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UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA – UNAD ESCUELA DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS CONTABLES ECONOMICAS Y DE NEGOCIOS ESPECIALIZACION EN GESTION PÚBLICA

109108 - PARTICIPACION CIUDADANA

Módulo preparado por Jesús Carrillo R. Para el curso de Participación Ciudadana en La Especialización de Gestión Pública de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia

Enero de 2009

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Contenido Presentación ........................................................................................5 Justificación ..........................................................................................7 Objetivos ..............................................................................................8 Unidad 1. Teoría de la Participación .....................................................9 Capítulo 1. Conceptos, principios y significado .....................................9 Lección 1. Los Contornos de la Palabra ...............................................9 Lección 2. Algunas modalidades ........................................................11 Lección 3. Las consecuencias de la participación ..............................13 Lección 4: Instituciones y Participación ..............................................16 Lección 5. De la participación política.................................................18 Capítulo 2. Evolución Histórica ...........................................................21 Lección 6. La participación de los antiguos ........................................21 Lección 7. La Participación en Roma .................................................22 Lección 8. La Participación en el Medioevo ........................................24 Lección 9. La Participación y las revoluciones ....................................25 Lección 10. La Participación Moderna ................................................26 Capitulo Tres. Participación y Democracia .........................................29 Lección 11. Una vieja discusión .........................................................29 Lección 12 Diálogo y participación .....................................................31 Lección 13. Participación y transparencia...........................................31 Lección 14. Sociedad civil y participación ...........................................33 Lección 15. Participación y buen gobierno .........................................35 Lectura Complementaria ....................................................................38 Antecedentes de la Participación en Colombia Evolución y transformaciones ................................................................................43 Unidad 2. La participación en Colombia .............................................43

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Capítulo 4. El camino de la Participación ...........................................43 Lección 16. Introducción .....................................................................43 Lección 17. La Constitución de 1886 ..................................................44 Lección 18. La Asamblea Nacional Constituyente ..............................45 Lección 19. Postulados Constitucionales............................................46 Lección 20. Postulados Constitucionales sobre la participación .........47 Capítulo 5. Mecanismos de Participación Política (Parte 1) ................51 Lección 21. El voto popular ................................................................51 Lección 22. El Plebiscito .....................................................................53 Lección 23. El Referendo ...................................................................54 Lección 24. La Consulta Popular ........................................................57 Lección 25. El Cabildo Abierto............................................................59 Capítulo 6. Mecanismos de Participación (Parte II) ............................60 Lección 26. La Iniciativa Popular ........................................................60 Lección 27. La Revocatoria del Mandato ............................................61 Lección 28. Las Veedurías Ciudadanas .............................................62 Lección 29. Otros mecanismos de participación .................................64 Lección 30. La Participación en el ámbito local ..................................66 Lectura Complementaria ....................................................................69 La Acción Pública y La Participación Modelos de Intervención ..........75 Unidad 3. La Acción Pública y La Participación ..................................75 Capítulo 7. Modelos de Gestión y Participación .................................75 Introducción ........................................................................................75 Lección 31 Modelo Tradicional ...........................................................76 Lección 32. Actores del Modelo ..........................................................79 Lección 33. Instituciones del modelo tradicional .................................82 Lección 34. Características del régimen político .................................83 Lección 35. Consecuencias ................................................................84 Capítulo 8. Modelo participativo .........................................................85 Lección 36. Antecedentes ..................................................................86 Lección 37. Actores ............................................................................87

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Lección 38. Las Instituciones..............................................................88 Lección 39. Características del régimen político .................................89 Lección 40. Consecuencias ................................................................90 Capítulo 9. Modelo de Redes .............................................................91 Lección 41. Antecedentes ..................................................................91 Lección 42. Actores ............................................................................98 Lección 43. Relaciones Institucionales .............................................100 Lección 44. Régimen político............................................................ 102 Lección 45. Consecuencias .............................................................. 103 Lectura Complementaria ..................................................................105

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Presentación Por estos días la participación ciudadana está de moda en nuestro país y en casi toda la región latinoamericana. No puede ocultarse su invocación y la visión positiva del término en casi todas sus dimensiones del diario vivir. Considerarla, en consecuencia, constituye un deber y un derecho de importancia mayúscula para cualquier ciudadano, indistintamente de las actividades que emprenda; es casi una condición inevitable en los actuales momentos.

Las relaciones entre la sociedad y la autoridad se ha transformando con asombrosa velocidad y sus posibilidades igualmente se ha expandido a similar ritmo. Este módulo pretende constituir una referencia para el actuar ciudadano y para todos aquellos interesados en reconocer las posibilidades de interrelación en el ámbito de los público. Está dirigido, inicialmente, a los alumnos de la Especialización en Gestión Pública de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia –UNAD-, quienes se forman en una disciplina novedosa y con mucha importancia para el desarrollo social y comunitario, sin embargo puede ser utilizado por quienes aspiran a ejercer la ciudadanía de manera intensa.

Consta de tres unidades académicas, cada una compuesta de tres capítulos y cinco lecciones. La primera unidad, intenta proponer un marco analítico para la comprensión de la participación en un sentido amplio, buscando sus significados, principios y modalidades, así como sus vínculos con la democracia y la sociedad civil. La segunda unidad, hace un recorrido sobre la evolución histórica del concepto desde la experiencia colombiana, proponiendo un breve recorrido por la adopción formal de la participación. La tercera unidad, reflexiona sobre las posibilidades para la interacción pública, en el marco de las políticas públicas, reconociendo que la participación y su intensidad, determinan los regímenes

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políticos en las sociedades y los papeles de la ciudadanía en la toma de decisiones.

Al

final,

cada

unidad

propone

una

lectura

complementaria,

basada

fundamentalmente en las experiencias relacionadas con la participación ciudadana, de tal manera que sean una fuente de inspiración para las futuras propuestas para el fomento y la consolidación del ejercicio ciudadano. Este material debe ser complementado con la experiencia propia del lector y con la indagación de su entorno inmediato para validar las posibilidades que ofrecen las diversas modalidades y mecanismos de la intervención en la acción pública.

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Justificación Por participación ciudadana, se entiende aquel proceso por el cual los sujetos, a título individual o colectivo, desarrollan una acción tendiente a vincular una expectativa o una opinión con los ámbitos públicos o político. (Constantino, 2000, pp.509). Es interesante la condición ambigua y seguramente paradójica que posee el ejercicio de la participación. Aunque, de una parte, es imposible participar en todos los asuntos de la sociedad, ya que el mundo actual es complejo y extenso, no habría los recursos ni el tiempo para hacerlo, es también, de otra parte, imposible dejar de hacerlo, pues renunciando se participa. Subyace a esta situación el acto de voluntad individual en favor de una acción colectiva, el proceso de selección de los tópicos en que se desea tomar partido. En resumidas cuentas, la participación engloba varios asuntos por resaltar. Es un acto social, producto de una decisión personal la mayor de las veces, motivada por algo, sopesando, a la vez, la capacidad que se posee para influir, bien sea en los ámbitos político, económico o social del individuo. Con estos atributos, el ejercicio de participar no puede ser más que considerado complejo, complejidad basada en la combinación de los rasgos del individuo con el contexto en que se mueve.

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Objetivos

El estudiante comprenderá significados, modalidades, mecanismos y posibilidades de la participación ciudadana y la importancia para el buen gobierno.

Revisará las distintas concepciones, significados y entendimientos sobre la condición ciudadana, en una perspectiva amplia, reconociendo su importancia para la convivencia y el bienestar social. Entenderá la evolución histórica de los derechos y deberes de la participación, así como las posibilidades ofrecidas por los distintos mecanismos de participación en el ámbito político y social. Identificará los modelos para la acción pública y las ventajas de cada uno para la ejecución de cursos de acción que demande el vivir en sociedad.

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Unidad 1. Teoría de la Participación

Capítulo 1. Conceptos, principios y significado

Lección 1. Los Contornos de la Palabra

La participación en Colombia está de moda, especialmente a partir los preceptos establecidos por la Constitución de 1991. Es más, en América Latina se difunde como el más preciado de los valores políticos y como un valor fundamental de todo individuo y su incorporación en las reformas constitucionales de las décadas precedentes ha sido un común denominador. Posterior a fenómenos como los regímenes autoritarios, los bloqueos partidistas y otras tantas distorsiones en el ámbito político, la participación ciudadana se adopta como el remedio capaz de desterrar toda práctica abusiva y excluyente.

Producto de ello, se han generado, muchas expectativas, quizás demasiadas, pero aun así su aceptación, aunque lenta, es bien recibida y hasta prometedora. En la revisión de los orígenes de la palabra, Merino (1995) resalta lo positivo del término y su vínculo con los propósitos transparentes y casi siempre favorables para quienes están dispuestos a ofrecer algo de sí mismos en procura de propósitos colectivos.

Sin embargo, advierte sobre la amplitud del vocablo y sobre la imposibilidad de abarcar todas sus posibilidades en un solo concepto o dimensión. Propone por lo menos tres posibilidades para abordar su significado. En principio, dice, participar significa “tomar parte”: convertirse uno mismo en parte de una organización que reúne más de una sola persona. Bajo esta

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perspectiva subyace la posibilidad de adscripción, de adhesión a uno u otros, establecer vínculos, lazos, lo que genera de alguna manera una pertenencia, o como lo establece el diccionario, ser propio de una cosa. Participar es “compartir” algo con alguien o, por lo menos, hacer saber a otros alguna noticia. Bajo esta consideración la participación da cuenta de la naturaleza gregaria del ser humano y resalta la relación establecida con otro u otros, constituyendo, entonces la participación como un acto social, configurada en relación a otro, no exclusiva ni para sí, se requieren por lo menos dos. En este sentido, es un acto de comunicación.

Y la tercera posibilidad de Merino: Por participación ciudadana, se entiende aquel proceso por el cual los sujetos, a título individual o colectivo, desarrollan una acción tendiente a vincular una expectativa o una opinión con los ámbitos público o político. (Constantino, 2000:509).

Es interesante la condición ambigua y seguramente paradójica que posee el ejercicio de la participación. Aunque, de una parte, es imposible participar en todos los asuntos de la sociedad, ya que el mundo actual es complejo y extenso, no se dispone de los recursos ni del tiempo para hacerlo, de otra parte, es imposible dejar de hacerlo, pues renunciando se participa. Subyace a esta situación el acto de voluntad individual en favor de una acción colectiva, el proceso de selección de los tópicos en que se desea tomar partido.

En resumidas cuentas, la participación engloba varios asuntos. Es un acto social, producto de una decisión personal la mayor de las veces, motivada por algo, sopesando, a la vez, la capacidad que se posee para influir, bien sea en los ámbitos político, económico o social del individuo. Con estos atributos, el ejercicio de participar no puede ser más que considerado complejo, complejidad basada en la combinación de los rasgos del individuo con el contexto en que se mueve.

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Lección 2. Algunas modalidades No se puede considerar la participación como una expresión única y/o restringida espacialmente,

en

consecuencia

puede

tomar

muchas

vertientes

y

manifestaciones. Es usual considerar la participación bajo dos modalidades: directa e indirecta. La participación directa está vinculada a la democracia directa y con ello a las prácticas políticas de la polis.

Sin embargo, con el advenimiento del estado-nación y con los problemas del acceso a las prácticas políticas ésta modalidad ha sido un tanto opacada por otras modalidades basadas en la delegación de la acción y en la cesión de los derechos sobre la toma de decisiones, lo que conforma una participación indirecta. Aun así, la modalidad de participación directa está de regreso, especialmente en Latinoamérica, permaneciendo en los planes y plataformas de algunos actores políticos que la consideran como la única manera de ejercer un gobierno por el pueblo y para el pueblo. La participación puede ser considerada en razón a los espacios en que se presenta.

Bajo esta perspectiva puede haber participación: política, económica y social. La primera será desarrollada de manera amplia más adelante. La participación económica hace referencia a aquellas oportunidades para desarrollar actividades de producción, comercialización y consumo de bienes y productos, así como iniciativas para desarrollar actividades económicas, de manera individual o colectiva.

Existen derechos económicos que están para garantizar justamente la participación en la dimensión económica, los cuales propugnan por una función social de la propiedad, el fomento y la protección de las formas asociativas y

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solidarias de la propiedad, como también el derecho a la huelga y a la participación de los trabajadores en la gestión de las empresas o a la formación de sindicatos y asociaciones de manera autónoma.

La participación en la dimensión social, comprende todas aquellas actividades tendientes a la producción y reproducción de la realidad social que se teje con la interacción de las personas. Desde esta perspectiva la realidad no existe como tal, si no se forma en cada interacción, en cada relación de los individuos en su diario vivir. Desde esta perspectiva se estudia el diario vivir de las personas y la manera en que se relaciona con otros. De igual manera, estudia la construcción de los significados que le dan sentido a su realidad social.

Otra manera de considerar las distintas modalidades de participación es presentada por Ziccardi y Saltalamacchia (1995) quienes proponen que la participación puede considerarse de acuerdo a su origen, esto es, si puede considerarse que es inducida por los gobiernos o es desarrollada desde las propias organizaciones sociales. De esta manera se puede distinguir la participación institucional como aquella reglamentada para que la ciudadanía intervenga en los procesos decisorios y propia de los gobiernos locales. La participación autónoma en la que la ciudadanía se involucra a través de algún tipo de organización civil y que, por tanto, no es organizada ni controlada desde el gobierno. En la participación clientelista, la autoridad y los individuos y/o los grupos se relacionan a través de un intercambio de favores o cosas.

Finalmente, los autores citados proponen una participación incluyente o equitativa en la que se promueve la participación de toda la ciudadanía independientemente de la pertenencia o identidad partidaria, religiosa o de clase social, sin que medie intercambio de favores. Se advierte que estas formas o modos de participación no son excluyentes entre sí sino que pueden estar

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combinadas. Almond y Verba (1963) proponen una tipología diferente pero que refleja el grado de cultura cívica de las sociedades.

Los autores distinguen tres tipos de política cuya diferencia se basa en la profundidad de la participación. Caracterizan la cultura política parroquial, en la que los individuos son vagamente conscientes de la existencia del gobierno central y no se conciben como capacitados para incidir en el desarrollo de la vida política. La cultura política súbdito o subordinado, en la que los ciudadanos son conscientes del sistema político nacional y se consideran subordinados más que participantes del proceso político y por lo tanto, solo se involucran con los productos del sistema y no con la formulación y estructuración de las decisiones y de las políticas públicas.

Finalmente, está la cultura política participativa, en la que los ciudadanos tienen consciencia del sistema político nacional y están interesados en su forma de operación; consideran que pueden contribuir y que tienen capacidad para influir en la formulación de las políticas públicas.

Lección 3. Las consecuencias de la participación Son muchas las consecuencias y las bondades atribuidas a la participación. Estanislao Zuleta, (1986) afirma que “cuando un pueblo actúa (participa), alcanza mayores éxitos que cualquier programador o racionalizador, y es por eso que el pueblo puede hallar soluciones en los niveles más elementales de la vida cotidiana, a sus propias necesidades”. Pero la participación no es solo opinión, sentencia el autor, se necesita que la gente actúe en aquello que le interesa, en su comunidad, en su barrio, en su municipio.

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Se requiere, por tanto, la participación en la transformación de su vida y eso encarna conflictos para los cuales debemos estar preparados, ello es reconocerlos y tratarlos de manera adecuada.

Más allá de la incidencia de la participación en la acción pública, ésta produce igualmente buenos ciudadanos, aquellos que tienen la capacidad de actuar pero también de obedecer. El buen ciudadano a diferencia del súbdito, es un participante activo en los procesos de su vida diaria sin excluir el cumplimiento de las obligaciones que a ambos les compete. Se interesa por los asuntos colectivos, más allá de los familiares y económicos, insertándose en los procesos que comprometen las decisiones políticas.

La condición ciudadana ha sido discutida por varias décadas desde final de la segunda guerra y su importancia no ha dejado de aumentar desde entonces. Ocupan lugar destacado en esta discusión la monografía de T.H. Marshall en 1950, cuyas ideas permanecen como un referente obligado cuando se plantea la cuestión ciudadana. La ciudadanía, no es unidimensional no es referida a una categoría. Propone que es una condición dividida en tres partes o elementos: civil, política y social.

A este tenor considera que el elemento civil se compone de los derechos necesarios para la libertad individual, esto es, la libertad de la persona, de expresión de pensamiento y religión, derecho a la propiedad y a establecer contratos válidos y derecho a la justicia. De otra parte, el elemento político lo entendía como el derecho a participar en el ejercicio del poder político como miembro de un cuerpo investido de autoridad política, o como elector de sus miembros.

Finalmente, el elemento social abarcaba todo el espectro, desde el derecho a la seguridad y a un bienestar económico mínimo, hasta el compartir plenamente la

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herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme a los estándares predominantes en la sociedad (21-22).

A pesar de la importancia del legado marshalliano, la ciudadanía se viene discutiendo en forma amplia y de manera diferenciada, dada la complejidad y la heterogeneidad de las sociedades actuales. Aun así es indudable el aporte especialmente en los derechos sociales y la discusión sobre la ciudadanía formal y la sustantiva. Si bien se espera aún afinar su significado, establecer las instituciones que la vehiculan y la hacen posible, se trata de una de las grandes conquistas y una aspiración permanente por establecer buenas ciudadanías y lograr buenos desempeños ciudadanos.

Finalmente y bajo una perspectiva mucho más amplia, la participación es una condición para alcanzar niveles adecuados de desarrollo, una consecuencia importante de la participación social. Es así como para la CEPAL, la participación está vinculada de manera significativa a los procesos de desarrollo en todas sus dimensiones y como un proceso denotado por la integralidad. Para América Latina, ésta visión integral del desarrollo “implica algo más que la mera complementariedad entre las políticas sociales, económicas, ambientales y de ordenamiento democrático, o entre capital humano, bienestar social, desarrollo sostenible y ciudadanía”. Ésta última implica un compromiso recíproco entre el poder público y las personas. Con la participación efectiva de los actores sociales en los asuntos públicos se puede enfrentar el deterioro de la cohesión social, algo tan desgarrado y maltrecho por estos días en nuestra región. La declaración oficial de la CEPAL establece: “Alcanzar una participación más activa de todos los sectores sociales en las instituciones políticas democráticas, pero también desarrollar múltiples mecanismos propios de la sociedad civil que fortalezcan las relaciones de solidaridad y responsabilidad sociales, tanto al interior de los grupos como

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entre ellos, y que permitan, ante todo, fortalecer una cultura de convivencia y desarrollo colectivo, basada en la tolerancia frente a la diferencia y en la solución negociada de los conflictos” (31).

Lección 4: Instituciones y Participación Viabilizar la participación sólo es posible cuando existe y está sustentada en las instituciones y escenarios que la posibilitan. El papel de las instituciones en el desempeño de las sociedades es cada día más claro, gracias al aporte de las nuevas corrientes académicas que rescataron y re conceptualizaron su papel en la vida diaria de los individuos y las organizaciones. Las instituciones son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana, como fue planteado por North (1993).

Las limitaciones institucionales, incluyen todo aquello que se prohíbe hacer a los individuos y a veces, las condiciones en que a algunos individuos se les permite hacerse cargo de ciertas actividades.

Indudablemente, la participación requiere y exige instituciones para que ocurra, para que sea efectiva, equitativa y oportuna, entre otras condiciones y características. Pero ¿Bajo qué instituciones opera la participación? De manera general se puede establecer que bajo instituciones formales e informales. Cada una de las cuales generará los incentivos necesarios para que ocurra.

Las limitaciones informales son un poderoso mecanismo de la interacción humana. Es común en el institucionalismo aceptar que en todas las sociedades, desde la más primitiva hasta la más avanzada, la gente se impone limitaciones para dar estructura a sus relaciones con los demás. Estas limitaciones están relacionadas con los patrones culturales que en esencia son transmitidos

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socialmente y son parte de las tradiciones y toda herencia denominada cultura. El marco cultural tiene una función especial que permite interpretar la información y adecuar en consecuencia los comportamientos.

De otra parte, las instituciones formales incluyen todas las reglas políticas y judiciales, normas, reglas, contratos y todo tipo de código formalmente establecido. Generalmente estos arreglos institucionales están ideados para que resulte muy costoso alterarlos y que generen los incentivos y comportamientos que se desean compartir socialmente. Las normas políticas, en palabras de North, definen ampliamente la estructura jerárquica del gobierno, su estructura básica de decisión y las características explícitas del control de la agenda.

Más allá de las estructuras determinadas por las instituciones, éstas también asignan un conjunto de propiedades sobre el actuar colectivo. Así, por ejemplo, establecen los distintos roles de los actores participantes, sus derechos y obligaciones. De igual modo concretan los mecanismos para tomar decisiones y los procesos que deben guiar ciertas acciones públicas. También asignan castigos a quienes no observan las reglas del juego y los mecanismos para el cambio institucional.

