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MANEJO INTEGRADO DE LOS RECURSOS MARINO COSTEROS EN GUANACASTE

Estado del Área Marina de Uso Múltiple Golfo de Nicoya Investigación: Programa Estado de la Nación 02 de setiembre 2013

Investigación: Programa Estado de La Nación

Proyecto: Manejo integrado de los recursos marino costeros en la provincia de Guanacaste.

Revisión y Edición: Rodrigo Rojas, Francisco Pizarro

Beneficiario Directo: Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC)

Financiamiento: Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) a través del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Comité Director del Proyecto: Rafael Gutiérrez Rojas, SINAC Antonio Porras, INCOPESCA Alberto López. ICT Carmen Castro, SNG

Citar como: Proyecto Golfos, 2012. Estado del Área Marina de Uso Múltiple Pacífico Sur. Costa Rica. 83 pags.

Organismo Ejecutor: Fundación MarViva Responsable: Jorge Arturo Jiménez

Proyecto Manejo integrado de los recursos marino costeros en Guanacaste, SINAC-BID –MarViva.

Unidad Ejecutora: Francisco Pizarro, Coordinador Glorianna Chaverry, Asistente Administrativa

Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción y difusión del material contenido en este documento para fines no comerciales, siempre que se cite claramente la fuente. Se prohíbe la reproducción de este documento para fines comerciales.

Coordinadora Institucional (SINAC): Eugenia Arguedas Montezuma

La información presentada en este documento es responsabilidad exclusiva del investigador y no refleja la posición del Proyecto, ni del SINAC o la Fundación MarViva

Supervisión: Randall Viales, Gerencia de Ciencias y Comunidades, MarViva Diseño: Eureka Comunicación

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Agradecimientos

El proyecto Golfos agradece la cooperación y participación de: Personas e instituciones que aportaron información relacionada con las Áreas Marinas de Uso Múltiple (AMUM) golfo de Nicoya y del golfo Dulce. Personal de las Oficinas Centrales y Regionales del INCOPESCA, ICT, SNG y SINAC, especial agradecimiento al ACOSA por proporcionar sus instalaciones para la presentación de resultados de este estudio. Finalmente, el Proyecto Golfos extiende su agradecimiento a la Fundación MarViva por su apoyo en la ejecución y seguimiento de este estudio.

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Tabla de contenido Contenido

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Resumen Ejecutivo

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INTRODUCCIÓN

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Las Áreas Marinas de Uso Múltiple: débil base normativa

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Principales debilidades del marco legal actual

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Actores institucionales relevantes, competencias y capacidades para la gestión de las AMUM

16

Un esquema de coordinación interinstitucional que no logra consolidarse

18

El Ministerio de Ambiente y Energía: administrador de áreas protegidas

19

Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura: seria debilidad institucional

22

Servicio Nacional de Guardacostas: capacidades limitadas

27

Instituto Costarricense de Turismo: rol pasivo en la gestión de la AMUM

29

Ministerio de Obras Públicas y Transportes: sin ley de navegación Municipalidades: islas y ZMT

30 32

Las percepciones de informantes clave sobre la gestión de las AMUM Características biofísicas y situación ambiental

33 34

Límites

34

Caracterización Física y Oceanográfica

35

Caracterización ecológica

36

Amenazas

38

Estrategias de Conservación

44

Perfil sociodemográfico de los distritos costeros

51

Contexto socioeconómico

53

Desafíos

65

Referencias Bibliográficas

69

Compendio Estadístico

79

Siglas y Acrónimos

AC:

Área de Conservación

LCVS:

Ley de Conservación de la Vida Silvestre

AMPR:

Área Marina de Pesca Responsable

LF:

Ley Forestal

AMUM:

Área Marina de Uso Múltiple

LOA:

Ley Orgánica del Ambiente

ASP:

Área Silvestre Protegida

LPU:

Ley de Planificación Urbana

BID:

Banco Interamericano de Desarrollo

MarViva: Fundación MarViva

CGR:

Contraloría General de la República

MINAE:

CRRH:

Comité Regional de Recursos Hídricos

MIRENEM: Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas

EIA:

Evaluación de Impacto Ambiental

MOPT:

Ministerio de Obras Públicas y Transporte

FONAFIFO:

Fondo Nacional de Financiamiento Forestal

PGR:

Procuraduría General de la República

GRUAS II:

Propuesta de Ordenamiento Territorial para la Conservación de la Biodiversidad de Costa Rica

PHED:

Proyecto Hidroeléctrico El Diquís

ICE:

Instituto Costarricense de Electricidad

PNE:

Patrimonio Natural del Estado

IMAS:

Instituto Mixto de Ayuda Social

PR:

Plan Regulador

IMN:

Instituto Meteorológico Nacional

RLB:

Reglamento a la Ley de Biodiversidad

INA:

Instituto Nacional de Aprendizaje

SC:

Sala Constitucional

SETENA: Secretaría Técnica Nacional Ambiental

INCOPESCA: Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura INVU:

Instituto Costarricense de Vivienda y Urbanismo

LAOCOS-UNA: Laboratorio de Oceanografía y Manejo Costero, Universidad Nacional LB:

SINAC:

Sistema Nacional de Áreas de Conservación

TNC:

The Nature Conservancy

ZCIT:

Zona de Inter-Convergencia Inter-Tropical

ZMT:

Zona Marítimo-Terrestre

Ley de Biodiversidad

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Ministerio de Ambiente y Energía

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Resumen Ejecutivo

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representaba el 37,1% del territorio de los distritos costeros de la AMUM. Se han documentado cerca de 575 especies marinas, 150 de las cuáles tienen algún uso directo. El conocimiento científico y técnico desarrollado, en la última década, es el principal argumento para llevar a cabo acciones urgentes de conservación protección y uso sostenible de la riqueza marina.

Las Áreas Marinas de Uso Múltiple (AMUM) fueron establecidas por el gobierno costarricense en 1995 con el objetivo de proteger y conservar los recursos marinos y costeros mediante una gestión integrada. En los 18 años transcurridos desde la promulgación del decreto, esta figura de coordinación institucional no logró desarrollarse y la situación de los recursos marino costeros que pretendía proteger se deterioró de manera alarmante.

Las zonas costeras de la AMUM tienen alta vulnerabilidad relacionadas con eventos naturales como tsunamis y la elevación media del mar. Escenarios de cambio en la precipitación, a nivel de distrito costero, señalan reducciones de lluvia entre un 2 y un 54% en el período 2070-2100 e incrementos en la temperatura máxima y mínima que varían de 3 a 7 grados centígrados para este período.

Las AMUM están diseñadas fundamentalmente como un esquema de coordinación interinstitucional, pero la forma como ésta se desarrolla no resulta clara dentro del marco legal actual. Las instituciones conocen las competencias que este marco legal les faculta en la gestión de estas áreas, pero no han planificado estrategias específicas para desempeñar el rol asignado. La naturaleza no vinculante de los acuerdos que puedan tomarse en estos espacios de coordinación permite que las instituciones tengan una participación con un perfil pasivo. Un ejercicio exploratorio para valorar el desempeño de las competencias institucionales mostró serias debilidades en materia de control y sanción. La escases de información pertinente, actualizada y de fácil acceso sobre los hábitat, los recursos y la población que depende de ellos, dificulta el ejercicio de las competencias institucionales.

Hasta el 2005 la pesca con trasmallo era la pesquería artesanal más popular en el Golfo y el promedio anual de capturas representaba un 72.7 % del total. Con 21.4% la pesca con línea era el segundo lugar, así las capturas de estas dos pesquerías sumaban más de 90% de total de capturas. Datos de capturas pesqueras de camarón entre el año 1994 y 2005 muestran un descenso. Por su parte, la evolución histórica de las capturas de pianguas colectados manualmente en la AMUM Golfo de Nicoya entre el año 1990 y 2009 no permite deducir alguna tendencia con relación a la sostenibilidad del recurso del que depende al menos un 10% de la población en el área de influencia inmediata, especialmente población muy pobre.

La AMUM Golfo de Nicoya representa uno de los estuarios más largos de Centro América (1.530 km2 de superficie), se extiende cerca de 80 km desde la desembocadura del Río Tempisque donde se ubica la parte más estrecha, en su parte más ancha alcanza unos 55 km donde limita con el océano abierto. En sus orillas se localizan 20 distritos costeros de los cantones de Puntarenas, Esparza, Nandayure, Bagaces, Nicoya y Garabito, en donde habitan alrededor de 184.000 habitantes, una importante proporción de los cuales depende para su subsistencia del uso de los recursos de la AMUM, especialmente pesca y turismo.

En materia de contaminación, la AMUM Golfo de Nicoya muestra valores preocupantes de contaminación por aguas servidas. Las descargas que recibe de grandes centros poblados de la región central del país ejercen una presión insostenible, como se ha demostrado en diversos estudios en los últimos años. Este patrón se repite con la contaminación detectada por plaguicidas. En 2010 cerca de un 8.6% del territorio, ocupado por los distritos costeros, fue dedicado a monocultivos principalmente sandía, melón y piña. Desde la perspectiva de los actores, el proceso de consulta realizado permitió identificar un conjunto de desafíos específicos para la gestión de las AMUM. Es necesario generar información sobre la situación real de las poblaciones, promover oportunidades de desarrollo local (empleo y emprendimientos productivos), fortalecer las prácticas de pesca responsable y controlar la pesca ilegal y a los pescadores ilegales, analizar la cadena de comercialización para obtener un comercio más justo, dotar de recurso humano y equipamiento a las instituciones competentes para que logren desempeñar las funciones que les competen, invertir en desarrollo de investigación, generar oportunidades de capacitación coordinado entre las instituciones, crear conciencia de la sobreexplotación de recursos y conocimiento real de la situación para toma de decisiones y tomar acciones para el control de la contaminación.

En esta zona la importancia de las actividades económicas relacionadas con la pesca benefician a poco más del 60% de la población, y esta ha sido la actividad históricamente más importante para las comunidades. En segundo lugar está la extracción de moluscos, aunque beneficia sólo al 10% de la población. La situación económica de las poblaciones costeras es preocupante: bajos niveles de escolaridad, alta incidencia de la pobreza y escases de fuentes de empleo, son ejemplos de la elevada vulnerabilidad social. En el Área Marina de Usos Múltiples Golfo de Nicoya se utilizan dos estrategias de conservación, las Áreas Silvestres Protegidas y las Áreas de Pesca Responsable. El área con estas estrategias de conservación representa apenas el 6% de la AMUM. Al 2010 el área sin cobertura forestal

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información lo permite, analiza la situación ambiental de los hábitats y sus recursos. El perfil demográfico y socioeconómico de la población que vive en el área de influencia inmediata a la AMUM se resume en la sección cuatro. El capítulo cinco resume algunos rasgos de la estructura productiva y el clima de inversión de la AMUM y su área de influencia inmediata en la costa. En la última sección se presentan los desafíos identificados tanto de la gestión, propiamente dicha de la AMUM, como al estado de conservación y uso de sus recursos. Complementa el análisis, un compendio estadístico con información socioeconómica y demográfica de los distritos costeros de la AMUM, basado en un reprocesamiento de los Censos de Población y Vivienda de los años 2000 y 2011.

La importancia ecológica y socioeconómica de los recursos costeros y marinos de la provincia de Puntarenas se basa en el hecho de que en ella se encuentran dos de las seis Áreas Marinas de Uso Múltiple (AMUM) establecidas por el gobierno costarricense en 1995 (Decretos Ejecutivos No. 24.282 y No. 24.483 del 1 de agosto de 1995) y con el objetivo de proteger y conservar los recursos marinos y costeros mediante una gestión integrada. Dichas áreas son el Golfo de Nicoya y el Pacífico Sur, estas representan 768.000 hectáreas distribuídas en 238.000 hectáreas en el Golfo de Nicoya y 530.000 en el Pacífico Sur.

Además de la revisión documental y el procesamiento de información estadística de distintas fuentes, este informe considera los resultados de entrevistas con informantes clave relacionados con la gestión de la AMUM, tanto de instituciones gubernamentales (INCOPESCA, ICT, MOPT, Ministerio de Seguridad Pública-Guardacostas, Municipalidades, MINAE y SINAC), como de organizaciones de productores o de desarrollo local (Capap, Asoppapu, Abuzpa, Asparmar, Unipesca, Asociación Puerto Jesús, Asociación Verde Manglar, Supap), academia (expertos UCR, UNA) y ONGs especializadas en recursos marinos (MarViva, Keto, PROMAR, TNC). A todos ellos se les agradece por su valiosa colaboración.

En las dos áreas las actividades humanas han degradado los recursos marinos y costeros y son la causa del aumento de las amenazas sobre los recursos de diversidad biológica, principalmente como resultado de: (i) la rápida expansión del desarrollo turístico en las últimas dos décadas, (ii) el agotamiento de las poblaciones de peces, situación que se agudiza en el Golfo de Nicoya, donde opera la mayoría de los cerca de 11.000 pescadores del país, y (iii) la contaminación de las tierras interiores y de la costa, provenientes de casi un 25% del territorio nacional, donde se encuentran situados grandes centros urbanos, que vierten sus aguas al Golfo de Nicoya a través de los ríos Tárcoles, Tempisque y Bebedero, como resultado el golfo recibe el 55% de las aguas residuales de Costa Rica. A solicitud de la Fundación MarViva - Proyecto Manejo Integrado de recursos marino y costeros en Puntarenas (proyecto BID-SINACMarViva) el Programa Estado de la Nación ha preparado una valoración de la condición de la AMUM Golfo de Nicoya, El objetivo del estudio es sistematizar y analizar la información relevante sobre el estado de la AMUM y sus poblaciones adyacentes, con el objetivo de que sea útil para los usuarios de los recursos marino costeros y para los tomadores de decisiones vinculados con la gestión de estas áreas y sus recursos. El documento se organiza en siete secciones, incluyendo esta introducción. En la primera se resume la base normativa que da origen a la existencia de la AMUM, específicamente se analizan las principales características de la legislación relacionada y se valoran sus fortalezas y debilidades. La segunda sección presenta un análisis enfocado en las competencias y funciones que el cuerpo legal le asigna a distintas instituciones en la gestión de las AMUM y reseña algunos rasgos de la forma en que esas funciones son desempeñadas en la actualidad. También, en esta sección se sintetiza la valoración sobre el estado de la AMUM desde las percepciones de los informantes clave. El tercer apartado concentra la información científica sobre las características biofísicas de las AMUM, y en la medida que la disponibilidad de

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Las Áreas Marinas de Uso Múltiple: débil base normativa Las AMUM se crean por decreto en 1995. Estas se conceptualizaron como áreas que tienen zonas marinas protegidas bajo alguna categoría de manejo y un área adicional que se extiende hasta un máximo de 12 millas como zona de influencia. Su objetivo principal es ordenar el uso sostenible de los recursos ya sea por pesca, turismo, transporte, actividades comerciales o de subsistencia y regular y organizar a los usuarios de las zonas costeras mediante la coordinación con los entes públicos competentes y privados interesados en cada caso, para satisfacer diferentes intereses de la sociedad (extracción y conservación) con la finalidad de reducir conflictos . 1 El artículo 1 del decreto No. 24282 MP-MAG-MIRENEM del 01 de agosto de 1995 (Decreto de creación) establece la categoría de AMUM, la cual estará conformada por las áreas marinas que se hayan incluido dentro de las áreas silvestres protegidas que haya declarado el MINAE, las que continuarán siendo manejadas por las regulaciones específicas vigentes para ellas, así como por aquella zona marina adicional, que se declare como su zona de influencia, la que se regirá conforme al citado decreto ejecutivo. La creación de una AMUM deberá fundamentarse en criterios técnicos, que demuestre la necesidad de su establecimiento, considerando la protección integral de los recursos, desde el punto de vista del manejo de los ecosistemas. Las AMUM podrán extenderse hasta un máximo de 12 millas marítimas y sus límites y usos recomendados, serán aquellos que se definan en un Plan de Manejo que para el Programa Nacional Marino Costero deberá ser prioritario. Dicho Plan será elaborado necesariamente por el Poder Ejecutivo, las instituciones públicas descentralizadas con competencia en la materia y la Comisión de la Zona Costera. 2 El artículo 2 dispone que el principal objetivo de esta categoría consiste en la protección y conservación de los recursos marino costeros habidos en las categorías de manejo que contemplan las áreas marinas, así como el uso sostenible de los recursos y hábitats de sus zonas de influencia. Actividades como la pesca de subsistencia, científica, comercial y deportiva, el desarrollo turístico y el transporte marítimo, entre otras, deberán ejecutarse dentro de esquemas congruentes con las necesidades de manejo, conservación y explotación racional de esas zonas. Esto

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deberá llevarse a cabo con los entes públicos y privados competentes. Los requisitos de creación se establecen en el artículo 3, entre ellos: definición y objetivos del área, financiamiento mínimo para su protección y manejo, confección de planos y emisión del decreto ejecutivo correspondiente. Se excluye de la categoría de manejo el área de la zona marítimo terrestre. Sin embargo, deberá consultarse al SINAC la aprobación, revisión o actualización de los planes reguladores de la zona marítima aledaños a las AMUM. En este último supuesto, debe indicarse que el decreto es impreciso pues la zona marítimo terrestre, al estar incluida en las categorías de manejo respectivas de cada ASP perteneciente a una AMUM, ya de por sí se encuentra excluida de la aplicación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre según lo señalado en el artículo 73 de esta ley. Además mediante el decreto No. 24483-MP-MAG-MIRENEM del 01 de agosto de 1995 se instauran seis AMUM, entre ellas la del Golfo de Nicoya y del Pacífico Sur (con sus correspondientes límites). En resumen, el decreto ejecutivo No. 24282 pretende establecer las AMUM como categoría de manejo conformada por dos zonas: 1)Las áreas marinas protegidas 2) Una zona adicional que se declara como su zona de influencia hasta un máximo de 12 millas. Se establece un régimen jurídico diferente dependiendo del área de que se trate. Las primeras continuarán manejándose por las regulaciones específicas de la categoría de manejo de la cual son parte (parque nacional, refugio de vida silvestre, entre otros.). No obstante, a pesar de lo indicado en el Decreto, en sentido estricto las AMUM no constituyen categorías de manejo. Como ha indicado la Procuraduría “… la integración de los dos artículos permite deducir que la norma es la exclusión de la competencia del MIRENEM (MINAE) más allá del área formalmente declarada como ¨ área protegida ¨ y que, contrario sensu, la zona de influencia se rige por la normativa correspondiente a su territorio, sin perjuicio de la necesaria coordinación de los órganos competentes para el cumplimiento de los fines que motivan el establecimiento de la AMUM. Todo lo cual significa que no existe un sometimiento de las áreas de influencia al régimen jurídico propio de las ¨ áreas protegidas¨, por una parte, y que la competencia de los órganos técnicos del MINAE se ejerce

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exclusivamente respecto de las áreas sujetas a su control. Lo que excluye, por ende, el ejercicio de la competencia en la ¨zona de influencia¨ y lleva necesariamente a la intervención del INCOPESCA en materias definidas legalmente como de su competencia dentro de las zonas referidas¨. “Por lo tanto, el decreto no es claro, ya que aparentemente no está creando una nueva categoría de manejo, puesto que las diversas áreas se seguirán rigiendo por sus regulaciones específicas, sino que se está creando una coordinación general de una zona…” (Dictamen-C-215-95 del 22 de setiembre de 1995).Adicionalmente, debe indicarse que ninguno de los decretos define el contenido mínimo de la nueva “categoría de manejo” supuestamente creada. Con respecto a las competencias dentro del AMUM, tampoco existe una única entidad con funciones sobre el manejo de los recursos ni una rectoría o coordinación asignada a alguna de ellas. De esta manera, son diversas las autoridades competentes dentro de las AMUM. El Ministerio de Ambiente lo será dentro de los límites de las ASP y con respecto a las especies marinas de interés no pesquero. 3 Las del Servicio Nacional de Guardacostas se extienden a toda la AMUM (con funciones de protección y vigilancia). El INCOPESCA posee atribuciones respecto a la gestión del recurso pesquero y acuícola dentro del espacio geográfico de las AMUM y en las zonas de influencia, es decir la que abarca mayor área geográfica. Lo anterior implica la necesaria coordinación entre todas las autoridades. Otras instancias juegan igualmente un papel importante para el cumplimiento de los objetivos de las AMUM, tales como las Municipalidades (como administradores de las Islas y de la zona marítimo-terrestre que constituye la zona de influencia de las Áreas), el Instituto Costarricense de Turismo con relación a la promoción y regulación de actividades turísticas dentro de la AMUM, en su zona de influencia y en el ejercicio de la superior vigilancia y planificación de la ZMT y el Ministerio de Obras Públicas y Transporte en lo relativo al transporte marítimo (incluyendo permisos y regulaciones) que se desarrollan dentro de la AMUM o en su área de influencia.

