Participación ciudadana y fortalecimiento institucional  Manuel Arenilla Sáez    1. 

Democracia, participación y valoración institucional 

Los  ciudadanos  en  los  países  de  la  OCDE  muestran  una  baja  aceptación  de  sus  dirigentes  políticos  y  de  sus  instituciones  públicas.  Esto  es  algo  que  se  puede  constatar  en  numerosas  encuestas  y,  de  una  forma  más  evidente,  en  la  participación  electoral  que  arroja  unos  altos  niveles  de  abstención  en  Europa  y  España,  que  es  superior  en  las  grandes  ciudades  y  sus  conurbaciones.  Podría  concluirse  que  el  ciudadano  no  se  siente  bien  representado  en  sus  instituciones democráticas, aunque en modo alguno puede afirmarse que haya desafección al  sistema democrático, pero quizá sí a la forma en la que se ejerce la democracia.  Nos encontramos con una primera cuestión no del todo bien resuelta, ya que, por un lado, el  ciudadano  siente  un  cierto,  o  gran,  desapego  a  la  forma  en  la  que  funciona  la  democracia  representativa  pero,  por  otro,  sigue  valorando  mayoritariamente  el  régimen  democrático  como  el  más  adecuado  para  vivir  en  sociedad.  La  conclusión  no  puede  ser  valorar  más  la  legitimidad democrática que la adhesión institucional, ya que resulta difícil admitir sin más que  la  primera  sea  independiente  de  la  segunda.  Es  muy  probable  que  una  baja  valoración  institucional  genere altos  niveles de abstención y esto parece que pueda afectar al grado  de  adhesión  de  las  personas  a  la  democracia.  En  cualquier  caso,  parece  evidente  que  hay  que  profundizar más en estos aspectos.  Una cuestión sobre la que hay un elevado consenso es que ha empeorado la capacidad de los  gobiernos de rendir cuentas y ser receptivos a las demandas ciudadanas. Se puede afirmar que  esta causa, junto con otras, conlleva la desafección ciudadana de sus instituciones públicas. Los  ciudadanos  pueden  ver  a  los  gobiernos  y  los  partidos  que  los  sustentan  como  agencias  particulares que gestionan los interese no generales, sino de una serie de grupos.  Las  encuestas  españolas  no  dejan  lugar  a  dudas  al  respecto  cuando  a  los  ciudadanos  se  les  pregunta  por  la  valoración  de  la  política,  los  políticos  y  por  algunas  de  las  principales  organizaciones  sociales  como  las  organizaciones  de  empresarios  o  los  sindicatos.  Las  soluciones  adoptadas  por  los  gobiernos  para  atajar  su  falta  de  valoración  muestran  el  verdadero  calado  de  su  debilidad.  Así,  en  los  últimos  años  los  distintos  gobiernos,  pero  muy  especialmente los locales, están acometiendo la revisión de su relación con los ciudadanos que 

