NOTA INFORMATIVA, OCTUBRE 2014

Negociaciones post Bali sobre agricultura: el reto de la actualización de las normas globales de comercio Introducción En la novena Conferencia Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en Bali, los ministros acordaron elaborar un programa de trabajo “claramente definido” sobre los asuntos pendientes del Programa de Doha para el Desarrollo (PDD). Sin embargo, el panorama mundial del comercio agrícola ha evolucionado significativamente desde que las negociaciones se paralizaron en 2008, y ya había evolucionado considerablemente desde el lanzamiento de Doha en 2001. Por lo mismo, mientras que los miembros de la OMC empiezan a definir el contorno de una posible agenda post Bali es imprescindible comprender esta nueva realidad global y las implicaciones para futuras disciplinas multilaterales en agricultura.

Tackling Agriculture in the Post-Bali Context A collection of short essays Edited by Ricardo Meléndez-Ortiz Christophe Bellmann and Jonathan Hepburn

En la presente nota informativa se resumen algunas de las conclusiones del libro electrónico de ICTSD “Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves ”, editado por Ricardo Meléndez Ortiz, Christophe Bellmann y Jonathan Hepburn.

El libro se basa en el análisis más reciente de las tendencias globales y de las reformas de políticas domésticas a fin de informar sobre las negociaciones en una agenda de comercio agrícola post Bali. Cuenta con una serie de documentos concisos, no técnicos y orientados a encontrar soluciones, redactados por los principales expertos y pensadores del sector, cubriendo sistemáticamente todos los ámbitos de las negociaciones agrícolas sobre acceso al mercado, ayuda interna y competencia de las exportaciones. October 2014

ICTSD Programme on Agriculture Trade and Sustainable Development

1 Para mayor información sobre esta publicación visite http://www.ictsd.org

1. El nuevo contexto global

colectiva ha disminuido en buena medida debido al boom de los mercados de importación en África (véase la tabla 1).

Un panorama comercial en rápida evolución El comercio agrícola global, excluyendo los flujos intra Unión Europea (UE), se ha prácticamente triplicado durante los últimos 15 años, alcanzando el billón de dólares americanos. Aunque este siga relativamente concentrado en seis actores claves, UE, Estados Unidos (EE. UU.), Japón, India, China y Brasil, su importancia

Las economías emergentes asimismo se han vuelto más prominentes con el aumento de las importaciones chinas, la consolidación de Brasil como exportador clave y la creciente participación de India que registra un superávit de comercio agrícola neto de US$ 9 mil millones y una duplicación de su cuota de importaciones mundiales durante el mismo período.2

Tabla 1. Comercio mundial agrícola: evolución de los últimos 10 años Promedio anual global comercio agrícola. Comercio intra-UE excluido. (en millones de dólares)

2002-04 325.914

2011-13 907.507

CUOTA DE LAS EXPORTACIONES GLOBALES 2002-04

2011-13

2002-04

2011-13

BRASIL

6,9%

9,0%

1,0%

1,2%

CHINA

4,8%

4,3%

5,3%

11,1%

UE28

16,3%

15,1%

22,3%

16,1%

INDIA

1,7%

2,9%

1,0%

2,0%

JAPÓN

0,5%

0,4%

11,6%

7,1%

ESTADOS UNIDOS

18,8%

15,8%

16,8%

12,3%

SUB-TOTAL

49,0%

47,5%

58,0%

49,9%

Fuente: Laborde, D. (2014). Implications of the draft market access modalities on bound and applied tariffs. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 87-101).

En las próximas décadas, los cambios en la demanda –resultado del crecimiento de la población urbana y de los consiguientes cambios en la dieta– afectarán probablemente a la dirección y a la geografía de los flujos comerciales. Las estimaciones sugieren que mil millones de personas más se unirán a la clase media en el año 2020, un aumento de aproximadamente 1.800 millones en 2010.3 Según las Perspectivas Agrícolas OCDE/FAO, América reforzará su posición como región de exportación dominante, tanto en términos de valor como de volumen. Este crecimiento será alimentado principalmente con el incremento de las exportaciones de productos básicos de alto valor como carne, etanol, azúcar, semillas oleaginosas y algodón como respuesta a una demanda cambiante. Europa Occidental, en promedio, mostrará una balanza comercial negativa con

exportaciones estancadas. El rápido crecimiento de la población en África supondrá un aumento de las importaciones de alimentos, sin embargo la mayor demanda procederá de Asia, que en 2023 se espera que sufra un déficit comercial para todas las mercancías excepto el arroz, los aceites vegetales y el pescado. India seguirá siendo uno de los principales exportadores de cereales y arroz y además se espera que sea un exportador líder de carne y algodón, manteniéndose en una situación de superávit comercial general para los productos agrícolas. Estas tendencias podrían generar nuevas tensiones comerciales y reforzar la necesidad de un sistema de comercio multilateral fuerte, previsible y equitativo. De igual modo, pondrán de manifiesto que los flujos comerciales y sobre todo las importaciones desde las economías emergentes

2 Véase Laborde, D. (2014). Implications of the draft market access modalities on bound and applied tariffs. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 87-101). 3 Véase Ernst & Young. (2013). Hitting the sweet spot. The growth of the middle class in emerging markets. http://bit.ly/1y8uZhb

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Negociaciones post Bali sobre agricultura: Octubre 2014 el reto de la actualización de las normas globales de comercio

crecerán independientemente de las condiciones de acceso a mercado. De hecho, las regiones que experimentarán un aumento relativamente importante de la clase media son las mismas que aumentarán considerablemente sus importaciones netas para la mayoría de los productos básicos. ¿Desde un sistema de comercio agrícola “determinado por la demanda” hacia un sistema “determinado por el suministro”? Históricamente, los mercados agrícolas se han caracterizado por una tendencia de largo plazo a la disminución de los precios reales. Los beneficios de una mayor productividad y de una disminución de los costos de producción redundaron en los consumidores, incrementando el consumo de calorías per cápita y reduciendo el porcentaje o la cifra absoluta de hambrientos crónicos. Este abundante suministro ejerció una presión a la baja sobre los precios de los alimentos y, en última instancia, sobre los ingresos agrícolas. Como respuesta, los responsables políticos, sobre todo en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), han recurrido a distintas formas de apoyo a los precios, programas de reserva de estabilización y planes de retirada de superficies de cultivo. Si bien estas medidas lograron los objetivos establecidos a nivel nacional, el uso constante de

una ayuda interna distorsionante para el comercio, junto con una elevada protección fronteriza, ejercieron una presión a la baja aún más acusada sobre los precios internacionales, haciéndolos más volátiles. Además, generaron excedentes que había que eliminar de los mercados internacionales, con la ayuda a menudo de subvenciones a la exportación cuyo efecto contribuyó a reducir aún más los precios globales.4 En los países en desarrollo, los precios bajos y volátiles desincentivaron la inversión en la agricultura, lo que a menudo provocó una reducción de la producción de alimentos a nivel nacional y cambios en los patrones de consumo en beneficio de los alimentos subvencionados e importados más baratos. Estas políticas generalmente ayudaron a los países importadores netos de alimentos con limitada capacidad de suministro interno, baja disponibilidad de divisas extranjeras y grandes poblaciones urbanas. De este modo, se minó la capacidad de los exportadores agrícolas eficientes y de los países con un alto potencial de producción de alimentos, en particular en el África subsahariana, para alimentar a su propia población, sofocando a largo plazo el aumento de la productividad nacional.5 En los últimos cinco años, varios productos agrícolas han experimentado significativas alzas de precios y volatilidad. Discutiblemente, los mercados de determinados productos agrícolas siempre han

4 Véase Schmidhuber, J. & Meyer, S. (2014). Has the treadmill changed direction? WTO negotiations in the light of a potential new global agricultural market environment. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 33-45). 5 Ibid.

