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SESIONES EXTRAORDINARIAS 2014
ORDEN DEL DÍA Nº 1848 Impreso el día 26 de febrero de 2015 Término del artículo 113: 9 de marzo de 2015
COMISIÓN PARLAMENTARIA MIXTA REVISORA DE CUENTAS SUMARIO: Pedido de informes al Poder Ejecutivo sobre las medidas adoptadas para regularizar las situaciones observadas por la Auditoría General de la Nación, en el estudio especial que dedica al relevamiento de las contingencias con probable impacto en la deuda pública originada en juicios y avales del sector público nacional al 31/12/2008. (315-S.-2014.) Buenos Aires, 10 de diciembre de 2014. Al señor presidente de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación. Tengo el honor de dirigirme al señor presidente a fin de llevar a su conocimiento que el Honorable Senado, en la fecha, ha sancionado el siguiente Proyecto de resolución El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación RESUELVEN:
1. Dirigirse al Poder Ejecutivo nacional solicitándole informe sobre las medidas adoptadas a fin de regularizar las situaciones observadas por la Auditoría General de la Nación en el estudio especial que dedicara al relevamiento de las contingencias con probable impacto en la deuda pública originada en juicios y avales del sector público nacional al 31 de diciembre de 2008. 2. Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional y a la Auditoría General de la Nación, juntamente con sus fundamentos. Saludo a usted muy atentamente. Gerardo Zamora. Juan H. Estrada.
FUNDAMENTOS La Auditoría General de la Nación (AGN) efectuó un estudio especial aprobado por resolución AGN 258/13, sobre el relevamiento de contingencias fiscales originadas en juicios contra el Estado nacional y los avales otorgados por la Secretaría de Hacienda al 31 de diciembre de 2008. El trabajo tuvo como objeto el relevamiento de las contingencias fiscales originadas en juicios contra el Estado nacional y los avales otorgados por la Secretaría de Hacienda (SH) al 31 de diciembre de 2008. Los aspectos analizados fueron: –Cuantificación de casos y montos originados en juicios contra el Estado nacional, y –Estado de situación de los avales otorgados por la Secretaría de Hacienda. En el apartado “Aclaraciones previas”, la AGN hace saber que: –Debido a la amplitud de la litigiosidad en contra del Estado, el estudio especial fue efectuado sobre la base de información sobre juicios con sentencias firmes y sentencias apelables. En consecuencia no se tuvo en consideración el segmento de las demandas sin sentencia. –En el mismo apartado, la AGN señala que el stock de avales otorgados por la SH e informados por la DADP al 31 de diciembre de 2008 asciende a $ 39.907.582.000 de los cuales un monto considerable corresponde a bonos provinciales garantizados. El monto por beneficiario fue informado por la DADP en su nota 298/09 y el detalle se expone en el cuadro de la página siguiente:
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Del análisis efectuado sobre el objeto de estudio, la AGN expone los siguientes comentarios y observaciones: 1) Calidad de la información proporcionada. El Estado nacional tenía la necesidad y por ello generó la obligación de llevar un registro que facilitara conocer acabadamente la existencia y situación del estado de los juicios en los que fuera parte. Para ello se definió a través del artículo 6° de la ley 25.344, del decreto reglamentario 1.116/2000 y la resolución PTN 86/2002, que la Procuración del Tesoro de la Nación (PTN) deberá mantener actualizado el Registro de los Juicios del Estado, “...ordenándose que en todos los juicios deducidos contra organismos de la administración pública nacional centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, obras sociales del sector público, bancos y entidades financieras oficiales, fuerzas armadas y de seguridad, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta, servicios de cuentas especiales, y todo otro ente en que el Estado nacional o sus entes descentralizados posean participación total o mayoritaria de capital o en la conformación de las decisiones societarias se suspenderán los plazos procesales hasta que el tribunal de oficio o la parte actora o su letrado comuniquen a la Procuración del Tesoro de la Nación su existencia, carátula, número de expediente, radicación, organismo interviniente, estado procesal y monto pretendido, determinado o a determinar”. En base a esta disposición normativa, se requirió a la PTN copia del contenido del Registro Único de Juicios del Estado nacional al 31 de diciembre de 2008. En la información recibida, se observó que en el Registro Único de Juicios del Estado nacional se encontraban registradas 94 entidades públicas entre las cuales se destacan 78 organismos, 3 universidades nacionales, 3 entidades financieras, 4 empresas públicas financieras, y 1 ente del sector público nacional no financiero y 5 organismos en liquidación. Además la PTN informó “...que no se encuentran bajo la órbita del control de esta Procuración del Tesoro los servicios jurídicos del Honorable Senado de la Nación, de la Cámara de Diputados de la Nación, de la Biblioteca del Congreso, Imprenta del Congreso, de la Dirección de Ayuda Social para el Personal del Congreso, de la Defensoría del Pueblo, del Consejo de la Magistratura, de la Procuración General de la Nación, de la Defensoría General de la Nación, que suelen ser requeridos”. Se realizó un cotejo entre la información proveída por la PTN y el relevamiento efectuado por el equipo de auditoría, de aquellos entes que integran el sector público nacional, y se comprobó que el Registro Único de Juicios del Estado nacional al 31 de diciembre de 2008, carecía de una importante cantidad de empresas financieras, no financieras, entes públicos no integrados a la administración, universidades públicas y fondos fiduciarios.
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Consecuentemente estos entes no dieron cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 6º de la ley 25.344. Los entes, empresas y fondos que no se encuentran en el registro de la PTN se resumen en: –10 organismos de la administración nacional, –19 empresas públicas no financieras, –3 entes del sector público financiero, –2 entes interestales, –6 empresas públicas financieras, –34 universidades, –20 fideicomisos. En relación a este punto, la PTN señala lo siguiente: “... existe una cantidad de empresas públicas cuyas carteras judiciales no se encuentran registradas a través del Sistema Único Informático de Gestión Judicial (SIGEJ), por tal motivo no fueron informadas en el anexo. Esta Dirección Nacional ha emprendido una serie de acciones con el objeto de mejorar la calidad de la información de la cartera judicial que se incorpora al sistema, así como también a su instalación en todos los servicios jurídicos pendientes y en los nuevos creados. Por lo demás, llevo a su conocimiento que ya se han efectuado nuevas instalaciones del servicio en ADIF SE, CO.RA.SA., Ministerio de Ciencia y Tecnología y se encuentran en vía de implementación en las empresas del Grupo Nación, así como en Empresa Argentina de Soluciones Satelitales S.A. ( AR - SAT), Coviara Empresa del Estado, Emprendimientos Energéticos Binacionales S.A. (EBISA), EDUC. AR S.E., Energía Argentina S.A. (ENARSA), Aguas y Saneamientos Argentinos S.A. (AYSA), Casa de Moneda S.E., y Dioxitek S.A. Conforme las planificaciones efectuadas, se estima que para el cierre de 2009, podrán brindarse las estadísticas pendientes a través del sistema.” Asimismo, la PTN en su respuesta señala que existe una marcada dificultad en definir con exactitud el universo de organismos que componen al Estado nacional, por la carencia de un instrumento procedimental idóneo al respecto. Independientemente de esta disparidad de información, organismos incluidos y datos faltantes, debe destacarse que la información contenida en el Registro Único de Juicios del Estado nacional, no refleja la información requerida para cuantificar la significación económica que adquiriría la deuda pública como consecuencia de sentencias adversas de juicios, en razón de que: –La información registrada es de carácter jurídicoprocesalista y no contable-financiero. –Carece de información de juicios de organismos, tales como los juicios previsionales contra la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Adicionalmente se observa relativa confiabilidad en relación a los datos expuestos, informando al respecto la PTN: “... En el marco de este saneamiento de infor-