plasman  en  cartas  del  ciudadano,  planes  de  integridad,  códigos  éticos  o  códigos  de  buen  gobierno.  El  refuerzo  del  comportamiento  ético  político  y  administrativo  y  el  énfasis  en  la  transparencia  y  la  responsabilidad  nos  muestran  las  debilidades  de  la  actual  gobernanza  y  el  verdadero papel del ciudadano en ella.  Aceptado  el  diagnóstico,  los  remedios  se  han  centrado  en  las  soluciones  expuestas,  refuerzo  de  los  valores  éticos,  de  la  transparencia  y  de  la  responsabilidad  política,  construcción  de  infraestructuras  éticas  y  en  la  propia  reformulación  de  la  democracia.  Ésta  se  ha  planteado  desde distintas posiciones que van desde sustituir la actual democracia representativa por la  democracia  participativa,  hasta  introducir  nuevos  intereses  sociales  en  la  formulación  de  las  políticas y prioridades públicas. Lo cierto es que las visiones más radicales se han presentado  en  países  en  vías  de  desarrollo  en  los  que  las  instituciones  políticas  y  administrativas  del  Estado funcionan muy deficientemente o simplemente no existen; poco que ver con el sistema  político  europeo  o  del  resto  de  los  países  avanzados  democráticamente.  De  esta  manera,  la  insistencia en implantar modelos participativos en Europa, cuyo origen hay que encontrar en  países con un bajo desarrollo institucional y democrático, es posible que responda a razones  ideológicas o de otro tipo.  El énfasis en la mayor legitimidad de la democracia participativa sobre la representativa y en la  suplantación  del  Estado  por  las  redes  de  gobernanza  suele    estar  apoyado,  entre  otros,  por  movimientos  y  partidos  políticos  situados  en  posiciones  radicales.  Estos  encontrarían  en  su  fuerte apoyo a la democracia participativa una manera de influir de una manera más efectiva  en  la  sociedad  que  a  través  del  cauce  de  las  elecciones,  en  las  que  suelen  obtener  unos  resultados muy escasos.  Su propuesta es que las decisiones públicas se adopten fuera de los  órganos  representativos,  o  que  éstos  ratifiquen  los  compromisos  adquiridos  en  los  diversos  foros participativos.  Esta  visión  extrema  es  matizada  sustancialmente  por  la  posición  dominante  respecto  a  la  participación que se ve como un refuerzo de la legitimidad democrática. Sin embargo, que sea  dominante  no  significa  que  para  algunos  colectivos  integrados  en  dicha  posición  la  visión  radical  no  actúe  como  una  meta  a  la  que  tender,  aunque  sea  de  forma  utópica.  La  posición  común  sobre  la  participación  ciudadana  mantiene  que  su  implantación  debe  reforzar  la  democracia representativa para hacerla más transparente, abierta e inclusiva. De esta manera,  los  posibles  riesgos  que  pudiera  acarrear  introducir  nuevos  intereses  y  grupos  en  la 

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formulación de políticas o en la participación en ellas se vería compensado porque las mismas  serían mejor aceptadas por los ciudadanos.   Es  probable  que  los  gobiernos  representativos  busquen  con  la  participación  ciudadana  el  fortalecimiento de la participación electoral y que la finalidad sea lograr mayores apoyos a las  actuaciones  públicas,  aunque  sea  a  costa  de  perder  algo  de  iniciativa,  fortalecer  los  grupos  afines y conseguir mejores resultados electorales. La complejidad actual de la gobernanza hace  que  los  gobiernos  tengan  cada  vez  más  dificultad  en  acertar  con  sus  decisiones,  por  lo  que  precisan  de  apoyos  explícitos  a  las  mismas  y  la  participación  parece  un  buen  cauce  para  conseguirlo.  El  resultado  de  las  carencias  de  la  actual  democracia  representativa,  de  la  debilidad  de  los  gobiernos,  de  la  opacidad  de  la  actual  gobernanza  y  del  interés  de  determinados  grupos  en  obtener ganancia con la participación es su extensión y su paulatina institucionalización. Es a  partir de 2003 en España cuando se generalizan los mecanismos participativos en las grandes  ciudades. La ley “de grandes ciudades” aprobada en esa fecha recoge en gran parte la realidad  previa existente, a la vez que marca un camino para el gobierno local que debe considerarse  sin retorno, incluso para los más escépticos.  Hay que señalar que los remedios para contrarrestar la desafección ciudadana prácticamente  se limitan a las medidas señaladas y en pocas ocasiones llega a reconsiderar el núcleo central  de las instituciones políticas, como son el sistema electoral o el sistema de partidos existente.  Tampoco se observa, en general, un cambio en el estilo de gobernar y de relacionarse con los  ciudadanos más allá de las declaraciones y alguna regulación formal al respecto. Quizá sea esta  una manera de legitimar las posiciones más radicales de la participación ciudadana, mientras  que  las  posturas  más  institucionales  de  la  misma  están  siendo  incluidas  en  el  ejercicio  del  poder, aunque en unos niveles que no cuestionan el sistema general de su ejercicio ni llega a  las  posiciones  verdaderamente  conformadoras  de  la  sociedad.  Esto  sucede  por  dos  motivos:  porque la participación se refiere a aspectos poco relevantes del ejercicio del poder y porque  se sitúa en el nivel local.  Se  puede  concluir  que  la  participación  ciudadana  en  su  implantación  actual  no  presenta  un  riesgo excesivo para las instituciones y el poder político, que no ven amenazado su statu quo.  El precio de pérdida de poder que pagan los gobiernos es asumible por la imagen proyectada  de  mayor  sensibilidad  hacia  las  necesidades  ciudadanas:  Además,  presenta  la  ventaja  de  compartir  la  responsabilidad  sobre  algunas  decisiones  en  las  que  el  coste  político  de  3   