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dos Planes Directores de las AMUM pero no han sido oficializados por las instituciones participantes en la gestión de las AMUM. 4 Aunque existen importantes diferencias biofísicas y socioeconómicas respecto a las condiciones de las dos AMUM, estas se relacionan con la intensidad de la gestión de cada una de las instancias descritas en el informe (por ejemplo, se cuenta con una porción menor del espacio cubiertos por ASP, AMPR más extensas, entre otros.), el marco jurídico que es (con algunas salvedades como la existencia de una Comisión Costera creada por decreto en el caso del Pacífico Sur), aplicable por igual en ambos casos.

Principales debilidades del marco legal actual Los decretos de las AMUM, contienen una serie de imprecisiones y vacíos que requieren una modificación a los mismos. A continuación un análisis de los más relevantes: • El decreto se refiere a las AMUM como una nueva categoría de manejo, no obstante, por las razones apuntadas en líneas anteriores, más bien consisten en un área de coordinación general para el manejo de los recursos marinos, conformadas por una porción marina de una ASP y una zona de influencia (área no protegida). Nunca se precisaron las características legales de la categoría de manejo. • No existe una institucionalidad (comisión u otra) diseñada para el manejo del AMUM. Considerando además que diversas instituciones (particularmente el MINAE, INCOPESCA, las Municipalidades, el MOPT, el ICT y Guardacostas) mantienen firmes sus competencias, este constituye un vacío importante. En la práctica han operado comisiones para la AMUM del Golfo de Nicoya y del Pacífico Sur 5 con distinto nivel de efectividad e integración de instituciones y organizaciones de la sociedad civil. Las decisiones que se tomen son recomendaciones dirigidas a los diferentes actores institucionales. No se atribuye ninguna coordinación específica de la AMUM, ni mecanismos para asegurar la participación ciudadana (ONG y comunidades) en aspectos cruciales como la elaboración del plan de manejo o su ejecución, entre otros. Únicamente el artículo 10 del decreto No. 24483 (decreto de creación de las AMUM del Pacífico Norte, Golfo de Nicoya, Pacífico Sur, Caribe Norte, Caribe Sur e Isla

Existen dos instrumentos básicos para regular técnicamente las actividades dentro de las AMUM. Las ASP se regirán por la ley o decreto que las crearon, adicional a su plan de manejo. El área de influencia se regirá por un plan de manejo específico que puede interpretarse como un plan general de manejo del AMUM. A la fecha se cuenta con

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marinas dentro de las AMUM ni a los procedimientos para realizarlo.

del Coco) establece la labor de coordinación interinstitucional y con la sociedad civil a cargo del Programa Marino Costero, pero no necesariamente para la gestión de cada AMUM. No hay previsiones de contenido presupuestario para realizar la coordinación. • El plan de manejo (cuya denominación correcta es Plan Director Marino) debe ser preparado por el Poder Ejecutivo, las instituciones descentralizadas con competencia y la comisión de la zona marítimo costera –sobre esta última su decreto de creación ha sido derogado- (artículo 1 del decreto No. 24282). Dichos planes, que constituyen el instrumento técnico para asegurar el cumplimiento de los objetivos de la AMUM y especialmente las actividades en la zona de influencia (pesca, turismo, transporte, infraestructura, entre otros.), deben ser diseñados mediante un proceso que involucre a los diversos sectores. Igualmente, sin perjuicio de que el Plan sea oficializado mediante la figura del decreto ejecutivo, su elaboración debería ser suficientemente participativa como para garantizar todos los intereses e inquietudes en su elaboración y para facilitar su adecuada implementación práctica.

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• El decreto No. 24883, el cual crea las seis AMUM existentes, también establece objetivos y regula otras materias de corte general, las cuales deberían ser más bien contempladas en el Decreto No. 24282. En el cuadro 1 se presentan las principales categorías de ASP presentes en las AMUM Golfo de Nicoya o en sus áreas aledañas. Dos aspectos importantes a considerar son ¿en qué grado existen planes de manejo de las ASP? y ¿en qué medida se considera la existencia de la AMUM en la planificación y gestión de estas áreas?.

• Resulta imprecisa la exclusión de la zona marítimo terrestre, en conformidad con el artículo 73 de la Ley de la ZMT. Esta porción del territorio al integrarse a una ASP se excluye automáticamente de la aplicación de la misma. Tampoco es adecuada la mención a cabildo abierto para la aprobación de los planes reguladores aledaños, ya que técnicamente se conoce dicha consulta como audiencia pública (regulada en la Ley de Planificación Urbana, artículo 17). No obstante, este tipo de mecanismos parecen estar dirigidos a mejorar la coordinación entre la planificación de la ZMT y el área de influencia con el SINAC como actor relevante en la gestión de las ASP dentro de las AMUM. Finalmente, la interacción de éstas con el resto de la zona costera no se menciona • Los requisitos de creación de las AMUM mencionados en el artículo 3 están derogados implícitamente por los requisitos de establecimiento de ASP (en el tanto el decreto parte de la premisa de que se trata de una categoría de manejo) contemplados en la Ley Orgánica del Ambiente (art. 35). No se hace referencia del decreto No. 24282 a la posibilidad de crear o extender nuevas ASP

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Cuadro 1. AMUM Golfo de Nicoya: Estado de los Planes de Manejo de las Áreas Silvestres Protegidas

Área silvestre Protegida

Estado del Plan de Manejo

Reserva Biológica Isla Pájaros

En proceso

Zona Protectora Tivives

Programado para 2014

Refugio Nacional De Vida Silvestre Isla San Lucas

Vigente

Reserva Biológica Isla Negritos

En proceso

Reserva Biológica Isla Guayabo

En proceso

Refugio Nacional De Vida Silvestre Privado La Nicoyana

Vigente

Refugio Nacional De Vida Silvestre Privado La Ceiba

No está vigente

Zona Protectora Península De Nicoya

No tiene

Refugio Nacional De Vida Silvestre Cipanci

En proceso

Humedal Palustrino Corral De Piedra

En proceso

Parque Nacional Palo Verde

En proceso

Refugio Nacional De Vida Silvestre Mata Redonda

En proceso

Refugio Nacional De Vida Silvestre Privado Hacienda El Viejo

Vigente

Nota: Los espacios en blancos corresponden a las Áreas para las cuales no fue posible obtener el dato.

Fuente: Elaboración propia con datos del SINAC.

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Actores institucionales relevantes, competencias y capacidades para la gestión de las AMUM

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actualmente además el Viceministerio de Aguas y Mares) mediante los planes de manejo y regulaciones atinentes al ASP incluida en la AMUM y de la conservación de especies marinas que no sean de interés pesquero o acuícola según estipula la reforma a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. También está el INCOPESCA, También forman parte de este grupo de instituciones el Ministerio de Obras Públicas y Transportes:; el Servicio Nacional de Guardacostas (adscrito al Ministerio de Seguridad Pública),; las Municipalidades, como administradores de las islas ubicadas en las AMUM (y de la ZMT que se localiza en el área de influencia de las AMUM); y el Instituto Costarricense de Turismo, Adicionalmente, tendrían un papel en la planificación, el Ministerio de Planificación (y la Comisión Nacional del Mar, como mecanismo de coordinación general de actividades relacionadas con esta materia.

Para analizar las capacidades institucionales, es importante precisar cómo se ha definido la participación de los distintos entes y órganos en la gestión de las AMUM y de la zona costera. Considerando los niveles de intervención y el ejercicio de competencias legales, se propone una clasificación en cuatro tipos de actores institucionales. En primer lugar están los que tienen competencias en la Gestión del espacio marino y recursos naturales de las AMUM (Diagrama 1). En esta categoría se ubican el MINAE (fundamentalmente por medio del SINAC, del Programa Marino-Costero, las respectivas AC y

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Diagrama 1. Principales instituciones que intervienen en la gestión del espacio marino y los recursos naturales de las AMUM

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MSP

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ON G INCOPESCA Áreas de conservación SINAC

SNG

Gestión AMUN

División Marino Portuaria

ICT

ón In ter nac iona l

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INVU

Contraloría General de la República

lid ad es

MOPT

MINAE Programa Marinocostero SINAC

Capitanías de Puerto

Viceministerio Agua y Mares

Dirección Marino Costera

a icip n u

MIDEPLAN

Procuraduría General de la República

Fuente: Cabrera, 2013.

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Sala Constitucional Tribunales Penales

Departamentos, Programas y Áreas desconectadas

CONAMAR

i rac pe Coo

Comisiones y Consejos Sectoriales y Regionales

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Una segunda categoría la constituyen entidades que intervienen en el desarrollo puntual de actividades, normalmente por medio de permisos, controles y otros. Entre estas se encuentra la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) y la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT), tratándose de este tipo de infraestructura. Adicionalmente, puede considerarse la intervención de otras entidades como: el Ministerio de Salud; el Servicio Nacional de Riesgo y Avenamiento; el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; la Comisión Nacional para la Prevención del Riesgo y Atención de Emergencias; Servicio Nacional de Salud Animal; Dirección de Aguas; el Instituto Costarricense de Vivienda y Urbanismo.

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coordinación interinstitucional, pero la forma como esta coordinación se desarrolla no resulta clara en el marco legal actual. En la medida en que todas las instancias integren y consideren a las AMUM en sus propias políticas, planes, estrategias y desarrollo, será más sencillo contar con una sola visión respecto a la importancia de implementar esta figura de cara a la conservación y uso sostenible de los recursos y para elevar la calidad de vida de los pobladores. Una implementación armónica de mecanismos como las AMPR y las AMUM resulta imprescindible. Este desafío es aún más crítico en el caso de propuestas de nuevas áreas marinas protegidas en espacios que actualmente conforman la zona de influencia. Aunque existen múltiples instituciones con competencias sobre las actividades que se realizan o impactan en las AMUM y su zona de influencia, básicamente seis de ellas son las que hacen la gestión del espacio marino y recursos naturales (las reseñadas en el primer grupo). Entre éstas seis los posibles traslapes de competencias son relativamente limitados.

En tercer lugar hay una serie de instituciones que participan en funciones que pueden comprender otras autorizaciones, promoción y apoyo socioeconómico, entre otros. el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico; el Instituto Geográfico Nacional; el Registro Nacional; Ministerio de Economía, Industria y Comercio; Ministerio de Hacienda -especialmente Dirección General de Aduanas- y eventualmente algunos otros según las actividades a ser desarrolladas en la zona costera (como las ASADAS). Finalmente, juegan un papel importante el Instituto Nacional de Aprendizaje (apoyo a la formación técnica) y el Instituto Mixto de Ayuda Social este último especialmente por medio de ayudas económicas en los casos de vedas pesqueras tal y como se prevé en la propia Ley de Pesca y Acuicultura.

A continuación se presenta un breve repaso de las principales funciones que cada una tiene asignada en relación con la gestión de las AMUM. Además se reseñan algunos rasgos relevantes de su desempeño que pueden impactar (positiva o negativamente). Es preciso señalar que, desde la promulgación del decreto No. 24282 MP-MAG-MIRENEM en 1995, a la fecha de inicio de operaciones del Proyecto BID Golfos (2010) o sus antecedentes (alrededor del año 2007), las AMUM no hicieron actividades ni movilizaron recursos de las instituciones competentes, es decir, en términos operativos, el mecanismo de coordinación nunca inició su operación. Aun habiéndose elaborado el Plan director e indicativo del Área Marina de Usos Múltiples Pacífico Sur (BID-SINAC, febrero 2008), el mecanismo formal de coordinación institucional no arrancó.

Finalmente, tienen competencias relacionadas con la gestión de las AMUM otras instituciones y órganos con potestades de fiscalización generales. Aunque la mayoría de las entidades anteriormente mencionadas posee facultades de fiscalización y control, también se debe anotar a instancias como la Procuraduría General de la República (con función expresa de control jurídico de la ZMT y de las marinas); la Contraloría General de la República; el Tribunal Ambiental Administrativo y el Contralor Ambiental del MINAE; Tribunal Administrativo Sancionador del SENASA; y el Ministerio Público, entre otros.

En el caso del Pacífico Sur, a diferencia de la AMUM Golfo de Nicoya, la existencia de la Comisión Interinstitucional Marino Costera del Área de Conservación (ACOSA) creada por decreto en 2005, en cuyo articulado se reconoce la existencia de funciones relacionadas con la gestión de la AMUM, constituye probablemente el único antecedente en normas posteriores a 1995. Bajo el liderazgo del SINAC, las instituciones públicas y otras organizaciones de sociedad civil son convocadas para desarrollar acciones conjuntas que garanticen el adecuado desarrollo sostenible, protección y conservación de los recursos naturales

Un esquema de coordinación interinstitucional que no logra consolidarse Las AMUM están diseñadas fundamentalmente como un esquema de

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ASP (véase el artículo 3 inciso p del Reglamento a la LB). Igualmente, de conformidad con la reforma a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre por medio de la Ley No.9016 (especialmente artículos 1 y 61), el SINAC tiene atribuciones para la conservación de los recursos marinos que no sean de interés pesquero, solventándose- al menos parcialmente- una zona gris existente desde hace varios años con respecto a las competencias institucionales del MINAE y del INCOPESCA.

existentes en el Área Marina de Uso Múltiple del Pacífico Sur. En ausencia de un mecanismo formal para la gestión de las AMUM, la Comisión Marino Costera de ACOSA, asume algunas de las funciones establecidas por los decretos de 1995, pero no exclusivamente. La reseña respecto a la capacidad para implementar las competencias, se fundamenta en entrevistas e información recopilada por consultores de este proyecto, así como documentos de diversa naturaleza, especialmente aquellos de fiscalización de la Contraloría General de la República y otras fuentes de las entidades respectivas, incluyendo sus páginas web, memorias institucionales y otros.

Con base en la Ley Orgánica del Ambiente, Ley 7554 del 4 de octubre de 1995, las áreas silvestres protegidas serán administradas por el MINAE, además le corresponde adoptar las medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, el aprovechamiento o la ocupación en toda el área en aquellas propiedad del Estado y para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento (artículo 34 de la LOA). La legislación establece la creación de espacios de participación que son especialmente relevantes como los Consejos Regionales para cada Área de Conservación (artículos 29 y ss de la LB) y los Consejos Locales (usualmente creados para atender un espacio geográfico como una ASP específica).

El Ministerio de Ambiente y Energía: administrador de áreas protegidas En Costa Rica el papel de entidad rectora 6 en ambiente lo cumple el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), quien según la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley específica de su creación, debe formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales, energéticas, mineras y de protección ambiental del Gobierno de la República, así como encargarse de la dirección, el control, la fiscalización, promoción y el desarrollo de los campos mencionados.

Respecto al MINAE sobre la gestión del espacio marino en las AMUM y en la zona de influencia pueden identificarse como las principales competencias las siguientes:

Con respecto a la gestión de las AMUM pueden identificarse dos grandes componentes institucionales: el Sistema Nacional de Áreas de Conservación-SINAC- en particular su Programa Marino Costero y las gerencias de ASP y Vida Silvestre y las respectivas Áreas de Conservación; y el recién creado- pero aún sin normativa que lo sustente específicamente - Vice-Ministerio de Aguas y Mares que tendrá bajo su responsabilidad a la Dirección Marino Costera del MINAE.

a) Administración de las áreas protegidas que integran una AMUM y de la porción terrestre correspondiente (art 73 de la LZMT al referirse al Reservas Equivalentes y Ley Orgánica del Ambiente, arts. 32 y ss). Específicamente, el decreto No. 35369-MINAET y su reforma regula las dos categorías de manejo de ASP marinas: las reservas marinas y las áreas marinas de manejo. No obstante, a la fecha únicamente se ha creado al amparo de esta normativa un Área Marina de Manejo: Montes Submarinos, decreto No. 36542-MINAET.

