuidad de los alimentos), de normas cuya entrada en vigencia se pospone una y otra vez (como las buenas prácticas en subsectores pecuarios), de normas que son burladas por prácticas corruptas (como, en ocasiones, las guías de movilización de animales) y de normas mal definidas o equivocadas (como algunas relacionadas con temas de regulación de mercados y de acceso a financiación). B. Costo de la financiación Elevados costos de la financiación, usualmente asociados a racionamiento, pueden ser la causa de bajos niveles de inversión, pese a la existencia de oportunidades rentables para llevarla a cabo. Esto puede deberse a restricciones en el acceso a financiación externa o a problemas en el mercado financiero doméstico. B.1

Fuentes internacionales de financiación

La posición del país en términos de acceso a fuentes externas de financiamiento, tanto para el sector público como para el privado, parece adecuada de acuerdo con el “diagnóstico de crecimiento” (como se vio parcialmente al examinar el tema del déficit fiscal). En igual sentido, la entrada de inversión extranjera directa (IED) ha tenido un comportamiento dinámico en épocas recientes, alcanzando el equivalente al 3.6% del PIB en promedio entre 2001 y 2012. No obstante, es 17

importante recordar que la mayor parte de la IED se dirige hacia los sectores de minerales y petróleo, al paso que la dirigida a sector agropecuario no alcanza nunca el 2% del total durante el periodo observado (aunque este no es un patrón propio de Colombia, sino que más bien se constituye en la regla a nivel internacional, encontrándose que alrededor el 5% de la IED se dirige hacia el sector). Por otra parte, no se encuentran indicios de que ni el sector público ni el privado tengan problemas de acceso al crédito externo, si se juzga por la proporción de la deuda externa privada o pública de largo plazo al PIB. Los valores registrados para Colombia se encuentran en un rango relativamente bajo, pero no “anormalmente” bajo en el concierto de los países incluidos en el “diagnóstico de crecimiento para la deuda privada sus niveles son similares a los encontrados para México, Perú y Suráfrica, en tanto que para la deuda pública son similares a los correspondientes a Malasia y Brasil. B.2

Fuentes domésticas de financiación

Hay esencialmente dos dimensiones a lo largo de las cuales las fuentes domésticas de financiación pueden constituirse en obstáculos a la inversión; el ahorro, que genera los recursos requeridos, y la intermediación financiera, que los canaliza hacia las actividades productivas. B.2.1

Ahorro

La formación bruta de capital en Colombia, como proporción del PIB, no es muy diferente de la de otros países, a juzgar por la cifras encontradas en el “diagnóstico de crecimiento”, aunque si es inferior a la de economías como Indonesia, Tailandia, Malasia, Chile, México y Perú. No obstante, cuando se comparan las tasas de ahorro bruto (como porcentaje del PIB) la situación para Colombia registra valores un tanto diferentes a la media de los otros países considerados en el “diagnóstico de crecimiento”; la tasa de ahorro promedio entre 2001 y 2012 es superior sólo a las correspondientes a Brasil y Suráfrica y muy inferior a la de países como Indonesia, Tailandia y Malasia. Paradójicamente, la tasa de interés real para la economía, presumiblemente indicativa de la remuneración al ahorro, es sustancialmente superior a la de estas últimas economías. De forma más específica, la capacidad de ahorro en el sector está ligada a la rentabilidad de la actividad. Desafortunadamente no hay cifras disponibles que permitan tener una apreciación sobre el comportamiento de esta variable en el sector y la forma como se compara con otros sectores de la economía. B.2.2

Intermediación financiera

No hay evidencia de que el sistema financiero colombiano tenga problemas de acceso, no coercitivo, al ahorro doméstico a tasas de interés razonables. En términos de las tasas de interés de captación y de colocación, Colombia se sitúa en una posición más bien intermedia entre el grupo de países similares considerados en el “diagnóstico de crecimiento” con una tasa de captación de 7.3 puntos en promedio entre 2001 y 2012 y una tasa de colocación media de 14.4 puntos. La siguiente tasa de captación hacia arriba corresponde a Suráfrica, con 8 puntos, y la siguiente hacia abajo a Chile, con 4.3 puntos, mientras que por el lado de las tasas de colocación, la siguiente hacia arriba es la de Indonesia, con 14.8 puntos y la siguiente hacia abajo la de Suráfrica, con 12 puntos. Sin embargo, en lo que respecta a la diferencia entre tasas (margen de intermediación) la economía tiende a

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situarse entre las que poseen la mayor, registrando la tercera más alta (en el orden de 7.2 puntos en promedio entre 2001 y 2012). Es posible que la relativamente alta tasa de intermediación tenga relación con el hecho de que Colombia tiene el requerimiento de reservas bancarias más alto entre el conjunto de países considerados, lo que tiende a limitar la capacidad del sistema para generar excedentes. Adicionalmente, aunque el número de firmas en la economía que financian sus inversiones a través del sistema bancario no es bajo (35% del total de firmas), su nivel es sensiblemente inferior al de países como Chile, Perú, Brasil, Malasia y Tailandia, donde este porcentaje oscila entre casi 45% y 74%. De manera más específica para el sector, el crédito canalizado a través de Finagro ha crecido de manera sostenida entre 2002 y 2012 (con la excepción de 2008). El aumento nominal de estos recursos se ha dado en el orden de 6.2% anual si se considera el periodo 2001-2012 y de 8.3% anual si se contabiliza desde 2002, lo que implica un aumento moderado pero real de los recursos disponibles para financiación del sector. Si se consideran únicamente los recursos orientados a actividades que pueden ser calificadas como de inversión, se encuentra que éstos han oscilado entre el 46% (en 2000) y el 76% (en 2011), con una tendencia creciente (también en términos absolutos) a partir de 2006, que comienza a ceder a partir de 2012. Si los créditos para inversión se clasifican en las cuatro categorías definidas por la FAO, empleadas en el “diagnóstico de crecimiento”, sus participaciones en el total del crédito para inversión se pueden describir como sigue. El porcentaje destinado a inversión en tierra ha venido, en general, declinando, al partir de participaciones en el orden del 33% a comienzo de la década de 2000, para terminar con participaciones en el orden de 13%. En el caso de los cultivos se observa la tendencia opuesta: parte con participaciones en el orden de 15% en promedio, para repuntar a partir de 2006 y terminar con una participación de casi 60% en 2012 (y de 50% en 2013).1 La situación general para ganadería e infraestructura relacionada, es mejor descrita como una U invertida; inicia con participaciones en el orden del 27%, para luego subir a participaciones cercanas o superiores a 30% para la mitad del periodo (2005-2009), y luego caer a participaciones de alrededor del 17%. Finalmente, el comportamiento del crédito para inversión en maquinaria y equipo muestra un comportamiento similar al de la ganadería, aunque un poco más marcado; inicia con participaciones de alrededor de 25%, que aumentan a alrededor de 33% (entre 2005 y 2007) y termina con participaciones de alrededor de 15%. El tema crediticio emergió recurrentemente en los talleres y entrevistas. En éstas, el tema de racionamiento no surgió, pero es claro que este es un tema de consideración para prácticamente cualquier sector productivo en el país. De manera un tanto sobre-simplificada, las referencias al crédito se pueden resumir así. Los inversionistas más grandes esencialmente no tienen problemas con el crédito; consiguen crédito con la banca privada sin mayores dificultades, a menores tasas de las que ofrece el Banco Agrario y, en ocasiones, en mejores condiciones de plazo y periodos muertos. Los inversionistas que pudiéramos catalogar como medianos, parecen tener un razonablemente buen acceso al crédito, pero posiblemente tienen una mayor dependencia del Banco Agrario, del que objetan varias dimensiones de su operación: los procesos de estudio de los créditos toman demasiado tiempo y en ocasiones terminan frenando el desarrollo de las iniciativas (como sucede cuando se requieren fondos para hacer siembras en una determinada ventana de tiempo); las tasas 1