equivocarse es alto, aunque lo que esté en juego no sea de gran transcendencia normalmente  para la vida social. Para los grupos organizados presentes en los mecanismos de participación  supone entrar en el juego de la inclusión institucional junto con otros grupos tradicionales ya  existentes, como los agentes sociales. Éstos, aunque tiene que compartir parte de su influencia  institucional y social, también se ven favorecidos por la incorporación de nuevos actores que,  en definitiva, también les proporcionan un plus de legitimidad debido a la mejor imagen que  los ciudadanos, en general, tienen de ellos.     2. 

Participación, política y sociedad 

Las notas de la participación ciudadana se extraen principalmente de la observación directa de  la realidad, ya que no es posible medir con objetividad los fenómenos de la participación. Esto  es debido a la dificultad de realizar estudios comparados de utilidad, más allá de los obtenidos  de los valores declarados de los ciudadanos sobre conceptos complejos como el capital social o  la confianza social.  Los estudios nos muestran que la participación no está generalizada y que presenta un sesgo  por  edad,  género,  nivel  de  estudios  y  clase  social.  Así,  el  tipo  de  persona  participativa  en  España  es  varón,  clase  media,  con  un  medio  o  alto  nivel  de  estudios.  Por  otro  lado,  hay  un  sector de la literatura que mantiene que “participan siempre los mismos”, esto es, que existe  la multiadscripción asociativa entre los pertenecientes a las asociaciones. Tampoco es extraño  que  a  las  mismas  pertenezcan  miembros  de  organizaciones  más  institucionalizadas  como  los  sindicatos  o  los  partidos  políticos,  tanto  representativos  como  aquellos  que  no  tienen  representación en los órganos electivos. En este caso la multipertenencia podría ser entendida  como una manera de obtener influencia y apoyo social más allá de los cauces formales de la  representación.  La  influencia  es  otra  característica  que  matiza  notablemente  la  participación.  Si  es  necesario  revisar  las  cifras  de  las  personas  adscritas  a  una  asociación,  partido  o  sindicato,  resulta  más  necesario contemplar la diferencia que existe entre militancia e influencia en las decisiones de  la  organización.  Se  exige  que  el  funcionamiento  de  las  organizaciones  sociales  sea  democrático, pero en muchas ocasiones nos encontramos ante un mero formalismo que hay  que  respetar  en  la  determinación  o  elección  de  los  dirigentes  de  la  organización.  No  toda  participación tiene por qué ser democrática ni la mera pertenencia a una asociación garantiza  4   