Por eso es común reconocer que las instituciones, cualesquiera que ellas sean, otorgan certeza sobre el vivir cotidiano. Retomando la participación pública, las instituciones deben asegurar justamente su acceso, deben generar incentivos para las conductas correctas, evitando las oportunistas o ventajosas, deben fomentar la efectividad y la eficiencia, así como la transparencia y la justicia. Son muchos los valores que deben procurarse con el diseño institucional éste, en últimas determinará el desempeño global de la sociedad. Por ello, es tan difícil y exigente el diseño institucional, de tal manera que los individuos estén motivados para entrar en el circuito de la acción pública. Cuando los resultados son pobres, es

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aconsejable revisar dicho diseño institucional, pues seguramente será la causa de su mediocridad.

Lección 5. De la participación política El dominio político es considerado como propicio por excelencia para las prácticas participativas. A la vez, el más estimulante, porque refleja todos los propósitos compartidos por una mayoría en un momento oportuno. Aun así, su ejercicio presenta varias paradojas como dilemas y constituye el escenario para la conformación de fenómenos actuales preocupantes, como la abstención. Es necesario decirlo, la participación no está a salvo de la intensidad, ni de los defectos del ser humano como el egoísmo, el cinismo y la enajenación de los individuos. Aunque es un bien público deseable, presenta dificultades teóricas y prácticas para su ejercicio. No todos quieren participar aunque puedan y no todos pueden hacerlo aunque quieran.

Similarmente, no puede darse, sin una distribución desigual de aportaciones individuales, ni puede producir los mismos resultados para quienes deciden “formar parte” de un propósito compartido. Puede, paradójicamente, darle vida a la democracia, pero al mismo tiempo complicar su existencia. De manera general se reconoce que sirve para formar los órganos de gobierno, pero también es utilizada para influir en ellos, para controlarlos y en no pocas ocasiones para detenerlos.

Por participación política se entiende simplemente, cualquier actividad que tiene la intención o el efecto de influir la acción gubernamental, bien directamente para influir en la hechura o implementación de un apolítica pública o indirectamente para incidir en las decisiones de la gente quienes tienen la responsabilidad de hacer esas políticas (Verba y otros, 1973.).

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Los dominios o escenarios de la participación política se encuentran representados tradicionalmente en las elecciones, las campañas políticas, la práctica de actividades o acciones colectivas o en algún conflicto en particular, según la vieja clasificación establecida por Sidney Verba y otros (1978). Son espacios que recogen las posibilidades disponibles, de momento, para el ciudadano en donde la participación se convierte en el medio privilegiado de la llamada sociedad civil para hacerse presente en la toma de decisiones.

El vínculo primario y por tanto el más usado, es el de la participación con las actividades de carácter político, desde la dimensión política. Desde allí, la participación se relaciona con aquella actividad voluntaria e intencionada de un individuo en asuntos políticos para tratar de influir en los mismos (Ciudad Política, 2010).

Pero es necesario reconocer que la participación no es un asunto exclusivo de la dimensión política y puede incluir una gran variedad de posibilidades que van desde a la difusión de información política, acudir a las urnas y ejercer el voto en las elecciones, estar adscrito en un partido político, o bien aportar fondos a causas políticas, realizar tareas de campaña, intervenir en algún movimiento social o formar parte de algún grupo de presión. Es una manera de aducir las actividades propias de un operador político, interesado en tomar parte y hacer uso de los mecanismos para el ejercicio dl poder político.

Participar políticamente, por tanto, es una entre muchas posibilidades, que sin ser la más importante es la que más comúnmente se invoca. Aún así no puede considerarse como algo constante a lo largo de la historia de la humanidad, como lo señala Prud´homme (1995) “la participación política, como derecho, está sometida a los vaivenes de la historia de cada país. Es también un concepto que ha evolucionado con los cambios de valores que han marcado la vida de las sociedades. Sin embargo, a pesar de estas oscilaciones de la historia y de los

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cambios de valores, se puede afirmar que en nuestros días la legitimidad de los regímenes políticos está definida en función de la capacidad de participación política de su ciudadanía”.

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Capítulo 2. Evolución Histórica

Lección 6. La participación de los antiguos

En la antigüedad la participación era considerada como una virtud política y quienes no la tuvieran y en consecuencia no participaran en los asuntos públicos, eran despreciados y considerados seres inferiores.

Excluirse del cumplimiento y no involucrarse en ellos era, pues, una especie de defunción social. Es de aclarar que la participación siempre ha estado vinculada con la democracia, ese sistema de gobierno que goza actualmente de tanta popularidad y que siempre provoca debates sobre su propia naturaleza y modalidades, algo que siempre ha estado en discusión y que evoluciona a través de los tiempos.

Efectivamente, en la Grecia clásica la democracia no tenía el mismo significado que le otorgamos actualmente; siempre se resalta lo restringido del término para los antiguos griegos pues sólo una pequeña parte de la sociedad tenía la condición de ciudadanos. En aquella época la democracia era ejercida en su modalidad

directa,

seguramente

gracias

a

las

condiciones

geográficas,

demográficas y a la disponibilidad de tiempo para dedicar un espacio importante a los asuntos de gobierno. La democracia de los antiguos basaba su ejercicio en la asamblea como institución, con la cual no reconoce ninguna intermediación entre el individuo (pueblo) y su gobierno. Otra de las condiciones importantes anotadas por muchos pensadores era que el ejercicio de la participación tomaba su forma y se expresaba con relación a pequeñas comunidades, la polis, que distan mucho de los actuales y densos entramados institucionales que dominan la esfera de lo público.

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Las dimensiones hacen que la participación y la referencia al pueblo sean gaseosas y constituye una de las mayores dificultades para establecer el significado de la democracia que aparece desde el mismo momento en que se intenta establecer su significado, bien desde lo descriptivo o desde su visión prescriptiva. Si la democracia quiere decir “poder popular”, esto significaría sistemas y regímenes políticos donde el pueblo manda, propone Sartori (1994), pero advierte igualmente:

¿Quién es el pueblo?, ¿Cómo atribuir poder al pueblo? Y ¿Cómo hacer eso? Para los griegos en el siglo V a.C., ya había muchas interpretaciones al respecto. Para Aristóteles el pueblo estaba constituido por los pobres y coloca la democracia como la forma mala de gobierno. En contraste Polibio la considera la forma buena y asigna el término “oclocracia” a la forma mala.

Lección 7. La Participación en Roma La participación política siempre ha sido un concepto con ciertas irregularidades históricas, después de la democracia griega se asume lares pública, un concepto más amplio, inclusivo y complejo, el cual representaba a diversos intereses o grupos que constituían a la comunidad. Sin embargo, la propuesta adoptó rasgos excluyentes, oligárquicos (gobierno de pocos), en donde el compromiso formal de participación popular se traducía en una capacidad muy limitada y la aspiración se afincaba en las pocas esferas de control.

Las asambleas romanas se denominaron comicios, según lo referido por Rousseau (1988) y constituyeron al igual que otras instituciones, experiencias importantes para la participación de quienes gozaban de ese atributo. “Ninguna ley recibía sanción, ningún magistrado era elegido sino en los comicios, y como no

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había ningún ciudadano que no fuese inscrito en una curia, en una centuria o en una tribu, se sigue que ningún ciudadano fuera excluido del derecho del sufragio y que el pueblo romano era verdaderamente soberano, de derecho y de hecho” (p.164). Los ámbitos decisionales de los comicios eran tan amplios y variados que podían someterse distintos asuntos y los gobiernos romanos estaban sujetos a sus decisiones.

El senado romano (senatus) fue una institución complementaria a las cuestiones de la vida pública de la ciudad. Inicialmente nació como una institución consultiva y con el paso de los años asumió mayores e importantes funciones, refrendando decisiones y actos de otras autoridades. Su composición también cambio en su historia, inicialmente se dice, se reducía a treinta y termino con más o menos 300 miembros.

Su naturaleza era exclusiva, pues estaba destinado a los ciudadanos que habían cumplido alguna función pública o las cabezas de las familias patricias. Un interesante rasgo de las instituciones romanas es la relación que establecían con otras instancias de decisión.

Se reconoce en ellas y en su diseño un equilibrio. Rómulo, decía Rousseau, al instituir las curias, se proponía contener al senado por el pueblo y al pueblo por el senado, dominado igualmente por todos. El senado en algún momento de su evolución decidía sobre la guerra, la paz, las alianzas, la fundación de las colonias y la asignación de las tierras y trabajos públicos y otras cuestiones de orden administrativo como el régimen tributario.

Como institución participaba en las

decisiones colectivas romanas y guiaba la vida de sus ciudadanos.

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Lección 8. La Participación en el Medioevo Posteriormente, en lo conocido como edad media fueron adoptados esquemas con una muy escasa referencia a la democracia, especialmente cuando en algunos países europeos los monarcas, apremiados por necesidades económicas, convocaban asambleas para tratar asuntos de política, asociados principalmente a lo impositivo a las iniciativas bélicas. Dichas asambleas representaban solamente los intereses de unos pocos, vinculados estrechamente a la nobleza, el clero y a la burguesía. Aunque se observaron decadencia en estas prácticas la idea de representación política empezaba a penetrar el pensamiento político occidental. Posteriormente durante el Renacimiento se empezaron a gestar grandes transformaciones, las cuales poco a poco volverían a hacer de la participación política un importante tema de reflexión y una demanda popular que siglos después se haría más universal.

Nicolás Maquiavelo (1469-1527) es considerado el primer politólogo moderno y todavía constituye una gran referencia en el mundo de las ideas políticas. Sobre la base de una clasificación muy simple de los seres humanos, una minoría pequeña y activa de príncipes y una masa grande y pasiva, el “vulgo”, redujo la vasta complejidad de los acontecimientos políticos al comportamiento de muy pocas unidades básicas que actúan entre sí de acuerdo con muy pocas leyes fundamentales.

La importancia del trabajo de Maquiavelo ha sido discutida desde entonces, considerándolo algunos inmoral y otros realista. Se dice, que su modelo es mecánico (Deustsch, 1998), al no cambiar la naturaleza de los príncipes ni la del vulgo, y siempre actúan ambos recíprocamente de acuerdo con pocas reglas inmutables. En tal modelo, continúa, la historia es contemporánea. Un príncipe podría aprender un truco político de Anibal o de algún antiguo griego o romano con tanta facilidad como de un italiano de su propia época (p.91).

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Lección 9. La Participación y las revoluciones Las grandes revoluciones de los siglos universales las inglesas de 1640 y 1688, la guerra de independencia estadounidense de 1776 y la revolución francesa de 1789 nutrieron de manera importante los debates sobre las relaciones políticas que

orientaban a

las sociedades, falseando, de paso,

los postulados

maquiavélicos. En todas estas revoluciones el pueblo o las comunidades demostraron una gran actividad y definición en el mundo político.

Las propuestas sobre el contrato social de Hobbes (1588-1679), Locke (16321704), Rousseau (1672-1747), abundaron sobre las ideas de los derechos individuales, de la soberanía popular y de la representación política, de la legitimidad y de la ciudadanía, entre muchas otras. Se visibiliza el individuo, se reconocen sus derechos naturales, pero de igual manera se construye o visibiliza la comunidad y la soberanía que emana de ella. Con ella, los legisladores son meramente escribientes o mensajeros de la voluntad popular; los funcionarios públicos son servidores dl pueblo. El pueblo puede decidir si continúa con las actuales instituciones políticas o las cambia (p.99).

Las inquietudes por incluir la participación política generaron propuestas y diseños institucionales para ambientar esta nueva condición. Todos ellos reflexionaron y contribuyeron sobre la manera de canalizar y dar vida institucional a la participación popular.

Posteriormente, en el siglo XIX se abren las compuertas a las masas en la vida política. La revolución industrial, las transformaciones en el mundo rural y los subsecuentes procesos migratorios concentraron en las ciudades a amplios grupos de artesanos y asalariados que descubrieron la homogeneidad de sus condiciones de vida y que reivindicaron derechos políticos. Las revoluciones

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liberales de la primera mitad del siglo XIX en Europa fueron, esencialmente, fenómenos políticos que expresaban esa nueva realidad política urbana.

Fue en tal contexto que se dio el encuentro entre democracia representativa y demandas de participación popular. El siglo XIX se caracterizó también por las luchas populares para incorporar el sufragio universal a la vida política. El movimiento de los cartistas, en Inglaterra, fue el primero que vinculó acceso a la ciudadanía y derecho de voto para los no propietarios. En ese proceso de lucha por la obtención de derechos políticos nacieron los primeros partidos políticos de masas. Y así, las nociones un tanto exclusivas de representación y la de participación ampliada convergieron con la paulatina consolidación de

los

sistemas de partidos y el desarrollo de elecciones con plazos más o menos regulares. La democracia representativa encontró, entonces, sus organizaciones, sus procedimientos y la manera de incorporar a amplios segmentos de la población.

Lección 10. La Participación Moderna El siglo XX fue la gran oportunidad para la democracia real, especialmente después de la segunda mitad. Después de los eventos de final del siglo XX, la democracia como forma de gobierno ha quedado como un referente exclusivo para la conducción de los propósitos colectivos, a pesar que inicialmente se postulaba el siglo como una era obscura y difícil para la democracia y la ampliación de la participación.

Hoy por hoy, esta forma de vivir goza de una especial prevalencia y son muy pocos quienes desdeñan sus virtudes, a pesar de los peligros y amenazan que permanentemente le rondan desde siempre. A pesar de su permanente invocación y de su amplio conocimiento, el concepto de democracia y participación nunca

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estarán libres de observaciones, precisiones y críticas, pues su acotación ha estado invadido por otros términos como la libertad, la igualdad, etc., los cuáles no contribuyen a la precisión y claridad conceptual y por el contrario, constituyen una trama no siempre fácil de entender. Entender la democracia y participación no es tarea fácil, mucho menos cuando, se cruzan con actores, intereses y procedimientos propios de su dinámica, y cuando existe la tentación de ser adoptada como valor, así no se profesen sus principios.

Los países en la actualidad afrontan desafíos diferentes, especialmente desde los hechos ocurridos a lo largo de la segunda mitad del siglo XX. Desde entonces como afirma Robert Dahl, (1999), todas las alternativas a la democracia o bien desaparecieron, se transformaron en residuos exóticos o se retiraron de la palestra para encerrase en sus últimos baluartes. Aunque esto no puede considerarse un triunfo absoluto de la democracia, los países en la actualidad tienen distintas tareas que realizar: los no democráticos, establecer las condiciones para realizar una transición hacia regímenes democráticos; los que se estrenan en la democracia, tienen el desafío de consolidarla y aquellas viejas democracias, perfeccionar y profundizarla.

Como se desarrollará más adelante, actualmente se asiste a una transformación profunda de las modalidades de gobernación, en donde la aparición de nuevos actores fomenta la participación y demanda el establecimiento de nuevas relaciones con sus autoridades. En esta transformación, resulta importante la transformación ciudadana, los medios de comunicación y el uso intensivo de las tecnologías de información y telecomunicaciones. El mercado, la sociedad civil y los gobiernos interactúan de manera intensiva, generando una dinámica distinta en el arte de gobernar e imprimiendo nuevos equilibrios de poder y funciones a cada una de las partes.

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Son muchas las condiciones mundiales que hacen que las cuestiones políticas sean más densas y difíciles de abordar. Existe un nuevo orden económico, con claridad sobre el papel de los mercados y el sistema económico, con instituciones transnacionales con alguna autonomía y poderío. Políticamente se reconoce la conveniencia de la dinámica de los mercados y del papel del estado en la economía.

La internacionalización es una posibilidad creciente y un derrotero de muchas naciones y el papel de las instituciones universales permanecerá con algún vigor. La diversidad cultural hace que los valores de la participación, el respeto por la diversidad, tengan alguna posibilidad y que la calidad de los sistemas democráticos sea desafiada para lograr concitar la diferencia étnica, lingüística, religiosa y cultural. Todo dependerá de la convicción sobre la modalidad democrática y de las instituciones que la posibiliten. Aun así, la democracia ha demostrado a lo largo de la historia de la humanidad que ha tenido capacidad para transformarse y adecuarse al cambio y seguramente el siglo XXI pueda ser la oportunidad para consolidar y perfeccionar esta forma de enfrentar la acción pública.

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Capitulo Tres. Participación y Democracia

Lección 11. Una vieja discusión Es necesario advertir que aunque la democracia ha sido discutida, atacada, defendida y en muchas ocasiones practicada a lo largo de 2500 años, todavía no ha podido establecer claramente muchos de sus postulados y cuando se discute, resulta pertinente advertir que su concepto se refiere tanto a un ideal como a una realidad, a juicios morales como a juicios empíricos.

Tal condición impone muchas restricciones para su reconocimiento y para el ejercicio de declarar un régimen como democrático. Aun así, uno de los atributos comúnmente reconocido es la participación efectiva de la ciudadanía, aquella oportunidad igual y efectiva para que todos los miembros hagan conocer sus puntos de vista sobre cómo ha de ser una política que se elija y guíe los destinos de la asociación1.

Participación, democracia y representación conforman un matrimonio indisoluble. Tales términos se reclaman inexorablemente y se entrelazan de manera constante. La verdadera representación no puede existir, en la democracia, sin el auxilio de la forma más elemental de la participación ciudadana: el voto popular.

La participación puede entenderse adicionalmente, como un mecanismo para controlar y moderar el poder inevitablemente otorgado a los representantes políticos. De todas maneras, hay que decirlo, la participación no es suficiente para entender la dinámica de la democracia, pero si ella, sencillamente la democracia 1

El citado autor, R. Dahl, propone cuatro criterios adicionales a la participación efectiva, haciendo mención a la igualdad de voto, la comprensión ilustrada, el control de la agenda y la inclusión de adultos. Ver, Robert Dahl, Ibíd., pp. 47-48

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no existiría. Sin lugar a dudas, el ejercicio de la participación tiene que encuadrarse en un escenario democrático, único que la posibilita y como tal deben observarse ciertos preceptos. Como se refiere a la intervención de los particulares en los asuntos públicos, dicha intervención debe reconocer en primera instancia la aceptación de las reglas del juego democrático, esto es, el estado de derecho y la libertad de los individuos. Últimamente, las democracias recientes han adoptado mecanismos institucionales para evitar las exageraciones de los elegidos. Dichos mecanismo pueden constituirse en modalidades de participación directa y algunos de ellos como mecanismos de control ciudadano, que hacen posible una suerte de consulta constante a la población, más allá de los procesos electorales existentes2.

En los sistemas democráticos, la participación política es un derecho ciudadano y es necesaria para su funcionamiento, los ciudadanos escogen a sus gobernantes, ejercen influencia sobre los funcionarios y tienen oportunidad de comunicarles sus demandas. Mediante el sufragio, la iniciativa popular, el plebiscito y el referéndum, así como por la acción en los partidos, en los grupos de interés y en las organizaciones no gubernamentales o como parte de la opinión pública, el ciudadano hace de la participación política la sustancia de la democracia. Es la forma de mantener la responsabilidad de los gobiernos. Por eso, para Rodrigo Borja: "la democracia es la conjugación del verbo participar en todos sus modos, tiempos, números y personas". Se espera que la población exprese sus demandas a través de los diferentes conductos o actos políticos y puedan así, ejercer influencia en la toma de decisiones de los gobiernos.

2

La Constitución de 1991, en su artículo 103 establece los mecanismos de participación política, los cuales fueron posteriormente reglamentados a través de la Ley 134 de 1994

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Lección 12 Diálogo y participación Desde tiempos inmemoriales el dialogo se ha valorado positivamente, ya sea a que se refiera sólo a un intercambio de opiniones, ya que se relacione a la consecución de acuerdos y compromisos entre las partes (Baca, 1996, p.11). Es ante todo una virtud, especialmente una virtud democrática que viene siendo revalorizado políticamente, particularmente como una condición necesaria para la coexistencia y la armonía pacífica. Políticamente ha sido considerado un instrumento poderoso y necesario para el ejercicio del poder y para el buen entendimiento de las partes.

La participación es una actividad que sin duda tiene una gran vocación por el dialogo y podría afirmarse que es consustancial a él. Es bien sabido por quienes la practican que la participación permite la comunicación, fomenta el conocimiento y la comprensión detallada de la acción pública ejercida en torno al tratamiento de los problemas de vivir en sociedad. Por tanto, en su desarrollo la participación concita el encuentro y el intercambio entre las partes. El dialogo, por tanto, constituye aquel mecanismo o el medio para canalizar aquella información generada de un acto participativo. Como quiera que sea la participación encarna un proceso comunicativo que utiliza el dialogo para reflexionar sobre aquellos hallazgos de su ejercicio.

Lección 13. Participación y transparencia Hoy por hoy, lo público exige una mayor visibilidad y la publicitación, como se ha denominado, es un proceso creciente y propio de las sociedades más avanzadas. Efectivamente, la nuevas actitudes ciudadanas, los nuevos roles emprendidos, así como los fenómenos de internacionalización y globalización han impulsado mayores aperturas y compromisos con el arbitrio de los asuntos públicos.

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Como Bobbio (1997) lo manifiesta, actualmente existe cierta supremacía de lo público sobre lo privado “que significa el aumento de la intervención estatal en la regulación coactiva del comportamiento de los individuos y de los grupos infraestatales, o sea, el camino de la emancipación de la sociedad civil con respecto al Estado...” (p. 19). Estas nuevas tendencias han impactado los modos o estilos de hacer políticas públicas, de manera general, y de evaluar de manera particular.