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mación el señor Procurador del Tesoro de la Nación ha dictado la resolución 48/09 (23/10/2009) que fija un plazo de 60 días hábiles para que los servicios jurídicos modifiquen y actualicen los datos ya que se habían comprobado una significativa cantidad de errores en los distintos procesos de auditoría.” De los datos mencionados y entre los errores más destacados de las bases informadas por la PTN se encontraban descripciones de títulos de costosa comprensión como cuando se lee “NULL”, o que induce a confusión y crean incertidumbre, como cuando se lee “Debe corregirse”. 2) Derivaciones del procesamiento especial de la información señalada en el capítulo de “Aclaraciones previas”. En razón de este trabajo y habiéndose detectado un elevado grado de incidencia de las dificultades informadas por los organismos, así como sobre la validez, calidad y oportunidad de la información requerida, resulta necesario señalar las siguientes observaciones: –Se detectó un elevado nivel de falta de recursos humanos capacitados en el sector jurídico y afines de los organismos. Por ejemplo, se confunde la etapa procesal requerida de “Sentencias adversas de cámara y en trámite de apelación” con la informada por el organismo como “Sentencias adversas de primera instancia en trámite de apelación ante cámara”. No se identifican las monedas. Se leen contradicciones en las respuestas. No se expone la firma del funcionario actuante, entre otras. –La mayoría de los organismos no lleva un cómputo del monto de deuda ni su actualización correspondiente en relación a su cartera litigiosa, en especial en lo que a los accesorios judiciales se refiere. –Falta de comprensión de los sistemas que administra la PTN, “Advocatus” y SIJEG (software del Sistema Único Informático para la Gestión Judicial). –Falta de infraestructura técnica-profesional por parte de los organismos con facultades jurisdiccionales que exceden los 100 km de la sede central de los entes y organismos mencionados en el artículo 6º de la ley 25.344. En estos casos y a los fines de resguardar la adecuada defensa de los intereses estatales es la PTN quien ofrece el soporte técnico necesario a través de sus asistentes y delegados. –En ocasiones los organismos contestaron fuera de término, y sin informar el perfil de información requerida. –Dado que coexisten diferentes criterios y tiempos de gestión en la administración pública, varios de sus organismos, empresas y/o entes se encuentran en estado de reestructuración, reordenamiento interno, fusión y/o creación, lo que produce que el SIGEJ no se encuentre aún implementado o este en proceso de implementación. –Resultados Obtenidos
Capítulo A. A. Juicios contra el Estado nacional A.1. Organismos de la administración pública nacional, universidades, empresas y fideicomisos –cantidad de causas, monto, honorarios, intereses y costas. La PTN es la autoridad responsable del Registro Único de Juicios del Estado nacional. El cruce de información entre los datos producidos por el Registro Único de Juicios y el relevamiento realizado por el equipo de auditoría a los organismos auditados, ha dado lugar a la siguiente estratificación de la información: –Organismos de la administración pública nacional, universidades, empresas y fideicomisos: cantidad de causas, monto, honorarios, intereses y costas. –Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) y Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES): información emanada de los estados contables y/o suministrada por los organismos pertinentes. –Asuntos Internacionales de la Procuración del Tesoro de la Nación: información de cantidad de juicios y montos reclamados por personas físicas y jurídicas del extranjero a la República Argentina. Como consecuencia de lo expuesto las cifras que se presentan en este estudio especial han sido elaboradas por el equipo de auditoría y han dado lugar a los siguientes resultados: –Cantidad de Causas A la fecha de cierre del estudio especial, el sector público nacional se encuentra demandado por un total de 55.731 juicios con sentencia, de los cuales 33.657 (aprox. 60 %) se encuentran con sentencia firme y 22.074 (aprox. 40 %) con sentencia apelable. No se incluye dentro de este grupo al conjunto de litigiosidad de ANSES, de AFIP y de Asuntos Internacionales de la PTN. De este total de juicios, 24.664 causas son por monto indeterminado. De este último grupo, 11.020 causas poseen sentencia firme y 13.644 causas con sentencias aún apelables. –Monto En cuanto al monto total de las sentencias, este asciende a la suma de $ 4.543.529.662 de las cuales $ 3.120.292.444 (aprox. 69 %) corresponde a sentencias firmes, y $ 1.423.237.217 (aprox. 31 %) a sentencias apelables. En algunos casos los montos son estimativos, ya que el criterio de conversión y actualización de valores de montos para las causas aún en trámite, y que corresponden a otra moneda anterior (pesos argentinos o australes); se realizó a pesos vigentes utilizando para su actualización la variación observada en el período correspondiente del Índice de Precios mayorista Nivel
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General, publicado en la página web del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INDEC). Se advierte que, al no tener fechas concretas de referencia del año base en que se iniciaron tales demandas, los valores cambian muy significativamente debido a las altas tasas inflacionarias observadas en el período de actualización. El monto expresado es un monto mínimo estimado. Para la actualización y conversión de los valores se tomó en cuenta la última fecha de vigencia de la moneda base en la que se inició al trámite judicial. A modo de ejemplo, si se realiza la valuación de la suma de $ 398.555,71 (valor convertido de pesos argentinos y australes según el criterio de la última fecha de existencia de la moneda); este valor actualizado al 31/12/2008 podría ser de $ 7.415.646.385 (si se utiliza como referencia la del comienzo de vigencia de la unidad monetaria). Ésta es la forma que se adopta en el estudio. Como puede apreciarse el rango de variación de valores es extremadamente amplio dada la extensión del período de tiempo considerado. –Honorarios, Costas e Intereses Respecto a las causas con montos determinados, se encuentran comprendidos los honorarios, costas e intereses de dichas actuaciones. El total por estos conceptos asciende a la suma de $ 316.773.903,72 de los cuales $ 275.043.305,22 corresponden a sentencias firmes y $ 41.730.598,50 a sentencias apelables. A.2. Análisis de los juicios según jurisdicción con base en la clasificación presupuestaria. En los puntos que siguen se expone como resultado un análisis detallado de los juicios y sus valores en función de la clasificación presupuestaria. A.2.1. Organismos de la administración pública nacional. A la fecha del informe la administración pública nacional (APN) registra 22.330 causas con sentencias firmes y montos determinados. Respecto de las sentencias firmes adversas, existen 14 organismos de la administración nacional que concentran más del 80 % de los juicios. El organismo que presenta una mayor cantidad de juicios es la Caja de Retiro Jubilaciones y Pensiones de la Policía Federal, aunque el monto total de su deuda por la cantidad de juicios no resulta relevante. En cambio, resultan significativos los montos de las sentencias en pesos del Organismo de Entes Liquidados del Ministerio de Economía, de la Comisión Nacional de Energía Atómica en dólares, y en V$N de la Fuerza Aérea Argentina. En cuanto a las sentencias adversas de cámara y en trámite de apelación, éstas ascienden a $ 41.730.598,50, y si bien no es una deuda cierta, resulta importante destacar la potencialidad del impacto económico y presupuestario que pueden ocasionar sentencias desfavorables por estas demandas a futuro.
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A la fecha del estudio especial se detectaron 8.172 causas por un valor que conforme a su moneda de origen, se expone en el siguiente detalle: en pesos por $ 834.983.345, en dólares por u$s 22.818.430 (equivalente a $ 78.769.222), en consolidación por $ 422.371.679. También honorarios por $ 17.476.218, intereses $ 18.295.250 y costas $ 1.860. 371. Más del 75 % de la cantidad de causas con sentencias adversas se encuentran concentradas en el Ejército Argentino, sin embargo éstas no son las de mayor significación económica si se analizan por monto. En ese caso se destacan Entes Liquidados del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Dirección General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Economía y Finanzas (Dgajmeyf), Fuerza Aérea Argentina y Gendarmería Nacional. Se relevó la existencia de 10.986 sentencias adversas firmes con monto indeterminado. De este total, Ejército Argentino, Gendarmería Nacional, Policía Federal Argentina, Entes Liquidados del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y Fuerza Aérea Argentina, concentran más del 80 % de los casos. En cuanto a las sentencias adversas de cámara y en trámite de apelación, se relevaron 13.616 causas con monto indeterminado. Se hace mención al Ejército Argentino, Prefectura Naval Argentina, Entes Liquidados del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Fuerza Aérea Argentina y Servicio Penitenciario Federal, que representan aproximadamente el 86 % de los casos. A.2.2. Universidades nacionales Las universidades nacionales se encuentran demandadas por 107 causas con sentencias firmes adversas de monto determinado. En este grupo, cuatro universidades concentran el 60 % de las causas de sentencias firmes adversas con monto determinado. Éstas son: Universidad Nacional de Buenos Aires, Universidad del Centro de la provincia de Buenos Aires, Instituto Universitario Nacional del Arte y Universidad Tecnológica Nacional. La Universidad Nacional de la Patagonia es la que registra mayor monto de deuda en pesos, consolidación y en V$N; luego siguen la Universidad del Centro de la provincia, la Universidad Nacional de Buenos Aires, la Universidad Nacional de Luján y la Universidad Nacional de Misiones. En lo que respecta a los honorarios, intereses y costas se destacan la Universidad de La Pampa y la Universidad Nacional de Misiones, con aproximadamente 68 % del total de este rubro. Respecto al rubro intereses es relevante el monto vinculado a la Universidad Nacional de la Patagonia, que representa casi el 80 % de los montos totales en cuestión. Las sentencias adversas de cámara y en trámite de apelación ascienden a 14 causas con monto determi-