la influencia  en las decisiones que adopte ni que,  llegado el  caso de intervenir en  decisiones  públicas, se tenga en cuenta a los miembros de base para formar la voluntad de la asociación u  organización  de  que  se  trate.  Esta  situación  influye  en  el  interés  de  los  ciudadanos  por  incorporarse  a  las  asociaciones  y  grupos  sociales,  además  del  nivel  de  confianza  social  existente.  El  déficit  de  representación  de  las  organizaciones  sociales  también  está  condicionado  por  la  voluntad del poder político. Hay una tendencia en la literatura científica que otorga un escaso  papel al poder público en la determinación del capital social. Sin entrar ahora en una cuestión  de  gran  transcendencia,  la  que  establece  el  papel  del  Estado  y  sus  instituciones  en  la  estructuración  social,  se  puede  mantener,  como  se  viene  haciendo  desde  hace  algunas  décadas,  que  el  fenómeno  de  la  inclusión  social  establecida  por  el  poder  político  es  de  gran  importancia  para  determinar  los  intereses  y  los  grupos  participantes  en  el  poder.  Este  planteamiento  suele  achacarse  al  enfoque  neocorporativo,  entendido  como  la  relación  del  poder  público  con  unos  pocos  grupos  de  interés  que  intervienen  en  todos  los  procesos  negociadores  que  fijan  el  interés  público.  Sin  embargo,  la  experiencia  de  los  presupuestos  participativos y de los fenómenos de concertación  muestra que  son los gobiernos locales los  que determinan su implantación, el alcance de los mismos, la modalidad de participación, los  intereses y, en muchas ocasiones, las organizaciones llamadas a la negociación.  El  enfoque  de  redes  de  políticas  formadas  por  numerosos  actores  en  interacción    resulta  de  gran interés para describir la complejidad de la gobernanza y la multitud de los actores que en  ella  intervienen.  Ahora  bien,  que  participen  muchos  actores  no significa  que  todos  tengan  la  misma relevancia, que intervengan en todas las fases de las políticas públicas, que actúen en  los mismos los niveles de gobierno, que mantengan relaciones estables. Tampoco significa, y  esto  es  lo  más  importante,  que  esas  redes  suplan  la  legitimidad  de  las  instituciones  políticas  representativas y su capacidad de sacar adelante las políticas públicas.  La conclusión de lo anterior es que la influencia es cosa distinta de la participación y que los  ciudadanos  en  países  como  España  intervienen  de  una  manera  escasa  en  las  organizaciones  sociales. En el resto de los países esa participación es variable, pero en el mejor de los casos es  difícil  que  permita  asegurar  que  nos  encontramos  en  un  momento  histórico  que  suponga  la  desaparición  del  modelo  de  representación  democrática  por  otro  basado  en  redes  de  gobernanza que goce de la legitimidad de la mayoría de los ciudadanos. Parece más sensato  afirmar  que  esas  redes  fortalecen  el  modelo  de  gobernanza,  muy  especialmente  en  el  nivel  5   

local,  con  el  fin  de  lograr  una  mayor  eficacia  en  los  resultados  de  las  políticas  y  una  mayor  adhesión ciudadana a las instituciones políticas. Además, en la formación y mantenimiento de  esas redes tiene un papel importante o determinante el poder público.  Quedaría  una  última  cuestión  que  vincula  la  política  con  la  sociedad  y  es  la  propia  consideración del individuo.  En los enfoques participativos se enfatiza la importancia de que le  ciudadano asuma un papel activo en la vida social, pero no uno cualquiera, sino de naturaleza  política. Se considera que debe intervenir en los asuntos comunes exponiendo sus posturas y  contribuyendo a las decisiones colectivas. Podría decirse que en una suerte de vuelta a la polis  griega. El individuo es ciudadano sólo si es homo politicus, por lo que la participación política  es  una  obligación  más  que  un  derecho.  Presentada  la  participación  desde  esta  perspectiva,  surgen  muchas  dudas  sobre  la  conveniencia  de  subsumir  la  complejidad  del  concepto  de  persona, o de incluso de ciudadano, principalmente en su rol político. Llegados a este punto,  cabe preguntarse cuál es el problema que trata de resolver la participación.   La  vida  del  ciudadano  es  algo  más  que  la  política;  la  vida  en  sociedad  es  más  que  la  participación y no toda participación es política. Es probable que para una buena proporción  de ciudadanos, tal vez la mayoría, sea preferible un sistema representativo eficaz a un sistema  participativo. Al fin y al cabo, la legitimidad democrática descansa en la cesión de la soberanía  individual  en  beneficio  de  unas  instituciones  políticas  elegidas  y  responsables  políticamente  ante  los  ciudadanos.  A  esto  se  ha  llegado  históricamente  por  razones  de  eficacia  en  la  representación  de  todos  los  intereses  individuales  en  la  conformación  del  interés  general  o  público.  La  sustitución  o  alteración  del  modelo  representativo  actual  por  otro  requiere  una  representatividad al menos del mismo nivel que el actual. Lo que falla no es el fundamento del  modelo de representación, sino su eficacia. En este sentido, es razonable pensar que la gran  mayoría  de  los  ciudadanos  prefieran  otras  actividades  a  la  participación  política  al  poder  entender  con  bastante  fundamento  que  ya  mantienen  unas  instituciones  “profesionales”  destinadas  a  representar  sus  intereses.  Cosa  bien  distinta  es  que  estas  instituciones  y  sus  integrantes no acierten, no deseen asumir su cometido o desvíen los fines de la comunidad en  su propio interés.  En  las  líneas  anteriores  han  surgido  los  siguientes  objetivos  depositados  en  la  participación  ciudadana:  la  eficacia  del  sistema  de  representación,  la  sustitución  o  evolución  de  la  democracia  representativa  por  la  participativa,  el  incremento  de  la  adhesión  ciudadana  a  las  instituciones  políticas  y  a  sus  representantes  o  acertar  en  las  decisiones  políticas.  La  6   