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sido caracterizados por una alta volatilidad.6 Sin embargo, la magnitud y frecuencia de las alzas de precios registradas en 2007-2008 y nuevamente en 2010, 2011 y 2012 fueron tales que llamaron la atención política hasta los más altos niveles de gobierno. Estas alzas parecen reflejar el impacto inmediato de los déficits de producción relacionados con el clima en las principales regiones productoras, en un contexto de altos precios de la energía, aumento constante de la demanda debido a mayores ingresos medios y bajas tasas de crecimiento de la productividad en muchas regiones del mundo. Aunque los eventos climáticos extremos aislados no necesariamente pueden considerarse como parte de una tendencia de largo plazo, también es evidente que el cambio climático incrementará probablemente la prevalencia de estos eventos en el futuro, por lo que los mercados podrían seguir caracterizándose por precios relativamente altos y volátiles. En tanto, la persistencia de los altos precios de la energía y las políticas para la promoción del uso de productos agrícolas para la producción de biocombustibles han creado un vínculo directo entre los precios de la energía y los precios de los alimentos, cambiando las dinámicas de producción de alimentos y del comercio.7 En el corto plazo, el impacto de dichas alzas ha afectado con especial dureza a los países con déficit de alimentos y bajos ingresos. En el pasado, el aumento del costo de las importaciones de alimentos se debía en gran parte al aumento de las cantidades importadas. Por el contrario, en los últimos años, los aumentos de precios han tenido un efecto mucho más relevante en las facturas de importación de alimentos.8 A largo plazo, si se confirmara la tendencia hacia un mundo cada vez más determinado por el suministro,

las implicaciones para la gobernanza mundial del comercio agrícola podrían ser profundas. En general, las negociaciones del Programa de Doha para el Desarrollo (PDD) todavía están centradas en la protección de los productores, mientras que las medidas para proteger a los consumidores no han recibido la atención que el cambio hacia el nuevo entorno de mercado puede justificar. Ante esta realidad es crucial establecer si la agenda negociada en el marco del PDD debe ser objeto de revisión con el fin de abordar no solo las distorsiones comerciales que ejercen una presión a la baja sobre los precios internacionales, sino también la introducción de disciplinas vinculantes que favorezcan la limitación de los precios internacionales y su excesiva volatilidad. Cambios en las políticas domésticas En respuesta a los cambios del sistema alimentario global, las políticas domésticas también han evolucionado. Tal y como lo describen Hepburn y Bellmann, grupos ambientalistas de la UE han llevado a cabo incesables campañas para una reforma de la Política Agrícola Común (PAC) a fin de que se conceda “dinero público para bienes públicos”. La nueva PAC exigirá a los agricultores que cumplan con los requisitos ambientales adicionales como condición para gozar de las ayudas. Sin embargo, aun con el éxito del bloque en el cambio hacia apoyos agrícolas con efectos distorsionantes, los grupos que buscaban invertir el rumbo de “desacoplamiento” que establecían las anteriores reformas tan solo han logrado un éxito parcial, sobre todo teniendo en cuenta las presiones fiscales a los Miembros de la UE tras la desaceleración económica de 2008 y la crisis de la Eurozona.9

6 Esta tendencia es aún más evidente en productos para los que los mercados mundiales tienden a ser “finos”, representando solo un pequeño porcentaje de la producción mundial. 7 Véase Schmidhuber, J. y & Meyer, S. (2014). “Has the Treadmill treadmill Changed changed Directiondirection? WTO negotiations in the light of a potential new global agricultural market environment”. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 33-45). 8 Véase Konandreas, P. (2014). Challenges facing poor food-importing countries: can WTO disciplines help? En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 61-74). Para los países menos adelantados, mientras que el volumen global de las importaciones comerciales de cereales aumentó casi tres veces desde principios de los noventa hasta principios de los 2010, la factura de las importaciones de cereales creció más de seis veces durante el mismo período. Aumentos similares en la factura de importación de cereales han sido registrados por los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios (PDINPA), el volumen creció en casi un 70%, mientras que la factura de importación de cereales casi se cuadruplicó. 9 Véase Tangermann, S. (2014). The EU CAP reform: implications for Doha negotiations. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 159-164).

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Negociaciones post Bali sobre agricultura: Octubre 2014 el reto de la actualización de las normas globales de comercio

gradual de ayuda y producción, consagrada al final de la Ronda Uruguay en el Acuerdo de la OMC sobre la Agricultura. Smith sostiene que, en este nuevo contexto, podría ser complicado para EE.UU. mantener ciertos pagos específicos por cultivo dentro de su límite de minimis post Doha de 2,5%. Para la mayoría de los cultivos, por ejemplo, las subvenciones a las primas de seguro de los cultivos son aproximadamente el 4% del valor de mercado total de la cosecha.

Según Tangermann, la reforma de la PAC de 2013 tenía básicamente poco o nada que ver con las negociaciones en marcha en el sistema multilateral de comercio, a diferencia de otras reformas llevadas a cabo desde 1992 que incorporaban elementos para facilitar la participación constructiva de la UE en las negociaciones del GATT/OMC. El acceso al mercado no se ha mejorado en absoluto. Subvenciones a la exportación siguen siendo posibles, aunque actualmente no se utilizan. En lo que concierne a la ayuda a nivel nacional, las últimas reformas de la PAC han creado tantas opciones para la UE que no se ha advertido ninguna presión al respecto. En EE.UU., la nueva Ley de Agricultura de 2014 suprime los pagos directos a los productores, considerados por muchos como imposibles de justificar políticamente cuando los altos precios han disparado los ingresos agrícolas a nuevos niveles. En su lugar, Washington ha aprobado programas de seguros subvencionados para los precios y los ingresos que se basan en gran parte en el modelo de los anteriores pagos anticíclicos y en el Programa de Ingresos Agrícolas Promedio establecido bajo la anterior ley agrícola.10 Como es muy probable que los nuevos esquemas sean clasificados como “amarillos” y los pagos directos eran “verdes”, se podría afirmar que el gobierno se está alejando de la lógica de disociación

Los crecientes planes de ayuda agrícola de China parecen estar concebidos en parte para solventar problemas derivados de la inversión históricamente baja en el sector agrícola. Se trata de un legado, al igual que en muchos países en desarrollo, de la tendencia hasta tiempos muy recientes a establecer impuestos en lugar de subvencionar la agricultura. La ayuda, además, parece estar orientada hacia la reducción de las grandes y crecientes disparidades entre ingresos rurales y urbanos. Aunque en términos absolutos las ayudas agrícolas en China se sitúan de momento próximas al nivel de las subvenciones agrícolas de la UE, hasta la fecha las primeras se han centrado masivamente en el pago de “servicios generales” como infraestructuras, con subvenciones otorgadas también en forma de beneficios desconectados basados en los niveles históricos de producción. Como los aspectos concretos de suministro de este tipo de apoyo varían entre las provincias, el grado real de desconexión parece variar, con un sostén que en diferentes regiones administrativas está vinculado a la producción de uno o más cultivos básicos. Las ayudas agrícolas nacionales de la India también han crecido drásticamente en los últimos años, en particular las subvenciones de entrada y de inversión en los países en desarrollo (en el artículo 6.2 del Acuerdo sobre la Agricultura) que incluye pagos para fertilizantes, riego, electricidad y semillas. La compra de alimentos a precios administrados es asimismo importante en el marco general de políticas del país, con riesgos crecientes de romper techos en ayudas de minimis distorsionantes, como se refleja en la actual controversia sobre las existencias públicas.