Debe recordarse que se trata de cultivos perennes, ya que estamos hablando de activos productivos.

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de interés pueden ser superiores a las de la banca comercial; la estructura del crédito es inapropiada (en particular, los plazos muertos no guardan relación con los flujos esperados de caja de los proyectos, lo que lleva a los inversionistas a tener que comenzar a hacer pagos del crédito antes que el proyecto genere flujos positivos); en parte debido a lo anterior, con frecuencia estos proyectos son parcialmente dependientes de los esquemas de incentivos provistos por la política sectorial (ICR, Incentivo a la Asistencia Técnica, etc.) y, dado que los recursos asignados usualmente para el otorgamiento de estos incentivos son limitados, los cupos para acceder a los incentivos se llenan velozmente, dejando por fuera proyectos potencialmente prometedores. Finalmente, en el caso de los inversionistas de menor tamaño (campesinos) el escollo con el tema crediticio usualmente se refiere a la provisión de garantías (razón por la cual opera el FAG) y, por esto, se considera que la regularización y formalización de la propiedad de la tierra es un factor importante en esta dirección. No obstante lo anterior, es probable que el problema de este tipo de garantía esté sobredimensionado; existe evidencia anecdótica en el sentido en que aún si este tipo de productor puede efectivamente usar su propiedad como garantía del crédito, es reacio a hacerlo por razones de aversión al riesgo: puede bastar un solo ciclo productivo con un choque negativo (clima, precios, plagas, etc.) para hacer entrar al productor en cesación de pagos, lo que podría llevar a la pérdida del probablemente único activo productivo (aparte de su fuerza de trabajo) con que cuenta. C. Destrezas laborales El tema de la calidad o adecuación de la oferta de mano de obra fue objeto de repetidas referencias en los talleres y entrevistas. Una queja relativamente común de los empresarios es que las destrezas de los trabajadores no son las adecuadas y, en algunos, incluso hay ausencia de una “cultura” del trabajo (esta última referencia tiene relación de manera específica al uso de mano de obra indígena en algunas zonas del país y a la dificultad que esto implica en términos de su comportamiento en el trabajo y del clima laboral en las empresas. Adicionalmente, estas referencias ponen de presente las dificultades que existen en términos de supervisión de los trabajadores, rotación de la nómina, implementación de esquemas de incentivos, etc. Los numerales a continuación abordan la dimensión laboral desde el punto de vista de la oferta y la referencia a estos temas es, por fuerza, un poco más limitada a la que reciben otras dimensiones del análisis. C.1

Costo de la educación

Colombia tiene una tasa de dependencia por edad (0 a 14 años) relativamente alta, pero no muy diferente de la de los otros países considerados (con la excepción de Tailandia). Su porcentaje de alfabetización también es relativamente elevado y el porcentaje de gasto per cápita (público y privado) en educación primaria, secundaria y terciaria, no es muy diferente al de los otros países, aunque la dispersión de los datos aumenta con el nivel educativo. El gasto público en educación, como porcentaje del PIB, fue de 4.2% en promedio entre 2001 y 2012 y, como porcentaje del gasto del gobierno fue del 15.2%, cifras en general similares a las de otros países. No obstante, las tasas brutas de matriculados en pre-primaria y secundaria muestran cierto rezago, mientras que las correspondientes a primaria y terciaria tienden a ubicarse en niveles relativamente altos. En cuanto a la formación de los docentes, cuando se comparan las zonas urbanas y rurales, se encuentra que, en promedio para la educación primaria y secundaria, en zonas rurales hay un

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porcentaje más elevado de éstos que no tienen título universitario, hay un porcentaje más bajo que tiene título universitario en educación y hay porcentajes más bajos de docentes con posgrados. En una dimensión diferente, del número de inscritos a programas universitarios, el porcentaje más bajo corresponde a aquellos que optan por carreras relacionadas con el sector agropecuario, superado inmediatamente por los inscritos a matemáticas y ciencias naturales y a bellas artes, cuyos números son aproximadamente la mitad de los correspondientes a las inscritos en ciencias de la educación (que, a su vez es duplicada por los inscritos en ciencias de salud –las áreas con mayor demanda son ingeniería, arquitectura y afines, economía, administración, contaduría y afines y ciencias sociales y humanas. En síntesis, el gasto en educación se encuentra en niveles similares a los de otros países, la cobertura (al menos a nivel urbano) es relativamente alta (en zonas rurales hay algunos problemas al respecto) y los problemas parecen ubicarse a nivel de la calidad y de la pertinencia de la misma en zonas rurales. En algunos de los talleres y entrevistas surgió el tema de la oferta de servicios educativos y otros servicios sociales como un obstáculo para la retención de población en el campo, especialmente de los jóvenes; hubo referencia anecdótica a la necesidad de desplazarse distancias considerables en zonas donde las vías terciarias son muy deficientes y prácticamente no hay servicios de transporte público, para que los niños y jóvenes puedan asistir a la escuela. C.2