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nado, por la suma de $ 24.555.037, consolidación en V$N 1.016.187 y en honorarios $ 71.500. La Universidad Nacional de La Plata, Universidad Nacional de Quilmes y el Instituto Nacional del Arte representan el 64,29 % de los casos demandados; sin embargo, la Universidad de Catamarca y la Universidad de San Luis son las que representan aproximadamente el 92 % de los montos en cuestión. Del análisis comparativo entre las cantidades y monto de sentencias firmes adversas y sentencias adversas de cámara en trámite de apelación, resulta que el valor promedio de las demandas apelables ($ 1.826.516) supera ampliamente el valor promedio de las sentencias firmes ($ 253.440). Cabe tener presente que en las sentencias firmes adversas se encuentran comprendidas 25 causas de monto indeterminado, y son 20 las causas con sentencias adversas de cámara y en trámite de apelación con monto indeterminado. A.2.3. Empresas y fideicomisos del Estado nacional. En los fideicomisos relevados no se presentan causas judiciales. En el rubro Empresas se observa una cantidad total de 200 causas con sentencias firmes adversas y con monto determinado. Dentro de las sentencias adversas de cámara y en trámite de apelación, la cantidad se eleva a 244 causas de monto determinado, que conforme a su moneda de origen representa la suma de: $ 22.773.759, en dólares u$s 8.496.138 (equivalente a $ 29.328.668), en bonos V$N 897.215. Asimismo comprende, honorarios en $ 709.958, en bonos V$N 75.790, en costas por $ 69.146. En el caso de intereses por se informan $ 341.704 y u$s 200.907 (equivalente a $ 693.531). En las sentencias firmes adversas y en las sentencias adversas de cámara y en trámite de apelación, la mayor participación en montos se refiere a Nación Seguros S. A. y Nación Seguros de Retiro S. A. Se destaca que Nación Seguros S. A. y Nación Seguros de Retiro S. A. son las principales empresas demandadas en todos los aspectos relevados (sentencias firmes adversas y sentencias adversas de cámara y en trámite de apelación), incluso para el caso de montos por honorarios e intereses. Tomando en consideración los rubros de sentencias firmes adversas y sentencias adversas de cámara y en trámite de Apelación, las empresas Nucleoeléctrica Argentina S. A., Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSJP), Sistema Nacional de Medios Públicos S.E., Banco Hipotecario (BH) y el Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (INCAA) concentran la mayor parte de los montos. En las empresas mencionadas las causas por monto indeterminado no presentan una alta concentración, dado que por sentencias firmes adversas se observan 9
causas y por sentencias adversas de cámara y en trámite de apelación 8 causas. A.3. Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) y Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) Dada la importancia y magnitud que tienen estos dos entes públicos en materia de litigiosidad y habiendo la AGN constituido equipos de auditoría permanentes en ambas sedes, se procedió a dirigir el pedido a través de los funcionarios representantes de la AGN ante dicha institución, cuyas respuestas dan lugar a las siguientes apreciaciones: –AFIP La respuesta formulada por el grupo de auditoría ante la AFIP señala lo siguiente: “Los datos tienen el carácter de preliminares y a la fecha no han dado lugar a la registración y exposición pertinente en los EECC bajo revisión, los cuales han sido obtenidos de un espacio virtual de la intranet de la entidad”. Asimismo, a partir de los datos analíticos la AGN ha planteado cuestiones referidas a la razonabilidad, que contemplan la certeza e integridad, indicando que “no se ha obtenido analítico de juicios contenciosos tributarios impositivos que respalden los montos del referido sitio seguro...”; “la materia judicial y su impacto en los distintos EECC auditados ha dado lugar a salvedades indeterminadas en los informes oportunamente emitidos por esta AGN”. Tal como se señaló en el capítulo II “Limitaciones en el alcance del informe”, se procede a reflejar los resultados vinculados con la AFIP por separado del resto de los entes públicos. Los datos obtenidos permiten arribar a las siguientes conclusiones sobre las causas contra la AFIP. Los datos relevados indican siete áreas judiciales contenciosas, a saber: –Juicios contencioso impositivo. –Juicios contencioso aduanero. –Juicios contencioso seguridad social. –Juicios de concursos y quiebras. –Juicios de causas penales. –Juicios contenciosos no tributarios aduaneros. –Juicios contenciosos no tributarios DGI. Se informaron un total de 11.021 causas con monto determinado y 640 con monto indeterminado. En el área contenciosa impositiva, si bien se registra el valor económico de las causas, no se han obtenido datos referidos a la cantidad de los mismos. –ANSES Con respecto a la ANSES, a pesar de haber efectuado un requerimiento y una reiteración de lo solicitado no
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se obtuvo respuesta alguna al momento de cierre del informe. No obstante ello, la PTN informó que, según su registro, la ANSES presenta un total de 268.130 causas de monto indeterminado. Al no poseer una respuesta directa de la ANSES, se tuvo que considerar la información proveniente de la PTN. Esta información incluye la totalidad de los casos y no los clasifican en función del estado de demanda ni fecha o concepto bajo el cual se iniciaron las mismas. A.4. Asuntos internacionales. Procuración del Tesoro de la Nación. Estos procesos resultan relevantes en razón del monto elevado de sus demandas, las diferentes monedas que abarcan y los gastos que genera el hecho de litigar en tribunales internacionales. En este aspecto se verifican dos sistemas de aplicación del derecho: los tribunales internacionales y los tribunales de arbitrajes internacionales. En ambos
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sistemas convive la fuerza imperativa condenatoria de su instancia final, denominado en un caso sentencias internacionales y en el otro laudos arbitrales. Dada las características y la naturaleza de estas demandas se ha procedido a informarlas por separado. A su vez se obtuvo información que indica que existen demandas en tribunales de los Estados Unidos de Norteamérica y Alemania. Capítulo B - Avales B.1. Estado de situación de los avales informados La AGN señala que se efectuó una revisión de las carpetas obrantes en la Dirección Nacional de Administración de la Deuda Pública (DADP) cuya información se contrastó con las registraciones en el Sistema de Gestión y de Análisis de la Deuda (SIGADE). Del análisis de esta información se elaboró el cuadro de situación “Contingencias 2008 - Avales”, que se incluye a continuación:
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B.2. Análisis específicos de avales. El artículo 58 de la ley 24.156 define y clasifica la deuda indirecta o contingente. Los avales y garantías constituyen una deuda indirecta siendo que su exposición y valuación permiten al Estado estimar el monto vinculado a posibles reclamos por parte de terceros a los garantizados y/o avalados. La Oficina Nacional de Crédito Público a través de la DADP informa trimestralmente en su cuadro IA el detalle de instrumentos a través de los cuales se canalizan las operaciones avaladas. Asimismo y al solo efecto de introducir al lector en el concepto que es objeto del informe se señala que, básicamente, la garantía es un documento mediante el cual se pretende dotar de una mayor seguridad al cumplimiento de una obligación o pago de una deuda, pudiendo ser de dos tipos: –Garantía real: el deudor garantiza con un bien el pago de una deuda. En el caso de incumplir, el acreedor podrá vender el bien y saldar la deuda con el dinero obtenido, por ejemplo una prenda o hipoteca. –Garantía personal: una persona garantiza el pago de una deuda comprometiéndose a pagarla en caso de que el deudor principal no cumpliese con su obligación. En esta especie se encuentra la garantía del aval, al cual se lo considera como el compromiso de pago que se adquiere ante un tercero –beneficiario– en el supuesto de que el deudor principal no cumpla con obligaciones asumidas. Desde el punto de vista normativo, la ley 24.156 en su artículo 60 señala que “no podrá formalizarse ninguna operación de otorgamiento de un aval, si la misma no está contemplada en la ley de presupuesto general del año respectivo o en una ley específica”. A su vez, establece que “como mínimo se debe especificar el tipo de deuda –interna o externa–, el monto máximo autorizado para la operación, el plazo mínimo de amortización y el destino del financiamiento”. Dado este contexto y en función de los antecedentes recogidos en los sucesivos exámenes previos de la cuenta de inversión –Capítulo Deuda Pública–, se ha procedido a realizar un estudio especial, por la importancia que revisten, de los siguientes avales: 4/99 y 5/99 de la provincia de San Juan, 1/2005, 1/2008, 2/2008 del Banco de la Nación Argentina y 4/2008 de Agua y Saneamientos Argentinos S.A. Los resultados de este examen especial son: B.2.1. Avales 4/99 y 5/99 de la provincia de San Juan. Ante la realización de la obra denominada “Proyecto Complejo Los Caracoles - Punta Negra - Aprovechamiento Hídrico del río San Juan”, la provincia de San Juan colocó instrumentos de deuda pública en el mercado local e internacional. Los instrumentos emitidos fueron: un bono local con vencimiento en el año 2009, por un monto total de hasta