10 Véase Smith, V. (2014). The 2014 US Farm Bill: implications for the WTO Doha Round in a post Bali context. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 153-157).

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Los acuerdos comerciales megarregionales sientan las bases para nuevos desarrollos Otra característica llamativa de la reciente evolución del comercio mundial ha sido la aparición de las negociaciones de acuerdos de libre comercio llamados “megarregionales”. Los acuerdos comerciales regionales (ACR) no son un fenómeno nuevo, sin embargo las recientes iniciativas megarregionales se colocan en una dimensión totalmente nueva. Las tres megainiciativas más importantes son la Asociación Transatlántica para el Comercio y la Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés), el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) y la Asociación Económica Integral Regional (RCEP, por sus siglas en inglés), que representan más de tres cuartas partes del producto interno bruto (PIB) mundial y dos tercios del comercio mundial. Como tales, están desarrollando eficazmente la hoja de ruta para los regímenes de regulación comercial del futuro, con resultados que implican una integración más profunda y disciplinas OMCplus o liberalización. Según Ash y Lejarraga, el regionalismo podría evolucionar naturalmente hacia un sistema multilateral global. Además podría ser deseable llevar a cabo un análisis más explícito de las opciones que podrían ayudar a transponer determinadas prácticas emergentes a un código de reglas genuinamente más global. Promover la coherencia y la consistencia en las negociaciones megarregionales y explorar maneras de maximizar las sinergias con el régimen multilateral podría contribuir a reducir los costos de transacción para las empresas, facilitando el laberinto de normas para el legislador y maximizando el bienestar global. Tener en cuenta las lecciones y las mejores prácticas emergentes a nivel regional, por lo tanto, podría alumbrar opciones para el progreso multilateral.11 Esto no quiere decir que ese compromiso deba ser simplemente replicado en el sistema multilateral de comercio. Este proceso tendría necesariamente que tener en cuenta los intereses y las preocupaciones de otros miembros de la OMC, comenzando por los países de bajos ingresos que no participan en estas negociaciones.

Los ejercicios de desgravación arancelaria han sido la pieza central de los esfuerzos OMC-plus para la agricultura, logrando importantes avances en la eliminación de aranceles agrícolas más allá de las concesiones multilaterales vigentes. Curiosamente, los ACR Sur–Sur se han movido más rápidamente y más lejos en la desgravación arancelaria con respecto a los ACR Norte–Sur. Otra área en la que se han producido quizás más amplias medidas OMC-plus concierne a las medidas de exportación. En el momento oportuno, en esta área se podrían emprender esfuerzos multilaterales. Numerosos ACR han desarrollado compromisos sobre impuestos a la exportación que van más allá de los de la OMC. Estos instrumentos se suelen aplicar a materias primas y a otros productos agrícolas, en particular granos básicos, semillas oleaginosas, etc. Cabe destacar que el enfoque regional a la flexibilidad de la disciplina ha supuesto imponer un conjunto de condiciones al uso de excepciones, así que cuando se implementan medidas de exportación estas no afectan a otros miembros y no alteran los precios mundiales. Otros ACR también contienen disposiciones que prohíben el uso de las subvenciones a la exportación de productos agrícolas en el comercio regional.12 Finalmente, en el caso de las normas, en particular respecto a las medidas sanitarias y fitosanitarias y los obstáculos técnicos al comercio, la mayoría de los requisitos OMC-plus están enfocados en mejorar la transparencia. Los ACR tienen el mérito de haber introducido nuevas obligaciones que refuerzan los requisitos de transparencia ex ante y ex post relacionados con la creación y la aplicación de las normas, así como de haber establecido mejores sistemas de información y procesos de consulta basados en la web que incluyen a agentes extranjeros. Como la transparencia revela las características de los bienes públicos (no excluibles y no rivales) parecería plausible que, por lo menos en términos puramente técnicos, la extensión multilateral de estos compromisos se produzca sin coste económico para los países que ya los han implementado a nivel unilateral o regional.13

11 Ibid. This ibid is refering to Smith, it should not be Ash and Lejarraga? 12 Ibid. Same comment that footnote 11. 13 Ibid. Same that 12.

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Negociaciones post Bali sobre agricultura: Octubre 2014 el reto de la actualización de las normas globales de comercio

2. El camino a seguir: posibles elementos de una agenda post Bali Teniendo en cuenta estos cambios fundamentales, pueden contemplarse varias opciones para la elaboración de una significativa agenda post Bali. En primer lugar, para obtener un resultado más significativo en las negociaciones agrícolas es importante tener en cuenta que habrá que abordar un considerable conjunto de asuntos, incluso en otras áreas de negociación, a partir del acceso a los mercados no agrícolas. En segundo lugar, dada la gran diferencia de opiniones entre los miembros de la OMC para superar el actual estancamiento será necesario compartir ideas y explorar nuevas opciones. Finalmente, cualquier planteamiento sobre el camino a seguir tiene que considerar que existe un texto del presidente sobre la mesa que algunos miembros quieren usar como marco de referencia, mientras que otros miembros optarían por un enfoque más flexible de este texto. Una manera de hacerlo es tratar de identificar los puntos clave que deben abordarse para que las negociaciones gocen de un nuevo compromiso e impulso.14 Acceso al mercado Desde el lanzamiento de la Ronda de Doha, las condiciones de acceso al mercado se han caracterizado por una tendencia a la baja en los aranceles aplicados, debido tanto a liberalizaciones unilaterales como también a acuerdos comerciales regionales. Para el mundo en su conjunto, los derechos nación más favorecida (NMF) aplicados se redujeron desde un promedio del 24,6% en 2001 hasta el 18,7% en 2010 y los derechos aplicados, incluidos los aranceles preferenciales, disminuyeron desde el 15,8% hasta el 13,8%. La reducción de los derechos

NMF aplicados fue muy fuerte en los países en desarrollo, desde un promedio de 31,1% hasta el 23,2%, con unos aranceles preferenciales aplicados que disminuyeron hasta el 19,8% en 2010.15 A pesar de esto, Laborde sostiene que el 50% de las ganancias globales del acceso a los mercados y de las reformas de ayuda interna del PDD se originarán a partir del sector agrícola. Dentro del proceso de reforma de la agricultura, el 89% de los beneficios procederá del intercambio de concesiones de acceso al mercado a través de las reducciones en los aranceles. La Declaración de Doha adoptada en 2001 estableció claramente un programa ambicioso para afrontar las principales distorsiones del comercio mundial, sobre todo en los mercados agrícolas.16 Sus fórmulas, aplicadas sin excepciones, se traducirían en un recorte de más del 50% en las tasas aplicadas, desde el 15,5% hasta el 7,5% en los países desarrollados y desde el 13,3% hasta el 11,3% en los países en desarrollo que no son clasificados como países menos adelantados (PMA). 17 Sin embargo, este nivel de ambición ha hecho que las negociaciones resulten más complicadas de lo esperado. La necesidad de lograr un acuerdo políticamente aceptable para los actores nacionales interesados ha llevado a los negociadores a suavizar las disciplinas mediante la introducción de flexibilidades que han socavado la voluntad de concluir la Ronda rápidamente. Estas flexibilidades, por ejemplo productos sensibles y especiales, suponen una reducción de más de la mitad de los recortes arancelarios mundiales, con un efecto particular en los países industrializados donde los recortes se reducirían del 8% al 4,4%. Por el contrario, en los países de ingresos medio-bajos que no son PMA, los recortes se reducirían de 2 a 0,1 puntos porcentuales.