consideración  de  cada  uno  de  estos  objetivos  supone  el  establecimiento  de  una  estrategia  determinada,  la  elección  o  combinación  de  unos  u  otros  instrumentos  de  participación  y  la  orientación  de  las  actuaciones  derivadas  de  la  participación  hacia  el  problema  que  se  desea  resolver.  Sin  embargo,  es  frecuente  encontrar  en  el  panorama  comparado  cómo  el  objetivo  que  se  desea  alcanzar  con  la  participación  aparece  difuso,  al  menos  para  las  entidades  gubernamentales, por lo que puede acabar dominando la idea de que la participación es en sí  misma buena y necesaria, sin buscar otros objetivos. En este sentido, hay que señalar que no  se ha demostrado que una mayor participación fortalezca la democracia, que ésta sea de más  calidad, si atendemos, por ejemplo, a la mayor implicación de los ciudadanos en las elecciones,  ni  que  se  garantice  el  respeto  a  las  minorías  y  los  ciudadanos  no  encuadrados  en  organizaciones sociales.   En conclusión, la participación presenta un déficit importante de representación, superior a las  debilidades  de  la  democracia  representativa  al  poseer  una  legitimidad  de  menor  rango  y  aceptación,  lo  que  puede  explicar,  en  parte  la  no  implicación  de  los  ciudadanos  en  la  participación. Otra explicación es que los ciudadanos entienden que la vida personal y social es  más amplia que la política, a la que contribuyen de las más variadas formas, desde cumpliendo  con las obligaciones que se les impone social y públicamente, hasta asegurando la pervivencia  social,  y  no  necesariamente  militando  en  una  organización.  Finalmente,  la  baja  participación  puede  explicarse  en  sociedades  con  niveles  bajos  de  confianza  social  y  política,  como  la  española. Quizá esperen que los representantes a los que eligen  y las instituciones a las que  mantienen actúen de acuerdo con los intereses y expectativas de los ciudadanos.    3. 

Participación y políticas públicas 

Es  frecuente  asociar  el  gobierno  local  a  las  expresiones  “gobierno  más  cercano  a  los  ciudadanos”, “escuela de democracia” o a que los servicios locales son “tangibles y próximos”  al  ciudadano.  Con  ellas  se  quiere  hacer  referencia  al  carácter  básico,  primario  o  natural  del  gobierno local en comparación con los niveles de gobierno superiores. Se trataría de transmitir  la idea de su mayor vinculación con los ciudadanos a los que prestaría servicios básicos, a la  vez que de ensalzar la relación más directa entre ciudadanos y dirigentes políticos locales. El  mensaje se dirige a los otros niveles de gobierno a los que se suele reclamar más competencias  y  financiación,  precisamente  para  atender  la  demanda  ciudadana  que,  se  suele  señalar,  se  manifiesta en primer lugar ante las autoridades locales que ante las regionales y estatales, lo  7   