Las

relaciones

entre

gobierno

y

sociedad

se

han

venido

“horizontalizando” y en algunos casos invirtiendo, dejando de lado los modelos tecnocráticos y verticales para manejar la acción pública.

Con estas nuevas posturas una mayor transparencia aparece como una consecuencia natural y conveniente para el manejo de los asuntos de interés colectivo y nuevas funciones aparecen para las autoridades y órganos de gobierno. De tomador absoluto de las decisiones ha pasado a ser un regulador y animador de la resolución de los conflictos sociales. De actor central y único, pasa a ocupar nuevos espacios que sin perder importancia, le quitan su tradicional lugar de privilegio.

Al parecer, individuos y grupos sociales rechazan las relaciones verticales y quieren superar las denominaciones de ciudadano-súbdito o como ciudadanoelector, recuperar la esencia de su condición ciudadana. Ha habido un proceso de re-significación y reconfiguración de sus relaciones con el gobierno. Son conscientes que ser ciudadano va mucho más allá del reconocimiento constitucional de sus derechos estipulados para quienes nacieron en un territorio.

Saben que su ciudadanía tiene que ver, adicionalmente, con las prácticas sociales y culturales que dan sentido de pertenencia y caracterizan a quienes poseen una misma lengua, formas similares de organizarse y satisfacer sus necesidades. Es así como durante los últimos 30 años, nuevos movimientos sociales - feministas, discapacitados, indígenas, homosexuales, consumidores,

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etc. - , han obligado una re-conceptualización de los valores e ideas sobre la ciudadanía. Así mismo, los cambios de la sociedad y del propio gobierno exhortan el paso del ciudadano como representante de una opinión pública al ciudadano como protagonista activo interesado en disfrutar de una cierta calidad de vida.

Lección 14. Sociedad civil y participación Tratándose de relaciones y decisiones colectivas, es imposible no remitirse a la sociedad civil como categoría importante para el establecimiento de las relaciones, para la resolución de los problemas de vivir en sociedad y por supuesto para determinar las formas de gobernación adecuadas. Como tal es un determinante para el futuro de la humanidad y única instancia legítima para establecer los ordenamientos instituciones que descifren su futuro.

El concepto de sociedad civil ha estado evolucionando a lo largo de la historia del pensamiento político. Como concepto se ha transformado en recorrido y cada día es más desafiante en su concepción. Bobbio, citando a Ludwing von Schlözer (1794), recuerda la concepción negativa de “sociedad civil” la esfera de las relaciones sociales que no está regulada por el Estado. Aún así no es la única concepción y el mismo autor reconoce una significación axiológicamente distinta y positiva que la considera como el lugar donde se manifiestan todas las instancias de cambio de las relaciones de dominio, donde se forman los grupos que luchan por la emancipación del poder político, donde adquieren fuerza los llamados contrapoderes (p.42).

Comunidad y pueblo son términos que han sido utilizados en la teoría política para diferenciar a los gobernantes y establecer la dicotomía del régimen político entre gobernantes y gobernados. No siempre ha sido su significado de manera positiva. Maquiavelo, por ejemplo, otorga una calificación peyorativa al “vulgo” y

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tiene poco respeto por ello, al considerarlo “cobarde, veleidoso y siempre dispuesto a que se engañe”, por tanto, son el objeto del poder, interesados solamente en sus propiedades y sus mujeres.

Sin embargo, la denominación no siempre ha sido ponderada de manera negativa y valorada mucho más que instrumentos. Una de las

principales

características a la comunidad ha sido la pertenencia, la que permite compartir y participar, asumiendo aceptar y ser aceptados, ser entendidos. Se reconoce como particular más que universal, un esquema de adscripción, aunque difuso ya que sus contorno casi nunca puede determinarse.

El pueblo, siempre ha sido un referente importante en la teoría política, aunque su comprensión ha sido poco precisa como lo plantea Sartori (1994), al interrogarse: ¿Quién es el pueblo?, llegando a seis desarrollos interpretativos, en los que se considera el pueblo como todos; un mayor número, los más; el populacho o las clases inferiores, el proletariado; la totalidad, como algo indivisible; como la mayoría absoluta o bien como la mayoría moderada (p.14).

Hoy por hoy, cuando la cantidad es un una característica notable, el pueblo se confunde con la masa, con la multitud. Sus límites son desconocidos y sus dones un misterio. La diversidad y complejidad son las condiciones imperantes y consecuentemente, gobernar es cada día más difícil y exigente. Pensar la sociedad como una dimensión distinta del gobierno, un referente, ha sido fructífero intelectualmente pues ha posibilitado considerar al Estado y la sociedad como dos instituciones compatibles, diferentes pero interdependientes.

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Lección 15. Participación y buen gobierno Como una constante histórica, la aspiración al buen gobierno ha sido una de las cuestiones planteadas y retomadas a lo largo de la historia del pensamiento político, desde la antigüedad hasta nuestros días. Es un tema recurrente en la ciencias sociales, como lo planteó Bobbio, (1987) en la teoría de las formas de gobierno, que indaga sobre las formas adecuadas para resolver las cuestiones colectivas, desde la Gracia antigua. Desde entonces, han surgido muchas y creativas soluciones que propugnan por arreglos institucionales que promuevan el buen vivir.

El Contrato Social Roussoniano dedica el capítulo IX para reflexionar sobre los rasgos de un buen gobierno. Anticipa sobre la dificultad de lograr responder sobre el mejor gobierno, por lo desafiante del interrogante, así como por las múltiples propuestas que se pueden formular. Los rasgos que pudieran aflorar pueden referirse a la tranquilidad pública, la libertad o la seguridad. Rousseau, resuelve el interrogante en la conservación y la prosperidad de sus miembros, muy alineado con la propuesta de Ambrogio Lorenzetti en 1338, con su alegoría del buen Gobierno. Las consecuencias fueron inmediatas, habría que contar, medir y comparar.

Por estos días, las demandas por la eficacia del Estado están relacionadas, en buena parte, con lo que en la literatura especializada se reconoce como la teoría del Buen Gobierno (Good Governance), un concepto que intenta dar respuesta a las necesidades de una sociedad caracterizada por una gran complejidad en sus dimensiones -sociales, económicas, tecnológicas, etc.-. Pero, mucho más informada y activa en los aspectos públicos, y sobre todo cada vez más harta de gobiernos que gastan más y prestan menos servicios. Frustrada, también, por una

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burocracia sobre la que no tiene control y por políticos que no tienen capacidad o voluntad para atender adecuadamente los problemas que los aquejan.

Estamos, por tanto, ante la emergencia de nuevos escenarios para la actividad gubernamental. Como se había indicado, la tendencia principal es el abandono de la vieja relación jerárquica entre el Estado, la comunidad y la iniciativa privada. Dos son los escenarios posibles que se pueden configurar a futuro. El primero está caracterizado por un principal, pero no exclusivo papel de la autoridad pública. Al no serlo, se reconocen otros actores, organizados o no, creando y fomentando un ambiente de pluralidad.

Un segundo escenario se presenta con una dominante posición de la autoridad privada o del mercado sin reclamar exclusividad, por tanto, en un contexto de igual manera plural. La diferencia clave entre estos dos escenarios es la clase de autoridad legitimada para regular la sociedad, así que el buen gobierno puede ser construido sobre uno de los dos escenarios. Los resultados no se pueden anticipar, en tanto que nos encontramos en medio del cambio. En este proceso de "repensar"

el

papel

del

Estado

se

han

planteado

de

igual

manera

recomendaciones, principalmente para asegurar su efectividad en su actuar.

El paradigma es la consecución de un estado eficaz, promotor y regulador. No es un proceso sencillo pues requiere de mucha voluntad y constancia, como también de la consideración de las particularidades del contexto, sin embargo este proceso debe pasar en primera instancia por una redefinición de las responsabilidades de las agencias públicas que consideren estrategias con participación comunitaria en la prestación de los servicios y bienes colectivos.

Así, es como se podría ampliar la capacidad para promover y emprender acciones de interés colectivo en forma eficiente. Quizás una manera más fácil para comprender las pretensiones del Buen Gobierno, es identificar algunos rasgos

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característicos de lo que se suele reconocer como un pobre o mal gobierno. A este tenor, un inadecuado desempeño gubernamental se reconoce, según el Banco Mundial, por:

1) Un fracaso en hacer una clara separación entre lo público y lo privado, lo que deriva en una tendencia a orientar recursos públicos al beneficio privado o

2) para establecer un marco legal predecible que promueva el desarrollo, o la aplicación arbitraria de las leyes y reglas.

3) Establecimiento de prioridades inconsistentes con el desarrollo o que promuevan la mala distribución de los recursos.

4) Presencia excesiva de reglas, regulaciones, etc., las cuales impiden el funcionamiento de los mercados y finalmente,

5) Un proceso de toma de decisiones poco transparente.

En consecuencia, el Buen Gobierno, aquella tan añeja y anhelada aspiración humana, es un cúmulo de atributos que perfilan la acción gubernamental, denotados principalmente por la transparencia, la responsabilidad, la equidad, la capacidad de respuesta a las necesidades sociales, la eficiencia y eficacia de las políticas públicas. La consecución de tales cualidades, en buena medida, depende de la actitud asumida por las comunidades, por el grado de interés frente a la gestión gubernamental, por la vigilancia que ejerzan sobre los actos y decisiones públicas. En últimas, por el grado de participación ciudadana que se permita y se ejerza. Sin lugar a dudas, la evaluación promueve estas condiciones y se encuentra en plena consonancia con ellas.

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Lectura Complementaria Presentación El siguiente documento es una selección del documento de la declaración de Viena. Se propone una revisión resaltando los elementos relacionados con la participación y las implicaciones para los dos continentes.

CUARTA CUMBRE UNIÓN EUROPEA - AMÉRICA LATINA Y CARIBE Viena, Austria, 12 de mayo de 2006 DECLARACIÓN DE VIENA (Apartes) http://ec.europa.eu/europeaid/where/latinamerica/regionalcooperation/eurosocial/documents/declaration_vienna_es.pdf

LUCHA CONTRA LA POBREZA, LA DESIGUALDAD Y LA EXCLUSIÓN

Destacamos nuestro compromiso para erradicar la pobreza, la desigualdad, la exclusión social y todas las formas de discriminación para mejorar las condiciones de vida de todas las personas y de todos los grupos, así como consolidar la gobernabilidad democrática y lograr una mayor justicia social y un desarrollo sostenible.

Reconocemos la necesidad de adoptar estrategias generales e integradas y políticas públicas para garantizar la igualdad de oportunidades y mejores condiciones de vida y de trabajo para todos, así como un mayor acceso a la educación, la salud y el empleo, integrando en ellas la perspectiva de género y dando prioridad a los grupos de población más vulnerables, incluidas las personas con discapacidad. Reconocemos la necesidad de generar políticas públicas específicas para la protección de los niños y de los jóvenes, con el fin de prevenir

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la reproducción de la pobreza. Estas estrategias responderán a las necesidades sociales y económicas y a las prioridades de cada país.

Acogemos con satisfacción los progresos realizados en el acceso cada vez mayor a la educación y a la salud y subrayamos la necesidad de continuar mejorando la cobertura y la igualdad de acceso para todos, mediante una justa financiación de la calidad y la eficacia, entre otros medios. Reconocemos la importancia de fomentar la responsabilidad social de las empresas, de estimular el diálogo social y la participación de todos los interlocutores pertinentes, incluida la sociedad civil, así como el respeto a la diversidad étnica, con el fin de construir sociedades más cohesionadas.

Subrayamos que la cohesión social, que constituye el fundamento de las sociedades más incluyentes, sigue siendo un objetivo compartido y una prioridad clave de nuestra asociación estratégica birregional. La promoción de la cohesión social busca contribuir a la construcción de sociedades más incluyentes ofreciendo a todos la oportunidad de tener acceso a los derechos fundamentales y al empleo, de disfrutar de los beneficios del crecimiento económico con equidad y justicia social, y poder desempeñar plenamente de esta forma un papel en la sociedad. Continuaremos proporcionando a la cohesión social una prioridad relevante en nuestros programas birregionales de cooperación y asistencia como EurosociAL y seguiremos promoviendo también los intercambios de experiencias entre nuestros países y regiones.

Recibimos con beneplácito y apoyamos los resultados de la Conferencia de Alto Nivel sobre la promoción de la cohesión social: experiencias de ALC y de la UE, que se celebró en Bruselas en marzo de 2006. Acogemos con satisfacción la iniciativa de organizar periódicamente foros de cohesión social para estimular el diálogo y la cooperación entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe sobre temas de igualdad, erradicación de la pobreza e inclusión social.

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COOPERACIÓN

PARA

EL

DESARROLLO

Y

FI

NANCIAMIENTO

INTERNACIONAL DEL DESARROLLO

Reiteramos nuestra determinación a favor de la pronta y plena consecución de los objetivos de desarrollo convenidos en las principales conferencias y cumbres en el marco de las Naciones Unidas, tal como se acordó en la Cumbre del Milenio, el Consenso de Monterrey y los resultados de la Cumbre Mundial de 2005, así como la Agenda de Doha para el Desarrollo.

Debe fomentarse la realización de esfuerzos especiales a nivel nacional, internacional y birregional, con la finalidad de garantizar la plena realización del Derecho al Desarrollo de todos los individuos y los pueblos, de conformidad con lo establecido en la Declaración de las Naciones Unidas sobre el Derecho al Desarrollo.

Acogemos con satisfacción la Declaración Conjunta de la UE sobre "el Consenso Europeo sobre el Desarrollo" que coloca la erradicación de la pobreza en el centro de la cooperación para el desarrollo de la UE, en el contexto del desarrollo sostenible, con la inclusión de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y que se aplica a todos los países en vías de desarrollo.

Reconocemos los nuevos y ambiciosos compromisos de la UE de aumentar la cantidad, la calidad y la eficacia de su ayuda para el desarrollo. En particular, tomamos conocimiento de los compromisos de los Estados miembros de la UE de llegar en conjunto para 2010 a una asistencia oficial para el desarrollo equivalente al 0.56% del ingreso nacional bruto y de Cumplir el objetivo del 0.7% para 2015, mientras que los Estados miembros que han entrado a formar parte de la UE después de 2002 procurarán aumentar su porcentaje al 0.33% para 2015. Invitamos a todas las partes implicadas en el ámbito del desarrollo a unirse a esta iniciativa europea y seguir esta orientación. Damos la bienvenida al continuo

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apoyo a los países de renta media, a través de la cooperación económica y para el desarrollo, incluyendo la ejecución de las estrategias de erradicación de la pobreza, habida cuenta de su papel en temas políticos, de seguridad y de comercio. Reconocemos también los esfuerzos de los países de América Latina y el Caribe por alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio mediante políticas públicas orientadas a la integración social y al desarrollo humano sostenible.

Reconocemos que el cumplimiento de las Metas de Desarrollo del Milenio requiere recursos adicionales. Por lo tanto, acogemos con satisfacción los avances recientes de la Acción Contra el Hambre y la Pobreza, así como la voluntad de varios países de explorar y de iniciar la instrumentación, sobre base voluntaria, de mecanismos innovadores de financiamiento para el desarrollo, tales como una tasa solidaria de billetes aéreos, la Facilidad Financiera Internacional y la Facilidad Financiera Internacional para la Inmunización, mismos que fueron abordados en la Conferencia sobre Fuentes Innovadoras de Financiamiento, celebrada en París el pasado mes de marzo.

Reconocemos que el VIH/SIDA y otras pandemias constituyen una grave amenaza permanente para el futuro de nuestras naciones y para el desarrollo humano sostenible y abogamos por un aumento de nuestra colaboración para responder a las pandemias.

Consideramos que la importancia de las relaciones de la Unión Europea con América Latina y el Caribe debe reflejarse en la asignación de recursos para la región.

Acordamos gran importancia a abordar el problema de la deuda, mismo que es enfrentado por numerosos países y el cual requiere un compromiso continuo de la comunidad internacional, a fin de encontrar soluciones durables y equitativas;

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enfatizamos que los acreedores y los deudores deben compartir la responsabilidad de prevenir y resolver situaciones de deuda insostenible de manera oportuna y eficaz.

Valoramos los beneficios de la Iniciativa para la Reducción de la Deuda de los Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC) mejorada y apoyamos su plena instrumentación para los países elegibles. Tomamos nota de la aprobación por parte del Club de París del enfoque de Evian que aborda el tratamiento de la deuda de países que no son elegibles para acogerse a esta Iniciativa, y reiteramos la necesidad de esforzarnos en mantener y promover su acceso a los mercados financieros internacionales.

Reconocemos las iniciativas voluntarias para brindar ayuda a algunos países de América Latina y el Caribe, tales como la conversión de deuda en ayuda al desarrollo, que incluye la educación y los programas de conversión de préstamos de asistencia oficial para el desarrollo y créditos comerciales.

Seguiremos promoviendo medidas que permitan mejorar el proceso de toma de decisiones, la gobernabilidad y el funcionamiento de los organismos financieros internacionales, y aumentar la participación de los países en desarrollo en las instituciones financieras internacionales de forma que éstas reflejen más sus intereses y que dispongan de instrumentos más eficaces para la prevención y resolución de crisis. A este respecto, expresamos nuestra satisfacción por las iniciativas que ha adoptado el Fondo Monetario Internacional, tales como el Servicio para Impactos Exógenos, para prestar ayuda financiera a los países de renta baja que tienen que afrontar tales impactos.

Tomamos nota de las conclusiones de la III Reunión de los Parlamentos de Integración Regional ALC-UE celebrada los 24-25 de abril 2006, en Bregenz, Austria.

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Antecedentes de la Participación en Colombia Evolución y transformaciones Unidad 2. La participación en Colombia Capítulo 4. El camino de la Participación

Lección 16. Introducción

La historia de la participación en Colombia tiene muchas aristas y sendos eventos que indican que no siempre ésta fue bien aceptada y fomentada con el mayor beneplácito. Por el contrario, la participación puede considerarse como una conquista social y política producto de la gestión y de la luchas propuestas por algunos representantes cuya convicción democrática no tenía ninguna duda.

La historia republicana fue una constante lucha por encontrar o determinar aquellas instituciones que hicieran viable la vida en comunidad, es decir configurar sistemas políticos que permitieran de alguna manera la convivencia pacífica y de solución pacífica de conflictos. Desafortunadamente, es un afán que persiste en la actualidad y que todavía no logra enfrentarse exitosamente. Crisis es una palabra que se ha utilizado permanentemente cuando se mencionan las relaciones políticas nacionales. La crisis ha estado referida a sendas dimensiones de la vida nacional: crisis de legitimidad del estado y del régimen bipartidista, (González, 1993), crisis de los partidos políticos (Gilhodes, 1993), crisis del régimen político (Sánchez, 1993). Han sido muchas las crisis que en la historia política colombiana se han configurado y develado por importantes pensadores y analistas de la vida nacional.

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Lección 17. La Constitución de 1886 Como rasgos fundamentales, la constitución de 1886 había consagrado la República autoritaria en su expresión presidencialista y a través del centralismo burocrático, anota Sánchez (1993: 131). Y continuaba en su apreciación: “Fue el producto de la imposición de un partido político triunfante sobre otro, derrotado en el campo de batalla: la reacción de los nacionalistas de Rafael Núñez y Miguel Antonio Caro, favorable al centralismo administrativo y a la concentración del poder en manos del presidente, frente al federalismo de la Constitución de Rionegro de 1863 por la cual se batieron los liberales radicales” (p: 126).

En la conformación del sistema político colombiano la participación social ha sido deficitaria históricamente, en parte por la actitud de los mismos, quienes no han mostrado capacidades para estructurarse en movimientos sociales, articulando intereses e introduciendo temas en la agenda gubernamental y en parte por la estructura institucional excluyente, especialmente de los partidos políticos, que no han sabido estructurar plataformas ideológicas de cara a la verdadera situación nacional. Dicha exclusión ha sido la semilla para la abstención electoral, para el desconocimiento de la legalidad y el montaje de instituciones emergentes.

Aunque la Constitución de 1886 se asumía democrática en algunos de sus principios como en la asunción de la soberanía, la conformación de los poderes públicos o en el sistema electoral, no la favorecían en los hechos. Al decir de algunos analistas, Colombia se conformó como una democracia sin pueblo a mediados del siglo XIX y desde entonces ha sido difícil la participación social y toda clase de movilizaciones populares se tildarían de inconvenientes. En opinión de algunos, por eso, se prefería hablar de nación y no de pueblo y por ello el

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artículo 2, establecía que la soberanía residía esencial y exclusivamente en la nación, y que de ella emanaban los poderes públicos.

Lección 18. La Asamblea Nacional Constituyente La Asamblea Nacional Constituyente puede considerarse como uno de los más importantes eventos de la vida nacional en los últimos tiempos, abriendo las puertas para la reforma de carta magna, difíciles en lo político y en lo legal, por las limitaciones impuestas por la misma constitución de 1886.

Las dificultades para modificar la Constitución por la vía parlamentaria abrieron las puertas para la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente. Las elecciones se celebraron el 9 de diciembre de 1990 y siete meses después la constitución de 1886 dejaba de existir. El cambio constitucional no fue una tarea fácil y tuvo que transitar caminos difíciles en su intento. López la había propuesto en 1977 con el acto legislativo No 2, Turbay en 1979, hasta Virgilio Barco en 1989 y en 1990 facultó el escrutinio de los votos en las elecciones del 27 de Marzo a favor o en contra de convocar una Asamblea Constitucional.