14 Véase Singh, H. (2014). WTO Agriculture negotiations: the way ahead”. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 207-218). 15 Véase Bureau, J. & Jean, S. (2013). Do yesterday’s disciplines fit today’s farm trade? Challenges and possible adjustments for the multilateral trading system”. Documento redactado para la iniciativa E15 de ICTSD. 16 Véase Laborde, D. (2014). Implications of the draft market access modalities on bound and applied tariffs. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 87-101). 17 Esto es en parte debido a las principales características de la fórmula en sí, es decir, recortes menores y umbrales de nivel mayores, y al mayor excedente de consolidación en muchos países en desarrollo (la diferencia entre el máximo arancel “consolidado” y el arancel real aplicado).

7

A pesar de esto, el promedio de los aranceles agrícolas aplicados para la UE, EE.UU. y Japón se reduciría en un 26%; una cifra bastante impresionante teniendo en cuenta que una gran parte de las importaciones se realizan bajo acuerdos preferenciales. Mientras

que Brasil y la India no tendrían que emprender reducciones efectivas, China, con un excedente de consolidación casi nulo, puede que tenga que reducir los tipos aplicados, incluso después de acogerse a todas las flexibilidades.18

Figura 1. Consecuencias de las modalidades del PDD en los aranceles agrícolas de la OMC. Consecuencias potenciales de los aranceles aplicados de media ponderada en la importación (incluidos los regímenes preferenciales) 20 15

14,6

15,5 13,3 11,3

11,9

13,2 11,1

9

10

7,5

5 0 Base rate

All countries

Post formula without flexibilities

High income countries

Post formula with flexibitities

Low-Middle inc. countries (no LDCs)

Fuente: Véase Laborde, D. (2014). Implications of the draft market access modalities on bound and applied tariffs. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 87-101).

En general, lograr un equilibrio entre las restricciones políticas y la ambición inicial de la Ronda sigue siendo una tarea difícil. Laborde sostiene que los costos políticos de un acuerdo para aumentar el acceso al mercado podrían reducirse sustancialmente mediante un plan de recortes proporcionales en lugar de fórmulas de reducción de aranceles progresivas. Como destaca Singh, un enfoque similar ya figuraba en la nota 2 del texto de la Presidencia de agosto de 2007, que sugería una reducción general del 36% con una reducción mínima del 15% en cada línea, siguiendo el modelo de la Ronda Uruguay.19 Singh sostiene, además, que los futuros progresos realizados en mega tratados de libre comercio podrían facilitar más aún el compromiso, particularmente a la luz de las tendencias esperadas en las importaciones resultantes del crecimiento de la clase media en las economías emergentes.

Si los miembros de la OMC tuvieron en cuenta esa realidad y la utilizaran para ir hacia adelante a partir de lo que parece haber sido un consenso inicial sobre asuntos como concesiones de acceso al mercado de la India, podrían conseguir sentar una base para avanzar, por ejemplo, explorando la posibilidad de introducir contingentes arancelarios para determinados productos sensibles en China como parte de un acuerdo más amplio. Otra cuestión crítica concierne al mecanismo de salvaguardia especial (MSE). En este caso, Morrison y Mermigkas demuestran que la incidencia de “aumentos de las importaciones” ha cambiado significativamente desde principios de la década del 2000, lo que refleja el cambio desde un contexto de precios bajos y relativamente estables hacia el nuevo contexto de mercado de precios más altos y posiblemente más volátiles.

18 Véase Laborde, D. (2014). Implications of the draft market access modalities on bound and applied tariffs. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 87-101). 19 La nota decía: “A la espera de alcanzar un acuerdo definitivo sobre este aspecto de las modalidades, los Miembros tal vez desean considerar el enfoque al que se alude en el “documento de retos” del Presidente en el sentido de que un enfoque básico análogo al de la Ronda Uruguay podría suponer un recorte global del 36 por ciento para los países en desarrollo Miembros, con un recorte mínimo del 15 por ciento en cada línea…”

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Negociaciones post Bali sobre agricultura: Octubre 2014 el reto de la actualización de las normas globales de comercio

Aunque como era de esperar, las depresiones de los precios bajaron a cero en la mayoría de los grupos de productos básicos estudiados entre 2004 y 2011, es interesante observar que la incidencia de los aumentos de volumen también se ha reducido significativamente. Sin embargo, la reducción de la incidencia de los aumentos de volumen refleja aumentos significativos de las importaciones a un ritmo más constante y no es el resultado de niveles más bajos de importaciones o de tasas de crecimiento de las importaciones más bajas.20

análisis sugiere que los patrones de importación y por lo tanto la eficacia de los diferentes niveles de activación pueden diferir de forma significativa en función de los grupos de países. Dada su dependencia de las importaciones de alimentos relativamente alta como proporción del consumo total, es probable que los aumentos repentinos en algunos PMA y economías pequeñas y vulnerables no causen desviaciones significativas de la media móvil. Para estos países podría ser apropiado un menor volumen de activación con mayor sensibilidad.21

Lo anterior no implica que no se necesite un MSE. Como se mencionó anteriormente , los precios ahora tienden a ser más volátiles y se prevé que sigan así, dando peso a las llamadas para mantener un instrumento simple, robusto y eficaz como parte de un eventual acuerdo de Doha.

Ayuda interna Tras mostrar una tendencia a la baja, los pagos de ayuda interna fuera de la caja verde en la Unión Europea, EE.UU. y Japón se encuentran actualmente en niveles de entre 5% y 8% del valor de la producción, un nivel mucho más bajo que lo observado en el periodo base 1986-1988 de la Ronda Uruguay (ver figura 2).

Además, los precios podrían bajar en el futuro, por lo que mantener un “mecanismo de seguridad” es importante para muchos países en desarrollo. El

Figura 2. El apoyo fuera de la caja verde desciende en los grandes países... 35% EU

Japan

Russia

United States 30% 25% 20% 15% 10% 5%

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

0%

Nota: La ayuda fuera de la caja verde incluye toda ayuda MGA (MGA de minimis y MGA Total Corriente) y toda ayuda de caja azul. Calculado de las notificaciones.

20 Véase Morrison, J. & Mermigkas, G. (2014). Import surges and the special safeguard mechanism in a changing global market context. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 103-111). 21 Ibid.

9

Según Brink, las reducciones en la ayuda fuera de la caja verde se explican por cambios en las políticas, algunos de los cuales conciernen a precios administrados, lo que redujo el apoyo medido (por ejemplo, Japón) o lo desplazaron a la caja verde (por ejemplo, la UE), mientras que algunos pagos se redujeron al tiempo que los precios de mercado aumentaron (por ejemplo, EE.UU.).