Retorno a la educación

En cuanto a los retornos a la educación, aunque se trata de un tema no exento de debate, la evidencia empírica en Colombia parece apuntar a la existencia de retornos crecientes a la educación (medidos como aumentos en el ingreso medio de las personas), posiblemente caracterizados por un patrón en U invertida. Aunque esta caracterización se supone que aplica al sector rural, no parece haber estudios que se refieran específicamente al mismo y, menos aún, a los distintos niveles ocupacionales propios de las actividades agropecuarias. Desde el punto de vista del empleo, los talleres y entrevistas produjeron evidencia anecdótica en la dirección de sueldos comparativamente más elevados para trabajadores con más formación educativa y, en particular, poseedores de destrezas particulares (como la operación de maquinaria). No obstante lo anterior, y aunque es de presumir una asociación entre nivel educativo y nivel de ingreso generado de las actividades agropecuarias por cuenta propia, no conocemos de evidencia suficientemente robusta en esta dirección. Otro tema mencionado en talleres y entrevistas es el efecto de los bajos salarios en el sector rural, como factor que induce a la migración de trabajadores hacia actividades no agrícolas. Aunque no hubo menciones explícitas en torno a que los bajos salarios pudieran ser un factor que fuera en detrimento del deseo de los trabajadores a obtener mayores niveles de educación, esta asociación parece existir. En términos del costo que representa para los trabajadores la asistencia al sistema educativo, quizá el mayor componente de éste sea el costo de oportunidad en ingresos dejados de percibir (costo que claramente es menor que el de los mayores ingresos a percibir cuando se cuenta con una mayor escolaridad, pero que tiende a ser fuertemente descontado cuando los niveles de ingreso son bajos). Un aspecto adicional en esta dimensión, es que, como se mencionó en varios talleres, las preferencias educativas de los jóvenes se orientan a carreras no vinculadas con la actividad

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agropecuaria, lo que tiende a reforzar el círculo viciosos de bajos salarios, baja demanda por mayor educación para formar destrezas propias para el sector. D. Segmentación del mercado de trabajo El trabajo familiar no remunerado o por cuenta propia (entendido como empleo vulnerable), como porcentaje del empleo total, es relativamente alto en Colombia, siendo superado sólo por el correspondiente a Perú, Tailandia e Indonesia; su incidencia es ligeramente superior entre las mujeres y es más elevado en zonas rurales que en urbanas. Aunque existe un cierto nivel de segmentación entre los mercados de trabajo urbano y rural, ocasionado en la imperfecta movilidad entre los dos sectores, hay evidencia en el sentido de que ciertas porciones del mercado de trabajo urbano están integradas con el mercado de trabajo rural, en zonas donde la proximidad física entre estos es suficiente. Es decir, la segmentación urbano-rural del mercado de trabajo es relativa. No obstante lo anterior, la baja productividad del trabajo en zonas rurales, y especialmente la del trabajo vinculado a la actividad agropecuaria, genera diferenciales de ingresos (bien sea como salario o como ganancia) que son consistentes con la existencia de segmentación en el mercado. La persistencia de subempleo en el sector rural podría ser un indicio adicional de la existencia de segmentación en el mercado de trabajo. Sin embargo, la medición de subempleo en el sector es difícil y sólo hasta hace relativamente poco tiempo se cuenta con información para medir su existencia. Un factor que hace difícil comprender su papel es el proceso de toma de decisiones conjuntas de los miembros de los hogares rurales, cuyo portafolio de generación de ingresos responde a estrategias multipersonales, en cuya definición juega un papel determinante el hecho de que el hogar tenga o no acceso a tierra en posesión. D.1

Localización y movilidad

La movilidad geográfica del trabajo es costosa. No obstante lo anterior, del material recogido en los talleres se desprende que ha existido una relativamente amplia movilidad de trabajadores entre regiones, que no se ha dado no sólo por motivos de colonización sino de búsqueda de empleo. Un ejemplo de la existencia de este tipo de movilidad se encuentra en el acelerado crecimiento de una ciudad como Yopal, a causa de la actividad petrolera. Por diferencias en los niveles de salarios que paga este sector, comparados con los que puede pagar la agricultura, es claro que la capacidad de atracción de esta última es sustancialmente menor. Sin embargo, el establecimiento de nuevas actividades agrícolas en varias regiones del país ha mostrado que, aún en zonas donde la mano de obra es relativamente escasa, éstas han logrado atraer suficiente oferta para satisfacer razonablemente su demanda. D.2

Regulación laboral

Uno de los temas mencionados en los talleres se refiere a los costos de transacción asociados con la formalización del trabajo, ya que el requerimiento de que los trabajadores saquen el RUT (y después tengan que actualizarlo) impone que éstos deban desplazarse a municipios mayores o a las capitales de departamento, lo que implica la pérdida de un día de trabajo y los costos de desplazamiento de los trabajadores. Sin embargo, el sector es ampliamente conocido por el enorme nivel de informalidad del empleo que genera, con salarios en ocasiones sustancialmente por debajo del salario mínimo.