que suele ser cierto en las pequeñas y medianas poblaciones. Este planteamiento tiene efectos  prácticos  indudables  ya  que,  por  ejemplo,  justifica  en  España  la  prestación  de  servicios  impropios, es decir aquellos que no están atribuidos, o no lo están claramente, al nivel local  por el reparto competencial entre los entes territoriales.  El planteamiento anterior choca en el caso español con las preocupaciones de los ciudadanos  en  relación  con  los  servicios  y  con  sus  preferencias  de  asignación  presupuestaria.  Así,  en  los  últimos veinticinco años entre los principales problemas del país señalados por los ciudadanos  no  se  encuentra  ninguno  que  esté  vinculado  a  servicios  públicos  prestados  en  exclusiva  o  principalmente  por  el  gobierno  local.  Estos  suelen  ser  el  paro,  el  terrorismo,  la  inseguridad  ciudadana,  los  problemas económicos,  la  vivienda  y la  inmigración.  Por  lo  que  respecta  a  las  preferencias  de  asignación  presupuestaria,  en  las  diversas  encuestas  suelen  ser  sanidad,  educación, vivienda, seguridad ciudadana y pensiones. Es claro que todos ellos son tangibles y  próximos al ciudadano, además de ser de gran relevancia y prioritarios. De todos, el nivel local  tiene competencias parciales en seguridad ciudadana y en vivienda, aunque la formulación de  las  políticas  y  la  gran  mayoría  de  los  medios  se  encuentran  en  los  niveles  superiores  de  gobierno.  Hay  que  recordar  que  el  presupuesto  de  todas  las  Administraciones  locales  en  España no llega al 15 por cien del total de las Administraciones públicas, lo que da una idea de  su dimensión. Por último, estas consideraciones hay que matizarlas con la enorme dispersión  poblacional y de medios de los más de ocho mil municipios en España, en los que casi seis mil  tienen menos de dos mil habitantes.  Se  puede  planear  que  la  participación  ciudadana  se  realiza  sobre  actividades  y  servicios  públicos  no  expresados  como  prioritarios  por  los  ciudadanos,  lo  que  no  significa  –es  preciso  enfatizar  en  ello‐  que  no  tengan  transcendencia  para  la  vida  de  la  colectividad.    Es  decir,  se  participa en políticas de ejecución, aunque se llegue a realizar en la fase de la formulación de  la  política  local.  Se  puede  codecidir,  pero  sobre  servicios  y  actividades  de  ejecución  y  normalmente  no  de  políticas  de  conformación  social.  Éstas  están  atribuidas  en  el  reparto  de  poder territorial a las comunidades autónomas y al Gobierno del Estado. 

 

De  esta  manera,  los  presupuestos  participativos  incidirían  en  una  serie  de  aspectos  que,  sin  dudar de su importancia en la vida colectiva, presentan una relevancia baja desde el punto de  vista  ciudadano  en  cuanto  a  sus  preferencias  manifestadas  de  actuación  y  de  gasto  público.  Así,  la  participación  en  la  dotación  de  equipamientos  de  un  barrio  tendría  menor  relevancia  ciudadana que una vía de descongestión de gran capacidad o una autovía de competencia de  8   

la  comunidad  autónoma  o  del  Estado,  aunque  indudablemente  los  primeros  inciden  en  la  calidad  de  vida  de  los  ciudadanos  que  los  utilicen.  Otro  ejemplo,  un  plan  de  dinamización  económica  de  un  distrito  tiene  menos  incidencia  en  la  vida  económica  y  el  empleo  que  una  política de rentas o monetaria que están atribuidas al nivel estatal y a la Unión Europea.   Las decisiones conformadoras de una sociedad, las verdaderas políticas públicas, aquellas que  la  estructuran  de  una  manera  buscada  y  predeterminada  no  suelen  encontrarse  en  el  nivel  local. Ahora bien, en los niveles superiores no encontraremos habitualmente mecanismos de  participación ciudadana. De ahí que se pueda afirmar que la participación ciudadana, al menos  en  el  caso  español,  se  realiza  sobre  actividades  y  servicios  públicos  de  escasa  relevancia  ciudadana.  Claro  es  que  en  el  caso  de  los  grandes  ayuntamientos  su  capacidad  de  maniobra  puede  permitirles  incidir  en  aspectos  de  la  vida  ciudadana  de  mayor  transcendencia,  en  especial en determinadas infraestructuras y equipamientos.   Si atendemos al reparto competencial entre los diversos niveles de gobierno se puede afirmar  que  existe  un  centro  decisional  situado  en  los  escalones  estatal  y  de  la  Unión  Europea  en  el  que  participan  de  una  manera  variable,  pero  generalmente  escasa  las  comunidades  autónomas y sólo de una manera puntual los poderes locales. Evidentemente esa participación  será  muy  diferente  en  el  caso  de  las  grandes  ciudades  españolas  y  de  los  pequeños   ayuntamientos.  De  esta  manera,  las  organizaciones  sociales  que  actúan  en  los  niveles  superiores  tienen  una  capacidad  de  intervención  en  las  políticas  públicas  superior  a  las  situadas en  los escalones inferiores. Se produce así una suerte de jerarquía de participación  que  está  vinculada  al  distinto  rango  de  las  políticas  y  a  su  reparto  en  los  diferentes  niveles  territoriales.   Por  ejemplo,  en  la  planificación  urbanística  están  implicados  los  tres  niveles  de  gobierno  estatal, autonómico y municipal. El primero a través de numerosas actuaciones y políticas que  inciden  en  la    ordenación  del  territorio  y  de  la  diversa  y  numerosa  planificación  que  se  proyecta  sobre  él,  el  segundo  porque  es  quien  aprueba  inicialmente  el  plan  y  el  último  es  quien realiza la propuesta y la aprueba definitivamente. La participación en los niveles y fases  de  tramitación  del  plan  de  ordenación  urbana  es  bien  distinta  en  cada  fase  o  nivel  y  puede  tener consecuencias distintas en la aprobación final del plan. Las organizaciones que pueden  llegar  a  participar  en  el  nivel  superior  pueden  determinar,  por  ejemplo,  el  territorio  que  es  urbanizable;  las que actúan en el escalón intermedio pueden determinar el alcance de un plan  concreto e intervenir en la alteración, aprobación o rechazo de la propuesta del ayuntamiento;   9   