Son subsidios a los insumos (Indonesia), principalmente subsidios a los insumos (India) o principalmente subsidios a la inversión (Brasil). China no puede acceder a la exención del artículo 6.2. Hasta 2008, Brasil, China e Indonesia habían incrementado la ayuda fuera de la caja verde entre el 2 y el 4% del valor de la producción agrícola y la India la había elevado al 16% (véase figura 3). El nivel de Brasil luego alcanzó el 5% en 2010, antes de disminuir. Como consecuencia de estas tendencias, Brink sostiene que ahora los niveles de apoyo fuera de la caja verde expresados como porcentaje del valor de la producción se superponen en gran parte entre grandes países desarrollados y grandes países en desarrollo. 22

China, Brasil, India e Indonesia, por el contrario, muestran un patrón de aumento de las tendencias a largo plazo, aunque los tres últimos experimentan reducciones significativas en los últimos dos años registrados. Toda ayuda de Indonesia fuera de la caja verde, la casi totalidad de la ayuda de India y alrededor de un tercio de la de Brasil consisten en subsidios del artículo 6.2 del Acuerdo sobre la Agricultura.

Figura 3. ...mientras que el apoyo fuera de la caja verde aumentó en Brasil, China, India e Indonesia 16% Brazil

China

India

Indonesia 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2%

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

0%

Fuente: Brink, L. (2014). Evolution of trade-distorting domestic support. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 139-146).

22 Véase Brink, L. (2014). Evolution of trade-distorting domestic support. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 139-146).

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Como se destacó anteriormente, uno de los principales problemas que surgen en el mercado y en las políticas actuales es que EE.UU. podría correr el riesgo de proporcionar un apoyo mayor del discutido previamente en las negociaciones23.24

la ayuda se enfrentara a un aumento de las importaciones –algo parecido a un mecanismo de salvaguardia.

Algunos países exportadores de productos agrícolas, sin embargo, son reticentes a la hora de diluir el proyecto de disciplinas propuesto por EE.UU. y además pretenden que se establezcan requisitos más estrictos para la ayuda interna en China y en la India. Al mismo tiempo, estos y otros países en desarrollo se oponen a nuevos cambios que reducirían las opciones de política interna a su disposición en el borrador de texto actual.25

Otras opciones podrían inspirarse en las ideas, aunque no en las exactas disciplinas, subyacentes a las flexibilidades previstas en el anexo VII y el artículo 27.4 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (SMC). Los negociadores podrían explorar, por ejemplo, la posibilidad de lograr un consenso en torno a un modelo que retendría los niveles de minimis propuestos en el último borrador para los países en desarrollo más grandes, siempre y cuando no se viole el umbral definido en términos absolutos.

La conciliación de estos puntos de vista supondría enfoques innovadores. Singh sugiere algunas soluciones, entre ellas cambios en el período de referencia para la ayuda interna global causante de distorsión del comercio (AGDC). Estos cambios podrían combinarse con una cantidad de AGDC que se permitiría aumentar si el país que proporciona

Esto podría combinarse con un largo período de aplicación, mientras que la ayuda causante de distorsión del comercio se suprimiría paulatinamente antes de lograr acordarse sobre un nuevo nivel mínimo. Tales flexibilidades para las economías emergentes podrían estar vinculadas a un aumento de las AGDC para las economías

23 post Bali 24 Véase Smith, V. (2014). The 2014 US Farm Bill: implications for the WTO Doha Round in a post Bali context. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 153-157). 25 Véase Singh, H. (2014). WTO Agriculture negotiations: the way ahead”. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 207-218).

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Esto podría ser un enfoque práctico a adoptar si los países tuviesen la intención de mantener sus programas de apoyo a los precios pero sin el objetivo de absorber gran parte de su producción interna. Al hacerlo, los países podrían legítimamente rendir cuentas solo de la cantidad efectivamente adquirida y mantener su medida global de ayuda (MGA) bajo el umbral de minimis del 10%. Esta opción no requiere ningún cambio en las reglas vigentes e incluso podría permitir que los países aumentaran sus niveles de contratación.28

desarrolladas. Si las AGDC para las economías desarrolladas se incrementaran, por ejemplo, en un 10% en el borrador, no habría ningún cambio en las actuales condiciones para la ayuda de minimis en los grandes países en desarrollo. Sin embargo, si las AGDC para las economías desarrolladas no se incrementan podría contemplarse una disminución del 10% en el nivel de ayuda de minimis a los países en desarrollo, en el caso de que estos miembros superen un umbral definido en términos absolutos. Con respecto al uso de precios administrados para la compra de alimentos a fin de mantener las reservas públicas, Montemayor analiza posibles opciones para una solución permanente que pueda atender las preocupaciones de los países en riesgo de incumplir sus umbrales de minimis, así como las preocupaciones de sus socios comerciales. Su análisis, basado en una serie de simulaciones que abarcan un conjunto de países que actualmente se acogen a estos programas, sugiere que los países podrían establecer un límite al alcance de su programa de apoyo a los precios, como se sugiere en la resolución del Órgano de Apelación sobre el caso coreano de la carne26.27

Si esta opción no consigue atender las preocupaciones de algunos países, entre las alternativas menos contenciosas figuraría permitir el uso de dólares estadounidenses en la notificación de precios y valores monetarios en el cálculo de la MGA y equiparar la producción elegible solo a la parte de la producción local que se haya comercializado. Una tercera opción podría consistir en eximir a determinados países en desarrollo de los umbrales de minimis siempre y cuando su contratación real no supere un determinado porcentaje de la producción local. Esto podría atender a las preocupaciones de países con programas de adquisición pequeños que, al parecer, contribuyen muy poco a las distorsiones del mercado. Finalmente, se podrían explorar otras opciones también, como redefinir los precios exteriores de referencia, por ejemplo utilizando una media móvil de tres o cinco años para los precios internacionales, o ajustarlos a la inflación mediante índices de precios del productor. Esto, no obstante, podría ser difícil de conseguir ya que contraviene a la naturaleza “fija” de los precios de referencia. Por último, los países en desarrollo tienen la opción de convertir sus programas de adquisición a las medidas de la caja verde, eliminando por completo los precios administrados y simplemente adquiriendo los productos alimentarios a precios de mercado.29 Por otra parte, los miembros de la OMC podrían opinar que si el precio administrado es igual o

26 27 DS161. Corea-Medidas que afectan a las importaciones de carne vacuna fresca, refrigerada y congelada. 28 See Montemayor, R. (2014). Market price support in large developing countries. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 147-152). 29 Ibid

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inferior al precio de mercado no tendría que ser considerado como apoyo a los precios y por lo tanto podría considerarse compatible con la caja verde. Medidas de Caja Verde Como se destacó anteriormente, desde el final de la Ronda Uruguay los proveedores tradicionales de ayudas agrícolas han reducido su ayuda distorsionadora del comercio. Esta es una tendencia que a menudo va acompañada de un aumento proporcional de las subvenciones de la caja verde. Al mismo tiempo, la ayuda de la caja verde ha crecido constantemente en una serie de economías “emergentes” como China o la India. Como consecuencia, los pagos de la caja verde hoy en día representan por lejos el mayor porcentaje de ayudas agrícolas globales, aunque con grandes diferencias en la composición de dichos pagos entre miembros de la OMC30,31 y como una proporción cada vez mayor de las subvenciones se notifica como caja verde el mantenimiento de la naturaleza no-distorsionante de la categoría es cada vez más importante. Mientras que los arquitectos del Acuerdo sobre la Agricultura tenían la clara intención de animar a los gobiernos a abandonar medidas que distorsionen el comercio, las investigaciones han demostrado que incluso las políticas aparentemente más desconectadas tienden a tener alguna repercusión en el comercio y, con el rápido aumento del gasto de la caja verde en algunas partes del mundo, incluso un pequeño impacto comercial por dólar ya no puede ser pequeño si se multiplica por un gran número de dólares. El borrador del texto “modalidades” de 2008 contiene una serie de propuestas encaminadas a fortalecer o refinar criterios existentes basados en la experiencia adquirida hasta hoy. Estos deben ser perseguidos e implementados como parte de un posible paquete de Doha. Sin embargo, la cuestión de si una medida tiene más de un efecto mínimo