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Este tipo de situación ha llevado en ocasiones a plantear la conveniencia de abandonar el salario mínimo nacional, en favor de un sistema de salarios mínimos regionalizados que, eventualmente, pueda representar de mejor manera la presencia de condiciones diferenciadas del mercado de trabajo. E. Salud En la literatura internacional es común encontrar una asociación entre salud de la población y productividad del trabajo; sin embargo en el caso Colombiano no conocemos de trabajos que hayan explorado esta dimensión a nivel rural. E.1

Calidad de los servicios de salud

Colombia mantiene tasas de fertilidad relativamente altas, comparadas con las de los países incluidos en el “diagnóstico de crecimiento”, niveles de expectativa de vida al nacer relativamente bajos y una tasa de mortalidad de menores de 5 años en una situación intermedia. El gasto total en salud (público y privado) se encuentra en un nivel intermedio como proporción del PIB, tendiendo la proporción del gasto privada a ser comparativamente baja. Desde el punto de vista de infraestructura, el número de camas de hospital por cada 1000 habitantes es uno de los más bajos y otro tanto ocurre con el número de enfermeras y parteras. En contraste, el número de médicos se sitúa en niveles intermedios (a altos). Estos indicadores no dejan muy bien parado el sistema de salud en Colombia y si se considera la brecha que hay en prácticamente todas las variables entre zonas urbanas y rurales, seguramente se debe concluir que en esta dimensión hay un amplio espacio para mejorar. Como se mencionó en el caso de la regulación laboral, los costos de transacción asociados a los servicios de salud recibieron mención en los talleres y entrevistas. La obtención de atención médica puede implicar la pérdida de dos días de trabajo (uno para desplazarse al centro urbano a programar la cita médica y otro para atenderla). Esto tiene costos para los trabajadores y los empleadores, ya que estos últimos deben conseguir y pagar el reemplazo de los trabajadores que se buscan atención médica. E.2

Redes de protección social

Aunque en años recientes se han experimentado reducciones en las tasas de incidencia de la pobreza, ésta ha sido prevalente en el país y consuetudinariamente afecta en mayor medida (con una diferencia apreciable) al sector rural. En consecuencia, el país tiende a compararse desfavorablemente en indicadores de nutrición, como la altura por edad y el peso por edad, con otros países latinoamericanos, aunque más bien favorablemente con los países asiáticos y africano incluidos para propósitos comparativos. Igualmente, la prevalencia de trabajo infantil es elevada y tiende a situarse en niveles medios con respecto a los países incluidos en el análisis; las tasas de trabajo infantil, para Colombia, son más elevadas en la agricultura y en el sector servicios, que en la industria. El país ha hecho avances importantes en la implementación de redes de protección social, pero aún tiene un largo camino por recorrer en esta dirección, especialmente en lo que tiene que ver con la protección de la población rural, para la que su localización relativamente dispersa hace más difícil mejorar la cobertura. 23

***** De la síntesis presentada arriba se puede concluir que varios de los factores que actúan de manera importante como obstáculos a la inversión tienen relación con la tierra para uso agropecuario. Las dimensiones en las cuales actúa este obstáculo son variadas. Por un lado, la productividad de este factor se ve disminuida por la carencia de estudios detallados de uso potencial, la deficiencia en el desarrollo de obras de infraestructura para riego y drenaje, la presencia y extensión de conflictos en el uso del suelo y la deficiencia de vías terciarias. Por el otro, los problemas de derechos de propiedad claros sobre el factor tienden a generar desincentivos importantes a la inversión (o condicionan la dirección de la misma en respuesta a la debilidad de los derechos de propiedad). Una segunda dirección en la cual tienden a concentrarse los factores que generan obstáculos a la inversión tiene que ver con fallas del mercado. En particular con la marcada debilidad de la investigación y de los procesos de difusión y adopción de tecnología y con el funcionamiento del proceso de comercialización. La diversidad geográfica (ecológica) del país, hace más agudo el problema de la investigación al requerir la realización de procesos de adaptación tecnológica a múltiples condiciones agroecológicas. Por otra parte, la relativa desconexión de los productores con respecto al mercado, especialmente en lo relacionado con la transmisión de precios aguas arriba y con la generalizada ausencia de premios por calidad, impide la transmisión de información relevante para que éstos respondan de acuerdo con los incentivos que el mercado proporciona (lo que implica la generación de incentivos para un mayor desarrollo de esquemas de integración vertical). Una tercera dirección en la que se concentran factores que tienden a obstaculizar la inversión, tiene que ver con fallas de gobierno a nivel micro. Estas se relacionan con problemas de gobernanza (especialmente los procesos de emisión de normas y regulaciones y la capacidad de las agencias del estado para hacerlas cumplir y lo que es percibido como una aguda desarticulación institucional), corrupción e inadecuación de la política sectorial. Finalmente, hay otros factores relevantes que actúan como obstáculos a la inversión y que cubren diferentes dimensiones de la acción del estado o de la oferta privada de servicios. Estos incluyen la falta de adecuación de las condiciones de crédito para el sector y de desarrollo de esquemas alternativos al crédito para la financiación, los costos del comercio internacional y el comportamiento de la tasa de cambio. Desde el punto de vista de un crecimiento inclusivo del sector y de la adecuación de la oferta de trabajo en zonas rurales, debe señalarse que la brecha existente en los niveles de calidad de vida en éstas, comparados los correspondientes a las zonas urbanas, es un obstáculo mayor a la inversión. Los resultados de los talleres y entrevistas coinciden en señalar que esta deficiencia tiene al menos dos efectos negativos (desde el punto de vista estrecho de las necesidades planteadas por la inversión): inadecuación de la formación de los trabajadores rurales y falta de capacidad de retención de población en estas zonas, lo que lleva a la escases de oferta de trabajo. *****

Uno de los temas a indagar en este trabajo se refiere a las economías de escala en el sector. Para esto se planteó hacer un análisis de clusters productivos, para, a partir de allí, obtener indicaciones sobre el tema. La información directa o indirecta recolectada sobre algunas experiencias indica que 24