Este acto político, sin precedentes en la historia del país, fue interpretado como un mandato expreso del constituyente primario que obligaba al nuevo presidente a establecer los mecanismos para llevar a cabo tal iniciativa, expresaba en su momento Rubén Sánchez David.

Se iniciaba, entonces, un nuevo camino hacia la participación política y hacia una nueva estructura institucional que a todos –especialmente a los excluidosilusionaba. Constituía sin duda, una oportunidad inmejorable para actualizar las estructuras políticas, para pactar nuevas condiciones en el ejercicio de la política,

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una posible salida a las tantas crisis acumuladas y sin duda alguna, una oportunidad para la paz y la democracia.

La Comisión Primera que por reglamento abordaría los temas del preámbulo, derechos y deberes, garantías y libertades, como también, de participación democrática, fue la encargada de discutir y diseñar todas las nuevas condiciones para la apertura del régimen político. Con una conformación plural y variopinta, la comisión encargada de estos asuntos, propuso reformas importantes que fueron avaladas en los encuentros de plenaria, demostrado en últimas las bondades de una verdadera apertura política, digna de una composición pluralista con grandes dosis de consenso y tolerancia por la diversidad de las ideas. La Asamblea, anotaba Dugas (1993), fue una arena de poder político donde por primera vez había algo de semblanza del país real.

Lección 19. Postulados Constitucionales La transición hacia la democracia fue una de las grandes aspiraciones e inspiraciones que motivaron los debates de una gran mayoría de delegatarios de la ANC, y seguramente con ello, el preámbulo de la Constitución de 1991 no duda en ratificar ese espíritu democrático que anhelaba el país. “El pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus Delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la nación y asegurar a sus integrantes la vida, convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración

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de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente Constitución Política de Colombia”.

Desarrollos posteriores ratificaban la voluntad de iniciar una nueva etapa política signada por los principios y valores de la democracia.

Desde entonces Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto por la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

El desarrollo de los cuatro primeros títulos de la Constitución de 1991 se dedican, justamente, a sentar las bases de las nuevas relaciones entre los individuos y organizaciones y las correspondientes autoridades y a determinar las nuevas reglas de juego de la vida en comunidad.

A partir de entonces el pueblo recobró su existencia como fuente única de soberanía, emanando de él el poder público. Complementariamente, los individuos se hacen visibles y el Estado garantiza su vida, conciencia, libertad, igualdad, intimidad personal y familiar, su buen nombre, etc.

Lección 20. Postulados Constitucionales sobre la participación Al declararse como un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, el país asumía nuevas relaciones políticas y nuevas estructuras de gobernación, más amplias, modernas e incluyentes. En opinión de expertos la actualización constitucional constituye una de las grandes

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revoluciones de la política colombiana, con muchas posibilidades para tejer novedosas relaciones en el ámbito de lo público.

Desde el inicio en sus principios fundamentales reconoce la soberanía popular así como la diversidad étnica y cultural como también las funciones esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general, facilitando la participación de todos en las decisiones que les afecta, en un ambiente de convivencia pacífica.

Posteriormente, el artículo 23, sienta las bases para una interacción simétrica entre los individuos y quienes gozan de alguna autoridad. El derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades es una posibilidad ciudadana que goza de cierta tradición en el orden constitucional colombiano, pues estuvo contemplado en la Constitución de 1886 (artículo 45), así como en la actual ordenamiento constitucional. Es considerado como un derecho fundamental de toda persona, natural o jurídica, con el fin de obtener una pronta respuesta.

Es una manera de establecer una relación simétrica entre las personas y el Estado, que otrora no fue tan juiciosamente observado como en los tiempos actuales. “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.

Los vínculos del derecho de petición se extienden al Estado Social De Derecho, desde donde se propone la defensa de la dignidad de las personas y se propone una garantía permanente de los derechos inalienables del ciudadano. Está, de igual manera, en consonancia con el artículo 74 que postula el acceso que las

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personas tienen a los documentos públicos y con el 209, que determina lo relacionado con la función administrativa y sus principios rectores, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Indudablemente, el derecho de petición más allá de ser un derecho fundamental, constituye una condición para alentar la participación ciudadana en los asuntos que puedan afectarlo, evitando la supremacía y discrecionalidad que pudieran afectar al servidor público, en ejercicio de sus funciones administrativa. Tal servidor, bajo los condicionantes del derecho de petición, no puede ser contrario a los fines últimos del Estado y debe coordinar sus actuaciones para un adecuado cumplimiento.

El Derecho de petición puede tomar distintas expresiones, según sea la solicitud formulada. Así, puede tomar la forma de una petición de interés general, aquella solicitud que una persona o de una comunidad hace para que se le preste un servicio que corresponde a las funciones de la entidad, es elevado en procura de obtener respuesta a sus necesidades comunes; también de interés particular, esto es aquellas peticiones que las personas naturales o jurídicas, formulan a la autoridades que desempeñan función administrativa, en interés propio o particular; Puede expresar una consulta, peticiones formuladas ante las autoridades con el fin de que éstas expresen su opinión, su concepto o dictamen sobre determinada materia relacionada con sus funciones o con situaciones de su competencia.

Una solicitud de información, en consonancia con el artículo 45 de la Constitución Política, puede configurar un Derecho de Petición, incluyendo el solicitar y obtener acceso a la información sobre la acción de las autoridades y, en particular, a que se expida copia de sus documentos, en los términos establecidos. Incluye acceso a la documentación, a la información sobre las actuaciones o solicitud de copias.

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La desatención de las peticiones, la inobservancia de los principios consagrados en la constitución y la ley, constituirán causal de mala conducta para el servidor público y darán lugar a las sanciones correspondientes.

La libre asociación, la reunión, sindicalización y los derechos políticos reafirman el carácter participativo de la constitución actual, toda vez que consideran la adscripción social como un derecho fundamental y político y que los habilita a los ciudadanos

para

formar

asociaciones,

partidos

políticos,

organizaciones

sindicales, elegir, ser elegidos y mantener un control sobre los actos de la administración pública.

Posteriormente, con el artículo 270 la Constitución faculta a los ciudadanos con su participación en la vigilancia de la gestión pública, diciendo: “La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados”.

Los servicios públicos, igualmente, convocan y proponen la participación en toda su gestión, pues se consideran inherentes a la función social del Estado y ellos pueden ser prestados por él, por las comunidades organizadas o por particulares, bajo el control y la vigilancia de las autoridades.

La ley 142 de 1994, modificada por la 689 de 2001 reglamenta los Comités de Desarrollo y Control social de los servicios públicos domiciliarios, los cuales tiene las funciones de fiscalización y representación, a través de los vocales de control, en la juntas directivas de la entidades públicas municipales que prestan dichos servicios públicos. De igual manera, se reglamenta la conformación de las Juntas de Vigilancia para velar por la gestión y prestación de los servicios públicos municipales,

cuando

estos

no

se

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presten

por

medio

de

entidades

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descentralizadas. Todos estos desarrollos están originados en el capítulo 5 constitucional: “De la finalidad social del Estado y de los servicios públicos”.

Capítulo 5. Mecanismos de Participación Política (Parte 1) El artículo 103 de la CN establece los mecanismos de participación política a que tiene derecho todo ciudadano, en los términos que contemple la ley. Corresponde al título IV, De la Participación Democrática y de los Partidos Políticos, Capítulo I, establece que: “Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato”.

Adicionalmente, se aspira a que estos derechos sean extensivos a las organizaciones

profesionales,

cívicas,

sindicales,

comunitarias,

juveniles,

benéficas o de utilidad común no gubernamentales, con apoyo del Estado, sin menoscabo de su autonomía y puedan promover la participación, el control y la vigilancia de la gestión pública.

Lección 21. El voto popular

Como derecho y deber el voto es una condición de los ciudadanos, que debe ejercerse de manera secreta, bajo las condiciones que establezca la autoridad electoral, el Consejo Nacional Electoral. Como un producto del derecho al voto se establecen los Sistemas Electorales, aquellos medios a través de los cuales la voluntad de los ciudadanos se transforma en órganos de gobierno o de representación política. El sistema electoral recibe votos y arroja órganos de gobierno y/o representación legítimos (Valdés, 1995, p. 9).

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La generalización del sufragio le da el carácter funcional a la democracia representativa, el más popular y menos imperfecto de las instituciones para determinar o conformar los gobiernos. Entre sufragio y voto siempre han existido dificultades para delimitar sus significados. EA este tenor, Alirio Gómez, (1993), manifiesta que el voto es una determinación de voluntad que comprende otros aspectos que el sufragio político; constituye una forma de expresión de voluntad con relación al sufragio político, y por consiguiente, en la elección y participación en el gobierno (p.251).

Rousseau, sostenía que la voluntad general es indestructible, que se refiere a la común conservación y al bienestar general. La voluntad general otorga ciudadanía y libertad y en consecuencia se debe reglamentar la manera de contar los votos y de comparar las opiniones, reflejando el estado actual de las costumbres y de la salud de cuerpo político (p. 148).

La naturaleza del sufragio es entendida según el momento histórico vinculado a él. Jorge Xifra Heras, citado por Gómez, establece las siguientes teorías: 1) la doctrina clásica grecorromana que tendía al sufragio como un atributo de los ciudadanos para la participación activa en las funciones públicas; 2) La doctrina medieval que lo consideraba como un privilegio personal de clase; 3) la doctrina iusnaturalista que lo entiende como un derecho natural y abstracto del individuo; 4) la doctrina de la soberanía nacional que define al sufragio como un derecho emergente de la ciudadanía, dado que la nación entera, en su conjunto, queda representada por los elegidos, 5) la doctrina del positivismo jurídico, por el cual el sufragio es un derecho individual cuyo contenido dinámico se traduce en el reconocimiento por parte del Estado de la calidad del elector; 6) la doctrina de la contraprestación que considera al sufragio la contrapartida de los derechos públicos;

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7) La teoría funcionalista que lo considera como un derecho de carácter funcional y que presenta las variantes: a) que el sufragio es una función pública no estatal y b) la que lo define como una función pública estatal, según m. Hauriou y otro.(p.252).

Los procesos electorales colombianos son reconocidos como los de mayor estabilidad y continuidad en el contexto latinoamericano, a diferencia de otros que han sufrido interrupciones, especialmente por los regímenes militares que han alterados los ejercicios democráticos establecidos. A pesar de ello, distan de ser los más representativos y legítimos de la región. Por el contrario, son fuente de gran inestabilidad, ineficiencia y controversia.

Lección 22. El Plebiscito Si los griegos fueron los primeros en practicar la democracia directa, los romanos fueron los que le dieron usos más amplios. A partir del siglo IV antes de Cristo, las autoridades romanas recurrieron al plebiscitum para legitimar sus decisiones ante la asamblea de los plebeyos. Luego, la práctica del plebiscito fue utilizada para definir problemas de soberanía.

En 1420, los ciudadanos de Ginebra rechazaron, en asamblea, la anexión de la ciudad al condado del mismo nombre, el cual acababa de ser comprado por el duque de Saboya. En 1552, Francia recurrió al mismo procedimiento para legitimar su anexión de la ciudad de Metz.

Originariamente, plebiscitus, refería a la ley establecida por la plebe de Roma reunida por tribus (Larouse, p.814). Se refiere, actualmente, a la pregunta de carácter político o de interés general realizada por el gobernante a los gobernados

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cuya decisión puede o no tener fuerza vinculante u obligatoria para el gobernante (Sánchez, 1993, p.319).

Para el caso colombiano, las disposiciones emanadas del artículo 104 de la CN, consideran que el presidente de la república, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional. Lo taxativo de este precepto, es que la decisión adoptada por el pueblo será de carácter obligatorio. Según la historia de la Asamblea constituyente, el proyecto presentado por el gobierno no le otorgaba esa fuerza vinculante, pero los delegatarios consideraron la obligatoriedad como su especial característica.

Los interesados en aclarar diferencias entre el referendo y el plebiscito, argumentan dos atributos importantes: el origen y las pretensiones,

como lo

afirma el citado Velasco, (2009). Afirma que el origen del plebiscito se ubica en el imperio Romano, mientras que el referendo en la Suiza del siglo XVI. Las pretensiones, igualmente, son divergentes, así por ejemplo, el plebiscito pretende crear leyes por los convocados, mientras que la evolución del referendo lo lleve a que adopte un carácter confirmativo o repelente, es decir, aprueba o rechaza leyes o decisiones, de ninguna manera las establece o crea.

Lección 23. El Referendo El referendo es una institución política que posibilita al ciudadano incidir en las decisiones públicas que le afectan. Tiene una gran tradición en el ejercicio de la acción pública y sus orígenes se vinculan al siglo XVI cuando los cantones helvéticos usaron esta figura para dirimir sus inquietudes políticas. Es una palabra latina que significa lo que debe referirse, también hace alusión al voto directo de los ciudadanos de un país para ratificar una leyes o constitución, según el

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diccionario de la lengua española. Es sinónimo de refrendar, o sea que el pueblo diga sí a una decisión tomada o que el pueblo diga sí para que la decisión se tome.

Dice Velasco, (2009) y citando a Omeba, (1987 p. 191) que el término referéndum proviene del siglo XVI, en una clara reminiscencia de los comienzos federales del gobierno de dos de los cantones actuales de la Confederación Suiza: el Graubunden y el Valais, que en esa época no formaban parte de la Confederación, sino que eran meramente distritos aliados. Estos distritos, continúa, en su interior constituían federaciones de municipios muy poco unidas. Posteriormente, el concepto de referéndum fue modificado por los ideólogos de la Revolución Francesa, quienes crearon su propia versión de esta institución democrática, la cual consistió en que el pueblo debía votar para aceptar o rechazar toda Constitución que se quisiera promulgar. Así fue como la Convención de la Asamblea Nacional Francesa aprobó la Constitución de 1793. Desde entonces se ha aplicado el referéndum en Francia varias veces.

Como se anticipaba, Suiza se adoptó este modelo, inaugurándose con la aprobación de la Constitución Suiza del 20 de mayo de 1802 a través el voto de todos los ciudadanos mayores de veinte años. No obstante, el referéndum llegó antes a la Unión Americana, cuando en 1778 fueron aprobadas por el voto popular las constituciones de los estados de Massachussetts, New Hampshire, Connecticut y Rhode Island, adelantándose inclusive a los franceses. Desde entonces, el referéndum se extendió a numerosos países de América, Europa y Oceanía, y entre los que se considera que ha tenido mayor trascendencia y buenos resultados en su uso y aplicación se cuenta a los Estados Unidos de América, Canadá, Italia, Francia, Dinamarca, Irlanda, Suiza, España, Australia y Nueva Zelanda.

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El Referendo, por tanto, es la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de norma jurídica o derogue o no una norma ya vigente. Las instancias pueden ser distintas y pueden abarcar lo nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local.

Existen distintas clases de referendo, entre los cuales está el derogatorio, mediante el cual se somete un acto legislativo, una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución local en alguna de sus partes o en su integridad, a la consideración de los ciudadanos para que estos decidan si lo derogan o no. A su vez, con el Referendo aprobatorio, se somete un proyecto de acto legislativo, una ley, una ordenanza, acuerdo o resolución local, iniciativa popular que no haya sido adoptado por la corporación pública correspondiente, a la consideración de los ciudadanos para que estos decidan si lo aprueban o lo rechazan, total o parcialmente.

Por ello, un referendo puede ser derogatorio, cuando ocurre el sometimiento de un acto legislativo, de una ley de una ordenanza de un acuerdo o de una resolución local en alguna de sus parte o en integridad, a consideración del pueblo para que éste decida si lo deroga o no. El referendo aprobatorio es el sometimiento de un proyecto de acto legislativo, de una ley, de una ordenanza, de acuerdo o de una resolución local, de iniciativa popular que no haya sido adoptada por la corporación pública correspondiente, a consideración del pueblo para que éste decida si lo aprueba o lo rechaza, total o parcialmente, como es establecido en los artículos 4 y 5 de la ley 134.

El uso del referendo en América Latina ha tomado cierto auge en los últimos tiempos, siendo convocado para la decisión de distintos temas.

Aunque está íntimamente vinculado con la democracia la historia da cuenta que gobiernos autoritarios han utilizado esta figura buscando legitimidad y apoyo

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popular. Así por ejemplo, en Chile durante el régimen militar se convoco un referendo en 1988 para decidir si Augusto Pinochet seguiría en el poder hasta 1997, en donde el SÍ obtuvo un poco más del 44% y el NO un 59%, sobre un potencial de siete millones y medio de votantes. Venezuela el 15 de agosto de 2004 convocó un referendo en donde un 40% se manifestó a favor de la revocatoria del mandato de Hugo Chávez F., tras una Asamblea Constitucional convocada para trabajar en una nuevo texto constitucional y tras dos intentos fallidos Bolivia, aprobó una nuevo articulado el 25 de Enero del presente año. Con otras motivaciones, Brasil convocó uno para decir Sí o No a la prohibición de la venta de armas, ganando el no y Perú para aprobar o rechazar un proyecto de Ley que establecía la devolución de los aportes de un impuesto a un Fondo de Vivienda.

Lección 24. La Consulta Popular El artículo105 constitucional de la actual Constitución propone que previo al cumplimiento de los requisitos legales y de la organización territorial, los Gobernadores y Alcaldes, según el caso, podrán realizar consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio. Al no ser vinculante, la consulta popular es ponderada más por su valor político que por su valor jurídico, pues se puede suponer que un gobernante no puede desconocer la opinión y voluntad de sus gobernados, fuente de soberanía.

En el caso colombiano, las consultas populares son una institución mediante la cual, una pregunta general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal o local, es sometida por el presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que este se pronuncie formalmente al respecto. En todos los casos, establece el artículo 8 de la ley 134, la decisión del pueblo es obligatoria.

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Para la convocatoria de una consulta popular, el título V de la mencionada Ley establece las condiciones para su implementación. Así por ejemplo, para una consulta nacional, deberá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto del Senado, consultar una decisión de trascendencia nacional, exceptuando los temas que implicaran la modificación a la Constitución Política.

Para las de nivel departamental, distrital, municipal y local, los gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales.

Las autoridades locales, en cada caso solicitarán a la Asamblea, al concejo o a la junta administradora local, un concepto sobre la conveniencia de la consulta en su respectivo nivel. De tener un concepto negativo, el gobernador o el Alcalde no podrán convocarla. De otra parte, el texto de las preguntas debe ser claro en su redacción, de tal manera que pueda contestarse con un SÍ o un NO.

Los plazos establecidos para la realización de la consulta son de cuatro meses si es de carácter nacional y de dos si involucra a las entidades territoriales. Si la mitad más uno, siempre que haya participado no menos de la tercera parte, adopta el voto afirmativo, se entenderá que ha habido una decisión obligatoria, en cuyo caso el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva. Si ello implica una ley deberá ser expedida en la misma legislatura o máximo en una adicional o sesiones en caso de las territoriales, caso contrario deberá ser implementada mediante decreto por el respectivo servidor público, con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local.

La ley también considera el procedimiento respectivo para la suspensión de la consulta.

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Lección 25. El Cabildo Abierto El Cabildo abierto, es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad, estipulado de conformidad al artículo noveno de la ley 134.

Podrán solicitarlo un número no inferior al cinco por mil del censo electoral del municipio, distrito, localidad, comuna o corregimiento, según el caso, presentando ante la corporación respectiva, la solicitud razonada que se discutirá en el cabildo, con una antelación de 15 días al inicio del periodo de las sesiones. Los temas que podrán tratarse se refieren a cualquier asunto de interés para la comunidad como también podrán plantearse proyectos de ordenanza, acuerdo, o cualquier acto administrativo, según el orden en que fueron presentados ante la respectiva secretaría. Como se trata de una reunión abierta, a los cabildos pueden asistir todas aquellas personas que tiene interés en asunto. Los interesados estarán representados por el vocero, y podrán intervenir las personas que se inscriban ante la secretaría con tres dáis de antelación.

En los cabildos cabe la posibilidad de citar a funcionarios municipales o distritales con cinco días de antelación para que respondan, oral o de manera escrita, sobre hechos relacionados con el tema del cabildo. La desatención será causal de mala conducta.

Una vez, terminada la sesión, dentro de la semana siguiente, en audiencia pública con presencia de los voceros, el presidente de la respectiva corporación dará respuesta escrita y razonada a los planteamientos y solicitudes ciudadanas.

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Si se afecta el erario público, la respuesta señalará la prioridad correspondiente en los planes y presupuestos afectados.

El Cabildo Abierto, en todo caso, constituye un encuentro entre la comunidad y sus autoridades para plantear inquietudes que los afecta directamente y que requieren de su pronta atención. Como institución, representa un escenario de democracia directa que propone una democracia deliberativa y renueva la responsabilidad de los gobiernos democráticos, por ello, las autoridades debe tener oportunidad en su consideración y respeto por su desarrollo.