sobre el comercio y la producción es una cuestión empírica que difícilmente puede evaluarse ex ante. En el largo plazo sería prudente prever algunos enfoques alternativos. De acuerdo a Hepburn y Bellmann, este enfoque podría consistir en una distinción entre los “pagos para bienes públicos” y la “ayuda a la renta”. Se trata de medidas que pretenden corregir las persistentes fallas del mercado o asegurar el suministro de bienes públicos como la conservación de la biodiversidad, la mitigación del cambio climático, el desarrollo de infraestructuras y la investigación y el desarrollo que podrían requerir la intervención a largo plazo del gobierno. Aunque el impacto resultante sobre la producción y el comercio fuera limitado, no existiría una lógica clara para restringirlos mientras las fallas en el mercado persistan. Por otra parte, las medidas encaminadas fundamentalmente a proporcionar ayuda a la renta de los agricultores podrían necesitar de algún tipo de limitación o umbral. Aunque puedan desempeñar un papel fundamental para facilitar las reformas compensando los efectos negativos en los ingresos resultantes de los recortes a las medidas más distorsionantes, estas medidas no pueden ser proporcionadas de forma permanente y deberían ser limitadas en el tiempo. Limitar estos pagos aliviaría las preocupaciones sobre el cambio de caja y garantizaría una mayor paridad entre gobiernos con altos ingresos fiscales y gobiernos con ingresos más bajos.32 Competencia a la exportación: potencial para un compromiso Según Díaz-Bonilla y Harris, la tendencia general de subvenciones a la exportación está disminuyendo, a pesar de los casi US$ 500 millones de subvenciones a la exportación todavía repartidos entre 2011 y 2012, principalmente en la UE, Canadá y Suiza. Al mismo tiempo, 20 miembros de la OMC informaron de la existencia de 77 empresas

30 31 Por ejemplo, la UE centra en gran medida su ayuda en pagos directos, básicamente a través de ayuda a los ingresos desconectada, mientras que Estados Unidos privilegia la ayuda alimentaria interna, especialmente mediante su Programa Cupones para Alimentos. China, por otro lado, pone mucho más énfasis en servicios de infraestructura, servicios de extensión, investigación o control de plagas y enfermedades, mientras que la India prioriza el mantenimiento de existencias pública para fines de seguridad alimentaria. 32 Véase Hepburn, J. & Bellmann C. (2014). The future of green box measures. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 167-180).

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comerciales del Estado (ECE) exportadoras de productos agrícolas.33 Si bien algunas de las importantes ECE operadas por países desarrollados se han reformado o están en proceso de ser reformadas, como la Canadian Wheat Board, la presencia de ECE parece más importante en los países en desarrollo.

Con respecto a la ayuda alimentaria, Clay sostiene que está apareciendo un nuevo entorno de políticas de ayuda alimentaria internacional o asistencia alimentaria, mientras países desarrollados y en desarrollo siguen replanteando la agenda de seguridad alimentaria post crisis global.

La reducción del uso de subvenciones a la exportación ofrece claramente la posibilidad de unificar finalmente el tratamiento reservado a las subvenciones a la exportación, eliminando el tratamiento especial del Acuerdo sobre la Agricultura.

La ayuda alimentaria, no obstante, parece tener cada vez menos éxito a la hora de abordar y gestionar los riesgos agudos de inseguridad alimentaria. Una de las razones reside en la disminución de los niveles de ayuda. En este escenario, Clay sugiere que una “caja de seguridad” simplificada podría ser apropiada para evitar que se obstaculice la asistencia humanitaria urgente.

El borrador del texto “modalidades” de 2008 ofrece un patrón para ello. Las subvenciones a la exportación agrícola deberían ser prohibidas y el sistema unificado bajo el Acuerdo SMC. El texto de 2008 proporciona asimismo un patrón adecuado para créditos a la exportación, garantías de exportación y seguros.

En segundo lugar, hay que lograr un equilibrio para facilitar la seguridad alimentaria nacional, especialmente en los PMA, evitando al mismo tiempo restricciones a la exportación de asistencia humanitaria.

Para Díaz-Bonilla y Harris, sin embargo, el tratamiento de las ECE en el borrador de 2008 puede requerir más reflexión. En primer lugar, en los países desarrollados las ECE están exentas de la obligación de poner fin a los monopolios si el producto exportado no representa más del 0,25% del comercio total mundial de productos agrícolas en el período base 2003-2005. El porcentaje podría parecer mínimo, pero puede representar entre un 8 y un 12% del comercio mundial de productos individuales como el trigo, el maíz o la soja. Podrían ser necesarios otros ajustes para el desarrollo de las ECE34.35 Las reformas también podrían ser necesarias con el fin de aumentar la transparencia y mejorar las notificaciones de la OMC acerca de las ECE que no operan en condiciones comerciales, pero que requieren de confidencialidad comercial. Por último, sería oportuno analizar más a fondo la necesidad de cubrir las ECE importadoras.36

La OMC, junto con otros foros análogos como el G-20, debe persistir en sus esfuerzos para acordar principios voluntarios con revisiones regulares entre pares para evitar toda restricción a la ayuda humanitaria. Por último, el proyecto de disciplinas del PDD (Anexo L) sigue siendo pertinente como elemento clave para la futura gobernanza de la ayuda alimentaria internacional, en la medida en que reconoce la necesidad de minimizar el riesgo enlazado a la ayuda alimentaria, convirtiéndose en un motor para la gestión de los excedentes transitorios. En general, tal y como señala Singh, el proyecto actual de modalidades no se ha puesto realmente en tela de juicio, aunque pueda necesitar algunos ajustes. Por lo tanto, la competencia a la exportación debería ser llevada al centro del escenario y los esfuerzos para dirigirla deberían ser comenzados. Esto proporcionará un gran impulso hacia un mayor compromiso, fidelidad y confianza en un sistema donde actualmente estos elementos están ausentes.37

33 Los países con más empresas comerciales del Estado son China (25), India (14) y Colombia (14). 34 35 El texto del proyecto de modalidades de 2008 permitió a los países en desarrollo mantener las ECE con poderes de monopolio “para preservar la estabilidad de los precios al consumo internos y garantizar la seguridad alimentaria”. Si esos no eran los objetivos, podrían mantener el poder de monopolio incluso si su participación en las exportaciones mundiales del producto(s) agrícola(s) fuera inferior al 5% durante tres años consecutivos. Este porcentaje, sin embargo, parece bastante significativo. 36 Véase Díaz-Bonilla, E. & Harris, J. (2014). Export subsidies and export credits. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 115-121). 37 Véase Clay, E. (2014). Trade policy options for enhancing food aid effectiveness: revisiting the draft Doha deal. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 123-135).

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Restricciones a la exportación: las disciplinas podrían limitar el daño

incluso ante un acuerdo de la OMC con ambiciones relativamente bajas.

Aunque se emplean a menudo en caso de escasez de alimentos, las restricciones a la exportación pueden contribuir significativamente a exacerbar los efectos negativos de las alzas de precios para la seguridad alimentaria. Esto mediante la reducción de la capacidad de los consumidores pobres de los países importadores de alimentos para acceder a una alimentación adecuada a precios asequibles.