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VN u$s 95.000.000, con amortizaciones anuales, iguales y consecutivas y con pagos de intereses semestrales; y un Bono Extranjero con vencimiento en el año 2004, por un monto total de hasta VN U$S 50.000.000, con amortización al vencimiento (“bullet”) y con pagos de intereses trimestrales. Para su emisión la provincia de San Juan requirió la garantía del Tesoro nacional, para lo cual con fecha 2/12/1999 la Secretaría de Hacienda, por resolución 602, otorgó los avales 4/99 y 5/99 respectivamente. Por otra parte el gobierno nacional, mediante un convenio con el gobierno de la provincia, se comprometió a gestionar la inclusión de un aporte anual no reintegrable en los proyectos de presupuestos de la administración nacional, de los años que correspondan; igual a las cuotas de amortización del financiamiento a obtener por un monto total de $ 145.000.000. Este convenio no implicaba obligación de resultado alguno, sino solamente un compromiso de gestión frente al Poder Legislativo nacional. En este contexto, las sumas equivalentes a los vencimientos de los títulos que fueron previstas en los presupuestos nacionales y transferidos a las provincias, lo fueron con el carácter de aportes no reintegrables. A los fines de atender el pago de los servicios de dichas emisiones, el 1º de diciembre de 1999 se constituyó el “Fideicomiso Los Caracoles - Punta Negra”, cuyo beneficiario es el Estado nacional, agente fiduciante - la provincia de San Juan y agente fiduciario el Banco de la Nación Argentina (BNA). El plazo de constitución original del fideicomiso fue de 20 años y/o hasta la cancelación total de los títulos emitidos (V$N), estableciéndose como bienes fideicomitidos los fondos que le corresponden a la provincia de San Juan en la Coparticipación Federal, por hasta el 7,39 % de participación de la provincia en dicho recurso, con más el 100 % de los fondos percibidos y a ser percibidos por la provincia originados en los recursos del Fondo para el Desarrollo Eléctrico del Interior (FEDEI), y del Fondo para la Infraestructura Eléctrica (FIE), durante el plazo de vigencia del contrato de fideicomiso. Cuando el Poder Ejecutivo nacional (PEN)dispuso el diferimiento de los pagos de la deuda pública contraída originariamente con anterioridad al 31/12/2001, la provincia mantenía por ambos avales una deuda cuyo valor residual total ascendía a u$s 110.840.000; correspondiendo u$s 60.840.000 al aval 4/99 y u$s 50.000.000 al aval 5/99. En cuanto al valor de los aportes no reintegrables, la auditoría obtuvo información en la cual se indica que con fecha 3 de octubre de 2007 el BNA –banca fiduciaria– le informa a la DADP que el 26 de septiembre de 2007 se procedió a realizar un depósito en la cuenta 2510/46 “Recaudación TGN” de $ 14.590.643,13, correspondiente a un reintegro de fondos por pagos de intereses de V$N y títulos emitidos por la provincia de San Juan, que oportunamente
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realizó el Tesoro nacional por cuenta de la provincia. Dichas devoluciones, ya canceladas, correspondieron al aporte no reintegrable del fideicomiso los Caracoles - Punta Negra. El 4 de diciembre de 2008 la provincia de San Juan negoció con la totalidad de los tenedores de los títulos extranjeros la cancelación total y definitiva de la deuda, a través de un pago efectivo de u$s 15.000.000 –mediante un depósito de $ 51.525.000– , teniendo como tipo de cambio vendedor $ 3.4350 según cotización del BNA al 9 de diciembre de 2008, lo que permitió al Estado nacional dar de baja el aval 5/99 por u$s 50.000.000, quedando pendiente la instrumentación de una refinanciación del aval 4/99. El equipo de auditoría, con el objeto de obtener información acerca del estado de situación de los recursos y aplicaciones, así como también del estado de situación de financiamiento del aval, ha efectuado reuniones con funcionarios responsables de la Banca Fiduciaria –Fideicomisos– del BNA, y con el Director de la Dirección de Administración de la Deuda Pública del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (Dadpmeyfp). Asimismo se requirió información a la Dirección Nacional de Presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (Dnpmeyfp) y a la fecha no se obtuvo respuesta. Conforme una revisión de información sobre el complejo “Los Caracoles - Punta Negra”, se ha constatado la existencia de una página web de la empresa Energía Provincial Sociedad del Estado (EPSE), que resultaría la responsable de la administración y ejecución de la obra. En dicha página web se observa que las obras están en marcha. Como conclusión de lo antes expuesto la AGN resume lo siguiente: –La provincia obtuvo financiamiento para la realización de la obra “Complejo Los Caracoles - Punta Negra - Aprovechamiento hídrico del río San Juan”, a través de endeudamiento público avalado por el Estado nacional. –El Estado nacional instrumentó aportes anuales no reintegrables, con los cuales la provincia debió pagar las amortizaciones correspondientes a los instrumentos de deuda correspondientes. –El Estado nacional canceló intereses de estos instrumentos y luego estos fondos fueron reintegrados al Estado nacional por parte del fideicomiso. –No se conoce en qué grado los fondos del financiamiento obtenido por la provincia y avalados por la Nación fueron aplicados a la realización de la obra. –Al cierre del informe el aval 5/99 se encuentra cancelado, y el aval 4/99 se encuentra en condiciones de reestructuración. –Actualmente los fondos son administrados por el Fideicomiso “Los Caracoles - Punta Negra”, cuyos estados financieros al 31/12/2008 reflejan el ingreso de recursos y aplicaciones de fondos vinculados, como
también los saldos disponibles en cajas de ahorros abiertas en el BNA. –De las distintas alternativas posibles para la evaluación del avance de obra, se concluye la necesidad de realizar una visita ocular, así como contactar entrevistas con funcionarios provinciales y de la empresa EPSE, para obtener información sobre el estado de la aplicación de los fondos en la obra de referencia. –No se obtuvo información de la Dnpmeyfp y de Nación Fideicomisos S.A. –De la aplicación de los procedimientos para verificar el estado actual de los avales respecto al saldo, estado de ejecución de la obra y uso financiero de los instrumentos, surge que no existe comunicación fluida entre las partes involucradas por el aval (beneficiario, fiduciario, fideicomitente y la DADP). Por ello se recomienda la implementación de mecanismos informativos que sean consensuados y aplicados por las partes intervinientes, para mejorar el conocimiento sobre el estado de situación física y financiera de las operaciones garantizadas. B.2.2. Aval 1º/05 - Banco de la Nación Argentina En razón de lo manifestado en la cuenta de inversión del año 2007 y subsiguientes, se tuvo por objeto el examen del expediente administrativo 33 por el cual se tramitó el otorgamiento del aval por parte de la SH del Ministerio de Economía y Producción (MEyP). Como antecedentes de esta garantía, es necesario tomar de referencia el día 3 de noviembre de 2004 cuando se suscribió entre las autoridades del MEyP, la Secretaría de Energía del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (Sempfipys), Nación Fideicomisos S.A., BNA, Transportadora de Gas del Sur S.A., Petrobras Energía S.A y Petróleo Brasileiro S.A. una carta de intención teniendo por objeto llevar adelante obras de infraestructura en el sector del gas. Mediante el dictado del decreto 1658/04 se ratificó el contenido de la carta de intención, comprometiéndose el MEyP a impulsar los acuerdos que fueran necesarios, para garantizar un financiamiento no menor a u$s 142 millones y no mayor de u$s 200 millones. En igual tenor el día 15 de noviembre de 2004 se suscribió entre las autoridades del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (Mpfipys), MEyP, Sempfipys, Nación Fideicomisos S.A., BNA, Transportadora de Gas del Norte S.A. e YPF S.A. otra carta de intención con el mismo objeto de llevar adelante obras de infraestructura en el sector del gas. Mediante el dictado del decreto 1.882/04 se ratificó el contenido de la carta de intención, y el MEyP se comprometió a impulsar los acuerdos que sean necesarios para garantizar un financiamiento de u$s 48 millones. Dado que las operaciones de importación y su respectivo financiamiento se realizarían a través del Banco