Capítulo 6. Mecanismos de Participación (Parte II) Lección 26. La Iniciativa Popular La Iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, es un derecho político que ejerce un grupo de ciudadanos, al presentar un proyecto de acto legislativo y de ley ante el Congreso de la República, de Ordenanza ante las Asambleas Departamentales, de Acuerdo ante los Concejos Municipales o Distritales y de Resolución ante las Juntas Administradoras Locales y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales. De acuerdo con las leyes que las reglamentan, estos proyectos se presentan para que sean Debatido s y posteriormente aprobados, modificados o negados por la corporación pública correspondiente.

Tales iniciativas abren las puertas a que la ciudadanía utilizando los canales institucionales establecidos, tengan la posibilidad de expresar su pensar normativo sobre asuntos particulares ante las corporaciones de distinto nivel gubernamental. Estas deberán ser debatidas y posteriormente aprobadas, modificadas o negadas por quienes tienen la competencia para ello. El título II de la ley 134 establece el

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procedimiento para la inscripción de la iniciativa, en donde se establece la calidad de promotores y voceros, los procedimientos de inscripción por la Registraduría del Estado Civil de las firmas de los promotores y su el procedimiento de estudio. La presentación de una iniciativa no inhibe a quienes tienen la competencia para presentar una en el mismo sentido.

Lección 27. La Revocatoria del Mandato La ley 131 de Mayo de 1994 reglamenta el voto programático, en desarrollo del Artículo 259 de la C.N. que estipula que para quienes elijan alcaldes y gobernadores imponen por mandato al elegido el programa que inscribió como candidato. El incumplimiento del programa de gobierno posibilita la revocatoria del mandato, un mecanismo de participación popular, instaurado como un control ciudadano sobre la gestión gubernamental, que una vez cumplidos los términos y procedimientos opera de manera inmediata y permite unas nuevas elecciones municipales o departamentales. Es un derecho político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido aun gobernador o a un alcalde.

Constituye un reforzamiento al derecho que los ciudadanos poseen en la conformación del poder político, en su ejercicio y control, según reza el Artículo 40 constitucional. Es un mecanismo que en la forma pudiera constituirse en un límite a la discrecionalidad de los gobernantes, un freno a la demagogia y una procura al buen gobierno, propósitos que encajan en la aspiración por la adopción de un régimen democrático, plural y participativo.

El procedimiento para llevar a cabo la revocatoria del mandato de Alcaldes y Gobernadores establece que la Registraduría Nacional cumple un papel fundamental en la convocatoria y el escrutinio del acto de revocación, el cual

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opera cuando la mitad más uno de los participantes se pronuncie en su favor y cuando se observe un 55% de participación de la votación valida registrada el día en que se eligió al respectivo mandatario.

Lección 28. Las Veedurías Ciudadanas Las veedurías ciudadanas gozan de alguna tradición en el ordenamiento jurídico nacional. Así por ejemplo el decreto 1512 de julio de 1989, el gobierno nacional creó la figura de las veedurías populares en el marco del Plan Nacional de Rehabilitación. Eran, entonces consideradas, mecanismos permanentes para ejercer el control social sobre todos y cada uno de los programas que se desarrollaban dentro del plan.

De manera general, las veedurías son formas institucionalizadas a través de las cuales los ciudadanos pueden ejercer su derecho a la participación en la fiscalización de la gestión pública, en los distintos niveles de la administración. A través de ellas, el ciudadano participa, vigila y fiscaliza también los planes, programas, proyectos y acciones emprendidas por los entes gubernamentales, la actuación de los funcionarios públicos y el empleo de los recursos. Por ello las veedurías están preocupadas por el manejo de los recursos públicos empleados en los planes, programas y proyectos de la administración, el desempeño de los funcionarios públicos en la gestión de los servicios de la administración o bien el logro de objetivos propuestos por la Administración, en términos de eficiencia, eficacia y celeridad.

La ley 850 de noviembre 18 de 2003, es la norma que desarrolla el reglamento para las veedurías ciudadanas, considerándolas como mecanismos democráticos de representación que le permiten a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, así como

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de las entidades públicas o privadas de carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público.

De manera amplia se considera que todos los ciudadanos en forma plural o a través

de

profesionales,

organizaciones juveniles,

civiles

sindicales,

como: benéficas

organizaciones o

de

utilidad

comunitarias, común,

no

gubernamentales, sin ánimo de lucro y constituidas con arreglo a la ley podrán constituir veedurías ciudadanas. Para ello, al elección de veedores será un mecanismo democrático, respaldado por un documento o acta de constitución, expresando el objeto de la vigilancia, nivel territorial, duración y lugar de residencia. La inscripción se efectuará ante las personerías municipales o distritales o ante las cámaras de comercio. Las comunidades indígenas lo harán ante sus autoridades propias.

Las veedurías ejercen vigilancia preventiva y posterior del proceso de gestión haciendo recomendaciones escritas y oportunas ante las entidades que ejecutan el programa, proyecto o contrato y ante los organismos de control del Estado para mejorar la eficiencia y la actuación de los funcionarios públicos.

Los principios rectores de las veedurías son la democratización, la autonomía, la transparencia, la igualdad, la responsabilidad, eficacia, la objetividad y la legalidad. Para lograr de manera ágil y oportuna sus objetivos y el cumplimiento de sus funciones, las veedurías podrán elevar ante las autoridades competentes derechos de petición y ejercer ante los jueces de la república todas las acciones que siendo pertinentes consagran la constitución y la ley. De igual manera, el artículo 16 de la mencionada ley, establece que podrán participar en audiencia públicas, denunciar ante las autoridades competentes las actuaciones, omisiones y hechos de los servidores y de los particulares, solicitar controles excepcionales a la Contraloría.

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Las veedurías ciudadanas refuerzan la idea del control social a la gestión pública, como una nueva consciencia de la ciudadanía. El control social es entendido, según Velázquez (2005) como una modalidad de participación ciudadana que permite a las personas individualmente consideradas y a las organizaciones de la sociedad civil a influir en los asuntos del Estado, con el propósito de incrementar la responsabilidad integridad en el manejo de gestión pública y de sustraerlo de la apropiación privada.

Lección 29. Otros mecanismos de participación Existen otros mecanismos que refuerzan la participación y el control social en nuestro país. Así, por ejemplo, las Audiencia Públicas constituyen aquel mecanismo que permite una doble función. De una parte, tramitar quejas de la comunidad sobre el uso de los recursos públicos, y de otra, a las entidades estatales rendir cuentas a la ciudadanía sobre su gestión.

La ley 489 de 1998, sobre la organización y funcionamiento de entidades del orden nacional, establece algunos parámetros para que usted como ciudadano exprese su opinión frente a la ejecución de los recursos públicos. Allí se establece que las audiencias públicas pueden ser una realidad cuando la administración lo considere conveniente y oportuno, para discutir aspectos relacionados con la formulación, ejecución o evaluación de políticas y programas a cargo de la entidad, y en especial cuando esté de por medio la afectación de derechos o intereses colectivos. De otra parte, cuando las comunidades y las organizaciones lo soliciten, sin que la solicitud o las conclusiones de las audiencias tengan carácter vinculante para la administración. La ley en mención considera que las audiencias públicas son una posibilidad para la democratización de la administración y la función pública, por ello la administración debe procurar todo

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apoyo para que la ciudadanía ejerza los mecanismos de participación y vigilancia, en todo su requerimiento

La Rendición de Cuentas La rendición de cuentas es un espacio de interlocución entre los servidores públicos y la ciudadanía. Tiene como finalidad generar transparencia, condiciones de confianza entre gobernantes y ciudadanos y garantizar el ejercicio del control social a la administración, sirviendo además de insumo para ajustar proyectos y planes de acción para su realización. Sirve la rendición de cuentas para fortalecer el sentido de lo público; Recuperar la legitimidad para las Instituciones del Estado.

Facilitar el ejercicio del control social a la gestión pública; Contribuir al desarrollo de los principios constitucionales de transparencia, responsabilidad, eficacia, eficiencia e imparcialidad y participación ciudadana en el manejo de los recursos públicos; Constituir la estrategia en un espacio de interlocución directa entre los servidores públicos y la ciudadanía, trascendiendo el esquema de que esta es sólo una receptora pasiva de informes de gestión; Servir como insumo para ajustar proyectos y planes de acción de manera que responda a las necesidades y demandas de la comunidad.

La rendición de cuentas, a menudo tiende a convertirse en un acto publicitario donde se intenta magnificar lo gestionado como también pretendiendo convencer a todos que las cosas marchan bien y sin ninguna novedad. Algunos servidores no creen en su utilidad ni hacen uso adecuado de sus principios, por ello se distancian, desconocen y soslayan la participación de la ciudadanía en los asuntos de la gestión del desarrollo. Fácilmente, en consecuencia, caen en errores irreparables que afectan los recursos públicos y minan su reputación.

Existen otros mecanismos como la Acción de Cumplimiento y la Acción de Tutela, que usted como ciudadano puede interponer cuando considere vulnerados

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sus derechos. La Acción de Cumplimiento está reglamentada en la Ley 393 de 1997, por medio de la cual se desarrolla el artículo 87 constitucional que establece que toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo. De otra parte la Acción de Tutela en el Decreto 2591 de 1991, se ha convertido en un mecanismo expedito para la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

Lección 30. La Participación en el ámbito local Puede afirmarse con total tranquilidad que la participación en Colombia está diseñada para que sea un ejercicio de carácter municipal, como lo privilegian la mayoría desarrollos legales. Las primerias iniciativas en el desarrollo de dichos principios constitucionales fueron recogidas en las leyes 131 y 134 de 1994, que buscaban sentar las bases sobre el ejercicio ciudadano y establecer unas nuevas relaciones políticas con sus autoridades. Fueron desarrolladas con una mirada municipal y para un espacio local de preferencia o bien establecidas para dar solidez a las políticas de descentralización político-administrativas emprendidas unos años atrás del cambio constitucional del 91. Otras miradas aducen la necesidad de fortalecer la democracia en el contexto de la búsqueda de la paz y la reconciliación entre los colombianos (Ceballos y Martin,1996).

En un Estado que dice ser descentralizado, la esfera local tiene una especial importancia y las disposiciones legales desarrolladas así lo indican. El poder local o municipal como se denomina comúnmente, goza de unos interesantes dispositivos para el ejercicio ciudadano. Las autoridades municipales ocupan un lugar destacado en el ámbito público, considerándoseles como verdaderos responsables y gerentes del desarrollo local.

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Es

innegable,

la

descentralización

ha

transformado

la

institucionalidad

gubernamental y el sector público presenta, hoy por hoy, una nueva forma pero también una nueva actitud frente a su papel y a sus responsabilidades. Indudablemente, las relaciones gobierno-sociedad han sido transformadas y si bien es cierto que todavía no se han totalmente equiparado, son cada día más iguales y cercanas. De otra parte, el municipio ha recuperado para si un lugar cada día más relevante en la esfera política, convirtiéndose, en ciertos casos, en el abanderado de las iniciativas y alternativas del desarrollo social y económico. Muchas cosas del bienestar social se vienen resolviendo en el ámbito local y desde allí se vienen gestando interesantes soluciones al problema de vivir en sociedad. La creatividad municipal ha sido desafiada y ésta ha respondido de manera adecuada.

Son muchas y variadas las competencias municipales y todas ellas consideran la participación como un componente esencial para su desarrollo. Así por ejemplo, la planeación local es una actividad que, según la ley 152 de 1994, está cimentada en la participación de la sociedad civil e integra los Consejos Territoriales de Planeación para, fundamentalmente, evaluar, conceptuar, y recomendar sobre los planes de desarrollo de las entidades municipales. De otra parte, Los Consejos Municipales de Desarrollo Rural son una posibilidad real para concertar programas y proyectos de desarrollo rural que estimulen la producción en el campo y generen bienestar para sus habitantes. Los consejos Consultivos para el Ordenamiento Territorial, igualmente, constituyen un escenario de convergencia ciudadana para ejercer vigilancia y para tratar temas sobre temas de ordenamiento territorial.

Otros espacios son los Comités de Integración y desarrollo de la Comunidad, Los Consejos Municipales de Política Social y las Juntas Administradoras Locales. Los Copacos, Comités de Participación Comunitaria en Salud, Los Consejos Locales de Cultura y de Juventud, Para la Prevención y Atención de Desastres, etc.

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Constituyen la oferta institucional para el ejercicio de la participación y el control social.

La organización social para la vida y ejercicio municipal ha sido tradicional y se observan esquemas tradicionales, como las Juntas de acción comunal, una iniciativa estatal de la administración del presidente Alberto Lleras, cuya función primordial estaba relacionada con la resolución de problemas críticos relacionados con la pobreza y los conflictos de las comunidades. Las JAC, siguen siendo hoy la forma más reconocida de organización social y la que mayor interacción conserva con sus autoridades en el ámbito local, se le reconoce el doble carácter de asociación comunitaria e institucional, la estabilidad y el arraigo social, así como alguna cooptación partidista.

A pesar de la densa posibilidad que otorga la constitución y las leyes para el ejercicio ciudadano, los mecanismos, instancias y modalidades de participación vienen siendo utilizados de manera muy precaria. Los datos disponibles para comienzos del año 2001 indican que hasta ese momento se habían llevado a cabo 35 consultas populares y 53 referendos en todo el país3. En criterio de la Defensoría del Pueblo, el principal problema que se ha presentado para su utilización es el de los múltiples requisitos que se han establecido para su ejercicio4.

3

DNP-PNUD-ACCI-GTZ-FONADE, Evaluación de la descentralización...Op.Cit. Pág. 287. 4 Defensoría del Pueblo. Octavo Informe del Defensor del Pueblo al Congreso de Colombia. Bogotá, enero- diciembre de 2000. Pág. 279

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Lectura Complementaria Grupo de Trabajo sobre el Post Conflicto Fundación Ideas para la Paz – Universidad de los Andes*

El

grupo

está

compuesto

por

Álvaro

Camacho

(Centro

de

Estudios

Socioculturales –CESO–), Enrique Chaux (Centro de Investigación y Formación en Educación –CIFE– y Departamento de Psicología), Arturo García (Fundación Ideas para la Paz), Manuel Iturralde (Centro de Investigaciones Sociojurídicas – CIJUS–), Angelika Rettberg (Departamento de Ciencia Política),

Roberto Steiner y Fabio Sánchez (Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico –CEDE–), Alejandro Sanz de Santamaría (Facultad de Administración de Empresas) y Laura Wills (Fundación Ideas para la Paz). El grupo ha contado con la asistencia de Adriana Mera y Natalia Vesga.

Documento preparado por Natalia Vesga

BASES LOCALES PARA LA PAZ La resolución de conflictos violentos es estudiada, en la mayoría de casos, como un ejercicio esencialmente dirigido por el Estado. Poca consideración ha recibido la sociedad civil en términos de su capacidad de generar dinámicas de solución por su propia cuenta, en especial, en aquellos casos donde las iniciativas surgen desde lo local. Esas iniciativas locales son importantes porque, aun en un contexto de guerra, pueden generar herramientas para anticipar la solución de algunos retos del post-conflicto, como el tratamiento de los desplazados y los problemas en la tenencia de tierra. Además, contribuyen a la apertura de espacios

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democráticos en medio de la polarización del conflicto y son promotoras de desarrollo en su región.

A continuación se revisarán algunas experiencias colombianas conocidas como Comunidades de Paz que, a pesar de ser pocas, aisladas y enfrentar problemas, se constituyen como formas de construir paz y promover el desarrollo desde lo local. Las Comunidades de Paz en Colombia representan iniciativas ciudadanas que han surgido en medio del conflicto armado como una solución para mantener a la población alejada de él, evitar sus consecuencias y buscar la paz y el desarrollo en la región. Sus raíces se encuentran en las propias localidades y, en algunos casos, están constituidas por comunidades de desplazados.

El papel de la Iglesia ha sido fundamental en la creación y consolidación de estas iniciativas. Las comunidades religiosas se han constituido en gestoras de paz en el plano local, participando activamente, junto a los líderes comunitarios, en la organización y desempeño de estas iniciativas. En el Urabá Antioqueño, por ejemplo, debido a las constantes incursiones armadas en la región, las comunidades de desplazados, junto con la Diócesis de Apartadó, decidieron declararse como Comunidad de Paz de San Francisco de Asís en 1997. Dos años después, la Conferencia Episcopal Colombiana y el Obispo de Apartadó expidieron un comunicado en el que exigían el respeto de los actores armados al proceso de organización de las Comunidades de Paz y abogaban por la liberación de 7 líderes de paz secuestrados por las Autodefensas.

Después de esta intermediación de la Iglesia, las Autodefensas prometieron respetarlas, según lo manifestado en un comunicado dirigido a la Conferencia Episcopal.

Las Comunidades de Paz han tenido un impacto positivo en lo que se refiere al tratamiento de los desplazados, ya que han logrado garantizar un retorno

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anticipado y seguro de esta población a sus respectivos asentamientos. Así, la Comunidad de San Francisco de Asís, en el Urabá, logró establecer acuerdos con los distintos grupos armados que permitieron el retorno gradual de algunas comunidades desplazadas, cerca de 4200 personas, a sus asentamientos, respetando las características culturales de cada una de ellas: las afrocolombianas en zonas pesqueras y las mestizas en terrenos aptos para la agricultura.

La Diócesis de Apartadó, por su parte, también apoyó a las comunidades desplazadas del Urabá en su retorno seguro y, junto con la Iglesia Claretiana, logró, por primera vez, la titulación de ochocientas mil hectáreas, siete títulos de propiedad colectiva, para las distintas comunidades afrocolombianas de dicha región4. Además, las iniciativas locales de paz, en Colombia, han contribuido a la apertura de espacios democráticos que posibilitan el debate y la discusión pública de los objetivos y las estrategias para un desarrollo y una paz sostenibles en la región. Un factor compartido por la mayoría de Comunidades de Paz es el ejercicio e impulso de la democracia participativa, aun en contextos donde la polarización del conflicto y la intervención activa de los alzados en armas desvirtúa la labor de la administración pública.

En el Magdalena Medio, por ejemplo, se ha promovido la participación ciudadana y el empoderamiento de la sociedad en la toma de decisiones sobre asuntos de la región, como el plan de desarrollo a seguir. Esto se ha logrado a través de las asociaciones familiares y comunitarias, los Consejos Municipales de Desarrollo Rural y los Consejos Territoriales de Planeación. Otro ejemplo se encuentra en Santander, donde, ante el secuestro de su alcalde por parte del ELN para enjuiciarlo por motivos de corrupción, la Comunidad de Mogotes ejerció presión contra este grupo en busca de su liberación. Este activismo tenía como objetivo el reclamo del derecho legítimo de la ciudadanía a investigar y establecer los cargos respectivos. Posteriormente, la Comunidad declaró abierta una Asamblea Municipal Constituyente, en concordancia con los lineamientos de la Constitución

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Nacional, y convocó nuevamente a elecciones, llevando al nombramiento de un nuevo alcalde.

La existencia y misión de las Comunidades de Paz en Colombia ha atraído la atención de organismos multilaterales, ONG nacionales e internacionales y del mismo Gobierno, que se ha traducido en asistencia humanitaria, prevención de desplazamientos forzados e inversión en educación, salud e infraestructura. Un ejemplo de esto es San José de Apartadó, donde la Red de Solidaridad Social – programa institucional de la Presidencia de la República de Colombia– se ha hecho cargo de la provisión de alumbrado, del mejoramiento de las vías de acceso y del fomento de proyectos productivos de la región.

Esto sugiere que las Comunidades de Paz no sólo han funcionado como promotoras de paz y democracia, sino de desarrollo en su región. El Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (PDPMM) representa un buen ejemplo de lo anterior. Esta iniciativa comunitaria, ha logrado resolver problemas claves como el de financiamiento6, a través de la promoción de alianzas estratégicas con distintas entidades, que le ha permitido el acceso a los recursos públicos y privados, nacionales e internacionales, necesarios para implementar su programa de desarrollo productivo.

Sin embargo, a pesar de estos logros, los alcances de las Comunidades han sido limitados en lo que se refiere a la paz. A pesar de los esfuerzos dirigidos en este sentido, debido a la vulnerabilidad de las poblaciones locales, estas no siempre han sido respetadas y sus objetivos de desvincularse del conflicto y traer la paz a la región han sido frustrados.

Según el reporte emitido en enero del 2002 por Amnistía Internacional, en Colombia los esfuerzos de las Comunidades de Paz por desvincularse del conflicto son vistos con sospecha por los distintos grupos armados, por lo que sus

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miembros, son constantemente amenazados, atacados y asesinados por aquellos8. Un ejemplo de esto es el asesinato del dirigente campesino, y coordinador del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, Eduardo Estrada, en San Pablo (Sur de Bolívar) en julio del 20019. A pesar de que el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio fue creado en 1995, no ha logrado hasta la fecha disminuir la intensidad del conflicto armado en esta región10. En el 2001 se han perpetrado masacres y desapariciones forzadas de campesinos y de miembros de las organizaciones promotoras de paz. En julio, por ejemplo, la Masacre de Cañaveral, municipio de Remedios, Antioquia, dejó un saldo de 18 campesinos muertos; y, en noviembre, la Masacre de Nueva Venecia, Magdalena, dejó un saldo de 39 muertos.