En este escenario, y considerando las posturas negociadoras, dos opciones parecen ser realistas. Según Clay, un primer paso podría consistir en que los alimentos queden exentos de restricciones a la exportación o impuestos en los casos en que sean adquiridos por organismos internacionales para distribuirlos de forma no comercial con fines humanitarios. El impacto en los volúmenes comerciales y en los precios de mercado sería marginal, mientras que los beneficios en términos de cantidad de alimentos que estas organizaciones podrían distribuir en virtud de sus limitaciones financieras relativamente rígidas serían considerables.

A mediano plazo, estas restricciones vulneran la confianza en los mercados internacionales como fuente segura de alimentos. Además, disminuyen la propensión a invertir en la agricultura en los países exportadores, donde existe una ventaja competitiva en la producción. Por último, en ausencia de una cooperación internacional, sus efectos competitivos se compensan parcialmente reduciendo significativamente la eficacia de estas políticas para contener los precios nacionales.38 Las restricciones a la exportación agrícola son un ámbito de políticas insuficientemente regulado dentro de la OMC. Al mismo tiempo, lograr consenso político en esta área sigue siendo particularmente complejo. Teniendo en cuenta esta realidad y asumiendo un efecto de tracción en las negociaciones post Bali, Anania argumenta que se podrían incluir los cambios en las normas

Una segunda opción, relativamente más ambiciosa dejaría las disciplinas actuales intactas, pero las haría aplicables aclarando algunos de los términos clave utilizados como “temporalmente”, “prevenir”, “aliviar”, “escasez aguda” o “esencial”, combinadas con obligaciones de transparencia y notificación más estrictas.39 A más largo plazo, reformas más ambiciosas podrían simplemente prohibir impuestos y restricciones a la exportación y luego definir un conjunto de excepciones limitadas a los países en desarrollo, circunscritas en cuanto a su duración y cobertura

38 Véase Anania, G. (2014). Export restrictions and food security. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 183-192). 39 Ibid.

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de productos y basadas en criterios transparentes, por ejemplo un aumento significativo de los precios internos y un aumento significativo de las exportaciones. Finalmente, una opción maximalista supondría introducir simetría plena en las disciplinas de la OMC que regulan las restricciones de importación y exportación. Esto incluiría una “arancelización” de restricciones que no sean impuestos, o bien su sustitución con impuestos a la exportación equivalentes, juntos con compromisos de reducción. Una cláusula de salvaguardia especial haría posible la introducción de un impuesto a la exportación por encima del nivel máximo permitido durante tiempo limitado y bajo circunstancias especiales. Para garantizar los volúmenes mínimos de exportación se podrían introducir cuotas de exportación a tipos reducidos, definidas como porcentaje de producción nacional en un período de referencia y administradas sobre una base NMF40.41 Por último, los países en desarrollo gozarían de un trato especial y diferenciado, períodos de implementación más largos, exención de la reducción de impuestos, introducción de tipos de impuestos vinculados en su lugar y cuotas de impuestos menores.42 Algodón: necesario un nuevo enfoque El algodón sigue siendo un símbolo de la dimensión de desarrollo del PDD. Según Imboden, después de Bali podría ser necesario un nuevo enfoque tanto para revitalizar las conversaciones como para reflejar importantes cambios en el mercado mundial del algodón, manteniendo al mismo tiempo los objetivos de la iniciativa C-4.43 En primer lugar, desde el lanzamiento de la iniciativa del algodón, los precios se han

duplicado y se espera que se mantengan en niveles relativamente aceptables en el futuro. En segundo lugar, los actores en el mercado internacional de algodón han cambiado drásticamente: India, que era un importador neto de algodón crudo en 2002, es ahora el segundo mayor exportador en el mundo; China se ha consolidado como país decisor del precio en el mercado internacional de algodón y se ha convertido en el mayor productor de algodón del mundo; EE.UU. está sufriendo una disminución a largo plazo en la producción y en la productividad de algodón, aunque sigue siendo el mayor exportador de algodón crudo; y la producción de algodón de la UE se ha vuelto insignificante, aun cuando sigue proporcionando las mayores subvenciones por unidad.44 Las políticas de algodón también han evolucionado. Recientes cambios en las políticas de la UE garantizan más flexibilidad a sus Estados miembros para reintroducir pagos relacionados con la producción. Por otra parte, la nueva Ley Agrícola de EE.UU. probablemente reducirá las subvenciones al algodón, lo que junto a los altos precios de algunos productos en competencia, en particular las materias primas para biocombustibles, indica que es probable que la producción de algodón estadounidense continúe disminuyendo. China, en cambio, se ha convertido en el país que más apoyos brinda deal algodón en términos absolutos, aunque no está claro qué parte de esas subvenciones son de caja verde, la producción de algodón en China sigue siendo en gran medida aislada de los precios internacionales.45 Considerando estos cambios, Imboden sostiene que las posibles opciones consistirían en la consolidación de los actuales recortes en apoyo a la UE y a EE.UU., reduciendo aún más estas ayudas y en el compromiso de abstenerse a la hora de introducir nuevas subvenciones a la exportación o préstamos a la comercialización.

40 41 Bajo ciertas circunstancias, a los países se les permitiría no substituir una restricción a la exportación existente con un impuesto a la exportación equivalente; Sin embargo, en este caso, los volúmenes mínimos de exportación tendrían que ser mayores que en otros casos. 42 Véase Anania, G. (2014). Export restrictions and food security. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 183-192). 43 Países de la iniciativa C-4 (Algodón-4), lanzada en 2003: Benín, Burkina Faso, Chad y Malí. 44 Véase Imboden, N. (2014). How to re-invigorate the cotton Issue at the WTO: generate ideas, spin proposals, weave solutions and avoid stocks. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 195-203). 45 Ibid.

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China podría limitar sus subvenciones, independientemente de su clasificación dentro de la OMC, a la cantidad media otorgada en el período 2000-2005, un período de precios relativamente bajos. India podría limitar sus subvenciones al algodón a la cantidad otorgada a otros cultivos en competencia y se abstendría de imponer restricciones a la exportación. Finalmente, todos los países garantizarían acceso al mercado sin impuestos y cuotas a los productores de algodón de PMA.46 Transparencia, vigilancia y el papel del Comité de Agricultura El control de las obligaciones por parte del Comité de Agricultura ha generado una cantidad considerable de información sobre las políticas agrícolas. Sin embargo, los años de experiencia en la aplicación del Acuerdo sobre la Agricultura han revelado inconsistencias entre los miembros en sus notificaciones, la necesidad de aclarar ciertas normas, la falta de cumplimiento y graves carencias en los requisitos de transparencia. Para enumerar solo algunos de los problemas identificados hasta la fecha se puede mencionar la categorización de la ayuda a las primas de seguros de los cultivos y de otras subvenciones como no específicas del producto cuando para el agricultor la ayuda es específica del producto; la falta de una definición clara de las subvenciones del artículo 6.2; la medida del apoyo a los precios de mercado, incluyendo el uso de precios administrados, precios de referencia y cantidades elegibles; el hecho de que, bajo la caja verde los países tienen que rendir cuenta de los gastos incluidos en las 12 categorías principales del Anexo 2, pero no están obligados a explicar o justificar su clasificación; o la supervisión de restricciones a la exportación o subvenciones a los biocombustibles.47 Para Josling, la mejora más inmediata de la transparencia se obtendría adoptando las propuestas del Anexo M del Proyecto de Modalidades de Doha. Aunque fue negociado como parte de un paquete no hay razón para que no pueda ser considerado individualmente. La propuesta no

