PROGRAMA DE MEJORAMIENTO, GESTIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA RED VIAL DEL PARAGUAY – ÑAMOPORA ÑANDERAPÉ CONTRATO DE PRÉSTAMO BIRF 7406 –PA

ORDENAMIENTO AMBIENTAL TERRITORIAL

Arq. Annie Granada

Contenido 1

Definición ¿Qué es el ordenamiento territorial? ...................................................................... 3

2

El Ordenamiento Territorial y el Ordenamiento Ambiental Territorial.................................... 7

3

Objetivos ¿Para qué sirve un Ordenamiento Ambiental Territorial? ....................................... 8 3.1

Distribuir las actividades en de forma sustentable en el territorio .................................... 8

3.2

Planificar el crecimiento urbano ......................................................................................... 9

3.3

Ubicar obras de infraestructura en los lugares adecuados............................................... 10

3.4

Adecuar los gastos públicos a necesidades priorizadas en la planificación ...................... 11

3.5

Asegurar la inversión privada y el desarrollo económico ................................................. 13

3.6 Aprovechar los recursos naturales de manera sustentable para las generaciones presentes y futuras........................................................................................................................ 13 4

Finalidad ¿Por qué es necesario el OAT? ................................................................................. 15

5

Instrumentación ¿Cómo se relaciona con otros planes y programas? .................................. 16

6

Resultados ¿Qué se espera con el Ordenamiento Ambiental Territorial? ............................. 17

7 Actores involucrados ¿Quiénes participan en la elaboración de un Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial? ...................................................................................................................... 18 8

Marco Normativo ¿Cuáles son las leyes que regulan el Ordenamiento Ambiental Territorial? 20

9

Reseña metodológica ¿Cómo se elabora un Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial? 21

10

BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................................... 24

1

Definición ¿Qué es el ordenamiento territorial?

Una de las definiciones de mayor aceptación es la dada por la Carta Europea de Ordenación del Territorio, firmada por los países representados en la Conferencia Europea de Ministros Responsables de Ordenamiento Territorial – CEMAT – , la cual define al Ordenamiento Territorial, como ―la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector‖. Este objetivo se logra a partir de estrategias de planificación del uso de la tierra en las escalas locales (Urbanas y rurales municipales) que se combinan con estrategias de planificación del desarrollo regional y de integración territorial en los ámbitos estatales, regionales y nacionales. Las experiencias y conceptualizaciones sobre ordenamiento territorial permiten deducir que se trata de una política de Estado y un proceso planificado de naturaleza política, técnica y administrativa, cuyo objeto central es el de organizar, armonizar y administrar la ocupación y uso del espacio, de modo que éstos contribuyan al desarrollo humano ecológicamente sostenible, espacialmente armónico y socialmente justo. Esto pone en evidencia que en el ordenamiento territorial confluyen las políticas ambientales, las políticas de desarrollo regional, espacial o territorial y las políticas de desarrollo social y cultural, cuya naturaleza es determinada por el modelo de desarrollo económico dominante en cada país El OT constituye un proceso que involucra un conjunto coherente de políticas, líneas de acción, medios instrumentales y proyectos que buscan actuar sobre la organización espacial para configurar, en el largo plazo, una estructura del territorio que integre de manera armoniosa y gradual los componentes de población, recursos naturales e infraestructura dentro del contexto del desarrollo humano sostenible y el equilibrio entre los procesos de desarrollo endógeno y exógeno.

Estas definiciones implican la complejidad del ordenamiento territorial ya

que se

constituye en un proceso político, además de técnico administrativo. Es un proceso

político ya que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, económicos, políticos y técnicos para la ocupación ordenada y uso sostenido del territorio. Asimismo, es un proceso técnico administrativo porque orienta la regulación y promoción de la localización y el desarrollo

de

los

asentamientos

humanos,

de

las

actividades económicas, sociales y el desarrollo físico espacial a fin de hacer posible una adecuada calidad de vida. Visto así, en el OT el territorio pierde el carácter de soporte neutro propio de la visión sectorial, para convertirse en estructurador de objetivos, las políticas y las acciones públicas y privadas, tanto sectoriales como territoriales. Se trata, en este caso, de articular con el territorio los objetivos económicos, sociales, ambientales y administrativos, racionalizar las actuaciones sobre éste y orientar previsoramente su desarrollo y aprovechamiento sostenible, basado, especialmente, en estrategias de uso, ocupación y manejo del territorio y de desarrollo territorial.