mientras que las que actúan en el último escalón pueden intervenir en la propuesta inicial del  plan,  dentro  de  los  límites  fijados  por  los  escalones  superiores.  Esto  no  significa  que  el  nivel  local  no  pueda  participar  en  los  escalones  superiores,  aunque  su  incidencia  puede  ser  muy  variable.  Podemos  concluir  que  la  participación  en  el  escalón  local  se  realiza  sobre  competencias  de  ejecución  que  en  muchos  casos  están  condicionadas,  en  general,  por  la  regulación  o  la  financiación  de  los  entes  de  escalones  superiores.  Esas  competencias  tienen  una  baja  relevancia  ciudadana  y  la  participación  de  las  organizaciones  sociales  en  ellas  se  encuentra  condicionada por la previa participación de otras organizaciones en los escalones superiores.  En  algunos  casos  las  organizaciones  sociales  pueden  estar  estructuradas  territorialmente  y  actuar  jerárquicamente.  Se  podría  decir  que,  en  general,  se  participa  en  pocas  políticas  públicas, esencialmente en las de ámbito local, que esas políticas suelen ser de ejecución o se  sitúan preferentemente en la fase de ejecución y que hay una jerarquía institucional derivada  del  reparto  competencial  y  de  la  ordenación  de  las  organizaciones  sociales  en  escalones  territoriales  y  de  representación.  En  este  sentido,  no  tiene  el  mismo  nivel  de  representación  institucional, por ejemplo, las organizaciones sindicales que las vecinales. Las primeras, en el  caso  español,  pueden  acceder  a  los  más  variados  foros  institucionales,  mientras  que  las  segundas están circunscritas al ámbito municipal y para las materias propias de dicho ámbito.    4. 

El ejemplo de los presupuestos participativos 

Los  presupuestos  participativos  se  han  convertido  progresivamente  en  el  instrumento  de  participación por antonomasia y en el que pueden integrarse otra serie de instrumentos como  las Agendas 21, los foros, las consultas ciudadanas, las mesas, la participación electrónica, los  planes estratégicos o el referéndum. Su elevación  a referente de la participación y prueba de  la voluntad de apertura ciudadana de los municipios es debida a su origen en Brasil en los años  80 del pasado siglo se encuentra vinculado a la transición de un gobierno de corte dictatorial a  otro  democrático;  a  que  los  modelos  iniciales  se  convierten  en  paradigmáticos  –Belo  Horizonte,  Porto  Alegre‐  y  muy  difundidos  por  determinada  izquierda  europea  que  los  presentan  como  alternativos  al  Estado;  a  que  ayudan  a  combatir  el  descrédito  de  la  gobernanza  actual;  a  su  periodicidad;  a  que  en  algunos  casos  se  vinculan  a  la  planificación  estratégica  y  presupuestaria;  a  que  han  contribuido  a  la  consolidación  de  la  democracia  en  algunos países latinoamericanos; a que implican compromisos tangibles y presupuestarios de  10   