Respecto a las AMUM son particularmente importantes las competencias y funciones del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) regulado en la Ley de Biodiversidad No. 7788 y su Reglamento, en el tanto el componente de las ASP que integra una AMUM estará bajo la administración y gestión del SINAC (por medio de las Áreas de Conservación respectivas encontrándose principalmente las de ACOSA, el ACT y el Pacífico Central y puntualmente la Arenal-Tempisque) y su instrumento por excelencia de planificación será el Plan de Manejo del

b) La administración de los humedales que constituyen un recurso marino-costero según la LOA artículos 39 y siguientes (además considerados parte del Patrimonio Natural del Estado según Voto de la Sala Constitucional Voto 16938-2011). Para tal efecto existe un Programa Nacional y Comité Técnico Nacional de Humedales 7 (decreto No. 36427-MINAET) y por medio del

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Decreto No. 35803-MINAET se establecen los criterios técnicos para la identificación, clasificación y conservación de humedales. c) Autorizaciones y permisos. Permisos de aprovechamiento forestal (en el área de influencia); de caza (de control o subsistencia bajo la legislación actual); de pesca- dentro de ASP; de investigación- dentro de ASP y fuera de está también para el caso de recursos marinos no pesqueros- y otros, de conformidad con el marco legal vigente para estas actividades, incluyendo sus prohibiciones y restricciones (Ley de Conservación de Vida Silvestre No. 7317, su reglamento y regulaciones para la caza y la pesca y Ley Forestal, No. 7575, su reglamento y normativa conexa). Las reformas a la Ley de Conservación de Vida Silvestre en su artículo 61 indican expresamente que el SINAC tendrá competencia respecto de las especies marinas no comerciales y las especies marinas en aguas continentales. Para tales efectos se espera que el INCOPESCA elabore un listado de cuáles son estas especies. d) Principios, criterios, normas generales y comisiones de la LB. Con respecto a la gestión de las AMUM por parte del Sistema, una contribución a la misma podría ser generada por las diferentes comisiones que crea el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, particularmente, la Comisión Interinstitucional de Incentivos; la Comisión de Especies Amenazadas; la Comisión Asesora en el Mantenimiento de Procesos Ecológicos; Comisión Interinstitucional para la Educación, Conciencia Pública e Investigación en Biodiversidad. Lo anterior requiere tansversalizar en la agenda de éstas el componente marino y específicamente las AMUM. Resultan de particular interés algunos artículos de la LB cuyo contenido es general, especialmente los artículos 9, 10 y 11 y otras normas puntuales, pero con importantes alcances en su aplicación. 8 e) Patrimonio Natural del Estado. Administración de los bosques y terrenos de aptitud forestal (y de los humedales, incluyendo manglares) en zona marítimo terrestre como parte del Patrimonio Natural del Estado 9, perdiendo las municipalidades la competencia para administrar esta porción y otorgar las respectivas concesiones (arts. 13 a 15 de la Ley Forestal y Dictamen de la Procuraduría General C-297-2004 del 19 de octubre del 2004, entre otros). f) Avistamiento de cetáceos. Es importante, mencionar en particular, el decreto No 32495-MINAE-MOPT-MSP-MAG que reglamenta la operación de actividades relacionadas con cetáceos en Costa Rica, publicado en La

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Gaceta del 28 de julio de 2005. El decreto establece los requisitos que deberán cumplir aquellas empresas, instituciones y personas que se dediquen a cualquier actividad de observación, investigación y turismo relacionada con los cetáceos en aguas territoriales (art 1). Todos los operadores de turismo, sin excepción, deberán contar con un permiso emitido por el SINAC (art. 4) cuando se trate de áreas protegidas (incluyendo áreas protegidas marinas) o del INCOPESCA, cuando se trate de aguas marinas no protegidas. Los requisitos para obtener el permiso se listan en el artículo 5 que incluye portar copia del reglamento disponible para el turista; contar con guías capacitados preferiblemente locales, a través de un curso de capacitación del INA -correspondiéndole al ICT la emisión del certificado respectivo, en caso de que el operador haya solicitado la declaratoria de interés turístico los guías deben estar capacitados-; manuales de seguridad; póliza de responsabilidad civil y de riesgos del trabajo; licencia del INCOPESCA para la embarcación; cumplir con las disposiciones sobre zarpe de la embarcación y otras del MOPT; entre otros. Igualmente, se establecen ciertas prohibiciones (arts. 13,14, 15 y 16) con el fin de proteger los cetáceos. Este decreto se encuentra en proceso de revisión como parte de una consultoría de apoyo al SINAC. g) Otros permisos y normas. Otras disposiciones jurídicas establecen competencias del SINAC relevantes para la gestión de recursos marinos y las AMUM, por ejemplo, la Ley de Protección, Conservación y Recuperación de Tortugas Marinas No 8325 del 28 de noviembre de 2002 contiene algunas normas de relevancia. Corresponderá al MINAE, en coordinación con el Ministerio de Seguridad Pública y Salud, el INCOPESCA y JAPDEVA, velar por el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley, dentro del ámbito de sus competencias (art 8). Asimismo, se cuenta con otros permisos o concesiones para actividades indicadas en la LZMT, como la extracción de materiales (referido por el art. 3 del reglamento a la LZMT y regulado por el Código de Minería y su reglamento y otorgados por la Dirección General de Geología y Minas), concesiones de aguas (Dirección de Aguas del MINAE, adscrito al Instituto Meteorológico, Decreto No 26635, publicado en La Gaceta del 2 de febrero de 1998 y Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente, Decreto No. 35669-MINAET y sus reformas, artículo 40) a cargo de órganos del MINAE pero fuera del SINAC. Desde el punto de vista de la estructura institucional es importante destacar, la existencia en el SINAC de un Programa de Recursos

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Marino-Costeros. Igualmente, en las AC (nivel en el cual se realizan las acciones operativas para el cumplimiento de las leyes y estrategias del SINAC, incluyendo aquellas relativas a los recursos marinos), se cuenta con enlaces o coordinadores Marino-Costeros. Por su parte, el Reglamento Orgánico del MINAE -decreto No. 35669-MINAET y sus reformas- constituyen en el artículo 24 la Dirección Marino-Costera como una dependencia del Vice-ministerio de Ambiente (la cual, en principio, ha sido trasladada al Vice-Ministerio de Aguas y Mares), ahí se asignan las funciones establecidas en el artículo 25 10 : a. Asesorar y apoyar al Ministerio de Ambiente y Energía y los otros entes gubernamentales encargados de su administración, en la promoción, planificación y desarrollo sostenible de los recursos marinos y marino costeros. b. Proponer al Ministerio de Ambiente y Energía las políticas y directrices para el uso sostenible de los recursos marinos y marinocosteros. c. Elaborar la Estrategia Nacional de los recursos marinos y marinocosteros que está dirigida al uso sustentable de los mismos y su plan de acción. d. Promover y dar seguimiento a la implementación de la Estrategia Nacional de los recursos marinos y marino-costeros y su plan de acción. e. Coordinar la Comisión Interdisciplinaria Marino Costera de la Zona Económica Exclusiva, y dar seguimiento a los acuerdos tomados. f. Colaborar con las instancias gubernamentales y no gubernamentales en la búsqueda de recursos financieros para el manejo de los recursos marinos y marino-costeros. g. Coordinar la ayuda de expertos para la preparación de documentos técnicos sobre diversos aspectos relacionados con la materia. h. Dar seguimiento a la aplicación de los diferentes tratados internacionales ratificados por el país que tengan relación con recursos marinos y marino-costeros. i. Los demás que sobre la materia le señale el Ministro de Ambiente y Energía. No obstante, en la práctica la gestión Marino-Costera del MINAE

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se realiza por medio del Programa Marino-Costero del SINAC (aspectos operativos). Sin embargo, la creación del Vice-Ministerio de Aguas y Mares podría representar un nuevo impulso para el funcionamiento y operación de dicha Dirección, la cual debería coordinar estrechamente con el SINAC, el Programa Marino y las respectivas AC. En el decreto No 32801-MINAE del 14 de diciembre de 2005 y sus reformas se crea la Comisión Interinstitucional Marino Costera del Área de Conservación Osa 11 , la cual está compuesta por representantes de varias instituciones responsables de la protección de los recursos marinos (SINAC, INCOPESCA, Instituto Costarricense de Turismo, Servicio Nacional de Guardacostas, Ministerio de Obras Públicas, Municipalidades, entre otros.), miembros de organizaciones no gubernamentales, de organizaciones comunales y Universidades estatales. La Comisión tendrá como objetivo garantizar el adecuado desarrollo sostenible, protección y conservación de los recursos naturales existentes en el Área Marina de Uso Múltiple del Pacífico Sur, así como el uso sostenible de los recursos y hábitats de su zona de influencia. No existe un equivalente para la AMUM Golfo de Nicoya. Adicionalmente como se mencionó, opera un Viceministerio de Aguas y Mares el cual tendrá como órganos bajo su dirección a la Dirección de Aguas y Marino Costera según se ha indicado 12 aunque no existe un modificación expresa al Reglamento Orgánico del MINAE, decreto No 35669-MINAE y sus reformas. Tampoco se ha aprobado aún el proyecto de ley que le otorga competencias específicas a este Vice-ministerio (expediente No 18511 el cual se encuentra en Subcomisión para su respectivo estudio en la Asamblea Legislativa). El MINAE, especialmente el SINAC, cuenta con una estructura institucional para el manejo de las ASP y con un Programa Marino-Costero. En años recientes, debido, entre otros aspectos, a diversos proyectos de cooperación externa se han incrementado los esfuerzos para la gestión de las ASP y de los recursos marinos y costeros mediante acciones de diferente naturaleza (equipamiento, elaboración y aprobación de planes de manejo, entre otros.). El Sistema posee además amplia experiencia en la administración de las ASP y otros temas asociados (vida silvestre, investigación, permisos de diferente naturaleza); una estructura institucional ampliamente descentralizada y definida -al menos en la práctica; con información- derivada de distintas fuentes- para la toma de decisiones; con mecanismos de participación de

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la sociedad civil (fundamentalmente por medio de los Consejos Regionales y Locales de las AC); esquemas de coordinación diversos con instancias del sector público y privado (fuera del marco puntual de las AMUM) y se han finalizado orientaciones, tales como la Estrategia Nacional Marino-Costera; las Políticas de ASP y el Plan Estratégico del SINAC 2011-2020 y se encuentran en curso la actualización de otros instrumentos de planificación como la Estrategia Nacional de Biodiversidad y la de Vida Silvestre. A pesar de lo anterior, algunas actividades cruciales como control y protección de las ASP y en general del uso sostenible de los recursos naturales, se deben ejecutar con una cantidad de funcionarios que no se considera suficiente para realizar tales acciones. Respecto a la rendición de cuentas y el acceso a la información se realizan por los medios usuales que normalmente parten de solicitudes escritas sin que sean fácilmente accesibles -por ejemplo en línea- para los usuarios.

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viceministro que designe y el Ministro de Agricultura o el viceministro que designe. Sus funciones son (artículo 3): a) articular, integrar y conciliar las políticas e instrumentos de planificación emitidos en materia marina; impulsando su implementación a través de las instituciones rectoras; b) elaborar y proponer la Política Nacional Marina; c) recomendar directrices que aseguren el cumplimiento de la política y una gestión integrada y efectiva de los espacios marinos; d) aprobar los planes de trabajo de la Secretaría Técnica de la Comisión. La Comisión Nacional del Mar puede convertirse en un órgano que propicie la coordinación y la planificación del sector con una integración institucional similar a la esperada para las AMUM, lo cual refuerza la necesidad de mejorar la gobernabilidad del espacio marino desde una posición política de alto nivel. No obstante, la forma como el SINAC será tomado en cuenta en la misma aún no es clara.

Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura: seria La percepción de las comunidades en la zona de influencia de la AMUM debilidad institucional Golfo de Nicoya respecto de la labor del SINAC constituye un aspecto de preocupación, ya que se concibe más como un órgano de control que de promoción del uso sostenible del recurso. Los informantes entrevistados expresaron la falta de involucramiento de las comunidades en la gestión de las tres áreas de conservación correspondientes: ACT, ACOPC y ACAT . 13 La percepción del SINAC, desde las otras instituciones con competencias en la gestión de las AMUM, es mayoritariamente favorable, se reconoce su liderazgo en los temas de conservación y la fortaleza en capacidades técnicas. Sin embargo, preocupa un enfoque demasiado conservacionista que se asocia con la reducción de oportunidades para el desarrollo de actividades económicas rentables. Particularmente, no ha sido sencilla la coordinación con el INCOPESCA, a la luz del conflicto conservación/ pesca que parece haber permeado las relaciones entre estas instituciones.

El INCOPESCA se crea como un ente público estatal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, mediante ley No. 7384 del 16 de marzo de 1994. La Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura No. 7384 establece que corresponde a esta Institución (artículo 2): a) Coordinar el sector pesquero y el de acuicultura, promover y ordenar el desarrollo de la pesca, la caza marítima, la acuacultura y la investigación; asimismo, fomentar, sobre la base de criterios técnicos y científicos, la conservación, el aprovechamiento y el uso sostenible de los recursos biológicos del mar y de la acuicultura. b) Normar el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, que tiendan a lograr mayores rendimientos económicos, la protección de las especies marinas y de la acuicultura.

Un nuevo actor en la gestión de los recursos marinos es la Comisión Nacional del Mar creada por Decreto No. 37212-MINAET-MAG-SPMOPT. Es un órgano colegiado de carácter permanente que fungirá como autoridad máxima de articulación y gestión integrada entre las diferentes instancias del sector público, que hacen parte de la institucionalidad marina (artículo 1). Está adscrita al Ministerio de la Presidencia e integrada por (artículo 2), la Presidente o el Vicepresidente de la República quien preside; el Ministro de Ambiente o un viceministro que designe; el Ministro de Seguridad o un viceministro que designe; el Ministro del MOPT o el

c) Elaborar, vigilar y dar seguimiento a la aplicación de la legislación, para regular y evitar la contaminación de los recursos marítimos y de acuicultura, como resultado del ejercicio de la pesca, de la acuacultura y de las actividades que generen contaminación, la cual amenace dichos recursos.”

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El artículo 5 de la misma Ley establece las atribuciones del Instituto, como proponer el programa nacional para el desarrollo de la pesca y la acuicultura de conformidad con los lineamientos que se establezcan en el Plan Nacional de Desarrollo, y someter ese programa a la aprobación del ministro rector del sector agropecuario; controlar la pesca y la caza de especies marinas, en las aguas jurisdiccionales, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política; dictar las medidas tendientes a la conservación, el fomento, el cultivo y el desarrollo de la flora y fauna marinas y de acuicultura; llevar el registro de acuicultores, pescadores, transportistas, recibidores, plantas procesadoras, pescaderías y exportadores. Así como el registro de precios de productos y subproductos de especies pesqueras; extender, suspender y cancelar los permisos de pesca, caza marina y construcción de embarcaciones, así como las licencias y concesiones para la producción en el campo de la acuicultura a las personas físicas y jurídicas que los soliciten y establecer los montos por cobrar por las licencias; determinar los períodos y áreas de veda, así como las especies y tamaños cuya captura estará restringida o prohibida; promover la realización de un inventario de biodiversidad marina y de acuicultura para lo cual solicitará la colaboración del sector científico tecnológico; entre otras. Por su parte, la Ley de Pesca y Acuicultura No 8436 publicada en La Gaceta del 25 de abril de 2005 14 dicta las reglas para las actividades de pesca y acuicultura, incluyendo las licencias de pesca en sus diferentes modalidades (comercial, camarón, atún, de sardina, doméstica, pelágica, deportiva, turística, entre otros.); la investigación; la conservación de los recursos marinos; permisos, autorizaciones, licencias y concesiones; sanidad de los recursos hidrobiológicos; flota pesquera; y sanciones y delitos. La Ley tiene por objeto fomentar y regular la actividad pesquera y acuícola en las diferentes etapas, correspondientes a la captura, extracción, procesamiento, transporte, comercialización y aprovechamiento sostenible de las especies acuáticas. Se garantizan la conservación, la protección y el desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos, mediante métodos adecuados y aptos que aseguren su permanencia para el uso de las generaciones actuales y futuras y para las relaciones entre los diversos sujetos o agentes vinculados con la actividad (artículo 1). Se declara de utilidad pública e interés social, la actividad pesquera y se declaran de interés nacional el fomento y desarrollo de esa actividad y de la industria afín. Se entiende por actividad pesquera la que se practica con fines científicos, académicos, comerciales o de acuicultura, así como los procesos de extracción, transporte

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y comercialización de los recursos acuáticos pesqueros; por industria afín se entienden los procesos de industrialización de dichos recursos (art. 5). Se prohíbe el ejercicio de la actividad pesquera con fines comerciales y la pesca deportiva en parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas. El ejercicio de la actividad pesquera en la parte continental e insular, en las reservas forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales, estará restringido de conformidad con los planes de manejo, que determine para cada zona el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), en el ámbito de sus atribuciones. Para crear o ampliar zonas protegidas que cubran áreas marinas, salvo las que apruebe la Asamblea Legislativa de conformidad con las leyes vigentes, el Ministerio deberá consultar el criterio del INCOPESCA, acerca del uso sostenible de los recursos biológicos en estas zonas (artículo 9). El INCOPESCA debidamente fundamentado en criterios técnicos, científicos, económicos, sociales o ambientales, podrá limitar la extracción pesquera en áreas y especies determinadas de pesca dentro de la jurisdicción nacional, por razones de interés nacional en la conservación de la especie o el recurso acuático. Toda persona física o jurídica deberá respetar los períodos, las áreas y las vedas fijadas por el órgano competente (art 10). Ejercerá el control de la actividad pesquera y acuícola que se realice en aguas marinas e interiores y brindará asistencia técnica a la actividad acuícola en aguas continentales y marinas. Se faculta al MINAE y al INCOPESCA para que, de común acuerdo, establezcan y aprueben, planes de manejo conjunto de recursos marinos de los humedales para el aprovechamiento racional de los recursos acuáticos, excepto en los comprendidos en parques nacionales y reservas biológicas (art 13). Dicha ley ha sido reglamentada por medio del decreto No 36782-MINAET-MAGTUR-SP-S-MTSS publicado en La Gaceta del 30 de setiembre de 2011. Finalmente, complementan el marco jurídico, además de algunos decretos de interés (por ejemplo, la aprobación y oficialización del Código de Pesca Responsable de la FAO, decreto No. 27919-MAG) y múltiples acuerdos de Junta Directiva en temas variados como las licencias de pesca, carné y sus requisitos; especies de interés para la pesca deportiva y relación entre ésta y la comercial; creación y funcionamiento de las Comisiones Asesoras Regionales; sistemas de seguimiento y verificación de la pesca de atún y la captura de delfines; trazabilidad y certificación del atún “ dolphin

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safe”; de sanidad hidrobiológica; registros de embarcaciones, traspasos, y otros; las vedas -incluida la relativa al Golfo de Nicoya-; artes de pesca (incluyendo regulaciones para el camarón); uso de dispositivos excluidores de tortugas (conocidos como DET); prohibición del aleteo del tiburón; descargas de productos en muelles y su control; suministro de combustible a precio preferencial; valoración del daño ambiental; aplicación de las disposiciones del Convenio Internacional del Atún Tropical, entre otros. 15 Es de especial importancia en materia de gestión de las AMUM, la delimitación de las competencias del INCOPESCA y del SINAC. Al respecto existen varios pronunciamientos de la Procuraduría General de la República (PGR) que son particularmente relevantes. En el No. 215-95 de 1995 y la OJ 11-215- posterior a la Ley del INCOPESCA, pero anterior a la Ley de Pesca y Acuicultura- la PGR determinó que la competencia sobre los recursos marinos mientras se encuentran en ASP corresponde al SINAC. No obstante, en aquellos supuestos en que estos recursos se encuentren fuera de las ASP son competencia del INCOPESCA, no solamente los ubicados en áreas marinas sino también en porciones terrestres (por ejemplo para el caso de las tortugas marinas). Por su parte, el Pronunciamiento No. 036-1996 determinó que: “1. La competencia genérica del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura atribuida por Ley No. 7384 del 16 de marzo de 1996 tiene como límite el formal establecimiento de “áreas protegidas”. 2 En efecto, la definición de un “área protegida” implica la competencia de órganos técnicos especializados en la materia del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas. 3. Lo anterior significa que el Servicio de Parques Nacionales es competente respecto de los recursos marinos presentes en los Parques Nacionales marinos.4. Por consiguiente corresponde al Servicio de Parques Nacionales el decidir conforme con el ordenamiento en vigor, la regulación de los recursos marinos y costeros y, en general, del ecosistema del Parque Nacional Isla del Coco……” En el Pronunciamiento No. 215-95 de 1995 y la OJ 11-215- posterior a la Ley del INCOPESCA, pero anterior a la Ley de Pesca y Acuicultura, la PGR determinó que la competencia sobre los recursos marinos, mientras se encuentran en ASP corresponde al SINAC. No obstante, cuando los recursos se encuentren fuera de las ASP, son competencia del INCOPESCA, no solamente los ubicados en áreas marinas sino también en porciones terrestres (por ejemplo para el caso de las tortugas marinas).