La Ley Orgánica Para la Ordenación del Territorio, de Venezuela, señala ―la Ordenación del Territorio la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población. Así como el desarrollo físicoespacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización

del

medio

ambiente,

como

objetivos

fundamentales del desarrollo regional‖. Con este tipo de políticas de ordenamiento, algunos países buscan corregir los

problemas

de

uso

y

ocupación

inadecuada

y

desequilibrada del espacio y el uso irracional de los recursos naturales, Tales problemas, en conjunto con la creciente conciencia de la irracionalidad de los modelos económicos desarrollistas y la búsqueda de alternativas de desarrollo sostenibles, han estimulado la adopción del ordenamiento territorial como estrategia

de

los

estados

para

armonizar

las

actividades

humanas

con

el

aprovechamiento de los recursos naturales y con la distribución social y regional equilibrada de los beneficios de tales actividades. Se trata es de intervenir, de manera

voluntaria, el orden territorial injusto y desordenado, creado de manera espontánea por las fuerzas económicas; para inducir la construcción de escenarios deseados desde el punto de vista ambiental, social y espacial. En Colombia una de las definiciones dice que el Ordenamiento Territorial es ―el proceso que comprende un conjunto de acciones concertadas, emprendidas por la Nación, las entidades territoriales y las divisiones administrativas territoriales, para ajustar la división político administrativas de la Nación a las disposiciones de la Constitución, disponer los instrumentos para gobernar el territorio bajo su jurisdicción y para regular la transformación, ocupación y utilización del espacio de acuerdo a la estrategia de desarrollo social, económico, cultural, y en armonía con el medio ambiente. La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (México), define al Ordenamiento Ecológico como el instrumento de política ambiental cuyo objeto es regular o inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr la protección del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de los mismos. Para la Secretaría de Desarrollo Social (México), el Ordenación del Territorio es ―la noción conceptual que engloba, dentro de eficiencia económica del territorio garantizando la cohesión política, social y cultural de sus habitantes en condiciones de Sustentabilidad. Este proceso tiene connotación: económica, política, estratégica y social para una eficiente administración del territorio. Es una política que engloba, dentro de la Ciencia Regional, a los conceptos mayores del medio ambiente y desarrollo, ofreciendo una respuesta institucional en el sentido de administración del territorio más eficiente. En las políticas de ordenamiento

se observan dos enfoques generalmente

entremezclados y complementarios: uno orientado hacia el desarrollo territorial que denominaremos ordenamiento activo y el otro a la planificación física-espacial que denominaremos ordenamiento pasivo. A continuación se examinan cada uno de éstos. El tipo de Ordenamiento activo, normalmente se asocia con objetivos de desarrollo territorial a escalas nacional, regional y subregional que buscan modificar los desequilibrios del desarrollo regional que caracterizan un orden territorial determinado. Su carácter activo deriva de la intervención voluntaria y dinámica del Estado sobre el

territorio, a partir de grandes obras de infraestructura y costosos proyectos de inversión, acompañados de incentivos fiscales y económicos, para inducir transformaciones espaciales en el orden territorial existente. Las estrategias más utilizadas por los estados son las siguientes: Proyectos de colonización y explotación de nuevas áreas: Dirigidos a controlar el crecimiento acelerado de las ciudades, los problemas de paro campesino por concentración de la propiedad sobre la tierra, el poblamiento de áreas desocupadas, etc. Impulso a la industrialización de regiones deprimidas: Desarrollado a partir de la implantación de aglomeraciones industriales (polos de desarrollo), los cuales provocarían un conjunto de efectos positivos, tanto en el centro urbano donde se localizaran como en la región aledaña, contribuyendo a modificar los desequilibrios regionales de la organización espacial del territorio. La implantación de los polos de desarrollo fue estimulada por los estados mediante ayudas fiscales, financieras e inversiones en infraestructura y equipamientos. Políticas de reforma agraria: Orientadas a reordenar las estructuras agrarias desequilibradas, caracterizadas por una alta concentración de la propiedad de la tierra en unos pocos y la existencias de grandes grupos sociales sin acceso a este recurso. Descongestión urbana y/o poblamiento de áreas poco habitadas: Desarrollada mediante el establecimiento de controles restrictivos a los centros urbanos, construcción de ciudades nuevas, relocalización de capitales estatales, políticas de vivienda popular y mejoramiento de servicios públicos y sociales en ciudades pequeñas y medianas; con los que se busca reorientar los movimientos migratorios de la población. Desarrollo rural integrado: Esta estrategia se basa en la experiencia israelí de desarrollo agrícola-cooperativo, a partir de la interrelación agricultura espacio rural. Su aplicación en Colombia al igual que en los demás países iberoamericanos, se orientó a transformar las condiciones de retraso y pobreza de las áreas rurales, a través del mejoramiento de las condiciones de bienestar social y la elevación de la