existe potencial para el desarrollo de clusters; sin embargo, (y pese a la ambigüedad que rodea la definición geográfica del término cluster) no es claro que los desarrollos existentes se caractericen por la existencia de economías de escala. Esto es particularmente cierto debido a que hay una asociación entre estos desarrollos y la presencia de niveles administrativos y de gestión superiores a los usuales en el sector, así como entre éstos y el uso de mejores tecnologías de producción, o mejores prácticas de comercialización, de suerte que no es posible establecer con claridad si eventuales mayores niveles de eficiencia presentes en estos casos se relacionan con la presencia de economías de escala, con mayor eficacia administrativa y de gestión, con el uso de mejor tecnología o con el uso de mejores técnicas de comercialización (incluida la exportación). Típicamente se reconocen tres dimensiones en las cuales actúan factores que inciden en la eventual presencia de economías de escala en el sector y en el aumento en el tamaño medio de las explotaciones agrícolas. Estas dimensiones tienen que ver con las economías/deseconomías administrativas, los precios relativos de los factores y las instituciones y la política sectorial. Deseconomías administrativas: el éxito de muchas tareas en la agricultura depende de la oportunidad y eficacia en la realización de algunas actividades y éstas pueden variar de acuerdo con las condiciones ecológicas y topológicas; adicionalmente, el carácter estacional de la agricultura hace que la cantidad de trabajo que es necesario aplicar cambie y deba ajustarse, en ocasiones de forma no programada. Por estas características de la actividad, la supervisión de los trabajadores y administradores contratados es crítica y puede ser muy costosa, ya que las labores son muy difíciles de estandarizar y el esfuerzo es difícil de monitorear y compensar –un típico problema de información asimétrica. Por todo lo anterior, se asume típicamente que la producción cuya operación es organizada alrededor del trabajo familiar posee una estructura de incentivos más acorde con dichas características y que tiende, por tanto, a ser más eficiente que la de la producción de tipo corporativo. La evidencia internacional (incluyendo la relacionada con las mega-explotaciones agrícolas en Ucrania) tiende a mostrar que las economías tecnológicas de escala son reducidas en la agricultura y en todo caso insuficientes para que la producción corporativa logre desarrollar ventajas sobre la agricultura controlada familiarmente. Las economías tecnológicas de escala pueden originarse en una variedad de fuentes: relaciones físicas fundamentales (como sucede en la industria cervecera, del cemento y el aluminio, como consecuencia del aumento más que proporcional en el transporte de fluidos frente al aumento en la circunferencia de los ductos que los transportan), indivisibilidad de factores (como sucede con la producción de piezas en la industria automotriz, en la generación de conocimiento o en los procesos de investigación y desarrollo) y especialización del trabajo (como sucede en innumerables procesos productivos incluida la agricultura). Este tipo de economías de escala surgen en la agricultura, pero en casi todos los casos se extinguen a escalas menores a las que pueden ser manejadas por operaciones controladas por el trabajo familiar (al menos a las escalas que este tipo de operación puede tener en los países desarrollados, aunque existe evidencia de que algo diferente puede suceder con la producción pecuaria). Hasta donde llega nuestro conocimiento, en el país no hay bases de datos suficientemente adecuadas para estudiar el fenómeno de las economías tecnológicas de escala, por lo que este es un tema que requiere estudio serio, debido a las implicaciones que tiene sobre la identificación de

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las formas de organización de la producción que puedan resultar más eficientes desde el punto de vista de los incentivos que pueda generar la política sectorial. Precios relativos de los factores, tecnología y tamaño de la explotación: un tema que sorprendentemente no ha recibido suficiente atención en Colombia es el comportamiento de los precios relativos de los factores y su impacto sobre el perfil tecnológico de la producción agrícola. En el curso del desarrollo rural, un proceso usual es la apertura de nuevas oportunidades de empleo para el trabajo rural, bien sea en actividades no agrícolas desarrolladas en estas zonas o en actividades basadas en zonas urbanas. Cuando este proceso es acompañado de una reducción relativa del costo del capital, el resultado más fácilmente genera incentivos para la sustitución de trabajo por capital y con ello se producen dos efectos: por un lado el aumento en la intensidad de uso del capital en el sector y, por el otro, el potencial para aumentar el tamaño promedio de las explotaciones (asociado a la capacidad trabajar una mayor extensión de tierra que la maquinaria proporciona). El desarrollo de la actividad agrícola en zonas de difícil mecanización (como en las laderas donde se concentra buena parte de la producción campesina) es un freno a este proceso y hace a este tipo de agricultura altamente dependiente de la disponibilidad de trabajo. El desarrollo de actividades rurales no agrícolas no es la única vía que permite catalizar el proceso de capitalización de la agricultura. El desarrollo de tecnologías ahorradoras de trabajo es otro camino importante en esta dirección y en el caso nuestro es una vía relevante ya que se presume que la mayor parte de bienes de capital que se importan al país tienen esta característica. Política e instituciones: el imperfecto desarrollo de derechos de propiedad asociados a la tierra (para sustentar su propiedad y garantizar su transferencia), el escaso desarrollo del mercado de tierras y de la posibilidad de tomarla en arriendo y las deficiencias en el mercado de crédito y seguros, tienen efectos importantes sobre el tamaño de las explotaciones agrícolas. En países como Colombia, estos factores tienen más importancia en la determinación de éste que la política sectorial; no obstante es claro que los instrumentos de política pueden tener efecto sobre el tamaño de la explotación, bien sea a través del efecto riqueza o del efecto crédito. Si los programas de la política sectorial implican una relación entre pagos recibidos (o subsidios recibidos) y cantidades producidas, la recepción de montos mayores permite una mayor acumulación de riqueza que facilita a los grandes productores superar a los pequeños en su capacidad de aumentar la extensión de tierra usada para la actividad. Por otra parte, instrumentos que impliquen sesgos en la asignación de recursos de crédito pueden tener un impacto indirecto en la capacidad de acumular tierra. Finalmente, es claro que en Colombia se ha sentido el efecto de otros factores que tiene influencia sobre el tamaño de las explotaciones, o al menos sobre el grado de concentración en la propiedad de la tierra, como varios estudios han mostrado.

4. RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PARA INCENTIVAR LA INVERSIÓN PRIVADA EN EL SECTOR Una descripción estilizada que surge de los talleres y entrevistas realizados con respecto al comportamiento de la inversión en el sector, se resume en lo siguiente: los grandes empresarios pueden y hacen inversión, casi que independientemente de las condiciones existentes en la actualidad, los medianos hacen inversión pero requieren de ciertos apoyos y los pequeños prácticamente no pueden invertir y tienen escasa capacidad para revertir esta situación.