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Central de la República Argentina (BCRA), en el marco de un Convenio de Crédito Recíproco de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), y lo dispuesto por la comunicación “A” 2770 el BNA se constituye en garante del BCRA mediante la afectación de títulos públicos, emitidos en dólares estadounidenses, por hasta un 125 % del importe de la operación principal. El importe que debió garantizar el BNA se determinó sumando las garantías máximas requeridas por cada carta de intención, lo que sumó u$s 248 millones, y su conversión en moneda nacional a la tasa de cambio de u$s 1 = $ 3 que determinó un importe de $ 744 millones. Esto lo fue sin perjuicio del 25 % del aforo aplicable, a los efectos de determinar la cantidad de títulos a entregar en prenda. A los fines de atender inversiones en el mercado de transporte y distribución de gas, se instrumentó la creación de un fondo fiduciario. El Mpfipys fue el organismo responsable de reglamentar la constitución y funcionamiento del referido fondo fiduciario, el cual “...en ningún caso estará constituido por fondos y/o bienes del Estado nacional”. También se constituyó un Programa Global para la Emisión de Valores Representativos de Deuda y/o Certificados de Participación en Fideicomisos Financieros, disponiéndose que “...los fideicomisos previstos en la presente resolución no recibirán en ningún caso aportes de fondos y/o bienes del Estado nacional”. Mediante el DNU 1.687/2004, el 30 de noviembre de 2004 el Poder Ejecutivo nacional (PEN) dispuso: “...1 - la capitalización del Banco de la Nación Argentina por un importe de pesos un mil novecientos millones ($ 1.900.000.000), que se integrarán de la siguiente forma; tres (3) aportes de pesos quinientos millones ($ 500.000.000) cada uno durante los años 2004, 2005 y 2006 y un aporte de pesos cuatrocientos millones ($ 400.000.000) en el ejercicio 2007; 2 - Facultar al Ministerio de Economía y Producción, a afectar hasta pesos un mil millones ($ 1.000.000.000) del monto al que hace referencia el artículo anterior, a los fines de garantizar al Banco de la Nación Argentina las operaciones crediticias vinculadas con la construcción de obras de infraestructura en el sector de gas”. Esta facultad de garantizar al BNA fue completada con la instrucción dada por la resolución 16/2005 MEyP a la SH de otorgar la garantía dispuesta por el artículo 6º, inc. 2 del DNU 1.687/2004. Por el DNU 811/2006 se procedió a sustituir el texto del artículo 5° del DNU 1.687/04, en relación con la capitalización del BNA, aumentando el valor otorgado por un importe de $ 2.660.000.000. –Otorgamiento e instrumentación del aval 1/05. El 17 de enero de 2005 con la firma del secretario de Hacienda se otorgó el aval 1/05 a favor del BNA en razón de la garantía que este mismo banco extendiera
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al BCRA, con motivo de los convenios de créditos recíprocos suscritos en el marco de las cartas de intención. El monto lo fue por u$s 248.000.000 y por un valor máximo de hasta $ 1.000.000.000. El plazo mínimo de amortización fue “A la vista”, y su vencimiento se estableció que fuera conforme el vencimiento de los títulos públicos entregados en prenda por el BNA. Como forma de desafectación se estableció que la garantía disminuiría a medida que disminuyera el monto de los títulos públicos prendados en el contrato entre el BNA y el BCRA, por cumplimiento de las obligaciones del fiduciario Nación Fideicomisos S.A. El destino del financiamiento fueron las obras de ampliación de la capacidad de transporte del Sistema Gasoducto Sur, licenciado a Transportadora de Gas del Sur S.A. (TGS S.A.), que se ejecutarían para prestar los Servicios de Transporte Firme (STF) adjudicados en el concurso abierto 3/2004, y que incluye las obras derivadas de la ampliación del fideicomiso y las obras de ampliación del Gasoducto Norte (integrante del sistema de transporte operado por Transportadora de Gas del Norte S.A.), por hasta capacidad máxima de un millón ochocientos mil metros cúbicos diarios (1.800.000 m3/día). Por el DNU 16/2005 se consideró comprendido dentro de los casos contemplados por el inciso f) del artículo 2º de la ley 25.152 de administración federal de los recursos públicos - Régimen de Convertibilidad Fiscal, a la garantía referida en el artículo 6º del decreto 1.687. Ni la ley 25.967 de presupuesto general de la administración nacional año 2005 ni las posteriores autorizaron el otorgamiento del aval. Las capitalizaciones dispuestas en beneficio del BNA se realizaron mediante DNU, que a la fecha del informe aún se encuentran en tratamiento por parte del Honorable Congreso de la Nación (HCN), lo que genera incertidumbre respecto a la situación jurídica. En lo que respecta a los estudios de viabilidad financiera de los proyectos garantizados por el BNA, existieron divergencias sobre su instrumentación y validez en razón de que mientras la ONCP expresó la falta de ellos en base a los criterios dispuestos por los artículos 60 y 69 de la ley 24.156 de administración financiera el subsecretario de Combustibles, en representación de la Secretaría de Energía, entendió que dicho requerimiento se hallaba cumplimentado con la información obrante a fs. 194 - CUDAP - Expte. - S01: 0357317/2.004 - Nación Fideicomisos S.A. No se encontró lo suficientemente aclarada la naturaleza pública, privada y/o mixta de los fondos fiduciarios dispuestos a los fines de atender las inversiones de las obras de expansión del transporte y distribución del gas. La importancia de esto radicó no solamente en que los fondos fiduciarios en ningún caso estarán constituidos por fondos y/o bienes del Estado nacional, sino por-
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que conforme a la Carta Orgánica del BNA la entidad bancaria oficial debió contar con garantía especial de la SH del MEyP, para conceder créditos a organismos dependientes de la administración pública nacional. En consecuencia, la motivación de la solicitud del otorgamiento de la garantía por parte del Tesoro de la Nación podría haber obedecido al cumplimiento de la previsión legal imperante, o lo fue solamente en ejercicio de una facultad. En la actuación administrativa se consideró pertinente que la Dirección General de Asuntos Jurídicos, dependiente de la Secretaría Legal del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (Slmpfipys), emitiese dictamen sobre lo siguiente:
a los fines de atender las inversiones de las obras de expansión del transporte y distribución del gas. La Dirección General de Asuntos Jurídicos, dependiente de la Slmpfipys, no emitió dictamen respecto de: –Si el DNU 1.687/04 habría superado las restricciones dispuestas en la ley 25.152 de administración federal de los recursos públicos - Régimen de Convertibilidad Fiscal. –Si la información presentada por Nación Fideicomisos S.A., reunía las condiciones de estudios de viabilidad financiera de los proyectos garantizados por el BNA. –La naturaleza pública, privada y/o mixta de los fondos fiduciarios.
–Si las restricciones dispuestas por la ley 25.152 en su artículo 2º, inc. f), no se encontraban superadas por lo dispuesto en el DNU 1.687/2004, por el cual se otorgó el aval; a lo que respondió que “el servicio jurídico no tiene objeciones de índole legal a la prosecución del trámite en la forma de estilo” y que “... resulta su procedencia una cuestión de oportunidad, mérito y conveniencia, a consideración de la autoridad política competente y teniendo en cuenta que han tomado intervención los organismos técnicos mencionados, esta dirección general considera que el Poder Ejecutivo nacional se encuentra facultado para su adopción en atención a las facultades del artículo 3º inc. 99 de la Constitución nacional”. –Si ampliar la garantía otorgada por la resolución 16/2005 del MEyP, conforme a los montos indicados por Nación Fideicomisos S.A., implicarían superar los montos comprometidos en las cartas de intenciones, respondió que “...los montos comprometidos en las cartas de intención marcan el límite de compromiso asumido por el Estado nacional, siendo necesario la intervención del Poder Ejecutivo nacional en el caso de acordarse modificaciones”.
De la aplicación de los procedimientos para verificar el estado actual de los avales respecto al saldo, estado de ejecución de la obra y uso financiero de los instrumentos, surge que no existe comunicación fluida entre las partes involucradas por el aval (beneficiario, fiduciario, fideicomitente y la DADP). Por ello se recomienda la implementación de mecanismos informativos que sean consensuados y aplicados por las partes intervinientes, para mejorar el conocimiento sobre la situación física y financiera de las operaciones garantizadas. B.2.3. Aval 1/08 - Banco de la Nación Argentina El Fondo Fiduciario para Atender Inversiones en Transporte y Distribución de Gas fue creado a los fines de garantizar el transporte y distribución de gas natural como servicio público nacional, y la financiación de las obras de expansión. El Mpfipys aprobó el Plan de Acción para la Ampliación de la Capacidad de Transporte de Gas Natural 2006 y elaboró las bases de los concursos abiertos para la ampliación de capacidad de cada uno de los sistemas cuya ampliación se dispuso. En virtud de lo actuado, con fecha 5 de abril de 2006 se suscribió una carta intención entre el Mpfipysp, la Secretaría de Energía, Nación Fideicomisos S.A., la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico S.A. (Cammesa), Transportadora Gas del Norte S.A. (TGN), Transportadora Gas del Sur S.A. (TGS) y los adjudicatarios originales y cesionarios financistas de los concursos abiertos TGN 1/05 y TGS 2/ 05, que ofrecieron prepagar o prefinanciar las obras. La citada carta de intención fue ratificada por el decreto 660/2008.