productividad de los pequeños productores rurales. El logro del nuevo orden territorial buscado con la política DRI se encontró con fuertes obstáculos puestos por las relaciones capitalistas de producción, que impidieron su éxito pleno. El ordenamiento pasivo, por su parte, se asocia con políticas de uso y ocupación del territorio, predominantes a escalas subregional y local. Su carácter pasivo se relaciona con el uso de zonificaciones o regionalizaciones como estrategia para inducir nuevos escenarios de uso del territorio. Las zonificaciones se basan en categorías espaciales para las cuales se establecen los usos permitidos, prohibidos o restringidos, acompañados de instrumentos coercitivos o estimulantes y normas que dan soporte legal a los planes y definen mecanismos para resolver los conflictos generados por la intervención.

2

El Ordenamiento Territorial y el Ordenamiento Ambiental Territorial

Como política de Estado e instrumento de planificación, el Ordenamiento Ambiental Territorial (OAT) permite orientar el proceso de ocupación y transformación del territorio, mediante la formulación del Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial (POAT), que da la base científica y técnica para impulsar el desarrollo integral departamental bajo los principios de equidad, sostenibilidad y competitividad, con el fin de mejorar la calidad de vida de la población. El POAT es un instrumento o herramienta de gestión que fundamenta las políticas, los objetivos y las estrategias de desarrollo municipal, departamental, regional y nacional. Los objetivos del POAT reflejan el modelo territorial de desarrollo deseado. A tal efecto, se definen la zonificación y reglamentación de los usos de suelo, se establecen las normas, disposiciones y facultades especiales necesarias para fortalecer la capacidad de gestión departamental con miras a la ejecución del POAT. El OAT se ocupa de las grandes directrices que establecen la visión, el objetivo o escenario deseado de desarrollo integral del territorio, delineados en los Planes de Desarrollo Departamental, estableciendo las estrategias y los medios para alcanzarlos. Abarcan las relaciones al exterior e interior de cada

departamento, su jurisdicción y

división territorial, la clasificación y zonificación del territorio, las áreas con régimen territorial especial y las amenazas naturales.

La Secretaria del Ambiente ha presentado al Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) un anteproyecto de Ley de Ordenamiento Ambiental del Territorio nacional en agosto del año 2005, que actualmente sigue en estudio. Este anteproyecto es una herramienta válida y eficaz para los municipios, especialmente para ordenar la instalación de emprendimientos agrícolas, ganaderos, industriales y obras de infraestructura dentro de sus distritos. El objetivo del anteproyecto una vez que sea aprobada o sancionada como ley, es que cada municipio presente su plan de ordenamiento ambiental de sus respectivos territorios a la SEAM, siguiendo criterios técnicos y de zonificación, que están contenidos en dicho anteproyecto. Cabe señalar, que los municipios por ley orgánica municipal tienen especial competencia para delimitar y zonificar su distrito. En lo que guarda relación a los sitios de interés ambiental, el anteproyecto de ley en cuestión determina la protección de humedales, bosques, flora y fauna endémica, además de resguardar áreas consideradas de interés histórica y cultural. Asimismo, se contempla la creación de áreas de riesgo ambiental, ante desastres naturales como las inundaciones que periódicamente ocurren en nuestro país con el desborde de ríos y arroyos de tal manera que si el municipio define un área como zona de riesgo este sector no se podrá utilizar para urbanizaciones ni establecimientos de industrias u otro tipo de actividades.

3

Objetivos ¿Para qué sirve un Ordenamiento Ambiental Territorial?

Entre otras ventajas de su aplicación, el Ordenamiento Ambiental Territorial sirve para:

3.1

Distribuir las actividades en de forma sustentable en el territorio

EL Ordenamiento Ambiental Territorial implica un proceso de organización del territorio en sus aspectos sociales y económicos que permita la incorporación

de componentes

endógenos compatible con las condiciones ambientales del territorio, las aspiraciones sociales, y la manutención de niveles de productividad crecientes en las actividades económicas. Se trata del proceso a través del cual se distribuye la actividad humana en forma óptima sustentable en el territorio. Las actividades indispensables de la ciudad —habitacional, comercial, recreacional, industrial u otras— deben estar relacionadas; pero no siempre es conveniente que estén próximas o contiguas. Una industria de gran escala, por ejemplo, puede atraer población y