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Es indudable que la rentabilidad de las actividades es determinante importante del comportamiento de la inversión (en un ambiente de incentivos neutros, debería ser el más importante determinante). Las actividades para las cuales la rentabilidad media se mantiene baja o disminuye, tienden a tener una participación baja en la asignación de recursos y en la producción en el sector (este es el caso de actividades como el sorgo, el trigo y la cebada). En el mismo sentido, la varianza en tecnologías aplicadas, destrezas administrativas, posibilidades de articulación a los canales de comercialización y otras características relevantes, hacen que exista una amplia variabilidad en niveles de rentabilidad para todas las actividades que se desarrollan en el sector. Desde ese punto de vista, las recomendaciones de política para incentivar la inversión en el sector no pueden apuntar a la solución de la amplia variedad de factores por los cuales la rentabilidad puede ser baja para algunos agricultores y actividades. Un paquete de soluciones que se oriente en esa dirección, guarda relación con una política de competitividad, pero no necesariamente con una de inversión. En ese orden de ideas, las recomendaciones de política para incentivar la inversión apuntan a la solución de algunos problemas de orden transversal a actividades y tipos de agente económico, cuyo propósito es contribuir a generar un ambiente propicio para el ahorro a nivel de la explotación agrícola, la formación de capital y el aumento de la productividad y la producción. Un hecho estilizado a nivel internacional es que una parte sustancial de la inversión (alrededor del 60%) se financia con el ahorro del inversionista. La mayor parte del ahorro va hacia la formación de capital fijo (tal como tierra y otros activos), que a su vez garantizan acceso al mercado financiero al ser utilizados como garantía de los créditos. Un factor fundamental en la formación de capital fijo es la existencia de derechos de propiedad claramente definidos y aplicados en igualdad de condiciones a todos los agentes económicos. El apoyo que el estado pueda dar a los agricultores y la inversión en bienes públicos son un complemento y no un sustituto de la inversión que éstos deben realizar para aumentar sus niveles de producción. Apoyar el acceso al crédito para agricultores que no tienen capacidad de ahorro, únicamente conduce a un endeudamiento creciente. De la misma forma, la concesión de subsidios directos no condicionados constituye, muy seguramente, una forma de dilapidar recursos valiosos sin efecto sobre el ahorro. Las recomendaciones que se listan a continuación se enmarcan estrictamente en lo que podríamos denominar una política de inversión y son sólo parte de un conjunto más amplio de medidas de política que son necesarias para generar un ambiente favorable a la inversión en el sector. La selección de recomendaciones específicas fue hecha a partir de las prioridades identificadas en el trabajo de campo realizado, conjuntamente con los resultados del “diagnóstico de crecimiento”. Construcción de una estrategia de inversión agrícola La promoción de la inversión agrícola requiere una visión estratégica que identifique productos claves y los principales elementos de sus cadenas de valor, con el fin de focalizar tanto la inversión privada como el apoyo de estado. Mientras en el país se han realizado diferentes ejercicios orientados aproximadamente en esta dirección (Cadenas Productivas, Apuesta Exportadora del MADR, Visión Colombia 2019, Programa de Transformación Productiva), en general estos esfuerzos tienden a volverse inoperantes por las dificultades propias para su gestión, porque su enfoque tiende a ser parcial y porque la voluntad política para su implementación es deficiente. Una dificultad adicional en este sentido es el conocido problema que representa para el estado identificar y escoger los “sectores ganadores”, que son objeto de apoyo de las políticas de promoción; problema que para algunos analistas se resuelve simplemente sustrayendo al estado de 27

involucrarse en este tipo de prácticas, dejando al proceso de “auto-descubrimiento” de nuevas actividades económicas por parte de los empresarios esta tarea. Primera recomendación: ordenamiento territorial La generación de un ambiente propicio de inversión pasa en primer lugar por el tema de la tierra, que tiene impactos en varias dimensiones relevantes. En primer lugar, el sector requiere de un esfuerzo ambicioso y de ejecución relativamente rápida en materia de ordenamiento territorial. Dos elementos claves de este esfuerzo se deben orientar a regular los potenciales conflictos en el uso del suelo en la dimensión urbana-rural (que tiene un efecto muy importante sobre los precios del suelo agrícola) y en la dimensión ambiental (que tiene innegable importancia para la sostenibilidad). La definición clara de los territorios utilizables de manera adecuada para la actividad agropecuaria es una de las señales centrales que requiere la inversión privada. En esa misma dirección, la realización de estudios semi-detallados y detallados de uso potencial del suelo es fundamental para la identificación o fortalecimiento de proyectos de inversión viables. Como se recordará, uno de los temas recurrentes en el trabajo de campo fue la referencia a la mala identificación de usos del suelo como causa de bajos rendimientos y baja rentabilidad (baja capacidad de generar ahorro) de las actividades. El trabajo que hace en esta dirección la UPRA es importante y debe ser fortalecido; no obstante, parece conveniente revisar la interacción entre esta entidad y el trabajo que, en el mismo campo, se hace a nivel regional (incluyendo la interacción con el sector privado). Segunda recomendación: formalización de la propiedad rural Garantizar el ejercicio efectivo de los derechos de propiedad, en este caso de la propiedad de la tierra, es un aspecto fundamental para el desarrollo de un ambiente propicio para la inversión. Esto incluye la solución efectiva de tres situaciones que la comprometen de manera adicional: (i) la reglamentación sobre las UAF (la prohibición de ejercer propiedad sobre más de una UAF y la prohibición sobre su enajenación), (ii) los procesos de restitución y (iii) la informalidad en la tradición. En la actualidad hay una relativamente basta organización estatal cuyo trabajo se relaciona tanto con ésta como con la recomendación anterior (la UPRA –Plan Nacional de Ordenamiento Social y Productivo de la Propiedad, Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial, Comité Especial Interinstitucional), para la que es necesario revisar sus objetivos, organización y operación desde la óptica del impacto de su acción sobre los incentivos a la inversión. Aparte de ser un requisito para fortalecer la inversión, la formalización de la propiedad rural se encuentra también en la base de la posibilidad de desarrollar un mercado de tierras con una dinámica adecuada, que abra, entre otras, la opción de emplear contratos de arrendamiento de tierra (y otras formas de acceso a ésta) de largo plazo. Tercera recomendación: coordinación regulatoria Tanto en las actividades agrícolas como pecuarias es cada vez más extensivo el volumen de transacciones que los productores deben realizar y con la necesidad de implementar sistemas de trazabilidad, certificaciones de buenas prácticas, cumplimiento de regulaciones sanitarias y cumplimiento de regulaciones ambientales (originadas en distintas autoridades, en ocasiones aparentemente contradictorias, o diversas a través de regiones para un mismo tipo de evento –por 28