Reflexiones La poca atención académica que reciben las iniciativas locales de paz puede ser explicada, en parte, por sus alcances limitados en términos de paz. Sin embargo, a pesar de la incapacidad de desvincular a su población del conflicto y consolidar un espacio de paz en su región, las Comunidades de Paz han tenido algunos logros: ♦ En medio de una alta polarización del conflicto, han permitido la apertura de espacios democráticos que posibilitan el debate y la discusión pública de los objetivos y las estrategias tanto para consolidar una paz sostenible, como para generar desarrollo en la región. Esto último ha conducido a que las Comunidades de Paz generen colateralmente planes de desarrollo que han atraído la atención de ONG y organismos internacionales interesados en asistir, monitorear y financiar dichos programas como se ve en el caso del Magdalena Medio. ♦ Como se evidenció en el caso de la Comunidad de Mogotes (Santander), estas iniciativas se han consolidado como formas de empoderamiento social.

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Gracias a su labor, las poblaciones han logrado resolver los asuntos locales de manera pacífica y democrática, desligándolos del conflicto. ♦ Han permitido adelantar actividades que le dan solución a algunos retos del post- conflicto como el retorno de los desplazados, los problemas de tenencia de tierra y la reconstrucción de infraestructura. Esto se evidencia en el caso del Urabá, con las Comunidades de San Francisco de Asís y la Diócesis de Apartadó.

En síntesis, las Comunidades de Paz en Colombia son promotoras de desarrollo y democracia en la región; y, a pesar de sus limitaciones, son formas que, a largo plazo, pueden contribuir a la paz desde lo local pues favorecen la resolución pacífica de los conflictos locales y anticipan actividades que encaran los retos del post-conflicto. Sin embargo, es indispensable un “control” de estas iniciativas locales por parte del Estado, pues de otra forma se corre el riesgo de que estas se desarticulen de una política estatal encaminada hacia la búsqueda de la paz a nivel nacional.

BIBLIOGRAFIA Amnesty International On-line. COLOMBIA Return to Hope Forcibly displaced communities

of

Urabá

and

Medio

Atrato

region.

June

06,

2000.

http://www.amnesty.org/ Torres, Belen y Toscano, Ariel. COLOMBIA: Solicitud 17 DE ABRIL. Equipo Internacional.

ANUC

UR

-

COLOMBIA.

16

de

abril

2002

www.nadir.org/nadir/initiativ/agp/free/ colombia/txt/2002/0416Solicitud.htm Vicepresidencia de la República de Colombia. Iniciativas Regionales de Paz en Colombia: Semillas que Abren el Camino de la Paz. Diciembre, 2001 11 Ibidem. Op. Cit. No. 9. Vicepresidencia de la República de Colombia. "Las Comunidades de Paz" en Observatorio de los Derechos Humanos en Colombia, Boletín No.15, Febrero, 2000.

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La Acción Pública y La Participación Modelos de Intervención Unidad 3. La Acción Pública y La Participación

Capítulo 7. Modelos de Gestión y Participación

Introducción Tomar decisiones constituye una de las más importantes y frecuentes actividades a lo largo de la existencia de cualquier individuo.

Cotidianamente debe enfrentarse a grandes o pequeñas, individuales o colectivas, paramétricas o estratégicas en las que pone a prueba su capacidad como también expone sus niveles de bienestar. Los gobiernos, autoridades y políticos, comparten en la toma de decisiones una de sus más desafiantes responsabilidades de la acción política. El éxito o fracaso en ello, determina su futuro en dicha actividad.

Dada su importancia, la acción pública es una de las áreas más estudiadas en los últimos tiempos a fin de comprender las motivaciones, modelos y resultados probables en su emprendimiento. Estudiar la acción pública es uno de los desafíos para la gobernabilidad de las sociedades contemporáneas, nos advierte Cabrero (2005), pues gobernar es conducir la acción colectiva y para ello se requiere la construcción de una acción pública. Pero ¿qué se entiende por acción pública? Para Thoening (1998), la acción pública es “ la construcción y la calificación de los problemas colectivos por una sociedad, problemas que ella puede delegar o no delegar a una o varias agencias gubernamentales, en su totalidad o en parte, así

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como la elaboración de respuestas, contenidos, instrumentos y procesos para su tratamiento”5. Según varios autores esta perspectiva permitirá comprender un mundo policéntrico, de acciones conjuntas y de producción permanente de

acciones

conjuntas y de producción permanente de mecanismos de coordinación, muy alejado de las soluciones gubernamentales jerárquicamente establecidas y burocráticamente implementadas. Se asiste, por tanto, a otras posibilidades de ejercer el poder político, con hondas repercusiones en la interacción de los gobiernos y sus colectividades.

Como se anticipó, tomar decisiones se ha convertido en una de las principales actividades del ser humano. Diariamente, se debe decidir desde los más rutinario y banal hasta lo más intrincado y definitivo para el bienestar de propios como extraños. Las decisiones, efectivamente, pueden afectar la esfera individual como la colectiva, según el ámbito decisional y por ello, constituye uno de los campos de estudios con mayor interés de los académicos. De manera simple puede decirse que la toma de decisiones puede incorporar a unos pocos o a muchos y que en estas modalidades, las sociedades están definiendo los sistemas políticos que les regirán. Para el reconocimiento de cada uno de los modelos se propone revisar: su recorrido histórico hasta sus orígenes, una reflexión sobre los actores que lo conforman y sus roles, las instituciones que lo determinan y los rasgos del sistema político conformado.

Lección 31 Modelo Tradicional La primera variante que se propone para acometer las decisiones gravita en torno al modelo reducido a unos pocos con competencias para tomar las

J.-C. Thoening, “L´usage analitique du concept de regulation” en J. Commaille y B. Jobert (comp), Les metamorphoes de la regulaction politique, LGDJ, Paris, 1998. Citado por Cabrero, (2005), p. 19. 5

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decisiones. Estas minorías selectas (Aron, 198), estipulan que solamente unos pocos tienen las posibilidades de asumir este rol decisor, bien sea por la ostentación del poder, de origen diverso, por la ubicación privilegiada en que se encuentra o por las dotes especiales que posea. Indistintamente, de sus razones, estos personajes, individuales o colectivos, tienen acceso a los centros de decisión.

Elitismo, tecnocracia, decisionismo son algunas denominaciones que a lo largo de la historia del pensamiento político se han adoptado para hacer referencia a los ámbitos restringidos de los procesos decisorios de la vida pública.

Antecedentes

El modelo reducido de toma de decisiones ha recibido distintas denominaciones: elitismo, decisionismo, tecnocracia o burocracia y de manera conjunta o individual han recibido atención central en la teoría política. Puede afirmarse que es uno de los “temas recurrentes”, entendiendo por ello, los temas que han sido propuestos y discutidos por la mayor parte de los escritores políticos, (Bobbio, 1992).

Efectivamente, cuando la política se estudia desde quienes toman las decisiones aparecen una y otra vez los estudios de las elites, las minorías selectas que vienen tomando distintas modalidades a lo largo de la historia del pensamiento político. Aun así, no puede hablarse de una sola modalidad de toma de decisiones reducida y quienes proponen una taxonomía del elitismo, como por ejemplo, Estrada y Puello- Socarrás, en el 2006, proponen una clasificación que da cuenta del paradigma clásico (1887-1942). Del plural-elitismo (1942-1980) y del neo-elitismo, inaugurado según los autores en 1980.

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Las élites se refieren a las personas o al conjunto de personas que ocupan jerárquicamente el lugar más alto en las diversas esferas de la sociedad, en donde el poder se encuentra más concentrado. La diferenciación es uno de los rasgos más importantes en su concepción y es así como para Gaetano Mosca, uno de sus más destacados exponentes, existían dos clases de personas: los que dominan y los dominados. La primera, decía, desempeña todas las funciones políticas, monopoliza el poder y disfruta de las ventajas que este conlleva, mientras que la segunda, la más numerosa, está dirigida y controlada y por la primera. La importancia política de las elites no se puede desdeñar pues determinan buena parte de los comportamientos colectivos y de los destinos perseguidos y como afirman Prewitt y Stone, (1973, p.3)6: “De ahí que la naturaleza de toda sociedad –ya se base en el consenso o sea autoritaria, dinámica o estática, pacifista o totalitaria, legítima o ilegítima- esté determinada por el carácter de su elite que, lo que es más importante, fija y manipula todos sus objetivos”.

Mosca (1858-1941), Vilfredo Pareto, (1848-1941) y Robert Michels, (1876-1936) son los más connotados exponentes del paradigma elitista en sus inicios. El primero advierte que siempre ha ocurrido que una minoría domine a la mayoría, pues siempre ha habido una desigualdad natural entre las personas que hace a unas más aptas para mandar y otras dispuestas a obedecer (Luna e Hidalgo, 2000, p.207).

V. Pareto, en su tratado de sociología, (187 ), propone a su vez que existen tantas élites como actividades realizadas por los seres humanos, conformadas por los mejores en cada una de ellas. La democracia desde esta perspectiva estaba en cuestión y siempre ha sido un referente obligado. Para Michels, en 6

La cita es de Mark Evans, Elitismo, en: Stoker y Marsh, Teoría y Métodos de la Ciencia Política, Madrid, Alianza Universidad, pp. 235-253.

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consecuencia, la democracia tenía pocas posibilidades en las épocas modernas, pues consideraba necesaria la presencia de los líderes para responder a los intereses de las masas.

Las re-elaboraciones de Schumpeter (1942) introdujeron un equilibrio pluralista competitivo para dar salida a esta dificultad teórica. De igual manera se destacan los aportes de Harold D. Lasswell y Abraham Kaplan (1936;1950) cuyos trabajos animaron la discusión sobre los estudios elitistas, proponiendo nuevas consideraciones y nuevas visiones para esta categoría analítica. Posteriormente, Higley y Field, son considerados neo-elitistas y sus propuestas están todavía en curso.

Desde los estudios elitistas es necesario advertir que no hay una sola élite y por el contrario éstas tienen distintas expresiones. Así, por ejemplo, puede referirse a una elite política como también a las élites empresariales, intelectuales, religiosas y militares, principalmente, mismas que estimularán la reflexión sobre su composición,

reclutamiento

y

movilidad,

principales

cuestiones

que

se

regularmente se estudian en el afán de determinar su injerencia en las decisiones sociales. Una de las variantes posibles de las élites lo constituye la tecnocracia, ese poder que poseen los dirigentes –los organizadores, los gerentes, los directores administrativos- quienes poseen una influencia notoria en los políticos y en sus competencias. Aunque no está todavía establecido el papel de los expertos en la vida política, no por ello puede despreciarse los tiempos actuales el papel de la técnica en los procesos colectivos y en la orientación de las políticas públicas.

Lección 32. Actores del Modelo El modelo de toma de decisiones reducido está considerado en un ámbito de las políticas públicas en donde puede entenderse la dinámica que desarrolla la acción

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gubernamental. Es un esquema considerado de manera tradicional, desde este campo disciplinario y da cuenta de un sistema político donde la representatividad es su principal condición.

Analista de políticas públicas, gobiernos y beneficiarios o receptores, son los actores reconocidos en este esquema de elección social. El primer componente se concentra en el analista de las políticas públicas, quien interactúa con los gobiernos mediante el consejo que pueda otorgar para dar un tratamiento a algunos de los problemas de vivir en sociedad. Frente a ello puede tratarse de un programa social, una acción para atender las dificultades económicas o cualquiera otro asunto de las competencias regulares de los gobiernos. Se trata de consejos especializados, pues vienen de un experto que domina el asunto, que ha recibido una educación para atender adecuadamente dichos temas y que, en últimas posee las técnicas y los métodos para sugerir cursos de acción con elevadas probabilidades de éxito.

Figura 1. El Modelo Tradicional

Fuente: elaboración propia

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Los analistas de políticas públicas se reconocen por sus habilidades para tratar información, para inferir resultados y para estimar resultados. Por estas cualidades constituyen un grupo élite que puede incidir en las decisiones que deben emprender las sociedades y sus gobernantes. La relación entre analista y gobierno esta mediada por los asuntos de mercado, principalmente, en donde cada una de las partes propone un intercambio de perspectivas, considerándose, en consecuencia una relación clientelar.

Al gobierno, por otra parte, le compete primordialmente tomar las decisiones para lo cual está facultado. Dicha facultad es muy importante y constituye una de las principales funciones de los entes gubernamentales. Con ellas, se asignan recursos básicamente, que pueden tomar la forma de recursos, estatus, privilegios, etc. Haciendo esto los gobiernos establecen ganadores y perdedores, lo cual hace de las políticas públicas una arena de poder y de conflicto. De poder pues las decisiones afectan los bienes públicos y de conflicto, pues los actores políticos, entran en pugna por tener estas posibilidades de asignación.

Desde este modelo tradicional, el énfasis es ejercido sobre la toma de decisiones, un proceso que puede o no estar soportado en un método, puede perseguir distintos propósitos y que no garantiza la consecución de resultados satisfactorios, toda vez, que no incorpora la visión ni soporte de los beneficiarios. Bajo esta perspectiva, el gobierno es el sujeto de la política mientras los beneficiarios son el objeto de la política. Esta relación unidimensional y vertical le ha merecido grandes críticas al modelo elitista de la toma de decisiones, en tanto el ciudadano y la sociedad en general no hace ningún proceso y permanecen pasivos y con roles limitados.

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Lección 33. Instituciones del modelo tradicional Como se anticipó, el analista de políticas públicas con su buen saber y entender propone cursos de acción para darle salida a los problemas enfrentados. Está orientado por la información e intereses de su cliente a tal punto de afirmarse que sin cliente no hay política. En una relación contractual, el gobierno solicita servicios de asesoría a los expertos y estos a su vez, configuran acciones gubernamentales factibles técnica, económica y políticamente. A su vez, los gobiernos establecen la validez de las propuestas y deciden sobre su conveniencia de llevarlas a cabo.

Seguramente, discutirá en su seno sobre tales atributos y sobre la conveniencia de su implementación. La sociedad cumple un papel pasivo y su injerencia es poca o nula sobre el tema tratado. Su papel se reduce a la obediencia de las decisiones Las instituciones que rigen dicho modelo indican que la toma de decisiones es un dominio reservado para cierto tipo de personas quienes poseen características especiales, bien sea basadas en la ilustración o en la ostentación del poder producto de una competencia electoral o en la nominación de quienes tienen el poder. Los analistas, de otra parte, mantienen una relación estrictamente de intercambio con las autoridades y su consejo no tiene ninguna naturaleza vinculante. Sus roles van desde el científico social independiente y objetivo hasta el analista supeditado a las conveniencias de quien lo contrata. Puede ser, en consecuencia un representante o militante de los intereses de las agencias gubernamentales y actuar en su representación.

De otra parte, la sociedad beneficiaria permanece subordinada a los designios de la autoridad y su papel se reduce a la obediencia o a la conformación de los gobiernos en las justas establecidas para tal fin. Las

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relaciones son

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eminentemente verticales y, en el extremo, verticales y despóticas. La naturaleza del esquema tradicional para la toma de decisiones, determina un sistema político particular y unos roles especiales para los actores que lo conforman.

Lección 34. Características del régimen político Desde la concepción eastoniana el régimen político es una noción compleja en su naturaleza. De una parte, es visto como una serie de propiedades de la comunidad política, especialmente valores que fijan los limites y sirven de guías para la elaboración cotidiana de las políticas. De otra es concebido como un conjunto de relaciones entre los miembros de la comunidad política que conforman normas o reglas de juego (Torres, 2000, p.684). Desde esta perspectiva, la toma de decisiones en su estructura y su dinámica configura y es configurada por el régimen político.

Bajo el enfoque elitista de la toma de decisiones, el régimen político contiene grandes dosis de exclusión y verticalidad del gobierno hacia la sociedad. Esta perspectiva riñe con las nuevas posturas democráticas, en su versión participativa. Efectivamente el análisis se hace primordial o exclusivamente para las altas directivas y para los tomadores de decisiones, manteniendo al ciudadano distante, en una condición pasiva, siendo objeto de la acción gubernamental.

Dentro de este esquema, se afirma, el analista no se dirigía a ningún auditorio fuera de aquella persona o pequeño grupo de personas que, encargadas de tomar las decisiones, hubiesen ordenado el estudio 7 . Este es un esquema netamente jerárquico, con poderes limitados en lo legal y con una amplia discrecionalidad

7

Majone, G. (1997). Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de

políticas. México: Fondo de Cultura Económica, pp. 49.

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para elegir “lo más conveniente” para la sociedad. El gobierno es suerte de déspota benevolente que interpreta y tramita las necesidades sociales y actúa en consecuencia, una especie de líder iluminado, dotado de sabiduría y que sabe interpretar lo socialmente conveniente (Carrillo y Toca, 2008).

Hoy por hoy, individuos y grupos sociales rechazan de alguna manera las relaciones verticales y excluyentes, aspirando a superar las denominaciones, de alguna manera peyorativas, de ciudadano-súbdito o ciudadano-elector, y queriendo recuperar la esencia de la condición ciudadana. Para todos es evidente que ha habido un proceso de resignificación y re-configuración de sus relaciones con las respectivas autoridades electas popularmente. Todos somos conscientes que ser ciudadano va mucho más allá del reconocimiento constitucional de sus derechos estipulados para quienes nacieron en un territorio y sabemos que la ciudadanía tiene que ver, adicionalmente, con prácticas sociales y culturales que dan sentido de pertenencia y caracterizan a quienes poseen una misma lengua, formas similares de organizarse y satisfacer sus necesidades8.

Lección 35. Consecuencias El decisionismo, elitismo o tecnocracia como modelo de toma de decisiones, estrechamente emparentado al modelo legal-burocrático no goza de buena reputación, especialmente en nuestro medio latinoamericano. Se le responsabiliza por configurar un sector público con baja capacidad para cumplir a sus promesas, promover prácticas gubernamentales inoperantes, alejar al ciudadano y a la sociedad civil de los asuntos públicos y sembrar la mala reputación de las estructuras burocráticas. Los ciudadanos 8

especialmente los de los países de

La ciudadanía es abordada desde dos concepciones básicas: Como condición legal, es decir la plena pertenencia a una comunidad política particular y como actividad deseable, según la cual la extensión y calidad de mi propia ciudadanía depende de mi participación en aquella comunidad. Ver Will Kymlicka et al. El retorno del ciudadano. Una revisión de la producción reciente en teoría de la ciudadanía. Montevideo: CLAEH, 1996. pp. 6.

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nuestra región , experimentaron una especie de frustración y desencanto al descubrir que vicios administrativos como la corrupción, la burocracia, el despilfarro, el desgreño administrativo, el clientelismo y la tramitomanía, son financiados con sus recursos y no están dispuestos a seguir siendo objeto de la administración pública9.

A través de los movimientos sociales y de las asociaciones han estado exigiendo que el sector público sea más receptivo y sensible, que reestructure y adapte las agencias de gobierno a la evolución permanente de sus necesidades. Reclaman igualmente, una posición más digna y privilegiada y exhortan a que se les trate como la razón de ser de la acción pública.

Capítulo 8. Modelo participativo Las recientes transformaciones en la condición ciudadana, el papel de los medios de comunicación y las nuevas condiciones políticas, han posibilitado la inserción creciente de vastos sectores de la sociedad que quieren tomar partido en las decisiones de las cuestiones de su colectividad. Se asiste, por tanto, a la configuración de nuevas y distintas relaciones del gobierno y la sociedad, donde el primero ha perdido su centralidad y exclusividad y comparte, con los segundos los recursos y competencias en el dominio público.

El modelo participativo en la acción pública expresa la vieja aspiración de resignificar la dimensión pública, sacándola de la esfera gubernamental, haciéndola más inclusiva y propendiendo por un uso adecuado de los recursos disponibles.

9

En Latinoamérica se identifican tres amenazas fundamentales para la construcción de una buena participación societal: corrupción, clientelismo y nepotismo, los tres referidos al uso de lo público para la consecución de beneficios particulares. World Bank Staff (CB). State-Society Synergy for Accountability: Lessons for the World Bank. Washington, DC, USA: World Bank Publications, 2004. pp. 4

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En este orden de ideas, el modelo participativo proscribe la exclusión y la discrecionalidad tradicional y aboga por una construcción colectiva de los destinos sociales.

Lección 36. Antecedentes Para Giandoménico Majone (1997), el modelo decisionista no da cuenta de las realidades ni procesos políticos que caracterizan el mundo de las políticas públicas. Postula la necesidad de establecer modelos que den cuenta de la naturaleza política de la decisión y de los valores políticos en juego, para no olvidar que las políticas están hechas de palabras.

Figura 2. El Modelo Participativo

Fuente elaboración propia

Sobre esta base considera la estrechez de la propuesta tradicional y propone nuevos elementos donde la percusión, la discusión y la inclusión sean elementos constitutivos de la dinámica de enfrentar la acción colectiva.

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Considerando

nuevos

elementos

y

enfatizando

en

los

procesos

comunicacionales, el autor declara que los analistas de políticas públicas no basan su relación con los gobiernos en los consejos. La función primordial de ellos en esta propuesta consiste en la argumentación, sobre la manera en que las sociedades deben afrontar sus problemas colectivos. La construcción de argumentos, es una de las habilidades de analista, basada en su formación, en las evidencias configuradas con la información disponible y sobre los métodos analíticos utilizados en sus emprendimientos. Permanece le carácter especializado de estos analistas.