vincularse con el núcleo habitacional. Ambas actividades tienen exigencias de área, de infraestructura vial o de condiciones ambientales que las vuelven incompatibles si están ubicadas en una misma zona debido al humo, ruidos, efluentes u olores que la primera pudiera generar. Si bien todos estos impactos pueden ser atenuados para evitar inconvenientes a la población, no es conveniente la instalación de este tipo de emprendimiento en sitios densamente poblados. Por otro lado, existen lugares que por sus características físicas o ubicación, son más apropiados para la implantación de ciertas actividades que otras. Los humedales por ejemplo, si bien no son aptos para la localización de viviendas, podrían albergar actividades recreativas o científicas. Para la ubicación de las actividades de la población, un Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial establece criterios de compatibilidad y de vinculación funcional. Es decir, define áreas prioritarias de acuerdo a las características del sitio (suelo, subsuelo, hidrografía, topografía, vientos etc.); criterios de compatibilidad (que usos son permitidos o no) y vincula las áreas mediante un sistema vial (rutas, avenidas, calles etc.). Ante la necesidad de que cada actividad tenga espacios adecuados para su desarrollo, el Ordenamiento Ambiental Territorial debe determinar áreas preferenciales para cada actividad y establecer criterios de compatibilidad entre ellas y con las condiciones del suelo.

3.2

Planificar el crecimiento urbano

A medida que la población urbana crece y se transforma, necesita y ocupa más territorio. Pero si la ciudad se extiende indefinidamente se vuelve social y económicamente ineficiente. El crecimiento urbano no debe estar sujeto únicamente al libre juego de la oferta y la demanda de la tierra. La aparición de loteos ubicados de manera dispersa y lejos del centro urbano ha generado la incorporación de problemas de transporte, de provisión de servicios municipales y de equipamiento como escuelas, centros de salud, recreación, u otros. Un Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial define la política de crecimiento urbano, estableciendo densidades (cantidad de habitantes por hectárea) y organizando la

expansión de los límites urbanos en la forma conveniente y hacia sitios más adecuados y de acuerdo a la posibilidad de dotación de servicios municipales. Para evitar los problemas que el crecimiento incontrolado genera en las ciudades, el Ordenamiento Ambiental Territorial debe prever el crecimiento urbano hacia áreas adecuadas de acuerdo a la disponibilidad y condiciones del territorio

3.3

Ubicar obras de infraestructura en los lugares adecuados

Una de las ventajas de vivir en la ciudad es la posibilidad de acceso a los servicios básicos, (agua potable, energía eléctrica, recolección y disposición de desechos sólidos y líquidos) y estos servicios exigen espacios que deben ser contemplados en el Ordenamiento Ambiental Territorial. La localización y la capacidad de estos servicios dependen de la concentración y de las actividades de la población presente o futura. La capacidad de una planta de tratamiento de efluentes cloacales, por ejemplo, tiene que ver con la cantidad de habitantes y requiere un sitio acorde con el tipo de tratamiento elegido. Para la ubicación de sitios adecuados para la disposición final de los residuos sólidos urbanos se establecen distancias mínimas a centros habitados, cursos de agua, rutas principales, etc. También la vida urbana exige otro tipo de espacios como los destinados al acopio y distribución de alimentos (mercados) o al transporte de cargas y personas (terminales de ómnibus) que deben ser considerados en el Ordenamiento Ambiental Territorial, así como las obras de infraestructura complementarias. Es necesario puntualizar que hay obras públicas que responden a planes nacionales, o regionales que se extienden más allá de los límites municipales. Así como estas obras pueden traer ventajas al municipio, también pueden ocasionar impactos negativos si no se compatibilizan con las necesidades locales. Tal es el caso de los conflictos que ocasionan las rutas nacionales que atraviesan ciudades. Un Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial debe articular los planes nacionales o departamentales con los municipales. Al realizar una planificación territorial integral, el Ordenamiento Ambiental Territorial establece criterios para ubicar las obras de infraestructura relacionando las necesidades locales con los planes nacionales.

3.4

Adecuar los gastos públicos a necesidades priorizadas en la planificación

Al definir en un Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial las zonas prioritarias para el desarrollo urbano, se indican las áreas de inversión pública y en ellas se establecen las necesidades de obras e infraestructuras que la administración municipal debe incluir en su presupuesto. El presupuesto municipal se estructura en función a sus ingresos. La principal fuente de ingreso de una municipalidad es el impuesto inmobiliario, cuyo cobro depende de un registro catastral actualizado. Como el Ordenamiento Ambiental Territorial utiliza la información del catastro, que es el registro de la riqueza inmobiliaria de un municipio, contribuye indirectamente al aumento de los ingresos municipales. El Ordenamiento Ambiental Territorial orienta: la elaboración del Programa de Inversiones Municipales para el presupuesto anual la selección de proyectos prioritarios y la gestión de su financiación el uso eficiente del dinero público haciendo que las obras beneficien a mayor cantidad de gente Al definir zonas de inversiones prioritarias, el Ordenamiento Ambiental Territorial contribuye a elaborar el presupuesto basado en los recursos y en las necesidades

DESARROLLO SOSTENIBLE

P.O.A.T .