los  gobiernos  locales;  y  a  que  se  han  convertido  en  los  últimos  años  en  un  producto  paulatinamente desideologizado.  La aproximación a los presupuestos participativos se puede realizar buscando la mejora de los  resultados  de  la  Administración  pública,  especialmente  en  el  proceso  de  definición  de  prioridades  y  de  adopción  de  decisiones,  o  el  fortalecimiento  de  la  democracia  y  del  capital  social.  Ambos  son  compatibles,  aunque  suele  pesar  más  uno  u  otro  dependiendo  de  la  orientación buscada en la implantación de los procesos de los presupuestos participativos.  La  mejora  de  los  resultados  o  del  desempeño  de  la  Administración  pública  se  busca  en  los  presupuestos  participativos  mediante  el  establecimiento  de  compromisos  específicos  y  bien  definidos entre las organizaciones sociales y el gobierno municipal. El proceso se rige por una  mayor  transparencia  y  por  los  principios  de  responsabilidad  y  rendición  de  cuentas  directa  a  los  ciudadanos.  En  este  sentido  es  compatible  con  los  enfoques  dominantes  en  la  gestión  pública  desde  la  década  de  los  80,  y  más  recientemente  por  la  corriente  del  nuevo  servicio  público, y que destacan el papel del cliente o del ciudadano y la necesidad de satisfacerlo. En  América  Latina  este  objetivo  tiene  gran  importancia  en  la  lucha  contra  la  corrupción,  la  reducción del clientelismo y la adecuación de la gestión pública a los nuevos desafíos sociales.  En el caso de Europa, los resultados son variables de acuerdo con la experiencia de cada país,  aunque no es determinante en la modernización de la gestión pública.  El  enfoque  gerencialista  también  contempla  el  traslado  con  mayor  eficiencia  de  las  necesidades  de  los  actores  sociales  a  la  Administración  pública.  Se  busca  dar  una  adecuada  respuesta a las demandas de la población, mediante la reorientación de los recursos públicos  hacia  la  prestación  de  servicios  y  construcción  de  equipamientos  y  obras  de  infraestructura  que  satisfagan  las  demandas  y  necesidades  ciudadanas.  En  América  Latina  el  presupuesto  participativo  se  ha  convertido  en  un  mecanismo  de  las  clases  populares  para  permitir  una  inversión  a  favor  de  los  pobres  y  satisfacer  necesidades  básicas  no  cubiertas.  En  el  caso  de  Europa, son muy pocas las ciudades las que han establecido criterios que permitan corregir el  desequilibrio o las carencias sociales que permitan hablar de una lógica de justicia distributiva.  El  enfoque  más  democrático  busca  fomentar  nuevas  relaciones  entre  el  municipio  y  los  ciudadanos que se traduzcan en formas de gobierno más pluralistas y más participativas y que  tengan  como  resultado  un  incremento  del  capital  y  de  la  confianza  social.  Los  presupuestos  participativos  son  percibidos  en  muchas  ciudades  europeas,  como  un  instrumento  para  profundizar en la democracia y facilitar la intervención de los ciudadanos en la gestión de  lo  11   

público. En el caso de América Latina, cuya apertura democrática generalizada se desarrolló en  la década de los 80 del siglo pasado, estos mecanismos se han convertido en una oportunidad  para arraigar valores de democracia directa o deliberativa en la conciencia colectiva.  En  conclusión,  los  presupuestos  participativos,  desde  su  realidad  flexible  y  adaptativa  a  las  diferentes  realidades  sociales  e  institucionales,  se  han  convertido  en  un  instrumento  que  sintoniza  con  las  necesidades  más  acuciantes  de  la  democracia  representativa,  como  son  la  pérdida de legitimidad de las instituciones y los dirigentes políticos, la escasez de transparencia  en la gestión pública y la falta de asunción de responsabilidades por los dirigentes políticos. A  la  vez,  pueden  ser  vistos  como  un  instrumento  para  mejorar  los  resultados  de  la  Administración  pública  y  para  tomar  decisiones  mejor  aceptadas  por  los  ciudadanos.  Quizá  sean estas las claves de su éxito, a las que hay que añadir su facilidad adaptativa que permite  asumirlos  sin  tener  que  llegar  a  cuestionar  esencialmente  el  ejercicio  de  la  política  y  el  equilibrio entre los actores políticos tradicionales. 

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