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Además, el Pronunciamiento No. 036-1996 determinó que: “1. La competencia genérica del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura atribuida por Ley No. 7384 del 16 de marzo de 1996 tiene como límite el formal establecimiento de “áreas protegidas”. 2 En efecto, la definición de un “área protegida” implica la competencia de órganos técnicos especializados en la materia del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas. 3. Lo anterior significa que el Servicio de Parques Nacionales es competente respecto de los recursos marinos presentes en los Parques Nacionales marinos.4. Por consiguiente corresponde al Servicio de Parques Nacionales decidir conforme con el ordenamiento en vigor, la regulación de los recursos marinos y costeros y, en general, del ecosistema del Parque Nacional Isla del Coco……”. No obstante, el Pronunciamiento No OJ-030-2009 del 23 de marzo de 2009 sobre las licencia de pesca estableció lo siguiente: 1) En primer término, la Ley de Pesca y Acuicultura no deroga expresamente ningún artículo de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, lo que llama la atención si se toma en cuenta que esta última tiene un capítulo entero dedicado al ejercicio del derecho de pesca continental e insular (Capítulo VIII). Lo anterior podría interpretarse como una voluntad del legislador de mantener esa normativa como materia propia de protección a la vida silvestre y regulada por la Ley No. 7317: 2) Además, como ya lo indicamos, la propia Ley No. 8436 le otorga expresamente competencia al MINAET en lo que toca a la protección de los recursos acuáticos en las aguas continentales (Artículo 13, párrafo primero) y la vigilancia de la pesca en áreas silvestres protegidas (Artículo 9°, párrafo cuarto); mientras que al INCOPESCA el control de la actividad pesquera y acuícola en aguas marinas e interiores y respecto de las aguas continentales, el Artículo 13 sólo le confiere al Instituto el deber de asistencia técnica a la actividad acuícola. La PGR considera que se debe aclarar, mediante una ley, las competencias institucionales entre el MINAE, por medio del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y el INCOPESCA, y así evitar conflictos entre esos organismos o la emisión de normas antagónicas entre sí (tratándose de temas de pesca).

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Debe recordarse que las nuevas disposiciones (Artículo 61) incorporadas en la LCVS (Ley de Conservación de Vida Silvestre) establecen la competencia del MINAE sobre especies marinas no comerciales. Este artículo permitiría parcialmente solventar las dificultades existentes respecto a las funciones del Ministerio para fuera de ASP (por ejemplo, tortugas), aunque la determinación final dependerá de la precisión (y quizá reglamentación) de cuáles son las especies marinas consideradas como no comerciales. No obstante, no resulta sencillo definir cuáles son comerciales o de interés pesquero ya que la diferencia entre uno y otro estatus no ha sido definido. Puede concluirse que las potestades del INCOPESCA se ejercen fuera de las ASP. Así se ha reconocido por la PGR y de conformidad con tal delimitación, otros instrumentos jurídicos definen la división de funciones para normar una misma actividad por parte del MINAE -dentro de ASP- y fuera de este por el INCOPESCA (por ejemplo el Reglamento para la Operación de Actividades Relacionadas con Cetáceos, Decreto No. 32495-MINAE-MOPT-MSP-MAG del 28 de julio del 2005). En resumen se puede indicar que las competencias principales del INCOPESCA con respecto a las AMUM (porción marina fuera del ASP) son: a) Regular actividades de pesca deportiva y turística, y acuicultura: Para tal efecto se deben utilizar los diferentes instrumentos contemplados en la Ley de Pesca y Acuicultura, su reglamento, decretos y numerosas resoluciones de la Junta Directiva. A pesar de algunos vacíos normativos que han sido detectados -como se explica más adelante- la capacidad institucional del INCOPESCA para aplicar la normativa existente ha sido cuestionada por Informes de Fiscalización de la Contraloría General de la República y por organizaciones de la sociedad civil. 16 b) Crear Áreas de Pesca Responsable. De esta manera, el decreto No. 35502-MAG publicado en La Gaceta del 1 de octubre de 2009, reglamenta el establecimiento de Áreas Marinas de Pesca Responsable. A la fecha se han conformado varias de éstas, entre ellas, el Área de Pesca Responsable de Palito, Isla de Chira, Acuerdo de Junta Directiva del INCOPESCA 315-2009 publicado en La Gaceta del 20 de noviembre del 2009, el Acuerdo de la Junta Directiva del INCOPESCA, No A.J.D.I.P 191-2010 publicado en La Gaceta del 8

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de octubre de 2010 que declara el Golfo Dulce como Área Marina de Pesca Responsable y el Acuerdo que Declara el Área Marina de Pesca Responsable de Tárcoles. Estos instrumentos deben ser integrados y considerados en la planificación de las AMUM (Planes Directores Marinos) de manera que sea posible la coexistencia armónica de diferentes mecanismos de planificación, considerando que las AMPR deben contar con un Plan de Ordenamiento Pesquero. Respecto a las capacidades institucionales del INCOPESCA es importante señalar algunas precisiones de interés. La CGR ha elaborado algunos informes de fiscalización que son relevantes. En el Informe aleteo de Tiburón (Informe No. DFOE-PGA-86-2006 del 6 de febrero, 2007) indica textualmente: : 17 “No obstante, en Costa Rica el INCOPESCA, que es la institución estatal a la que le que corresponde el control de tutela en este campo según el mandato de ley, no ejerce ningún tipo de monitoreo y evaluación sobre esta pesquería, que propicie la conservación de las especies y la sostenibilidad de la explotación a largo plazo. Dicho Instituto no cuenta con planes de desarrollo pesquero ni programas específicos sobre el manejo del tiburón, no se registran los datos adecuados para su control, las bases de datos de que dispone presentan importantes deficiencias en su operación —por lo que los sistemas de información no pueden apoyar eficazmente la investigación ni la toma de decisiones—, no se construyen ni analizan los indicadores que la ley y las directrices internacionales exigen, y por lo tanto las licencias para la pesca de este recurso carecen de fundamento técnico y científico. Aunado a lo anterior, las autoridades de ese Instituto han mantenido una actitud alarmante con respecto a la forma en que deben desembarcarse los tiburones en los puertos y muelles nacionales, emitiendo directrices y acuerdos de Junta Directiva en contra de lo establecido en la Ley de Pesca y Acuicultura, y en contraposición al criterio emitido por la Procuraduría General de la República en este tema —cuyos dictámenes son de acatamiento obligatorio para el INCOPESCA—, en el sentido de que “los tiburones deben conservar sus aletas en forma natural sin ningún tipo de corte o aditamento de por medio...” Por otra parte, este Instituto no ejerce una fiscalización efectiva sobre las descargas de tiburón que tienen lugar en los muelles del país, empezando porque no existe una autorización formal para los desembarques ni para la operación de los muelles, tal y como lo establece la Ley de Pesca y

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Acuicultura. Además, los inspectores del INCOPESCA muchas veces se presentan cuando las embarcaciones ya han atracado en el muelle, por lo que no se puede garantizar que se esté cumpliendo con lo estipulado por el artículo 40 de dicha ley, que prohíbe descargar aletas de tiburón en forma separada de sus cuerpos. Asimismo, no se tiene claridad en relación con el perfil académico que deben tener esos funcionarios, no se cuenta con procedimientos escritos para dicha labor, no existe supervisión sobre el trabajo que realizan, ni se establecen sanciones administrativas en contra de los administrados cuando se demuestra el incumplimiento del citado artículo 40. En resumen, se puede decir que las acciones llevadas a cabo por el INCOPESCA para regular y controlar la pesca del tiburón han sido insuficientes, y se ven agravadas por otras deficiencias en su estructura de control, como son una deficiente administración de licencias, débiles sistemas de información, incapacidad para realizar operativos de control en el mar, deficiencias en los procedimientos de inspección de las descargas y falta de supervisión de los muelles privados, todo lo cual le impide a ese Instituto ejercer una fiscalización efectiva sobre la flota que se dedica a esta actividad y los desembarques de productos, así como una ausencia casi total de investigación de estas especies, que sustente los niveles de explotación actuales y que facilite el establecimiento de medidas para su conservación. Recientemente el informe No. DFOE-EC-IF-14-2012 (auditoría de carácter especial efectuada en el INCOPESCA relacionado con el cumplimiento de sus funciones en materia de conservación del recurso marino), evidencia debilidades en la gestión institucional de la citada entidad para conservar adecuadamente el recurso marino, entre ellas, falta de información y de estadísticas para la toma de decisiones. Se indica que el INCOPESCA desconoce la magnitud de la biomasa marina, lo que hace que el otorgamiento de nuevas licencias de pesca se convierta en una actividad incierta debido a que se desconoce si el esfuerzo total de pesca, así como el esfuerzo adicional que implican las nuevas licencias permite la sostenibilidad de los recursos marinos. Pese a que la Ley de Pesca y Acuicultura señala que el INCOPESCA debe establecer tallas mínimas 18 para la captura de las distintas especies dichas tallas no han pasado de ser una propuesta institucional, lo que imposibilita – en el campo legal y práctico- la definición y control de la pesca ilegal según las tallas de cada especie. Se menciona que la veda que se declara anualmente en el Golfo de Nicoya no cubre la totalidad del área que los estudios científicos concluyen como

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necesaria para la reproducción y desarrollo del ciclo de vida de las especies sobre-explotadas, lo que atenta contra la efectividad y el propósito de las vedas, que es procurar la recuperación y conservación del recurso marino en esa zona, así como la sostenibilidad de la actividad pesquera. Otro ejemplo, importante lo constituye la implementación de las regulaciones sobre artes de pesca. En la práctica, según se evidencia , no son adecuadamente cumplidas, es común verlas en el comercio a pesar de que tanto la Ley de Pesca (artículo 38, 112 y 142 entre otros) como su reglamento (artículos 43 y 46) permiten al INCOPESCA regular las mismas. Aunque el marco legal actual permite controlar estas artes, la poca aplicación de las normas y las dificultades para controlar la importación, entre otros aspectos, han conllevado a la presentación de un Proyecto de Ley No. 18801 titulado “Prohibiciones sobre Artes de Pesca ilegales y otras reformas a la Ley de Pesca y Acuicultura, recientemente introducido a la Asamblea Legislativa”. 19

Además desde el punto de vista estrictamente legal, existen algunas debilidades asociadas el marco jurídico, por ejemplo la carencia de autoridad policial para el cumplimiento de lo dispuesto por el Voto de la Sala Constitucional No. 2000-11031, esta situación dificulta en la práctica las labores de fiscalización que deben ser coordinadas con el MINAE, Guardacostas o las fuerzas de policía. Con relación a los delitos establecidos en la Ley de Pesca, han existido dudas respecto a la naturaleza jurídica de algunas de las acciones (si se está en presencia de delitos o no) lo cual ha dificultado la aplicación del marco sancionatorio penal de la Ley. Al respecto la Procuraduría ha indicado que ¨Interpretando la Ley No 8436 a la luz de sus antecedentes, y partiendo de una articulación sistemática de los artículos consultados: 136, 137, 138, 142, 143, 144, 145, 148, 149, 150 y 151, deben entenderse como delitos, mientras que para los numerales 152 y 153 se establecería la calificación de infracciones administrativas, en cuyo caso correspondería al INCOPESCA la imposición de la sanción pecuniaria (según los numerales 131 y 132). Criterio que queda sujeto a lo que dispongan los Tribunales de Justicia¨ Procuraduría C-420-4005.) 20 . Adicionalmente, la manera como están redactados algunos de los delitos penales establecidos como el aleteo de tiburón han dificultado obtener sentencias favorables en esta materia 21. No fue sino hasta marzo de 2011 que se logró obtener la primera condena a pena de multa, basada en la aplicación del artículo 139 de la Ley de Pesca y

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Acuicultura- por aleteo del tiburón, lo cual constituye un indicador de las dificultades presentadas para el trámite penal de los delitos e infracciones contempladas a dicha Ley, estableciéndose un importante precedente en la materia, que a la vez pone sobre el tapete las debilidades legislativas. Respecto al INCOPESCA las entrevistas arrojan que la entidad si bien posee un marco legal comprensivo este presenta deficiencias, tanto en la Ley de Pesca y Acuicultura propiamente dicha (falta de autoridad de policía, tipificación de algunos delitos y faltas) como en su reglamento (trámites y requisitos establecidos, entre otros.), algunas de las cuales se encuentran en trámite ante la Asamblea Legislativa. La planificación de la institución -basada en diversas obligaciones contempladas en la normativa de administración pública- y la rendición de cuentas (mediante informes a los diferentes órganos como la Autoridad Presupuestaria, Mideplan, entre otros.) se realizan. No obstante, no se considera un plan de aplicación y cumplimiento de las disposiciones jurídicas ambientales, ni existe un proceso de rendición de cuentas a la sociedad civil que permita conocer adecuadamente los resultados de la gestión de la institución. Si hay que reconocer que se cuenta con mecanismos formales de coordinación con otras instancias y la sociedad civil, estas se hacen normalmente mediante comisiones y reuniones (como las existentes para las AMUM) que se valoran como efectivas.

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pública, existirán las fuerzas de policía necesarias. Sus miembros son funcionarios públicos, simples depositarios de la autoridad, y quienes deberán observar y cumplir, fielmente, la Constitución Política, los tratados internacionales y las leyes vigentes. Las fuerzas de policía estarán al servicio de la comunidad, se encargaran de vigilar, conservar el orden público, prevenir las manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas en la forma en que se determina en el ordenamiento jurídico. En particular, el Servicio Nacional de Guardacostas es un cuerpo policial integrante de la Fuerza Pública, especializado en el resguardo de las aguas territoriales, la plataforma continental, el zócalo insular y los mares adyacentes al Estado costarricense. Fue creado mediante Ley número 8000 del 24 de abril del año 2000. Depende, directamente, del Ministro de Seguridad Pública y tiene personalidad jurídica instrumental para administrar el Fondo Especial del Servicio Nacional de Guardacostas. Sus competencias son relevantes en materia de control de las actividades pesqueras y otras en las AMUM y en zonas aledañas a esta. Son competencias del Servicio Nacional de Guardacostas: • Vigilar y resguardar las fronteras marítimas del Estado y las aguas marítimas jurisdiccionales, definidas en el artículo 6 de la Constitución Política y la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.

El acceso a información generada por INCOPESCA se realiza conforme lo garantiza el derecho de la constitución, sin embargo carecen de mecanismos específicos para brindarla al público y que sea fácilmente accesible. Los sistemas de información sobre el estado de las pesquerías son muy deficientes y hay un serio problema de desactualización de las estadísticas. Otra crítica reiterada es la dificultad para implementar medidas legales facultadas por la Ley de Pesca y Acuicultura para regular y ordenar la actividad pesquera, casos específicos son el control de artes de pesca, restricciones, condiciones y límites para los diferentes tipos de pesca que se desarrollan en el espacio marino.

• Vigilar y resguardar las aguas interiores navegables del Estado. • Velar por el legítimo aprovechamiento y la protección de los recursos naturales existentes en las aguas marítimas jurisdiccionales y en las aguas interiores del Estado, según la legislación vigente, nacional e internacional. • Velar por la seguridad del tráfico portuario y marítimo, tanto de naves nacionales como extranjeras en las aguas jurisdiccionales del Estado.

Servicio Nacional de Guardacostas: capacidades limitadas

• Desarrollar los operativos necesarios para rescatar a personas extraviadas o en situación de peligro en las aguas nacionales y para localizar embarcaciones extraviadas.

De acuerdo con la Ley General de Policía, Ley Número 7410 del 26 de mayo de 1994, para la vigilancia y la conservación de la seguridad

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• Velar por el cumplimiento efectivo del ordenamiento jurídico nacional sobre las aguas interiores y las aguas marítimas jurisdiccionales del Estado, en coordinación con las autoridades nacionales competentes. • Colaborar con las autoridades administrativas y judiciales encargadas de proteger los recursos naturales, luchar contra el tráfico ilícito de estupefacientes, drogas, sustancias sicotrópicas y actividades conexas, así como contra la migración ilegal, el tráfico de armas y otras actividades ilícitas. Dentro de la estructura interna del Servicio Nacional de Guardacostas se ubica el Departamento Ambiental, el cual es la unidad encargada del desarrollo operativo de este, en materia de vigilancia y protección de los recursos marino-costeros. Dependerá directamente de la Dirección General. El Servicio contará con profesionales en ciencias ambientales, especializados en manejo de recursos marino-costeros, los cuales deberán cumplir como mínimo con el grado de bachillerato universitario. Destacará al menos un profesional para cada estación que opere en las costas del territorio nacional. Dicho Departamento será coordinado por uno de los profesionales en ciencias ambientales destacados en las estaciones de guardacostas. La ley de creación del Servicio Nacional de Guardacostas, establece la coordinación con otras instituciones. En el caso del INCOPESCA el artículo 38 reza lo siguiente: “ El INCOPESCA estará obligado a reportar,al Servicio, el listado de licencias de pesca emitidas por esa entidad mensualmente; esta obligación deberá cumplirla a más tardar el día quince de cada mes. En el listado, el INCOPESCA especificará, en forma fidedigna, los datos de identificación y el peso de cada embarcación autorizada y consignará las especificaciones de las licencias concedidas. Por el incumplimiento de esta obligación, el Presidente Ejecutivo de dicho Instituto incurrirá en responsabilidad administrativa y disciplinaria, de conformidad con la Ley General de la Administración Pública, No. 6227, de 2 de mayo de 1978, sin perjuicio de la responsabilidad penal que le pueda corresponder.” El artículo 39 establece la coordinación con las capitanías de puerto: “Las capitanías de puerto reportarán, diariamente, a las estaciones del Servicio el listado de los zarpes otorgados. El incumplimiento de

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esta obligación hará incurrir al Capitán de Puerto en responsabilidad administrativa con sanciones disciplinarias según la Ley General de la Administración Pública, N° 6227, de 2 de mayo de 1978.” De conformidad con el artículo 133 de la Ley de Pesca, le corresponde realizar los operativos tendientes a arrestar y decomisar bienes, equipos, artes de pesca o productos pesqueros utilizados para cometer delitos e infracciones contra la legislación pesquera u obtenidos como producto de tales hechos. Tanto las naves como los demás bienes serán puestos en forma inmediata a la orden de la autoridad judicial respectiva. El Servicio de Guardacostas actuará de oficio, a instancia de los inspectores de INCOPESCA o de terceros. Para el mejor cumplimiento de los fines de la Ley el Instituto establecerá los convenios o los mecanismos necesarios de coordinación con el Servicio Nacional de Guardacostas. De acuerdo al Reglamento de la Ley No. 8000 (decreto No. 29144-MSP del 2000) , el Departamento Ambiental, estará a cargo del Coordinador, y contará con el apoyo de Encargados Regionales, quienes tendrán a su cargo las Unidades Ambientales de las diversas Estaciones de Guardacostas. Debido a la carencia de autoridad de policía del INCOPESCA y por las dificultades del MINAE respecto al equipamiento para cubrir zonas del mar, la labor del Servicio Nacional de Guardacostas es crítica. No obstante, se ha indicado que esta entidad ha puesto énfasis en la lucha contra el narcotráfico y la carencia de suficientes recursos materiales y humanos para realizar labores de vigilancia y control efectivas ante situaciones de pesca ilegal. Respecto al Servicio Nacional de Guardacostas los entrevistados han indicado que si bien este tiene planes y estrategias diversas no cuenta con mecanismos de aplicación ni de cumplimiento de la ley específicamente diseñada para atender el resguardo de los recursos marinos. Los instrumentos de coordinación con el sector público y privado no siempre se encuentran comprendidos en una política o directriz institucional pero existen y han sido efectivas en un alto porcentaje. Los mecanismos establecidos para permitir o promover la participación ciudadana son variados y dependen de la dinámica normal de las reuniones y participación en comités. Igualmente, la información no confidencial está disponible para terceros que la soliciten (aunque no fácilmente accesible por vías electrónicas) y los procesos de rendición de cuentas a la sociedad tampoco están definidos

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(Decreto No 36012- MEIC- MINAE de 2010), entre otros 23 . Este

claramente. Finalmente, se han identificado debilidades en el marco jurídico y se han procedido a gestionar -a distintos niveles- las reformas del caso.