Lección 37. Actores Este carácter técnico de los analistas es atenuado cuando dichos argumentos son presentados y defendidos en el debate público, donde el analista incorpora la persuasión como ese recurso propio de la acción política que se despliega para atraer apoyo y para hacer cambiar las posiciones originales de los formadores de argumentos. Para Majone, no hay nada más engañosa que la imagen de los analistas de políticas públicas de inclinación decisionista que desearían proyectar la imagen de personas que resuelven problemas técnicos, no partidistas, y que plantean al gobernante las opciones disponibles y evalúan las consecuencias por medio de modelos matemáticos u otras técnicas objetivas de análisis. Sus capacidades básicas, dice, no son algorítmicas, sino argumentativas: para examinar con espíritu crítico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para conservar muchos hilos en la mano, para buscar un argumento en muchas fuentes dispares, para comunicarse efectivamente.

Bajo esta nueva consideración, la sociedad tiene un peso específico en la acción pública. El hecho de considerarse un auditorio, es una manera especial de dar

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visibilidad a esta sociedad, en lugar de enfatizar en un cliente inmediato y poco neutral. El auditorio posee varias posibilidades: cualificarse, participar o mantenerse al margen de los asuntos que no despiertan su interés. Efectivamente, el debate público se convierte en una oportunidad inmejorable para que cualquier ciudadano de manera individual o colectiva pueda comprender muchos asuntos públicos que de alguna manera afectan sus intereses. Si el tema tratado es de su especialidad bien pudiera entrar en el debate o por el contrario si no representa ningún atractivo, tomará la distancia necesaria. En todo caso el auditorio, posibilita el ejercicio ciudadano o por lo menos no lo contraría.

Bajo la actual perspectiva analítica, el gobierno es uno entre varios; es una instancia visible e importante, pero sin exclusividad. Tiene, como cualquier gobierno, la competencia de entrar en el debate, de tomar decisiones, de consultarla opinión pública, usando los recursos de la persuasión, presentando sus propias evidencias y construyendo sus propios argumentos.

Lección 38. Las Instituciones Las instituciones, aquellas reglas de juego en una sociedad o las limitaciones que dan forma a la interacción humana, según lo planteado por North (1993), constituyen uno de los principales elementos del presente modelo, en parte para asignar las responsabilidades a cada actor y en parte para asegurar su efectividad. Efectivamente, sin ellas el modelo sería un diálogo de sordos, infinito transcurrir y sin logros alcanzados. Así por ejemplo, se requiere, entre otras, institucionalizar la discusión para que la acción pública, reduzca los márgenes de error, elevando los niveles de inclusión y efectividad, así como de legitimidad.

Como sistema aspira que el proceso de las políticas públicas asuma una estrategia deliberativa para determinar los cursos de acción y establezca las

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prioridades de la acción pública. Sin dialogo, sin debate ni discusión la política no estaría llena de palabras y se convertiría en un ramillete de consejos orientadores sobre el quehacer social. Este modelo enfatiza en el proceso comunicacional de las políticas públicas.

Las instituciones, igualmente, determinan algunas certezas en la discusión, especialmente para la toma de decisiones, cuyos mecanismos pueden ser diversos. De una parte, el gobierno puede reservarse el derecho legal y legítimo que le proporciona su condición. De otra parte, puede incorporar en sus decisiones los elementos configurados en la opinión pública, producto del debate y la persuasión. En el primero de los casos, el modelo puede estar sembrando la semilla de la frustración que todo proceso participativo tiene en su naturaleza. Como lo recuerda Jordi Borja en los famosos grafitis de la Universidad de California en los años 70: “Yo participo, tu participas, ellos deciden”. En tal evento, es importante establecer de amanera anticipada la manera en que se asumirán los procesos decisorios.

Lección 39. Características del régimen político El modelo de persuasión basa su dinámica en la argumentación, la considera esencial en todas las etapas del proceso de las políticas públicas y la ubica a la base de un sistema democrático, en donde los partidos políticos, el electorado, la legislatura, el ejecutivo, los tribunales, los medios de difusión, los grupos de interés y los expertos independientes intervienen en un proceso continuo de debate y mutua persuasión. A pesar de ser un modelo idealizado y con algunas restricciones importantes identificadas por Majone, el modelo de argumentativo permite a los ciudadanos y gobernantes llegar a juicios morales y a la elección de políticas.

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La discusión pública, continúa, moviliza el conocimiento, la experiencia y el interés de muchas personas que centran su atención en un número limitado de problemas. Cada uno de los participantes se siente alentado para justar su visión de la realidad, e incluso para cambiar sus valores, como resultado de la percusión recíproca. En esta forma, la discusión puede producir resultados que están más allá de los métodos autoritarios o tecnocráticos de la elaboración de las políticas. (p. 36).

La persuasión como recurso distribuido de manera desigual puede ser un elemento nocivo para los propósitos deliberativos del modelo y no asegura la disminución del margen de error. Puede aumentar la legitimidad como también el nivel de error en las decisiones. Es conveniente recordar que la palabra puede conducir por caminos desconocidos y lamentables para la sociedad. En general el modelo persuasivo, puede considerase altamente democrático, abierto al escrutinio y a la confrontación de las ideas, pone la libertad como condición y la igualdad como principios rectores, donde los interesados confrontan las ideas en un clima de tolerancia y respeto por la diversidad de pensamiento.

Lección 40. Consecuencias El modelo participativo tiene elementos importantes para la reconsideración de la vida en sociedad y en la toma de decisiones colectivas. De una parte, puede afirmarse que posibilita la revalorización de lo público al hacer del análisis de las políticas públicas un proceso basado en la comunicación, la reconfiguración de las relaciones políticas y en la inclusión de nuevos actores. La propuesta recupera el carácter político de las políticas públicas.

De otra, la incorporación de la persuasión, la retorica y la dialéctica como elementos que animan y posibilitan el debate público, permite que el proceso

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decisional reduzca de laguna manera el margen de error y otorgue una mayor legitimidad en las alternativas y cursos de acción emprendidos desde las autoridades y agencias gubernamentales. Mayor certeza y legitimidad, son las consecuencias derivadas de esta modalidad.

El control social será, por lo pronto, una potencialidad para las futuras acciones. La transparencia en los asuntos públicos se gana de manera importante y pocas cosas permanecerán ocultas para el escrutinio y la evaluación de la acción pública. Cede la discrecionalidad gubernamental y se transforma su naturaleza a un estado-socio, donde existe vigilancia y muchos intereses por preservar.

Capítulo 9. Modelo de Redes

Lección 41. Antecedentes Como ha sido planteado a lo largo del texto, la participación como concepto político ha sido tema de debate entre académicos, gobernantes, partidos políticos, grupos de presión y movimientos políticos. Su expresión puede ser general o parcial, en la primera los individuos son capaces de incidir en las decisiones sobre bases iguales, en la segunda ejercen influencia sin poder sobre decisiones finales.

Ahora bien, fenómenos como la globalización, los cambios constitucionales y las nuevas posibilidades en las formas de gobernación han alterado las relaciones entre gobierno, sociedad e individuos. (Hirst, 1996; Boyte, 2005 en Arnott, 2008: 359).

En la actualualidad, en un entorno político complejo de gobernación multinivel, el papel del gobierno se centra en coordinar y conducir los diversos actores de

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política (Bevir y Rhodes, 2003 en Arnott, 2008: 359). La participación, en consecuencia, se ha convertido en uno de los mecanismos a través de los que el gobierno intenta gobernar (Baresford 2002, Newman et al, 2004, Barnes et al, 2007 en Arnott, 2008: 359).

Bajo este referente, los miembros del Estado, del Mercado y de la Sociedad Civil deberán participar activa y responsablemente en el proceso de políticas públicas, pues solo así será posible garantizar los componentes de calidad social, expresada regularmente en la seguridad socioeconómica, cohesión, inclusión y facultamientos sociales.

La Teoría de Redes y el Marco de Coalición de Causa de Sabatier (Advocacy Coalition Framework) son consideradas como una de las teorías contemporáneas más prominentes en políticas públicas. La principal característica de la primera es su orientación en los modelos de contacto formal e informal y las relaciones entre el gobierno y los decisores no gubernamentales como influyentes en la formulación de políticas. El marco de coalición, un escenario eminentemente político, describe la política pública como resultado de interacciones dentro de subsistemas de políticas públicas (redes) en los que sus actores se agrupan en coaliciones que comparten creencias sobre lo que debería ser la política.

Las dos teorías ven que el mayor cambio en políticas es generado por el impacto de desarrollos externos y eventos en las redes de políticas. Esto es si se puede determinar lo que estos eventos serán, se estará en capacidad de tener alguna idea de la dirección del cambio político futuro, examinando su impacto sobre los actores de política, redes y coaliciones de causa. (Compston, 2008: 44-45). El Modelo de Coalición ha recibido numerosas críticas al dar por sentada la existencia de coaliciones y no considerar por tanto su proceso de formación. Esto de algún modo, motiva la profundización en la primera alternativa teórica: la de Redes.

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La noción de Redes de Políticas (policy networks) constituye una forma para llegar a un acuerdo en torno a la tradicionalmente severa dicotomía EstadoSociedad Civil. Los actores del estado son además actores de la sociedad civil que viven en sociedad y tienen contacto permanente con grupos que representan intereses societales. No obstante, los intereses de los actores estatales junto con los intereses de los actores grupales y el grado de autonomía existente dependen de la naturaleza de las redes de políticas. (Smith 1993 en Hill y Hupe, 2002: 60).

Las Redes de Políticas pueden ser definidas como modelos más o menos estables de relación social entre actores interdependientes, que toman forma en torno a problemas de política y/o programas de política (Klijn y Koppenjan 2000 en Hill y Hupe, 2002: 77). En las redes, la cooperación es una condición necesaria para lograr resultados satisfactorios, sin embargo, esto no significa que se estructuren sin conflicto, ya que no dejará de existir tensión entre la interdependencia y la diversidad de metas e intereses. La gerencia de la red está centrada en la mejora de la cooperación entre los actores involucrados (O’Toole 1988 en Hill y Hupe, 2002: 78).

El Modelo de Redes también reconocido como Modelo de Gestión Híbrido se caracteriza por la “edificación de redes organizacionales densas” en las que una autoridad gubernamental actúa como nodo central. (Rodríguez, 2009: 158). Podría decirse que se trata de un modelo híbrido en la medida que combina las ventajas del modelo formal burocrático (planeación estratégica, orientación a los resultados) y del participativo (inclusión de actores involucrados y comprometidos) mediante la edificación de redes organizacionales. (Rodríguez, 2009: 152). El Estado cumple el papel de “conductor de una red más amplia de actores públicos y privados con los que debe negociar ideas, concertar propuestas, compartir decisiones y articular tareas”. (Rodríguez, 2009: 154). Un modelo híbrido “supone una burocracia estatal más flexible, más activa respecto de los resultados

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y no centrada [exclusivamente] en aspectos de procedimiento”. (Crozier 1996 en Rodríguez, 2009: 154).

Para comprender la operación del modelo de redes, es preciso partir de los acuerdos políticos existentes entre actores públicos y privados involucrados (Rodríguez, 2009: 150). La autoridad del Estado se soporta en la legitimidad de sus acciones para el conjunto de actores del entramado de la política. (Rodríguez, 2009: 154). Algunas políticas de salud, por ejemplo, dependen de contratos entre agencias públicas, organizaciones de la industria privada y entidades no lucrativas, demandando así la colaboración de los gerentes públicos con otro tipo de organizaciones. Esta colaboración se justifica no tanto porque estén obligados a hacerlo sino porque en teoría dicha colaboración podría conducir a resultados positivos para la organización.

Muchos estudiosos encuentran que la colaboración conduce a mejores resultados de política (Agranoff y maguire, 2004; Boyne, Meier, O’Toole y Walker, 2006; Milward y Provan, 2000; Meier y O’Toole, 2001). No obstante, otros han considerado explícitamente cómo el cambio de políticas afecta la conducta colaborativa o cómo la colaboración gerencial afecta la relación entre la adopción legislativa de políticas y el desempeño. Aumentar las redes y la colaboración conduce a niveles de desempeño más altos, implica una variación sustancial en el grado en que los gestores públicos son incluidos en el proceso de diseño de políticas. (Hicklin y Godwin, 2009: 17).

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Figura 3. Enfoque de Redes

Fuente: Robichau y Lynn, 2009: 32, Según Adam y Kriesi (2007) “las estructuras de redes no están conectadas solamente a resultados particulares de políticas sino además al tipo de cambio que generan estos resultados”. Estos autores también examinan cómo se forman las coaliciones o redes, argumentan que están conformadas por actores estatales ―congresistas, jueces, representantes políticos, administradores― o por sistema de

intermediación

de

intereses

―partidos

políticos,

grupos de

interés,

organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales. (Robichau y Lynn, 2009: 29).

Las redes de políticas se caracterizan por tres aspectos fundamentales: complejidad, interdependencias y dinámicas. Complejidad dado el

número y

heterogeneidad de los actores involucrados y la naturaleza complicada del conjunto de asuntos con los que tienen que tratar. El principal problema enfrentado consiste en distinguir entre metadecisiones políticas y decisiones administrativas. Interdependencias ya que los administradores son fuertemente dependientes de otros partidos en el diseño e implementación de políticas. Por

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tanto, los marcos de políticas tienen que ofrecerles cierta libertad política para redactarlas en coproducción con dichos partidos. Dinámicas ya que la presentación de marcos ex ante para un largo plazo no toman en cuenta el hecho que los distintos desarrollos pueden ocurrir durante el proceso de implementación ―desarrollos de mercado, emergencia de nuevos recursos, nuevas ideas, nuevas preferencias políticas o cambios en las políticas de niveles de gobierno más altos. En términos sencillos, el carácter estático de los marcos inhibirá a los administradores para ser receptivos ante dichos desarrollos. (Koppenjan, Kars y Voort, 2009: 774).

El proceso de políticas enmarcado en redes puede estar reservado para un campo particular y no aplicar a la totalidad de un sistema político. Así por ejemplo es posible que la educativa sea la única política que involucra a todos los actores estatales y sociales en su proceso como pueden ser profesores, directores de escuelas públicas y privadas, padres de familia, la iglesia y hasta los propios niños10. En un plano multinivel, las Redes Globales de Políticas Públicas –RGPPtienen un carácter más variado que las redes intergubernamentales, ya que están compuestas por empresas, organizaciones no gubernamentales y otros actores de la sociedad civil, gobiernos y organizaciones internacionales. En las redes intergubernamentales, las políticas públicas son promulgadas por la actividad descentralizada de jueces, reguladores y legisladores trabajando con contrapartes externas sobre asuntos específicos. (Stone, 2008: 28).

10

El involucramiento de niños en las políticas públicas y en su proceso aún es limitado. No obstante, hay señales que

en el Reino Unido, las estrategias de gobierno buscan extenderse a áreas en las que los niños son modelados como participantes políticos. Arnott, 2008: 364.

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Las RGPP, por extensión, pueden describirse como redes multisectoriales conformadas por actores de la sociedad civil, agencias gubernamentales y la industria. Su rango de actividades cubre todas las etapas del proceso de políticas públicas, indica un cambio del gobierno a la gobernación. Es así que las empresas privadas son bienvenidas en este tipo de redes, en la medida que proporcionan un mejor conocimiento del problema tratado, aumentan la eficiencia y efectividad de los resultados y facilitan una amplia representación de los stakeholders. No obstante, conviene tomar estos argumentos con las reservas debidas hasta tanto no se generalice la actuación de las empresas en calidad de actores políticos en el concierto transnacional. (Dobner, 2009: 606).

En esta misma dirección, la idea del ágora ha sido usada para identificar un espacio global público creciente de relaciones fluidas, dinámicas y coordinadas entre política, mercado, cultura y sociedad. Este espacio es moldeado por las interacciones de sus actores (públicos diversos e instituciones plurales). El ágora se convierte entonces en un espacio social y político más que físico, derivado de la globalización es además un dominio de relativo desorden e incertidumbre donde las instituciones están subdesarrolladas y la autoridad política no es clara y es dispersa a través de diversidad de instituciones y redes. (Stone, 2008: 21).

El ágora global se está expandiendo y diversificando. Si bien el Estado no está desapareciendo o declinando, si se está reconfigurando en función de las dinámicas de la globalización y permanece como agente importante o central. (Stone, 2008: 25)

En el plano global el tradicional ciclo de políticas públicas debe tener unas consideraciones particulares relacionadas con la evolución y el cambio abrupto del contexto y la pérdida de poder formal, autocrático y soberano. Es así que la formulación de la agenda es más cuestionada, es exteriorizada más allá del Estado Nación y está abierta a la contribución y disrupción de una variedad de

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agentes políticos. En el proceso decisorio, la transferencia de políticas aparece como un proceso por el que el conocimiento de políticas, arreglos administrativos o institucionales de un lugar es usado a través del tiempo o del espacio en el desarrollo de políticas en otro lugar (Evans 2004 en Stone, 2008: 26).

Una característica emergente pero no completamente entendida de la era global es la forma en que algunos gobiernos y organizaciones internacionales se vuelven proactivas en promover la armonización de políticas transfronterizas o en lecciones de políticas exportadoras. La etapa de implementación, por su parte, depende de la cooperación internacional y del comportamiento responsable de los Estados como ciudadanos internacionales para mantener sus compromisos, depende igualmente, del grado de educación y convencimiento de los electores sobre el

verdadero impacto de los problemas globales en las comunidades

locales. Finalmente, la evaluación en esferas globales, emerge de varias fuentes principalmente de organizaciones no gubernamentales y movimientos sociales. (Stone, 2008: 29).

Las redes, coaliciones y sociedades multilaterales contribuyen a moldear la diversidad y la igualdad en el ágora global. Las redes pueden ser concebidas como espacios creativos de ensamble en el ágora global, son un medio para el compromiso cívico y un vehículo para expandir la participación. (Stone: 2008: 31).

Lección 42. Actores

El enfoque de los stakeholders proporciona una perspectiva útil, una forma diferente para contextualizar y entender las relaciones y vínculos de una red. Su consideración cumple un doble propósito, por un lado, contribuye en la etapa de formulación racional de políticas públicas, y por otro, determina la medida en que

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la implementación de las mismas aportará a la satisfacción de necesidades de los distintos involucrados.

En este sentido, el enfoque ha sido aceptado como un método para incrementar el nivel de información para la toma de decisiones y para intensificar el compromiso de los involucrados una vez tomadas. Se evidencia entonces la necesidad de recopilar y analizar información procedente de dichos actores, no solo para soportar la toma de decisiones sino para identificar posibles oportunidades de influir sobre ellos.

Dado que como se advirtió los involucrados, por lo regular, no comparten los mismos intereses y en consecuencia las mismas propuestas, se debe hacer uso de un enfoque que permita lograr el consenso y el acuerdo en torno a la decisión más adecuada (Mitroff, 1983: 5). Involucrar a los stakeholders en los procesos decisorios aumenta la comprensión de los objetivos y limitaciones y en Consecuencia incrementa la probabilidad de que las acciones emprendidas sean exitosas (McGinn y Weish, 2006: 16-17).

En el marco de una red de políticas se pueden identificar como stakeholders a: gobernantes (nacionales, departamentales, municipales), académicos, expertos independientes, partidos y movimientos políticos, grupos de presión, entidades y movimientos sociales, ciudadanos (usuarios, beneficiarios, electores), empresas privadas, medios de comunicación, funcionarios públicos, gobiernos globales (Figura 4).

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Figura 4. Modelo de Redes

Fuente: Tomado de Ibarra y otros.

Lección 43. Relaciones Institucionales Bajo las actuales condiciones de globalización e industrialización, Estado, Mercado y Sociedad Civil constituyen instituciones que estratégicamente deben confluir e interactuar para así garantizar, no solo un crecimiento económico, sino a la vez el desarrollo político y social de las naciones. Por ello, resulta inapropiado hablar de dicotomías entre dichas instituciones, ya que dan la sensación de incompatibilidad, en su lugar, se debe propender por un nuevo modelo que las considere e involucre integralmente, concediéndole a la sociedad, el papel central que por años le ha sido negado. Las soluciones de las problemáticas de la

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sociedad ya no deben recaer de forma exclusiva en el Estado, deben ser producto de esfuerzos colectivos e institucionales

El Estado formalmente, es definido como la institución con mayor capacidad para generar y fijar simultáneamente las reglas y las normas, no sólo en el subsistema político—social, sino para operar y gobernar el sistema socioeconómico. Por tanto, el Estado es un gran sistema donde confluyen y se interrelacionan tres subsistemas fundamentales: el económico, el político y el social, es en ésta relación

donde

cobra

importancia

la

institucionalidad

para

el

correcto

funcionamiento de cada parte y del propio Estado.

El Mercado, a su vez, es un arreglo institucionalmente complejo, donde existen reglas y normas que regulan las transacciones y el intercambio de mercancías y de derechos de propiedad (Ayala, 1999: 15). Además de reglas, en el mercado existen precios, bienes, servicios, compradores y vendedores.