EXPECTATIVAS

CONFLICTOS

SOPORTE

COMUNIDAD MUNICIPIO

MEDIO NATURAL

3.5

Asegurar la inversión privada y el desarrollo económico

La economía de un municipio puede estar sustentada en diversas actividades económicas como la industria, el turismo, la ganadería, la agricultura, entre otras; cuyas características de producción no siempre son compatibles entre sí y sobre todo con el uso habitacional. El Ordenamiento Ambiental Territorial, al definir zonas para cada actividad, garantiza la permanencia de las condiciones favorables para el desarrollo de cada una de ellas y asegura la estabilidad de la inversión privada. Existe por ejemplo en ciertos pueblos ubicados en la llamada frontera agrícola, una particular tensión urbano-rural, pues los cultivos extensivos están cada vez más cerca de los centros urbanos. Una tensión similar se percibe en el medio rural entre las zonas de producción orgánica y las que usan agroquímicos para mejorar la productividad. Al establecer zonas de separación o transición y criterios de compatibilización entre actividades, el Ordenamiento Ambiental Territorial contribuye a promover el desarrollo económico y asegura la inversión privada.

3.6

Aprovechar los recursos naturales de manera sustentable para las generaciones presentes y futuras

La sostenibilidad en el largo plazo de los planes depende que la sociedad sea capaz de descubrir estrategias para que en el proceso de concertación del plan, estén presentes no solo los intereses de la naturaleza como los de las generaciones futuras. Mientras lo primero hace referencia al componente ecológico de la sostenibilidad, lo segundo a la responsabilidad inter generacional que es pilar del desarrollo sostenible. La gestión prospectiva, se desarrolla en función de condiciones aún no existentes que podría crearse en la implementación de futuras iniciativas de inversión y desarrollo. El ordenamiento territorial establece a través de regulaciones, planes, proyectos, los mecanismos de control sobre el riesgo futuro que involucra el desarrollo de políticas, herramientas y capacidades de la sociedad civil.

Los centros urbanos, al asentarse sobre recursos naturales, generan impactos por el uso que hacen de éstos. Una práctica común al abrir las calles en los loteamientos, es que se corten árboles y se elimine la cobertura vegetal, exponiendo el suelo a la erosión y a la degradación. Otro ejemplo característico es el sistema de evacuación de aguas cloacales domiciliarias a través de pozos absorbentes que contaminan no sólo el suelo sino también las aguas subterráneas y superficiales. Una adecuada planificación debe considerar los impactos que las actividades humanas generan sobre los recursos naturales, evitando o minimizando los negativos para no alterar el equilibrio natural. Hay recursos naturales de importancia significativa ya sea por su escasez, por poseer características singulares o por su fragilidad ambiental. Estos casos (nacientes, bosques remanentes, humedales, etc.) requieren especial atención para su protección. Un buen ejemplo de protección de recursos naturales se da en la localidad de Benjamín Aceval donde el Ordenamiento Territorial se estructuró considerando la protección de las áreas de recarga del acuífero de agua dulce, única fuente de abastecimiento de agua potable para esta comunidad. Otro ejemplo se da en Paraguarí donde la Municipalidad, mediante ordenanzas, declaró área protegida a los cerros Hû, Mbatovi, Perõ, Santo Tomás y Mba’e que, además de poseer características paisajísticas, son reservas forestales y constituyen recursos importantes para el desarrollo turístico del municipio. Al establecer criterios para el uso del suelo, el Ordenamiento Territorial busca proteger los recursos naturales con el fin de mantener sus características para que sigan siendo utilizados por la población actual y futura.

4

Finalidad ¿Por qué es necesario el OAT?