ejemplo, como consecuencia de la autonomía de las corporaciones regionales), la tendencia es al aumento de los costos de transacción para los agentes del sector, con la consecuente necesidad de una mayor demanda en su capacidad para relacionarse y atender los requerimientos de diversas autoridades. El cumplimiento de la carga regulatoria propia del sector, está ya fuera del alcance de los productores más pequeños y en ocasiones parece amenazar la estabilidad de algunas inversiones en el caso de los productores de mayor tamaño (como ocurre cuando una norma sobre uso ambiental del suelo cambia). El costo y la inestabilidad que genera en los inversionistas la presencia de una gama amplia de regulaciones son inconsistentes con la seguridad, transparencia, claridad y predictibilidad en las normas que requieren los inversionistas. Por esta razón, el estado debe hacer un esfuerzo importante para conseguir una adecuada coordinación regulatoria en lo que tiene que ver con el sector; coordinación que incluye una adecuada interacción institucional que rompa con la desarticulación que es claramente identificada como uno de los grandes problemas para la actividad del sector. En el campo de facilitación del comercio se ha ensayado con éxito el mecanismo de las “ventanillas únicas” como forma de simplificación y coordinación de la carga regulatoria. Posiblemente una iniciativa similar en el campo de la inversión agropecuaria puede dar buenos resultados. En cualquier caso, la implementación de sistemas de este tipo requiere del establecimiento de mecanismos de consulta con las partes interesadas, orientados a mejorar la calidad regulatoria y su eficiencia. Cuarta recomendación: intervención de la comercialización interna Aunque los agricultores grandes no tienen, en general, problemas con la comercialización de la producción, una queja frecuente es que la informalidad que impera en el mercado es perjudicial desde varios puntos de vista, incluida la formación de precios. Por otra parte, la forma como opera el sistema de comercialización no favorece la vinculación de los productores de menor tamaño a los mercados, lo que hace que su respuesta a los requerimientos de éstos sea imperfecta. La necesidad de que la comercialización se desarrolle con apoyo en un marco regulatorio adecuado es ampliamente reconocida como un factor que favorece el crecimiento de la actividad agrícola. Un marco regulatorio apropiado cumple funciones en tres niveles del sistema de comercialización: (i) funciones facilitadoras (que proporcionan el marco básico, como los derechos de propiedad, el establecimiento de entes legales de comercialización y el establecimiento de contratos), (ii) funciones de regulación económica (orientadas a disciplinar la operación de los mercados, como las normas de competencia, de pesos y medidas y de estándares de calidad) y (iii) funciones de regulación restrictiva (cuya finalidad es restringir el funcionamiento del mercado para evitar resultados socialmente indeseables, como sucede con las normas para la protección de los consumidores o el medio ambiente). Algunas de estas funciones deben ser complementadas con la provisión de servicios públicos apropiados, como sucede con la infraestructura de comercialización y los sistemas de información de precios. El asunto fundamental en esta dirección es mejorar la vinculación de los productores al mercado, de forma que reciban las señales de precios correctas. Que los pequeños productores responden de forma racional a los incentivos que generan los mercados es un hecho que ha sido ampliamente reconocido en los estudios del sector desde mediados del siglo pasado.

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Quinta recomendación: agencia de promoción y facilitación de la inversión Mientras un mecanismo como la “ventanilla única” puede servir a nivel general para la facilitación de la interacción de los productores con las agencias regulatorias, es probable que la promoción de la inversión en el marco de una estrategia de inversión agrícola comprensiva, requiera de un esfuerzo más amplio en el sentido de su capacidad de acción y ejecución, pero más concentrado, en el sentido de su focalización. Uno de los problemas que aquejan el desarrollo de ciertas inversiones en el sector es la necesidad de hacer una serie de inversiones simultáneas y costosas para su desarrollo. Los cultivos de frutas, por ejemplo, pueden no resultar atractivos en principio porque no hay un mercado asegurado para ellos, pero el establecimiento de plantas de procesamiento (que pueden proporcionar parte del mercado necesario) no es atractivo hasta tanto no haya producto que pueda ser procesado. Esta situación es un típico problema de coordinación, al que podemos agregar la posible ausencia de vías adecuadas para mover el producto y la ausencia de servicios especializados necesarios para soportar ciertos aspectos de la iniciativa (como transporte refrigerado o alquiler de maquinaria). Por esta razón, como instrumento para la implementación efectiva de una estrategia de inversión agrícola, podría considerarse la creación de una agencia de promoción y facilitación de la inversión agrícola, dotada con personal adecuado y suficiente y con capacidad de operación tanto al nivel nacional como regional. Una de las dimensiones de acción que este tipo de agencia puede tener es la coordinación institucional con otras agencias de gobierno para asegurar la confluencia a nivel de proyectos específicos de la provisión de bienes y servicios diversos que el estado debe proveer (infraestructura vial, infraestructura para el manejo del agua, investigación agronómica, educación, servicios sociales, etc.). El arreglo institucional que pueda requerir esta iniciativa debe definirse de manera adecuada, pero es evidente que sus relaciones con instancias como Proexport, el Programa de Transformación Productiva y distintas iniciativas del MADR (como la Banca de Inversión), deben definirse con sumo cuidado. En adición a estas recomendaciones, hay un número arbitrario de acciones que no son calificables propiamente como de política de inversión, pero que son instrumentales para incentivarla. A continuación listamos las más relevantes: o

Adecuar las condiciones del crédito a los requerimientos propios de la actividad (montos, plazos, periodos de gracia)

o

Ajustar los criterios empleados para clasificar los distintos tipos de usuario del crédito

o

Fomentar la implementación de arreglos institucionales alternativos para el financiamiento del sector.

o

Reforzar el desarrollo de investigación básica y adaptativa como una función liderada por el estado

o

Reforzar el sistema de asistencia técnica y de extensión, como una función liderada por el estado

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o

Reforzar los mecanismos existentes e implementar nuevos mecanismos para el manejo del riesgo en el sector