implica cambios en las normas nacionales y no parece favorecer a ningún país sobre los demás, simplemente, sustituiría las vagas obligaciones en el artículo 18 con requisitos más detallados. Una mayor coordinación dentro de la OMC también podría mejorar la transparencia y reducir la duplicación de actividades. Las notificaciones de subvenciones efectuadas bajo el Acuerdo SMC tienen mucho en común con las efectuadas con la ayuda interna en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura. Las notificaciones de SCM son más descriptivas y carecen de algunos elementos estructurales de las tablas del Acuerdo sobre la Agricultura. Podría ser oportuno combinar las dos notificaciones y permitir a cada comité examinar el informe combinado desde sus diferentes puntos de vista. Más allá de las notificaciones, Ahmad y Bahalim insisten en la necesidad de fortalecer la labor del Comité de Agricultura (CA) y particularmente su función deliberativa. Además de vigilar el cumplimiento de las disciplinas de la OMC, el CA tendría que ser un lugar donde los Miembros de la OMC tengan la posibilidad de consultar con los demás sobre todos las facetas del Acuerdo sobre la Agricultura. Como lugar para debatir, puede no tener la capacidad para juzgar, pero debería ayudar a los participantes a comprender sus respectivos desafíos. El CA ya tiene un mandato como foro de consulta y está orientado a la implementación. La cláusula de paz ofrecida en Bali a los países en desarrollo que podrían estar violando sus compromisos de MGA se basa en la transparencia, en la responsabilidad y en la autorización expresa del CA. En términos más simples, si un miembro quisiera incumplir las normas de la OMC para abordar las necesidades de seguridad alimentaria debería consultarlo con otros Miembros, proporcionar una gran cantidad de información, notificar por adelantado que tiene la intención de hacerlo y asegurarse de que esto no suponga una distorsión del comercio o un peligro para la seguridad alimentaria.

46 Ibid. 47 Véase Josling, T. (2014). Transparency and monitoring in agricultural trade: policy options for the post Bali Agenda. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 223-228).

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Este conjunto de condiciones bastante sencillas podría permitir a los países infringir la letra, pero no el espíritu de las normas de la OMC. Todo podría ser supervisado e implementado mediante organismos y normas existentes, lo que probablemente alentará el cumplimiento de los requisitos de notificación. Extender ulteriormente este principio, en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura podría permitir a la OMC avanzar, fortalecer el CA y abordar la seguridad comercial y alimentaria, evitando ser atrapado en las compensaciones políticas que a menudo marcan las negociaciones multilaterales.48

3. Conclusión Las instrucciones que los ministros de comercio dieron a los negociadores en Bali, consistente en preparar “un programa de trabajo claramente definido sobre los asuntos pendientes del Programa de Doha para el Desarrollo” es una oportunidad importante. Podría permitir a los miembros de la OMC intentar dar los primeros pasos hacia la actualización de las normas mundiales sobre el comercio de manera que estas puedan hacer frente a los nuevos retos de la alimentación y de la agricultura. También podría permitir a los negociadores avanzar abordando una serie de problemas pendientes que, desde décadas minan la inversión en la agricultura, especialmente en los países más pobres del mundo, con consecuencias en los medios de subsistencia agrícolas y en el desarrollo rural. A pesar de las repetidas alarmas sobre las amenazas que encara, la OMC ha demostrado ser

relativamente contundente. El marco de normas y mecanismos de solución de controversias de los cuales la institución es custodia ha sorteado muy bien los dramáticos cambios en el panorama económico de las últimas dos décadas, mientras que grandes actores de los mercados alimentarios y agrícolas como China y Rusia se han unido a la lista de países, a menudo mucho más pequeños, que han expresado su deseo de entrar en la organización. Los negociadores, sin embargo, no deben descuidarse y confiar en la solidez de la institución y del conjunto de normas que supervisa. Como cualquiera estructura de gobernanza global, sus reglas y procesos de toma de decisiones requerirán mantenimiento e inversión constante para que las instituciones nacionales en los países cuyos gobiernos son miembros puedan seguir considerándolos legítimos y creíbles. Al mismo tiempo, los mercados agrícolas serán probablemente puestos bajo una creciente presión en los próximos años, con una población mundial cada vez más grande y próspera que requiere más bienes alimenticios y agrícolas (y más variados) en una época en la que el cambio climático aumenta la prevalencia de eventos climáticos extremos que afectan la agricultura y alteran directamente la capacidad productiva de varias zonas ecológicas. En este contexto, las negociaciones post Bali podrían permitir a los gobiernos dar el primer paso necesario para garantizar que el sistema mundial de comercio esté mejor preparado para hacer frente a los desafíos del mundo del mañana, mediante la creación de un marco de normas de comercio agrícola más eficiente, equitativo y sostenible.

48 Véase Ahmad, M. & Bahalim, A (2014). Strengthening the deliberative function of the regular committee on agriculture. En R. Meléndez, C. Bellmann y J. Hepburn (Eds.), Abordar la agricultura en el contexto post Bali: una colección de ensayos breves (pp. 229-234).

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Negociaciones post Bali sobre agricultura: Octubre 2014 el reto de la actualización de las normas globales de comercio

Cita: ICTSD; (2014); Negociaciones post Bali sobre agricultura: el reto de la actualización de las normas globales de comercio; Programa de ICTSD sobre Comercio de Productos Agrícolas y Desarrollo Sostenible; Nota informativa; Centro Internacional para el Comercio y Informaciones sobre el Centro Internacional para el Comercio y Desarrollo Sostenible, www.ictsd.org Fundado en 1996, el Centro Internacional para el Comercio y el Desarrollo Sostenible (ICTSD) es un think-and-do-tank independiente con sede en Ginebra, Suiza, con operaciones en todo el mundo, y con personal destacado en Brasil, México, Chile, Senegal, Canadá y Rusia, y una primera oficina regional en Beijing, China. ICTSD pretende influir en el sistema de comercio internacional para que avance hacia la meta del desarrollo sostenible proporcionando información, redes, diálogo, investigaciones específicas y creación de capacidad a los interesados en políticas comerciales. ICTSD coimplementa todos sus programas a través de socios y una red global de cientos de académicos, investigadores, ONG, legisladores y grupos de reflexión en todo el mundo. ICTSD agradece la contribución de sus donantes en el apoyo a este proyecto. Asimismo ICTSD agradece el apoyo de los donantes principales y temáticos, incluidos el Departamento Británico para el Desarrollo Internacional (DFID), la Agencia Sueca de Desarrollo Internacional (SIDA); Dirección General de Cooperación para el el Desarrollo de los Países Bajos (DGIS); el Ministerio de Relaciones Exteriores de Dinamarca; el Ministerio de Relaciones Exteriores de Finlandia; el Ministerio de Relaciones Exteriores de Noruega; AusAID de Australia; y Oxfam Novib. ICTSD agradece los comentarios y opiniones sobre la presente nota informativa. Favor de enviarlos a jhepburn [at] ictsd.ch Copyright © ICTSD, 2014. Se invita a los lectores a citar este material para fines educativos y sin fines de lucro, siempre y cuando se cite la fuente. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons de Atribución-NoComercial-SinDerivar 4.0 Internacional. Para ver una copia de esta licencia visite https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/ o envíe una carta a Creative Commons, 171 Second Street, Suite 300, San Francisco, California, 94105, USA. ISSN 1817 356X