Los procesos de ordenamiento no solamente buscan generar acuerdos y consensos para la gestión del territorio sino también

facilitar a los gobiernos los procesos de

descentralización y la participación de actores en la toma de decisiones sobre los cambios necesarios en cuanto al uso del territorio. El ordenamiento ambiental del territorio es un instrumento fundamental para el desarrollo y tiene por objeto clarificar las relaciones entre el territorio y los recursos naturales, por un lado, y las actividades humanas por el otro, con el fin de elaborar estrategias para lograr una utilización óptima. Los principales fines del Ordenamiento Ambiental Territorial son: Reconocer las potencialidades, las restricciones, los desequilibrios y los riesgos del territorio. Detener, estabilizar y reorientar los procesos de intervención espontánea y crecimiento urbano descontrolado, ordenando las áreas actualmente ocupada por las poblaciones Reducir los desequilibrios espaciales generados por el crecimiento económico Articular de manera sostenible las actividades practicadas por los grupos sociales , buscando el equilibrio entre utilización y conservación de recursos naturales Orientar los planes de inversión pública y privada en el territorio En el Paraguay, hasta el momento no se ha podido articular las actuaciones sobre el territorio a nivel nacional como son las rutas y otras obras de infraestructura y los impactos que generan estos a nivel local municipal. Sin la aplicación explicita de una política de que contemple una orientación futura de los impactos en el territorio, los organismos nacionales de manera independientemente definen indirectamente los rumbos de las transformaciones sin que los gobiernos locales tengan un mecanismo de respuesta a estas actuaciones. El ordenamiento ambiental del territorio por lo tanto se vuelve necesario en los dos niveles de actuación. A nivel nacional para desarrollar las directrices que puedan orientar

las transformaciones del territorio en la aplicación de las políticas de desarrollo y a nivel municipal para canalizar las potencialidades a nivel local. Para el diseño de una política de ordenamiento territorial es preciso conjugar dos enfoques: el primero trata de dar una nueva dimensión a la gestión de políticas sectoriales integrándolas a diferentes niveles territoriales; el segundo establece un marco de integración territorial que tenga en cuenta la organización política y espacial de la región.

5

Instrumentación ¿Cómo se relaciona con otros planes y programas?

El Ordenamiento Ambiental Territorial requiere de unos instrumentos mediante los cuales es posible el logro de los objetivos y los escenarios propuestos. Los instrumentos más comunes son: Programa de actuaciones o planes Como proceso planificado, el OAT se expresa mediante programa de actuaciones o planes, los cuales constituyen su principal instrumento. Estos planes deben ser flexibles, de modo que puedan reformularse en función de las situaciones nuevas que se presenten y las fallas que sean necesarios corregir. También deben ser continuos en el tiempo, de modo que independiente de los cambios de gobiernos, puedan ejecutarse en el horizonte de tiempo para el cual fueron formulados. Los planes de ordenamiento ambiental del territorio enfrentan diversos problemas: interés público vs. interés privado, interés conservacionista vs. interés desarrollista, objetivos sectoriales de desarrollo vs. objetivos regionales/territoriales y presiones de poder frente a la toma de decisiones ordenadoras. Para enfrentar tales problemas y efectuar exitosamente los planes, es indispensable disponer de medios instrumentales que permitan a los organismos planificadores realizar exitosamente su gestión. La expresión más común de estos medios se da a partir de normas donde se establecen los procedimientos, incentivos, sanciones, fuentes de financiación, etc. La gestión ordenadora exige, también, la existencia de un sistema institucional que articule el conjunto de organismos que participan en el proceso. Esta organización garantizará la armonización vertical de los planes y su complementariedad y concurrencia.

En el Paraguay, la Secretaria Técnica de Planificación es la institución que debe articular los sistemas nacionales de planificación en los diferentes niveles territoriales y sectoriales. Sin embargo, es la Secretaria del Ambiente la que hasta ahora ha tomado la iniciativa al propulsar la Ley de Ordenamiento Territorial con orientación netamente ambiental.

6

Resultados ¿Qué se espera con el Ordenamiento Ambiental Territorial?     

Utilización sustentable de los recursos naturales. Sostenibilidad ambiental. Reducción de los desequilibrios socioeconómicos regionales. El desarrollo social y económico: crecimiento unido a la distribución equitativa. Integración funcional optima del territorio Calidad de vida MUNICIPIOS

REGIONES

NACIÓN

7

Actores involucrados ¿Quiénes participan en la elaboración de un Plan Ordenamiento Ambiental Territorial?

de

Siendo un proceso en el cual se ponen en juego las visiones, los intereses y las prioridades de los sectores sociales que conforman una sociedad, el ordenamiento ambiental del territorio deberían constituir el resultado de procesos complejos de concertación entre los distintos actores presentes en un territorio determinado, que deben llegar a acuerdos consensuados para hacer uso del territorio sin amenazar la integridad del mismo. Al constituirse un instrumento que debe formar parte de la política del estado en relación al territorio, es un proceso político que involucra la toma de decisiones de los actores sociales, económicos, políticos y técnicos para la ocupación ordenada y sostenible del territorio. Las autoridades por tanto no solo deben expresar voluntad política para el inicio de los procesos de ordenamiento territorial sino que también brindar la viabilidad política de su aplicación mediante el marco normativo correspondiente.