Dada la focalización de este trabajo hacia la identificación de obstáculos a la inversión relevantes para empresarios “grandes”, es conveniente, para finalizar, colocar las recomendaciones hechas arriba en una perspectiva más amplia. Como quiera que la inversión requiere diversos tipos de capital (financiero, productivo, fijo, de trabajo, humano, social y natural), diferentes inversionistas tienen necesidades diferentes de éstos y su demanda se caracteriza por diferentes niveles de complementariedad o sustitución (lo que incluye no sólo a los diferentes tipos de capital sino a sus poseedores), lo que hace complejo el análisis de la dinámica de la inversión. Como se esquematizó arriba, los grandes empresarios pueden y hacen inversión y superan (con algún costo) los obstáculos que enfrenta la inversión. Este tipo de inversionista esencialmente necesita la conformación de un ambiente facilitador de la inversión, que promueva no sólo el crecimiento del eslabón primario sino el de sus respectivas cadenas de valor. El ambiente de inversión comprende dimensiones muy variadas, desde la política macroeconómica (por ejemplo el manejo de la tasa de cambio) hasta los efectos de medidas específicas de política sectorial (subsidios o regulaciones), pasando por la capacidad del estado para hacer cumplir contratos. En esto no hay diferencia entre el sector agrícola y cualquier otro sector de la economía, por lo que la generación, mantenimiento y mejoramiento del ambiente de inversión es fundamentalmente un problema de la economía como un todo. En esta medida, la acción del estado debe concentrarse en inversión pública rural y evitar sustituir la inversión privada, empleando también herramientas que han probado algún tipo de eficacia, como la promoción de clusters agroindustriales, de alianzas públicoprivadas, mecanismos de manejo del riesgo y esquemas novedosos de financiamiento. Los grandes empresarios (como todos los empresarios) son tomadores de riesgo. Aunque pueden fracasar en algunos emprendimientos, este fracaso es parte del proceso de “auto-descubrimiento” de nuevas actividades económicas y, usualmente, no lleva a su salida del mercado. En contraste, los agricultores de menor tamaño pueden fácilmente enfrentar riesgo catastrófico, en el sentido de que un solo fracaso puede llevarlos a una situación de salida del mercado o de empobrecimiento de la cual tienen muy escasas posibilidades de escapar. Una situación como esta se ve agravada cuando el agricultor se encuentra en situación vulnerable desde el punto de vista de la adecuación de su localización para la actividad agrícola (debido por ejemplo a pobres condiciones del suelo, de disponibilidad de agua o a clima adverso), ya que es probable que ni contando con apoyo coyuntural para superar la crisis logre ponerse a flote de nuevo. Un caso diferente se tiene si el agricultor está localizado en zonas propicias para la actividad. En esta situación, aún si la localidad tiene escaso desarrollo y está pobremente conectada a los mercados, su potencial favorece la recuperación del empresario y el desarrollo de la localidad, habida cuenta de que el gobierno haga la inversión necesaria en servicios de infraestructura, ya que ésta muy probablemente se verá complementada por inversión privada en el desarrollo de la cadena de valor. La experiencia internacional indica que las áreas con potencial de desarrollo agrícola tienden a ser sujeto de inversión privada de relativamente gran magnitud, para desarrollar proyectos por su propia cuenta, evitando los costos de transacción y de coordinación que implica el involucrar a pequeños agricultores en los proyectos. Este puede ser el caso de los desarrollos recientes en la Altillanura, donde la baja densidad poblacional, la presencia de grandes extensiones de tierra, su bajo costo relativo y la expectativa (real o construida) de contar con condiciones favorables de parte del estado (por ejemplo, la provisión de infraestructura vial u otros servicios con recursos del estado 31

o el desarrollo de algún tipo de alianza púbico-privada para estos fines, eventualmente compensada por algún otro mecanismo) ha llevado a generar importantes iniciativas de inversión de escala relativamente grande. Lo anterior implica que las localidades con buen potencial agrícola, pero poseídas en su mayoría por pequeños agricultores pueden tender a experimentar cambios en la estructura de la propiedad en la dirección de una creciente concentración de ésta, provisto que las condiciones sean adecuadas. Un elemento central de estas condiciones es, justamente, la regularización y formalización de la propiedad, de suerte que las mismas fuerzas y condiciones que son necesarias para incentivar la inversión pueden llevar a dicha concentración y al aumento en el tamaño de las explotaciones. Este es un proceso que tiene defensores y detractores y que ha sido objeto de estudio en la literatura sobre el desarrollo agrícola. Este no es el sitio para adelantar una discusión sobre el mismo, pero se trae a colación porque es relevante y guarda relación con las propuestas de política hechas arriba y tiene implicaciones económicas y sociales (de equidad entre otras). De la anterior discusión se desprende la necesidad de analizar la conveniencia de implementar una política de inversión diferenciada. Sus requerimientos generales, desde el punto de vista de los inversionistas grandes, fueron delineados arriba; no obstante, desde el punto de vista de los inversionistas (agricultores) medianos y pequeños hay otras necesidades que deben atenderse, algunas de las cuales fueron apenas listadas como parte de las recomendaciones de política. Para los agricultores pequeños asentados en zonas con buen potencial para la actividad, se requiere que el estado focalice el desarrollo de políticas facilitadoras de la inversión de manera que su efecto tenga la más amplia cobertura poblacional, acompañada por una concentración geográfica adecuada para la disponibilidad de recursos. En este sentido, una acción del estado orientada a propiciar mecanismos de coordinación y articulación de los pequeños productores con las cadenas de valor (por ejemplo, mediante el desarrollo de producción contratada y el fortalecimiento de organizaciones de productores, implementados preferiblemente mediante mecanismos que favorezcan la auto-selección), a proveer programas de capacitación y a generar incentivos para que la industria busque integrar estos productores, parece ser necesaria para propiciar la inversión. Para los agricultores pequeños asentados en zonas marginales desde el punto de vista de su potencial agrícola, la acción del estado debe centrarse en la provisión de condiciones para la diversificación de sus fuentes de ingreso fuera de la agricultura, posiblemente en el desarrollo de programas para la seguridad alimentaria, la provisión de redes de seguridad social y el apoyo a la migración.

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