La Sociedad Civil por su parte, refiere el conjunto de individuos y de entes organizados sujetos de conflictos políticos y económicos. De ella emergen las demandas que se dirigen hacia el sistema político y económico para buscar respuesta a través de políticas y programas. La Sociedad Civil organizada surge como una alternativa y como complemento al sistema estatal de provisión de bienestar social y no como institución esencial responsable de satisfacer las necesidades sociales. Una Sociedad Civil activa es considerada una parte básica de la política de la tercera vía, la cual surge como una alternativa opuesta al Neoliberalismo ya que busca mostrar que gobierno y empresa deben jugar un rol crucial en justicia social y en muchas otras áreas. En el sector social se encuentran

inmersas

asociaciones

civiles,

fundaciones,

instituciones

de

beneficencia privada, instituciones de asistencia privada, organizaciones no gubernamentales.

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Lección 44. Régimen político El enfoque de redes atiende la crisis de los modelos tradicionales de gobierno y propone nuevas posibilidades de las estructuras de gobernación (governance). Ibarra y otros (2002) sostienen que la sociedad industrial se caracterizó por las rigideces y líneas divisorias bien establecidas, en los procesos de gobierno de la acción pública.

Tales esquemas vienen siendo desafiados y se vienen configurando nuevos esquemas de gobernación, donde los tradicionales caminos unidireccionales, jerárquicos y monopolísticos se vienen atenuando y en ocasiones desapareciendo. Esto está generando, según ellos “a nuevas dialécticas entre regulaciones públicas, mercantiles, asociativas y comunitarias” (p.58). Tales renovaciones gubernamentales originan nuevas posibilidades de una acción colectiva más plural, heterogénea aunque compleja en su verdadera dimensión.

Las consecuencias políticas del modelo de redes son contundentes, en especial desde la participación, la acción pública y las políticas públicas: se pretende dar entrada a nuevos actores, de cualquier ámbito, haciendo la red más densa, plural y heterogénea, pero políticamente más poderosa e incidente en la distribución del poder. A pesar de reconocer la institucionalidad, los actores gubernamentales, las redes quieren decidir e imponer un mandato a las autoridades competentes.

No las quieren sustituir, las quieren controlar y de alguna manera someter a sus decisiones. Tales pretensiones, suponen producir nuevos marcos de referencia por medio de nuevos discursos y creencias en la definición de nuevos paradigmas de la política pública. La red aspira a comandar los designios de la acción pública,

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a ser los principales, mientras los gobiernos se convierten en los agentes de sus mandatos.

Lección 45. Consecuencias Como se ha establecido la gobernación de alta intensidad democrática no sólo requiere instrumentos de liderazgo público ante las potentes lógicas del mercado y las tradicionales maniobras gubernamentales, sino también instrumentos de radicalización participativa. Los autores de la democracia radical, resaltan los aportes del modelo de redes al capital social, a la innovación democrática, a las nuevas oportunidades de socialización y a las nuevas oportunidades de la acción pública.

El capital social, es un concepto relativamente nuevo en la literatura de las ciencias sociales, que aparece con gran ímpetu y con nuevas posibilidades para entender el desempeño social. Coleman (1988), Putnam (1993), son entre muchos los que retoman una vieja idea expresada en torno a la cultura cívica de Almond y Verba a comienzos de los 60. El capital social es considerado en una doble forma: la primera idea tiene que ver con el énfasis sobre la estructura de redes o de conexiones sociales. El segundo aspecto, es que el capital social tiene que ver con una propiedad sicológica, obviamente basada en la confianza establecida entre sus afiliados, como también en las instituciones y en las comunidades. Lo importante del capital social es que se ha convertido en un determinante del desarrollo en toda su expresión.

En la actualidad asistimos a las innovaciones democráticas permanentemente. Esto tiene que ver con las diversas e imaginativas formas de participación en los asuntos públicos, con diversos actores que reclaman incidir pero no aspiran a más, que intentan impactar las políticas públicas a sí no sean de su entorno

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inmediato, pues existen asuntos universales que nos afectan indistintamente de la ubicación espacial, como la guerra, el cambio climático y los derechos humanos.

Estamos ante la emergencia de un ciudadano universal, esto es, un ciudadano preocupado por asuntos del futuro de la humanidad y de las especies, más allá de los asuntos que le afectan directamente. Un ciberciudadano que tiene la posibilidad con ciudadanos de cualquier latitud, apoyando los nuevos movimientos sociales y formando redes de distinta naturaleza.

Por ello, ha creado e impulsado formas alternativas de socialización, como las redes sociales del internet y muchas otras modalidades de adscripción que permiten intercambiar, debatir y apoyar múltiples causas reales o imaginarias, posibles o no. La realidad se construye de manera diversa y las Tic´s empiezan a sorprender a todos los que quieren participar y pertenecer a una colectividad cada día más universal. A pesar de las barreras y de la brecha digital, en el mundo son cada día mayores las posibilidades para acceder a estos recursos y difícilmente se detendrá esa carrera tecnológica.

Ya no es necesario estar de cuerpo presente en la acción pública, la ciberparticipación, la democracia digital y en ultimas el homo videns ocuparan y contornearán la acción y la política en los años venideros.

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Lectura Complementaria Presentación La siguiente experiencia pretende resaltar los procesos de planeación participativa en una de las ciudades más grandes y populosas del mundo. Se trata de un proyecto de recuperación de la experiencia de planeación participativa por un grupo d profesores y alumnos de la Universidad Nacional Autónoma de México, publicado por la red Urbared, bajo la Ficha No 5. Puede consultarse en www.urbared.ungs.edu.ar/recursos_b

iblioteca.htm,

consultado

el

10

de

diciembre de 2009.

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PROGRAMAS PARCIALES DE DESARROLLO URBANO DE LA CIUDAD DE MÉXICO

I.- Lo inédito Lo inédito fue la invitación que realizara la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda del Gobierno de la Ciudad de México para que la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) participara en la realización de algunos programas parciales, expresando la importancia que tenía para este proceso el que se estructurara un equipo técnico-social, constituido por arquitectos y sociólogos o científicos sociales. Esta responsabilidad la UNAM la asumió desde el Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad para tres programas, pero en varios participaron también docentes e investigadores de nuestra universidad.

Por ello, lo primero que hay que destacar es que en esta experiencia de planeación participativa una instancia de gobierno recurrió a la capacidad profesional de nuestra universidad y lo hizo con la mayor apertura para que, a partir de unos lineamientos generales relacionados más con los productos que con

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las características del proceso, diseñáramos una estrategia de planeación participativa del desarrollo urbano local.

Esto permitió que investigadores, docentes, alumnos de licenciatura y principalmente de posgrado de diferentes carreras (arquitectura, geografía, sociología, ciencia políticas, trabajo social) se involucraran en un inédito proceso de generación de nuevos conocimientos sobre la ciudad, se vincularan directamente con diferentes instancias de las instituciones gubernamentales de nivel local y central y que tuviesen la oportunidad de trabajar con la ciudadanía en los espacios seleccionados, en un ejercicio cuyo principal objetivo fue elaborar un/unos instrumentos de planeación y de gestión que permitan mejorar las condiciones de vida - físicas y sociales - de la población.

Partimos de que el vínculo entre los académicos, los funcionarios públicos y los políticos no es fácil . Tampoco lo es entre las autoridades y la ciudadanía y entre ésta y los académicos. Pero precisamente a partir de estos trabajos en los que están involucrados actores con intereses tan distintos pero que comparten el compromiso de trabajar para lograr una ciudad más humana, más equitativa, más incluyente, la evaluación académica puede ser un instrumento útil. La idea es que con esta experiencia se inauguraron nuevas y mejores relaciones y compromisos entre quienes están involucrados en este ejercicio, que redunden en beneficios para la ciudad y que permitan, de construir entre todos un estilo diferente de relación entre gobierno y ciudadanía.

II- El proceso En cada uno de los programas la experiencia tuvo características particulares en función de los elementos territoriales, económicos y sociales que presentaban cada uno de estos espacios urbanos. Sin embargo, para Santa Cruz Acalpixca en la Delegación Xochimilco, el Centro Histórico de Coyoacán, San Simón Ticumac e Insurgentes Mixcoac en la Delegación Benito Juárez diseñamos inicialmente un

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modelo común de planeación participativa o estratégica la cual se fue ajustando en la particular interacción que se entabló en cada comunidad. Planeación estratégica ya que lo fundamental es la formulación de soluciones técnicas que a la vez fuesen consensuadas por la ciudadanía y que se traduzcan en programas, proyectos, instrumentos y acciones que suponen un ejercicio corresponsable entre las autoridades y los diferentes actores locales.

Por ello es importante resaltar que el proceso y las etapas aquí reseñadas corresponden a nuestra metodología, la cual obviamente no se empleó en los demás programas, aunque existieron siempre algunos puntos en común.

Dos fueron los principales condicionamientos iniciales: 

Cuando comenzamos a trabajar en los proyectos de los programas habían

caducado

las

representaciones

vecinales

de

los

llamados

Consejos

Delegacionales y aún no había nueva ley de participación ciudadana para la elección de representantes de la ciudadanía. Por ello, promovimos en cada programa la creación de un Comité de Vecinos para trabajar conjuntamente en una convocatoria para movilizar al conjunto de actores relevantes y también para dar seguimiento al proyecto. Posteriormente, cuando se aprobó la Ley de Participación Ciudadana del D. F. y se eligieron los Comités Vecinales esta situación se modificó, aunque en el caso de San Simón Ticumac, en la Delegación Benito Juárez, el comité constituido para realizar el programa fue prácticamente el mismo que eligió la ciudadanía en las elecciones de representantes para el Comité Vecinal, lo cual refrendó los liderazgos naturales y fortaleció nuestro trabajo con la comunidad.  Las autoridades de otras secretarias y de las delegaciones agregaron a sus tareas y responsabilidades la realización de un programa, que exigía tiempo, dedicación, conocimientos y capacidades básicas (trabajo en grupo, entusiasmo, interés de incluir las demandas y buscar soluciones en los procesos decisorios),

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en fin todo lo que implica el ejercicio de planificar democráticamente. Sin duda, la figura del/la delegada y el grado de integración de su equipo de trabajo fue fundamental. Es claro que su papel potenció o limitó los alcances de estas experiencias. Además, en estos programas se puso en juego el significado que encierra el concepto de las relaciones intergubernamentales- que no aluden sólo a la coordinación- sino a todos los elementos que están en juego en el interior del complejo y centralizado aparato de gobierno de la ciudad, en el cual existen altos grados de ineficiencia y corrupción heredada con inercias difíciles de modificar.

Todo esto impone restricciones a un proceso de planeación que pretende estar basado en la participación plena de la ciudadanía.

En lo fundamental el trabajo de elaboración del proyecto se organizó en cuatro etapas: a) La elaboración de un prediagnóstico En esta etapa recopilamos todo el material existente, diseñamos y aplicamos una encuesta a residentes, usuarios y comerciantes, realizamos observaciones y relevamiento de información en el campo, entrevistamos a vecinos, dirigentes vecinales y sociales, representantes políticos y funcionarios del aparato central del gobierno de la ciudad y de las delegaciones. Es de destacar aquí que sin tener nosotros trabajo previo en estos barrios nuestra procedencia institucional el pertenecer a la UNAM nos abrió las puertas. Los vecinos nos expresaron desde el inicio confianza profesional y nuestra presencia fue valorada positivamente porque no representábamos intereses particulares, sino por el contrario neutralidad técnica y social en zonas donde existían intensos conflictos vecinales. La única excepción fue un grupo de vecinos del centro de Coyoacán (que a diferencia de otros de la misma zona), manifestaron una abierta oposición a cualquier iniciativa que procediese de las autoridades, por su responsabilidad en los cambios de usos del suelo que se realizaron violando la normatividad vigente. Esta posición de rechazo a revisar la normatividad vigente (ZEDEC-Programa Parcial vigente) no

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contempló el hecho de que las autoridades elegidas democráticamente a partir de 1997 creaban un nuevo escenario de relación y de compromisos en la gestión, que ellos podían incidir directamente para revertir estos procesos y que para hacerlo era necesario en primer lugar revisar lo existente con miras a tener un instrumento de planeación y gestión actualizado y más eficaz. Con todo, a medida que nuestro trabajo avanzó, fundamentando nuestros diagnósticos y nuestras propuestas en conocimientos técnicos y sociales, logramos un mayor grado de aceptabilidad en la comunidad local.

b) La realización del diagnóstico con la comunidad y elaboración de propuestas en talleres Esta etapa fue la más rica e intensa en la relación consultores-ciudadanía porque se desarrolló en la misma un trabajo basado en la combinación del saber de los profesionistas que lo conducen y los conocimientos, percepciones, imágenes, historias de la colonia y de las vidas de quienes habitan, trabajan o usan estos espacios urbanos. Se partió de una evaluación técnico-social de los problemas (un prediagnóstico) y se buscaron propuestas que contemplaban los intereses particulares o grupales en el interior de un proyecto más amplio de ciudad, de ciudad para todos, de ciudad ecológica y económicamente sustentable, con empleos, con recursos educativos, culturales, recreativos, para los niños, los jóvenes, para las mujeres, para la tercera edad, para los discapacitados.

Esta forma de planear el futuro inmediato de una colonia supone que las prácticas tradicionales de los técnicos se modifiquen para garantizar que la opinión y las demandas de la ciudadanía sean atendidas. Por ello, la mejor solución técnica siempre esta expuesta y confrontada ante los actores sociales que viven y/o usan ese espacio urbano. Esto implica que el equipo consultor debe compartir una cultura que valore positivamente la aceptación de las ideas que provienen de la ciudadanía y las incorpore a las propuestas técnicas o, cuando corresponda,

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explique de manera fundamentada la improcedencia de las mismas y por lo tanto su no inclusión.

En este ejercicio partimos de que existen problemas e intereses muy diversos entre los miembros que habitan y usan un espacio de la ciudad y muchas veces, la resolución de los mismos pareciera, sino imposible, bastante lejana.

No sólo son problemas relacionados con el uso del suelo, aunque éstos sí son graves. Son problemas generados principalmente por los cambios que experimentó la economía y la sociedad local de manera intensa vertiginosamente en la última década y que se expresan en el espacio.

Transformaciones sobre el territorio que se han hecho con o sin apego a las normas y que por lo general los habitantes de una zona no están dispuestos a aceptar. Estos programas confirman la idea de que entre los principales problemas figuran los de la convivencia social, los cuales pueden tener en su base algún componente urbano, pero difícilmente se solucionarán aunque se logrará instalar un nuevo orden urbano.

Restaurar las bases de una convivencia social basada en el respeto a los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos supone atender problemas propios de la economía como son los vinculados al empleo y particularmente la informalidad; incorporar la equidad entre géneros, restablecer lazos entre los jóvenes, los adultos y los ancianos en terreno de las prácticas sociales; crear reglas del juego para el uso de los espacios públicos por parte de niños y jóvenes; erradicar la violencia y la inseguridad; son las principales cuestiones entre muchas otras. Los programas contribuyeron a elaborar un más profundo y detallado diagnóstico porque se instalaron a nivel de la colonia o el barrio, pero sólo en pequeña medida podrán contribuir a enfrentar problemas que escapan a sus propósitos y alcances. Con todo hay que señalar que los talleres, cuando han

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funcionado bien, han sido un espacio y un ejercicio para exponer y debatir ideas sobre la vida cotidiana en estos barrios y señalar posibles soluciones.

c) La Consulta Pública Aunque producto de la etapa anterior, la consulta pública adquiere una dinámica propia, en parte porque la misma supone que cualquier ciudadano (no sólo los que usa y viven en la zona) puede opinar sobre el proyecto. En las propuestas se condensa el esfuerzo de los asesores de utilizar y empatar los criterios técnicos con las propuestas de la ciudadanía, lo cual implica seleccionar y jerarquizar las mismas y, por tanto, supone que los diferentes actores las confronten con sus intereses y expresen abiertamente si sus demandas han sido incluidas o no. Lo fundamental es llegar, a través de sucesivas propuestas, a la generación de consensos y/o acuerdos que permitan dirimir las diferencias sustentadas en intereses y posiciones individuales, particulares y/o grupales.

La deliberación pública, de manera respetuosa, es un ejercicio propio de la democracia, pero actualmente es tan sólo un valor que no toda la ciudadanía comparte o está dispuesta a ejercer. En la consulta hay plazos y un número de audiencias y reuniones que fija la ley. Es necesario que los actores acudan a la consulta siendo conocedores del diagnóstico y la propuesta que se vuelcan en el documento y en los planos que se exponen. Algunos ciudadanos y usuarios llegan a las reuniones conociendo el documento y aportan elementos a la discusión. Pero no es poco frecuente que los ciudadanos lleguen sin hacerlo y en cambio coloquen sus ideas iniciales u otras, las expongan a un auditorio, a veces hasta vehementemente, manifestando sus prejuicios respecto a la posibilidad de que sean atendidas sus demandas y creando un clima de descreimiento frente a la posibilidad de crear nuevas bases para una gestión urbana democrática. Estos comportamientos sin duda se fundan, en muchas décadas de ser excluidos de los procesos de toma de decisiones y de observar como sus espacios se transformaban, muchas veces, en sentido opuesto a los intereses de la

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comunidad. Recuperar la credibilidad es algo que va mucho más allá de las tareas propias del mejor de los consultores, pero debe pensarse en presentar productos que contribuyan a que los ciudadanos los lean fácilmente, los revisen y se los apropien a fin de que ellos se encarguen de darle seguimiento al cumplimiento de las secciones allí comprometidas. Quizá una de las principales limitantes es el débil uso de recursos para la comunicación social en estos procesos que fuesen más elaborados. Tanto en los materiales que el equipo produjo y repartió para anunciar la presencia como la elaboración de los mensajes realizados por SEDUVI eran demasiado elementales.

d) La revisión final del documento (versión amplia y abreviada, contestación de folios, elaboración de anexos estadísticos, visuales, etc.).

Esta es una etapa donde se intensifica (y se tensiona) la relación entre el consultor y la SEDUVI, en tanto es esta dependencia del gobierno de la ciudad la responsable final del producto y quien debe asumir la autoría del mismo. Sin duda, es difícil transmitir a las autoridades en un documento, planos, fotos, listados de firmas todas las vivencias que se protagonizan durante meses para obtener estos productos. Mucho más, cuando es una etapa permeada de presiones de parte de aquellos que consideran que sus intereses y propuestas no están parcial o totalmente incluidos.

A la Asamblea Legislativa se entrega para su aprobación un documento que expresa más que consensos, algunos acuerdos, puntos de coincidencia a los que se ha llegado, a pesar de las diferencias que existen en la comunidad de una colonia. Pero seguramente las propuestas en estos programas, si se concretan en acciones, permitirán mejorar las condiciones de vida de estos espacios urbanos.

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A los vecinos se les entrega un documento con un conocimiento más profundo e integral de sus barrios, diferentes propuestas, una normatividad actualizada, unos instrumentos novedosos de corresponsabilidad público-privada y un cúmulo de acciones por realizar. Ellos podrán apropiárselo y darle seguimiento a las propuestas para que éstas se efectivicen. Pero sobre todo queda una nueva experiencia, un ejercicio de planeación que supone muchas horas de trabajo colectivo, el saber vencer las tensiones y la falta de credibilidad en la autoridad y en el apego a las normas, los cambios bastante frecuentes en las ideas y posiciones iniciales y que requieren tiempo para ser procesados por el colectivo, en fin un nuevo ejercicio de vida comunitaria. Un difícil proceso de aprender a trabajar juntos primero como académicos provenientes de distintas disciplinas y al mismo tiempo trabajar con la ciudadanía, un vínculo entre el gobierno local, la universidad y la ciudadanía.

En estos procesos se dieron buenos pasos en el camino de construir y compartir una cultura de la aceptación y de la tolerancia cuando se defienden intereses distintos y muchas veces contrapuestos. Ello fue posible porque se otorgaron elementos para generar una discusión técnica y socialmente fundamentada y se ordenaron las propuestas de la comunidad para saber cuáles tenían coincidencias y cuáles no. Sobre esa base fue posible establecer acuerdos básicos y por ello en estos documentos se dejan señalados proyectos específicos que atienden demandas puntuales sobre los que la comunidad ha manifestado posiciones contrapuestas que en la vida cotidiana la dividen y que la autoridad debe resolver apelando a criterios técnicos, con apego a la legalidad vigente y con mucha sensibilidad social.

III.- El futuro inmediato

Con los programas aprobados se inició una nueva etapa la cual demanda nuevas energías vinculadas con la difusión y la necesidad de poner este instrumento al

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alcance de la ciudadanía y de todas las autoridades, Se trata de recuperar la credibilidad de la ciudadanía en las autoridades y demostrar que es posible planear y gestionar social y democráticamente el territorio. Por ello, es responsabilidad del nuevo gobierno del PRD cumplir con los compromisos y acciones contenidas en estos programas.

Los proyectos de programas acabados y que aún no han sido aprobados por la ALDF deben concluirse colocando todo el empeño que sea necesario para ello. Sin duda, si se pueden observar beneficios que generan en la comunidad de los ya aprobados, será posible generar expectativas más favorables para su aprobación.

Alicia Ziccardi [email protected]

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