La responsabilidad y el derecho de la ciudadanía a tomar decisiones sobre el lugar que habita, conlleva a involucrar a los

actores

sociales

en

el

proceso.

Al

implementar

mecanismos de participación en la toma de decisiones se otorga validez social al proceso al mismo tiempo de comprometer a los actores en su aplicación. De esta manera, no solo se convierten en actores activos del ordenamiento de su propio territorio sino que se trasforman en agentes de control social que velan por la aplicación y continuidad de los planes generados en el proceso.

Asimismo, el ordenamiento ambiental del territorio constituye un proceso técnico administrativo porque orienta la regulación y promoción de la localización y desarrollo de los asentamientos humanos, de las actividades económicas, sociales y el desarrollo físico espacial, sobre la base de la identificación de potencialidades y limitaciones del territorio. Por lo tanto, es fundamental el conocimiento detallado del territorio para lo cual es fundamental el aporte de técnicos capacitados. En la elaboración de un Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial las autoridades establecen los lineamientos políticos, los actores sociales le dan valides social manifestando sus necesidades y expectativas. A los técnicos corresponde interpretar los requerimientos de la comunidad en función a la orientación política, relacionarlos con las posibilidades del medio físico y traducirlos en una propuesta técnica.

NECESIDADES

INTERPRETACIÓN

EQUIPO TÉCNICO

COMUNIDAD

SECTOR TÉCNICO

SECTOR POLITICO

8

SECTOR SOCIAL

Marco Normativo ¿Cuáles son las leyes que regulan el Ordenamiento Ambiental Territorial?

Si bien existen muchas leyes relacionadas con la gestión del territorio, Paraguay todavía no cuenta con una ley de ordenamiento que oriente la aplicación de políticas para la ocupación del territorio Existe, sin embargo un anteproyecto de Ley de Ordenamiento Ambiental del Territorio, en estudio en el Consejo Nacional del Ambiente – CONAM. El Anteproyecto fue impulsado por la SEAM sin que hasta ahora haya pasado del proceso de socialización de la propuesta. La Ley 1561/00 de Creación de la Secretaria del ambiente – SEAM en el Art. 12, inc. h) regula como una de sus funciones. ―proponer planes nacionales y regionales de ordenamiento ambiental del territorio, con participación de sectores sociales interesados.‖ Así mismo, el otorgamiento de potestades a la SEAM como autoridad de aplicación de las leyes ambientales, está reglamentada en la Ley 294/93 De Evaluación de Impacto Ambiental que requiere en el Art. 7, inc. a), certificación ambiental a ―los asentamientos humanos, las colonizaciones y las urbanizaciones, sus planes directrices y reguladores.‖ La STP a través de la Dirección General de Desarrollo Territorial e Integración Regional, realiza actividades de apoyo al proceso de articulación de la política del gobierno con un

enfoque territorial. La competencia de la STP está establecida en el DECRETO N° 17631 por el cual se reorganiza la Secretaría Técnica de Planificación del 21 de junio de 2002 que reglamenta la competencia de la DIRECCIÓN GENERAL DE DESARROLLO TERRITORIAL E INTEGRACIÓN REGIONAL para articular a los municipios y departamentos con los procesos del desarrollo nacional y regional. Para lograr este objetivo, la Dirección debe concretar con las instancias de gobierno departamental y de gobierno local la aplicación de criterios de ordenamiento territorial y ocupación poblacional del territorio. Finalmente a escala de gobiernos locales, la Ley Nº 3966/10 Orgánica Municipal, en el Artículo 12 nombra como una de las funciones municipales, en materia de planificación, urbanismo y ordenamiento territorial, ―la planificación del municipio a través del Plan de Desarrollo Sustentable del Municipio y del Plan de Ordenamiento Urbano y Territorial.‖

9

Reseña metodológica ¿Cómo se elabora un Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial?

Como proceso planificado, el OAT se expresa mediante planes, los cuales constituyen su principal instrumento. Estos planes deben ser flexibles, de modo que puedan reformularse en función de las situaciones nuevas que se presenten y las fallas que sean necesarios corregir. También deben ser continuos en el tiempo, de modo que independiente de los cambios de gobiernos, puedan ejecutarse en el horizonte de tiempo para el cual fueron formulados. El carácter planificador hace del ordenamiento territorial un proceso sujeto a los procedimientos de la planeación en la cual las metas, objetivos, políticas, proyectos y acciones se formulan y realizan a partir del conocimiento e interpretación de la realidad y sus tendencias de cambio (Diagnóstico Territorial), considerando los objetivos de desarrollo del Estado y las expectativas sociales. Este conocimiento sirve de base al diseño y elaboración de modelos territoriales futuros (Prospectiva Territorial), los cuales son, a su vez, el punto de partida para la formulación, discusión y aprobación del plan (Planificación Territorial) y su ejecución (Gestión Territorial).