Instituto Costarricense de Turismo: rol pasivo en la gestión de la AMUM

último es particularmente importante como un mecanismo para incentivar la gestión sostenible de las actividades turísticas 24. Lo anterior de conformidad con el Plan Nacional de Desarrollo Turístico y sus políticas y acciones estratégicas en materia de sostenibilidad. 25

El ICT se crea como institución autónoma del Estado mediante la Ley número 1917 del 30 de julio de 1955. Con personería jurídica y patrimonio propios ejerce su gestión administrativa y comercial con absoluta independencia, guiándose exclusivamente por las decisiones de su Junta Directiva, que actúa conforme a su criterio, dentro de la Constitución, leyes y reglamentos pertinentes, y las normas comerciales de mayor conveniencia para el fomento del turismo hacia Costa Rica.

2. Las competencias puntuales en materia de gestión de la ZMT, entre ellas: el superior control y vigilancia general en todo lo referente a la ZMT (art. 2 de la LZMT). 26 ; elaborar un Plan General de Uso de la Tierra ubicada en la ZMT de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo Turístico (art 26 de la LZMT); aprobar los planes de desarrollo urbanos o turísticos que afecten la ZMT, artículo 31 de la Ley; aprobar las solicitudes de concesiones (art. 42 de la Ley).

El objetivo principal del Instituto será la de incrementar el turismo en el país (artículo 4). Dentro de sus funciones se indican (artículo 5): a) dirigir y efectuar en el exterior, por todos los medios adecuados, la propaganda necesaria para dar a conocer el país con la finalidad de incrementar la afluencia de visitantes…; b) promover y estimular cualesquiera actividades comerciales, industriales, de transporte, deportivas, artísticas o culturales que traten de atraer el turismo…. c) proteger y dar a conocer construcciones y sitios de interés histórico, así como lugares de belleza natural o de importancia científica, conservándolos intactos y preservando en su propio ambiente la flora y la fauna autóctonas; d) proteger por todos los medios a su alcance los intereses de los visitantes…

De lo indicado, el ICT tiene intervención en la gestión de las AMUM mediante la promoción y regulación de actividades turísticas sostenibles en dicha zona, incluyendo el uso del certificado de sostenibilidad turística en sus distintas modalidades. De las entrevistas realizadas se ha indicado, que en el ejercicio de las funciones de fomento anteriormente indicadas, no se presta especial atención a la existencia de las AMUM.

Con respecto a las AMUM, el ICT tiene dos tipos de competencias básicas: 1. Las potestades generales relacionadas con la promoción y regulación -según los alcances de la Ley- 22 del turismo que comprende las actividades realizadas en el espacio marino de las AMUM incluidas las ASP o sus zonas de influencia. Entre la aplicación de la principal normativa puede indicarse la siguiente: Ley de Incentivos al Desarrollo Turístico (No. 6990 publicada en La Gaceta del 19 de junio de 2002) y su reglamento; Reglamento de Guías de Turismo (Decreto 31030-MEIC-TUR del 16 de enero de 2003); Reglamento de empresas y actividades turísticas (No. 25226-MEIC-TUR); Reglamento de empresas de hospedaje turístico (11217-MEIC y sus reformas); Certificado de Sosteniblilidad Turística y sus Manuales

Otra forma de participación del Instituto es la aprobación (o elaboración) de planes reguladores y aprobación de las solicitudes de concesiones en la ZMT (que finalmente corresponderá otorgar a las Municipalidades) como zona de influencia de las AMUM. Considerando la problemática relativa a la ocupación irregular de estas zonas del país, la aprobación de planes reguladores y el correspondiente otorgamiento de concesiones pueden contribuir a solventar la situación de tenencia ilegal de muchos habitantes de estas zonas que al mismo tiempo realizan actividades en el mar (pesca, turismo, entre otros.). En este sentido el ICT ha venido elaborando Planes Reguladores Integrales con el propósito de contribuir al ordenamiento de la ZMT. En general, el marco legal establecido para la gestión turística es bastante amplio y comprensivo y aunque se han promovido reformas legales (como la nueva Ley General de Turismo), el mismo no ha sido un impedimento para el desarrollo de las acciones establecidas en el marco jurídico. Por su propia naturaleza el ICT tiene mecanismos de participación y coordinación con el sector privado (no siempre se han considerado suficientemente efectivos) y posee los instrumentos de

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ley tradicionales para otorgar el derecho a la información y la rendición de cuentas. Respecto a la planificación y coordinación, si bien es cierto existen instrumentos estratégicos de diferente naturaleza, no se ha diseñado ningún abordaje particular en función de las AMUM.

En cuanto a la legislación existente puede, entre otras, citarse la siguiente: • Ley de Abanderamiento de Barcos, No. 12 del 22 de octubre de 1941 reformada mediante la Ley No. 2295 del 22 de noviembre de 1958. • Ley de Servicio de Cabotaje de la República, No. 2220 del 20 de

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• Decreto Ejecutivo No. 12568-T-S-H del 30 de abril de 1981 denominado Reglamento del Registro Naval Costarricense en los aspectos que no se opongan al decreto No. 23178 de 1994.

El órgano superior del gobierno responsable por el sector transporte y de los puertos es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) creado por Ley No. 4786 del 5 de julio de 1971 y sus reformas. Como órgano rector del sector le corresponde regular y controlar el transporte marítimo internacional, el transporte de cabotaje y por vías de navegación interior. Para lo cual a través del decreto No. 1147-T de febrero de 1980, se creó originalmente la Dirección General de Transporte Marítimo (hoy Dirección General de Navegabilidad y Seguridad, de conformidad con el reglamento orgánico del Ministerio de Obras Públicas) como ente técnico del MOPT.

El órgano responsable de los temas portuarios en Costa Rica es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Posee además funciones relacionadas con el transporte marítimo internacional, el cabotaje y por vías de navegación interiores. Tales funciones se realizan por medio de la División Marítimo Portuaria. Como parte de sus atribuciones se contemplan los permisos de zarpe (Reglamento a la Emisión de Permisos de Zarpe a las Embarcaciones de Bandera Nacional, decreto No. 28742-MOPT de junio de 2000).

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junio de 1958, contempla disposiciones sobre tráfico marítimo de altura y cabotaje, explotación de derechos en línea, su concesión, requisitos, caducidad, entre otros.

Ministerio de Obras Públicas y Transportes: sin ley de navegación

Desde el punto de vista interno el Ministerio cuenta con la División Marítimo Portuaria conformada por las Direcciones de Gestión, Infraestructura y Navegación y Seguridad. Como parte de la estructura institucional para cumplir con algunas de estas atribuciones se constituyen las Capitanías de Puerto. Es de destacar el papel del Ministerio de Obras Públicas y Transporte por dos aspectos referentes a la gestión de las AMUM y de la zona costera:

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• Decreto Ejecutivo No. 29547-MOPT, denominado Reforma Organizativa y Funcional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. • Decreto Ejecutivo No. No.31845-MOPT, Reglamento para la Protección de los Buques y de las Instalaciones Portuarias. • El Reglamento a la Emisión de Zarpe a las Embarcaciones de Bandera Nacional, No. 28742-MOPT y sus reformas. Respecto a las debilidades legales e institucionales la Contraloría General de la República, ha señalado los siguientes puntos en relación con la División Marítima Portuaria: “De conformidad con lo señalado por el Director de Gestión, los recursos no son suficientes para cumplir a cabalidad con los objetivos institucionales, lo que ha llevado a priorizar los proyectos presentados en el PAO, como son el de la Concesión de Servicios Portuarios de Puerto Caldera, concesión de la ruta de Cabotaje Puntarenas-Paquera y los análisis de estudios de solicitud de ajuste de tarifa para el transporte de carga y vehículos, cada vez que son presentados por los permisionarios de los servicios de cabotaje. De acuerdo con lo señalado por el Director de Infraestructura, el recurso humano —19 funcionarios— para atender las funciones encomendadas, es insuficiente e inadecuado; cita el caso específico de que sólo para la Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos (órgano adscrito al Instituto Costarricense de Turismo) requiere dos funcionarios a tiempo completo (un profesional y un técnico en ingeniería civil). En cuanto a los recursos presupuestarios para inversiones en obras, cabe destacar que se determinó una disminución, a tal grado que no se realizó

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inversión en proyectos nuevos durante los últimos dos años, y en 2005 el presupuesto ejecutado para terminar proyectos fue únicamente de 50 millones de colones. En razón de lo anterior, para el período presupuestario de 2006, ninguno de los proyectos incluidos se realizó. Al respecto, entre éstos se encuentran el mantenimiento y reparación del rompeolas de Puerto Caldera, la terminal de transbordadores de Barrio El Carmen en Puntarenas, el mantenimiento y reparación de los espigones de la Punta de Puntarenas y la rehabilitación de transbordadores en Playa Naranjo.

la realidad internacional en esta materia y orientarlo hacia un mejor aprovechamiento del enorme potencial que ofrece la navegación y el transporte marítimo. El proyecto de ley consta de nueve títulos y un único transitorio. El mismo se encuentra en subcomisión y tiene Informe de Servicios Técnicos. En este aspecto una de las debilidades del marco legal vigente, es la ausencia de una normativa comprensiva en materia de transporte marítimo que ordene los usos del espacio marinos para tales fines, así como promover la seguridad en la navegación, entre otros.

Por otra parte, tal y como lo detalla el Director de Seguridad y Navegación, esta Dirección tiene encomendadas una serie de funciones para cumplir con la función de Administración Marítima, dentro de las que están:

Al igual que otras instituciones vinculadas con la gestión del espacio marino

1. Velar por la eficiencia y seguridad en la navegación acuática. 2. La prevención, ataque y mitigación de la contaminación proveniente de la operación de los buques en el medio marino. 3. La protección adecuada de las instalaciones portuarias y de los buques. 4. El orden del tráfico en el medio acuático 27 ”. La CGR indica expresamente que “De medular importancia, debe el Ministerio considerar la reiterada necesidad que tiene el país de una verdadera “Autoridad Marítima Portuaria”, bajo la cual se normen técnicamente las actividades relacionadas con ese campo y que sería la responsable de asesorar en la definición de las políticas públicas y las directrices que en dicha materia le corresponde emitir al ministro rector. Esta Autoridad Marítima Portuaria sería la encargada de dictar los lineamientos técnicos generales de desarrollo, regulación y seguridad de todas las actividades en esta materia, armonizaría la gestión del subsector marítimo portuario, y sería un apoyo técnico en la toma de decisiones del ministro rector...” 28 .

y los recursos naturales, el MOPT posee instrumentos de planificación contemplados en la legislación administrativa diversa (aunque no se refieren expresamente a las AMUM). Tampoco cuenta con planes de aplicación y cumplimiento de la normativa y como se indicó una de las principales debilidades encontradas ha sido la ausencia de la Ley de Navegación (cuyo proyecto impulsa la entidad con el apoyo de otras organizaciones como MarViva),. La coordinación institucional y con el sector privado se realiza mediante mecanismos formales e informales, como comisiones, reuniones, entre otros., aunque su eficacia no es clara. Por su parte, la rendición de cuentas y el acceso a la información se verifican por los medios generales de memoriales institucionales, reportes a órganos de control, entre otros, sin que estén especialmente diseñados para difundir datos o dar a conocer a un sector amplio del público los resultados de la gestión de la institución (en la materia de navegación al menos).

Finalmente, con el propósito de resolver algunas de las carencias como las indicadas en el Informe de la CGR, se ha presentado el proyecto de Ley de Navegación Acuática No. 18512. El mismo pretende establecer una ley marco que busca regular las vías generales de comunicación por agua, los aspectos principales sobre la navegación y el transporte marítimo en aguas jurisdiccionales en relación con el Estado, incorporando a la actividad marítima nacional las regulaciones administrativas que son de mayor uso en el nivel mundial, con el fin de integrar el país a

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Municipalidades: islas y ZMT Con respecto a la gestión de las AMUM, las municipalidades tienen una participación relevante en dos niveles diferentes: en el caso de islas -que no ostenten la categoría de ASP- que se encuentren dentro de los límites de las AMUM, la administración de las mismas corresponde a la Municipalidad (LZMT artículos 9 y 10), pero en estos supuestos las concesiones deben ser aprobadas en última instancia por la Asamblea Legislativa. La administración y gestión de la ZMT geográficamente conexa con las diferentes AMUM, mediante, entre otros aspectos, a la promulgación de planes reguladores, el otorgamiento de concesiones y la administración y vigilancia de las condiciones naturales de la ZMT. Además otorgan las licencias (patentes) municipales y los permisos de construcción. En particular respecto de la ZMT. El artículo 3 de la Ley sobre la ZMT establece como atribución de las Municipalidades la siguiente: ¨Le compete a las municipalidades velar directamente por el cumplimiento de las normas referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento, uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales. El usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, tanto de la zona pública como de la restringida corresponde a la municipalidad de la jurisdicción respectiva ¨.

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otorga un plazo de dos años para la búsqueda de soluciones legales que permitan la regularización de ciertas ocupaciones. Debe indicarse que la citada legislación -la cual cuenta con una acción de inconstitucionalidadfaculta una suspensión temporal por dos años de los desalojos. En respuesta se han aprobado en primer debate el Proyecto de Ley de Territorios Comunitarios Costeros, el de Regularización de Construcciones existentes en la ZMT (Expediente No. 18593) y el de Ciudades Litorales (No. 18592). Los tres proyectos se encuentran en consulta facultativa por el fondo ante la Sala Constitucional. Respecto a los dos últimos esta ha indicado que transgreden la Carta Magna por aspectos de procedimiento y fondo (violentan el principio de intangibilidad de la zona marítimo-terrestre). La gestión municipal de la ZMT 30 ha sido objeto de análisis, en particular, por la CGR, los Informes del Estado de la Nación y del Programa de Regularización de Catastro y Registro, entre otros, encontrándose diversas deficiencias, tales como: • Planes reguladores elaborados y concesiones otorgadas en Patrimonio Natural del Estado o sin haberse obtenido la respectiva certificación. • Planes parciales; elaborados con fondos privados (antes de la jurisprudencia administrativa de la PGR que considero ilegal tal proceder) • Ausencia completa de estos instrumentos. • Permisos de uso que amparan construcciones y otras edificaciones permanentes. • Cobros ilegales de cánones por solicitudes de permisos o construcciones. • Levantamientos de infraestructura en zona pública o en contravención a lo dispuesto en los planes; entre otros. 31

La Ley No. 8506 adiciona un artículo 73 bis a la LZMT que establece que todas las atribuciones y competencias conferidas a las municipalidades, mediante Ley, corresponderán a los respectivos concejos municipales de distrito que posean territorio en la zona costera. El usufructo, la administración de la ZMT y, en general, todas las disposiciones de esta Ley sobre la ZMT para las municipalidades, corresponderán a los concejos de distrito en sus respectivas jurisdicciones. Con respecto al papel municipal en la gestión de las AMUM, fundamentalmente se ejerce mediante la administración de las islas y de la ZMT-como zona de influencia-. En este sentido un aspecto de particular relevancia lo constituye la ocupación de la ZMT (incluidas las islas) de manera contraria al régimen jurídico. Como respuesta al conflicto de posibles desalojos de ocupantes de ciertas porciones del territorio como la zona marítimo-terrestre; el Patrimonio Natural del Estado y la zona fronteriza -se aprueba la Ley No. 9073 que establece una moratoria- con algunas excepciones puntuales- al desalojo de ocupantes de las citadas zonas y se

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Estas instancias si cuentan con instrumentos internos de planificación y mecanismos diversos para permitir la participación ciudadana (algunos contemplados expresamente en el propio Código Municipal, como los cabildos, plebiscitos, comisiones ambientales), para coordinar con otras instituciones (en el caso de las AMUM por medio de las respectivas comisiones de cada una de ellas) y el acceso a la información y la rendición de cuentas son ejecutados por los medios tradicionales (solicitudes de información, memorias, reportes, entre otros.).

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Las percepciones de informantes clave sobre la gestión de la AMUM • Dentro de la AMUM del Golfo de Nicoya las principales actividades realizadas son: Pesca: artesanal, semindustrial, turística y de subsistencia. • Extracción de moluscos. • Turismo: recreativo y ecológico, nacional e internacional. • Conservación: creación de áreas de pesca marina responsable, y protección a especies. • Navegación en rutas comerciales (cruceros, barcazas Fertica) y de cabotaje (ferri a Paquera y Playa Naranjo). • Importantes puertos y atracaderos: Puerto Caldera, Puerto Puntarenas, Punta Morales, Muelle INCOPESCA y excesiva cantidad de atracaderos privados Intervienen en estas actividades instituciones gubernamentales tales como: el INCOPESCA, el ICT, MOPT, Ministerio de Seguridad Pública, Municipalidades, Ministerio de Salud. En la AMUM de Golfo de Nicoya la presencia de organizaciones no gubernamentales en el campo de la pesca es amplia. Esto se debe a que con la creación del INCOPESCA, en el año 1994, fue necesario que el pescador en todas las categorías se organizara para el disfrute de beneficios tales como seguro, exoneración de combustible y representación a nivel gubernamental. También existe gran cantidad de personas que viven de la pesca en toda la zona costera. A pesar de la gran cantidad de asociaciones de pesca, la mayoría no ejecutan actividades para la conservación y preservación del recurso pesquero. Sin embargo, entre las que si llevan a cabo medidas de conservación y uso sostenible está la Asociación de Pescadores de Palito Isla Chira que tienen un área marina de pesca responsable y la Asociación de Mujeres La Amistad en Isla Chira que hospedan turistas en un entorno amigable con el ambiente. Las instituciones públicas tienen diferentes políticas para la preservación de los recursos marinos, pero la coordinación entre ellas es escasa y tradicionalmente se invierte en los mismos proyectos de forma reiterada. El MINAE busca proteger áreas y prohíbe todo tipo de

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uso, mientras que INCOPESCA considera que es una acción poco efectiva. El Instituto crea las áreas marinas de pesca responsable que permitan el uso pero dentro de un marco de protección real al recurso, sin embargo, en la AMUM de Golfo de Nicoya solo hay dos áreas establecidas, la de Palito de Isla de Chira y la de Tárcoles y una que está en proceso en Paquera. Todas cubren una extensión muy pequeña. El mayor conflicto que se percibe en la AMUM del Golfo de Nicoya es la poca vigilancia y control. Esto permite el abuso en todo sentido. El pescador utiliza artes de pesca prohibidas, no respeta las zonas protegidas. El empresario turístico contamina el ambiente con desechos sin considerar épocas de afloramiento marino ya que no hay legislación al respecto. El MINAE sigue prohibiendo usos y zonas pero no cuenta con los recursos suficientes para controlar. El INCOPESCA realiza vedas para sostener el crecimiento del recurso pero no tiene apoyo en la vigilancia y control y además por su competencia administrativa carece de fuerza policial y por ende tiene limitada su intervención policial, generalmente debe acudir al Servicio Nacional de Guardacostas y este no siempre colabora puntualmente. El Servicio Nacional de Guardacostas invierte la mayor cantidad de recursos en la vigilancia del narcotráfico, no obstante manifiestan que se encuentran en proceso de creación de una base de operación dentro del Golfo de Nicoya, específicamente en la Isla de Chira, con lo cual se pretende aumentar la capacidad de respuesta. Tanto Guardacostas del Ministerio de Seguridad Pública como la Capitanía de Puerto del MOPT requieren de una mejora sustancial en sus sistemas de registro de datos electrónicos para poder utilizarlos para la toma de decisiones. Esta debilidad afecta sus capacidades para controlar actividades ilegales en las áreas marinas y propiciar la buena gestión de sus competencias. La Comisión AMUM de Golfo de Nicoya opera de hecho, pero sin sustento legal, se reúne mensualmente y da seguimiento a los acuerdos que se toman por votación de mayoría. Cuenta con la participación principalmente de instituciones públicas: Municipalidades de Puntarenas, Nandayure, Hojancha, Jicaral, Paquera, Cóbano, el INCOPESCA, MOPT, ICT, MINAE, SINAC-ACT, UCR, UNA, MarViva.