Como conclusión de lo expuesto y en función de los antecedentes y la instrumentación de la garantía otorgada mediante este aval, la AGN resume lo siguiente: –La ley 25.967 de presupuesto general de la administración nacional año 2005 ni las posteriores autorizaron el otorgamiento del aval. –Las capitalizaciones dispuestas en beneficio del BNA y la ampliación del monto de las garantías otorgadas se realizan mediante DNU, que a la fecha del informe aún se encuentran en tratamiento por parte del HCN, lo que genera incertidumbre respecto a la situación jurídica. –De las constancias obrantes en el expediente administrativo se observa la falta de criterio unificado sobre la existencia y validez de estudios de viabilidad financiera de los proyectos garantizados por el BNA. –No se encuentra despejada la naturaleza pública, privada y/o mixta de los fondos fiduciarios dispuestos,
–Otorgamiento e instrumentación del aval 1/08. Por la ley 26.337 se facultó a la SH a otorgar avales a la vista del Tesoro nacional a favor del BNA, a efectos de garantizar las obligaciones asumidas por los fideicomisos, estructurados para llevar adelante las expansiones del Sistema de Gas Natural, procurando la concreción del financiamiento provisto por el Banco Nacional de Desarrollo de Brasil (BNDS) a sus exportadores. El aval fue cursado a través del Convenio
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de Pagos y Créditos Recíprocos de ALADI, por un monto de hasta u$s 510.588.000. Se dispuso que se consideraran comprendidos estos avales dentro de los conceptos del inciso f) del artículo 2° de la ley 25.152 de administración federal de los recursos públicos Régimen de Convertibilidad Fiscal. En la instrumentación del aval se lee como plazo mínimo de amortización la expresión “A la vista”. Sobre el significado técnico de la expresión la DADP consignó que “...implica que los mismos podrán ser cancelados ante su sola presentación por parte de los acreedores”. Asimismo se dispuso que el vencimiento fuera en igual fecha de vencimiento que los títulos públicos entregados en prenda por el BNA, y la vigencia de su garantía se mantendría por la totalidad de su monto y hasta el vencimiento de las obligaciones asumidas por el BNA, en su carácter de garante del Convenio de Créditos Recíprocos ante el BCRA. En la DADP se registró el aval con el número de SIGADE 75117000, como deuda indirecta externa, clasificada en el Grupo Proveedores, siendo sus acreedores “...Proveedores Varios” (de origen brasilero). Al momento de concluirse la auditoría, el estado de cuenta del SIGADE refleja que el aval se encuentra vigente y resulta utilizado por parte del beneficiario. A los efectos de confirmar que el aval está siendo utilizado en cumplimiento del objeto del proyecto, y obtener el porcentaje de avance del mismo, se requirió por nota 330/09 de la Gerencia de Control de Deuda Pública de la Auditoría General de la Nación (GCDP) información al respecto. A la fecha del informe no se ha obtenido respuesta. Como conclusión de lo antes expuesto la AGN resume lo siguiente: –El aval se encuentra autorizado por la ley 26.337 de presupuesto general de la administración nacional año 2008. –El aval se encuentra comprendido dentro de los conceptos del inciso f) del artículo 2° de la ley 25.152 de administración federal de los recursos públicos Régimen de Convertibilidad Fiscal. –De la aplicación de los procedimientos para verificar el estado actual de los avales respecto al saldo, estado de ejecución de la obra y uso financiero de los instrumentos surge que no existe comunicación fluida entre las partes involucradas por el aval (beneficiario, fiduciario, fideicomitente y la DADP). Por ello se recomienda la implementación de mecanismos informativos que sean consensuados y aplicados por las partes intervinientes, para mejorar el conocimiento sobre la situación física y financiera de las operaciones garantizadas. B.2.4. Aval 2/08 - Banco de la Nación Argentina Ampliación Gasoducto Norte 2006 - 2008 - Fideicomiso Financiero de Financiamiento Cammesa
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- Ampliación Gasoducto Sur 2006 - 2008 Fideicomiso Financiero de Financiamiento Albanesi. El 15 de octubre de 2008 el BNA requiere a la SH la emisión de un aval, para cubrir en su totalidad la solicitud de Nación Fideicomisos S.A. de instrumentar la apertura de un nuevo Convenio de Créditos Recíprocos (CCR – ALADI) por la suma de capital de u$s 462.739.000, con más los intereses por u$s 171.213.430, cuyo objeto sería la financiación de las obras de Ampliación Gasoducto Norte - Sur 2006 2008”. Previo a este requerimiento, el BNA resolvió “acordar por cuenta y orden del Fideicomiso Financiero de Financiamiento Albanesi - Fiduciario Nación Fideicomisos S.A., dentro del marco de Fideicomiso del Gas Ampliación Gasoducto Norte 2006 -2008, y del Fideicomiso del Gas Ampliación Gasoducto Sur 2006-2008 la apertura de la línea de crédito documentario de importación por la compra de mercaderías y servicios a favor de Constructora Norberto Odebrecht S.A. –Brasil– por el capital en dólares CAB (Convenio Argentina Brasil) 172.173.000, y por intereses dólares CAB 64.051.777”. Dentro del orden interno que especifica esta resolución, se lee que la firma Cammesa no puede operar a crédito por lo establecido en su estatuto social, y que la operación que se acuerda lo es con el aval de la SH. Ante la solicitud de emisión del aval efectuada por el BNA, y en razón de que se encontraba agregada la información financiera suministrada por Nación Fideicomisos S.A., de la que surgía la viabilidad económico-financiera del proyecto y de lo cual daba fe el subsecretario de Coordinación y Control de Gestión del Mpfipys se requirió dictamen de la Dirección General de Asuntos Jurídicos (DGAJ) de la Subsecretaría Legal. El dictamen de la DGAJ expresa que “...teniendo en cuenta la autorización conferida en el artículo 9° del decreto 1.472/08 y en particular la intervención que le cupo a esa Oficina en su carácter de órgano rector del sistema de crédito público, no encuentra objeciones que formular a la concesión del aval”. El DNU 1.472/08 de modificación del presupuesto general de la administración nacional año 2008, de fecha 15 de septiembre de 2008, en su artículo 9º facultó “...al Órgano Coordinador de los Sistemas de Administración Financiera, a otorgar avales a la vista del Tesoro nacional a favor del Banco de la Nación Argentina, a efectos de garantizar las obligaciones asumidas por los Fideicomisos estructurados para la ejecución de las obras de expansión del sistema de transporte de gas natural, procurando la concreción del financiamiento provisto por el Banco Nacional de Desarrollo de Brasil a sus exportadores, cursado a través del Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) por un monto de hasta dólares estadounidenses cuatrocientos sesenta y dos millones setecientos treinta y nueve mil (u$s 462.739.000), con más el monto necesario para el
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pago de los intereses correspondientes”, y consideró “comprendidos dentro de los conceptos del artículo 2° inciso f) de la ley 25.152 a los avales que se otorguen en los términos del presente artículo”. A la fecha del informe el decreto se encuentra en tratamiento parlamentario. El 29 de octubre de 2008, la SH otorgó el aval 2/2008, con el fundamento legal del artículo 9º del DNU 1.472, en los siguientes términos y condiciones: –Destinatario: el BNA en su carácter de garante del Convenio de Pago y Créditos Recíprocos de ALADI, ante el BCRA, en el marco de la carta de intención suscrita el 5 de abril de 2006, ratificada por el decreto 660 de fecha 17 de abril de 2008. –Monto: hasta u$s 462.739.000, con más el monto necesario para el pago de los intereses correspondientes. –Plazo mínimo de amortización: a la vista. –Vigencia: la garantía se mantendrá vigente por la totalidad de su monto hasta el vencimiento de todas las obligaciones asumidas por el BNA, en su carácter de garante del Convenio de Créditos Recíprocos ente el BCRA. –Destino del aval: garantizar las obligaciones asumidas por el BNA en su carácter de garante del Convenio de Créditos Recíprocos ante el BCRA. –En la DADP se registró el aval con el número de SIGADE 75118000 y se confirmó que la expresión “A la vista” –que se lee como plazo mínimo de amortización– “implica que los mismos podrán ser cancelados ante su sola presentación por parte de los acreedores. Al momento de concluirse la auditoría el estado de cuenta del SIGADE refleja que el aval es usado por parte del beneficiario. A los efectos de confirmar que el aval está siendo utilizado en cumplimiento del objeto del proyecto, y obtener el porcentaje de avance del mismo, se requirió por nota 330/09 GCDP información al respecto. A la fecha del informe no se ha obtenido respuesta. Como conclusión de lo antes expuesto la AGN resume lo siguiente: –El aval no se encuentra autorizado por la ley 26.337 de presupuesto general de la administración nacional año 2008. –El DNU 1.472/2008 se encuentra en tratamiento parlamentario ante el HCN. –El aval no se encuentra comprendido dentro de los conceptos del inciso f) del artículo 2° de la ley 25.152 de Administración Federal de los Recursos Públicos Régimen de Convertibilidad Fiscal. –De la aplicación de los procedimientos para verificar el estado actual de los avales respecto al saldo, estado de ejecución de la obra y uso financiero de los instrumentos surge que no existe comunicación fluida entre las partes involucradas por el aval (beneficiario, fiduciario, fideicomitente y la DADP). Por ello se recomienda la