El contenido (objetivos, estrategias, metas, instrumentos) de los planes es afectado por la escala del ordenamiento, distinguiéndose los planes nacionales, departamentales o subregionales y municipales o locales. A escala nacional, los planes de OAT dan orientaciones y directrices las cuales constituyen términos de referencia para los niveles inferiores. En este nivel, también se ejecutan planes de ordenamiento, con predominio de instrumentos de tipo activo, a partir de la construcción de grandes obras de infraestructura y la realización de políticas de desarrollo urbano, de desarrollo regional, reforma agraria, colonización y desarrollo rural. A escala departamental o subregional, los planes de OAT concretan las orientaciones dadas por el nivel regional, poniendo énfasis en los problemas propios del espacio departamental y dan directrices para los planes municipales o locales. A escala municipal o local se elaboran planes de ordenamiento urbano y planes de ordenamiento rural, sin descuidar las relaciones campo-ciudad. Los planes de ordenamiento urbano buscan organizar y controlar los usos residenciales, comerciales, industriales y recreativos del espacio urbano, así como la expansión futura de las ciudades, el transporte público, la prestación de servicios etc. Los planes de ordenamiento rural se concentran en la organización y control de la localización de actividades agrícolas, extractivas, forestales, industriales, etc., buscando que éstas se desarrollen de manera ecológicamente sostenible. Asimismo, estos planes se proponen elevar las condiciones de vida de la población campesina, la desconcentración de la propiedad sobre la tierra y el acceso a la misma de los pequeños productores, la accesibilidad a centros de mercado, entre otros. En el siguiente cuadro se ilustra esquemáticamente los momentos y las fases de ejecución de un Plan de Ordenamiento Ambiental Territorial.

1. TÉCNICO-CIENTÍFICO: ANÁLISIS TERRITORIAL FASE PRELIMINAR Organización del equipo técnico Evaluación de la Información disponible Evaluación de la capacidad de gestión y participación social Valoración Inicial de Problemas

FASE I: CARACTERIZACIÓN TERRITORIAL Marco legal e institucional Subsistema Natural Subsistema social Subsistema urbano regional Subsistema económico FASE II: DIAGNÓSTICO TERRITORIAL Diagnósticos sectoriales: subsistemas natural, social, urbanoregional y económico. Diagnostico integrado: Cruce de datos Definición de problemas, potencialidades y limitantes del sistema territorial

2. TÉCNICO-POLÍTICO: PLANIFICACION TERRITORIAL FASE III: PROSPECTIVA O DISEÑO DE ESCENARIOS Diseño de escenarios alternativos Diseño de escenario deseable u optimo Diseño del escenario viable

FASE IV: FORMULACION DEL PROGRAMA DE ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL TERRITORIO Formulación de la imagen objetivo: modelos territoriales Formulacion de objetivos y estrategias Programación e instrumentación de acciones Discusión/aprobación del Progama de ordenamiento territorial

3. TÉCNICO ADMINISTRATIVO: GESTIÓN TERRITORIAL (FASE V) IMPLEMENTACIÓN DEL PROGRAMA DE OT

EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DEL PROGRAMA

10 BIBLIOGRAFIA CONAM/GTZ. Bases Conceptuales y Metodológicas para la Elaboración de la Guía Nacional de Ordenamiento Territorial. Lima 2006. ORDAZUR/BGR – SEAM. Ordenamiento Territorial: Una Herramienta de planificación para la calidad de vida. Asunción 2010. GRANADA, Annie (ed.) Guía Básica para la Elaboración de un Plan de Ordenamiento Territorial y Ambiental. Asunción 2002. Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGGAC). Guía Metodológica para la Formulación del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal. Bogotá 1997. SANCHEZ, María Teresa. Metodologías para el Ordenamiento Territorial. Instituto de Geografía, UNAM. México, 2008. Red Latinoamericana de Información en Ordenamiento Territorial. http://reliot.ine.gob.mx/defint.html MASSIRIS, Ángel. Ordenamiento Territorial y Procesos de Construcción Regional. Santa fe de Bogotá 1993. MONTES, Felipe. El Ordenamiento Territorial como opción de políticas urbanas y regionales en América Latina y el Caribe. Serie Medio ambiente y Desarrollo. Santiago de Chile 2001