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El proceso de consulta realizado durante la investigación permitió identificar un conjunto de desafíos específicos para la gestión de las AMUM desde la perspectiva de los actores: aprobar y gestionar planes reguladores que actualmente cubren menos del 5% del litoral de la AMUM; consolidar el funcionamiento de la Comisión y valorar la inclusión de más instituciones como el MOPT, IMAS, el AyA, Ministerio de Salud, así como la participación comunitaria y de grupos dependientes de los recursos marino costeros; generar información; mayor vigilancia y control en los recibidores de pescado, ya que si se decomisa el producto en esos puestos, probablemente se vuelva poco rentable su comercialización.  

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Características biofísicas y situación ambiental Límites De acuerdo al decreto ejecutivo No 24483 publicado en la Gaceta el 18 de julio de 1995 el “Área Marina de Uso Múltiple Golfo de Nicoya está delimitada al norte por la desembocadura del Río Tempisque, y al sur con la línea recta que va desde Cabo Blanco (latitud 09 31 46 N- longitud 85 06 48 O), hasta Punta Judas (latitud 09 31 23 N-longitud 84 32 15 O). Esta área estará constituida por los territorios marino costeras de la Reserva Natural Absoluta Cabo Blanco, definida por los Decretos Ejecutivos No 13632-

Figura 1. Área Marina de Uso Múltiple Golfo de Nicoya

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MAG, 20623-MIRENEM y 23775-MIRENEM, ratificados por Ley No 6794, y del Humedal Playa Blanca, definido por Decreto Ejecutivo No 23148.”

Caracterización Física y Oceanográfica Es importante hacer notar que bajo esta delimitación las Áreas Silvestres Protegidas Reserva Biológica Cabo Blanco y el Refugio Nacional de Vida Silvestre Playa Hermosa-Punta Mala no son incluidos en su totalidad. Esta representa uno de los estuarios más largos de Centro América (1.530 km2 de superficie). Se extiende alrededor de 80 km desde la desembocadura del Río Tempisque donde se ubica la parte más estrecha, en su parte más ancha alcanza unos 55 km donde limita con el océano abierto (Wolf, et-al., 1998). Es el estuario más importante de la costa Pacífica del país y es un sistema típicamente estuarino clásico, el cual es manejado por la variación de las descargas de los Ríos Tempisque, Barranca y Grande de Tárcoles (Fernández, et-al., 2006).

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En la parte más interna del Golfo, la poca profundidad de la zona propicia que los procesos de mezcla inducidos por el viento y la onda de marea mantengan una condición térmica casi homogénea en la columna de agua durante todo el año. Caso contrario ocurre con los valores de salinidad, en los cuales se evidencia una marcada variación temporal por la influencia del Río Tempisque. El fuerte gradiente espacial salino observado en los primeros 10 km durante los inicios de la época lluviosa (junio-julio), está asociado al frente salino producido por la convergencia del agua dulce del Río Tempisque con las aguas de origen marino arrastradas por las corrientes y las mareas. Un máximo estacional es claramente observado entre abril y mayo, un mes antes del máximo de temperatura (Peterson, 1960; Brenes, et-al., 2001; Palter, et-al., 2007).

La AMUM Golfo de Nicoya está sometido a fuertes variaciones estacionales de temperatura y salinidad del agua. Las mareas son semidiurnas, con amplitudes promedio de 2,5 a 3,0 m. Debido a su alta productividad, es la zona de pesca más importante de Costa Rica, aportando el 90% de los desembarques nacionales. Las especies de las Familias Sciaenidae (Corvinas), Ariidae (bagres) y Centropomidae (róbalos) son las más importantes para la pesquería dentro del golfo, mientras que los camarones blancos, sardinas y pargos (Lutjanidae) dominan la parte central e inferior. Los desembarques han disminuido en los últimos años, mientras que el esfuerzo de pesca se ha incrementado drásticamente (Wolff, 2006). Por su característica batimetría (figura 2), el Golfo se puede dividir en dos zonas diferenciadas: la parte interna, al norte de Puntarenas, que es poco profunda (10 – 100 CF/100mL), B= Buena (>100-240 CF/100mL), C=Regular (>240 – 500 CF/100mL), D= Mala (>500 – 1000 CF/100mL), E= Muy mala (>1000 CF/100mL) Fuente: Mora, et-al., 2012.

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En el cuadro 4 se muestra los valores de calidad bacteriológica de los 15 esteros de la AMUM Golfo de Nicoya. Estos ecosistemas han sido evaluados entre 1996 y 2011 obteniéndose que 3 esteros son de tipo 2 (Abastecimiento de agua para actividades industriales

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destinadas a la producción de algunos alimentos de consumo humano), 4 de tipo 3 (agua para actividades primarias y abrevaderos), 1 de tipo 4 (recreación de contacto primario) y 7 de tipo 5 (acuacultura).

Cuadro 4. Esteros y ríos de Puntarenas: Promedio Geométrico de Coliformes fecales/100 mL, clases, código de colores y Calidad de las Aguas, según sus usos 1996-2010 Nombre del Estero o Río

Nombre de la Playa

Número de muestras

Promedio CF/100mL

Tipo

Código Colores

Calidad de las aguas para diferentes usos Clase 3 SI

Montezuma

Clase 4

NO

SI

Clase 5

NO

SI

Clase 7 NO

SI

Clase 11

NO

SI

NO

Montezuma

67

1.736*

3

Amarillo

X

X

X

X

X

Río Zelaya

Pochote

35

1.020

3

Amarillo

X

X

X

X

X

Estero Tambor

Tambor

22

373

2

Verde

X

X

X

Órganos

Órganos

11

253*

2

Verde

X

X

X

Barranca

El Roble

25

8.500*

4

Rojo

X

X

X

X X

X

X

X

X

Puntarenas

38

1.036

3

Amarillo

X

X

X

X

X

Tárcoles

Azul-Tárcoles

21

8.031

5

Café

X

X

X

X

X

Agujas

Agujas

29

1.095*

3

Amarillo

X

X

X

X

X

Herradura

68

17.500

5

Café

X

X

X

X

X

Mata de Limón

Caldera

5

72

2

Verde

Quebrada Anita

Jacó

6

18.685

5

Café

X

X

X

X

X

Quebrada Madrigal

Jacó

33

22.168

5

Café

X

X

X

X

X

Quebrada Naranjo

Jacó

34

19.208

5

Café

X

X

X

X

X

Quebrada Bancosta

Jacó

32

22.120

5

Café

X

X

X

X

X

Río Copey

Jacó

34

36.370

5

Café

X

X

X

X

X

Puntarenas

Herradura

X

X

X

X

X

Nota: Clase 3= Agua para actividades primarias y abrevaderos; Clase 4= Recreación de contacto primario; Clase 5= Acuacultura; Clase 7= Protección de las comunidades acuáticas; Clase 11= Riego de Hortalizas y otros. Fuente: Mora, 2011.

Si se considera la cercanía de las costas de la AMUM Golfo de Nicoya al Valle Central, hay un alto potencial de problemas de salud pública, relacionados con la Intoxicación Paralítica por Mariscos (IPM) provocada por las denominadas mareas rojas y que son comunes en la AMUM Golfo de Nicoya (Leiva y Soto, 2010).

algas, aunque solo algunas tienen potencial toxico (Leiva y Soto, 2010). Las más importantes que se han reportado recientemente en la AMUM son Alexandrium catenella, Gimnodinium cotenatum y el Pyrodinium bahamanse var.compressum (Araya, et al. 2007b). La situación de la sobrepesca se ha atribuido a dos factores principales (BID, 2007): 1) la elevada mortalidad de pesca en años recientes producto del esfuerzo extractivo excesivo documentado para algunas

Se han registrado más de 250 especies de fitoplancton en el Pacífico de Costa Rica, este es compuesto de dinoflagelados y por

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especies (Tabash, 2007) y el mal uso de artes de pesca documentado en Campos (1983a, 1983b, 1986) y Rostad y Loe (2001) y 2) la alteración del medio ha disminuido la productividad del Golfo de Nicoya (BID, 2007) debida por un lado a la Reducción y/o desaparición de hábitats fundamentales en el ciclo biológico de las especies, ya sean como áreas de reclutamiento, tales como los manglares o arrecifes; o como áreas de cría o alimentación alteradas por el arrastre y por el otro a la contaminación y sedimentación, especialmente el arrastre por suspensión de los ríos que desembocan a la costa. Además de sedimentos se aportan fertilizantes, pesticidas, y contaminación urbana e industrial.

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de esa ciudad solo hay una vía, lo que complica una posible evacuación de la misma (Zamora y Fernández, 2010; Chacón y Protti, 2011). También se ha establecido que otro de los temas recurrentes es la amenaza del aumento del nivel del mar. En la primera Comunicación Nacional ante la Convención Marco de la Naciones Unidas sobre Cambio Climático (MINAE, 2000) se hace la siguiente advertencia para la ciudad de Puntarenas, “en la eventualidad de un ascenso de nivel de pleamares de 0,3 m (escenario optimista), el agua penetraría unos 150 m. Esto significa que, en pleamar, la inundación mareal afectaría, unas 105 ha, lo que constituye un 60% del sector residencial actual de este suburbio Puntarenense. Si el ascenso es de 1,0 m (escenario pesimista), el agua penetraría en promedio 500 m desde las orillas e inundaría unas 300 ha que actualmente están secas, lo que constituye un 90% del sector residencial actual”.

Otro aspecto mencionado reiterativamente en la literatura científica y técnica es la vulnerabilidad en la AMUM de zonas urbanas, debido principalmente a a tsunamis y elevación del nivel del mar. Tal vulnerabilidad es influenciada por aspectos físicos, políticos, económicos y sociales, que determina el grado de exposición y la sensibilidad de los elementos del espacio a ser afectados por la manifestación de la amenaza, en el caso de la principal ciudad de la AMUM Puntarenas, la vulnerabilidad está fundamentalmente determinada por aspectos físicos. Esta ciudad es considerada como una de las regiones más expuesta y vulnerable a un tsunami porque se desarrolla en una flecha arenosa con una superficie de menos de 7,5 km2 con un ancho máximo de 400 m y una altura máxima de 2 metros, asentada sobre una barra de arena que se ha desarrollado en dirección oeste dentro del Golfo de Nicoya, sumado al hecho de que para entrar y salir

En la misma dirección el estudio regional de los efectos del cambio climático en las costas de América Latina y el Caribe, realizado por la CEPAL y el Instituto Hidráulico de la Universidad de Cantabria (CEPAL, et al., 2012), estiman para la zona de la AMUM Golfo de Nicoya un incremento del nivel del mar del orden de 1.85 mm al año lo que equivale a 55,45 mmm para al año 2040. Asimismo con datos del proyecto BIOMARCC, de la GIZ-SINAC, se desarrolló el mapa de sensibilidad de la AMUM Golfo de Nicoya respecto aumento del nivel del mar (figura 4).

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Figura 4. Sensibilidad al aumento en el nivel del mar en la AMUM Golfo de Nicoya

Estrategias de Conservación

La primera estrategia se refiere a las Áreas Silvestres Protegidas mayoritariamente pertenecientes al Estado, aunque también existen de propiedad privada. La figura 5 y cuadro 5 muestran las áreas silvestres protegidas presentes en el área marina o zona de la costa de la AMUM y que en conjunto representan el 6% del área total.

En el Área Marina de Usos Múltiples Golfo de Nicoya se utilizarán dos estrategias de conservación, una de ellas tiene como objetivo proteger la biodiversidad en algunas áreas y en además de esto, también es usar los recursos marino-costeros de forma sostenible.

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Cuadro 5. Áreas silvestres protegidas que poseen extensión marina en la AMUM Golfo de Nicoya

ASP

Área de conservación

Área protegida (ha)

Playa Hermosa-Punta Mala

ACOPAC

2.399

Isla San Lucas

ACOPAC

436

Cipancí

ACT-ACA-T

1.532

La Ensenada

ACOPAC

484

Romelia

ACT

227

Ara Macao

ACT

72

Nicolás Wessberg

ACT

59

Curú

ACT

98

Estero Puntarenas y Manglares

ACOPAC

4.254

Tivives

ACOPAC

2.428

Cabo Blanco

ACT

2.902

Islas Negritos

ACT

82

Isla Guayabo

ACT

6

Isla Pájaros

ACOPAC

4

Categoría de manejo

Refugio Nacional de Vida Silvestre

Humedal Zona Protectora Reserva Nacional Absoluta

Reserva Biológica

14.983

Total

6.0%

% AMUM Protegida ASP (247.335 ha) Fuente: SINAC y MINAET, 2008.

La segunda estrategia de conservación está asociada al uso de los recursos marinos de manera sostenible para lo cual se han declarado áreas marinas de pesca responsable cuya característica principal es que su diseño se realiza a partir de procesos participativos de ordenamiento de los espacios marinos que buscan mejorar la gobernanza local sobre los recursos marinos de los cuales dependen las comunidades pesqueras

(Salas, et al., 2012; INCOPESCA, 2012). La figura 5 muestra la ubicación de las cuatro áreas marinas de pesca responsable del Golfo de Nicoya. Aunque no existe una mapa oficial de su localización que delimite el área respectiva, la Memoria Anual del INCOPESCA señala que estás ocupan un área de 138.360 m2 lo que es aproximadamente 14 hectáreas.

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Figura 5. Estrategias de Conservación en el Área Marina de Uso Múltiple Golfo de Nicoya

El proceso de identificación de vacíos de conservación (GRUAS II. SINAC, 2008) de los sistemas marino-costeros, llevado a cabo por el país en el 2007, y con el objetivo de cumplir compromisos de la Convención de Biodiversidad, identificó la necesidad de incorporar dentro de la AMUM

alguna forma de manejo en 11 sitios. Llama la atención que prácticamente todas las áreas marinas de pesca responsable están dentro de estas áreas de conservación prioritaria. El cuadro 6 muestra los elementos clave de biodiversidad que han sido seleccionados como objetos de conservación.

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Cuadro 6. Elementos Clave de Conservación relevantes en la AMUM Golfo de Nicoya

Acantilados2 Agregación Cetáceos Agregación Aves3 Anidación tortugas Bancos Anadara Estuarios Formaciones Coralinas Islas e islotes Manglares Pastos Playas4 Playones intermareales Tiburones Agregación langostas Agregación cambute Agregación peces (1)SINAC. 2008 (2) De roca dura (3) Se refiere a sitios de reproducción y/o alimentación (4) Rocosas, arena fina o gruesa Fuente: SINAC, 2008.

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Punta Judas

Herradura

Caldera-Tárcoles

Aranjuez

Estero Culebra

Chira-Tempisque

Caballo Venado

Negrito San Lucas

Curú-Islas Tortuga

Punta Tambor

Elementos clave de Conservación 1

Cabo Blanco

SITIOS DE IMPORTANCIA PARA LA CONSERVACIÓN

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En la última década importantes proyectos de Investigación llevados a cabo entre INCOPESCA, la Universidad Nacional y la Agencia de Cooperación Japonés han levantado datos e información para lograr un mejoramiento en la gestión sostenible de los recursos pesqueros de la AMUM. Así el Proyecto “Manejo de los Recursos Pesqueros en el Golfo de Nicoya” generó información relacionada con las migraciones de camarón blanco (figura 6) y zonas de importancia para la reproducción

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de especies como el pargo mancha, la corvina aguada y la corvina reina, especies de importancia en las pesquerías por su aporte social y económico. Ante estos resultados han surgido iniciativas para crear sitios de protección especial (Marín, 2011) sumados a los planteados en la iniciativa de GRUAS II (SINAC, 2008). Esto elementos sugieren la urgencia de juntar toda la información disponible sobre el Golfo con miras a la protección y al uso sostenible de la biodiversidad marina.

Figura 6. Patrones de migración observados para el camarón blanco

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Figura 7. Zonas aproximadas de reproducción y crianza de especies de importancia comercial

La AMUM en el contexto de Cambio Climático

comparando el promedio de línea base período 1961-1990 contra el promedio del período 2071-2100 para los distritos costeros de la AMUM.

De acuerdo a los datos publicados por el IMN y CRRH (2008) al comparar un promedio de línea base del período 1961-1990 con el promedio del periodo 2071-2100, la región en la que se encuentra la AMUM Golfo de Nicoya presenta una disminución en las lluvias en toda la región con niveles de reducción entre el 13 y el 24%, siendo la zona del Golfo de Nicoya la más afectada. Las regiones menos afectadas son las zona montañosa de la Cordillera de Tilarán y el sur de la Península de Nicoya, donde las reducciones son del orden del 2 al 18%. La Cordillera Volcánica, la Península de Santa Elena y la parte oeste de la Península, presentan valores de reducción del 20 al 29%. El cuadro 7 presenta el porcentaje de cambio en la precipitación

En relación a la temperatura, el comportamiento para toda la zona es de aumento tanto en la máxima como en la mínima. La máxima muestra un rango de aumento desde 3 hasta 8°C, y la mínima entre 2 y 3°C (cuadro 7). Otros datos publicados por Retana (2012) muestran que los cantones costeros de la AMUM Golfo de Nicoya presentan vulnerabilidades de Medio, Medio Alto y Alto ante eventos extremos secos y valores de medio Alto a Alto de vulnerabilidad a eventos extremos lluviosos.

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Cuadro 7. Escenarios de cambio climático por distrito costero con influencia en la AMUM Golfo de Nicoya comparando un período promedio de línea base (1961-1990) contra el promedio del período futuro (2071-2100). ( : Reducción, Aumento)

Sitio prioritario

Tasa ∆ precipitación %

Tasa ∆ temperatura mínima °C

Tasa ∆ temperatura máxima °C

Bagaces

-54

2.88

5.94

Chacarita

-17

2.88

3.33

Chira

-54

2.88

5.94

Chomes

-17

2.88

6.39

Cobano

-13

2.79

2.61

Colorado-Abangares

-54

2.88

5.94

El Roble

-17

2.88

3.33

Espíritu Santo

-2

2.88

3.33

Jaco

-2

2.88

3.33

Lepanto

-13

2.79

2.61

Mansión

-54

2.79

5.94

Manzanillo

-54

2.88

6.39

Paquera

-2

2.88

3.33

Parrita

-16

2.88

3.87

Pitahaya

-17

2.88

3.33

Porozal

-54

2.88

5.94

Puntarenas

-17

2.88

3.33

Quebrada Honda

-54

2.88

5.94

San Antonio-Nicoya

-54

2.88

5.94

San Juan Grande

-2

2.88

3.33

San Pablo-Nandayure

-54

2.88

2.61

Tárcoles

-2

2.88

3.33

Fuente: IMN y CRRH, 2008.

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Perfil sociodemográfico de los distritos costeros

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Los distritos costeros del Golfo de Nicoya no tienen problemas de analfabetismo, sin embargo el promedio de escolaridad de años es bajo, ronda los 7.9 años promedio para personas de entre 25 y 49 años.