implementación de mecanismos informativos, que sean consensuados y aplicados por las partes intervinientes, para mejorar el conocimiento sobre la situación física y financiera de las operaciones garantizadas. B.2.5. Aval 4/08 Aguas y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA) “Obras Plan Director Planta Paraná Las Palmas, Berazategui, Margen Izquierdo y Sistema Riachuelo” La empresa AySA S.A. tiene a su cargo las obras de Planta Potabilizadora de Agua Paraná de las Palmas y Planta depuradora de líquidos Cloacales de Berazategui. A los fines de arbitrar los medios necesarios para garantizar la concreción de las obras del plan director de la empresa AySA S.A., denominadas: Planta Potabilizadora de Agua Paraná de las Palmas y Planta Depuradora de Líquidos Cloacales Berazategui, las que se desarrollarán con financiamiento del Banco Nacional de Desarrollo de Brasil (BNDES) en el marco del Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), el PEN autorizó al órgano Coordinador de los Sistemas de Administración Financiera a otorgar avales del Tesoro nacional a favor de AySA S.A. A tales efectos el DNU 1.472/2008 expresó: “...Facúltase al Órgano Coordinador de los Sistemas de Administración Financiera a otorgar avales a la vista del Tesoro nacional a favor de la empresa Agua y Saneamientos Argentinos Sociedad Anónima (AySA S.A.) endosables a favor del vehículo de financiamiento que se constituya y a efectos de garantizar las obligaciones a asumir para la concreción del financiamiento para las obras del Plan Director de la citada empresa denominadas ‘Planta Paraná de las Palmas, Planta Berazategui, Margen Izquierdo y Sistema Riachuelo’ por un monto de hasta dólares estadounidenses seiscientos sesenta millones (u$s 660.000.000), más el monto necesario para el pago de los intereses correspondientes. Considéranse comprendidos dentro de los conceptos del artículo 2°, inciso f), de la ley 25.152 a los avales que se otorguen en los términos del presente artículo”. En los fundamentos, para el dictado del presente decreto expuesto el Poder Ejecutivo expresó: “...A través de la presente medida, se propicia habilitar hasta el cierre del presente ejercicio los créditos presupuestarios que permitan, entre otros aspectos, el normal funcionamiento de dichas entidades y jurisdicciones del Estado nacional y la atención, en tiempo y forma, de las demandas de la sociedad hacia el Estado, como planes sociales y educativos, planes de infraestructura y obras de saneamiento, atención de jubilaciones y pensiones, entre otros. Que si bien el Poder Legislativo nacional habría de abocarse rápidamente al tratamiento del pertinente proyecto de ley, la particular naturaleza de la situación planteada y la urgencia requerida para su resolución dificultan seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución
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Nacional para la sanción de las leyes, por lo que el Poder Ejecutivo nacional adopta la presente medida con carácter excepcional”. El presente decreto se encuentra en estado pendiente de trámite parlamentario. Con fecha 20 de noviembre de 2008, se procedió a extender el aval 4/2008, registrado en la DADP como deuda indirecta bilateral, y con el número de SIGADE 75119000 en las condiciones que se especifican a continuación. –Destinatario: AySA S.A. endosables a favor del vehículo de financiamiento que se constituya. –Monto máximo del aval: u$s 660.000.000, más el monto necesario para el pago de los intereses correspondientes. –Plazo mínimo de amortización: a la vista. –Destino del aval: garantizar las obligaciones a asumir para la concreción del financiamiento para las obras del plan director de la citada empresa denominadas: Planta Paraná de las Palmas, Planta Berazategui, Margen Izquierdo y Sistema Riachuelo. La DADP expresó que la expresión “A la vista” implicaba “que los mismos podrán ser cancelados ante su sola presentación por parte de los acreedores”, y que la expresión “endosables a favor del vehículo de financiamiento que se constituya” significa que “las operaciones avaladas podrán ser instrumentadas mediante diversas fuentes de financiamiento; en este caso se efectúo a través de fideicomiso”. La DADP requirió del jefe de Departamento de Comercio Exterior del BNA que informe las resoluciones que hubiere emitido respecto a las condiciones financieras, los desembolsos, los cronogramas de vencimientos y el detalle de los pagos que se vayan realizando a través de la entidad, a lo que se le respondió que los pagos se cursarán mediante la apertura del Convenio de Créditos Recíprocos. Además le agregó que el financiamiento contempló el uso de fondos que resultan de: a) un contrato mutuo celebrado entre la ANSES y AySA S.A. y b) aportes a realizar por parte de AySA S.A., quien asume el compromiso de incluir anualmente el requerimiento de las partidas presupuestarias relativas a las transferencias de capital, hasta la cancelación total de financiamiento de las obras en tiempo y forma. El 4 de diciembre de 2008 el directorio de la empresa AySA S.A. procedió a endosar a favor del BNA el aval 4/2008 en donde se expresa que “...se trata de operaciones de Apertura de Cartas de Crédito de Importación sobre bienes y servicios de origen brasileño enmarcados en el Convenio CCR/ALADI.Condiciones de Financiamiento del BNDES [...] con letras avaladas...” El estado de cuenta del SIGADE informa que el aval no tuvo movimiento financiero. El equipo de auditoría se interiorizó ante la empresa AySA S.A. sobre las cartas de intención suscritas con
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el BNDES, el estado de ejecución y financiación de las plantas juntamente con los informes financieros presentados al BNA y las cartas de crédito y/o todo otro vehículo de financiamiento del aval. La empresa mediante correo electrónico informó que: “...las Obras de las Palmas y Berazategui ya iniciaron su ejecución económica y técnica. Las Cartas de Crédito suscritas están vigentes. El 10 de noviembre de 2008 se firmó el contrato de Fideicomiso de Administración entre AySA y Nación Fideicomiso S.A., para la administración de fondos destinados a la ejecución de las Obras de Paraná de las Palmas y Berazategui. Las fuentes de los fondos mencionados serían: prestamos ANSES, préstamo BNDES, devolución anticipada del IVA y aportes de AySA. Aún no hay letras emitidas, esto esta pronto a realizarse. A través del fideicomiso mencionado se realizarán los pagos de los certificados locales de bienes y servicios, el fideicomiso no interviene en la operación del préstamo BNDES, la misma está a cargo del Banco Nación, en este caso el fideicomiso sólo registrará en cuentas de orden para llevar el monto total de la inversión. El porcentual de avance financiero de las obras a la fecha, incluyendo anticipos y provisiones no pagadas, es de aproximadamente el 17% en Berazategui y Paraná de las Palmas”. En igual forma se procedió con funcionarios del BNA, quienes confirmaron la vigencia de las Cartas de Crédito, no habiéndose emitido ninguna letra y/o vehículo de financiamiento. Desconocían el porcentual de avance de las obras y el estado de financiación de ellas, reconociendo la instrumentación de un fideicomiso a tales efectos. Como conclusión de lo antes expuesto la AGN resume lo siguiente: –El aval no se encuentra autorizado por la ley 26.337 de presupuesto general de la administración nacional año 2008. –El DNU 1.472/2008 se encuentra en tratamiento parlamentario ante el HCN. –El aval no se encuentra comprendido dentro de los conceptos del inciso f) del artículo 2º de la ley 25.152 de administración federal de los recursos públicos – régimen de convertibilidad fiscal. De la aplicación de los procedimientos para verificar el estado actual de los avales respecto al saldo, estado de ejecución de la obra y uso financiero de los instrumentos surge que no existe comunicación fluida entre las partes involucradas por el aval (beneficiario, fiduciario, fideicomitente y la DADP). Por ello se recomienda la implementación de mecanismos informativos que sean consensuados, y aplicados por las partes intervinientes para mejorar el conocimiento sobre la situación física y financiera de las operaciones garantizadas. 2) Observaciones A continuación se destacan las siguientes observaciones:
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Capítulo A.- Juicios –Baja calidad de la información remitida por la PTN identificándose una cantidad de juicios menor a la resultante del relevamiento realizado por el equipo de auditoría con otros organismos de la administración pública nacional (APN). También se verificaron montos de juicios correspondientes a entes no informados por la PTN. –Dificultades técnicas como la falta de unificación y actualización de información que detalla el universo de entes públicos, organismos de la administración central, descentralizados, empresas del sector público financiero y no financiero, fondos fiduciarios, entre otros. –Los organismos relevados no producen la información necesaria a los efectos de la cuantificación general de los montos de su cartera litigiosa, en especial en lo que a los accesorios judiciales (costas, intereses y honorarios) se refiere. –No se obtuvo respuesta de la ANSES acerca del estado de los juicios de esa repartición. –La información obtenida de la AFIP presenta diversas salvedades, entre las cuales se destaca lo siguiente: “los datos tienen el carácter de preliminar y a la fecha no han dado lugar a la registración y exposición pertinente en los estados contables (EECC) bajo revisión, los cuales han sido obtenidos de un espacio virtual de la intranet de la entidad”. Asimismo, “no se ha obtenido analítico de juicios contenciosos tributarios impositivos que respalden los montos del referido sitio seguro [...] “la materia judicial y su impacto en los distintos EECC auditados ha dado lugar a salvedades indeterminadas en los informes oportunamente emitidos por esta AGN”. –Resulta relevante la cantidad de causas con montos indeterminados, de las cuales no se conoce el valor final que deberá abonar, de prosperar las mismas, el Estado nacional. Por dicha razón constituyen una fuente de pasivos contingentes a tener en consideración. Capítulo B.- Avales –Los avales 58/91 - 11/94 - 4/99 - 6/99 - 5/97 - 15/96 - 3/98 se encuentran en condiciones de reestructuración; el aval 418/77 se encuentra a recuperar por parte del BNA; el aval 5/99 se encuentra cancelado; los avales 3/01 - 1/03 -1/07 - 3/08, se encuentran readecuados; los avales 1/05 - 1/08 - 2/08 - 4/08 y los bonos garantizados 2018 y 2020 se encuentran vigentes. –Respecto a los avales 4/99 y 5/99 de la provincia de San Juan: *No se pudo determinar, conforme a la documentación relevada, el grado en que los fondos del financiamiento obtenido por la provincia, y avalados por la Nación, fueron aplicados a la realización de la obra. *No se obtuvo respuesta de la Dirección Nacional de Presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas (Dnpmeyf) respecto al estado de los aportes no reintegrables destinado al financiamiento de la obra Proyecto Completo Los Caracoles – Punta Negra – Aprovechamiento Hídrico del río San Juan; y de
Nación Fideicomisos S.A. sobre la naturaleza jurídica de los fideicomisos, estado de ejecución de las obras garantizados mediante los avales y estado de situación financiera referida a los proyectos avalados. – Respecto al aval 1/05 - Banco de la Nación Argentina. *La ley 25.967 de presupuesto general de la administración nacional año 2005, ni las posteriores autorizaron el otorgamiento del aval. *De las constancias obrantes en el expediente administrativo se observa la falta de criterio unificado sobre la existencia y validez de estudios de viabilidad financiera de los proyectos garantizados por el BNA. *La Dirección General de Asuntos Jurídicos, dependiente de la Secretaría Legal del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, no emitió dictamen respecto de: –Si el DNU 1.687/0486 habría superado las restricciones dispuestas en la ley 25.152 de administración federal de los recursos públicos - régimen de convertibilidad fiscal. –Si la información presentada por Nación Fideicomiso S.A. reunía las condiciones de estudios de viabilidad financiera de los proyectos garantizados por el BNA. –La naturaleza pública, privada y/o mixta de los fondos fiduciarios. *De la documentación obrante en el expediente de tramitación del aval, no surge que se encuentre definida la naturaleza pública, privada y/o mixta de los fondos fiduciarios dispuestos a los fines de atender las inversiones de las obras de expansión del transporte, y distribución del gas. *Las capitalizaciones dispuestas en beneficio del BNA, y la ampliación del monto de las garantías otorgadas, se realizan mediante DNU que aún se encuentran en tratamiento por parte del HCN. –Respecto al aval 2/08 - Banco de la Nación Argentina y al aval 4/08 - AySA: *No se encuentra autorizado por la ley 26.337 de presupuesto general de la administración nacional año 2008. *No se encuentra comprendido dentro de los conceptos del inciso f) del artículo 2° de la ley 25.152, de administración federal de los recursos públicos - régimen de convertibilidad fiscal. –Los DNU por los cuales se otorgaron los avales 1/200590, 2/2008 y 4/2008 aún se encuentran en tratamiento por parte del HCN. –En los avales de 4/08 Aguas y Saneamientos Argentinos S.A. (AYSA), aval 2/08 - 1/ 08 - 1/05 Banco de la Nación Argentina y los avales 4/99 y 5/99 de la provincia de San Juan, se observa que no existen mecanismos informativos que sean consensuados y aplicados por las partes intervinientes para mejorar el conocimiento sobre el estado de situación física y financiera de las operaciones garantizadas.
O.D. Nº 1.848
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En atención a las observaciones realizadas, el órgano de control formuló recomendaciones al organismo auditado. La AGN señala que el informe fue puesto en conocimiento del auditado, el que formuló consideraciones que han sido tenidas en cuenta para la elaboración del informe definitivo. La AGN concluye en que: A. Juicios. Teniendo en cuenta las limitaciones al alcance del capítulo II, “Aclaraciones previas” del capítulo III y las observaciones señaladas en el capítulo IV, se puede observar la cantidad de 24.887 juicios con sentencias firmas, cuyo monto asciende aproximadamente a la suma de $ 3.968.760.639,91 (Deuda cierta del Estado nacional). Asimismo se informa dentro de este concepto la cantidad de 11.289 casos con monto indeterminado. –Por otra parte existen 17.213 causas con sentencias apelables, cuyo valor asciende aproximadamente a la suma de $ 17.574.543.821,2997 (deuda contingente). Adicionalmente se destaca la existencia de 14.015 casos con monto indeterminado. –En relación a la información obtenida, se destaca la baja calidad en la información y la falta de unificación y actualización de la misma. No obstante lo señalado, en los descargos de la Procuración del Tesoro de la Nación, se destacan avances en este aspecto de la gestión. La verificación de tales mejoras será tenida en cuenta en futuras auditorías. B. Avales. –No surge de la documentación relevada la naturaleza jurídica de los fondos fiduciarios creados a los fines de atender las obras de expansión y distribución de los servicios públicos de gas y electricidad. –Los avales destinados a la construcción y expansión de infraestructura de servicios públicos de gas y electricidad no se encuentran autorizados por ley. –Existen temas relevantes sobre los cuales la Dirección General de Asuntos Jurídicos, dependiente de la Secretaría Legal del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, no emitió dictamen. –Las partes involucradas en la gestión de implementación de un aval no presentan comunicación fluida entre ellas. –Respecto a los avales 1º/2005, 2/2008 y 4/2008 surge que, a la fecha de emisión del informe los DNU, por los cuales fueron otorgados, aún se encuentran en tratamiento por parte del HCN. –Los avales del año 2008, instrumentados mediante DNU, no se encuentran comprendidos dentro de los conceptos indicados en el inciso f) del artículo 2º de la ley 25.152 de administración federal de los recursos públicos - régimen de convertibilidad fiscal. Pablo G. González. – Enrique A. Vaquié. – Gerardo R. Morales. – Eric Calcagno y Maillmann. – José M. Díaz Bancalari. –
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Manuel Garrido. – Nanci M. A. Parrilli. – Julio R. Solanas. – Miguel Á. Pichetto. – Ernesto R. Sanz. ANTECEDENTES 1 Dictamen de comisión Honorable Congreso: Vuestra Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas ha considerado el expediente Senado de la Nación O. V.-543/13, mediante el cual la Auditoría General de la Nación comunica resolución 258/13, aprobando el informe Estudio Especial sobre “Stock de Contingencias Originadas en Juicios y Avales del Sector Publico Nacional” que tuvo como objeto el relevamiento de contingencias fiscales originadas en juicios contra el Estado nacional y los avales otorgados por la Secretaría de Hacienda al 31 de diciembre de 2008; y, por las razones expuestas en sus fundamentos, os aconseja la aprobación del siguiente Proyecto de resolución El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación RESUELVEN:
1. Dirigirse al Poder Ejecutivo nacional solicitándole informe sobre las medidas adoptadas a fin de regularizar las situaciones observadas por la Auditoría General de la Nación en el Estudio Especial que dedicara al relevamiento de las contingencias con probable impacto en la deuda pública originada en juicios y avales del sector público nacional al 31 de diciembre de 2008. 2. Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional y a la Auditoría General de la Nación, juntamente con sus sus fundamentos.* De acuerdo con las disposiciones pertinentes, este dictamen pasa directamente al orden del día. Sala de la comisión, 17 de septiembre de 2014. Pablo G. González. – Enrique A. Vaquié. – Gerardo R. Morales. – Eric Calcagno y Maillmann. – José M. Díaz Bancalari. – Manuel Garrido. – Nanci M. A. Parrilli. – Julio R. Solanas. – Miguel Á. Pichetto. – Ernesto R. Sanz. 2 Ver expediente 315-S.-2014.
* Los fundamentos corresponden a los publicados con la comunicación del Honorable Senado.