La AMUM Golfo de Nicoya está constituido por 21 distritos que abarcan una superficie total de 27 621 km2 (ver Anexo), con una población de 183 348 (al año 2011). En el año 2000, la densidad de población rondaba las 6 personas por km2, en el Censo 2011 no hay cambios significativos (6,6 personas por km2).

Cuadro 8. AMUM Golfo de Nicoya: Perfil sociodemográfico de los distritos costeros

2000

2011

Población total

155917

183348

Superficie (Km2)

25778

27621

Densidad de población(Personas por km2)

6,0

6,6

Total de distritos

ND

21

Porcentaje de viviendas en buen estado

51,8

49,7

Porcentaje de viviendas hacinadas

12,5

7,7

Porcentaje de alfabetismo

91,8

96,6

Escolaridad promedio

5,8

7,1

25 a 49 años

6,8

7,9

50 o más años

3,8

5,9

Porcentaje de población ocupada no asegurada

28,4

19,1

Porcentaje de población no asegurada

24,3

16,7

ND

15,2

45,8

47,1

Características demográficas y geográficas

Características socioeconómicas (promedios)

% ocupados que trabajan en otro distrito Tasa neta de participación Fuente: Elaboración propia con datos del INEC, varios años. 51

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Para el 2011 la tasa neta de participación alcanzó el 47.1%. Para el 2011, el porcentaje de ocupados que trabajan en otro distrito era de 15.2%, cantidad que duplica a los datos encontrados en el Pacífico Sur, donde no supera al 7.5%.

cantones de Nicoya, Nandayure, Abangares, muestran una importancia relativa significativamente superior en las ocupaciones del sector primario, siendo que ocupa a más del 50% de la población trabajadora.

La población costera trabaja principalmente en el sector terciario, 58,1% como promedio para el conjunto de distritos, en tanto en el sector primario se colocan el 26,8% y en el secundario el 15,1%. Estos promedios están afectados por las características de los sitios más poblados y más urbanos, como Puntarenas y el corredor de distritos hacia el sur hasta llegar a Jacó. Otros distritos de la parte interna del Golfo, pertenecientes a los

Lasfuentesdeempleosonescasas,ycombinadoconelbajoniveldeescolaridad de la población, el resultado es una extendida situación de carencias básicas, como lo muestra el mapa 1. Tienen condiciones más favorables en este indicador los distritos más urbanos del centro de Puntarenas y otros donde la presencia de actividades turísticas es de mayor intensidad.

Mapa 1. Necesidades básicas insatisfechas en el AMUM Golfo de Nicoya

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Contexto socioeconómico

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beneficiando al 8% de la población (10 comunidades). Estas actividades son básicamente la venta de servicios y en pocos casos la contratación de servicios especializados (como guías, técnicos, entre otros).

El sector analizado de la AMUM Golfo de Nicoya abarca parcialmente dos Regiones: el Pacífico Central y la Región del Pacífico Norte en Guanacaste Sur. De la provincia de Puntarenas se incluyen cuatro cantones: Puntarenas, Garabito, Esparza y Parrita, con un total de 14 distritos costeros y de la provincia de Guanacaste cuatro cantones: Nicoya, Nandayure, Cañas y Abangares con 6 distritos colindantes con el golfo, como resultado es que dentro de la AMUM se incluyen 20 distritos.

Otras actividades desarrolladas desde hace 60 años en la AMUM, pero de forma muy localizada, son la extracción y procesamiento de sal en las comunidades de Colorado de Abangares y San Buenaventura, y la extracción de piedra caliza para la fabricación de cemento que beneficia sobre todo a la comunidad de Puerto Níspero. Otra operación importante en la región es la terminal portuaria de Punta Morales, utilizada por la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA) para la exportación de azúcar crudo, melaza y exportación e importación de alcohol carburante y alcohol potable. Otros Puertos importantes son el de Caldera utilizado para desembarque de carga principalmente granos, el muelle de Puntarenas acondicionado para cruceros Turísticos y el Puerto de pasajeros que da servicio a los Ferries de Paquera y Playa Naranjo.

La mayor cantidad de población (más del 60%) del AMUM Golfo de Nicoya depende de la pesca y esta ha sido la actividad históricamente más importante para las comunidades. En segundo lugar, aparece la extracción de moluscos aunque esta solo beneficia al 10% de la población, y es por ahora, mucho menos productiva que la pesca. La agricultura de monocultivos (sandía, piña, melón) es la tercera actividad económica en importancia, pero es la que ocupa el segundo lugar en cantidad de beneficiarios (29 comunidades), que se concentran básicamente en Chomes, Manzanillo, Colorado, Cabo Blanco, Lepanto, Jicaral, Corozal y Puerto Thiel (Marín, 2012).

En los cantones de la provincia de Guanacaste los porcentajes de participación en el sector primario son significativamente más altos que los encontrados en los cantones de Puntarenas, debido la extensión de los cultivos de caña, melón, sandía y arroz en este sector. Llama la atención el alto porcentaje de población, mayormente en Puntarenas, empleada en el sector terciario (servicios estatales, turismo, comercio).

El cuarto puesto como actividad productiva lo ocupa el turismo, pero de acuerdo a Marín (2012) este se encuentra centralizado en pocas comunidades: Barrio El Carmen, Punta Morales, Paquera, Cabuya e Isla Chira; y a pesar de esto, es la tercera fuente de ingresos en el área

Cuadro 9. Porcentaje de participación de la PEA por sectores económicos para los cantones de la AMUM de la provincia de Guanacaste

Sectores Económicos

Nicoya

Cañas

Nandayure

Abangares

Sector Primario

16,9

24,9

33,6

24,2

Sector Secundario

14,5

13,8

11,7

23,8

Sector Terciario

68,6

61,3

54,6

51,9

Fuente: Elaboración propia con datos del INEC.

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Cuadro 10. Porcentaje de participación de la PEA por sectores económicos para los cantones de la AMUM de la provincia de Puntarenas.

Sectores Económicos

Puntarenas

Esparza

Parrita

Garabito

Sector Primario

17,2

7,2

24,7

7,0

Sector Secundario

16,1

23,7

19,2

14,7

Sector Terciario

66,6

69,1

56,2

78,3

Fuente: Elaboración propia con datos del INEC.

Como se mencionó la pesca es la principal actividad de a población de la AMUM. Entre 1994 y el 2005, de un 50 a un 70% de los desembarques pesqueros realizados en el país, se hicieron en los puestos de acopio localizados en el Golfo de Nicoya (Chacón, 2007), mostrando la importancia de la actividad dentro de la dinámica social de la región. Al

2012 el Sistema de Información Regional del Pacífico Central (SIR-PC, 2012) reporta la existencia de 51 centros de acopio de productos marinos. De acuerdo al BID (2007) se estimaba que en 2007 se registraron 2.100 unidades pesqueras en el Golfo de Nicoya distribuidas de la siguiente manera:

Tipo de embarcación

Unidades

Artesanal pequeña escala

1,732

Palangrero menor de 15 m

193

Palangrero mayor de 15 m

107

Sardineros

2

Camaroneros

71 2,105

Total Fuente: Elaboración propia con datos del INEC.

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Los desembarques en el Golfo incluyen las capturas que ocurren en otros sitios. Por ejemplo el recibo de las flotas palangreras que pescan especies altamente migratorias como dorado, marlín y atún. La pesquería artesanal se contabiliza en cuatro zonas, tres de ellas dentro del Golfo y lo que se conoce como zona 4, que contempla el área fuera de éste (Araya, et al., 2007 a)

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trasmallo, línea de fondo y línea palangreras, desembarcados en los puestos de recibo de la AMUM Golfo de Nicoya (1994 -2005). El promedio anual de las capturas fuera del Golfo suman un 70.9% del total de los desembarques. La figura muestra que las capturas fuera del Golfo (línea palangreras), se ha incrementado tres veces desde el 2001, de 3.770 a 11.400 toneladas. Por otro lado, las capturas anuales dentro del Golfo (trasmallo y línea de fondo), mantienen casi el mismo nivel (Araya, et-al., 2007).

La figura 8 muestra las capturas anuales dentro y fuera del Golfo, utilizando

Figura 8. Capturas anuales por la pesquería artesanal dentro y fuera del Golfo de Nicoya, desembarcadas en este golfo, 1994 – 2005) (toneladas)

Fuente: Araya H., et-al. 2007.

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Según Araya, et al. (2007) la pesca con trasmallo es la pesquería artesanal más frecuente en el golfo y el promedio anual de capturas suma un 72.7 % del total de las capturas. En segundo lugar está la pesca con línea con 21.4%, estas dos pesquerías suman más de

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90% de total de capturas. La figura 9 muestra una tendencia, no significativa, de las capturas anuales, aunque las capturas con trasmallo y línea de 1999 son extraordinariamente altas (Araya, et-al., 2007).

Figura 9. Descargas anuales de la pesquería artesanal en el Golfo de Nicoya

Fuente: Araya H., et-al. 2007.

En relación a la pesca semi-industrial, Araya, et al. (2007) señala un manejo deficiente en las estadísticas pesqueras, ya que no se contaban con detalles de las zonas de pesca, especialmente los arrastreros. Para remediar este problema las estadísticas actuales, de los arrastreros, son separadas en tres flotas de acuerdo a las especies objetivo año con año. El cuadro 11 muestra la clasificación de la flota de camarón 1, que tiene como

objetivo el camarón blanco y el tití, dentro del Golfo; la flota de camarón 2 que se concentra en el camarón rosado y el café, los cuales se distribuyen a profundidades de 35-120 m dentro y fuera del Golfo, y la flota de camarón 3 que captura fidel y los llamados café y rosado los cuales se distribuyen a profundidades mayores de 120 m en la parte externa del Golfo.

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La captura anual para cada flota se muestra en las figuras 10 y 11 para los años 1994-2005. El camarón blanco y el camarón tití suman cerca del 86% en las capturas de la flota 1, el camarón 73% de la flota 2. En ambas gráficas se observa una reducción en las capturas entre 1994 y 2004 donde se observa un repunte en la flota 1, mientras que en la flota 2 una tendencia a mantener las capturas totales.

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Como dato intersante, se ha generado incertidumbre sobre estas estadísticas oficiales, ya que un reciente estudio del Centro de Pesquerías de la Universidad de Columbia Británica en Canadá, concluyó que las capturas de nuestro país son 2.3 mayores que las reportadas por Costa Rica a la FAO para el período 1950-2008 (Trujillo et al., 2012).

Cuadro 11. Zonas de pesca de las principales especies objetivo de camarón usados para la clasificación de las flotas arrrastreras en el Golfo de Nicoya, Costa Rica

Flota

Nombre común

Nombre científico

Zona de pesca (profundidad en m)

Litopenaeus occidentalis Camarón blanco

Litopenaeus stylirostris

Camarón 1

Litopenaeus vannamei Xiphopenaeus riverti

Camarón tití

Camarón 2

Camarón 3

Dentro del Golfo, (5-50)

Trachypenaeus byrdi

Camarón rosado

Penaeus brevirostris

Camarón café

Penaeus californiensis

Fidel

Solenocera agassizii

Camello corriente

Heterocarpus vicarius

Camello real

Heterocarpus affinis

Fuente: Araya, et-al., 2007.

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Dentro del Golfo, (5-50) Dentro y Fuera del Golfo, (35-120) Fuera del Golfo, (120-350) Fuera del Golfo, (350-1,000)

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Figura 10. Captura anual de camarón para la flota tipo 2, 1994-2005 (toneladas)

Fuente: Araya, et-al., 2007

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Figura 11. Captura anual de camarón para la flota tipo 2, 1994-2005 (toneladas)

Fuente: Araya H, et-al., 2007.

En relación a la recolección de moluscos, se trata de una actividad que reviste mayor importancia por el extracto social que lo lleva a cabo y porque constituye la segunda actividad de importancia (Marín 2012). De acuerdo con el estudio del BID (2007), en los últimos años, se ha observado una progresiva disminución de la población de cambute (Strombus gigas) y chucheca (Anadara grandis). Como consecuencia se han publicado dos decretos (19647-MAG, 19449-MAG,) que prohíben la extracción y comercialización de estos moluscos, lo que se busca es contribuir a su recuperación, ya que la evidencia científica concluye una mala situación de estos moluscos en todo el Pacífico costarricense.

La figura 12 muestra la evolución histórica de las capturas de pianguas colectados manualmente en la AMUM Golfo de Nicoya entre el año 1990 y 2009. De la gráfica se podría deducir una tendencia clara de reducción de los bancos naturales de grupos de edad establecidas como comercial. Algunos años, como el caso de 1996 a 1998 hay un repunte de las capturas, después las estadísticas muestran un franco descenso.

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Figura 12. Evolución histórica de las descargas de pianguas colectadas manualmente dentro del AMUM Golfo de Nicoya entre el año 1990 y 2009

Fuente: Araya H, et-al., 2007.

Las estadísticas pesqueras del país son deficientes

La sentencia señala a INCOPESCA que: no se podrá otorgar ningún permiso, autorización o licencia nuevos, ni renovar los vencidos, ni tampoco reactivar los inactivos para la pesca de camarón con redes de arrastre de fondo. Los permisos, autorizaciones y licencias vigentes permanecerán así hasta el vencimiento del plazo otorgado a cada una de ellas, siempre y cuando sus titulares ejerzan la actividad con estricto apego al ordenamiento jurídico y condicionado a que se adopten, si fuera científicamente posible, aquellas tecnologías lo más amigables posibles con el ambiente, bajo supervisión de INCOPESCA. Una vez expirado el plazo de vigencia no se podrán prorrogar.

Como señalan Araya, et al. (2007), los datos exactos de captura por especie son esenciales para la evaluación de recursos, no obstante en el país las estadísticas se registran por grupos comerciales. Después de 2002, gracias al apoyo del Proyecto UNA-JICA-INCOPESCA, los datos de captura de grupos comerciales fueron cambiados a captura por especies. Una de las recomendaciones básicas sobre la importancia de los datos de captura por especie, es que el INCOPESCA compile información anual y la distribuya, y que cada cinco años produzca información sobre las capturas y la situación de los sectores pesqueros. Además es importante señalar que en la Sentencia 2013-10540 del 7 de agosto, la Sala Constitucional declaró con lugar una acción presentada contra varios artículos de la Ley de Pesca y Acuicultura, declarando inconstitucional el arte de pesca de camarón por arrastre.

En el futuro se podrán reinstaurar las categorías anuladas condicionado a que se haga referencia expresa a la obligación de utilizar dispositivos para la disminución de la captura incidental (Bycatch Reduction Devices), respecto de los cuales de manera previa a tal modificación legal y con el correspondiente respaldo científico y tecnológico, se deberá demostrar una reducción significativa de dicha

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Oferta turística AMUM Golfo de Nicoya

captura incidental que sea compatible con un desarrollo sostenible democrático. En el estado actual de la tecnología, no todo dispositivo de este tipo cumple tal requerimiento ni tiene la misma efectividad. En cuanto a actividades como la acuicultura se mencionan como actividades relevantes, el proyecto de cultivo de ostras que se da en las zonas de Punta Cuchillos, Paquera, Isla Corteza y Cedros del Golfo de Nicoya (INCOPESCA, 2013).

La oferta turística disponible en los cantones de interés es escasa, especialmente en la parte interna del Golfo y en los cantones de Puntarenas, excepto Garabito. Solo 39 empresas de distintas ramas de la actividad (servicios de hospedaje, atractivos turísticos culturales y naturales, y transporte acuático) cuentan con declaratoria turística.

Cuadro 12. Cantidad de empresas turísticas con declaratoria según actividad en los cantones de la AMUM Golfo de Nicoya en la provincia de Guanacaste

Eje de actividad

Cantidad de empresas por tipo de actividad

Cantón

Actividades Turísticas

1

Abangares

8

Cañas

8

Abangares

3

Abangares

3

Cañas

1

Nandayure

14

Nicoya

Transporte acuático

1

Nicoya

Total

39

Atractivos Turísticos

Hospedaje

Fuente: ICT, 2011.

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Estos cantones ofrecen 21 establecimientos de hospedaje con una capacidad de 499 habitaciones, concentradas en el cantón de Nicoya. Para el caso de Puntarenas la mayor concentración se da en el cantón

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central, seguido por Garabito y Parrita. Se cuenta con 58 empresas hoteleras y 2854 habitaciones disponibles. En el cantón de Esparza no se reporta ninguno de estos servicios analizados con declaratoria turística.

Cuadro 13. Cantidad de empresas turísticas con declaratoria según actividad en los cantones de la AMUM Golfo de Nicoya en la provincia de Puntarenas

Eje de actividad

Cantidad de empresas por tipo de actividad

Cantón

1

Garabito

1

Puntarenas

Actividades Turísticas Atractivos Turísticos

Hospedaje

Transporte acuático Total

0 23

Garabito

5

Parrita

30

Puntarenas

7

Puntarenas

3

Garabito

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Fuente: ICT, 2011.

Uso del suelo

Se muestra un incremento en tierras con vocación no forestal (suelos desnudos) y un aumento del 9% en las tierras dedicadas a la agricultura, donde se ubican la caña de azucar y el arroz.

Las figuras 13 y 14 resumen los cambios en la distribución del uso del suelo entre los años 2005 al 2010 (FONAFIFO, 2012).

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Figura 13. Extensión de los Usos del Suelo en los Distritos Costeros en el Área Marina de Uso Múltiple Golfo de Nicoya en el 2005 y 2010

Área Total: 411,016 has Nota: Forestal incluye Bosque secundario, Bosque, Plantaciones forestales y Otros incluye agua, urbano, no clasificado y nubes.

Fuente: FONAFIFO, varios años.

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Figura 14. Uso del Suelo en los Distritos Costeros en el Área Marina de Uso Múltiple Golfo de Nicoya, 2010

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Desafíos

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Desafios

mismo, considerando los que cumple el Programa Marino-Costero y las AC.

• Las AMUM están diseñadas como un esquema de coordinación interinstitucional, pero no resulta clara la forma como esta coordinación se desarrolla. En la medida en que todas las instancias se integren y consideren a las AMUM en sus propias políticas, planes, estrategias y desarrollo, será más sencillo contar con una visión integrada respecto a la importancia de implementar esta figura para la conservación y uso sostenible de los recursos y mejorar la calidad de vida de los pobladores.

• También el SINAC debe contribuir a eliminar la percepción de la dicotomía entre conservación versus pesca, incrementando su papel en el fomento de actividades sostenibles. En particular deben ser considerados los mecanismos de conservación de recursos que se han creado al amparo de la legislación que aplica el Sistema (en particular las ASP marinas), y ser utilizados cuando las condiciones lo requieran. • Desde la perspectiva de la conservación es urgente que se pongan en práctica las diferentes medidas ya identificadas para la creación de Áreas Silvestres Protegidas y zonas de protección de reproducción de especies de importancia comercial.

• Una implementación armónica de mecanismos como las AMPR y las AMUM (y ASP) resultan imprescindibles. Este desafío resulta aún más crítico si se establecieran nuevas áreas marinas protegidas (y posteriormente se definiera su respectivo Plan de Manejo) en espacios que actualmente conforman la zona de influencia.

• Se requiere una armonización de las políticas de conservación de los recursos biológicos desde la visión de las diferentes instituciones que intervienen sobre el recurso y desarrollar un ordenamiento espacial marino que atienda las vacíos de conservación identificados por GRUAS II.

• La existencia de un borrador de decreto de reforma que corrige varias de las debilidades del marco legal actual de las AMUM, constituye un paso adelante para mejorar la gobernanza marina en las mismas. Es importante continuar el proceso de modificación de manera que se cuente con un instrumento jurídico claro y comprensivo.

• En lo relativo a la institucionalidad pesquera esta constituye un aspecto crítico para incrementar la sostenibilidad del manejo y ordenamiento de los recursos. Existen diversas debilidades relativas al marco legal, fundamentalmente relacionadas con la implementación de disposiciones en materias de estadística pesquera, información de la biomasa, control de artes de pesca, establecimiento de medidas de ordenamiento de las diferentes modalidades de pesca, fiscalización de actividades con y sin licencia, atención de conflictos entre distintos tipos de pescadores, determinación de las vedas, entre otros.

• El decreto debería de abordar al menos las deficiencias sobre las comisiones, la participación de la sociedad civil, la obligatoriedad de contar con un plan director marino y un procedimiento para su adopción, así como la inclusión de la zona de influencia como parte de la gestión de las AMUM, entre otros.

Desafíos del SINAC en las AMUM • Aunque el SINAC posee experiencia y recursos para la gestión de las ASP, presenta deficiencias en el control y protección. Es importante que la figura de las AMUM sea incorporada aún más en el accionar institucional a todos los niveles.

• Considerando que una porción importante del espacio de las AMUM -en cuanto a la conservación y uso sostenible de los recursos marinos y pesqueros- está bajo la normativa del INCOPESCA, es de suma importancia mejorar la eficiencia y eficacia de esta entidad y asegurar una coordinación con los actores institucionales de las AMUM.

• La creación del Vice-Ministerio de Aguas y Mares otorga un mayor impulso y posicionamiento de estos temas dentro del Ministerio, pero también incrementa los retos de coordinación y definición de roles a lo interno del

• Es preocupante el hecho de que la AMUM es la principal zona de pesca comercial del país, sin embargo la información sobre las tendencias en la dinámica de la actividad es parcial y desactualizada.

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• En general, el conocimiento sobre la situación de uso del suelo en los distritos inmediatos a la AMUM es deficiente. Se desconoce la extensión de manglares y su estado, condición que es apremiante en el desarrollo de planes de conservación de sitios de crianza de las especies que son usadas en las pesquerías.

propuesta legal comprensiva en la materia -que puede partir de las iniciativas existentes en la Asamblea Legislativa- permitiría mejorar aspectos relacionados con la seguridad en la navegación, el uso del espacio marino, el control sobre las autorizaciones otorgadas y otros de interés. Este constituye un vacío importante.

• A pesar de la importancia socioeconómica de la recolecta de pianguas, el conocimiento científico sobre el estado de sus poblaciones se ignora, esta condición genera consecuencias futuras sobre las poblaciones del recurso y las familias de la AMUM que dependen de la extracción de este recurso.

• La Comisión Nacional Marina, puede convertirse en una instancia de alto nivel para definir políticas y lineamientos que finalmente permitan ordenar el accionar de las instituciones, solventar potenciales conflictos y generar una visión única respecto a cómo gestionar los recursos marinos.

• Es fundamental resolver aspectos de ocupación del territorio, particularmente en la ZMT, porque hay dificultades (jurídicas, ambientales, sociales y económicas) generadas por la presencia irregular de habitantes en estas franjas. Mantener esta situación contribuye a presionar las condiciones de los pobladores que realizan actividades diversas (turismo, pesca, entre otros.) en los espacios de las AMUM.

• El proceso de consulta realizado durante la investigación permitió identificar, desde la perspectiva de los actores, un conjunto de desafíos específicos sobre la gestión de las AMUM: • generar información sobre la situación real de las poblaciones • promover oportunidades de desarrollo local (empleo y emprendimientos productivos) • fortalecer las prácticas de pesca responsable y controlar las de pesca ilegal y a los pescadores ilegales • analizar la cadena de comercialización para obtener un comercio más justo • dotar de recurso humano y equipamiento a las instituciones competentes para que logren desempeñar las funciones que les competen • invertir en desarrollo de investigación • generar oportunidades de capacitación coordinado entre las instituciones • crear conciencia de la sobreexplotación de recursos y conocimiento real de la situación para toma de decisiones • tomar acciones para el control de la contaminación.

• Los planes reguladores no cubren el 5% del litoral de la AMUM. Para las municipalidades y el ICT el principal reto es aprobar y gestionar este instrumento de ordenamiento territorial. • Desde el punto de vista de la vigilancia, el Servicio Nacional de Guardacostas debe cumplir su rol de primer orden, ante las dificultades logísticas y legales de otros entes para desarrollar actividades de dicha naturaleza. Además debe mejorar la coordinación entre las instancias y igualmente conveniente resulta mejorar el control ambiental.. • Debe ser adecuadamente considerada, en la gestión de las AMUM, la intervención de otras autoridades en la zona de influencia, las cuales regulan impactos que finalmente se manifestarán en el espacio de éstas. Ejemplo de estas instancias son el Ministerio de Salud, SETENA, CIMAT, AyA. Particularmente debe enfocarse en solucionar la contaminación bacteriológica y química, ya que se han detectado concentraciones altas que son preocupantes y que requieren mayor atención a través de sistemas de monitoreo más estructurados.

• Con el propósito de solucionar los conflictos entre los pescadores por el uso de las diferentes artes de pesca es necesario analizar la conveniencia de zonificación de licencias por especie, tamaño y cantidad. El mecanismo cobra sentido si se cuenta con el monitoreo de especies, para autorizar cantidades y tipo de especie a pescar. Otra opción sugerida en la consulta es la implementación de un sistema participativo de certificación de origen de pesca, donde el mismo pescador aporte los datos de sus zonas, usando GPS y fotografías.

• En cuanto a la navegación marítima, la aprobación de una

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Referencias Bibliográficas

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Compendio Estadístico (en sección de Anexos)

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desarrollar los Humedales de Costa Rica. Artículo 4º. El Comité Nacional sobre Humedales, tendrá las siguientes funciones: a)Asesorar y apoyar al SINAC y a otros entes gubernamentales encargados de la administración de los humedales, en la promoción, planificación y desarrollo sostenible de los humedales. b)Promover programas de información y educación ambiental dirigidos al uso sustentable de los humedales sobre la materia, tanto a nivel regional como nacional. d)Apoyar la identificación de humedales de Sitios de Importancia Internacional Ramsar. g)Apoyar al SINAC en la inclusión y exclusión de Humedales en la lista de la Convención de Ramsar, donde sus recursos corran peligro de cambio o desaparición, para aplicación del Registro de Montreux y el Procedimiento de Orientación para la Gestión, según lo establecido en la Convención de Ramsar. h)Dar seguimiento a la aplicación de las Resoluciones y Recomendaciones adoptadas por la Conferencia de las Partes Contratantes de la Convención de Ramsar.

Mora Anayansi y otros, Áreas Marinas Protegidas y Áreas Marinas de Uso Múltiple de Costa Rica. Notas para una discusión, MarViva, San José, 2006. 1

La Comisión de la Zona Costera a que se refiere el decreto de creación de las AMUM no se encuentra operando. El decreto que le otorgaba sustento jurídico para su funcionamiento fue derogado por el Decreto No. 37212-MINAET-MAG-SP-MOPT (el cual regula la creación y funcionamiento de la Comisión Nacional del Mar, artículo 8). 2

Según la Procuraduría (C-215-95 de setiembre de 1995, Opinión Jurídica 11-96 de 1996 y Opinión Jurídica 30-2009)) al INCOPESCA le corresponde velar por la conservación de las especies marinas, excepto en los casos en que se encuentren dentro de los límites de ASP, en cuyo supuesto el competente resulta el MINAE. Este aspecto puede variar al haberse aprobado la modificación a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, la cual en su artículo 61 establece la competencia del Ministerio sobre las especies marinas no comerciales y las especies marinas en aguas continentales. 3

Según el Artículo 49, el mantenimiento de los procesos ecológicos es un deber del Estado y los ciudadanos. Para tal efecto, el Ministerio del Ambiente y Energía y los demás entes públicos pertinentes, tomando en cuenta la legislación específica vigente dictarán las normas técnicas adecuadas y utilizarán mecanismos para su conservación, tales como ordenamiento y evaluaciones ambientales, evaluaciones de impacto y auditorías ambientales, vedas, permisos, licencias ambientales e incentivos, entre otros. Las actividades humanas deberán ajustarse a las normas científicotécnicas emitidas por el Ministerio y los demás entes públicos competentes, para el mantenimiento de los procesos ecológicos vitales, dentro y fuera de las áreas protegidas; especialmente, las actividades relacionadas con asentamientos humanos, agricultura, turismo e industria u otra que afecte dichos procesos (Artículo 50). Particularmente el Artículo 51 dispone que el Ministerio del Ambiente y Energía, en colaboración con otros entes públicos y privados, dispondrá un sistema de parámetros que permita la identificación de los ecosistemas y sus componentes, para tomar las medidas apropiadas, incluso la mitigación, el control, la restauración, la recuperación y la rehabilitación. 8

De hecho, en la consulta a las instituciones con competencias fundamentales en la gestión de las AMUM se detectó que no existe claridad con respecto al proceso de formalización que conlleva.

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En el caso de la AMUM del Golfo de Nicoya, existe una Comisión ad hoc, apoyada por la organización MarViva y para el Pacífico Sur, la Comisión Interinstitucional de la Zona Costera de ACOSA asume tales funciones. 5

El decreto No. 34582-MP- publicado en La Gaceta del 1 de julio del 2008 y sus reformas (Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo) expresamente otorga la rectoría del sector ambiental al MINAE, ver arts. 2, 5 y 24. 6

Artículo 1º. Créase dentro del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones el Programa Nacional de Humedales, con la finalidad de promover, planificar y 7

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Por su parte, los planes o las autorizaciones de uso y aprovechamiento de recursos minerales, suelo, flora, fauna, agua y otros recursos naturales, así como la ubicación de asentamientos humanos y de desarrollos industriales y agrícolas emitidos por cualquier ente público, sea del Gobierno central, las instituciones autónomas o los municipios, considerarán particularmente en su elaboración, aprobación e implementación, la conservación de la biodiversidad y su empleo sostenible, en especial cuando se trate de planes o permisos que afecten la biodiversidad de las áreas silvestres protegidas (Artículo 52). La restauración, recuperación y rehabilitación de los ecosistemas, las especies y los servicios ambientales que brindan, deben ser fomentados por el Ministerio del Ambiente y Energía y los demás entes públicos, mediante planes y medidas que contemplen un sistema de incentivos, de acuerdo con esta ley y otras pertinentes.

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Según SINALEVI, consultado el 8 de agosto del 2013, dicha entidad está vigente, aunque se derogaron las comisiones de ZMT de zona costera por el decreto original que creó el Consejo del Mar después reformado. Ver sinalevi.go.cr, la Comisión tiene una reforma del 2006 en los integrantes ya indicada en el informe. 11

Ver presentación de power point sobre la visión, misión y actividades propuestas para dicho Vice-Ministerio. 12

El Informe estadístico del SINAC conocido como SEMEC correspondiente al 2012 concluye que la principal actividad realizada por las Áreas de Conservación son los patrullajes y operativos, con 5.898 giras de campo, esto representa un 35% del total de actividades destinadas al control y protección. La prevención y atención de incendios forestales representa una de las actividades de control más importantes, representando el 18% del esfuerzo institucional. A pesar la información con que cuenta el Sistema un análisis de la eficacia de los mecanismos y procedimientos utilizados para prevenir, sancionar y reparar los daños derivados de las infracciones a la legislación no existe. No se reportan resultados de las denuncias interpuestas o el seguimiento brindado por el Sistema, entre otros aspectos. Por tal motivo no es posible determinar el impacto de estas acciones en la conservación del recurso o qué tan eficientes resultan las mismas.

13

Otras normas de la Ley de Biodiversidad merecen ser mencionadas. A saber, respecto a las prioridades en el desarrollo de programas de conservación para las especies en peligro de extinción se contempla expresamente que cuando exista un uso comunitario, cultural o de subsistencia, acorde con la conservación y el uso sostenible, incluidos en las listas de especies, el Estado promoverá, la asistencia técnica y la investigación necesaria para asegurar la conservación a largo plazo de la especie, respetando la práctica cultural (Art 55 inciso 2). El artículo 55 inciso 3 considera en los mismos términos anteriores, las acciones de conservación para las especies importantes para el consumo local, aun cuando no estén en las listas de especies en peligro de extinción. Igualmente, se establecen como objeto prioritario de conservación in situ y ex situ, las especies ligadas a las necesidades socioeconómicas y culturales, locales y nacionales y especies con particular significado religioso, cultural o cosmogónico (Arts. 56 inciso 5 y 57 incisos 4 y 5).

Al momento de terminar este Informe se conoció un voto ( 105402013 del 7 de agosto del 2013) de la Sala Constitucional que declara contrario a la Carta Magna la pesca de arrastre y ordena al INCOPESCA no otorgar o renovar licencias para este tipo de pesca, entre otros aspectos. No obstante, deja abierta la posibilidad de permitirla en el futuro si se presentan ciertas condiciones tecnológicas asociadas a este tipo de actividad.

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Véase el decreto No 36876-MINAE Manual para la clasificación de tierras dedicadas a la conservación de recursos naturales dentro de la zona marítimo-terrestre en Costa Rica, publicado en La Gaceta del 11 de noviembre del 2011.

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Una dificultad adicional radica en el acceso a la información legal vigente por medio de SINALEVI o la página web del INCOPESCA dado que no es sencillo poder ubicar toda la normativa del caso. 15

Estas tiene un carácter más bien orientado a proponer políticas o brindar grandes lineamientos estratégicos tratándose de recursos marino-costeros.

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Inclusive debido a los alegatos de grupos de la sociedad civil sobre la

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escasa aplicación de la legislación de protección de los recursos marinos por parte del INCOPESCA, especialmente en el caso del uso de dispositivos excluidores de tortuga fue presentada la primera comunicación ciudadana – un mecanismo internacional de denuncia contemplado en Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y los Estados Unidos( CAFTA-DR) en su Capítulo 17- contra el país- la cual fue archivada inicialmente debido a que el peticionario no presentó en el plazo otorgado la Comunicación con las modificaciones que se habían indicado eran necesarias para proceder a su revisión y ante una nueva presentación se requirió una respuesta al país, misma que efectivamente presentó. Finalmente, la tramitación del caso se suspendió. Nota: varias de estas críticas a las deficiencias en la gestión han sido abordadas por el Instituto mediante la promulgación de Acuerdos de Junta Directiva y otros instrumentos jurídicos. No obstante, por la importancia de las afirmaciones se reproducen.

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Posteriormente el INCOPESCA mediante Acuerdo de Junta Directiva AJDIP/105-2013 establece las tallas de primera madurez de especies marinas de interés comercial para actividades de pesca de la flota comercial para captura, aprovechamiento, descarga y comercialización, publicado en La Gaceta del 25 de marzo del 2013.

La exposición de motivos del Proyecto de Ley indicado refiere al Informe Técnico DGT-M-153-03-2005 según el cual se comprueba el uso de artes de pesca prohibidos por parte de embarcaciones camaroneras.

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Las Políticas de Persecución Penal de la Fiscalía Ambiental disponen que deben ser considerados como Delitos, excepto el caso del artículo 152 de la Ley. 20

El proyecto de Ley Expediente No. 17042 Modificación a la Ley de Pesca y Acuicultura pretende subsanar algunos de estos vacíos.

21

Cfr. el Dictamen de la PGR C-090-2003 del 2003 y C-351-2006 del 31 de agosto del 2006. 22

También existe legislación en materia de turismo rural comunitario y otros tópicos.

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Adicionalmente debe indicarse lo contemplado en el decreto de avistamiento de cetáceos y las competencias atribuidas el ICT.

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La Junta Directiva del ICT, en la sesión ordinaria Nº 5674, artículo 5, inciso I, celebrada el 25 de enero del 2011, aprobó el Plan Nacional de Turismo Sostenible, años 2012-2016 (en adelante, PNTS) . El PNTS se define como el “conjunto de políticas, estrategias, objetivos y acciones para asegurar que la evolución futura de la actividad se apegue al posicionamiento de la “marca turística”

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del país, contribuya con las metas de desarrollo humano que el país se ha impuesto y nos guíe para enfrentar los retos del nuevo milenio.” A su vez, la premisa fundamental del PNST es que “la gestión sostenible del turismo es el medio por excelencia que el país tiene para utilizar eficientemente su acervo”.

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El Dictamen C-461-2007 de diciembre del 2007 sobre el concepto de superior vigilancia en relación con las potestades municipales, concluye: “ Ahora bien, conviene hacer notar que además de las funciones genéricas y específicas, el legislador optó por disponer de competencias compartidas entre el Instituto y las municipalidades, lo que supone sin duda, la necesaria coordinación entre ambas entidades. Un ejemplo claro, es el de la planificación de la zona marítimo-terrestre y áreas adyacentes. Y es que si bien la planificación del territorio (incluyendo el ordenamiento de la zona costera) es una competencia de las municipalidades -tal y como está regulada en la LPU y es reconocida a nivel constitucional- lo cierto es que se trata de una función pública que requiere la necesaria coordinación con otros entes y órganos administrativos. En efecto, y como parte del enfoque integral que caracteriza la ordenación del territorio costero a nivel cantonal , hay que decir que el ICT ostenta un importante papel, pues además de brindar apoyo técnico y solventar las carencias de las municipalidades como una forma de apoyo institucional (asumiendo la elaboración del plan regulador en las zonas declaradas de interés turístico), le corresponde la aprobación de los planes reguladores costeros, noción que equivale a dar el visto bueno al proceso de elaboración del mismo. Lo que le permite además, controlar y fiscalizar que el plan, es conforme con los lineamientos de la planificación territorial (sea regional o nacional) éste lleva a cabo. Así pues, y en atención a las consideraciones generales antes expuestas, se entiende que la superior vigilancia de la zona marítimo-terrestre (en tanto 26

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competencia genérica de la que derivan funciones específicas) supone el ejercicio de competencias compartidas entre el ICT y las municipalidades, más no implica la sustitución de las competencias autónomas que ostentan los gobiernos locales. Antes bien, la normativa aplicable a la materia establece la posibilidad –y necesidad- de coordinación y colaboración institucional de los entes y órganos administrativos con competencias en la zona costera”. Contraloría General de la República. Informe. No. DFOE-OP-27-2006. Informe sobre el Estudio Evaluativo de la Estructura Orgánica, Planificación y Organización de los Recursos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. 2006. 27

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Ibíd.

Asamblea Legislativa. Según el artículo 5 de la LZMT le corresponde a la Asamblea Legislativa conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el Mar, adyacentes a litorales, exceptuando las instalaciones de protección y salvamento autorizadas por la Municipalidad. Igualmente en los casos previstos en el artículo 18 párrafo segundo. Si las concesiones se refieren a una isla o islote marítimos o parte de las mismas se requiere de la necesaria aprobación de la Asamblea Legislativa (art 42). No se conoce a la fecha de concesiones otorgadas por la Asamblea Legislativa aunque si se han presentado (y generalmente archivado) proyectos de Ley para su otorgamiento. 29

La gestión de cada municipalidad puede ser muy diversa. Por tal motivo los párrafos siguientes deben entenderse como apreciaciones generales del accionar de estas instancias sin estar referidos a una en particular. 30

Cfr. Cabrera Medaglia Jorge y Sánchez Shirley, Marco legal y estructura institucional del desarrollo turístico e inmobiliaria en la Costa Pacífica de Costa Rica, Center for Responsible Travel, 2009. 31

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